Hidroeléctrica Quimbo

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2009 Mara Emilce Avls Surez ANLISIS DE LA GESTIN AMBIENTAL Y ENERGTICA EN COLOMBIA: CASO HIDROELCTRICA EL QUIMBO, DEPARTAMENTO DEL HUILA, COLOMBIA Universidad Surcolombiana Universidad de Chile Neiva, Colombia Santiago, Chile
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ISSN 1900-6241 N 94 Noviembre 2009 :: Energas alternativas
Mara Emilce Avils Surez
Anlisis de gestin ambiental y energtica en Colombia: caso Hidroelctrica El Quimbo, departamento del Huila, Colombia
(Analysis of Energy and Environmental Management in Colombia: The Case of Hydroelectric Power Plant El Quimbo, Huila, Colombia)
Mara Emilce Avils Surez Administradora de empresas, especialista en Mercadeo Estratgico y Administracin Financiera, Universidad Surcolombiana (Neiva, Colombia) y Universidad EAN (Bogot, Colombia). Docente y profesional, Universidad Surcolombiana. Estudiante de Magster en Gestin y Planificacin Ambiental, Universidad de Chile (Santiago, Chile) e-mail: emi.aviles@gmail.com; emilavi26@hotmail.com
Resumen Esta investigacin realiza un anlisis de los lineamientos de gestin ambiental pblica seguidos por las autoridades regionales del departamento del Huila (Colombia) en el desarrollo del proyecto hidroelctrico El Quimbo, sobre el lecho del ro Magdalena. Este proceso gener controversias a favor y en contra por parte de diversos sectores y comunidades de la regin, que luchan por mantener el acceso y control del agua, las formas tradicionales de produccin y sustento, y por sobrevivir en simbiosis con los ecosistemas existentes. Adems, las comunidades locales tienen una posicin contraria al modelo de desarrollo econmico creciente en la regin que no permite una participacin ciudadana en tales proyectos. La metodologa utilizada para el presente estudio se basa en la recopilacin de informacin primaria y secundaria para conocer las diferentes demandas, normativas y marcos regulatorios en materia ambiental y gestin de recursos hdricos a nivel regional, y las objeciones sobre las mismas. Para su anlisis se emple la metodologa de planificacin estratgica a travs de la matriz FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas), la cual permiti hacer una evaluacin equilibrada de las diferentes perspectivas identificadas. Finalmente, como resultado de esta investigacin se realiza una propuesta de lineamientos sugeridos a los agentes pblicos de la regin que permitan la aplicacin de instrumentos legales y el involucramiento de diversos grupos de inters en la gestin de los recursos hdricos y en la generacin de soluciones acordes con la realidad local mediante la integracin de las dimensiones econmica, social y ambiental en proyectos futuros. Palabras clave: recursos hdricos, gestin hdrica, hidroelctrica, energa, medio ambiente, energa hidrulica, comunidad, participacin, desarrollo, Huila, Colombia.
ISSN 1900-6241 N 94 Noviembre 2009:: Energas alternativas
Abstract This research is focused on an analysis of public environmental management public guidelines followed by the regional authorities of Huila department (Colombia) related to the development of the hydroelectric project El Quimbo, on the shores of Magdalena River. This project has generated favorable and unfavorable positions from various regional communities and groups, who are struggling to maintain access and control of water, traditional forms of production and support, as well as to survive in a symbiotic way with existing ecosystems. Besides, local communities are opposed to the current economic development model, which is growing in the region and does not allow citizen participation. The methodology used in this study is based on the collection of primary and secondary information with the aim of knowing the different claims and regulatory frameworks for environmental and water resources management at regional level, and their objections. The methodology of Strategic Planning through the SWOT matrix (Strengths, Weaknesses, Opportunities, and Threats) was used as tool of analysis, enabling a balanced assessment of the different identified perspectives. Finally, as a result of this investigation, a proposal of guidelines suggested to regional public officials aimed to apply legal tools and to involve various groups of interest in water resources management as well as generation of solutions according to local reality through the integration of the economic, social and environmental aspects for future projects is carried out.
Keywords: water resources, water management, hydropower, energy, environment, community, participation, development, Huila, Colombia.
1. Introduccin
El presente trabajo se enmarca en el contexto de la problemtica ambiental, social y energtica que aqueja a algunas regiones de Colombia, ante el paulatino desarrollo econmico que involucra la explotacin vertiginosa de los recursos hdricos para la generacin de energa y, por tanto, la puesta en marcha de represas hidroelctricas a lo largo de las cuencas hidrogrficas ms significativas; tal es el caso del ro Magdalena que cruza todo el pas de sur a norte y en el cual se instaurar el proyecto hidroelctrico de El Quimbo, en el departamento del Huila, proyecto que ha ocasionado controversias por ir en contra de los intereses de las comunidades locales que demandan la intensa degradacin y eliminacin progresiva de sus recursos hdricos, la disminucin productiva la y alteracin o prdida de su propia supervivencia. Conforme a estas consideraciones, se propone hacer una revisin bibliogrfica de los antecedentes y lineamientos de gestin seguidos por las autoridades locales y regionales frente al cumplimiento de la normativa ambiental y de la misma gestin pblica en el desarrollo del proyecto hidroelctrico El Quimbo para determinar, bajo el enfoque estratgico y mediante la aplicacin de la matriz FODA, un anlisis de diagnstico sobre las diferentes consideraciones analticas del proceso, cmo se siguen tales lineamientos y que actuaciones pudieran ser recomendadas para minimizar conflictos sociales en el marco del desarrollo de proyectos de esta naturaleza, que afectan los intereses de una sociedad y de comunidades que dependen de los recursos naturales y, en especial, del agua.
2. Definicin y justificacin
En los ltimos aos, el inters en los proyectos hidroelctricos ha aumentado, ya que ellos representan una forma de generar electricidad sin quemar hidrocarburos. Aunque nuevos datos sugieran que, en algunos casos, el efecto invernadero del metano producido por proyectos hidroelctricos puede ser mayor que el producido por hidrocarburos (Fearnside, 2007), las hidroelctricas son promovidas como una alternativa sostenible, y en estos momentos 3
proporcionan el 20% de la electricidad mundial y representan el 2,2% de energa primaria (Hydrofoudation, s.f.). Sin embargo, cada vez que surge la iniciativa de construir una represa hidroelctrica en algn territorio, tanto defensores como detractores exponen sus argumentos medioambientales y sociales, por los beneficios o impactos que generan. Es reconocido que el sector energtico desempea un papel de importancia en el desarrollo econmico. No obstante, al mismo tiempo, en Colombia, ste sector que comprende la extraccin, produccin, transporte y uso de la energa ha tenido un impacto negativo sobre otras reas de la economa, la sociedad y el ambiente, lo cual se origina, en parte por la dificultad del Gobierno para adoptar una perspectiva a largo plazo, por la planificacin y utilizacin de los recursos energticos, as como por la definicin de polticas coherentes entre s (Hartley, 2005). Estas apreciaciones generan desconfianza de los pobladores hacia las autoridades de los distintos niveles gubernamentales, y es lo que se percibe en lo ocurrido en el departamento colombiano del Huila, donde actualmente se est dando inicio a un nuevo proyecto hidroelctrico denominado El Quimbo, an a pesar de la diversidad de normas y lineamientos establecidos que incluyen procesos participativos, entre otros, para el desarrollo de este tipo de proyectos; el vnculo entre la ciudadana, las autoridades y los proponente fue escaso y bajo condiciones de conflicto. En esta investigacin se plantea hacer una anlisis reflexivo sobre los lineamientos de gestin pblica y ambiental del proceso para la puesta en marcha del proyecto de estudio, teniendo en cuenta que existen demandas en cuanto a la transectorialidad ambiental y en la concertacin de intereses de los actores pblicos y privados, pues algunos de los procesos de planificacin y gestin pblica carecen de coordinacin entre las diferentes polticas e instituciones del pas (Hartley, 2005) conforme a algunas valoraciones sectoriales. Se pretende sugerir lineamientos estratgicos de acuerdo al contexto en que se enmarca el proyecto hidroelctrico El Quimbo, donde los recursos naturales sean esenciales para el desarrollo econmico, ambiental y social de manera integrada, y la participacin ciudadana sea un factor determinante en el desarrollo de estrategias para la sostenibilidad a largo plazo.
3. Objetivos y alcances
3.1. Objetivo general
Evaluar los lineamientos de gestin ambiental seguidos por los actores regionales del departamento del Huila (Colombia) en el desarrollo del proyecto hidroelctrico El Quimbo, ubicado sobre la cuenca del ro Magdalena.
3.2. Objetivos especficos
Realizar un anlisis de la gestin de autoridades pblicas en la implementacin del proyecto hidroelctrico El Quimbo en el departamento del Huila, considerando los aspectos sociocultural, ambiental y econmico.
Proponer lineamientos estratgicos que permita integrar aspectos sociales, culturales, ambientales y de desarrollo en la gestin pblica regional y local para el manejo sustentable de los recursos hdricos, a partir del anlisis de la matriz FODA.
3.3. Alcances
Con el anlisis de la gestin de las autoridades pblicas regionales de departamento del Huila y su intervencin en el desarrollo de proyectos hidroelctricos en la regin, se pretende que a futuro est gestin se lleve a cabo bajo un marco estratgico que incorpore un diagnstico de la situacin actual, la identificacin de puntos crticos, la formulacin de objetivos estratgicos y su manejo en el corto, mediano y largo plazo, integrando los aspectos sociales, econmicos y ambientales. El aporte de este estudio podra servir como punto de referencia para verificar las intervenciones hacia el desarrollo sostenible, lo que a su vez permitir detectar los efectos que no se hayan previsto, ajustar las polticas respectivas y determinar s se alcanzaron sus objetivos, adems de posibilitar el anlisis y la evaluacin de su evolucin, estudiar y
establecer relaciones entre las estrategias polticas, econmicas, sociales y ambientales y los cambios que ocurren en el sistema, favoreciendo su integracin y gestin adecuada que 5
involucre la participacin de los diversos actores que pueden ser afectados en el corto, mediano o largo plazo en desarrollo de proyectos a gran escala en el contexto regional.
4. Metodologa de trabajo
Los pasos metodolgicos para el cumplimiento del primer objetivo se describen de la siguiente manera:
Recoleccin de informacin general, revisin de documentos del caso de estudio, publicaciones oficiales, textos, bsquedas por Internet de publicaciones electrnicas y, de ser posible, entrevistas con especialistas en el tema e interesados en el caso de estudio.
Descripcin y anlisis del marco legal e institucional relacionado con la gestin pblica y de manejo de los recursos hdricos a nivel regional y local en Colombia, Investigacin documental y bibliogrfica sobre las mejores prcticas y experiencias a nivel internacional en relacin al desarrollo de proyectos hidroelctricos sustentables a nivel regional y local, bajo modelos de planeacin estratgica u otros modelos de gestin pblica.
Anlisis de gestin pblica regional con base en la informacin obtenida de los diferentes aspectos, tanto internos como externos, que inciden en la gestin municipal, mediante el uso de la herramienta de planeacin estratgica denominada anlisis FODA, que consiste en la evaluacin de los factores internos (fortalezas y debilidades) y de los factores externos (oportunidades y amenazas) que enfrenta la situacin actual, posibilitando de esta manera obtener un diagnstico preciso que permita tomar decisiones acordes con el objetivo propuesto, analizando los aspectos socio-cultural, econmico y ambiental.
Para desarrollar el segundo objetivo del presente trabajo, se realiz un anlisis de los resultados obtenidos en la matriz de planeacin estratgica FODA, a partir de los cuales se propusieron 6
lineamientos para la gestin pblica en torno al manejo integrado de los recursos hdricos a nivel local y regional en el departamento del Huila, de acuerdo con los aspectos relevantes analizados en cada uno de los componentes socio-cultural, econmico y ambiental
5. Antecedentes tericos y conceptuales
5.1. Aspectos generales del proyecto hidroelctrico El Quimbo
El proyecto se encuentra localizado al sur del departamento del Huila, entre las cordilleras Central y Oriental, sobre la cuenca alta del ro Magdalena, al sur del embalse de Betania, con jurisdiccin en seis municipios del departamento. Segn el estudio de impacto ambiental del proyecto hidroelctrico El Quimbo, ste contempla la formacin de un embalse sobre el ro Magdalena mediante una presa en el sector encaonado denominado El Quimbo, localizado unos 1.300 m aguas arriba de la desembocadura del ro Pez. El embalse tendr una longitud de 55 km al nivel mximo normal de operacin (cota 720 msnm), un ancho mximo de 4 km y un ancho promedio de 1,4 km. El rea de inundacin sera de 8.586 ha, el volumen total de embalse de 3 205 hm3 y el volumen de almacenamiento til es de 1.824 hm3 (EMGESA S.A., 2008) La nueva central hidrulica de El Quimbo es el proyecto ms importante que emprende Emgesa en Colombia. Esta planta generadora tendr una capacidad para 400 megavatios y demandar una inversin de 900 millones de dlares. Con ese proyecto, esta generadora va a superar los 3.000 megavatios de potencia instalada en Colombia y se consolida como el primer generador de energa del pas con el 24% de participacin (El Pas, 2009) El proyecto El Quimbo, segn el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, permitir al departamento del Huila exportar energa a Ecuador por una lnea de interconexin que se encuentra en construccin; por tanto, la prioridad energtica no estara provista para el consumo interno sino para el cumplimiento (SNC, s.f.)
5.2. Polticas energticas en Colombia
De acuerdo a UPME (Unidad de Planeacin Minero y Energtica) del Ministerio de Minas y Energa, la poltica energtica de Colombia se define como: decisiones de Estado relacionadas con la produccin, abastecimiento, transporte, distribucin, comercializacin y consumo de energa, para apoyar el desarrollo sostenible del pas (UPME, 2000). Durante la dcada de 1980, el sector elctrico colombiano sufri una crisis, en la misma lnea que el resto de pases latinoamericanos. La crisis fue resultado de las tarifas subsidiadas, la influencia poltica en las compaas estatales, y las demoras y sobrecostos de grandes proyectos de generacin (ISA, s.f.) A comienzos de la dcada de 1990, el Gobierno avanz en la modernizacin del sector elctrico, abrindolo a la participacin privada. La restructuracin se llev a cabo mediante la Ley 142 (Servicios Pblicos) y la Ley 143 (Electricidad), ambas de 1994, que definieron el marco regulativo para desarrollar un mercado competitivo. El nuevo esquema, diseado por CREG (la Comisin Reguladora de Gas y Energa), fue implementado a partir de julio de 1995. Colombia pretende fomentar la inversin extranjera, con nfasis en hidrocarburos y expansin de la capacidad energtica, simplificar modalidades para proyectos de energa en pequea escala, y renovar el inters en tecnologas de energa renovables no tradicionales con un marco regulatorio que facilite un cambio gradual en la matriz energtica (ESMAP, s.f). En 2001, se promulg la Ley 697 que promueve el uso eficiente y racional de energa y las energas alternas. Esta ley fue regulada mediante el Decreto 3683, emitido en 2003. La ley y el decreto contemplan aspectos importantes tales como el estmulo a la educacin e investigacin en fuentes de energa renovable (FER). No obstante, el programa creado por esta ley carece de aspectos fundamentales para impulsar el desarrollo de FERs de manera significativa, como por ejemplo un sistema de apoyo regulativo para fomentar la inversin, la definicin de polticas para promover energa renovable, o el establecimiento de metas cuantitativas para sobre el porcentaje de energa renovable (Ruiz y Rodrguez, 2001). Segn el Programa de Asistencia para el Manejo
Energtico ESMAP (s.f.), del Banco Mundial, limitaciones como las descritas anteriormente
representan un significativo vaco legal para energa renovable en Colombia y no existen iniciativas recientes relativas a nuevas tecnologas de energa renovable.
6. Preceptos relevantes del proyecto hidroelctrico El Quimbo
Segn el informe especial sobre el megaproyecto El Quimbo preparado por Alfredo Molano Bravo (El Espectador, 2009), se estima que:
El proyecto de la hidroelctrica de El Quimbo fue negociado por el Gobierno nacional en bolsa, enmarcado por el Plan 2019 o Visin Colombia II Centenario, cuyas bases son la confianza inversionista y la seguridad democrtica.
La obra es la primera que se vende bajo el esquema de subasta por cargo de confiabilidad, lo que significa que a Emgesa se le garantiza un ingreso fijo independiente de su participacin diaria en el mercado mayorista asignado por un perodo de 20 aos, que le permita reducir su riesgo de inversin, segn la Comisin de Regulacin de Energa y Gas.
La venta de la hidroelctrica El Quimbo fue hecha en junio de 2008 y la opinin pblica del Huila fue conociendo la noticia poco a poco, sin intervencin alguna.
La hidroelctrica tiene como funcin producir energa para la exportacin a Ecuador, Centroamrica Plan Puebla-Panam y el Caribe Santo Domingo y Puerto Rico.
Para el Gobierno y para Emgesa (la firma constructora) es un proyecto que cumple la ley colombiana en materia econmica y energtica, y blinda al pas contra nuevos apagones, mientras que para algunos sectores del departamento la obra suprimira 25.000 empleos, afectara a ms de 500 familias de pequeos campesinos y destruira el alcantarillado de todas las cabeceras municipales ribereas.
El origen de la obra, su naturaleza y los daos causados (no reparados) por el proyecto hidroelctrico de Betania han creado un movimiento de protesta acompaado por Plataforma Sur, una red de organizaciones sociales de la regin, que ha convocado
foros, mesas de discusin y concertacin, y participado en las discusiones convocadas por el Congreso y por el Gobierno.
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La iniciacin de las obras de construccin depende de la licencia ambiental y del estudio de impacto ambiental que el Gobierno nacional contrat con Emgesa. Aunque legal, segn la Ley 56, el procedimiento hace a la empresa juez y, al mismo tiempo, parte interesada.
Segura de que el Gobierno aprobara la licencia, la empresa inici obras de un subterrneo que facilitaba tanto las pesquisas geolgicas como la construccin del futuro tnel de desvo de aguas del ro Magdalena. La noticia circul rpidamente y los crticos de la obra lograron fundamentar las irregularidades.
El 11 de febrero, un da antes de la audiencia pblica realizada en Gigante (Huila) y con asistencia de 1.500 ciudadanos, de los que el 80% estuvo en desacuerdo con el proyecto, el Ministerio de Medio Ambiente dict pliego de cargos contra Emgesa por haber iniciado obras sin licencia ambiental. Emgesa se defendi alegando que la ampliacin del tnel no equivala a la iniciacin de la obras sino a nuevos estudios de factibilidad.
De otra parte, el gobernador del Huila y alcaldes de los municipios de rea de influencia del proyecto capitulan a favor del negocio de Emgesa.
Los grupos polticos, aunque critican la obra, estn ms interesados en ser contratistas o controlar a los contratistas de la obra en su propio beneficio econmico y electoral. Por ello, la oposicin que hacen a la obra es un mecanismo para negociar su injerencia y acrecentar su poder local.
A los pobladores que residen y son afectados, la empresa les ha ofrecido la construccin compensatoria de barrios satlites. A los campesinos se les est ofreciendo compra de predios y reubicacin; a los grandes propietarios, quienes suelen ser polticos o personas de ingerencia a nivel departamental o nacional, se les comprar a buen precio sus tierras.
Dentro del mismo paquete de garantas al inversionista se encuentra la declaracin de utilidad pblica del rea emanada por el Gobierno nacional por la Resolucin 321/09/2008, que le permite a Emgesa solicitar la expropiacin por va administrativa a 10
propietarios que no se avengan a una negociacin de predios donde, en el mejor de los casos, los afectados slo cuentan con un nico voto a su favor, pues los otros dos son de Emgesa y del Gobierno.
Este informe tambin tiene en cuenta dos impactos relevantes en el desarrollo del proyecto: la destruccin de un bosque ripario que actualmente abarca unas 800 hectreas, y la obstruccin de los alcantarillados locales, puesto que el peso de la inundacin impedira la salida de las aguas negras al vaso. El bosque ripario busca ser compensado con dinero o con la siembra de rboles en un parque o de flores en antejardines; surge la pregunta si esta es una compensacin acorde con el impacto negativo provocado sobre los recursos naturales, el territorio y la sociedad. La respuesta de la empresa no minimiza en ningn sentido este dao, dadas las demandas locales presentadas y los graves efectos irreversibles que se mantendrn por muchos aos sobre los ecosistemas dependientes de estos recursos. Respecto al problema de las aguas negras, la empresa aconseja la construccin de plantas de tratamiento, a pesar de saber que esta solucin eleva el costo del servicio en ms del 20%, siendo parte de su negocio; estas externalidades sern trasladadas al usuario final. Los efectos sobre la vida y los flujos de los peces no han sido discutidos. La propuesta gubernamental es hacer jaulas para mojarra, tilapia o cachama, como se hace en el embalse de Betania. Sin embargo, la empresa ha sido clara en exponer que el proyecto es unipropsito y, por tanto, la energa producida no se vender en la regin y menos a precios subsidiados; agrega que, si los municipios quieren ser parte del negocio, le compren acciones en la Empresa de Energa de Bogot, socia de Emgesa. Igualmente, el proyecto no prev el turismo ni la piscicultura. En realidad, turismo y piscicultura sern imposibles, no slo porque el propsito exclusivo del embalse es la produccin de electricidad, sino porque la cota de inundacin variar en 70 metros, lo que hara insostenible cualquier entable. En las 8.586 hectreas viven cerca de 500 familias, ms de 1500 personas residentes, que comprenden a grandes y pequeos productores agropecuarios, jornaleros, pescadores
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artesanales, entre otros, que debern salir de sus tierras sin derecho a reclamar y solo a recibir compensaciones irrisorias y sin consulta previa de sus verdaderas necesidades. En un principio, Emgesa se comprometi a pagar por la productividad cesante del rea a inundar 15.100 millones de pesos anuales, y ante las presiones y crticas sectoriales recientemente modific la suma a 31.980 millones de pesos anuales. Segn un informe de Plataforma Sur de Organizaciones Sociales, Emgesa reconocer al Huila (en un lapso de 50 aos) aproximadamente 351.900 millones de pesos, pero a la vez el departamento dejar de percibir 1 billn 247 mil 100 millones de pesos si las tierras no se inundan y continan produciendo lo que actualmente producen (informacin segn presupuesto anual de ingresos municipios afectados). Por su parte Emgesa, en los mismos 50 aos, obtiene ganancias de 5 billones 966 mil millones de pesos, en los primeros doce aos recuperarn la inversin inicial de 1 billn 575 mil millones de pesos, negocio favorable al inversionista bajo el concepto de confianza inversionista del Gobierno nacional. Segn Organizacin Plataforma Sur, hubo una concertacin entre el Gobierno regional, los alcaldes de las poblaciones afectadas por el proyecto y Emgesa, de manera que pudiera ser otorgada la licencia ambiental del proyecto sin ninguna oposicin, nico requisito legal que le faltaba a Emgesa para iniciar las obras.
7. Descripcin del marco legal e institucional para la gestin pblica regional y local en Colombia
Como norma rectora, la Constitucin Nacional de 1991 en su artculo 80 establece la responsabilidad del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin y prescribe el derecho de los ciudadanos a un ambiente sano. En los artculos 49, 67, del captulo 3 De los Derechos Colectivos y del Ambiente, y los artculos 79, 80, 81 y 82 se establecen el Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica, se precisan consideraciones trascendentales en materia ambiental para el Estado y las entidades territoriales. En sntesis, la Constitucin Nacional trata en ms de 100 artculos el componente ambiental. 12
7.1. Regulaciones de la gestin pblica regional
El cuadro siguiente recopila las principales normas bajo las cuales se rigen los municipios y departamentos de Colombia para la gestin del territorio bajo su jurisdiccin, adaptadas de la normatividad vigente.
Tabla 1. Principales normas colombianas para municipios y departamentos referentes a la gestin del territorio bajo su jurisdiccin NORMATIVA Ley 99 de 1993 DESCRIPCION Establece en su artculo 65 como funcin de los municipios promover y ejecutar programas y polticas nacionales, regionales y sectoriales en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes, programas y proyectos ambientales y dictar con sujecin a las disposiciones legales reglamentarias superiores las normas necesarias para el control, la preservacin y la defensa del patrimonio ecolgico del municipio. En el artculo 68, se establece que la planificacin ambiental de las entidades territoriales estar sujeta a las reglas de armonizacin bajo la asesora y la coordinacin de las Corporaciones Autnomas Regionales a cuya jurisdiccin pertenezcan. Orgnica del Plan de Desarrollo; establece el principio de sustentabilidad ambiental como pilar del proceso de planeacin territorial y ordena la inclusin de la dimensin ambiental en los planes de desarrollo municipal, posibilitando el desarrollo socioeconmico de los municipios en armona con la oferta ambiental del medio. Cdigo de Rgimen Municipal; se reiteran como funciones del municipio el desarrollo ordenado de su territorio, la promocin de la participacin comunitaria, la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas y velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y el medio ambiente basados en los principios rectores de competencia: coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. Ordenamiento Territorial; concreta algunos principios y conceptos anteriores atribuyendo al municipio la funcin de formular y adoptar el plan de ordenamiento territorial que dicta, dentro de los lmites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo. Este plan se constituye en un instrumento bsico para orientar y administrar el desarrollo del territorio municipal y se perfila como punto de partida para una correcta gestin ambiental. Rgimen de los Servicios Pblicos Domiciliarios que ordena la prestacin eficiente de los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado, aseo, gas, energa y telecomunicaciones compaginados con la proteccin y recuperacin de los recursos naturales. Sistema de Control Interno, que garantiza la correcta ejecucin de las funciones y actividades de carcter ambiental para el logro de la misin del municipio. Sistema General de Participaciones, que estableci la participacin del municipio en
Ley 152 de 1994
Ley 136 de 1994
Ley 388 de 1997
Ley 142 de 1994
Ley 87 de 1993
Ley 715 de 2001
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Ley 607 de 2000.
Decreto 1998
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de
el sector agua potable y saneamiento bsico y reiter sus competencias de orden ambiental. Asistencia tcnica rural, que contempla que el desarrollo del sector agropecuario se integrar a la oferta ambiental del municipio, garantizando la sostenibilidad y teniendo en cuenta la planificacin de acuerdo a las caractersticas agro-ecolgicas del municipio. Calidad sanitaria del agua; el decreto 919 de 1989, Comit de Prevencin y Atencin de Desastres, y la ley 09 de 1979, Cdigo Sanitario Nacional. Adems, el Decreto 1713 de 2002 (Planes de Gestin Integral de Residuos Slidos PGIRS liderados por las empresas de servicios pblicos).
Fuente: elaboracin propia (2009)
7.2. La regulacin ambiental vigente
Contiene normas expedidas anteriores y posteriores de la sancin de la Ley 99 de 1993 y de la promulgacin de la Constitucin Poltica de Colombia en 1991. Muchas fueron expedidas bajo un sistema poltico centralizado, donde la participacin de los gobiernos regionales en asuntos ambientales no estaba prevista en el ordenamiento constitucional y jurdico. El derecho a la participacin ciudadana en asuntos relativos al cuidado del medio ambiente tampoco estaba garantizado. Las regulaciones posteriores a la Constitucin de 1991, incluida la Ley 99 de 1993, fueron expedidas bajo el nuevo orden constitucional. Las regulaciones ambientales de Colombia son heterogneas, no siempre armnicas y coherentes entre s, pero obligadas a convivir. Esto genera no pocos problemas a la hora de interpretar las responsabilidades y los derechos de los agentes regulados (Melndez y Uribe, 2003) En la ltima dcada, los conceptos de ecoeficiencia, tecnologas limpias y ms limpias y responsabilidad empresarial han sido asumidos por el Estado como estrategia para controlar los procesos de degradacin ambiental por el sector productivo. Dentro de estas estrategias, se adelantaron entre 1994 y 2002 convenios de produccin limpia con diversos sectores de produccin, entre ellos el energtico, y la iniciativa de mercados verdes; se disearon y publicaron cerca de 50 guas ambientales sobre responsabilidad empresarial como la estrategia principal en el control ambiental. Sin embargo, esta estrategia no ha dejado resultados satisfactorios despus de una dcada, ya sea por desconocimiento de estos instrumentos por los agentes directos que deben aplicarlas, o por la falta de voluntad de los mismos y una dbil gestin ambiental de las autoridades ambientales y regionales (Avellaneda, 2007). 14
Tabla 2. Descripcin de la normatividad para el manejo de los recursos hdricos a nivel regional Decreto Titulo De los residuos, basureros, desechos y desperdicios De la servidumbre de transito para transportar agua y abrevar ganado Uso, preservacin y conservacin de las aguas 2811 de 1974 Artculo Artculo 34 Artculo 37 Artculo 116 Artculo 117 Artculo 132 Artculo 133 Artculo 211 Tema Manejo de desecho y desperdicios. Organizacin de los municipios para el manejo de los residuos Beneficios para los usuarios que carezcan de agua. Para la constitucin de servidumbres Prohibicin para alterar los cauces y uso legtimo Obligaciones de los usuarios de servidumbres. Prohibicin de vertimiento de residuos slidos, gaseosos. Garantas de calidad para consumo humano Manejo de las aguas servidas Establecimiento de asociaciones de aguas. Derivacin del recurso. Concesiones para asociaciones de aguas Eleccin de las Juntas Administradoras Locales Funciones Adquisicin del derecho al uso del agua. Tipos de concesiones de recurso hdrico Disponibilidad del recurso para las concesiones. Finalizacin de la concesin. Duracin de las concesiones. Prrroga de concesin. Orden de prioridades para el otorgamiento de las concesiones. Prioridad de concesin para uso domstico. Procedimiento para el otorgamiento de una concesin. Conductas prohibidas contra el medio acutico. Sanciones al artculo anterior. Instituciones involucradas en el manejo del agua. Infiltracin de los residuos lquidos Aplicacin de agroqumicos Sectores en las fuentes donde se prohbe vertimientos Prohibiciones referentes al uso de sustancias toxicas Autorizacin de vertimientos reas de reserva forestal protectora del agua.
Prevencin y control de calidad del recurso hdrico Asociaciones de usuarios de aguas
Artculo 134 Artculo 145 Artculo 161 Artculo 162 Artculo 269 Artculo 6 Artculo 12 Artculo 28 Artculo 36 Artculo 37 Artculo 38 Artculo 39 Artculo 40 Artculo 41 Artculo 43 Art. 57, 60, 61, 62 Artculo 239 Artculos 241, 242 Artculo 277
Ley 01 de 1992
Funcionamiento de las Juntas Administradoras
Los modos de adquirir derechos de uso de las aguas. Decreto 1541 de 1978 Prohibicin, sanciones, caducidad, control y vigilancia. Coordinacin para el manejo del recurso
Decreto No. 1594 de 1984
Vertimiento de los residuos lquidos
Artculo 63 Artculo 71 Artculo 91 Artculo 94 Artculo 130
Ley 79 de 1986
Artculo 1
15
Ley 373 de 1997
Programa para el uso eficiente y ahorro del agua
Artculo 7 Artculo 8 Artculo 12
Establecimiento de consumos bsicos y mximos Incentivos tarifarios Campaas educativas
Fuente: Madroero (2006)
7.3. Marco institucional para el manejo de cuencas hidrogrficas
De acuerdo al marco institucional para el manejo de cuencas hidrogrficas, existen diversas funciones y lineamientos que deben ser seguidos por entidades a nivel regional, departamental y local, tales como las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los departamentos, municipios, ONGs, Juntas de Accin Comunal y organizaciones comunales en general, funciones que en algunas regiones del pas han tenido buenos resultados cuando estos organismos trabajan conjuntamente y aplicando los lineamientos legales de manera coordinada y articulada (Amaya, 2002). En el caso de los municipios, cuando se establece la formulacin de los planes de desarrollo municipal, se incluyen por ejemplo proyectos de manejo y conservacin de cuencas, los que se trabajan conjuntamente con la Corporacin Autnoma Regional y con actores locales de las reas seleccionadas para este tipo de inversiones; por lo tanto, es pertinente considerar que las normas y las directrices estn establecidas, pero en ocasiones falla la integridad y funcionalidad a nivel regional y local. Otro documento de gran importancia para el ordenamiento y manejo integral de cuencas hidrogrficas es la Gua Tcnico Cientfica para la Ordenacin y Manejo de Cuencas Hidrogrficas en Colombia (IDEAM, 2004), mediante el cual se pretende orientar el desarrollo y alcance de cada una de las fases previstas en el Decreto 1729 de 2002 sobre planes de ordenacin y manejo de cuencas. La construccin colectiva de este instrumento tcnico cientfico cont con el apoyo del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, corporaciones autnomas regionales, institutos de investigacin del sector ambiental, sectores universitarios y la asesora de expertos internacionales. Esta gua tambin involucra aspectos determinantes en la gestin de cuencas y la aplicacin de instrumentos de planeacin estratgica bajo enfoques ecosistmicos de largo plazo que debiera ser un eje estratgico de los
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planes de desarrollo regionales a partir de la identificacin de su situacin ambiental en el manejo de sus recursos, especialmente los hdricos.
8. Casos de buenas prcticas en el desarrollo de proyectos hidroelctricos
Colombia est ricamente dotada de recursos para la produccin de energa (Meja, 2006). Los pases de Europa Occidental y Europa Central y Oriental (EECCA) han ido importando a lo largo de las dos ltimas dcadas una cantidad cada vez mayor de las materias primas que utilizan, lo que significa que la carga medioambiental asociada a la extraccin se ha trasladado a otras partes del mundo. La responsabilidad mundial obliga a que cada pas sea consciente de las repercusiones que est teniendo en el resto del mundo. Tambin es importante el hecho de que las evaluaciones de sostenibilidad son ms valiosas si se llevan a cabo a escala mundial, en lugar de hacerlo en un contexto regional o nacional (Meja, 2005). En Costa Rica, se han desarrollado proyectos que centran su atencin en los recursos naturales y su oferta de biodiversidad (montaas, llanuras, cuerpos de agua, formaciones geolgicas y otros), tendientes al desarrollo del turismo clasificado segn varios autores (Rivero 1991; Budowski 1990; Negrini 1990, citados por Calvopia, 1992) en turismo cientfico, naturalista y de aventura (Barrantes, 2000) Muchas son las alternativas que se pueden plantear antes de tomar la decisin de inundar territorios, desplazar miles de personas y provocar irreparables daos a los ecosistemas del rea ocupada por proyectos hidroelctricos. Se observa como ejemplo el diseo de polticas energticas en Brasil en torno al plan de ahorro de energa elctrica, con alcance a la totalidad del pas y los sectores, y plantea objetivos significativos y posibles que impulsan cambio de conducta de los usuarios como cambios tecnolgicos, el plan de ahorro de energa abarc a todos los sectores, excepto al de consumidores de bajos recursos y estableci una meta del 20% de ahorro de energa. El plan fue implementado por la emergencia energtica, y en un muy breve tiempo logr resultados sumamente alentadores (Bertinat, 2000). Aunque en cifras resulta insignificante, en Colombia se han incorporado en la generacin de energa fuentes elicas y pequeas centrales hidroelctricas ligadas al negocio 17
de reduccin de emisiones de carbono bajo el MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio). As, por ejemplo, en la Alta Guajira colombiana, Empresas Pblicas de Medelln (EPM), con una inversin global de US$ 27,8 millones, puso en funcionamiento el primer parque elico, Jepirachi, con 15 aerogeneradores que aportan 19,5 MW al Sistema Interconectado Nacional. Otros proyectos hidroelctricos financiados por el Banco Mundial se presentan en Colombia como oportunidades en el MDL y como modelos para el desarrollo del nuevo Fondo Comunitario de Carbono y del Fondo Prototipo del Carbono, que administra este organismo multilateral. En el mismo mbito se estn promoviendo proyectos de aprovechamiento del metano de los rellenos sanitarios y otros proyectos URE, como la sustitucin de luminarias por otras de mayor rendimiento. Hay tambin experiencias de produccin de biogas y bioenerga en pequeas comunidades rurales, principalmente (Vlez, 2007).
9. Anlisis de la gestin pblica regional y local en torno al proyecto
Conforme al contexto del proyecto hidroelctrico y para facilitar el tratamiento del presente anlisis, se procede a recopilar mediante el uso de la matriz FODA algunos de los aspectos que para esta investigacin se han considerado necesarios y relevantes en la determinacin de la incidencia de la gestin pblica en el manejo de los recursos hdricos y, a la vez, en el manejo mismo del proyecto, relacin que se establece bajo las perspectivas socio-cultural, ambiental y econmica, que son pilares decisivos en la orientacin de estrategias de gestin por parte de las autoridades regionales y locales respectivas.
Tabla 3. Anlisis FODA, componente social-cultural DEBILIDADES No se considera el componente social como fundamental en procesos de desarrollo regional. Temor de conformar veeduras por posible represin contra la comunidad e individuos Falta de educacin y conciencia en temas ambientales de autoridades y comunidades a nivel regional. Desarticulacin de comunidades para la OPORTUNIDADES El involucramiento de la sociedad civil en desarrollo de proyectos locales y regionales Las organizaciones sociales en el campo productivo muestran un gran compromiso de la comunidad con el desarrollo regional. Fondos internacionales de financiacin de proyectos ambientales y comunitarios Legislacin para conformacin de redes de
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conformacin de redes sociales reconocidas y con ingerencia en aspectos econmicos, sociales y ambientales. Alta presin de grupos socioeconmicos locales que prevalecen sobre el valor cultural y territorial de los recursos naturales e histricos a nivel regional. Desconocimiento de los diferentes niveles decisorios del municipio de la magnitud del problema social, y su incidencia futura. Aumento de desempleo a nivel regional y escasa formacin de la poblacin desocupada en labores requeridas por el megaproyecto Baja credibilidad de la sociedad civil en las instituciones y autoridades regionales.
FORTALEZAS Convenios interinstitucionales que involucran participacin comunidad en desarrollo de proyectos agroindustriales en reas afectadas. Valoracin social de los recursos naturales, patrimonio y actividades productivas. Amplitud de normatividad que ampara la gestin regional a partir de la participacin ciudadana en desarrollo de alternativas de desarrollo de proyectos econmica y ambientalmente sostenibles.
organizaciones sociales (Federacin de ONGs, entidades ambientales, etc.) Conocimiento de comunidades en actividades agropecuarias que coadyuvan a fortalecer proyectos agroindustriales bajo produccin limpia. Fortalecer el Servicio Municipal de Empleo, firmando convenios con la empresa del proyecto para que se oferten vacantes para todos los sectores de la poblacin, de todos niveles jerrquicos y de calidad e incluyan programas de capacitacin previa. Gestacin a nivel mundial de nuevas visiones de gestin de recursos naturales bajo estrategias de desarrollo local para enfrentar cambios ambientales negativos globales. AMENAZAS Megaproyecto El Quimbo donde la comunidad no ha sido consultada y por tanto desconoce sus pros y contras Baja gestin en establecimiento de procesos participativos regionales por autoridades regionales. Desarticulacin entre las instituciones de carcter departamental con las de carcter nacional. Falta de voluntad poltica desde lo regional Polticas equivocadas desde el nivel central frente a planes, programas y proyectos regionales y locales.
Como parte de este anlisis conviene considerar lo indicado por Avellaneda (2007) respecto a que el sujeto ambiental est definido en la actualidad por la globalizacin de los procesos de incidencia de la humanidad sobre la naturaleza; ha perdido como tal autonoma para autorregularse, es decir, la capacidad de resiliencia global est condicionada gravemente por el hecho que el hombre jugando a ser dios, lo que ha desatado fuerzas incontenibles y de imprevisible potencia que ponen en peligro su propia existencia y de los ecosistemas en el planeta tierra.
Tabla 4. Anlisis FODA, componente econmico
DEBILIDADES Bajas capacidades y desconocimiento a nivel
OPORTUNIDADES Amplitud de normas e instrumentos a nivel
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institucional regional y local del valor econmico, ambiental y social de los recursos naturales de la regin afectados por el megaproyecto de la multinacional Emgesa/Endesa denominado El Quimbo. Inadecuada aplicacin de la normatividad e instrumentos regulatorios y de gestin en trminos ambiental por parte de funcionarios y autoridades regionales para la proteccin y uso racional de las cuencas hidrogrficas. Bajo nivel de participacin de los diferentes sectores regionales en la evaluacin social y econmica del proyecto. Ausencia de instrumentos econmicos ambientales que procuren un desarrollo sustentable de los recursos disponibles en cada poblacin afectada por el Proyecto El Quimbo. Carencia de sentido de pertenencia y prdida de identidad de los tomadores de decisiones a nivel local, regional y nacional, arriesgando el patrimonio cultural, los ecosistemas y productividad econmica de la regin en el mediano y largo plazo. Falta de seguimiento y control de la gestin publica en trminos econmicos que puede generar inoperante ejecucin de recursos provenientes del proyecto y que se retribuya en bienestar social, econmico y ambiental para las comunidades de la regin.
nacional que amparan el desarrollo de modelos de valoracin econmica para los recursos naturales Establecer un sistema de informacin sobre actividades econmicas que pueden desarrollarse en convenio con la empresa y la comunidad Incorporacin de nuevos instrumentos en la planeacin econmica regional que involucren indicadores de seguimiento y control de la gestin publica al mediano y largo plazo Capacidad productiva amplia y con diversidad de climas para desarrollo de proyectos sustentables. Convenios con fondos internacionales de financiacin de proyectos de desarrollo sostenible. Fortalecimiento de la investigacin en torno a proyectos de desarrollo ambiental y econmico sustentables que involucren reas de influencia del proyecto y comunidades afectadas y nuevas opciones de obtencin de energa.
FORTALEZAS Vas de acceso a la regin en buen estado que permiten mejorar niveles de comercializacin de productos. Establecimiento de planes de desarrollo y de gestin que obligan a las autoridades a implementar proyectos productivos al mediano y largo plazo. Recurso humano calificado que puede ser empleado en la empresa gestora del proyecto en sus diferentes etapas. Incidencia regional de las autoridades ambientales para reorientacin de planes y programas de gestin ambiental pblica
AMENAZAS Prdida del nivel productivo del departamento. Inaplicabilidad de instrumentos econmicos, legales y ambientales que permitan un desarrollo sustentable en la regin y proteccin de recursos y ecosistemas de la regin. Ausencia de integracin de organizaciones intergubernamentales, sociedad civil, organizaciones ciudadanas, academia y otros sectores relevantes para solucin de temas de importancia regional y local en mbito social, cultural, econmico y ambiental. Prevalencia de intereses polticos en aplicabilidad y desarrollo de proyectos futuros en torno al manejo de los recursos y desarrollo regional. Regulacin con bajo nivel de seguimiento y evaluacin de la gestin ambiental
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A inicio de la dcada de 1990, en pleno auge las polticas neoliberales, se dieron dos procesos que coadyuvaron a las multinacionales espaolas a invertir en Amrica Latina. Primero, en Espaa se produjo una sucesin de fusiones, reestructuraciones y privatizaciones que hizo que las empresas se lanzaran a competir en otros mercados. Segundo, en Amrica Latina se pusieron en marcha las reformas establecidas en el Consenso de Washington, es decir, la privatizacin de compaas estatales de la regin, la liberalizacin de los mercados con el fin de facilitar la entrada a las transnacionales extranjeras y la reduccin de la intervencin gubernamental en la actividad productiva. As pues, la inversin extranjera directa convirti a Espaa en el sexto mayor pas inversor del mundo en 1999, cuando concentr el 66% de sus inversiones extranjeras en Amrica Latina. En la actualidad, los sectores principales en los que tienen presencia las multinacionales espaolas en Latinoamrica son cuatro:
telecomunicaciones, banca, electricidad e hidrocarburos. Tres empresas espaolas se encuentran entre las diez mayores empresas multinacionales de la regin (Telefnica, Repsol YPF y Endesa) (UNCTAD, 2006). De acuerdo con Ramiro et al (2007), las promesas que traa consigo la implantacin del modelo neoliberal no se han hecho realidad. En este sentido, las inversiones espaolas en Amrica Latina ha dejado un rastro de graves consecuencias sociales y ambientales. Sirva como ejemplo el caso de las transnacionales de la energa en Colombia: los impactos de los campos petroleros con participacin de Repsol sobre los pueblos indgenas uwa y guahibo, el medio ambiente y los derechos humanos en el departamento de Arauca. las consecuencias ecolgicas de las operaciones de Endesa en el centro del pas; la responsabilidad de Unin Fenosa en la mala calidad del servicio, los impactos ambientales, la agresiva estrategia comercial y la desestructuracin de los movimientos sociales y sindicales En definitiva, lejos de contribuir a solucionar las desigualdades, las inversiones de las multinacionales en Colombia se han aprovechado de ellas para incrementar su cuenta de resultados (Ramiro et al, 2007; Llistar y Roa, 2005). A lo anterior se puede aadir la legislacin flexible para que las inversiones extranjeras se posicionaran y se incrementaran considerablemente en todos los sectores de la economa.
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Tabla 5. Anlisis FODA, componente ambiental DEBILIDADES En las administraciones municipales y gubernamentales a nivel regional el inters real sobre el tema ambiental no es relevante, produciendo escasa gestin y el manejo de los recursos naturales de la regin. No existe dependencia municipal, ni departamental encargada estrictamente del tema ambiental. Desconocimiento de la normatividad ambiental por parte de la comunidad Aplicacin inadecuada de la ley por quienes tienen el deber de hacerlo. Falta de normas locales de control y monitoreo de los recursos naturales y los ecosistemas del territorio huilense. Carencia de sentido de pertenencia y prdida de identidad de las instituciones ambientales y regionales, sectores econmicos productivos. Hay temor y desconfianza en la conformacin de veeduras ciudadanas Falta de educacin en temas ambientales Desarticulacin de instituciones regionales Desarticulacin de sociedad civil y organizaciones ambientalistas. No se ha potenciado debidamente los recursos naturales de acuerdo a sus servicios ambientales. Prdida de la biodiversidad y aumento de especies en peligro de extincin al quedar fuera de su ambiente natural Ecosistema ampliamente perturbado con consecuencias evidentes en los medios bitico y abitico al mediano y largo plazo. Daos ambientales irreversibles en aire (cambio climtico) Deficiente racionalidad en la explotacin de los recursos energticos Escasa investigacin en otras formas de generacin de energa y valoracin de los recursos naturales Deficiente manejo y uso racional de la cuenca hidrogrfica del ro Magdalena en la regin. FORTALEZAS Surgimiento de nuevos grupos ambientales y organizaciones sociales con voluntad de participar en procesos de gestin ambiental Amplia biodiversidad y creacin de reas protegidas que pueden ser ampliadas Posibilidad de generar nuevas alternativas de produccin energtica y aprovechamiento de recursos naturales. OPORTUNIDADES El acompaamiento a la sociedad civil en desarrollo de proyectos locales y regionales Establecer un sistema reas protegidas y de reserva de recursos naturales en rea de influencia de proyectos regionales Extensa legislacin ambiental y de gestin regional y local que permite reorientar planes, programas y proyectos econmicos y ambientales Implementar la agenda ambiental y su ejecucin con la creacin de rea medioambiental a nivel local y regional en las instituciones respectivas. Importante referente geogrfico para el desarrollo de proyectos sostenibles y ecotursticos Importantes organizaciones y fondos internacionales de financiacin de proyectos ambientales y comunitarios que pueden coadyuvar a promover gestin regional y local. Conformacin de redes ambientales y de organizacin civil protectoras del medio ambiente y recursos naturales.
AMENAZAS Megaproyecto El Quimbo y otros proyectos futuros de generacin hidroelctrica donde la comunidad no ha sido consultada, y por tanto desconoce sus pros y contras Desinters de la comunidad afectada por el proyecto de participar en proyectos ambientales sustentables Falta de aplicacin de instrumentos de gestin ambiental en puntos clave como el seguimiento
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Apoyo nacional en generacin de proyectos bajo el concepto de produccin limpia Diversidad de ecosistemas, bosques y recursos hdricos. Diversidad cultural Vocacin para estudios cientficos, turismo aventura, turismo rural y recreativo. Convenios internacionales para proteccin de bosques y plan nacional para conformacin de reas protegidas.
y control en forma continua. Desarticulacin entre las instituciones de carcter departamental con las de carcter municipal en torno al tema ambiental. Falta de voluntad poltica desde lo regional Fragmentacin y prdida de los ecosistemas y la biodiversidad Efecto globalizado de cambio climtico Polticas equivocadas para el manejo de los recursos hdricos desde el nivel central
10. Anlisis, discusin de resultados y hallazgos relevantes
Los puntos ms importantes del anlisis bajo la matriz FODA se establecen de la siguiente manera:
Existe un amplio y diverso nmero de normas de tipo ambiental y de gestin para los recursos hdricos; sin embargo al momento de iniciar el proceso para la aprobacin del proyecto, su revisin y consideracin no tienen ninguna incidencia dado que la determinacin de su ejecucin es una directriz del Gobierno central, donde las autoridades regionales no cumplieron su tarea de evaluar en forma transparente y conforme a las necesidades de la regin su realizacin, sino que se limitaron a aceptar tales lineamientos con intereses ms de tipo poltico y econmico que de proteccin al territorio, a las comunidades y al medio ambiente.
En Colombia, pese a las necesidades trazadas a nivel regional y local en planes y programas, la participacin de la comunidad en los asuntos ambientales, hasta el momento, ha sido una mera retrica legal que sirve para legitimar varios atentados contra el medio ambiente y contra la diversidad cultural, dndole visos de legalidad a procesos que van en contra de los postulados constitucionales, como es el caso del trmite legalista y poltico que se le ha dado a la participacin y consulta previa al otorgamiento de la licencia ambiental a Emgesa para adelantar el megaproyecto El Quimbo.
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No se siguen lineamientos de transparencia en la elaboracin del estudio socioeconmico sobre el megaproyecto, guiado por una entidad nacional reconocida e independiente de acuerdo a lo previsto en el pargrafo del Art. 6 de la Ley 56/81 para evitar su condicionamiento a los estudios sesgados de Emgesa, Al mismo respecto, la normatividad permite ver que las tendencias predominantes de las polticas pblicas para atender la problemtica ambiental que deriva de conflictos han sido la promulgacin de normas legales que buscan fortalecer los espacios de lo prohibido y aclarar los alcances de lo permitido, pero que dada la debilidad del Estado y los procesos de corrupcin en las autoridades y la alta vulnerabilidad a los intereses polticos y econmicos dominantes, busca que el universo de lo tolerado se ample y el control se hace casi inexistente. Segn el Centro de Documentacin del Ministerio del Medioambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en Colombia existen ms de 1.500 instrumentos legales vigentes. No se trata entonces de nuevas normas, sino de reconocer que los conflictos ambientales y sociales tienen dentro de sus causas la debilidad de las autoridades ambientales y regionales en relacin con las presiones de los actores econmicos y el desconocimiento del derecho al ambiente sano, que consagra la participacin de las comunidades y las personas en las decisiones que pueden afectarlas, consagrado en el artculo 79 de la carta poltica.
Respecto a externalidades no cuantificadas por las autoridades en el marco de manejo y gestin de proyectos hidroelctricos en el departamento del Huila, se observa que no se han previsto costos que finalmente son asumidos por los diversos afectados por este tipo de inversiones, y que en ocasiones generan mayores erogaciones presupuestarias por la hacienda pblica para cubrirlos; es el caso de los agricultores que, aunque no estn en el rea del proyecto, pueden reducir sus cosechas debido a un deterioro la fertilidad del suelo que es causada por la ausencia de inundaciones, as como de comerciantes que utilizan el ro para trasladar sus mercancas por transporte fluvial, y quienes posiblemente ya no podrn hacerlo por el bloqueo del embalse del proyecto (Bilen et al, 2008).
Con este diagnostico se puede evidenciar que, a nivel institucional y normativo, las diferentes autoridades ambientales regionales y locales deberan considerar fortalecer su capacidad institucional con sujecin a las demandas de la comunidad bajo su gobierno, que es finalmente 24
quien los han institucionalizado. Igualmente, es necesario que promocionen una gestin integral participativa, generando espacios y reas que permitan el desarrollo de programas de monitoreo del desempeo ambiental de los sectores regulados, as como de las evaluaciones e inventarios sobre la oferta y la calidad de los recursos naturales y ambientales bajo indicadores de gestin de fcil manejo y de acceso al pblico. Las autoridades locales y regionales del departamento del Huila deberan tener mayor inters en gestionar los recursos naturales de manera sostenible y desligar el inters poltico en el diseo de incentivos de mercado frente a los objetivos medioambientales y socioculturales; es decir, el diseo de instrumentos de mercado debe responder de manera exclusiva a unas metas y objetivos explcitos de calidad ambiental, proteccin de las comunidades y su desarrollo productivo. En este mismo sentido, los entes reguladores deben considerar que el incremento del uso de agua plantea la necesidad de buscar mecanismos para integrar el uso eficiente en los programas y proyectos, considerando el rol del lquido vital como un bien ambiental, social y econmico, y como parte de los derechos de los grupos ms necesitados y vulnerables. Finalmente, se debe considerar que aunque en el pas se promueve la gestin integrada de los recursos hdricos como una actividad central para la vida humana, la salud social, la economa y el bienestar poltico de cualquier regin o pas, se prev la escasez de agua para los prximos aos, producto de la creciente demanda del recurso debida al crecimiento de la poblacin, los cambios en los patrones de consumo, la contaminacin y la falta de controles ambientales (Comisin Europea, 1999); an falta mayor voluntad poltica en diversos sectores econmicos, institucionales y sociales para dar mayor importancia a problemas futuros en la regin por el mal manejo y uso ineficiente del agua.
11. Propuesta de lineamientos estratgicos para manejo sustentable de recursos hdricos en el departamento del Huila.
De acuerdo a los objetivos planteados para este anlisis, se proponen los siguientes lineamientos estratgicos: 25
Se hace necesario prever una estrategia de Manejo Integrado de Recursos Hdricos (MIRH), cambiando el enfoque de tipo sectorial basado en la oferta de agua a uno de basado tanto en la oferta como en la demanda. Uno de los principios claves de esta estrategia es su mayor nfasis en los temas institucionales y en el desarrollo de capacidades de los actores sociales, negociacin y participacin de actores clave, integracin de las dimensiones ambiental, social y econmica en el entorno local al largo plazo.
Prever una gestin integrada de los diversos recursos existentes en la cuenca hdrica, como suelo, aire, ecosistemas y la vegetacin, al igual que la participacin de los beneficiarios, analizando los costos ambientales, sociales, econmicos y culturales para el territorio donde se enmarquen proyectos de ndole extractiva o productiva, a travs de la aplicacin de polticas ptimas de programas de privatizacin y descentralizacin, regulacin de la descarga de aguas residuales, control y aplicacin coercitiva de normas sobre calidad del agua, programas de conservacin de suelos, ecosistemas y aguas, control de la contaminacin en fuentes no puntuales, y medidas participativas para la conservacin de los recursos naturales a nivel regional y local.
Proveer programas que permitan un trabajo conjunto entre diversos actores relevantes en aspectos sociales, ambientales, econmicos, culturales, acadmicos, pblicos y privados, que propendan al desarrollo de la investigacin cientfica que involucre los saberes de las comunidades locales, para el desarrollo de proyectos de alternativas locales en la generacin de energas limpias y diversas que minimicen costos y sean ejemplos para nuevos proyectos a nivel nacional e internacional, partiendo de la gestin local hacia la global. Es importante ver como la experiencia positiva que se ha tenido en Colombia con los acuerdos de participacin voluntaria, mediante los cuales el sector privado se ha vinculado a la gestin ambiental, podran servir para la direccin que deben seguir los esfuerzos del departamento del Huila y considerar viable el desarrollo de una nueva visin tendiente a vinculo social, econmico y ambiental en sus estrategias de desarrollo.
Considerar en la formulacin de estrategias de desarrollo econmico la funcionalidad de los recursos naturales, los ecosistemas y las comunidades inmersas en stos, lo que obliga a promover en la visin de las instituciones legales, ambientales y estatales presentes en la 26
regin polticas y propsitos que involucren la necesidad de valorar todos los recursos (naturales, humanos, tecnolgicos y cientficos) para el bienestar comn y especialmente, en lo referente a los recursos hdricos, reconocer que el agua es un bien pblico y que su acceso es un derecho de los pueblos, y que su inadecuado manejo perjudica a la productividad y mejoramiento del desarrollo local; esto de manera inherente exige trabajar de manera sinrgica en las dimensiones sociales, ambientales y econmicas del desarrollo sostenible.
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Es de carcter relevante la participacin ciudadana desde el inicio de procesos para el desarrollo de proyectos locales, de tal manera que sea parte del reforzamiento de la democracia y constituya un pilar de la sustentabilidad del desarrollo. En el mbito de la energa significa, entre otros, crear los canales adecuados de participacin ciudadana informada para analizar tanto la localizacin de los proyectos como las tecnologas a privilegiar y, por otra parte, reducir los elevados niveles de concentracin de la propiedad en el sector energa. Entre otras, es posible distinguir algunas componentes tecnolgicas para una poltica energtica sustentable, tales como: el uso eficiente de la energa y la diversificacin de las fuentes convencionales, las energas renovables no convencionales (ERNC) y el empoderamiento mismo de las comunidades locales en el monitoreo de proyectos futuros.
Se debera realizar un esfuerzo para utilizar instrumentos de gestin ambiental de fcil aplicacin y manejo, dispuestos desde hace varios aos por las autoridades ambientales y debidamente legislados. Un buen ejemplo son las ventajas fiscales que pueden obtenerse a cambio de realizar inversiones ambientales comprobables. Este tipo de incentivo usualmente trae consigo reducciones significativas en costos de produccin, y tambin constituye un instrumento de fcil monitoreo, cuyo manejo puede centralizarse en las entidades gubernamentales de mayor capacidad institucional y con la vinculacin de las mismas comunidades en su aporte al mejoramiento continuo de estos procedimientos institucionales. Es importante mantener presente las realidades locales, de modo que se trabaje a partir de una medida justa de la aplicabilidad de estos instrumentos.
Como parte de los lineamientos para una gestin integral del desarrollo sostenible, es conveniente la generacin de indicadores de lnea base de la informacin ambiental en 27
torno a los recursos hdricos del departamento del Huila, los cuales pueden ser incorporados como parte de los indicadores de desarrollo y crecimiento econmico regional, de acuerdo al estado de preservacin o conservacin de los recursos. Estos indicadores permitirn plantear nuevas estrategias para mejorar la asignacin de los derechos de uso de los recursos de agua dulce, alineando los incentivos con las necesidades de conservacin. Asimismo, debe haber una mayor transparencia en la informacin relativa a la gestin del agua y una mejor representacin de los interesados directos que estn marginados, se deben establecer pagos por los servicios ecosistmicos suministrados por las cuencas hidrogrficas, debe existir mayor nfasis en el uso del medio ambiente natural y de medidas que no sean la construccin de represas y diques para el control de inundaciones, as como el fomento de inversiones en ciencia y tecnologa para aumentar la eficiencia del uso del agua en la agricultura y otras medidas, de acuerdo a las necesidades locales.
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Finalmente, estas consideraciones son algunos de los propsitos y directrices sobre los cuales se podra trabajar a nivel regional de manera integrada entre diversos actores sociales, ambientales y econmicos para mejorar la conservacin y aprovechamiento de los recursos naturales bajo lineamientos de desarrollo sustentable, lo que significa que son muchas otras las alternativas y opciones que tienen las autoridades pblicas para fortalecer la gestin de los recursos naturales y especialmente el agua, fuente fundamental para la vida, el desarrollo humano y los ecosistemas.
12. Conclusiones
A pesar de las tendencias a mejorar procesos de gestin y gobernabilidad sobre los recursos hdricos en el pas, la gestin del agua sigue siendo altamente sectorial y prevalecida por intereses econmicos y desarrollistas que normalmente no tocan positivamente a los sectores ms marginados de la poblacin; an no se ha logrado establecer un justo valor del agua y hay muchos ejemplos de diferencias inequitativas en el precio que pagan ricos y pobres por el recurso. 28
Los resultados de este anlisis ponen de manifiesto que la globalizacin econmica est lejos de ser un modelo ptimo para mejorar el desarrollo econmico y contribuir a la disminucin de la pobreza y desigualdad social; sin embargo, esto no quiere decir que no existan los espacios y los medios para los que, con la voluntad y propsitos de los diversos actores inmersos en el contexto regional y local, se promueva un manejo racional y socialmente equitativo de los sistemas naturales que proveen bienes y servicios esenciales para el bienestar humano, como los servicios de provisin, de regulacin y culturales, que deben ser fortalecidos y protegidos por la sociedad a nivel local. El pas inicia un proceso hacia una nueva forma de abordar el problema energtico; ello es la resultante de un cambio en el debate pblico y en el inicio de un cuestionamiento a los paradigmas que definieron el escenario energtico durante los aos 80 y los 90 del siglo pasado, asumiendo que la energa debera jugar un rol estratgico en el desarrollo, como fue hasta los aos 70. Para que el proceso se oriente en forma adecuada, es indispensable concebir la poltica energtica desde la perspectiva del desarrollo sustentable y que sea soportado por un significativo esfuerzo pas en el mbito de la investigacin, el desarrollo y la participacin democrtica. El paradigma actual es la constante necesidad de aumentar el suministro de energa, es decir, ms energa equivale a ms progreso. Un mejor paradigma busca maximizar los servicios y productos que la sociedad requiere con el mnimo consumo e inversiones en el sector energtico. Sin embargo, en la regin no se contempla dar impulso a un esquema que promueva nuevas fuentes renovables, ni fomentar el aprovechamiento del ahorro y del uso eficiente de la energa para abatir su demanda. En general, los mercados de recursos renovables de suministro y/o del ahorro y uso eficiente de la energa en Colombia son relativamente inmaduros. La gestin para el manejo de los recursos naturales en el departamento del Huila, entre ellos el agua, depende en gran medida de la capacidad y compromiso de las autoridades locales intersectoriales para asumir responsabilidades, costos y presiones para el direccionamiento de su manejo integrado, as como del compromiso que establezcan los actores sociales y de la voluntad poltica de redistribuir equitativamente en la sociedad los costos y beneficios del mejoramiento ambiental. 29
6. Referencias
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http://www.taller.org.ar/menu/archivos/CRISISNoelevar.pdf 5. Bilen, K, Ozyurt, O, Bakrc, K, Karsl, S, Erdogan, S, Ylmaz, M, et al. (2008). Energy production, consumption, and environmental pollution for sustainable development: A case study in Turkey. Renewable and Sustainable Energy Reviews, 12(12), 15291561. 6. Comisin Europea (1999). Hacia la gestin sostenible de los recursos hdricos: un enfoque estratgico. Bruselas: autor Oficina de Publicaciones. Recuperado el 28 de junio de 2009 en http://hispagua.cedex.es/documentacion/documentos/HYES_es.pdf 7. EMGESA S.A. E.S.P. (2008) Estudio de impacto ambiental del proyecto hidroelctrico El Quimbo. Bogot: Autor. Recuperado el 20 de octubre de 2009 de
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3.1. Objetivo general

3.2. Objetivos especficos

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5. Antecedentes tericos y conceptuales

5.1. Aspectos generales del proyecto hidroelctrico El Quimbo

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5.2. Polticas energticas en Colombia

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6. Preceptos relevantes del proyecto hidroelctrico El Quimbo

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7.1. Regulaciones de la gestin pblica regional

Ley 152 de 1994

Ley 136 de 1994

Ley 388 de 1997

Ley 142 de 1994

Ley 715 de 2001

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Ley 607 de 2000.

Fuente: elaboracin propia (2009)

7.2. La regulacin ambiental vigente

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Prevencin y control de calidad del recurso hdrico Asociaciones de usuarios de aguas

Funcionamiento de las Juntas Administradoras

Decreto No. 1594 de 1984