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Cours DSY 222 (Professeur Yvon PESQUEUX) 2005/2006 Sbastien Villain N 06-44987
1. BIOGRAPHIE ET BIBLIOGRAPHIE DES AUTEURS - DAVID GIAUQUE (n en 1971) : Depuis 2003 Professeur la Haute Ecole Spcialise du Valais, cole membre de la Haute Ecole Spcialise de Suisse Occidentale (HES-SO). Enseignements en : Management public et politiques publiques ; Thories des organisations ; Ressources humaines - Interventions dans le cadre du Sminaire Human Value Management du Professeur Yves Emery portant sur le thme de l'thique dans la fonction publique ; dans le cours Politiques publiques du Professeur Peter Knoepfel de l'IDHEAP portant sur l'valuation micro de l'impact des rformes NGP sur les organisations publiques ; dans le cours Evaluation des politiques publiques du Professeur Katia Horber l'IDHEAP portant sur le thme de l'valuation des contrats de prestations au sein de l'administration suisse . - Plusieurs interventions ponctuelles et thmatiques ralises au sein des cours dispenss par l'unit Management public/Ressources humaines de l'IDHEAP. - Missions, notamment pour le compte de lEtat fdral suisse. Ouvrages principaux : Emery Y. & Giauque D. (2005). Paradoxes de la gestion publique. Paris : L'Harmattan Giauque D. (2004). La bureaucratie librale. Nouvelle gestion publique et rgulation. Paris : L'Harmattan Emery Y. & Giauque D. (eds) (2003). Sens et paradoxes de l'emploi public au XXIme sicle. Lausanne : Presses Polytechniques et Universitaires Romandes (PPUR). Giauque D. (2003). Changements dans le secteur public : vers une redfinition de la rgulation organisationnelle en situation de nouvelle gestion publique. Universit de Lausanne/Institut de Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP), thse de doctorat. Amherdt C.-H., Dupuich-Rabasse F., Emery Y., Giauque D. (eds) (2000). Comptences collectives dans les organisations. Emergence, gestion et dveloppement. Qubec : Les Presses de l'Universit Laval
Obtient une licence en sciences commerciales et industrielles de lUniversit de Genve en 1983, puis un doctorat s sciences conomiques et sociales en 1989. Aprs quelques annes dassistanat lUniversit de Genve, il entre la Banque cantonale vaudoise comme adjoint la direction du personnel. Depuis 1992, Yves Emery est professeur de management public et gestion des ressources humaines linstitut de hautes tudes en administration publique (IDHEAP) Lausanne, directeur de recherches et consultant auprs de nombreuses organisations. Il est galement membre du comit directeur de la Socit suisse des sciences administratives (SSSA), de la socit dtudes conomiques et sociales. Membre du comit Directeur du concours international Speyer pour la qualit dans les services publics. Il participe au GEAP, le groupe europen des administrations publiques, pour le groupe d'tudes sur " Les politiques du personnel ". La chaire "Management public et gestion des ressources humaines" s'est donn pour mission d'tudier et de valoriser le potentiel humain dans les organisations publiques. Elle dveloppe ses activits dans trois domaines de spcialisation, travers des projets de recherche, des cours et sminaires, ainsi que des mandats de conseil et d'expertise : - analyse des phnomnes humains au sein des organisations publiques - analyse des politiques, processus et outils de gestion publique des ressources humaines - analyse et dveloppement de nouvelles pratiques de management public L'quipe de la chaire "management public / ressources humaines" aborde les grandes problmatiques lies la valorisation du potentiel humain sous un angle multidisciplinaire. Ouvrages : Emery , Y. (1993). "La slection du personnel : la fin du paradigme de la validit prdictive ?" Humanisme et Entreprise, 199-200: 33-46. Emery , Y. (2003). Renouveler la gestion des ressources humaines. Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes. Emery , Y. (2004). "Rewarding civil service performance through team bonuses : findings, analysis and recommendations." International Review of Administrative Sciences, 70(1): 157168. Emery, F. E. & E. L. Trist (1992). Les systmes socio-techniques. L'analyse des organisations: une anthologie sociologique. Tome I Les thories de l'organisation. F. Sguin & J.-F. Chanlat. Montral, Gatan Morin: 304-318. Emery, Y. & D. Giauque (2001). "Nouvelle gestion publique, contrats de prestations et mcanismes d'incitations financires. Pratiques et problmes rencontrs en Suisse." Revue Internationale des Sciences Administratives, 67(1): 171-194. Emery, Y. & D. Giauque (2002). "Modernisation du secteur public et gestion par les rsultats: possibilits et paradoxes." Revue Economique et Sociale(3): 213-221. Emery, Y. & E. Arbenz (1993). Le bilan motivationnel. Guide pratique de la gestion du personnel, WEKA. Emery, Y. (1995). Le management de la qualit dans les administrations publiques: pierre angulaire du New Public Management. Management de la qualit et certification ISO dans l'administration publique. Y. EMERY. Berne, Socit suisse des sciences administratives. 34. Emery, Y. (1996). Origine, spcificits et volutions du management public. Le management territorial. Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes: 89-105. 2
Emery, Y. (1998). La carrire est morte, vive la carrire! Transformation des ffentlichen Sektors. Welchen Beitrag kann die Ausbildung leisten? / Transformation dans le secteur public. Oue faut-il attendre de la formation?, B. Uebelhart & D. Giauque. Le MontsurLausanne, LEP. Emery, Y., C. Clivaz, et al. (1997). L'image des fonctionnaires dans le canton de Genve. Lausanne, Idheap. Emery, Y., Ed. (1994). Salaire la performance dans le secteur public. Berne, Collection de la Socit suisse des sciences administratives. Emery, Y., Ed. (2000). L'administration dans tous ses tats. Ralisations et consquences. Lausanne, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes. Emery, Y., S. Budde, et al. (2002). Stratgies des acteurs face la formation continue dans les services publics : analyse de l'impact des nouvelles pratiques de gestion des ressources humaines et d'encadrement. Lausanne, Idheap: 214.
2. POSTULATS ET METHODOLOGIE DE LOUVRAGE Depuis une quinzaine danne (les auteurs donnent comme date de rfrence la publication en 1993 du livre de MM Osborne et Gaebler : Reinventing government ), lensemble des pays de lOCDE ont procd des rformes profondes de leurs administrations publiques en introduisant des mthodes et outils de gestion issus directement des entreprises prives multinationales, des mcanismes et valeurs du march (rgulation, comptitivit, concurrence), le tout marqu par un profond scepticisme lgard du rle de lEtat dans la socit. Lensemble des services publics se trouvent ainsi assimils des entreprises charges de produire des biens et des services destination de leurs clients. Lobjet de cet ouvrage est danalyser les divers enseignements qui peuvent tre retirs de lensemble de ces rformes , tant entendu que cette mutation, prsente sous le vocable de nouvelle gestion publique (NGP), regroupe des expriences et des situations trs varies. Il sagira de mettre en exergue les points forts de ce processus ainsi que les paradoxes, tensions et dfis quil gnre et qui sont trop souvent volontairement ignors par les initiateurs de ces rformes. Cette analyse doit tre mene, si possible , la fois sous langle de la gestion de lorganisation publique et sous celui de la gestion des politiques publiques. Les problmes soulevs vont servir davantage alimenter la rflexion intellectuelle des paradoxes de la gestion publique plutt qu servir une analyse contextualise et sectorielle aboutissant des prconisations spcifiques. Sont exclues de cette tude des organisations publiques les entreprises publiques parce quelles possdent des caractristiques propres qui les rendent difficilement comparables des administrations publiques. Les auteurs construisent leur rflexion dans le cadre dune approche humaniste : lindividu est au centre de cette analyse de la NGP. Dans leur vision, le travail doit tre rhabilit dans ce quil peut avoir de constructeur des facults de lhomme, de pourvoyeur didentit et de sens afin dviter que seules les activits extra-professionnelles ne permettent de le raliser . Or, dans la plupart des cas, les rformes privilgient la recherche de la productivit et de lefficience, de la qualit ou de la satisfaction du client, non la partie psychologique de lagent (sa motivation, le sens quil donne son activit).
Cette perspective humaniste de la gestion publique (justifie par une responsabilit sociale des acteurs) implique dvaluer tout objet danalyse selon des valeurs fondamentales (respect et dignit, mise en valeur et dveloppement de lindividu) situes lintrieur dun systme gouvern par des principes dmocratiques et participatifs, et de considrer les organisations comme des construits sociaux destins servir ceux qui les ont riges. La recherche amne se questionner sur le fonctionnement des organisations publiques, sur les mcanismes propres aux processus organisationnels, sur la coordination des activits entre une multitude dacteurs, sur leur coopration au sein de systmes sociaux. Des hypothses seront avances quant au comportement de ltre humain face aux dfis qui se posent lui (coordination, coopration, confiance). Cest partir du point de vue constructiviste que sera dveloppe la rflexion (constructivisme : relation permanente entre actions individuelles et structures sociales, qui se nourrissent mutuellement et qui doit tre considre comme pouvant expliquer la nature et le fonctionnement des faits sociaux, des organisations et des acteurs en leur sein. Ltre humain est donc la fois acteur et agent social. Le constructivisme se propose de se concentrer sur les relations complexes qui se tissent entre le tout et les parties). Lhtrognit et la singularit des expriences nationales ne permettent pas de dfinir un corpus thorique commun. Nanmoins les auteurs cernent une dizaine de principes et rfrences. Ils concluent galement lexistence de modles de diffrentes natures. En conclusion il est impossible de considrer la NGP comme un nouveau paradigme de la gestion publique. Toutefois, la NGP introduit un changement culturel profond , elle modifie les rles des diffrents acteurs, les comptences et moyens attribus aux dirigeants politiques ainsi quaux gestionnaires publics, donc leurs sources de pouvoir. Aprs avoir identifi les lments spcifiques des organisations publiques, les auteurs retiennent comme mthode danalyse les aspects suivants de la gestion publique : le pilotage, les modes dorganisation, la culture organisationnelle, la recherche de lgitimit. Pour sortir de ces impasses et de ces contradictions, les auteurs proposent quelques pistes de rflexion sur chacun de ces aspects de la gestion publique et des paradoxes relevs. En cas de conflit de fond, ils estiment que seules une reformulation des prmisses et la dynamique propre au problme tudi permettront den sortir.
3. RSUM DE LOUVRAGE Les transformations opres dans le cadre de la NGP consistent avant toute chose en lintroduction de principes et mthodes issus du secteur priv au sein des organisations publiques. Or cet emprunt ne tient gure compte de la double dimension de la gestion publique. Ladministration sorganise de faon pouvoir raliser sa premire fonction consistant produire des biens et des services. La critique porte sur son manque defficience en la matire compare celle des entreprises du secteur priv. Les pays confronts une crise conomique majeure ont tent de lgitimer leurs actions par un assainissement des finances publiques, passant notamment par une restructuration des organisations du secteur public en vue 4
daugmenter leur efficience. Cette lgitimation des rformes en vient supplanter la lgitimit dmocratique de laction publique. La deuxime fonction de la gestion publique consiste tenter de rsoudre des problmes relevant de lintrt public et du fonctionnement de la socit en gnral travers la conception de politiques publiques. Cette fonction distingue fondamentalement les administrations publiques des entreprises du secteur priv. Or cette dernire nest que trs rarement prise en compte dans la littrature des projets de modernisation.
Spcificit des organisations publiques et NGP - Quelles spcificits pour la gestions des organisations publiques ? Compte tenu de la problmatique de la recherche axe sur la comprhension du comportement des acteurs au sein des organisations publiques, il parat opportun de souligner les spcificits de ces organisations, non pas tracers une liste dlments objectifs , mais plutt en considrant ces spcificits sous langle particulier de leur conduite, de leur management, et plus gnralement de ce qui est appel aujourdhui gouvernance . Historiquement la gestion publique a prcd la gestion prive (histoire des Empires) ; les administrations recouraient des principes de fonctionnement caractriss notamment par la spcialisation des fonctions et leur hirarchisation entre elles. Lavnement de lEtat libral (18e s.) et du mouvement constitutionnel transforment les sujets en citoyens, imposent des limites au pouvoir politique. En Europe les crises conomiques des annes 1970 et 1990 rendent incontournable une rflexion en profondeur sur lamlioration de laction tatique, base pendant longtemps exclusivement sur la puissance publique, se transforme peu peu aux yeux des citoyens, pour tre fonde davantage sur la nature et la qualit des prestations effectivement produites par les services administratifs. Cette nouvelle manire dapprhender le bien fond de laction publique met un accent particulier sur une utilisation rationnelle des deniers publics. Lide de la NGP est de dvelopper un ensemble cohrent de mthodes de gestion susceptibles, tout en respectant les spcificits de ladministration publique, dy insuffler un esprit dentreprise et un souci dutilisation optimale des ressources alloues vers des objectifs de prestations clairement formuls par les autorits politiques. - Y a t il une spcificit des organisations publiques ? A la diffrence du secteur priv, la gestion des affaires publiques comporte deux dimensions qui constituent les deux faces dune seule ralit. Une premire fonction de production est lie la gestion des organisations publiques. En cela elle ne diffre gure de la gestion des entreprises et des organiations du secteur priv. La gestion consiste faire laller-retour entre les ressources et les ralisations. Les impratifs de gestion sont identiques : lobjectif consiste gnrer des produits et services en vitant de consommer trop de ressources pour le faire. Seule diffrence de taille : les organisations publiques nont pas vocation raliser des profits, elles ont souvent mme pour mission de redistribuer des ressources. 5
La deuxime fonction de production est lie des obligations de service public, de nature politique et juridique. Elle participe trs fortement la lgitimit des services administratifs et est fonde sur le respect de principes et de procdures dmocratiques. Cette lgitimit primaire est de plus en plus complte par une autre forme de lgitimit appele secondaire o les acteurs des politiques publiques recherchent une reconnaissance par la qualit de leurs prestations lattention des acteurs sociaux. Or, lune des caractristiques de la NGP est bien dinsister sur la lgitimit secondaire des organisations du secteur public en focalisant lattention sur la recherche de lefficience organisationnelle et lamlioration de la qualit des biens et services et offerts par les services administratifs. Ces deux dimensions de la gestion publique restent nanmoins troitement lies. Autres spcificits de la gestion publique : - au niveau des inputs , missions et ressources attribues : les missions et domaines daction confis aux organisations publiques sont le fruit dun systme de finalisation externe qui inclut le peuple souverain et le pouvoir politique plusieurs logiques saffrontent (juridique, politique, sociale) rendant le cadre dcisionnel plus complexe par rapport la rationalit conomique, critre principal de lgitimit du management priv marchandage du politique avec ladministration sur des objectifs en vue de sa rlection lattribution des ressources se fait selon des arbitrages politiques et non selon une rationalit conomique ou une analyse des besoins rels
- au niveau du fonctionnement des organisations publiques en tant que systme productif : la double direction (politique et administrative) produit un dispositif deux tages, poursuivant deux rationalits diffrentes et pas ncessairement compatibles la plupart des organisations publiques sont organises par domaines de spcialisation technique dans un contexte fortement hirarchique lutilisation des ressources est soumise des rgles propres la gestion publique (principe de lgalit) qui en dlimitent prcisment lusage, en rduisant la flexibilit quil est possible dexploiter ; dans le cadre du droit piv cest le principe inverse qui prvaut (ce qui nest pas expressment prvu est autoris sinon tolr) la communication publique est trs encadre, limage perue des organisations publiques est donc souvent en dcalage avec la ralit
- au niveau des outputs , prestations fournies et effets de laction publique : de trs nombreuses prestations publiques sont fournies par des organisations en situation de monopole difficult dans de nombreux domaines de trouver des indicateurs fiables, reconnus et utilisables pour valuer lefficacit et lefficience de laction publique
lvaluation des effets de laction publique exige un dispositif mthodologique trs sophistiqu la tarificiation des prestations publiques obit avant tout une logique politique et non conomique lorganisation publique peut se voir pnalise par ses succs si ses moyens ne sont pas suffisants.
La mouvance de la NGP en question Les auteurs estiment que les changements actuellement perceptibles au sein des administrations publiques des pays de lOCDE peuvent tre interprts comme tant le rsultat dun changement dans la perception du rle de lEtat. - Les Etats : de vritables acteurs conomiques Les institutions tatiques occupent une place centrale dans le modle fordiste, lEtat contribuant la relative stabilit du compromis social dont le systme a besoin pour continuer progresser. Cest pourquoi les changements actuels vcus au sein des administrations publiques des pays de lOCDE doivent tre interpts comme tant lis aux changements conomiques, mais galement la manire dont les politiques et les acteurs influents conoivent le rle de lEtat dans une priode de crises conomiques et sociales. - Le retour de lorthodoxie librale et le dclin du modle daccumulation fordiste Avec la crise conomique du milieu des annes 1970 apparat le paradoxe suivant : une augmentation des dpenses tatiques et un dgraissage dactivits du secteur public au profit du secteur priv. Ds le dbut des annes 1980 limportance accorde aux mcanismes de rgulation de type march fait que ces derniers vont, progressivement, supplanter les anciens mcanismes redistributeurs fordistes. Toutes les sphres de la vie sociale sont mobilises en vue daugmenter la comptitivit nationale. Cest dans ce contexte dajustements comptitifs que les rformes inspires de la Nouvelle Gestion Publique apparassent et doivent tre considres. - Les grands principes de la NGP Les pays qui ont initi des rformes de leur fonction publique ont appliqu des mthodes diffrentes, en fonction de leur sensibilit politique. Les principes et outils de la NGP sont relativement homognes mais les expriences nationales sont htrognes et singulires. La NGP est base sur une dizaine de principes fondamentaux : - introduction dune forme de comptition entre les services administratifs fonde sur la croyance de leffet positif et galvanisant du march dans loptimisation des services fournis la population ; - utilisation de mcanismes de march en lieu et place des anciennes techniques et pratiques bureaucratiques ; 7
- plus de dlgation de responsabilit au gestionnaire le plus proche du public ; - redfinition de lusager ou du bnficiaire comme dun client (personnalisation des prestations fournies) ; - conduites des organisations publiques et de leurs membres en fonction de missions, stratgies et objectifs axs sur les rsultats ; - attitude gnrale pro-active plutt que ractive ; - volont de gagner de largent, voire de rentabiliser les prestations qui contribuent au financement du budget de lEtat ; - dcentralisation de lautorit dans les organisations et encouragement la gestion participative ; - encouragement la cration de partenariats avec le secteur priv, voire dlgation de nombreuses prestations ; - sparation plus stricte entre le niveau politique (stratgique) et le niveau oprationnel (gestion des organisation publiques). - Les diffrents modles de NGP - Modle de lefficience : Les organisations publiques sont compares celles du prive. Lobjectif est la ralisation dconomies sur le fonctionnement des services administratifs et doit tre atteint grce lintroduction de mcanismes de march. - Modle du downsizing : Il sagit dliminer une grande partie de la structure intermdiaire des services administratifs par la dlgation des responsabilits au niveau des chelons ayant un contact direct avec les usagers. De plus des programmes ou des politiques publics sont sous traits en dehors de la fonction publique. - Modle de lexcellence : La modernisation de ladministration est atteinte par le truchement du respect de normes qualit et par un changement culturel visant lapprentissage et lamlioration permanent des processus de production et des prestations fournies. - Modle dorientation service public : Il sagit de renforcer les missions du secteur public par lapplication de principes de gestion provenant du secteur priv et de prendre en considration les valeurs et missions propres au secteur public et, en fonction de ces dernires, viser lamlioration des prestations. Au del des spcificits de ces modles types, il faut retenir que les expriences de NGP font appel divers mcanismes et outils de gestion propre au secteur priv tout en adoptant des dmarches de modernisation plus universelles telles que le changement de la culture, la responsabilisation La NGP ne constitue donc pas un nouveau paradigme de la gestion publique tant les formes des modernisations administratives sont diffrentes. Au del dun ensemble de techniques managriales, la NGP introduit un changement culturel profond, elle modifie les rles, comptences et moyens dintervention attribus aux dirigeants politiques, ainsi quaux gestionnaires publics, donc essentiellement les sources de leur pouvoir. Sous une approche qui apparat la fois logique et rationnelle, les implications juridiques, politiques et gestionnaires nont pas encore toutes t analyses suffisamment.
La meilleure manire darticuler les analyses des outils de la NGP tait de considrer la double fonction de production des administration en analysant dune part le pilotage des organisations publiques et leur fonctionnement mme. Dautre part en analysant les organisations publiques sous la forme de la culture organisationnelle et de la recherche de la lgitimit.
Les paradoxes de la gestion publique Le succs des politiques publiques restent conditionnes par la maturit managriale des organisations charges de les mettre en uvre. Dans cet esprit, et marqus par une approche systmique des organisations, les auteurs intgrent lensembles des facettes de ce qui contribue laction publique. - Vers une action publique finalise La focalisation sur les rsultats de laction publique, porte par le management des performances et plus prosaquement par les difficults financires des Etats, peut tre dcline tous les niveaux du systme analys. Certes, pendant longtemps, la conformit de laction publique au cadre lgal dfini a constitu la norme, mettant au second plan la recherche de lefficacit des politiques publiques. Nanmoins, lapport du courant des politiques publiques lanalyse des rsultats produits par les systmes publics est bien antrieur celui de la nouvelle gestion publique, laquelle merge vers 1994. Lensemble des orientations prvues dans le cadre de la NGP ne peuvent tre rellement oprantes que si elles sont soutenues par un systme concret de pilotage de laction publique. Or, force est de constater quun tel dispositif est encore largement inexistant dans la plupart des organisations, produisant ainsi un dcalage entre les intentions voulues par les rformes en cours et les ralisations. - Le systme de pilotage : concepts, tableaux de bord et indicateurs Le cur du dispositif de pilotage consiste en une boucle de rglage qui permet au systme de contrle dinfluencer les actions du systme sous contrle dans le but damliorer latteint des objectifs poursuivis. En labsence dobjectifs, la rgulation se limitera vrifier le respect de rgles daction et de conformit des standards prexistants. - Lhybridation des approches politiques publiques et management public La formation des objectifs est un processus o se mlent considrations rationnelle et jeu des principaux acteurs, externes et internes. Or la finalit des organisations publiques leur chappe (lgitimit dite externe). Le management stratgique appliqu aux organisations publiques accorde aux gestionnaires publics une marge de manuvre relle. Il aboutit une focalisation sur les prestations, en
fonction dune mission et dune vision dfinies politiquement tout en mettant laccent sur des aspects externes, dans le but doptimiser les dcisions internes. - Le pilotage de laction publique : un cadre danalyse Chacune des instances composant le systme politico-administratif peut, en principe, se voir confier des responsabilit de pilotage. Pour les auteurs de la mouvance NGP les responsabilits sont de deux ordres : stratgique ou oprationnel. La mise en uvre de la NGP ncessite un arsenal important doutils et de mthodes permettant de concrtiser les modes de fonctionnement prconiss. Tous les indicateurs retenus constituent autant dinformations pertinentes, choisir en fonction de leur cot dobtention, de leur validit et de leur fiabilit notamment. Ils peuvent tre suivis dans le temps et compars dautres organisations publiques fournissant des prestations semblables, ou dautres domaines connexes de laction publique. - Les paradoxes lis au pilotage de laction publique - Renforcement du rle stratgique des autorits politiques ou managrialisation des politiques ? Il est bien plus ais danalyser et de trouver des indicateurs sur les processus de travail et sur les prestations fournies que sur les impacts de laction publique. Ces derniers se dploient en effet dans le temps, font lobjet denjeux de pouvoir importants et leur valuation se rvle la fois complexe et coteuse. La NGP a orient lattention des pouvoirs publics sur les dtails oprationnels. Les gestionnaires sont alors amens combler le vide ainsi cr et se politiser. - Multiplication des indicateurs sur des lments marginaux de laction publique. Laction publique comporte des lments spcifiques qui la diffrencient clairement de laction dveloppe par une entreprise prive (rgles juridiques, obligations lgales). Cette complexit provoque ncessairement un impact sur le pilotage de laction publique. La tendance est forte pour les autorits publiques de se recentrer sur les prestations proprement dites au dtriment de la dfinition des stratgies. - Favoriser lautonomie de pilotage des managers publics en multipliant les possibilits dingrence des politiques. Les questions de pure gestion oprationnelle comportent des aspects importants propos desquels les pouvoirs publics vont vouloir intervenir. - Favoriser le pilotage intgr en cloisonnant les instances et en sparant les niveaux. Si la NGP ambitionne de rpartir plus clairement les responsabilits de pilotage entre toutes les instances concernes, elle vise galement en coordonner larticulation, et, dune manire plus gnrale, favoriser une intgration de tous les outils de pilotage disponibles. Les gestionnaires publics sont transforms en intrapreneurs . Pour viter quils nagissent de manire goste (atteindre les objectifs avant tout), de nouveaux processus dintgration doivent tre penss et introduits en partant des autorits nationales autour dobjectifs communs.
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Les problmes publics sont de plus en plus interactifs et ncessitent une approche concerte, globale et articule, entre plusieurs domaines de laction publique traditionnellement indpendants. Il est impratif de rduire les facteurs de cloisonnement, ce que les pratiques de NGP ne favorisent gure. - Conclusions : le pilotage de laction publique, de labsence dintervention au surpilotage Lambition initiale des pratiques de NGP visait rendre les organisations publiques davantage pilotes. Or la production de concepts, instruments, rapports danalyse, tous les niveaux de laction publique conduit un sur-pilotage.
Focaliser sur la mesure et perdre le sens de la mesure - Lorganisation publique : un systme productif Selon E. Schein : lorganisation est un ensemble dindividus qui collaborent la poursuite dun objectif commun, sous la direction dun leadership et par un partage des tches . La prestation constitue le point central de lapproche de la NGP. Selon Pulitano il sagit de biens ou services fourni par une unit administrative pourvue dindicateurs, de normes, dune estimation de cots et de recettes et dobjectifs quil doit servir, qui sont prciss par contrat . - Le systme productif public : un cadre danalyse Sous cet angle, toute organisation publique peut tre considre comme un systme productif transformant un certain nombre de ressources en prestations publiques qui devraient sinscrire leur tour dans le cadre dune ou plusieurs politiques publiques destines, in fine, rsoudre des problmes que les acteurs de la socit ont considr, un moment de leur histoire, comme dopportunit publique (Knoepfel, Larue). Le modle productif (ou managrial) de laction publique souligne limportance de professionnaliser diffrentes fonctions transversales (communication, GRH) et aboutit au recours massif et limplantation doutils et de techniques dvelopps au sein des entreprises prives. - Constats actuels lis au fonctionnement de lorganisation publique Au niveau des effets positifs, bon nombre de travaux soulignent tout dabord la marge de manuvre nouvelle des units de production, en particulier au niveau de la direction administrative, dans le cadre de mandats plus clairement dfinis et de prestations dment identifies. La flexibilit introduite dans la gestion des ressources contribue favoriser une culture et des pratiques o linnovation et la crativit apportent une impulsion motivationnelle nouvelle au personnel.
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Lvaluation et la reconnaissance des performances ralises sont des apports qui constituent une indniable valeur ajoute. Les utilisateurs des services publics se sentent davantage pris en considration. La dtermination de prestations et dobjectifs atteindre, au niveau des services, met en exergue la difficult faire le lien entre les rsultats viss globalement dans le mandat de prestations et les objectifs personnels, ngocis avec chacun des membres de lunit. Il sagit l dun lment essentiel la cohrence du systme de management mis en place et fondamental pour la motivation du personnel (OCDE/PUMA). La managrialisation des services administratifs ne va pas sans questionner le sens et les valeurs dgalit de traitement sous-jacente laction publique. - Les paradoxes actuels de la gestion publique Le discours et les expriences associes la NGP induisent des situations paradoxales susceptibles de brouiller durablement lengagement des agents publics dans leur fonction et leur service. Plus quune hybridation russie entre des lments typiques des secteurs publics et privs, lon assiste plutt un mlange dtonant contribuant une forme de dsorientation dans les cadres de rfrences et daction publique. 1er paradoxe : viser loptimisation du systme productif par segmentation des services En crant des units de production de services publics bien identifies, avec des prestations dfinies et des objectifs prcis, lapproche NGP contribue galement dfinir des soussystmes de lorganisation qui fonctionnent de manire quasi autonome en grant leurs ressources avec une latitude daction accrue. Seule une comprhension intgre des systmes permet didentifier les leviers dintervention les plus pertinents par rapport un objectif atteindre. Le plus souvent, ces rseaux ne concident pas avec la structure formelle mais, au contraire, incluent des lments relevant de diverses units apparemment indpendantes. Ds lors, vouloir agir de manire cloisonne en morcelant un domaine daction selon les logiques de spcialisation conduit invitablement limpasse. Cest l o mnent les mandats de prestations. Ces derniers permettent damliorer les processus dans des domaines daction bien cibls et faible complexit. Pour les autres cette forme de no cloisonnement est prjudiciable une efficacit durable de laction publique ; elle introduit un paradoxe qui napparat pas au premier abord : une stratgie doptimisation qui divise pour mieux matriser, alors quelle aboutit renforcer les logiques de territoire sub-optimales pour le fonctionnement densemble du systme public. 2e paradoxe : prner la finalit en focalisant sur le faire Les organisations publiques sont invites dfinir, conduire et valuer leurs actions selon des rsultats atteindre. Or les objectifs et indicateurs semblent tre exclusivement rservs aux personnels de direction, le personnel oprationnel (dont les cadres de terrain) ne semblent pas en avoir connaissance. 3e paradoxe : favoriser la qualit des prestations en introduisant des critres quantitatifs 12
La dmarche qualit consiste repenser les interactions entre ladministration et ses publicscibles ; les prestations des organisations publiques relevant de la poduction de services, cela exige de la part des agents une capacit communiquer et interagir avec autrui (dimension humaine et non technique de la qualit). Or, les systmes de pilotage utilisent avant tout des indicateurs quantitatifs. 4e paradoxe : flexibiliser lorganisation en dcrivant les processus de travail Lexigence de flexibilit des modes dorganisation et de gestion butent demble sur la ncessaire stabilit de lEtat, garantie de dure malgr les changements politiques. De plus la culture des agents est oriente vers la scurit individuelle, non vers la prise de risque. - Conclusions : focaliser sur la mesure et perdre le sens de la mesure Les rformes engages ont tendance sur-dvelopper les analyses, indicateurs aboutissant un sur-pilotage de laction publique et la segmentation des services administratifs pour assurer leur valuation, dveloppant ainsi un gosme institutionnel . Elles amnent aussi se focaliser sur la mesure des performances alors que la finalit des prestations est quelque peu perdue de vue. En outre, force de se concentrer sur la mesure quantitative de toutes les activits administratives, les acteurs courent le risque de ne plus percevoir le sens de la mesure et donc de perdre le sens de toute mesure. Du point de vue de la perspective humaniste de la gestion et de la considration de linterface entre gestion des politiques publiques et des organisations publiques, les paradoxes voqus ci-dessus sont inquitants car ils dnaturent le travail administratif et le simplifient outrance, en enlvent le sens, avec des consquences importantes pour limplication et la motivation des agents.
La culture, grande perdante des rformes - Dfinition de la culture organisationnelle et cadre danalyse Selon le point de vue constructiviste, les dimensions objectives et subjectives (les symboles) doivent tre prises en compte de manire simultane. Les auteurs insistent sur le caractre objectif de la culture et sur la particularit subjective des structures organisationnelles. Selon leur point de vue, les organisations doivent tre considres comme des systmes ouverts, cest dire comme tant le produit dun contexte culturel et socital particulier. Une fois constitues, les organisations contribuent influencer ledit contexte. La culture a pour fonction de raliser lintgration des membres de lorganisation. Les sociabilits communes se crent avant tout dans laction collective, sous la bannire dun projet commun ou dobjectifs partags. 13
Les rgles relatives au vivre ensemble sont acceptes dans la mesures o elle font preuve dune certaine efficacit. La symbolique dans les organisations (cration de rgles sociales, rcits mettant en scne lorganisation.) est un enjeu des luttes de pouvoir. - Les paradoxes lis la culture organisationnelle 1er paradoxe : prner le changement en crant la peur et lapathie Le discours politique est externe ladministration et au fonctionnement de ses services. Il porte principalement sur lexplicitation des nouveaux dfis politiques, conomiques et sociaux ncessitant la mise en route de rformes administratives importantes. Ce sont avant tout des arguments financiers et conomiques sur lesquels se fondent les projets de modernisation de ladministration. Corrlativement les principes et outils de la NGP sont principalement conus pour amliorer lefficience organisationnelle des services administratifs. Ce paradoxe a trait aux diffrents chocs culturels auxquels les membres de la fonction publique sont confronts. Tout dabord, ils ont souvent t victimes de campagnes de dnigrement particulirement dmoralisantes tel point que leur image auprs des populations a t durablement ternie. Dautre part, ils doivent constamment composer avec une culture politique dont la logique repose sur limmdiatet, le court terme, le lobbying, les pressions et les influences de toutes sortes alors que la culture administrative sinscrit en contrepoint de la plupart de ces caractristiques. 2e paradoxe : culture marchande et culture du service public Les clients constituent la nouvelle figure indpassable de la gestion publique, de mme que la claire orientation sur les cots dont linfluence grandissante marque galement les esprits et les comportements des acteurs. Le premier aspect de ce paradoxe a trait la difficult de considrer les usagers ou les administrs comme tant des clients car toutes les activits ralises par les organisations publiques ne peuvent pas faire lobjet de dmarches clients. Le second rside dans la difficile coexistence entre les revendications propres aux clients et celles propres aux usagers ou aux citoyens. 3e paradoxe : rendre la mesure significative et perdre le sens de la mesure La recherche de lefficience et de la performance amne se focaliser sur les rsultats et lvaluation (collective et individuelle). Cette attitude dcoule des pratiques contractuelles de plus en plus frquentes dans le secteur public. Lhypothse implicite ralise dans le cadre de rformes de type management consiste en la certitude quune amlioration des outils de gestion administratifs va forcment conduire une plus value en termes de gestion des politiques publiques. Or, une telle supposition nest toujours pas prouve. Une focalisation sur les principes et outils de gestion ne va pas forcment contribuer amliorer les prestations publiques si ces outils ne sont pas penss et relis la gestion des politiques publiques.
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4e paradoxe : dvelopper la culture dentreprise et gnrer lgosme institutionnel Lun des principes majeurs de la NGP consiste en la restructuration des organisations, de sorte ce quelles puissent mieux servir les clientles spcifiques auxquelles elles sadressent en priorit. La gestion par contrat de prestation implique une certaine mise en concurrence et comptition des services administratifs, ressortant clairement dune logique marchande propre au fonctionnement de la NGP. Apparat alors la contradiction entre, dune part la volont affiche par les autorits politiques et les instances dirigeantes dautonomiser et de responsabiliser les services et, dautre part, le besoin doptimiser la coordination entre ces mmes services. Du fait de cet gosme institutionnel, les services dveloppent des normes de travail, des habitudes qui leur sont particulires. De ce fait lmergence de sous cultures est perceptible. Si lon pousse la logique des nouveaux outils de gestion introduits dans les services administratifs, on peut estimer quils ont pour but de crer un vritable march concurrentiel de lemploi au sein de ladministration afin de stimuler, selon cette thorie, linnovation, la crativit et la performance individuelles. Cette orientation a un cot : la disparition lente et progressive des solidarits et des mcanismes bass sur le vcu partag. 5e paradoxe : favoriser la participation et limplication sans liens sociaux durables Le discours entourant les diffrentes rformes administratives est unanime ; limplication et la participation de tous les collaborateurs sont ncessaire ne vue de relever les nouveaux dfis qui se posent aux administrations. Or lincertitude devient une relle norme dans le monde du travail o se dveloppe la concurrence et la mfiance. - Conclusions : la culture la grande perdante des rformes Au del de lidentit des agents publics, cest la dfinition de leurs mtiers, avec les valeurs qui y sont attaches, qui est remise en question. Or le dsir de mtier est toujours prsent dans les organisations publiques. Le sens du travail et des activits professionnelles est un lment central en rapport avec la motivation des agents. Force est de constater que les rformes de type NGP nont pas rellement intgr limportance reprsente par la culture organisationnelle afin datteindre des objectifs quelles staient fixes. Au contraire, les outils et principes propres la NGP se rvlent incapables dintgrer des considrations de type symbolique ou culturel dans leur logique purement comptable et conomique. En lieu et place dimposer des rformes par le haut et de manire non concerte, il serait plus judicieux de construire les changements avec les acteurs, de sorte bnficier de limportante expertise dtenue par les agents de mtier. Il est aussi opportun de bien communiquer le sens ou les objectifs des transformations engages, afin que les acteurs puissent sy identifier ou les combattre, limportant tant que le sens et les valeurs des rformes puissent tre partages par le plus grand nombre.
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Il parat ncessaire que les organisations dploient des efforts en vue de crer des liens de confiance en leur sein et que les acteurs puissent se reconnatre dans les projets et buts quelles se proposent datteindre. Une organisation doit donc lgitimer ses rgles et ses objectifs par les conditions de rtribution quelle propose ses membres. Les initiateurs des rformes ont impos une problmatique, celle de la ncessaire mutation des organismes et institutions publiques tout en traduisant celle-ci dans diffrents langages en vue daugmenter le nombre dacteurs prenant part au rseau prnant les transformations administratives (qualit des services et dbureaucratisation ont t les fronts principaux). - Paradoxes lis la dimension lgitimationnelle 1er paradoxe : servir le client et mcontenter lusager Dune part les clients ne se proccupent que de la prestation quils peuvent obtenir, alors que, dautre part, les usagers sinquitent des processus qui mnent livraison des prestations. Il existe un danger vident rduire la figure du citoyen celle unique du client. 2e paradoxe : favoriser la comptition et la performance interne, et fcher le contribuable Les rformes sont justifies par la ncessit de rendre le fonctionnement administratif moins coteux alors que des primes ou bonus sont allous aux cadres et au personnel mritant des administrations publiques. En priode de vaches maigres , de telles pratiques risquent d'tre mal perues par des contribuables qui sont, eux, de plus en plus sollicits pour combler les trous qui se crent dans les budgets tatiques. 3e paradoxe : lgitimer les reformes par l'indpendance des services tout en crant des ingalits et des jalousies Parmi les instruments et outils de la NGP, la gestion par contrats de prestations commence devenir une pratique assez courante au sein des pays de lOCDE. Des indicateurs sont galement dfinis de manire pouvoir valuer si les activits ont t ralises s e l o n des normes d'efficience et d'efficacit. Parfois, deux rgimes se ctoient au sein de l'administration, ce qui peut, bien videmment, dboucher sur des ingalits, donc des conflits et des jalousies. Les outils de la NGP sont tout fait destructeurs. Ils dlgitiment en effet tous les efforts entrepris en vue d'amliorer l'efficience organisationnelle des services administratifs et peuvent durablement dmotiver les membres de la fonction publique qui sont tmoins de telles contradictions. 4e paradoxe : impulser des valeurs marchandes dans un monde dont les rfrences sont souvent contradictoires La logique consistant introduire des mcanismes de march dans les processus de production des units administratives part de l'axiome selon lequel les principes de march sont suprieurs pour amliorer la performance et l'efficience productives. Ds lors, la mise en concurrence des services administratifs entre eux, ainsi que des collaborateurs, sont des indicateurs de l'utilisation de ces principes de march dans les rformes. Au-del du fait que l'hypothse selon laquelle le march est fondamentalement suprieur toute autre forme de 16
coordination dans les organisations n'est pas du tout vidente, ni prouve du reste, et qu'elle correspond plus un projet politique ou idologique, il nen reste pas moins qu'elle se trouve la base de profonds bouleversements au niveau de la lgitimation des activits menes par les organisations publiques. Daprs les travaux de Max Weber, la bureaucratie est un monde dont les valeurs fondatrices sont non seulement complexes mais galement particulires. Elle est le rgne de la rgle formelle, de la hirarchie et du respect des lignes de commandement, elle est construite de sorte ce que les actes administratifs soient raliss le plus possible en conformit avec des normes lgales garantissant une certaine impartialit dans le traitement des dossiers. Il est probable que l'une des limites des expriences de NGP fondes sur la prdominance de valeurs marchandes soit prcisment constitue par les activits d'autorit publique, toujours indispensables et incontournables, qui peuvent difficilement tre justifies ou se soumettre des preuves lies aux rfrences marchandes uniquement. 5e paradoxe : justifier par des promesses qui ne sont pas tenues dans les faits Le foss existant entre les promesses et discours officiels et le vcu quotidien des acteurs est parfois tel qu'il peut remettre en cause la lgitimit des rformes entreprises. C'est dire combien cette notion de lgitimit est incontournable dans la rflexion sur les rformes des organisations du secteur public. 6e paradoxe : compter sur limplication des agents publics, sans modernisation de la gestion des ressources humaines Il est proccupant de noter que la gestion des ressources humaines n'est quasiment jamais intgre en amont des rformes, mais uniquement en aval, c 'est--dire une fois que les changements sont initis et qu'il s'agit de limiter les dgts que ces derniers peuvent occasionner sur le moral des troupes . Il est donc souhaitable que la gestion des ressources humaines soit pleinement intgre dans le design des rformes elles-mmes, de sorte anticiper les peurs et incertitudes qui ne manquent pas dapparatre parmi les acteurs lorsqu'ils sont confronts l'volution de leur environnement de travail. Paradoxalement, on assiste une demande accrue d'implication, de mobilit et de flexibilit, alors que les contreparties offertes se font rares, notamment du fait de la volont politique de limiter les dpenses publiques. Le personnel subit des pressions, toujours plus fortes, la performance, vers plus de flexibilit, de mobilit et d'implication, alors que son poids dans les ngociations, dans les prises de dcision et dans les orientations stratgiques est toujours plus faible.
- Conclusions : des mondes difficiles concilier A cet gard, il faut bien admettre que l'accent des rformes a surtout et avant tout port sur la modernisation des structures et processus de travail des organisations publiques, donc sur l'amlioration de l'efficience, sans avoir ncessairement un impact sur leur efficacit dans la mise en oeuvre de politiques publiques. Toute organisation se trouve galement confronte l'obligation de lgitimer ses orientations, ses objectifs, ses valeurs, ainsi que ses processus de travail auprs de ses propres 17
collaborateurs, ceci afin d'assurer la fidlit et l'implication des forces de travail qui lui permettent de fonctionner et de dlivrer des biens et services. A ce stade il manque encore un projet d'organisation, une politique claire et comprhensible, une colonne vertbrale qui puisse guider les actions des acteurs et leur permettre de voir clairement le sens de leurs contributions respectives. Une fois de plus, l'interface politique-administration apparat comme le lieu o vont se gagner ou se perdre les projets de rforme conduits, o vont s'imbriquer ou se contredire des logiques ncessairement diffrentes.
4. CONCLUSIONS Les rflexions menes ici ont pour but uniquement d'esquisser des solutions possibles pour sortir des contradictions auxquelles se trouvent actuellement confronts les diffrents acteurs impliqus dans les rformes administratives. Lorsque le paradoxe est rellement prsent, seule une approche renouvele de la problmatique permet d'en sortir. Les propositions qui suivent s'inspirent en partie de ce recadrage.
- Principales pistes destines dpasser les paradoxes lis au pilotage de l'action publique Une fois ces paradoxes identifis, puis analyss, il s'agit d'apporter des rponses qui puissent remdier certains effets pervers voqus en relation avec ces contradictions. A cet gard, seront abordes diffrentes pistes visant poser les bases un pilotage efficace de l'action publique. Il serait utile de dfinir o commencent les activits oprationnelles et administratives et o dbutent celles ayant trait aux responsabilits politiques et donc stratgiques. Toutefois, cette distinction n'est gure raliste parce qu'elle ne tient notamment pas compte de la distinction important - pas important qui est plus proche de la logique politique. De ce fait, il parat plus judicieux d'inclure, de manire transparente, les diffrents acteurs et les diffrents niveaux de responsabilit qu'ils reprsentent toutes les tapes du pilotage de l'action publique. Cela ne signifie nullement de noyer la responsabilit des uns et des autres, mais de travailler ce partenariat sur la base d'un processus de dploiement systmatique des objectifs politiques. Pour renforcer ce processus de coopration entre les niveaux et les instances du pilotage de l'action publique, il est possible de dfinir des indicateurs permettant d 'valuer le degr de coordination propre une politique publique, ou encore le degr de coordination du partenariat politique - administration . En insistant sur de tels indicateurs, une importance est accorde au bon fonctionnement du rseau en charge de la ralisation de politiques publiques. Limiter grandement le mouvement de politisation des gestionnaires publics en raffirmant le caractre politique de la gestion des services administratifs. Les membres de l'Excutif doivent continuer porter la responsabilit politique de la bonne gestion des units administratives qui se trouvent dans leur Dpartement respectif, tout en dlgant, sur la base d'objectifs clairement ngocis, des domaines d'actions assortis d'une autonomie correspondante. 18
Il s'agirait de dfinir, concrtement et de faon systmatique, des indicateurs susceptibles de mesurer les outcomes , ou la qualit des prestations publiques, notamment dans l'optique de la mesure de l'atteinte ou non des objectifs politiques dfinis en amont des politiques publiques. L'valuation de l'efficience organisationnelle semble tre l'une des priorits des concepteurs et dfenseurs de la NGP. Cette conception, en termes de pilotage de l'action publique, est bien entendu fortement rductrice et occulte, en quelque sorte, les finalits de l'action publique. Les produits administratifs ne sont que les moyens par lesquels des objectifs prcis sont viss. - Principales pistes destines dpasser les paradoxes relatifs l'organisation publique Par rapport ces diffrents paradoxes, des pistes simples peuvent tre envisages afin d'viter des blocages coteux dans la gestion des organisations publiques. Simples au moins dans leur expression, leur mise en oeuvre demandent un rel investissement, car elles touchent r fondamentalement aux logiques de territoire, et donc de pouvoir.. Premirement, il s'agit d'entrer dans une logique de finalit et non de territoires . En effet, les contrats de prestations ont tendance morceler l'action publique en territoires. Pour amliorer le pilotage de l'action publique, il faut viser lamlioration de la logique d'ensemble en intgrant la complexit de l'action publique, non pas en la morcelant pour en faciliter la gestion par sous-secteurs. Une premire action consiste viser une meilleure adquation entre les missions, correspondant souvent des publics-cibles spcifiques, et la structure en place. Deuximement, des formes de partenariat entre agents publics et gestionnaires publics doivent tre significativement dveloppes. Il existe un lien vident entre la motivation des collaborateurs et leur efficacit professionnelle. Les agents publics doivent donc tre intgrs, tant que faire se peut, la dfinition des missions de leur organisation de sorte ce qu'ils puissent se les approprier . Les processus de consultation et l'coute de toutes les parties doivent intervenir en amont des rformes, c'est--dire au moment de la phase stratgique, et non uniquement en aval, une fois que tout est d'ores et dj dcid. Troisimement, afin d'viter des situations d'gosme institutionnel , il est primordial de fonder les nouveaux processus de travail sur la transversalit et la qualit produite pour les citoyens. Ds lors, des cots de coordination importants peuvent tre constats. De cette manire, le message est clair : les activits inter-organisationnelles sont facilites et encourages et les services sont galement valus en fonction de cette nouvelle donne cooprative. En reconnaissant le professionnalisme de leurs employs, les organisations publiques auraient tout gagner en proposant un environnement de travail laissant plus de marge de manuvre leurs membres. - Principales pistes destines dpasser les paradoxes lis la culture organisationnelle Premirement, il s'agit de mettre fin rapidement la tendance gnrale consistant en l'introduction de principes et d'outils de gestion axs sur l'individu et non sur le collectif . L'individualisation des conditions de travail a tendance faire clater les collectifs de travail. 19
Les cultures organisationnelles ne se dcrtent pas mais se construisent, travers le temps, de manire patiente et lente. On ne peut, ds lors, implanter de nouvelles valeurs du jour au lendemain, surtout quand ces valeurs guident et sous-tendent vritablement les comportements individuels et collectifs. Deuximement, les conflits de valeurs lis l'mergence de composantes marchandes dans un monde largement dfini par des rfrences civiques sont potentiellement destructeurs et crent une confusion durable auprs du personnel. Ceci est renforc par le fait que la dimension culturelle a souvent t le parent pauvre des processus de rforme en cours, oriente essentiellement sur des facteurs durs . Un dfi essentiel attend ici les organisations publiques : celui de dfinir une nouvelle culture de service public , valorisant les atouts propres au service public (citoyennet, transparence, quit et responsabilit sociale notamment). Troisimement, il serait opportun de repenser la communication ascendante et descendante pour favoriser l'change d'informations rellement pertinentes tous les niveaux de l'organisation. Finalement, il convient de favoriser les mcanismes susceptibles de promouvoir les collectifs de travail, l'mergence de comptences collectives. - Principales pistes destines dpasser les paradoxes lis la recherche de lgitimit des organisations publiques Dans cette problmatique de lgitimation, trois mots reviennent souvent : transparence, communication, intgration. Un outil concret permettant de faire une telle dmarche et contribuer la production de sens lgitime est la charte organisationnelle. Celle-ci est constitue des missions, prestations et valeurs, issues d'un compromis entre partenaires sociaux l'intrieur du cadre lgal dfini, que se donne lorganisation en vue d'atteindre des objectifs spcifiques. Aussi, la congruence entre discours et actions est ncessaire la lgitimation d'une organisation, que ce soit l'interne, c'est--dire auprs des collaborateurs, ou l'externe, c'est--dire auprs des clients, des citoyens-contribuables-usagers.
5. ANALYSE ET ETAT DE LA QUESTION Rformer lEtat est devenu depuis une dizaine danne une antienne de lensemble des classes dirigeantes des pays de lOCDE. Celui-ci est accus de nombreux maux, notamment de bloquer la socit, dtre un fardeau, une institution sclrose, sinon dpasse. Aussi faut il tout prix le moderniser pour le rendre efficient et permettre aux socits dtre comptitives au plan international. Derrire ces discours et ces pratiques en apparence rationnels se cache une volont politique de remplacer un systme, lEtat providence, par un autre, le March rgulateur. Le moment est propice car la conjoncture conomique (faible croissance, concurrence internationale trs forte, fort taux de chmage, march du travail prcaris) et politique (gouvernements libraux) justifient aux yeux des citoyens les mesures prises ou envisages. Le triomphe de la Nouvelle Gestion Publique semble donc 20
assure en labsence de contre modles organisationnels et politiques quant au rle de lEtat et de ses dpendances. Ce sont ces finalits et les mthodes utilises pour y parvenir que ces deux auteurs tudient dans une optique trs originale : en mettant lindividu au centre de ce systme que constituent les administrations publiques et en envisageant les consquences des rformes sur leurs comportements. De plus ils explicitent trs clairement les cadres de leurs analyses, dfinissant tous les concepts utiliss, justifiant leurs choix en les mettant en perspectives avec dautres possibles (ainsi le paradigme constructiviste tait il en concurrence avec les paradigmes individualiste et holiste). Pourtant la pression politique et intellectuelle est norme. Lensemble du discours, dinspiration librale, irrigue toutes les institutions, nationales comme internationales ( cet gard la recommandation n1617 de lassemble parlementaire du Conseil de lEurope du 08/09/2003 est particulirement difiante, de mme le rapport de lOCDE Moderniser lEtat, la route suivre 2006). Les n 116 et 120 de la revue franaise de droit administratif fournissent des lments de comparaison des rformes mises en uvre dans le monde avec la volont affiche de dmontrer que la Nouvelle Gestion Publique nest pas une conspiration visant rduire radicalement le primtre de lEtat, ni en changer sa nature, du fait mme de la varit des expriences ralises. Or ce livre montre bien que sil est logique que chaque pays vive une exprience unique, les principes qui la sous-tendent sont communment partags. Ce livre fournit des clefs de comprhension des mcanismes et des enjeux luvre dans ces dmarches prsentes si souvent comme de simples ajustement rendus ncessaires par ladaptation la socit (il faut tre moderne ) et lenvironnement international. En France, la loi organique des lois de finances fixant le rgime budgtaire de lEtat, celle relative lvaluation et notation des fonctionnaires ou encore celle relative aux relations administration-usagers peuvent donc tre traduites en termes politique, culturel, organisationnel. La comparaison cet gard des diffrentes approches de lgitimit et de culture de ces deux systmes est trs explicite. En outre ce travail danalyse se fait travers le prisme de lindividu considr la fois comme acteur et comme actant, remis au centre de lorganisation et disposant dun potentiel de libert individuelle et de dveloppement personnel. Or cette attitude et cette vision de lhomme sont totalement absentes des rformes, mthodes et outils prconiss par la NGP qui ne considre lindividu que comme une variable du systme et dont la rgulation est assure non par des hommes mais par des mcanismes calqus sur ceux du March. La gestion des ressources humaines, telle quelle se met en place dans notre pays par exemple, est entirement axe sur lindividu (rien sur le rle des collectifs de travail ou les partenaires sociaux) dtach de son environnement et agissant sous la menace de la contrainte ou lespoir dune promesse (voire le systme de promotion par exemple). Le systme ainsi conu est parfait dans toutes ses composantes. Mais le systme peru par les agents publics et de nombreux citoyens est menaces. Entre le March et le non-changement il existe peut tre une voie, difficile suivre car elle constituerait un juste milieu , donc un rapprochement des points de vue et des positions, des concessions rciproques. Le Commissariat gnral du plan et dautres institutions publiques (Conseil dEtat, Cours des comptes) ont engag une rflexion de grande ampleur sur le devenir de la fonction publique. Ils ont intgr les fruits des nombreuses recherches et expriences, les ralits et enjeux contemporains et, surtout, lhistoire de cette fonction 21
publique si ancre dans la socit franaise. De plus, pour russir les changements souhaits (fortement empreints tout de mme de culture NGP), ils partent de lexistant et intgrent cette dmarche, outre la dimension temps, les fonctionnaires comme acteurs lgitimes. Toutefois, bien que ces rflexions manent des plus hautes institutions administratives, il revient aux politiques de se les approprier (ou non) et de les confronter leur propre vision de la fonction publique. Eux seuls ont autorit sur lAdministration. Toutefois, pour tre crdibles dans leur volont de changements, ils doivent sappliquer eux mmes ce quils prconisent pour les autres car lEtat est constitu de deux aspects indissolublement lis : la puissance publique est sous lautorit du pouvoir politique. Une rformes des instituions simpose donc. Cest une ncessit est dj dans les esprits. Simposera-t-elle en 2007 dans le dbat politique lors des lections ?
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