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8TRUCTURA8!

OIIT|CA8
En captulos 2, 3 ] 4, sealamos que los resultados polticos
internacionales no pueden explicarse de manera reduccionista.
En el captulo 3 advertimos que, incluso, los enfoques declara
damente sistmicos mezclan ] contunden las causas a nivel sis
tmico y las causas a nivel de la unidad. Reflexonando acerca
de las teoras que siguen el modelo de los sistemas generales,
concluimos que la politica internacional no se adecua suficiente
mente al modelo como para que ste sea til, y que slo es po
sible comprender la poltica internacional por medio de algn
tipo de teora sistmica. Para ser extosa, esa teora debe demos
trar de qu modo puede concebirse la poltica internacional
como un dominio diferente de lo econmico, lo social y otros
can1pos internacionaes. Para distinguir los sistemas polticos
internacionales de otros sistemas internacionales, y para dife
renciar las fuerzas de nivel sistmico de aqullas a nivel de la
unidad, es necesario demostrar de qu modo se generan las es
tructuras plticas y de qu modo afectan -y son afectadas
por- a las unidades sistema. Cmo podemos concebir la pol
tica internacional como un sistema diferenciado? Qu es lo que
interviene entre las unidades interactuantes y los resultados
producidos por CU actos e interacciones? Para responder a estas
preguntas, este captulo exina primero el concepto de es
tructura social y luego define la estructura como un concepto
apropiado para la poltica nacional y la internacional.
I
Un sistema est compuesto por una estrctura y por unidades
interactuantes. L estructura es el componente sistmico que
hace posible pensar en el sistema como un todo. El problema,
no resuelto por los tericos sistmicos considerados en el cap
tulo 3, es hallar una demicin de estructura que no Incluya
119
los atributos y las interacciones de las unidades. Las definicio
nes de estructura deben dejar de lado, o abstraer, las caracte
rsticas de las unidades, su conducta y sus interacciones. Por
qu deben omitirse cuestiones obviamente tan importantes? De
ben omitirse para que podamos diferenciar las variables a nivel
de las unidades de las variables a nivel sistmico. El problema
consiste en desarrollar conceptos tericamente tiles para reem
plazar las vagas y variables nociones sistmicas que se emplean
habitualmente -nociones tales como ambiente, situacin, con
texto y entorno. La estructura es un concepto til si da un
significado claro y estable a esos trminos vagos y variables.
Sabemos qu es lo que tenemos que omitir de cualquier de
finicin de estructura para que esa definicin sea tericamente
til. Abstraerse de los atributos de las unidades significa dejar
de lado cuestiones acerca de las clases de lideres polticos, insti
tuciones econmicas y sociales y compromisos ideolgicos que
puedan tener Jos pases. Abstraerse de las relaciones significa
dejar de lado las cuestiones acerca de las interacciones cultura
les, econmicas, polticas y militares de los Estados. Decir qu
es lo que se debe dejar fuera no indica qu es lo que debe in
cluirse. Sin embargo, el punto negativo es importante porque la
instruccin de omitir los atributos es frecuentemente violada, Y
la instruccin de omitir las interacciones casi nunca se observa.
Pero si se omiten los atributos y las interacciones, qu queda?
La pregunta puede responderse considerando el doble significado
del trmino "relacin". Tal como seala S. F. Nadel, el lenguaje
comn oscurece una distincin tericamente importante. "Re
lacin" se utiliza para denotar, tanto la interaccin de las uni
dades como la posicin que cada una de ellas ocupa con res
pcto a las otras (1957, pp. 8-11). Para definir una estructura
es necesario ignorar de qu modo se relacionan las unidades
entre s (cmo interactan) y concentratse en cul es su posi
cin mutua (cmo estn dispuestas o posicionadas). Las interac
ciones, tal como he repetido, se llevan a cabo al nivel de la uni
dad. Las inutuas relaciones entre las unidades, el modo en que
estn dispuestas o posicionadas, no conforman una propiedad
de las unidades. La disposicin de las unidades es nna propie
dad del sistema.
Si dejamos de lado la personalidad de los actores, su con
ducta y sus interacciones, llegamos a un cuadro puramente po-
120
sicional de la sociedad. esto se desprenden tres proposicio
nes. Primero, que las estructuras pueden persistir mientras la
personalidad, la conducta y las interacciones sufren grandes
variaciones. La estructura se diferencia agudamente de las accio
nes y las interacciones. Segundo, una definicin estructural se
aplica a dominios de susta11cias muy diferentes en tanto y en
cuanto tengan disposiciones semejantes de laS partes (cf. Nadel,
pp. 104-109). Tercero, como esto ltimo ocurre, las teoras desa
rrolladas para un dominio particular pueden aplicarse, con
algunas modificaciones, tambin a otros dominios.
Una estructura se define por medio de la disposicin de sus
partes. Slo los cambios de disposicin son cambios estructu
rales. Un sistema est compuesto por una estructura y por las
partes interactuantes. Tanto las estructuras como las partes
son conceptos, relacionados con, pero no idnlicos a, los agentes
y las agencias reales. La estructura no es algo que veamos. El
antroplogo Meyers Fortes lo explica muy bien: "Cuando descri
bimos nna estructura", dice, "nos hallamos dentro del dominio
de la sintaxis y la gramtica, no de la palabra dicha. Slo dis
cernimos la estructura en la 'realidad concreta' de los aconteci
mientos sociales en virtud de haber establecido primero a la
estructura haciendo abstraccin de la 'realidad concreta'" (For
tes, 1949, p. 56). Como la estructura es una abstraccin, no
puede ser definida enumerando caractersticas materiales del
sistema. En cambio, debe ser definida por la disposicin de las
partes del sistema y por el principio de esa disposicin.
sta es una manera poco usual de pensar los sistemas po
lticos, aunque las nociones estructurales son suficientemente
familiares para los antroplogos, los economistas e incluso para
los cientficos polticos que no se ocupan de los sistemas polticos
en general sino de algunas de sus partes, tales como partidos po
lticos y burocracias. definr las estructuras, los antroplogos
no se pregunta por los hbitos y los valores de los jefes Y los
indios; los economistas no se pregnntan por- la organizacin y la
eficiencia de empresas particulares ni por los intercambios que
se producen entre ellas; y los cientficos polticos no se pregun
tan por las perscnalidades y los intereses de los individuos que
desempean diversos cargos. DEja de lado las cualidades, los
motivos, y las interacciones de los actores, no porque esas cues
tiones sean de escaso inters o importancia, sino porque deean
121
conocer cmo son afectadas por la estructura tribal las cualida
des, los motivos y las interacciones de las unidades tribales, o
cmo las decisiones de las empresas son determinadas por su
mercado, y cmo la conducta de las personas es modelada por
los cargos que ocupa.
II
El concepto de estructura se basa en el hecho de que unidades
yuxtapuestas de diferentes maneras se comportan de manera
diferente y, al interactuar, producen resultados diferentes. En
V libro de teora poltica internacional debe examinarse la
estructura poltica domstica con el objeto de sealar una dis
tincin entre las expectativas acerca de las conductas y los re
sultados en los reinos externo e intero. M an, la considera
cin de la estructura poltica domstica facilitar ms tarde la
aprehensin de la elusiva estructura poltica internacional.
La estructura define la disposicin, o el ordenamiento, de
las partes de un sistema. Una estructura no es un conjunto de
instituciones politicas sino ms bien su disposicin. Cmo se
define esta disposicin? La constitucin de un Estado describe
algunas partes de la disposicin, pero el desarrollo de las es
tructuras polticas no es idntico a las constituciones formales.
Al definir estructura, la primera pregunta que debemos respon
der es sta: Cul es el principio de disposicin de las partes?
La poltica domstica est ordenada jerrquicamente. Las
unidades -instituciones y agencias- se presentan en relacin
de supra y subordinacin. El principio ordenador de un sistema
nos da la primera informacin bsica acerca del modo en que
la partes de un reino se relacionan mutuamente. En un go
bierno, la jerarqua de los cargos no est completamente articu
lada, ni tampoco desaparecen todas las ambigedades acerca de
las relaciones de supra o subordinacin. No obstante, los actores
polticos son formalmente diferenciados segn sus grados de
autoridad, y se especifican sus diferentes funciones. Cuando
digo "se especifican" no me -efiero a que la le) describa plena
mente los deberes y tareas que deben cumplir las diferentes
agencias, sino tan slo que exste un cierto acuerdo acerca de
las tareas que deben emprender las diversas partes del gobierno
] el grado de poder que cada una de ellas ostenta legtimamen
122
te. As, el Congreso debe abastecer las fuerzas militares, y el
presidente debe comandarla. El Congreso hace las leyes, el
ejecutivo las hace cumplir, las agencias las administran. los
jueces las interpretan. Hallamos esa especificacin de roles y esa
diferenciacin de funciones en cualquier Estado, y ms an
cuando ese Estado es ms desarrollado. La especificacin de las
funciones de las partes formalmente diferenciadas nos suminis
tra la segunda informacin estructural. Esta segunda parte de
la definicin agrega cierto contenido a la estructura, pero slo
lo suficiente como para decir con mayor detalle de qu modo se
relacionan las unidades entre s. Los roles y las funciones del
primer ministro y el Parlamento briticos, por ejemplo, di
fieren de los del presidente y del Congreso norteamericanos.
Cuando los cargos se yuxtaponen y las funciones se combinan
de diferentes maneras, se producen conductas y resultados di-
ferentes, como demostrar en breve.
La situacin mutua de las unidades no est completamente
definida por el principio ordenador del sistema ni por la dife
renciacin formal de sus partes. La jerarqua de las unidades
tambin cambia segn los cambios de sus capacidades relativas.
La relacin del primer ministro con respecto al Parlamento y del
presidente con respecto al Cong. reso depende de, y vara segn,
sus capacidades relativas. E el desempefo de sus funciones, las
agencias pueden ganar o perder capacidades. La tercera parte
de la definicin de estructura reconoce que aun cuando las
funciones especificas no se alteren, las unidades pueden alterar
sus relaciones mutuas por medio de los cambios producidos en
sus capacidades relativas.
As, una estructura poltica domstica es definida, primero,
segn e principio que la ordena;. segundo, por la especificacin
de las funciones de las unidades formalmente diferenciadas; y,
tercero, por la distribucin de capacidades entre esas unidades.
La estructura es una nocin elevadamente abstracta, pero la
definicin de estructura no se abstrae de todo. Si lo hiciera, de
jara de lado todo, sin incluir absolutamente nada. La definicin
en tres partes de estructura incluye solamente lo necesario para
demostrar de qu modo estn situadas o dispuestas l unida
des del sistema. Las preocupaciones por la cultura y la tradicin,
el anlisis del carcter y la personalidad de los actores polticos,
la consideracin de los procesos conflictivos y acomodaticios de la
123
poltica, la descripcin de la creacin y aplicacin de las pol
ticas; todas estas cuestiones deben dejarse de lado. Su omisin
no implica que carezcan de importancia. Se las omite porque
deseamos calcular los efectos esperables de la estructura sobre
el proceso y del proceso sobre la estructura. Eso slo puede ha
cerse si se definen de manera diferencial estructura y proceso.
Las estructuras polticas dan forma a los procesos polticos,
como puede observarse fcilmente si se comparan sistemas gu
bernamentales diferentes. En Inglaterra y Estados Unidos, los
cargos legislativos y ejecutivos se yuxtaponen y co1nbinan de
maneras diferentes. En InglateITa se fusionan; en Estados Uni
dos estn separados de diversas maneras y situados en mutua
oposicin. Las diferencias de distribucin de poder y autoridad
entre las agencias formales e informales afectan el poder de los
principales ejecutivos y ayudan a dar cuenta de las persistentes
diferencias de sus desempeos. En otra parte he demostrado de
qu modo las diferencias estructurales explican los contrastes
existentes entre los esquemas de las conductas polticas britni
ca y norteamericana. La repeticin de algunos puntos de manera
resumida tornar polticamente concretas algunas afirmaciones
definicionales precedentes. Tomar como ejemplo el liderazgo
poltico y me concentrar ms en Inglaterra que en Estados Uni
dos, de modo de poder incurrir en cierto grado de detalle ( 1967a;
me baso principalmente en los captulos 3 y 11).
Se ha descripto a los primeros ministros, al menos desde
fines del siglo diecinueve, como cargos que ganan cada vez ms
poder, hasta el punto en que ya no deberamos hablar de go
biernos parlamentarios o de gabinete. Slo el primer ministro
tiene el poder ahora, o as se dice. Entonces, debemos preguntar
nos por qu este primer ministro, cada vez ms poderoso, reac
ciona de manera tan lenta a los acontecimientos, hace una y
oti-a vez las mismas cosas tan poco efectivas, y gobierna, en
general, tan dbilmente. Las respuestas no se .hallan en las di
ferentes personalidades de los primeros ministros, pues las ca
ractersticas que planteo los abarcan a todos y se extienden hasta
la dcada de 1860, es decir, cuando la disciplina partidaria
empez a emerger como rasgo notable del gobierno britnico.
Los poderes formales de los primeros ministros parecen ser am
plios, ], no obstante, sus conductas estn ms estrechamente
limitadas que las de los presidentes norteamericanos. Las limi-
124
1
'
1
t
i
.ciones se hallan en la estructura del gobierno britnico, espe
cialmente en la relacin entre el lder y el partido. Hay dos
puntos de mayor importancia: el modo en que se reclutan los
lderes y el efecto de que tengan que manejar sus partidos
tan cuidadosamente.
En ambos pases, directa o indirectamente, l verdadera
eleccin de un ejecutivo se centra en los lderes de los dos
partidos principales. Cmo se convierten ellos en material de
esa eleccin? Un miembro del Parlamento se convierte en lder
de su partido o en primer ministro tras un prolongado servicio
en el Parlamento, probando su capacidad a travs de los dife
rentes pasos de la escala ministerial, y exibiendo las cualidades
que resultan importantes para la Cmara de los Comunes. Los
miembros de los dos partidos parlamentarios mayoritarios de
terminan quin ascender al cargo ms alto. Seleccionan a la
persona que liderar su partido cuando no est en el poder y
que se convertir en primer ministro con el triunfo

. El miembro
del Parlamento que ser primer ministro debe satisfacer a sus
primeros constituyentes, los miembros de su partido de la C
mara de los Comunes, asegurndoles que ser competente y, se
gn el enfoque del partido, confiable para el cargo. Ellos bus
carn a alguien que haya demostrado, a lo largo de los aos, que
disgustar a pocos de los otros miembros del Parlamento. Como
no hay lmites para la duracin del servicio como primer minis
tro, los otros miembros pueden mostrar reticencia a apoyar a
una persona joven cuya candidatura extosa pueda bloquear el
camino al cargo durante dcadas.
Al igual que la mayora de los pases con instituciones po
lticas establecidas, los britnicos someten a sus gobernantes a
un aprendizaje. El sistema que utilizan es ms probable que el
sistema norteamericano de producir no slo ejecutivos mayores,
sino tambin ms seguros y confiables. Desde l Segunda Acta
de Reforma, en 1867, Inglaterra ha tenido 20 primeros ministros.
Su edad promedio ha sido de 62 aos. Su tiempo de servicio
promedio en el Parlamento, antes de convertirse en primer mi
nistro, ha sido de 2

s aos, durante los cuaes todos ellos C


plieron tiempos de aprendizaje en diversos cargos del gabinete.
En Inglaterra, la nica manera de acceder al cargo ms alto es
125
escalando la escala ministerial.1 Desde la guerra civil, Estados
Unidos ha tenido 22 presidentes. Su edad promedio es de 56
aos.2 Como el Congreso no es un camino directo para la prefe
rencia de un ejecutivo, no tiene sentido establecer una comp
'

racin entre el servicio en el Congreso y en el Parlamento. Sm


embargo, es seguro y significativo decir que Ja presidencia re
quiere un campo de experiencia ms amplio y, ocasionalmente
-eomo en los casos de Grant y de Eisenhower-un campo de
experiencia que no sea en absoluto poltico.
La modalidad britnica crea un Estado que acta como
una limitacin de poder ejecutivo. El Primer ministro, en
tanto posee grandes poderes, ser probablemente maduro Y ex
perimentado, poseedor, si se quiere, de una sabidura
_
mund
'
na
que hace que los ejerza con improbable fUerza y vigor. S

es
cierto que Inglaterra sale del paso, he aqu parte de la explica
cin, una parte mayor que la referencia frecuent a carer
nacional, que es supuestaente ajeno al compendio ideologco
y a las polticas programticas.
Las limitaciones que caen sobre el primer ministro dur

nte
el propio proc.eso de seleccin son
_
tan importanu s como sutiles,
elusivas y generalmente inadvertidas. Estas cualidades

racte
rizan tambin las limitaciones que derivan de la relaCion del
primer ministro c9n su partido y con el Parlamento, en la q1e
a menudo se cree que la fuerza del primer ministro es mayor.
L situacin en ambos paises puede exresarse de la siguiente
manera: el presidente puede liderar pero tiene problemas para
hacer que su partido lo siga; el primer ministro tiene seguido
res pero con la condicin de no estar muy por delante o a cos
tado de su partido, lo que le causa dificultades para liderar. El
arte imprescindible para un primer ministro consiste en mane
jar el partido de manera de evitar e desafio de la mayora o la
rebelin de una minora, si esa minora es importante, sin tener
que aplicar pnalidades despus de producida esa rebelin. Con
frecuencia la verdadera preocupacin del primer ministro no
consiste en que algunos miembros lo desafen sino que su apoyo
t La excepcin, que no desconfirma la regla, es Ramsiy MacDonald,
<Uien, ausente de la coalicin de la poa de la guerra. y sin que su pat
tldo estuviera previamente en el poder, Jams haba tenido un puesto mi-
nisterial. _
l Todos Jos clculos son de julio de 1978.
126
1

e
verdadero y efectivo disminuya en los aos entre elecciones ge
nerales, como ocurri con Churchill y Macmillan en sus ltimos
gobiernos, y ms obviamente, en los casos de Eden y Heath. Es
errneo considerar que el partido parlamentario es un freno
para el gobierno solamente en el caso de que el partido se divida
y el primer ministro deba enfrentarse a una faccin dscola,
pues un partido jams es monoltico. Un partido bie manejado
parecer ser casi pasivamente obediente, pero las artes de ma
nejo son difciles de dominar. El primer ministro o el Ider parti
dario efectivos se mueven de manera de evitar el disenso, si es
posible, anticipndose a l. Se hacen concesiones, se posponen
temas y a veces se los cancela directamente, Si pensamos en los
dos partidos como ejrcitos disciplinados que marchan obedien
temente bajo las rdenes de sus lderes, no slo estaremos igno
rando una parte importante de la historia sino que tambin
pasaremos por alto el cuidado y el clculo infinito que implica
hacer actuar concertadamente a un grupo, ya sea. ste un ejr
cito, un equipo de ftbol o un partido poltico. Habitualmente,
el primer ministro puede contar con el apoyo de su partido, pero
slo dentro de los limites establecidos colectivamente por los
miembros del partido. El primer ministro slo puede pedir lo
que su partido est dispuesto a dar. No puede decir: "Los sindi
catos deben ser disciplinados". No puede decir: "La industria
debe ser racionalizada". No puede decir: "Las relaciones entre
trabajo y empresa deben ser remodeladas". No puede hacer estas
afirmaciones ni siquiera en el caso de creerlas. Slo puede ejer
cer un liderazgo audaz cuando est seguro de que el partido lo
seguir sin que se produzca un disenso de proporciones. Pero
en el momento en que un primer ministro est seguro de ello,
calquier indicacin que d deja de ser auiaz. Solo se puede
ser un primer ministro audaz a costa de tener un mal manejo
partidario. "Un partido debe ser manejado, y quien mejor lo
maneje ser probablemente su mejor lder. L tarea subordinada
de la legislacin y el gobierno ejecutivo bien puede caer en las
manos inferiores de personas menos astutas".3 Esas eran las
J En algunos aspectos, el transcurso de un siglo comporta pocos cam
bios. psar de los abundantes comentarios cidos de Crossman, Wilson
y otros acerca de Callaghan, Crossman pensaba que ste era "fcilmente
el mejor poltico del Partido Laborista", y aparentemente a causa de esta
distincin Callaghan gan el apoyo de Wilson para sucederlo como primer
ministro (1977, , pp. 627-628).
127
reflexiones de Anthony Trollope acerca de la carrera de Sir Ti
mothy Beeswax, un lder partidario de habilidad casi mgica
(1880, III, 169; cf. I, 216). El rol de los lderes del pas y el rol
de lder partidario entran fcilmente en conilicto. En ausencia de
controles y equilibrios como los norteamericanos, el partido
que puede actuar lo hace. Como el partido en el poder acta de
acuerdo con la palabra de su lder, el lder debe ser cauteloso
con respecto a la palabra que decida pronunciar.
El problema del liderazgo sumado al factor de aprendizaje
es til para describir la textura de la poltica britnica. El pri
mer ministro debe preservar la unidad de su partido, pues no
le es posible perpetuar su gobierno construyendo una seri

de
mayoras cuya composicin vara segn los temas. Los prrme
ros linistros deben ser -y tomarse el trabajo de seguir siendo
aceptables para sus partidos parlamentarios. Por medio del sis
tema poltico dentro del cual opera, el primer ministro se ve
impulsado a buscar el apoyo de todo su partido, al precio de
reducir considerablemente su libertad de accin. Se ve obligado
a avanzar cautelosamente, a dejar que las situaciones se desa
rrollen hasta que la imperiosa necesidad de una decisin acabe
con las tendencias belicosas y las discusiones acerca de cul debe
ser esa decisin. Las caractersticas del liderazgo estn incluidas
en el sistema. El primer ministro tpico es un lder nacional
dbil pero un experto en manejar el partido -caractersticas
que habitualmente debe ostentar si quiere ganar el cargo y
conservarlo.
En contraste, consideremos a los presidentes. Como su cargo
no depende de asegurarse el apoyo mayoritario del Congreso,
como pueden ser derrotados polticamente y conservar el cargo,
y como la obstruccin es una parte habitual y aceptada del sis
tema, se los estimula a pedir aquello que, en ese momento, tal
vez no les sea concedido. Se espera que los presidentes eduquen
e informen, que expliquen que lo que la legislacin del Congreso
se niega a aprobar es precisamente lo que necesitan los intereses
del pais; por cierto, incluso, pueden pedir ms de lo que desean,
esperando que lo que obtendrn cubrir, a grandes rasgos, la
estimacin que han hecho del problema. L brecha exstente
entre promesa y desempeo, entre pedido presidecial y aquies
cencia del Congreso es, de este modo, a menudo ilusoria. Los
primeros ministros consiguen todo lo que piden y, sin embargo,
128
la legislacin social y econmica inglesa suele demorar mucho
tiempo en maduxar. Los presidentes piden muchas cosas que no
consiguen, y no obstante el ritmo de reformas no es ms lento,
ni la flexibilidad ni la respuesta del gobierno norteamericano
suelen ser menores que las del ingls.
A menudo las apariencias engaan. Se cree que Jos primeros
ministros son lderes fuertes porque pblicamente la oposicin
a ellos es tan poco efectiva. La fusin de poderes, sin embargo,
es para el primer ministro una tentacin de poner su preocupa
cin por la unidad del partido por encima de su preocupacin
por el inters pblico y, al hacer responsable al partido ante los
ojos de los votantes, hace que el gobierno sea poco sensible a las
necesidades de la nacin. "Un hombre pblico es responsable",
como dice un personaje de una de las novelas de Disi-aeli, "y un
hombre responsable es un esclavo" (1880, p. 156). Ser clara
mente responsable es ser evidentemente visible. En Estados Uni
dos, el espectculo del Congreso distrae gran parte de la atencin
que recibe el presidente; en Inglaterra, el pblico concentra su
mirada con gran intensidad sobre el primer ministro. Con jus
ticia o no, se lo alaba o se lo culpa por la buena o mala poltica.
La responsabilidad est concentrada, no es difusa. Entonces, el
lder que es responable debe controlar su poder, pues el peso
del fracaso de una poltica arriesgada cae enteramente sobre l.
Los norteamericanos, habituados al gobiero de presidentes
fuertes, naturalmente slo piensan en trminos de los lmites
impuestos institucionalmente, y pasan por alto las limitaciones
estructurales del gobiero ingls. Por cierto, en ambos pases el
trmino "liderazgo" tiene significados polticos diferentes: en Es
tados Unidos, que un hombre fuerte ocupe la presidencia; en In
glaterra, que la voluntad del primer ministro $ convierta en
la ley del pas. Decir que la voluntad del lder es ley no significa
que el sistema es de liderazgo fuerte en el sentido norteameri
cano; todo depende, en cambio, de 1:. identidad del lder y de las
tuerzas que moldean sus decisiones. El sistema britnico se
preocupa por asegurar que el lder ser moderado y que se com
portar correctamente. Esto no se logra simplemente por obser
vacin de los procesos polticos. Primero, hay que relacionar la
estructura poltica con el proceso, considerar las maneras en
que se yuxtaponen y combinan los cargos e instituciones. El
poder est concentrado en el primer ministro, aunque con gran-
129
des controles -pero informales- de un posible uso impetuoso:
el sistema de aprendizaje por el cual los parlamentarios llegan
al cargo; U sutiles restricciones partidarias que actan sobre el
primer ministro; el hbito, estimulado institucionalmente, de
moverse lentamente con los acontecimientos y de postergar los
cambios de polticas hasta que haya amplia. aceptacin.
L persistencia de los esquemas a lo largo de las dcadas
es notable. Pensemos en los primeros ministros que ha tenido In
glaterra desde principios de siglo. Son Balfour, Campbell-BB r
man, Asquith, Lloyd George, Bonar Law, Baldwin, MacDonald,
Chamberlain, Churchill, Arrlee, Eden, Macmillan, Home, Wilson,
Heath y Callaghan. Dos de ellos no se ajustaron a este esquema
-Lloyd George y Winston Churchill. Ambos haban estado mu
cho tiempo en la Cmara de los Comunes. Ambos haban trepado
la escala. Haban hecho sus aprendizajes, pero ello no los haba
domesticado. En pocas normales, cualquiera de ellos pareca
poco confiable, y tal vez peligroso, para que ciertas facciones
de sus partidos les otorgaran el cargo. Muchos pensaba que era
improbable que lograran equilibrar las convicciones e intereses
de los diversos grupos del partido, que pudieran calcular cules
servicios y apoyo mereca n las posiciones ministeriales superiores
e inferiores, y que mostraran un caballeroso respeto por las opi
niones ajenas que creyeran infundadas. Unos pocos comentarios
acerca de Winston Churchlll ejemplificarn lo que digo. Miem
bro del Parlamento desde 1900 y desigado para ms cargos
ministeriales que cualquier otro poltico de la histOria, Churchill
estaba muy bien calificado para el cargo ms alto. Pero durante
casi toda su vida poltica haba sid un disidente. Conservador
al inicio de su carrera poltica, se convirti en liberal en 1906 y
no volvi a las filas conservadoras hasta mediados de la dcada
de 1920. En la dcada de 1930, estaba en desacuerdo con su par
tido con respecto a grandes asuntos de poltica estatal, primero
en relacin a asuntos de la India y luego europeos. Slo O cri
sis suficientemente grande como para convertir las convicciones
de su partido en asuntos nacionales poda elevarlo al cargo. Los
acontecimientos necesarios para hacerlo llegar a primer minis
tro, en virtud de sus cualidades excepcionales, hacen que la prc
tica normal resulte ms conspicua. Se producen accidentes, pero
hacen falta grandes crisis que los ocasionen. No es fcil que al
guien sea dejado de lado por las lneas de sucesin ms corrientes.
130
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:uctura poltica produce una semejanza de proceso
Y desempeno en tanto esa estructura persista. L semejanza no

s
_
uniformidad .
.
La estru

tura opera como causa, pero no es la


un1ca causa en ]Uego. Como podemos saber si los efectos obser
vados estn causados por la estructura de la poltica nacional
Y
.
n

por un
i
lantel cambiante de personajes polticos, por va
riaciones de circunstancias no polticas o por multitud de otros
factores? Cmo podemos discerir las causas estructurales de
las otras? Lo hacemos por extensin del mtodo comparativo que
acabo de utilizar. Miremos, por ejemplo, la conducta poltica in
glesa, donde difiere la estructura. Contrastemos la conducta del
movimiento laborista con la del partido laborista parlamentario.
E el movimiento laborsta, donde est controlado y equilibrado
el pod
;
r, la prctica poltica, especialmente cuando el partido
no esta en el poder, es notablemente similar a la conducta po
ltica que predomina en Estados Unidos. Ante un conflicto y
ante el desembozado disenso, los lderes partidarios estn esti
mul
f
dOs para liderar verdaderamente, para establecer una linea
poltica, para amenazar, para informar y educar, todo ello con
la esperanza de que
las partes del partido -el Comit Nacional
los sindicatos, las ramas menores y tambin los miembros de
Parlamento- se decidan a seguir al lder.
Dentro de un pas se pueden identificar los efectos de la
estructura advirtiendo diJerewas de conducta en partes dife
rentemente estructuradas del gobiero. Entre diferentes pases
podemos identificar los efectos de la estructura advirtiendo e
mc}amas entre gobiernos de estructura similar. De este modo
la descripcin que hace Chihiro Hosoya de la conducta de l
primeros ministros en el sistema parlamentario japons de pos
guerra coincide exactamente con la de los primeros ministros
britnicos (1974, pp. 366-69) . A pesar de las diferencias cultu
rales y de otra naturaleza, estructuras similares producen efec
tos similares.
IlI
He definido las estructuras. poltcas, primero segn el principio
por el cual se organizan y ordenan segundo por la diferencia
cin de las u
t
id

des y la especificain de sus funciones, y ter


cero por la d1stnbuc1on de las capacidades entre las unidades.
131
Veamos ahora de qu modo los tres trminos de la definicin se
aplican a la poltica internacional.
1. Principios ordenadores
Las cuestiones estructurales son acerca de la disposicin de las
partes de un sistema. Las partes de los sistemas polticos doms
ticos se hallan U relaciones de supra/sub/ordinacin. Algunas
estn autorizadas a ordenar, otras deben obedecer. Los sistemas
domsticos son centralizados y jerrquicos. Las partes de los
sistemas politices interacionales se hallan en relaciones de
coordinacin. Formahnente, cada una de ellas es igual a todas
las dems. Ninguna est autorizada a mandar, ninguna est
obligada a obedecer. Los sistemas internacionales son descen
tralizados y anrquicos. Los principios ordenadores de las dos
estructuras son claramente diferentes y, por cierto, contrarios
entre s. Las estructuras polticas domsticas tienen como con
trapartes concretas a las instituciones y cargos guberamenta
les. La poltica internacional, por contraste, ha sido llamada
"poltica en ausencia de gobierno" (Fox, 1959, p. 35). Las orga
nizaciones internacionales existen, y en nmero siempre cre
ciente. Sin embargo, los agentes supranacionales capaces de ac
tuar efectivamente o bien adquieren algunos de los atributos
y capacidades de los Estados, como hizo el papado medioeval
durante la era de Inocencia III, o muy pronto revelan su inca
pacidad de actuar si no tienen el apoyo, o al menos la aquies
cencia, de los principales Estados vinculados con los temas en
cuestin. Cualqtiier elemento de autoridad que emerja es escaso
una vez que se le ha quitado la capacidad que suministra la base
para su aparicin. La autoridad muy pronto se reduce a una
particular expresin de capacidad. En ausencia de agentes con
autoridad sistn1ica, no se desarrollan relaciones de supra/sub/
ordinacin.
El primer trmino de una definicin estructural afirma
el principio por el cual se ordena el sistefua. La estructura
es un concepto organizativo. Sin enbargo, la caracterstica
prominente de la poltica internacional parece ser la falta
de orden y de organizacin. Cmo se puede pensar que la po
ltica internacional es una especie de orden? A menudo se alude
132
a la anarqua de la poltica interacional. Si la estructura es
un concepto organizativo, los trminos "estructura" y "anar
qua" parecen Ser contradictorios. Si la poltica internacional es
"poltica en ausencia de un gobierno", ante qu nos hallamos?
Al buscar una estructura internacional, nos vemos enfrentados
con lo invisible, en una posicin muy incmoda.
El problema es ste: cmo concebir un Orden sin un orde
nador, y efectos organizativos sin que haya una organizacin
formal. Como estas preguntas son difciles, las responder por
medio de una analoga con la teora microeconmica. El razona
miento por analoga resulta til cuando podemos desplazarnos
de un dominio donde la teora est bien desarrollaa a otro
donde no lo, est. El razonamiento por analoga es permisible
cuando dominios diferentes tienen estructuras similares.
L teora econmica clsica, desarrollada por Adam Smith
y sus seguidores, es microteora. Los cientficos polticos tienden
a pensar que la microteorfa es una teora acerca de asuntos a
pequea escala, un uso que no coincide con el significao esta
blecido. En economa, el trmino "micro" indica la manera en
la que se construye la teora y no el panorama de los temas a
los que est referida. La teora microeconmica describe cmo
un orden se forma espontneamente a partir de los actos auto
interesados y las intersecciones de las unidades individuales -en
este caso, frmas y personas. L teora, entonces, se centra en
los dos conceptos principales, las unidades econmicas y e
mercado. Las unidades econmicas y los mercados econmicos
son conceptos, no realidades descriptivas ni e11tidades concretas.
Este hecho debe acentuarse y que desde principios del siglo
dieciocho hasta el presente, desde el socilogo Augusto Comte
hasta el psiclogo George Katona, la teora econmica ha sido
agredida porque sus presupuestos no corresponden a la realidad
(Martineau, 1853, II, 51-53; Katona, 1953). De manera poco
realista, los tericos econmicos conciben una economa que ope
ra aislada de su sociedad y su gobiero. De mae:ra poco realis
ta, los economistas suponen que el mundo econmico es todo
el mundo. D manera poco realista, los economistas piensan
en la unidad actuante, el famoso "hombre econmico", como un
ma:mizador de beneficios unidireccional Escogen t solo as
pecto del hombre y dejan de lado la asombrosa variedad de B
vida humana. Como sabe cualquier economista moderadamente
133
sensato, el "hombre econmico" no exste. Cualquiera que inte
rrogue a un empresario acerca de cmo toma sus decisiones
descubrir que el presupuesto de que. los hombr son maxmi
zadores econmicos distorsiona grandemente sus caracteristi
cas. L suposicin de que los hombres se comportan como hom
bres econmicos, que se sabe es falsa como enunciacin descrip
tiva, se convierte en un elemento til para la construccin de
Ja teoria.
Los mercados son el segundo concepto importante inven
tado por los tericos microeconmicos. Acerca de los mercados,
es necesario formular dos preguntas generales: Cmo se for
man? Cmo funcionan? La respuesta a la primera pregunta
es sta: el mercado de una economa descentralizada es de ori
gen individualista, de generacin espontnea y no intencionada.
El mercado surge de las actividades de las unidades individuaes
-personas y empresas-, cuyos propsitos y esfuerzos no estn
dirigidos hacia la creacin de un orden sino hacia la satisfaccin
de sus propios intereses internamente definidos por medio de
cualquier conducta que puedan arbitrar. L unidades invi
duales actan por si mismas. A partir de l coaccin de uruda
des semejantes, emerge una estructura que afecta y limita a
todas ellas. Una vez formado, un mercado se constituye en una
fuerza en si mismo, y en O fuerza que l unidades, actuando
individualmente o en pequeo nmero, no pueden controlar.
En cambio, en mayor o menor grado segn las variaciones de
las condiciones del mercado, los creadores se convierten en cria
turas del mercado que su propia actividad ha generado. E
mayor logro de Adam Smith fue demostrar que las acciones vo
races y autointeresadas pueden producir buenos resultados so
ciales en el caso en que las condiciones y polticas permitan
la libre competencia. Si una economa de laissez-faire es armo
niosa, lo es porque las intenciones de los actores W se correspon
den con los resultados que sus acciones producen. Qu es lo
que interfiere entre los actores y el objeto de su accin para
distorsionar as sus propsitos? Para dar cuenta de los resul
tados inesperadamente favorables de los actos egostas, se hace
entrar en juego al mercado. Cada unidad persigue su propio
bien; el resultado producido por cierto nmero de unidades
procurando lograr lo mismo trasciende los motivos y los prop
sitos de las unidades individuales. A cada una de ellas le agra-
134
dara trabajar menos y poner un precio mayor a sus productos.
Tomadas en conjunto, todas deben trabajar ms y poner un
precio ms bajo a sus productos. Cada firma procura incremen
tar sus beneficios; el resultado de esa misma conducta de mu
chas firmas hace bajar el promedio de beneficios. Cada hombie
persigue sus propios fines y, al hacerlo, produce un resultado
que no formaba parte de sus intenciones. A partir de la mez
quina ambicin de sus miembros se produce el mayor bien de
una sociedad.
El mercado es una causa interpuesta entre los actores eco
nmicos y los resultados que ellos mismos producen. Condiciona
sus clculos, sus conductas y sus interacciones. No es un agente
en el setido de A que produce los resultados , sino ms
bien es una causa estructural. Un mercado limita a l unidades
que lo conforman. para que tomen ciertos c_aminos y dejen de
tomar otros; el mercado, creado por unidades econmicas inter
actuantes auto-dirigidas, selecciona las conductas segn sus
cosecuencias (cf. cap. 4, parte III). El mercado recompensa a
algunas con elevados beneficios y condena a otras a la quiebra.
Como un mercado no es una institucin ni un ageiite en nign
sentido palpable o concreto, esas afirmaciones se toran impre
sionantes slo en el caso de que puedan ser confiablemente infe
ridas de una teora como parte de un conjunto de expectativas
ms elaboradas. Y pueden ser inferidas. La teora microecon
mica explica de qu modo opera una economa y por qu deben
esprarse ciertos efectos. Genera numerosas afirmaciones del
tipo "si/entonces", que pueden ser con::>robadas con relativa
facilidad. Consideremos, por ejemplo, las siguientes proposicio
nes, simples pero importantes. Si la demanda de dinero para un
producto aumenta, tambin aumentar su precio. Si el precio
aumenta, tambin aumentarn los beneficios. Si JU beneficios
aumentan, los capitales sern atrados y l produccin se incre
metar. Si la produccin aumenta, el precio caer hasta el
nivel que da beneficios a los productores de ese producto dentro
del porcentaje habitual. Esta secuencia de enunciados pOdria
ampliarse y refinarse, pero eso no sera til a mi prop6sito. Deseo
sealar que, aunque las exectativas enunciadas son ahora co
mus, no podan convertirse en las conclusiones de los econo
mistas que trabajaban en l poca pre-terica. Todos los enun
ciados, por supuesto, se hacen a un apropiado nivel de generali-
135
dad. Requieren la estipulacin anexa de "como otras cosas son
iguales". Se aplican, como los enunciados inferidos de cUalquier
teora, slo en el cao de que se den las condiciones contempladas
por la teora. Son idealizaciones, y por eso nunca son llevadas
plenaente a la prctica. Muchas cosas -costumbres sociales,
intervenciones polticas- interferirn en realidad con respecto
a los resultados que la teora predice. Aunque las interferencias
deben tomarse en cuenta, resulta no obstate extraordinaria
mente til saber qu se debe esperar en general.
Los sistemas polticos intercionales, al igual que los mer
cados econmicos, se forman por la coaccin de unidades auto
interesadas. Las estructuras internacionales se definen en trmi
nos de l unidades polticas primarias de una poca, ya sean
ciudades-Estado, imperios o naciones. Las estructuras emergen
de la coexistencia de los Estados. Ningn Estado pretde part
cipar en la formacin de una estructura por medio de la cual tan
to l como otros se vern limitados. Los siste'as polticos inter
nacionales, al igual que los mercados econmicos, son de origen
individualista, espontneamente generados e impremeditados.
En. ambos sistemas, las estructuras se forman por la coaccin de
sus unidades. El hecho de que estas unidades vivan, prosperen o
mueran, depende de sus propios esfuerzos. Ambos sistemas se
forman y se mantienen a partir de un principio de auto-ayuda
que se aplica a las unidades. Decir que ambos dominios son es
tructuralmente similares no implica proclamar que sean idnti
cos. Econmicamente, el principio de auto-ayuda se aplica den
tro de lmites guberamentales establecidos. Las economas de
mercado estn constreidas de manera de canalizar constructi
vamente las energas. Se puede pensar en los standards de pu
reza de la comida y la bebida, en la< leyes anti-trust, en las regu
laciones de seguridad y de intercambio, en las leyes que prohiben
las falsas afirmaciones publicitarias. La poltica internacional es
ms bien un dominio en el que todo est permitido. La poltica
interacional es estructuralmente similar a una economa de
mercado en tanto se permita en esta ltima la operacin del
principio de auto-ayuda.
En una microteoria, ya sea de economa o de poltica inter
naconal, la motivacin de los actores es ms supuesta que des
cripta de maera realista. Supongo que los Estados procuran ase
gurar su supervivencia. La suposicin es una simplificacin radi-
136
cal hecha en nombre de la construccin de una teoria. La pregun
ta que se debe formular, como siempre, no es si la suposicin es
cierta sino si es la ms til y sensata que podemos proponer. El
hecho de que la suposicin sea til depende de si puede construir
una teora basada en ella, una teora de la que puedan ser infe
ridas consecuencias que de otro modo no resultaran evidentes.
El hecho de que la suposicin sea o no sensata puede discutirse
de manera directa.
. Ms all del motivo de la supervivencia, los propsitos de los
Estados pueden ser infinitamente variados; pueden ir desde la
ambicin de conquistar el mundo. hasta el simple deseo de ser
dejado
.
en paz. La supervivencia es un pre-rquisito para lograr
cualquier meta que los Estados se hayan propuesto, salvo si la
meta es promover su propia desaparicin como entidad poltica.
El motivo de la supervivenc:a se toma como base de accin en un
mundo en el que no est garantizada la seguridad 'de loS Estados
ms que como descripcin realista del impulso que subyace a

cada uno de los actos de los Estados. La suposicin da lugar al
hecho de que n Estado acta siempre exclusivamente con
el objeto de asegurar su super\ivencia. Da lugar tambin al he
cho de que algunos Estados pueden perseguir persistentemente
metas que consideran ms valiosas que la supervivencia; por
ejemplo, pueden preferir amalgamarse con otros Estados a su
propia supervivencia formal. Da lugar al hecho de que, en pro
cura de su seguridad, ningn Estado actuar con perfecto cono
cimiento ni sabidura -por cierto, si
\
es que pudiramos saber
exactamente qu significan esos trmirlos. El funcionamiento de
algunos sistemas tiene altsimos requerimientos. El trnsito no.
fluira si la mayora, pero no todos, los conductores avanzaran
por el lado apr9piado de la calle. Otros sistemas tienen requeri
mientos intermedios. Los ascensores de los rascaielos estn pla
nificados para poder transportar la carga de pasajeros si l ma
yora de las personas utilizan los ascensores expresos para los
trayectos largos y los locales para trayectos ms cortos. Pero si
algunas personas eligen los locales para los trayectos largos por
que la velocidad de los expresos las marean, el sistema no se
derrumbar. Para mantenerlo en funcionamiento es necesario
que la mayora, pero no todas las personas, acte de la manera
esperada. Algunos sistemas, entre elJos las economas de inerca
do y la poltica interacional, hacen demandas an menores. Los
137"
sistemas de trnsito estn ideados a partir del conocimiento de
que los requerimiertos del sistema sern cumplidos. Los ascen
sores estn planificados con capacidad extra para contemplar
las particularidades humanas. Los sistemas competitivos de la
economa y de la poltica internacional funcionan de manera
diferente. A partir de las interacciones de sus partes desarrollan
estructuras que recompensan o castigan las conductas que se
adecuan ms o menos a lo requerido para alguien que desee
triunfar dentro de ese sistema. Recurdese mi descripcin de las
limitaciones del sistema parlamentario ingls. Por qu un po
tencial primer ministro no puede tener la audacia de seguir un
camino propio? Por qu no comportarse de manera manifiesta
mente diferente de la de los tpicos lderes polticos ingleses?
Cualquiera puede hacerlo, por supuesto, y algunos que aspiran a
convertirse en primer ministro lo hacen. Rara vez acceden al car
go. Salvo durante las ms profundas crisis, el sistema selecciona
a otros para desempear el ms alto cargo. Uno puede compor
tarse como desee. Los esquemas de conducta, no obstante, emer
gen y derivan de l limitaciones estructurales del sistema.
Los actores pueden percibir la estructura que los limita, y
comprender de qu modo recompensa algunas clases de conduc
ta y castiga otras. Pero tambin pueden no verla o verla y, por
distintas razones, no satisfacer con sus acciones los esquemas de
conducta que son frecuentemente recompensados y raramente
castigados. Decir que "la estructura selecciona" significa simple
mente que aqullos que cumplen con las_ prcticas aceptadas y
extosas son los que con
o
Yr frecuencia acceden a los cargos
ms altos, y que probablemente permanecern all. L partida
que uno debe ganar est definida por l estructura que determi
na cul es la clase de jugador que tiene ms probabilidades de
prosperar.
Cuando se produce una seleccin de acuerdo con la conduc
ta, no es necesario que el sistema ponga en operacin- ningn
standard de conducta forzoso, aunque cualquier sistema puede
funcionar mejor cuando exsten ciertos standards forzosos o acep
tados. Interacionalmente, el entoro de las acciones estatales,
o la estructura de sus sistemas, estn establecidos por el hecho
de que algunos Estados prefieren la supervivencia por encima
de otros fines obtenibles a corto plazo, y actan con relativa efi
ciencia para lograr esa meta. Los Estados pueden alterar sus
138
conductas a causa de la estructura que forman por medio de
sus interacciones con otros Estados. Pero, de qu manera y por
qu? Para responder a estas preguntas debemos completar la
definicin de estructura internacional.
2. El carcter de Zas unidades
El segundo trmino de la definicin de l estructura polj
tica domstica especifica las funciones desempeadas por l
_unidades diferenciadas. L jerarqua implica relaciones de super/
sub/ordinacin entre las partes de un sistema y eso es lo que im
plica su diferenciacin. A definir la estructura poltica domsti
ca, el segundo trmino, al igual que el primero y el tercero, es
necesario, porque cada uno de ellos seala una posible fuente de
variacin estructural. Los Estados, que son las unidades de los
sistemas polticos interonales, no estn formalmente diferen
ciados por medio de las funciones que desempean. La anarqua
implica relaciones de coordinacin entre las unidades de un sis
tema, y eso implica su paridad. El segundo trmino no es nece
sario para definir una estructura poltica interacional, porque
mientras persiste la anarqua, los Estados siguen siendo unidades.
Las estructuras interacionales slo varan por medio de un
cambio del principio organizador o por medio de variaciones de
las capacidades de las unidades. No obstante, aqu hablar de
los Estados como unidades, ya que es por medio de sus interac
ciones que se generan las estructuras polticas internacionales.
Surgen dos preguntas: Por qu los Estados deben tomarse
como unidades del sisterila? Ya que e:ste una amplia variedad
de Estados, por qu llamarlos "unidades"? El cuestionamiento
de la eleccin de los Estados como unidades primarias de los
sistemas polticos interacionales se torn popular durante las
dcadas de 1960 y de 1970, al igual que a principios de siglo. Una
vez que se logra comprender qu es lo que est involucrado lgi
camente, el tema se resuelve con facilidad. Los que CUCionan
el enfoque estatocntrico lo hacen por dos motivos principales.
Primero, los Estados no son los nicos actores de importacia
dentro de la escena interconal. Segundo, l importancia 4e los
Estados est declinando, y hay otros actores cuya importancia
139
crece, o al menos as se dice. Ninguna de ambas razones es slida,
tal como lo demuestra la siguiente explicacin.
Los Estados no son ni han sido nunca los nicos actores in
ternacionales. Pero las estructuras no estn definidas por todos
los actores que florecen dentro de ella sino por los ms impor
tantes. Al definir la estructura de un sistema, escogemos a uno o
algunos de los infinitos objetos que el sistema comprende y defi
nimos su estructura en virtud de ellos. En el caso de los sistemas
polticos internacionales, como en e de cualquier sistema, prime
ro debemos decidir cules unidades vamos a considerar como
partes del sistema. En este punto vuelve a resultar til la analo
ga con la economa. La estructura de un mercado est definida
por el nmero de firmas que compiten. Si rivalizan muchas fii
mas semejantes, nos aproximaremos a una situacin de compe
tencia perfecta. Si unas pocas firmas dominan el mercado, se
dice que la competencia es oligoplica; aunque existan tambin
en ese campo muchas firmas peque. Pero se nos dice que no
podemos aplicar esta clase de definiciones a la poltica interna
cional a causa de la interpenetracin de los Estados, de su inca
pacidad para controlar el entorno de sus acciones, y de que las
ascendentes corporaciones multinacionales y otros actores no-es
tatales son difciles de controlar y pueden rivalizar, en influencia,
con los Estados. La importancia de los actores no-estatales y el
grado de actividad transnacional resultanobvios. Pero de ellos no
se desprende la conclusin de que la concepcill estatocntrica
de la poltica internacional se haya vuelto obsoleta. Resulta ir
nico que algunos economistas y cientficos polticos con orienta
cin econmica lo hayan credo as. La irona es que todas las
razones que se han dado para depreciar el concepto estatocntri
co pueden ser reafirmad.as con mayor fUerza y aplicadas a las
empresas. Las empresas que compiten con muchas otras no tie
nen esperanzas de controlar su mercado, y las firmas oligopli
cas luchan constantemente por lograrlo, con escaso xto. Las
empresas se nterpenetran, se funden y se compran entre si a
paso acelerado. L que es ms, las firmas estn constantemente
amenazadas y reguladas por, digamos, actores "no-Empresaria
les". Algunos gobiernos estimulan la concentracin; otros traba
jan para prevenirla. La estructura de mercado de las pates de
una economa puede desplazarse desde una competencia amplia
a ua estrecha o puede desplazarse en direccin opuesta, pero
140
sean cuales fueren el grado y la frecuencia de los cambios, las es
tructuras de mercado, generadas por la interaccin de las firmas,
estn definidas en virtud de esta ltima.
Al igual que los economistas definen los mercados en trmi
nos de las firmas, yo defino las estructuras polticas internacio
nales en trminos de los Estados. Si Charles P. Kindleberger es
taba Ulo cierto al decir "la nacin-Estado ya casi no existe como
unidad econmica" (1969, p. 207) , entonces la estructura de la
poltica internacional debera ser redefinida. Ello sera necesario
porque las capacidades econmicas no pueden separarse de las
otras capacidades de los Estados. La distincin que se establece
frecuentemente entre cttestiones de alta y baja poltica es err
nea. Los Estados usan medios econmicos para fines polticos y
militares; y medios polticos y militares para el logro de intereSes
econmicos.
Una versin mejorad; de la afirmacin de Kindleberger po
dra sostener: algunos Estados pueden ser casi elimidos coro
entidades econmicas, y otros no. Eso no plantea ningn pro
blema para la teora poltica internacional, ya que gran parte de
la poltica interacional se basa en desigualdades, de todos .mo
dos. Entanto los principales Estados sean los principales actores,
la estructura de la poltica internacional se define en virtud de
ellos. Esa afirmacin terica, por supuesto, es as en la prctica.
Los Estados preparan l escena en la que ellos, junto con los
actores- no-estatales, desarrollan sus dramas o sus asuntos de ru
tina. Aunque pueden preferir una escasa intervencin en los
asuntos de los actores no-estatales durate largos perodos, los
Estados no obstante establecen los trminos de sus relaciones, ya
sea permitiendo pasivamente el establecimiento de reglas infor
males o interviniendo activamentepara cambiar las reglas. que ya
no les resultanadecuadas. Cuando llega el momento decisivo, los
Estados rehacenlas reglas segn las cuales operan otros atores.
Por cierto, podemos asombrarnos de la habilidadque demuestran
los Estados dbiles para obstaculizar las acciones de fuertes cor
poraciones inteIionales, y por la atencin que stas ltimas
prestan a los deseos de los primeros.
Es importante considerar la naturaleza de los movimientos
transnacionales, su grado de penetracin y l condiciones que
facilitan o dificultan el control que sobre ellos ejercen los Esta
dos (ver cap. 7). Pero el adecuado estudio de estas cuestiones,
141
como de otras, requiere el desarrollo de un enfoque adecuado
para el estudio de la poltica interacional. Debemos aciarar dos
puntos acerca de los ms recientes estudios transnacionales. Pri
mero, que los estudiosos de los fenmenos transnacionales no
han dearrollado ninguna teora clara acerca de su tema o acerca
de poltica internacional en general. Se han servlo de teoras
exstentes, ya fueran econmicas o polticas. Segundo, es correc
to que no hayan desarrollado ninguna teora particular, pues una
teora que niegue el rol de los Estados solo ser necesaria en el
caso de que los atores no-estatales se desarrollen hasta el punto
de rivalizar O superar a los grandes poderes, no solo a unos
cuantos poderes menores. Y ese caso no parece haberse produ
cido.
El estudio de los movimientos transnacionales se ocupa de
importantes cuestiones fcticas, que as teoras pueden ayudar a
desentraar. Pero esa ayuda no ser efectiva si se piensa que
los actores no-estatales ponen en tela de juicio el enfoque estato
cntrico del mundo. El hecho de afirmar que los Estados princi
pales conservan e rol principal no implica restar importancia,
o existencia, a otros actores. La expresin "estatocntrica" su
giere algo acerca de la estructura del sistema. Los movimientos
transnacionales se hallan entre los procesos componentes. El
hecho de que el enfoque estatocntrico sea tan frecuentemente
cuestionado slo refleja la dificultad que tienen los cientficos
polticos para no perder de vista la distincin exstente entre
estructuras y procesos.
Los Estados son las unidades cuyas interacciones forman la
estructura de los sistemas polticos intercionales. Durante
mucho tiempo esto seguir siendo de este modo. El porcetaje
de muerte de los Estados es notablemente bajo. Pocos Estados
mueren, pero muchas empresas lo hacen. Dentro de 100 aos,
quin tiene ms probabilidades de exstir? Estados Unidos, la
Unin Sovitica, Francia, Egipto, Tailandia y Uganda? O Ford,
IBM, Shell, Unilever y Massey Ferguson? Yo apuesto por los
Estaos, incluso por Uganda. Pero qu slgnif1ca referirse a los
ciento cincuenta y pico de Estados del mundo actual -que ver
daderamente forman un mundo abigarrado-- como "unidades
semejantes"? Muchos estudiosos de la poltica internacional se
sielten molestos por esta descripcin. Llama "unidades seme
jantes" a los Estados es decir que cada Estado es semejate a to-
142
dos los otros por ser una ud poltica autnoma. Es otra ma
nera de decir que los Estados son soberanos. Pero la soberana es
tambin un concepto fastidioso. Muchos creen, como el antrop
logo M. G. Smith, que"en un sistema de Estados soberanos nin
gn Estado es soberao" .4 El error es identicar la sob

rania de
los Estados con su capacidad de hacer lo que deseen. Decir que los
Estados son soberanos no implica que puedan hacer lo que se
les antoje. Los Estados soberanos pueden estar muy presionados
y verse obligados a actuar de maneras que preferiran evitar,
,
Y
ser incapaces de hacer casi nada de lo que desean. L soberarua
de Jos Estados jams h implicado que estn aislados de los efec
tos ejercidos por las acciones de otros Estados. Ser soberano Y
ser dependiente no son situaiones contradictorias. Los Estados
soberanos rara vez han tenido vidas libres o fciles. Qu es en
tonces la soberara? Decir que un Estado es soberano significa
que decide por s slo cul es la forma de enfrentarse con sus
problemas internos y externos, incluyendo la de bus

ar o no la
ayuda de otros, y al hacerlo limita su libertad estableciendo com
promisos con ellos. Los Estados desarrollan sus pr
?
pias e

rate
gias, disean su propio rumbo y oran sus propias declS1ones
acerca de cmo satisfacer sus necesidades y sus deseos. Decir que
los Etados soberanos est siempre constreidos no es ms
contradictorio que afirmar que los individuos libres co

fr
.
ecuen
cia toman decisiones bajo la presin de los acontec1m1enus.
ca Estado, como todos los dems, es O entidad poltica
soberaa. Y, sin embago, l diferencias existentes entre ellos,
desde costa Rica a la Unin Sovitica, desde Gambia a los Esta
dos Unidos, son inmensas. Los Estados son
.
semejantes, y tam
bin diferentes. Tambin lo son las corporaciones, l manzanas,
las universidades y las personas. Siempre que situam

dos obje
tos en una categora, no estamos diciendo que son iguales en
todos los aspectos sino en algunos. En el mundo M ha
Y
dos
objetos idnticos y sin embargo es til compararlo Y combmar
los. "No se pueaen sumar manzanas y naranjas" es una vieja
exresin que parece ser especialmente popular entre los vende
dores que no desean que uno compare sus produc con otros.
Pero todos sabemos que la treta de sumar objetos diferentes es
4 U debera ser ms juicioso. Traducido e sus propios trmi
nos, decir que los Estados son soberanos <s decir que sn segentos de
una sociedad plural (1%6, p. 12; cf. !956).
la de expresar el resultado en trminos de una categora que los
incluye. Tres manzanas ms cuatro naranjas son siete frutas.
La nica cuestin interesante es si U categora que clasifica a
los objetos segnsus cualidades comunes resulta til. Uno puede
sumar un gran nmero de objetos muy diversos y decir que te
nemos ocho millones de cosas, pero es raro que necesitemos ha
cerlo.
L forma, el tamao, la riqueza y el poder de los Estados
varan. Y, sin embargo, las variaciones de estos y otros aspectos
son variaciones de unidades semejantes. En qu aspecto son
unidades semejantes? Cmo pueden ser situadas en una misma
categora? Los Estados son semejantes con respecto a las tareas
con las que se enfrentan, pero no en sus capacidades de desarro
llar esas tareas. Las diferencias son de capacidad, no de funcin.
Los Estados desempean o procuran desempear tareas que son
comunes a todos ellos; los fines a Jos que aspiran son similares.
Cada Estado tiene sus propias agencias para crear, ejecutar e
interpretar las leyes y las regulaciones, para aumentar los im
puestos y para defenderse. Cada Estado abastece con sus propios
recursos y por sus propios medios la mayora de los alimentos,
vestimentas, viviendas, transporte y entretenimiento que, sus
ciudadanos consumen. Todos los Estados, excepto los m peque
os, realizan mucho ms comercio intero que externo. Es lgico
que quedemos impresionados por la semejanza funcional de los
Estados, y ahora ms que nunca, dado que sus desarrollas siguen
lneas similares. Los Estados ricos y los pobres, los nuevos y los
viejos, casi todos ellos ejercen gran influencia en los asuntos de
regulacin econmica, educacin, salud y vivienda, cultura, arte,
y as casi infinitamente. El aumento de actividad de los Estados
es una tendencia internacional fuerte y notablemente uniforme.
Las funciones de los Estados son similares, y la distinciones exs
tentes entre ellos surgen casi siempre de la variacin de sus
capacidades. La poltica nacional consiste en unidades diferen
ciadas que desempean funciones especficas. La poltica inter
nacional consiste en unidades semejantes que duplican mutua
mente sus actividades.
144
3. La distribucin de las capacidades
Las partes de un sistema jerrquico estn relacionadas entre s
de maneras determinadas tanto por su diferenciacin funcional
como por el grado de sus capacidades. Las uriidades de un siste
ma anrquico son funcionalmente indiferenciadas. A, las uni
dades de ese orden se distinguen particularmente gracias a sus
mayores o menores capacidades de desempefar tareas similares.
Esto enuncia formalmente aquello que los estudiosos de la pol
tica interacional han advertido hace mucho tiempo. Tanto los
tericos como los prcticos han distinguido siempre a las gran
des potencias de una poca, Los estudiosos del gobierno nacional
hacen este tipo de distinciones entre los gobiernos parlamenta
rios y los sistemas presidenciales: los sistemas guberamentales
difieren en su forma. Los estudiosos de la poltica internacional
hacen distinciones entre sistemas polticos internaclonales sola
mente de acuerdo con el nmero de grandes potencias que esos
sistemas posean. La estructura de un sistema cambia con los
cambios de la distribucin de las capacidades entre las unidades
del sistema. Y tos cambios de la estructura cambian las execta
tivas acerca del comportamiento de las unidades y acerca de los
resultados que sus interacciones producirn. En lo domstico,
las partes diferenciadas de un sistema pueden desempear ta
reas similares. Sabemos, a partir de la observacin del gobierno
norteamericano, que los ejecutivos a veces legislan y las legisla
turas pueden ser ejecutivas. Internacionalmente, las unidades
semejates desempean tareas diferentes. El motivo por el que
lo hacen, y la posibilidad de que lo hagan segn sus capacidades,
son cuestiones que trataremos detalladamente en los tres ltimos
captulos. Mientras tanto, debemos considerar dos problemas.
El primer problema es ste: la capacidad nos dice algo acer
ca de las unidades. Definir la estructura en parte en trminos de
la distribucin de capacidades parece violar mi indicain ante
rior acerca de no incluir los atributos de las unidades en las defi
niciones estructurales. Como ya seal, l estructura es un con
cepto abstracto, pero no completamente. El mxmo de abstrac
cin exge un mnimo de contenido, y ese mnimo es lo necesario
para poder decir e11 qu relacin se hallan las unidades. Los
145
Estados estn situados de manera diferente segn su poder. Y
sin embargo podemos preguntarnos por qu tan slo incluimos
capacidad en la tercera parte de la definicin, y no caractersti
cas tales como ideologa, forma de gobierno, grado de pacificidad,
belicosidad o lo que fuere. La respuesta es sta: se hace una es
timacin del poder por medio de la comparacin de las capacida
des de un cierto nmero de unidades. Aunque las capacidades
so atributos de las unidades la distribucin de las mismas
entre s ya no lo es. La distribucin d capacidades no es un
atributo de las unidades, sino ms bien un concepto sistmico
.
Una vez ms, el paralelo con la teora del mercado es exacto.
Tanto las empresas como los Estados son unidades semejantes.
A pesar de todas sus variaciones formales, las firmas comparten
ciertas cualidades: son unidades autodirigidas que, dentro de
lmites gubernamentalmente impuestos, deciden por s mismas
de qu modo enfrentar su entorno y cmo trabajar para lograr
sus fines. Las variaciones de la estructura no se introducen por
medio de las diferencias de carcter y funcin de las unidades,
sino solamente por medio de la distincin que hacemos de ellas
segn sus capacidades.
El segundo problema es ste: aunque las relaciones definidas
en trminos de las interacciones deben ser excluidas de las defi
niciones estructurales, las relaciones definidas en trminos de
agrupacin de los Estados parecen decirnos algo acerca de la
situacin de cada uno de ellos dentro del sistema. Por qu no
especificar las relaciones exstentes entre los Estados a partir de
la consideracin de las alianzas que establecen? Ese hecho no
sera comparable acaso con el hecho de definir en parte las
estructuras polticas en trminos del modo en que los presiden
tes y los primeros ministros se relacionan con otros agentes pol
ticos? No, no sera comparable. Tanto nacional como interacio
nalmente, las definiciones estructurales se ocupan de la relacin
exstente entre agentes y agencias en trminos de la organizacin
de cada dominio, y no en trminos de las adaptaciones o conflic
tos que puedan producirse entre ellos ni de las agrupaciones que
puedan establecer. Ciertas partes de un gobierno pueden reunirse
o separarse, pueden oponerse o cooperar en mayor O menor gra
do. Estas son las relaciones que se forman y S disuelven dentro
de un sistema, y no una alteracin estructural que seala un
cambio y una diferencia entre sistemas. Esto 8 aclara merced
146
a un ejemplo que fluye paralelamente al caso de las alianzas
El he

ho de disting
.
ur los sist
e
mas de los partidos polticos seg
su numero es hab1tual. Un sistema multipartidario cambia si
digamos
!
ocho partidos se transforman en dos, pero no si
'
dos
agrupaciones de esas ocho se constituyen tan solo con el motivo
gana

una eleccin. Con la misma lgica, un sistema poltico
interacional en el que tres o ms grandes potencias se han se
parado en dos alinzas sigue sieno un sistema multipolar -es
tructurae
?
te diferente de un sistema bipolar, que es aqul en
el que
.
n
:
ngun tercer poder es capaz de desafiar a los otros dos.
def1n1
:
la estructura del mercado, no necesitamos ninguna
Informacin acerca de las cualidades particulares de las firmas
ni acerca de sus interacciones. En la definicin _de la estructur
el mer

ado, las firmas no son identificadas ni descriptas sus


interacciones. El hecho de considerar las cualidades de las firmas
Y la naturaleza de sus interacciones como partes de la estructura
d

I 1
7
1ercado sera como decir que el hecho de que un sector eco

ormco sea o no oligoplico depende del modo de organizacin


mtera de las firmas y de la manera en que se tratan entre si en
vez de estabecer simplemente cuntas son las firmas importan
tes que coexsten. a estructura del mercado se define por medio
del conteo de las firmas; la estructura poltica internacional por
medio del conteo de los Estados. En ese conteo, las distincines
se establecen tan slo segn las capacidades.
Al definir las estructuras poltica internacionales conside
ramos los Estados con las tradiciones, hbitos, objetivos, deseos
} formas de gobierno que tengan. No nos preguntamos si los Es"
tados son revolucionarios o legtimos, autoritarios o democrti
cos, ideolgicos o pragmticos. Nos abstraemos de todos sus
atributos salvo de sus capacidades. Tampoco al pensar acerca de
la estructura nos preguntamos por las relaciones entre los Esta
dos -sus sentimientos amistosos u hostiles, sus intercambios di
plomticos, las aliazas que forman y el grado d exectativas
que surgen con solo observar el tipo de orden que prevalece entre
ellos
Y la distribucin de capacidades dentro de ese orden. Nos
abstraemos de todas las cualidades particulares de los Estados
Y de todas sus conexones concretas. L que emerge es un cuadro
P
?
sicional, una descripcin general de la disposicin de O so
ciedad trazado en trminos de la ubicacin de las unidades y no
en trminos de sus cualidades.
147
KNETH N, WALTZ
1
Hasta ahora he definido los dos elementos esenciales de una teo
ra sistmica de la poltica internacional -la estructura del sis
tema y de sus unidades interactuantes. A hacerlo, he roto de
manera tajante con los enfoques habituales. Como hemos visto,
algunos estudiosos que intentan aplicar enfoques sistmicos a l
poltica internacional conciben el sistema como producto de sus
partes interactuantes, pero no llegan a considerar si algo a nivel
sistmico influye sobre esas partes. Otros tericos sistmicos, al
igual que los estudiosos de la poltica internacional en general,
mencionan en ocasiones que deben tenerse en cuenta los efectos
ejercidos por el entorno internacional, pero pasan por encima
de la cuestin de cmo debe hacerse y rpidamente concentran
su atencin nuevamente en el nivel de las unidades interactuan
tes. La mayora de ellos, aleguen o no seguir un enfoque sistmi
co, piensan en la poltica internaciollal de la manera ilustrada
por la Figura 5.1. N,, 2

1 son Estados que genera internamente
sus efectos externos. Xl. 2
.
3 son Estados que actan exteramen
te interactuando entre si. En el diagrama no aparece ninguna
fuerza o factor sistmico.
X
1
N,-
--
x,
1
N ,-- x,
FIGUR 5.1.
148
ESTRUCTURAS POLTICAS
Como los efectos sistmicos son evidentes, la poltica inter
nacional debera ser considerada de la manera ilustrada por la
figura 5.2. El crculo representa la estructura del sistema poltico
internacional. Tal como lo indican las flechas, afecta tanto a las
interacciones de los Estados como a sus atributos.> Aunque la
estructura ha demostrado ser elusiva como concepto organizati
vo, su significado puede ser exlicado de manera simple. Aunque
los Estados collservan su autonoma, cada uno de ellos se halla
en una relacin especificable con respecto a los otros. Constitu
yen cierta clase de orden. Podemos utilizar el trmino "organiza
cin" para desigar esta condicin pre-institucionat, si pensamos
que una organizacin es simplemente una limitacin, a la mane
ra de W. Ross Ashby (1956, p. 131). Como los Estados se constri
en y limitan mutuamente, la poltica internacional puede con
siderarse en trminos organizativos rudimentarios. L estructura
es el concepto que hace posible decir cules son los efectos orga
nizativos esperables y cmo las estructuras y las unidades inter
actan afectndose mutuamente.
?
1
f
FIGUR 5.2.
5 En la figura 5.2 no se han omitido elementos esenciales, pero s
algunas complicaciones. Un diagrama completo incluira, por ejemplo, las
coaliciones que posiblemente se formaran sobre la derecha.
149
El hecho de pensar en la estructura tal como la he definido
resuelve el problema de separar los cambios a nivel de las unida
des de los cambios a nivel sistmico. Si se est preocupado por
los diferentes efectos esperados de diferentes sistemas, debemos
ser capaces de diferenciar los cambios de sistemas y los cambios
dentro de ellos, algo que los potenciales tericos sistmicos ha
hallado muy difcil. Una definicin entres partes de la estructura
nos permite diferenciar esos tipos de cambios:
Las estructuras se definen, primero, segn el principio por el
:que un sistema se ha ordenado. Los sistemas se transforman
si un principio ordenador reemplaza a otro. Trasladarse desde
un dominio anrquico a otro jerrquico significa trasladarse
de un sistema a otro.
En segundo lugar, las estructuras se definen por medio de la
especificacin de las funciones de las unidades diferenciadas.
Los sistemas jerrquicos cambian si las funciones son defini
das y asignadas de manera diferente. En el caso de los sistemas
anrquicos, el criterio de los cambios sistmicos derivados de la
segunda parte de la definicin no es vlido, ya que el sistema
est compuesto por unidades semejantes.
En tercer lugar, las estructuras se definen gracias a la distri
bucin de capacidades entre las unidades. Los cambios de esta
distribucin son cambios de sistema, ya se trate de un sistema
jerrquico o de uno anrquico.
o
ORDN8 ANARQU|CO8 l
QU|I|BRIO8 D !ODR
Nos quedan dos tareas: primero, examinar las caractersticas de
la anarqua y las expectativaacerca de los resultados asociados
a los reinos anrquicos; segundo, examinar de qu modos varian
l

s exectativas a medida que el sistema anrquico cambia me


diante alteraciones de la distribucin de las capacidades entre
las naciones. La segunda tarea, emprendida en Jos captulos
8 Y 9, requiere la comparacin de diferentes sistemas internacio:
nales. La primera, a la que ahora me aboco, se cumple mejor si
se establecen algunas comparaciones entre la conducta y los
resultados en dominios anrquicos y jerrquicos.
I
l. Violencia inter y externa
A menudo se dice que el Estado entre Estados conduce sus asun
tos a la sombra d la violencia. Como algunos Estados puedenuti
lizar la fuerza en cualquier mometo, todos lo Estados deben
estar preparados para hacer lo mismo o vivir a merced de sus
vecinos ms vigorosos en el aspecto militar. Entre los Estados,
el estado natural es el de la guerra. No decimos esto en el sen
tdo de que la guerra. sea constante, sino en el sentido de que
s1 cada Estado puede decidir por si mismo cundo usar la fuer
za, la guerra puede estallar en cualquier momento. Ya sea en
la familia, en la comunidad o en el mundo en general el con
tacto sin que se produzcan conflictos al menos ocasioales re
sulta inconcebible; y no puede alimentarse de manera realista
U ilusin de que en ausencia de un agente que maneje Q mani
pule a las partes en conflicto es posible eludir un conflicto en
todas las oportunidades. Entre los hombres, al igual que entre
151
KENNETH. N. WALTZ
los Estados, la anarqua o ausencia de gobierno est asociada
a la violencia.
Se dice que la amenaza de violencia y el uso recurrente
de la fuerza es lo que distingue los asuntos internacionales de
los nacionales. Pero en la historia del mundo casi todos los go
bernantes tuvieron que tener en cuenta que sus sbditos podan
usar la fuerza para resistirse o para derrocarlos. Si la ausencia
de gobierno se aocia a la amenaza de violencia, lo mismo ocurre
con su presencia. Una copiosa lista de tragedias nacionales ilus
tra demasiado bien este punto. Las guerras ms destructivas
de los cien aos que siguieron a la derrota de Napolen no ocu
rrieron entre Estados sino dentro -de ellos. Las estimaciones de
las muertes producidas por la rebelin de Taiping en China, que
comenz en 1851 y dur trece aos, llegan a los veinte millones.
Durante la guerra civil norteamericana perdieron la vida alre
dedor de 600 mil personas. En la historia ms reciente, la colec
tivizacin forzosa y las purgas stalinistas eliminaron a cinco
millones de rusos, y Hitler extermin a seis millones de judos.
En algunos pases latinoamericanos, los golpes de Estado y las
rebeliones han sido rasgos habituales de la vida nacional. Entre
1948 y 1957, por ejemplo, 200 mil colombianos resultaron muer
tos a causa de las revueltas civiles. A mediados de la dcada de
1970, la mayora de los habitantes de la Uganda de !di Amin
deben haber sentido que sus vidas se volvan horribles, brutales
y cortas como en el .Estado natural de Thomas Hobbes. Si esos
casos constituyen aberraciones, esas aberraciones son desafortu
nadamente corunes. Con facilidad, perdemos de vista el hecho
de que las luchas destinadas a conseguir y a mantener el poder,
a establecer el orden y a lograr una especie de justicia dentro
de los Estados, pueden ser ms sangrientas que las guerras
entre ellos.
Si la anarqua se identifica con el caos, la destruccin y la
muerte, entonces la distincin entre anarqua y gobierno no
aporta gran cosa. Qu es ms precaria: la vida de un Estado
entre Estados, o la de un gobierno en relacin con sus sbditos?
La respuesta vara con el momento y el lugar. En algunos mo
mentos, entre algunos Estados, la violencia real o esperable es
escasa. En algunos momentos, entre algunos Estados, la violen
cia real o esperable es mucha. El uso de la fuerza o el constan
te temor de que sea usada, no son !ases suficientpara diferen-
152
RDENES ANRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER
ciar a los asuntos interos de los externos. Si el uso posible y
real de la fuerza caracteriza tanto al orden nacional coro al
internacional, no puede establecerse, entonces, ninguna distin
cin duradera entre ambos reinos, al menos en trminos de la
utilizacin de la fuerza. Ningn orden humano es una garanta
de no violencia.
Para descubrir diferencias cualitativas entre los asuntos in
ternos y externos, debemos buscar otro criterio que no sea la
manifestacin de la violencia. L distincin del dominio nacional
e internacional, en poltica, no se basa en el uso de la fuerza
sino en la diferencia de' estructuras. Pero si los. peligros de ser
atacado son mayores, digamos, al dar un paseo nocturno por
el centro de Detroit que al hacer un picnic en el lmite entre
Francia y Alemania, qu diferencia prctica es la diferencia
de estructura? Tanto nacional como internacOnalmente, el con
tacto genera conflictos y, en oportunidades, violencia. La de
rencia exstente entre la poltica nacional y la internacional no
radica en el uso de la fuerza sino en los diferentes modos de
organizacin destinados a hacer algo al respecto. Un gobierno,
gobernado por medio de algn standard de legitimidad, se arroga
e derecho de usar la fuerza ~ decir, de aplicar una variedad
de sanciones para controlar el uso de la fuerza de sus sbditos.
Si algunos usan fuerza privada, otros pueden recurrir al go
bierno. Un gobierno no tiene el monopolio del uso de la fuerza,
como resulta demasiado evidente. U:p gobierno efectivo, sin em
bargo, tiene el monopolio del legtimo uso de la fuerza, y en este
caso legtimo significa q11e los agentes pblicos estn organiza
dos para impedir y contrarrestar el uso privado de la fuerza.
Los ciudadanos no necesitan prepararse para defenderse. Las
agencias pblicas se encargan de eso. Un sistema nacional no
es de auto-ayuda. El sistema internacional s lo es.
2. Interdependencia e integracin
La significacin poltica de la interdependencia varia segn si
un reino est organizado, con especificacin y establecimiento
de las relaciones de autoridad, o si permanece formalmente des
organizado. Cudo reino est organizado formalmente, sus
unidades estn en libertad de especializarse, de preocuparse
153
por sus propios intereses sin preocuparse por desarrollar los
medios destinados a mantener su identidad y preservar su se
guridad en presencia de otras. Estn en libertad de especiali
zarse porque no tienen motivos para temer a la creciente inter
dependencia que se produce con la especializacin. Si aqullas
que ms se especializa se benefician ms, lo que se produce
entonces, es una competencia por la especializacin. Se manU
facturan productos, se desarrolla la agricultura, se mantienen
la ley y el orden, se estimula el comercio, y las personas que ms
se especializan swninistran servicios financieros. En trminos
_econmicos simples, el zapatero depende del sastre a causa de
sus pantalones, y el sastre depende del zapatero a causa de sus
zapatos, y ambos estaran mal vestidos sin los servicios del otro.
En trminos poltcos simples, Kansas depende de Washington
para proteccin y regulacin, y Washington depende de Kansas
por la carne y el trigo. Al decir que en esas situaciones la inter
dependencia es aguda, no es necesario sealar que ninguna de
las partes lograra vivir sin la otra. Slo es necesario decir que
el costo de romper la relacin de interdependencia sera muy
alto. Las personas y las instituciones dependen grandemente
en forma mutua a causa de que desempean tareas diferentes
y producen e intercambian productos diferentes. Las partes de
un Estado se mantienen unidas a causa de sus diferencias ( cf.
Durkheim 1983, p. 212).
I
,
as diferencias entre la estructura nacional y la intera
cional se reflejan en las modalidades con que las unidaes de
cada sistema definen sus fines y desarrollan los medios para
lograrlos. En los reinos anrquicos, las unidades semejantes
coactan. En los reinos jerrquicos, las unidades dismiles inter
actan. En reinos anrquicos, las unidades son funcionalmente
semejantes y tienden a permanecer as. Las unidades semejan
tes trabajan para mantener un cierto grado de independencia
e incluso pueden llegar a luchar por la autarqua. En reinos
jerrquicos, las unidades son derenciadas, y ti'nden a aumen
tar sus grados de es.pecializacin. Las unidades diferenciadas se
tornan muy interdependientes, cada vez ms a medida que
awnenta su especializacin. A causa de la diferencia de las estruc
turas, la interdependencia dentro de las naciones ]la interdepen
dencia entre ellas son dos conceptos distintos. As, siguiendo la
advertencia lgica de matener nn solo significadc. para un trmi-
154
no dentro del discwso, utilizar "integracin" para describir la
situacin entre naciones, e "interdependencia" para describirla
dentro de las naciones.
Aunque los Estados son unidades semejantes en el apecto
funcional, sus capacidades difieren grandemente. A. partir de
esas diferencias se establee algo a como una divisin de tareas
(ver capitulo 9). Sin embargo, la divisin del trabajo entre las
naciones es laxa si se la compara con la divisin del trabajo
estrechamente articulada que se da dentro de cada nacin. La
integrain rene con firmeza a las partes de nna nacin. La in
terdependencia entre naciones las conecta de manera laxa.
Aunque a menudo se habla acerca de la integracin de las na
ciones, sta rara V se neva a cabo. Las naciones podran enri
quecerse mutuamente si dividieran no solaente el trabajo que
implica la produccin de artculos sino tambin algunas de las
otras tareas que deben cwnplir, tales como el manejo y la con
duccin polticos y la defensa militar. Por qu no se produce
la integracin? La estructura de la poltica interacional limita
de dos maneras la cooperacin de los Estados.
un sistema de auto-ayuda, cada una de .las unidades in
vierte una parte de sus esfuerzos, no en procurarse su propio
bien sino en suministrar los medios de protegerse de las otra.
Dentro de un sistema de divisin del trabajo, la especializacin
funciona para beneficio de todos, aunque no igualitariamente.
L desigualdad de la distribucin esperada del incremento del
producto acta intensamente en contra de la ampliacin de la
divisin interonal del trabajo. Cuando se enfrentan con la
posibilidad de cooperar para ventaja mutua, los Estados que se
sienten inseguros deben preguntai cmo se dividirn los bene
ficios. No se sienten instados a preguntar "Garemos los dos?'',
sino "Quin ganar ms?". Si una presunta ganancia se di
vide, digamos, segn un porcentaje de dos a uno, un Estado
puede utilizar su ventaja desproporcionada para implementar
una poltica destinada a daar o destruir al otro. Ni siquiera la
perspectiva de lograr grades ventaja absolutas para ambas
partes estimula su cooperacin mientras cada uno de ellos
tema a causa del moo en que e otro puee utilizr sus mayo
res capacidades. Advirtase que los impedimentos para la .cola
boracin tal vez no radiquen en el carcter o la intencin inme
diata de cualquiera de ambas partes. En cambio, la situacin
155
de inseguridad -- al menos, la incertidumbre acerca de las fu
turas acciones e intenciones del otro-es lo que acta en contra
de la poibilidad de cooperacin.
En cualquier sistema de auto-ayuda, las unidades se preo
cupan por su supervivencia, y la preocupacin condiciona su
conducta. Los mercados oligoplicos limitan la cooperacin de
las empresas de manera similar a la que las estructuras polti
cas interacionales limitan la cooperacin de los Estados. Se
gn las reglas establecidas por los gobiernos, el hecho de que las
firmas sobrevivan y prosperen depende de sus propios esfuerzos.
Las empresas no tienen necesid_ad de protegerse fsicamente de
los ataques de otras empresas. Estn en libertad de concentrar
se ensus intereses econmicos. Sin embargo, como entidades eco
nmicas, viven en un mundo de auto-ayuda. Todas desean in
cementar los beneficios. Si en su intento de lograrlo corren
riesgos indebidos, deben sufrir las consecuencias. Como dice Wi
lliam Fellner, es "Imposible maxmizar los beneficios conjuntos
sin el manejo conjunto de todas las variables relevantes". Y esto
slo puede lograrse por medio del "completo y mutuo desarme
de las firmas". Pero no es sensato pretender que las firmas
se desarmen, ni siquiera para incrementar sus beneficios. Esta
afirmacin confirma ms que contradice la suposicin de que
las empresas se proponen obtener beneficios mxmos. Para ma
ximizar los beneficios maana, as como hoy, las firmas tienen,
primero, que sobrevivir. Combinar todos los recursos implica,
segn Fellner, "descartar las posibilidades futuras de todas las
firmas participantes" (1949, p. 35), Pero el futuro no puede
descarjarse. La fuerza relativa de las firmas cambia con el
tiempo de maneras imprevisibles. Las firmas estn forzadas a
establecer un compromiso entre la maxmizacin de sus benefi
cios y la minimizacin de los riesgos de extincin. Ambas firmas
pueden estar mejor si una de ellas acepta la compensacin que
puede ofrecerle la otra a cambio de retirarse de cierta parte del
mercado. Pero una firma que acepte mercados ms pequeos
a cambio de beneficios mayores quedar en grave desventaja si,
por ejemplo, un precio de guerra irrumpiera como parte de una
renovada lucha por el control de los mercados. Cuando es posi
ble, hay que. resistirse a aceptar mercados ms pequeos a cam
bio de beneficios mayores (pp. 132, 217-218). "No es recomen
dable", insiste Fellner, "desarmarse ante el rival" (p. 199). Por
156
qu no? Porque "siempre exste la potencialidad de una renova
cin de las hostilidades" (p. 177). El razonamiento de Fellner es
muy semejante al razonamiento que llev a Lenin a creer que los
pases capitalistas nunca seran capaces de cooperar para su
enriquecimiento mutuo en una nica y vasta empresa imperia
lista. Al igual que las naciones, las firmas oligoplicas debenpreo
cuparse ms por la tuerza relativa que por la ventaja absoluta.
Un Estado se preocupa por una posible divisin de ganancias
que puede favorecer ms a otros que a s mismo. sa es la pri
mera manera en que la estructura de a poltica internacional
limita la cooperacin entre los Estados. Un Estado tambin se
preocupa por no torarse dependiente de otros por medio de
empresas cooperativas y del intercambio de bienes y servicios.
sa es la segUnda manera en que la estructura de la poltica
internacional limita la cooperacin entre los Estados. Cuanto
ms se especializa un Estado, tanto ms confa en que los otros
lo abastecern de lo que l no produce. Cuanto mayores sean
las exportaciones e importaciones de un pas, tanto m depen
der de los otros. El bienestar del mundo se incrementara si
se desarrollara una divisin del trabajo an ms elaborada, pero
a partir de ella los Estados se pondran en situaciones de mayor
interdependencia. Algunos Estados no podran resistirlo. Para
los Estados pequeos y poco afortunados, los costos seran de
masiado elevados. Pero los Estados que pueden resistir verse tan
ligados a otros normalmente lo hacen de cualquiera de las dos
maneras, o de ambas. Los Estados muy dependientes, o estre
chamente interdependientes, se preocupan por asegurar aquello
de lo que dependen. La elevada interdependencia de los Estados
significa que los Estados en cuestin experimentan o estn so
metidos a la vulnerabilidad que habitualmente implica una gran
interdependencia. Al igual que otras organizaciones, los Estados
procuran controlar aquello de lo que dependen, o disminuir el
grado de dependencia. Esta simple idea exlica gran parte de
la conducta de los Estados: sus embates imperiales dest'nados
a ampliar el grado de control, y sus luchas autrquicas destina
das a lograr O autosuficiencia mayor.
Las estructuras estimulan ciertas conductas y castigan a
aqullos que n responden a esa estlmulacin. En lo nacional,
muchos lamentan el extremo desarrollo de la divisin del traba
jo, desarrollo que ocasiona la asignacin de tareas cada vez ms
157
estr

c

a los individuos. Y, no obstante, la especializacin
contmua, Y fnnciona como medida del desarrollo de las socied:
de

. En un dominio formalmente organizado, se premia a c


umdad capa de especializarse con el objeto de incremetar su
valo

d

ntro de nn sistema de trabajo dividido. El imperativo


domestico es "especializarse"! Internacionalmente, muchos l
mentan que los recsos de los Estados se gasten improductiva
me

te para
_
su propia defensa, perdiendo las oportnniddes de
me1orar el bienestar
.
de los pueblos por medio de la cooperacin
con otros Estados. Sm embargo, las modalidades de los Estados
cambian muy poco. En un dominio desorganizado, el incentivo
de c

da unidad es el de ponerse en posicin de poder cuidarse a


si tnlsma, ya que no se puede contar con que alguien ms lo
haga. El imperativo intercional es "cudese a si mismo"r
Algunos lderes nacionales pueden comprender que el benes
d todos ellos aumentara por medio de la participacin en un
Slstema ms completo de divisin del trabajo. Pero actuar segn
esa iea
_
sera actuar siguiendo un imperativo domstico, que
no rige mterionalmente. Lo que nno puede desear hacer
en ausencia de limitaciones estructurales es derete de aquello
que se ve instado a hacer en presencia de esas limitaciones. Los
Estados
_
no se ponen voluntariamente en situacin de gran de
pendnc1a. En un sistema de auto-ayuda, la consideracin de la
seguridad subordina los beneficios econmicos al inters poltico.
Lo que cada Estado hace por s mismo es muy sinlar a lo
q

e hacen los dems. Se les niega la .ventaja que podra sumi


nistrarles una completa divisin del trabajo, tanto en lo poltico
como en lo ec
?
n

ico. Los gastos de defensa son improductivos


para todo

e inevitables para la mayora. En vez de bienestar,
lo que reciben como recompensa es la consecuencia d la autono
ma. Los Estados no compiten por medio de la combinacin de
sus ef
_
uerzos individuales para la produccin de bienes y el
bene

1c10 mutuo. He aqu una segunda diferencia de peso entre


ls sistemas
.
polt-cos internacionales y los econmicos, diferen
cia que se discute en la parte 1 seccin 4, del prximo captttlo.
158
Ahora es fcilmente perceptible e hecho de que los motivos y
los resultados bien pueden estar desarticulados. Las estructuras
hacen que las acciones tengan consecuencias que no se preten
dan. Por cierto que la mayora de los actores advertirn este
hecho, y al menos algunos sern capaces de imaginar por qu
se produce. No sern capaces, entonces, de lograr sus fines ori
ginarios adecuando de manera apropiada sus estrategias? Desa
fortunadamente, a menudo no lo logran. Para demostrarlo, dar
nnos pocos ejemplos; O vez que se haya explicado el punto,
el lector podr pensar en otros.

Si se espera escasez d algn producto, todos estn colec
tivamente ms cmodos si compran menos con el objeto de mo
derar los aumentos de precios y distribuir equitativamente Ja
produccin disponible. Pero como algunos estarn en mejores
condiciones si logra un abastecimiento extra rpidamente, to
dos tienen un fuerte incentivo para hacerlo. Si uno espera que
todos vayan al banco, lo ms prudente es correr al banco ms
rpido que ellos; incluso, sabiendo que, si son pocos los que
corren, el banco seguir siendo solvente y, si son muchos, el ban
co quebrar. En esos casos la persecucin del inters individual
produce resultados colectivos que nadie desea, y, no obstate, los
individuos que actuara de manera diferente se perjudicaran
sin alterar los resultados. Estos dos ejemplos ta comnnes
enuncian el punto principal. Hay algunos cursos de accin que
no puedo seguir a menos que t tambin los sigas, y t y yo no
podemos seguirlos sensataente si no estamos seguros de que
muchos otros tambin lo harn. Exploremos el problema con
mayor profundidad, considerando de manera detallada otros
dos ejemplos.
Cada una de las personas puede optar por conducir un auto
privado en vez de tomar el tren. Los autos ofrecen flexbilidad
de horario y eleccin del destino; sin embargo, a veces, con mal
tiempo, por ejemplo, el servicio del ferrocarril es una comodidad
muy deseada, Muchas personas pueden preferir hacer sus com
pras en los supermercados en vez de hacerlas en los almacenes.
L supermercados tienen mayor stock, y sus precios son ms
159
bajos; si

bargo,
.
e

ocasiones, el almacn de la esquina, que
ofrece.cred1to y serv1c10 de reparto, representa una conveniencia.
El resultado de que la mayora de las personas tengan un auto
} compren en los supermercados es la disminucin del servicio
de pasajeros del ferrocarril y del nmero de almacenes pequeos.
Estos resultados tal vez no ilustren el deseo de la mayoria de
las personas, que tal vez estn dispuestas a pagar para que esos
servicios no desaparezcan. No obstante, los individuos no pue
den hacer nada para alterar los resultados. Un patrocinio im
portante lograra alterarlos, pero no el patrocinio mo y de unos
pocos ms a los que yo podra convencer.
.
Podemos advertir que nuestra conducta produce resultados
indeseados; no obstate, tambin es probable que observemos
que las instancias planteadas por estos ejemplos son los que
Alfred . Kahn describe como "grandes" cambios producidos
P
.
r m
:dro de la acumulacin de "pequeas" decisiones. En esas

1tuac1ones las personas son. vctimade la "tirana d las peque


nas decisiones", una expresin que sugiere que "si cien consu
mio
:
s eligen la opcin , y esto hace que el mercado tome l
decI1on (en la que es igual a lOOx) no es necesariamente
cierto que esos mismos consumidores hubieran votado por ese
resultado si la cuestin hubiera sido sometida exlcitamente a
su consideracin" (Kahn, 1966, p. 523). Si el mercado no pre
senta lil cuestin para que sea decidida, los individuos se ven
condenados a tomar decisiones coherentes con estrechos contex
tos; incluso, aunque sepa que al tomar esa decisinestn dado
lugar a un resultado que la mayora de ellos no desea. O bien
ocurre eso o se organizan para superar los efectos del mercado
por medio de un cambio de su estructura -por ejemplo, llevan
do las unidades consumidores hasta la medida de las unidades
que estnamando las decisiones de los productores. El punto se
expresa mejor de esta manera: en tanto no afectemos la estruc
tura, no es posible que los cambios de intenciones y las acciones
de los actores particulares produzcan resultados deseables o se
e

iten los resultados indeseables. Las estructuras pueden cam


biarse, como acabamos de decir, cambiando la distribucin de
las capacidades entre las unidades. Las estructuras tambin
pueden cambiarse si se imponen condiciones en temas que antes
las personas podadecidir por s mismas. Si algunos comercian
tes trabajan los domingos, otros tendrn que hacerlo para se-
160
guir en competencia, aunque la mayora de ellos prefiera tra
bajar seis das a la semana. La mayora es capaz de hacer como
quiera, slo en el cao en que se les requiera cumplir un horario
comparable. Los nicos remedios para los efectos estructurales
fuertes son los cambios de la estructura.
Las limitaciones estructurales no pueden descartarse, aun
que muchos no logren comprenderlo. En cada poca y lugar, las
unidades de los sistemas de auto-ayuda -naciones, corporacio
nes, etc.- deben comprender que el mayor beneficio, y el pro
pio, les exige que acten en nombre del sistema y no en nombre
de su propia y estrecha ventaja. En la dcada de 1950, cuando se
empez a temer la destruccin del mundo por obra de una gue
rra nuclear, algunos llegaron a la conclusin de que la alterna
tiva a la destruccin era el desarme mundial. En la dcada de
1970, con el rpido aumento de la poblacin, la pobreza y la po
lucin, algunos concluyeron que, tal como lo exresa un cient
fico poltico, "los Estados deben satisfacer las necesidades del
ecosistema poltico en sus dimensiones globales o exponerse a la
aniquilacin" (Sterling, 1974, p. 336). Debe cumplirse con el
inters internacional, y si eso significa algo, es que los intere
ses internacionales estn subordinados a l. Los problemas se
presentan a nivel global. Las soluciones de esos problemas si
guen dependiendo de las polticas nacionales. Cules son las
condiciones que haran que las naciones estuvieran ms o me
nos dispuestas a obedecer las indicaciones que tan frecuente
mente se les imparte? Cmo pueden resolver la tensin exs
tente entre sus propios intereses y la obligacin de actuar para
bien del sistema? Nadie ha demostrado cmo hacerlo, aunque
muchos se retuercen las manos y ruegan por una conducta ra
cional. El problema, no obstante, es que la conducta racional,
dada las limitaciones estructuraes, no conduce a los resultados
deseados. Si todos los pases estn obligados a cuidar d si mis
mos, ninguno puede cuidar el sistema.1
Un intenso sentimiento de peligro y de condena puede con
ducir a una clara definicin de los fines que deben lograrse.
1 Expresado de manera diferente, los Estados se enfrentan a un "di
lema del prisionero". Si cada una de las partes sigue su propio inters
ambas terminan peor que si cada una de ellas acta para lograr inte:
r<ses comunes. Para u detallado examen de esa lgica, V1 |gq1 g
Diesing, 1V!!, para una breve g sugerente aplicacin al campo interacio
nal, ver Jervis, enero de 198.
161
Pero no por ello se posibilita su consecucin. L posibilidad de
una accin efectiva depende de la capacidad de suministrar me
dios necesarios. Depende an ms de la exstencia de las condi
ciones que permitan a las naciones y a otras organizaciones se
guir las polticas y estrategias apropiadas. Los problemas que
co11mueven al mundo exgen soluciones globales, pero no hay
ninguna agencia global que las suministre. Las necesidades no
crean posibilidades. El hecho de desear que las causas finales
sean eficientes no las hace eficientes.
Las grandes tareas slo pueden ser llevadas a cabo por agen
tes de gracapacidad. Es por eso que se les exge a los Estados,
especialmente a los principales, que hagan lo necesario para ase
gurar la supervivencia del mundo. Pero los Estados deben hacer
lo necesario para lograr su propia preservacin, ya que nadie
ms lo har en su lugar. El motivo por el que la recomendacin
de colocar el inters internacional por encima de los intereses
nacionales no tiene sentido, puede explicarse precisamente en
trminos de la distincin entre micro y macrotebras. Los eco
n.omistas entienden bien esta distincin. Los cientficos polticos,
no. Como ya he explicado, una teora microeconmica es una
teora del mercado construida a partir de suposiciones acerca
de la conducta del individuo. La teora demuestra de qu modo
las acciones e interacciones de las unidades forman y afectan
el mercado y de qu modo el mercado, a su vez, las afecta a ellas.
Una macroteoria es una teora acerca de la economa social cons
truida a partir del suministro, el ingreso y la demadacomo agre
gados sistmicos. La teora demuestra de qu moo estinterco
nectados estos elementos e indica de qu modo los cambios en
uno de ellos afectan a los otros y a la economa. En econona,
tato las micro como las macroteoras se ocupan de dominios
gTandes. La diferencia entre ellas no radica en la dimensin de
los objetos de estudio, sino en la manera en que se consideran
esos objetos ] la teora que se construye para explicarlos. ua
macroteora de poltica internacional mostrara de qu modo es
afectado el sistema internacional por los agregados sistmicos.
Podemos imaginar cules seranalgunos de esos elementos --can
tidad de producto bruto mundial, cantidad de exortaciones e
importaciones mundiales, de muertes de guerra, de gastos ge
nerales de defensa y de emigracin, por ejemplo. L teora sera
algo as como una tf,0ra macroeconmica del estilo de la de
162
John Maynard Keynes, aunque resulta difcil considerar si los
agregados mundiales tendran mucho
,
sentido o
.
si producir
cambios en otros. No digo que no podria constrrrse una teor1a,
sino slo que no veo de qu modo podra ser til.
,
El punto
,
e
cisivo, en cualquier caso, es que una macroteor1a de pol1t1ca
internacional carecera de las implicaciones prcticas de la teo
ra macroeconmica. Los gobiernos nacionales.pueden manipular
variables econmicas sistmicas. No exsten internacionalmente
agencias que posean capacidades comparables. Quin podra
actuar segn tas posibilidades de adaptacin que podra revelar
O macroteorla de poltica internacional? Incluso, aunque hu
hiera una teora as y estuviera disponible, slo tendramos a
las naciones como nicos agentes capaces de actuar para solu
Cionar los problemas globales. Seguiramos vindonos obligados
a acudir a un enfoque micropoltico con el objeto de examinar
las condiciones que tornan ms o menos probables las acciones
benficas y efectivas de los Estados, individual o colectivree.
Algunos han albergado la esperanza de que la deterr1nac1on
y la conciencia de la organizacin y la ideologa de los Est

dos
cambiara la calidad de la vida internacional. Durante siglos
los Estados hancambiado de muchas maneras, pero la calidad de
Ia vida interacional ha seguido casi igual. Los Estados pueden
perseguir fines razonables y valiosos, pero no pueden concebir
maneras de lograrlos. El problema no estriba en su estupidez o
en su mala voluntad, aunque no deseamos afirmar que carezcan
de esas cualidades. L verdadera dificultad no se . comprende
mientras no advirtamos que la inteligencia y la buena voluntad
no bastan para descubrir un programa adecuado y operar se
gn sus lineamientos. A comienzos de este si

l

Winston Chu
chill observ que la competencia anglo-german1ca por el dom1
nio del mar anticipaba un desastre, y que a Inglaterra no le que
daba ninguna otra opcin realista que no fuera embarcarse en
ella. Los Estados que se enfrentan con los problemas globales
sn como consumidores individuales atrapados por la "tirana
de las pequeas decisiones". Los Estados, al igual que los con
sumidores, slo pueden huir de esa trampa cambiaDdo la es
tructura de su campo de actividad. El mensaje es siempre el
mismo: el nico remedio para aliviar un efecto estructural fuer
te es un cambio estructural.
163
4. Las virtudes de la anarqua
Para lograr sus objetivos y conservar su seguridad, las unidades
en condicin de anarqua -ya sean personas, Estados o corpo
raciones-deben basarse en los medios que ellas mismas puedan
generar y en las disposiciones que puedan tomar por s mismas.
Una situacin de auto-ayuda comporta un riesgo muy alto
-riesgo de quiebra en el campo econmico y de guerra en un
mundo de Estados libres. Es adems una situacin cuyos costos
organizativos son bajos. Dentro de una economa o de un orden
internacional, los riesgos pueden evitarse o dismnuirse por
medio del desplazamiento desde una situacin de accin coordi
nada a otra de supra/sub/ordinacin, es decir, por medio de la
edificacin de agencias con autoridad efectiva y por medio de la
ampliacin de un sistema de reglas. El gobierno surge cuando
las funciones de regulacin y manejo se convierten en tareas
claras y especializadas. Los costos de maritener una jerarqua
son frecuentemente ignorados por aqullos que deploran su
ausencia. L organizaciones tienen al menos dos propsitos:
conseguir que se haga algo y preservarse a s mismas en su ca
rcter de organizaciones. Muchas de sus actividades estn diri
gidas a cumplir el segundo propsito. Ls lderes de las organi
zaciones, y especialmente los lderes polticos, no son los amos
de las cuestiones de las que se ocupan sus organizaciones. No
se han convertido en lderes por ser expertos en algo sino por
sobresalir en las artes organizativas -mantener el control de
los miembros del grupo, estimulando en ellos la produccin de
esfuerzos predecibles y satisfactorios, conservar unido el grupo.
Al tomar decisiones polticas, la primera preocupacin, y la ms
importante, no es la de lograr los propsitos que puedan tener
los miembros de una organizacin sino la de lograr asegurar la
continuidad y buena salud de esa organizacin (cf. Diesing,
1962, pp. 198-204; Downs, 1967, pp. 262-270).
Los costos marchan juntos con las ventajas de los rdenes
jeirquicos. Lo que es ms, en los rdenes jerrquicos los medios
de control se convierten en objeto de luchas. Los temas sustan
ciales se mezclan con los esfuerzos destinados a controlar o in
fluir sobre los controladores. El ordenamiento jerrquico de la
164
poltica se agrega a los ya numerosos objetos de lucha, y el objeto
agregado se halla en un nuevo orden de magnitud.
Si los riesgos de guerra son intolerablemente altos, pueden
reducirse organizando el manejo de los asuntos de las naciones?
Como mnimo, el manejo requiere controlar las fuerzas militares
a disposicin de los Estados. Dentro de las naciones, l orga
nizaciones tienen que trabajar para mantenerse, a veces deben
usar la fuerza contra los elementos y reas disidentes. Como
sistemas jerrquicos, los gobiernos son perturbados nacional o
internacionalmente por la defeccin de partes de importancia.
En una sociedad de Estados con escasa coherencia, Jos intentos
de crear un gobierno mundial fracasaran debido a la "ncapaci
dad de una autoridad central con respecto a la movilizacin
de recursos necesarios para crear y mantener la unidad del sis
tema por medio de la regulacin y el manejo de sus partes. La
perspectiva de un gobierno mundial sera una invitacin a pre
pararse para una guerra civil global. Esto sugiere la reminis
cencia de la Segunda Guerra Mundial formulada por Milovan
Djilas. Segn l, muchos soldados rusos, durante sus discusiones,
llegaron a creer que las luchas humanas se tornaran excesiva
mente crueles si todos los hombres estuvieran sometidos al mis
mo sistema social, "pues el sistema sera insostenible como tal
y diversas sectas se embarcaran en la destruccin de la raza
humaa en nombre de otorgarle Q mayor 'felicidad' " ( 1962,
p. 50). Los Estados no pueden confiar poderes de manejo de una
agencia central si esa agencia es incapaz de proteger a sus Es
tados clientes. Cuanto ms poderosos sean esos clientes y cuanto
ms amenazante parezca ese poder a los otros, tanto ms gran
de habr de ser el poder concedido al centro. Cuanto mayor sea
el poder del centro, tanto ms fuerte ser el incentivo que reci
ban los Estados para embarcarse en guerras ] luchas para ganar
ese control.
Los Estados, como las personas, estn inseguros proporcio
nalmente a su grado de libertad. Si se desea libertad, debe acep
tarse la inseguridad. Las organizaciones que establecen relacio
nes de autoridad o de control pueden aumentar la. seguridad a
medida que hacen disminuir la libertad. Cuanto ms poderosa
sea la agencia, tanto ms fuerte ser el deseo de controlarla.
Por contraste, las unidades de un orden anrquico actan por
si mismas y no en nombre de la preservacin de una organiza-
165
cin ni del mejoramiento de su suerte dentro de ella. L fuerza
se emplea solamente por el propio inters. En ausencia de una
organizacin, las personas o los Estados estrr en libertad de
quedarse tranquilos. Incluso, aunque no lo hagan, estn en me
jores condiciones, en ausencia de la poltica de la organizacin,
de concentrarse en la poltica del problema y de tender a un
acuerdo mnimo co_nel objeto de mantener la unidad. Si el poder
decide, entonces las luchas sagrientas por el derecho pueden
evitarse con mayor facilidad.
En lo nacional, la fuerza de un gobierno se ejerce en nom
bre de derecho y la justicia. Internacionalmente, la fuerza de un
Estado se emplea en nombre de su propia proteccin y ventaja.
Los rebeldes cuestionan el derecho del gobierno a la autoridad;
cuestionan su derecho a goberar. Las guerras etre Estados
no pueden resolver cuestiones de derecho ni de autoridad, sino
que slo pueden determinar l asignacin de ganancias y prdi
das entre los contendientes y definir por un tiempo la cuestin
de quin es el ms ftierte. En lo naciona, las relaciones de auto
ridad estn establecidas. Internacionalmente, slo se producen
relaciones de fuerza. Nacionalmente, la fuerza privada utilizada
en contra de un gobierno amenaza al sistema poltico. L fuerza
usada por un Estado -un cuerpo pblic0- - es, desde la pers
pectiva internacional, el uso privado de la fuerza, pero no hay
en este caso ningn gobierno que derrocar ni ninguna maqui
naria gubernamental que capturar. Lejos de representar una
tendencia hacia la hegemona mundial, el uso privado de l
fuerza no amenaza al sistema de la poltica internacional, sino
tan slo a algunos de sus miembros. L guerra enfrenta a los
Estados en una lucha entre entidades de constitucin similar. El
poder del fuerte puede hacer que el dbil deponga sus preten
siones y reclamos, no porque el dbil reconozca que el fuerte tie
ne derecho, sino porque .no es sensato combatir contra l. Inver
samente; el dbil puede gozar de considerable libertad de accin
si sus capacidades estn tan por debajo de las del fuerte que ste
ltimo no se molesta por sus acciones ni se preocupa demasiado
por los aumentos marginales de sus capacidades.
La poltica nacional es el dominio de la autoridad, de la
administracin y -de la ley. La poltica internacional es el do
minio del poder, de la lucha y de la conciliacin. El dominio in
ternacional es primordialmente poltico. El nacional ha sido
166
descripto como jerrquico, vertical, centralizado, heterogneo,
y dirigido; el dominio intercional, como anrquico, horizontal,
descentralizado, homogneo, no dirigido y mutuamente adapta
ble. Cuanto ms centralizado sea el orden, tanto ms cerca de
la cumbre llega el sitio de la decisin. Internacionalmente, las
decisiones se toman a nivel de la base, ya que casi no existe
ningn otro. En la dicotoma vertical/horizontal, las estructuras
internacionales asumen la posicin inclinada. Se producen ajus
tes internacionales, pero sin presencia de un adaptador formal
o autorizado. Las adaptaciones y acuerdos se llevan a cabo por
medio de adaptaciones mutuas (cf. Barnard, 1948, pp. 148-52;
Polanyi, 1941, pp. 428-56 ). La accin y la reaccin, y la reaccin
a l reaccin, se producen por un proceso no coordinado y es
pontneo. Las partes se exploran por as decirlo, y definen una
situacin de manera simultnea a su desarrollo. Entre unidades
coordinadas, se llega a la adaptacin y a los acuerdos por medio
del intercambio de . "consideraciones", en una situacin en la
que, tal como lo expresara Chester Barnard, "el deber de orde
nar y el deseo de obedecer estn esencialmente ausentes" (pp.
150-51 ). Cuando la rivalidad y la competencia se establecen
rededor del tema de la consideracin, las partes pretenden man
tener o mejorar sus posiciones por medio de maniobras, nego
ciaciones o luchas. La modalidad y la intensidad de la competen
cia est determinada por los deseos y las posibilidades de las
partes, que estn simultneamente separadas y en situacin
de interactuacin.
Sea o no por la fuerza, cada Estado conspira por seguir el
curso que ms favorezca a sus intereses. Si un Estado utiliza la
fuerza o eso es lo que se espera de l, el recurso de otros Estados
es usar l fuerza o estar preparados para usarla, solos o en
alianzas. No se puede hacer ninguna apelacin a una entidad
ms alta revestida re autoridad y equipada para actuar por pro
pia iniciativa. En esas condiciones, la posibilidad de que una u
otra de las partes use la fuerza se yergue siempre como una
amenaza de fondo. En poltica, se dice que la fuerza es ultima
ratio. En poltica internacional, la fuerza no slo es ultima ratio,
sino tambin un recurso primordial y constante. El hecho de
limitar a la fuerza a ser ultima ratio dentro de la poltica im
plica, segn palabras de Ortega y Gasset, "la sumisin previa
de la fuerza a los mtodos de la razn" (citado enJohnson, 1966,
167
p. 13). La posibilidad constallte de que la fuerza sea utilizada
limita las manipulaciones, modera las demandas y sirve como
incentivo para la resolucin de disputas. Quien sabe que una
presin excesiva puede llevar a una guerra, tiene buenas razo
nes para considerar si las posibles ganancias compensan los
riesgos. Internacionalmente, :a amenaza de la fuerza es com
parable con el rol de las huelgas dentro de las negociaciones
laborales. Como dijera Livernash, "las pocas huelgas que se
producen son, e cierto sentido, el costo de la opcin de huelga
que produce los convenios de gran cantidad de negociaciones"
(1963, p. 430). Aunque los trabajadores no hagan casi huelgas,
stas no dejan de ser una posibilidad. L posibilidad de disputas
industriales, que conduzcan a huelgas largas y costosas, estimu
la a los trabajadores y a los empresarios a enfrentar los temas
difciles, a tratar de comprender los mutuos problemas y a tra
bajar duramente para establecer convenios.
.
L posibilidad de
que los conflictos entre naciones puedan conducir a guerras pro
longadas y costosas ejerce efectos similares.
5. Anarqua y jerarqua
He descripto las anarquas y las jerarquas como s todos los
rdenes polticos fueran de uno u otro tipo. Muchos cientficos
polticos -supongo que la mayor- de los que escriben acerca
de las estructuras establecen una variedad mucho ms grande,
y a veces asombrosa. La anarqua se considera como uno de los
extremos del continuum, y el otro extremo est sealado por la
presencia de un gobierno competente y legtimo. La poltica in
ternacional es, entonces, descripta como moteada por las par
ticulas del gobierno y mezclada con elementos de la comunidad
-organizaciones supranacionales universales o regionales, alian
zas, corporaciones multinacionales, redes de comercio, etc. Se
piensa que los sistemas polticos internacionales son ms o me
nos anrquicos.
Los que consideran que el mundo es una anarqua modifi
cada lo hacen aparentemente por dos razones. Primero, se su
pone que anarqua no significa solamente la ausencia de go
bierno sino tambin la presencia del caos ] el desorden. Como la
poltica mundial, sin ser confiablemente pacfica, no llega a ser
168
un caos intolerable, los estudiosos tienden a ver una disminu
cin de la anarqua en cada perodo de paz. Como la poltica
mundial, aunque no est formalmente organizada, no carece
enteramente de instituciones y procedimientos ordenadores, los
estudiosos tienden a percibir una disminucin de la anarqua
cuando se forman alianzas, cuando aumentan las transacciones
que trascienden los lmites nacionales y cuando se multiplican
las agencias internacionales. Esas opiniones confunden estruc
tura con proceso, y ya he llamado la atencin varias veces con
respecto a ese error.
En segundo lugar, las dos categoras de anarqua y jerar
qua no parecen acomodarse con la infinita variedad social que
registran nuestros sentidos. Por qu reducir los tipos de estruc
turas a dos en vez de considerar una variedad mayor? Las anar
quas estn ordenadas por medio de la yuxtaposicin de unidades
similares, pero esas unidades similares no son idnti

as. Desa
rrollan alguna especializacin segn la funcin. Las Jerarqua
estn ordenadas por medio de la divisin social del trabajo entre
las unidades especializadas en tareas diferen_tes, pero la seme
janza entre estas unidades no se desvanece. Persiste una
_
cierta
repeticin de esfuerzos. Todas las sociedades estn organizadas
de manera jerrquica o segmentaria en mayor o menor medida.
Entonces, 'por qu no definir tipos sociales adicionales de acuer
do con la mezcla de principios organizativos que encarnen? Se
podra pensar que algunas sociedades se aproxman a lo pura
mente anrquico y que otras se acercan a lo puramente jerr
quico, y otras un que reflejan mezclas especiales de
.
los dos tipos
de organizacin. En las anarquas, la excta semeJanz

de las
unidades y la determinacn de las relaciones por capacidad ex
clusivamente describiran un dominio de la poltica y del poder
donde ninguna de las interacciones de las unidades etuvie

guiada por una administracin ni condicionada por una autori
dad. En las jerarquas, la absoluta diferenciacin de las partes
y la completa especificacin de sus funciones ptoducira un do
minio de autoridad y de administracin donde ning

de las
interacciones de las partes sera afectada por la poltica Y el
poder. Aunque esos rdenes puros | existen, es ade

uado e
importante establecer la distincin de los dominios en virtud de
sus principios organizadores.
El hecho de aumentar el nmero de categoras hara que
169
la clasificacin estuviera m prxma a la realidad. Pero eso
significara alejarse de una teora con presunto poder explica
tivopara aproxmarse a unsistema menos terico que prometiera
rnayor precisin descriptiva. Si uno desea explicar ms que des
cribir debe resistirse a ese desplazamiento cuando es razonable.
Lo es? Qu se gana insistiendo en que hay dos tipos, cuando la
admisin de tres o cuatro seguira siendo una simplificacin
audaz? Se gana ciaridad y economa de conceptos. Slo debe
introducirse un nuevo concepto para cubrir asuntos no contem-.
plados por los conceptos exstentes. Si algunas sociedades no
son anrquicas ni jerrquic!)s, si sus estructuras estn deter
minadas por un tercer principio ordenador, entonces tendramos
que definir un tercer sistema.2 Todas las sociedades son mixtas.
Tienen elementos que representan a ambos principios ordena
dores. Eso no sigfica que exstan sociedades ordenadas de
acuerdo con un tercer principio. Habitualmente podemos identi
ficar fcilmente el principio ordenador de una sociedad. La apa
ricin de sectores anrquicos dentro de las jerarquias no altera
y no debera oscurecer el principio ordenador del sistema mayor,
pues esos sectores slo son anrquicos dentro de ciertos lmites.
Los atributos y la conducta de las unidades que pueblan esos
sectores dentro del sistema mayor difieren con respecto a los
que tendran fuer de ese. sistema. Las empresas de mercados
oligoplicos vuelven a presentarse como ejemplos perfectos. Ll
chan entre s, pero como no tienen necesidad de prepararse para
cefenderse fsicamente, pueden espcializarse y prticipar ms
que los Estados enla divisindel trabajo econmco. Los Estados
que puebla_un mundo anrquico tambin pueden trabajar en
conjunto, establecer acuerdos que limiten sus armamentos y
cooperar eil. el establecimiento de organizaciones.
Los elementos jerrquicos de las estructuras internacionales
limitay restringen el ejercicio de la soberana, pero slo de
maneras fuertemente condicionadas por la anarqua del sistema
mayor. La anarqua de ese orden afecta fuertemente la prObabi-
descripcin que hace Emile Durkheim de las sociedades soliu
ria Y n1ecnica an suministra la mejor explicacin de los dos principios
ordenadores, y la lgica que utiliza para limitar a dos los tipos de socie
dades sigue siendo indiscutible, a pesar de los esfuerzos que muchos cr
ticos han invertidoel el intento de descalificarla (ver esp. 1893). Me ocu
par detalladamente de este problema e una futura obra.
1
lidad de cooperacin, la profundidad de !os acuerdos de desarme
y la jurisdiccin de las organizaciones internacionales.
Pero qu pasa con los casos fronterizos, con las sociedades
que no son claramente anrquicas ni jerrquicas? No repre
sentan acaso un tercer tipo? Decir que haycasos fronterizos no es
lo mismo que decir que aparece all un tercer tipo de sistema. To.
das las categoras tienen fronteras, y si es que tenemos en este
caso categoras, es lgico que tengamos casos fronterizos. La
c'laridad de conceptos no elimina las dificultades de la clasifica
cin. Desde la dcada de 1920 a la de 1940, fue China un caso
allrquico o jerrquico? Aunque era nominalmente una nacin,
China pareca m. bien una serie de Estados individuales y adya
centes. Como antes los lderes bolcheviques, Mao Tse-tung, en
1930, creyque una chispa revolucionaria desatara "un incendio
en la pradera". Las llamas revolucionarias se difundiran por
toda China, si es que no lo hacan por todo el mundo. Como la
interdependencia de las provincias chinas, al igual que la de las
naciones, no era suficientemente estrecha, las llamas no se ex
tendieron. Las provincias chinas eran tan autnomas que los
efectos de la guerra en una parte del pas casi no eran registrados
en otras partes. Las batallas en las colinas de Huna, lejos de
producir una revolucin nacional, apenas si fueron advertidas en
las provincias vecinas. La interaccin de provincias muy auto
suficientes era leve y espordica. Como no dependan entre si en
lo econmico, ni del centro de la nacin en lo politice, no estaban
sujetas a la estrecha interdependencia caracterstica de los go
bieros organizados e integrados.
Como cuestin prctica, los observadores pueden estar en
desacuerdo acerca de puntos tales como el momento en que Qhi
na entr en la anarqua, o la posibilidad de que los pases de
Europa occidental es transformen en un Estado o que sigan sien
do nueve. El punto tericamente importante es que nuestras
expectativas acerca de estas reas difieren mucho segn cul sea
la respuesta que se crea correcta cuando preguntamos por Ia es
tructura. LaS estructuras definidas de acuerdo con los dos princi
pios ordenadores nos ayudan a explicar importantes asp

tos de
la conducta social y poltica. Esto ser demostrado de diversas
maneras en las pginas siguientes. Esta seccin ha exlicado
por qu hacen falta dos, y slo dos, tipos de estructuras para
incluir todas las clases de sociedades.
171
Cmo puede construirse una teora de la poltica interna
cional? Del mismo modo que cualquier otra teora. Como lo
explicalos captulos 1 y 4, debemos concebir la poltica inter
nacional como un dominio o reino limitado; despus debemos
desarrollar una manera de explicar las regularidades observadas.
La primera parte es lo que hicimos en el captulo 5. El captulo
6, hasta ahora, ha demostrado de qu modo las estructuras pol
ticas dan cuenta de ciertos aspectos recurrentes de la conducta
de los Estadosy de ciertos esquemas duraderos]repetidos. Siem
pre que los agentes y las agencias estn vinculados por la fuerza
y la competencia ms que por la autoridad y la ley, debemos
espear descubrir esas conductas y resultados. Se identifican es
trechamente con el enfoqt1e poltico sugerido por la palabra
Realpolitfk. Los elementos de la Realpolitik, exhaustivamente
consignados, son stos: el estimulo de la accin est motivado
por los intereses del gobernante, ms tarde del Estado; las nece
sidades polticas surgen de la competencia no regulada entre los
Estados; los clculos basados en estas necesidadespueden descu
brir las polticas quemejor servirnal inters del Estado; el xito
es la ltima prueba de una polltica, y el xto se define como la
preservacin y el fortalecimiento del Estado. Desde Maquiavelo,
inters y necesidad -y raison d'tat, expresin que incluye a
ambos-han sido los conceptos claves de la Realpo.itik. Desde
Maquiavelo, pasando por Meinecke y Morgenthai, los elementos
del enfoque y el razonamiento permanecen constantes. Maquia
velo se presenta tan claramente como exponente de la Realpolitik
que con toda facilidad uno llega a pensar que tambin desarroll
la idea, estrechamente relacionada, del equilibrio de poder. Aun
que no lo hizo, su conviccin de que la poltica poda eA'Plicarse
en sus propios trminos sent las bases sobre las que seria cons
truida la teora del equilibrio del poder.
La Realpalitik seala los n1todos por los cuales se conduce
la poltica exterior y suministra un fundamento. Las limitaciones
estructurales explican por qu los mtodos se usanrepetidamente
a pesar de las diferencias entre los Estados y las personas que los
utilizan. La teora del equilibrio del poder se propone explicar
el resultado de esos mtodos. Es decir, eso es lo que deberahacer.
Si exste alguna teora claramente poltica de la poltica intera
cional, sa es la teora del equilibrio del poder. Y, s embargo,
no podemos hallar t1na enunciacin de esa teora que sea gene-
172
ralmente aceptada. Examinando cuidadosamente la copiosa lite
raturaacerca del eqt1ilibrio del poder, Ernst Haasdescubri ocho
significados distintos del trmino, y Martin Wight descubri nue_
ve (1953, 1966). Hans Morgentl1au, en su profundo tratado his
trico y analtico acerca del tema, hace uso de cuatro definicio
nes diferentes (1973). Algunns consideran que el equilibrio de
poder es c-asi una ley de la naturaleza; otros creen que es un
ultraje. Algunos creen que es una guia para los estadistas, otros
lo consideran como un manto que oculta sus polticas imperialis
tas. Algunos creen que el equilibrio de poder es la mejor garanta
de la seguridad de los Estados y la paz del mundo; otros, que h
arruinado a los Estados por causar la mayora de las guerras.3
Creer que uno puede aclarar semejantes confusiones puede
parecer qujotesco. No obstante, lo intentar. Es importante re
cordar varias propsiciones bsicas atrca de la teora. 1) Una
teora contiene al menos. una suposicin o presupuesto terico.
Esos presupuestos no son fcticos. Por lo tanto, no es legtimo
que nos preguntemos si sonveidaderos, solo podemos preguntar
nos si son tiles. 2) Las teoras deben evaluarse en trminos de
aqullo que alegan explicar. La teora del equilibrio del poder
alega explicar los resultados de las acciones de los Estados en
ciertas circunstancias, y esos resultadosno pueden estar contami
nados por las motivaciones de los actores n deben estar conteni
dos en calidade objetivos dentro de suspolticas. 3) L teora, al
ser un lstema explicativo general, no puede dar cuenta de las
particularidaes.
La mayora de las confusiones de la teora del equilibrio del
poder, y de las criticas que se le han hecho, derivan del mal
entendimiento de estos tres puntos. Una teoria del equilibrio del
poder adecuadamente enunciada comienza por establecer presu
puestos acerca de los Estados: son actores unitarios que, como
mnimo, procuransuauto-preservacin, y, como mximo, tienden
al dominio universal.. Los Estados, o aquellos que actan en su
lugar. tratan usar, de maneras ms o menos sensatas, los I
dios disponibles con el objeto de lograr los fines que se han pro
puesto. Esos medios pertenecen a dos categoras: esflerzos in-
Junto con la explicacin de 1a tera del equilibrio de poder en las
p.nas siguientes, el lector puedeconsultar un estudio histrico de 1a U
1)!ICa del equilibrio del poder en la prctica. La mejor obra breve es la
de Wigt (1973).
173
ternos (movimientos destinados a incrementar la capacidad
econmica o la fuerza militar, o a desarrollar estrategias inteli
gentes), y esfuerzos externos (movimientos destinados
.

_
aumen
tar la propia alianza, o a debilitar la alianza antagon1ca). El
jt1ego externo de alineamientos y realineamientos demanda tres
o ms jugadores, y se dice usualmente que el equilibrio de poder
necesita al menos ese nmero. L afirmacin es falsa, pues en un
sistema de dos poderes el equilibrio se mantiene, pero la manera
de compensar un incipiente desequilibrio externo es la inten
i
ficacin de los esfuerzos internos. A los presupuestos de la teor1a
agregamos, entonces, la condicin necesaria para su funciona
miento: que dos o ms Estados coexistan dentro d ltn sistema
de auto-ayuda, sin ningn agente superior que pueda venir en
auxlio de los Estados que se debiliten ni pueda negar a ninguno
de ellos la utilizacin de los instrun1entos que creen sern tiles
a sus propsitos. La teora, entonces, se. construye a partir de las
supuestas motivaciones de los Estados y las acciones que les co
rresponden. O-scribe las !imitaciones que surgen del sistern.a que
esa acciones producen, e indica los resultados esperables: es
decir, la formacin de equilibrios de poder. La teora del equili
brio del poder es una microteora precisamente en el sentido que
le dan los economistas. El sistema, al igual que un mercado en
economa, se forma por las acciones e interacciones de sus unida
des, y la teora se basa en presupuestos acerca de su conducta.
Un sistema de autoayuda es aqul en que los que no se
ayudan a s mismos, o los que lo hacen conmenor efectividad que
los otros, no prosperan, se exponen U peligros, sufre11. El temor a
esas consecuencias indeseadas estimula a los Estados a compor
tarse de manera que tienden a la creaci11 de eqttilibrios de o
der. Advirtase que la teora no requiere presupuestos de .acio
naidad o de constancia por parte de los actores. L teora dice
simplemente que si algunos tienen ms o menos buena sue

te, los
otros debern imitarlos o desaprecer. Obviamente, e Sistema
no tuncionar si todos los Estados pierden el inters de preser
varse. Sin embargo, seguir funcionando si slo algunos Estados
se desinteresan y otros no; es decir, si algunos prefieren perder
su identidad polticapor medio, digamos, de la fusin. Tampoco
es necesario suponer que todos los Estados competidores lu
chan incesantemente por incrementar su poder. La posibili
dad de que algunos Estados puedan usar la fuerza para debili-
174
tar o destruir a otros les dificulta la posibilidad de quebrar el
sistema competitivo.
E significado y la importancia de la teora quedan claros
si se exminan las concepciones errneas que prevalecen con
respecto a ella. Recordemos nuestra primera proposicin acerca
de la teora. Uno de los malentendidos ms comunes acerca de
la teora del equilibrio del poder S centra en este p1mto. L
teora es criticaa porque sus presupuestos son errneos. El si
gente enunciado es representativo d gran cantidad de otros
similares:
Si las naciones fueran en realidad unidades inalterables sin
ataduras permanentes entre s, y si todas estuvieran pri
mordialmente motivadas por el impulso de maxmizar su
poder, salvo en el caso de un nico equilibrador cuyo pro
psito fuera impedir que cualquier nacin lograra el poder
preponderante, el equilibrio de poder podra ser un resul
tado. Pero hemos visto que estas suposiciones no son co
rrectas, y, como las supsiciones de la teora son errneas,
las conclusiones tambin lo son. (Organski, 1968, p. 292).
El error incidental del autor es haber comp.uesto una ora
cin en la que algunas partes son suposiciones de la teoria
laxa.mente enunciadas, y otras no. Su error bsico estriba en la
mala comprensin de lo que es un presupuesto. Por discusiones
previas, sabemos que las suposiciones y los presupuestos no on
verdaderos J falsos, y que son esenciales para la construccin
de una teora. Podemos admitir tranquilamente que los Est
.
ados
en realidad no son actores unitarios ni premeditados. Los Esta
dos persiguen muchos fines, que a :nenudo son form11 ados va
gaente y con incoherencia. Fluctuan con las cambiantes co
lTientes de la poltica domstica, son presa de las vag
edades
de un variable elenco de ideres polticos, } sufren la influen
cia de los resttltados de las luchas burocrticas. Pero todo esto
se h sabido siempre, y nada nos dice acerca de los mritos de
la teora del equilibrio del poder.
Otra confusin <. relacionada con nuestra segunpro
posicin acerca de la teora. L tera del equilibrio del pod

r
alega explicar un resultado (la forma-in recurren de
.
eqm
librios de poder) que puede no estar de acuerdo con las xnten-
1'75
clones de cualquiera de las unidades cuyas acciones se combinan
para producir ese resultado. L creacin y el mantenimiento de
un equilibrio puede ser el propsito de uno o ms Estados, pero
tambin puede no serlo. Segn la teora, los equilibrios de poder
tienden a formarse en el caso de que algunos o todos los Esta
dos pretendan, ocasionalmente, establecerlo y conservarlo, y tam
bin en el caso de que algunos o todos los Estados aspiren al
dominio universal.4 Sin embargo,
-
muchas, y tal vez la mayora
de las afirmaciones de la teora del equilibrio de poder, atribu
yen la conservacin del equilibrio a los Estados individuales.
oavid Hume, en su clsico ensayo O/ HB Balance of Power,
propone "el mxmo de preservacin del equilibrio de poder"
como regla constante de la poltica prudente (1742, pp. 142-44).
Puede que sea as, pero se ha demostrao que hay que dar un paso
desafortunadamente eorto para pasar de la conviccin de que
un estadista sabio debe tener gran respeto por la preservacin
del equilibrio del poder a la conviccin de que los Estados deben
respetar esa mxma si es que desean conservar el equilibrio
del poder. Esto es evidente en la primera de las cuatro defini
ciones que Morgenthau hace del trmino: "Una poltica ten
diente a cierto_ estado de cosas". El razonamiento, entonces, se
torna fcilmete tautolgico. Si se desea mantener u equilibrio
de poder, las polticas de los Estados deben propender a man
tenerlo. Si en verdad se mantiene un equilibrio de poder, de
bemos concluir que el propsito era acertado. Si no se produce
O equilibrio de poder, podemos decir que el presupuesto de la
teora es errneo. Finalmente, y esto completa la tendencia a
ratificar el concepto, si el propsito de los Estados es el de soste
ner un equilibrio, el propsito de ese equilibrio es el de "man
tener la estabilidad del sistema sin destruir la multiplicidad de
los elementos que lo componen". La materializa-in y la ratifi
cacin. se han producido, obviamente, cuando leemos, por ejem
plo, que el equilibrio funciona "extosamente" y que las nacio
nes tienen muchas dificultades para aplicarlo (1973, pp. 167-74,
202-207).
La materializacin consiste con frecuencia en un uso ms
Obserando los Estados durante un largo perodo y en distintos
espacios, Dowry concluye que en ningn caso se produjeron cambios C
alianzas debidos "a consideraciones de un equilibrio de poder gene1ai"
(1969, p. 95).
i
sueito del lenguaje o en el empleo de la metfora para hacer
que la propia prosa resulte ms agradable. En este caso, sin
embargo, la teora ha sido drsticamente distorsionada, y no
slo por la introduccin de la idea de que si habr de consti
tuirse O equilibrio, alguien debe desearlo y trabajar para con
seguirlo. La mayor distorsin de la teora surge cuando se
derivan reglas de los resultados de las acciones de los Estados
y luego, ilgicamente, son aplicadas como prescripcin a los
autores. Un efecto posible se convierte en una causa necesaria
bajo la forma de una regla estipulada. As, se dice que "el equi
librio de poder" puede "imponer sus restricciones a las aspira
ciones de poder de las naciones", slo en el caso de que primero
stas "se restrinjan a s mismas aceptando el sistema del equili
brio de poder como encuadre comn de sus intenciones". Slo
cuando los Estados reconocen "las mismas reglas de juego" y
juegan "por las mismas apuestas limitadas", el equilibrio puede
cumplir con "sus funciones de lograr estabilidad internacional
e independencia nacional" (Morgenthau, 1973, pp. 219-220).
Los errores estrechamente relacionados que entran en nues
tra segunda proposicin acerca de la teora son, como hemos
visto, aspectos gemelos con respecto al campo de la poltica
internacional; es decir, suponer una correspondencia necesaria
entre motivo y resultado e inferir reglas vlidas para los acto
res a partir de los resultados de sus acciones. Lo que no ha sa
lido bien puede explicarse si recordamos la analoga econmica
(captulo 5, parte III, 1). En una economa puramente compe
titiva, todos 'los que luchan por lograr ganancias hacen que
baje el porcentaje de beneficios. Si per1nitimos que la competen
cia
-
contine durante cierto tiempo en condiciones estticas,
las ganancias de todos llegaran a cero. Inferir de ese resultado
que todos, o algunos, procuran minimizar las ganancias, y que
los competidores deben adoptar ese propsito como regla para
que el sistema funcione, es absttdo. Y, sin embargo, en poltica
interacional frecuentemente encontramos que las reglas infe
ridas de los resultados de las interacciones de los Estados son
prescriptas a los actores y, segn se dice, son condiciones ne
cesarias para el mantenimiento del sistema. Esos errores, co
metidos con frecuencia, son tambin sealados con frecuencia,
aunque aparentemente sin ningn resultado. S. F. Nadel h
eJ:presado el asunto con simpleza: "un ordenamiento que se
\
abstrae de la conducta no puede ser una regla de conducta"
(Nadel, 1957, p. 148; cf. Durkheim, 1893, pp. 366, 418; Shubik,
1959, pp. 11, 32).
El razonamiento analtico aplicado cuando se necesita un
enfoque sistmico lleva al establecimiento de toda clase de con
diciones como prerrequisitos de la formacin de los equilibrios
de poder y como precondiciones generales de la estabilidad y la
paz mundiales. Algunos requieren que los grandes poderes sean
ms de dos; otros, que haya un poder principal dispuesto a
desempear el papel de equilibrador. Algunos requieren que la
tecnologa militar no cambie radical ni rpidamente; otros,
que los Estados cumplan leyes arbitrariamente especificadas.
Pero los equilibrios de poder se forman en ausencia de condicio
nes "necesarias", y desde 1945 el mundo ha sido estable, y el
mundo de los pderes principales notablemente pacfico, aunque
las condiciones internacionales no se adecuaran a las estipula
clones de los tericos. La poltica del equilibrio del poder pre
valece siempre que se cumplan dos, ] solo dos, requerimientos:
que el orden sea anrquico, y que est poblado por unidades que
deseen sobrevivir.
Para aqullos que creen que para producir un resultado
alguien o todos deben trabajar para conseguirlo, la explicacin
debe recaer en ltima instancia en las caractersticas de los
Estados. Si eso es verdadero, las teoras de nivel nacional, o
inferior, deben bastar para explicar la poltica interacional Si,
por ejemplo, el equilibrio se mantiene por medio de la sujecin
a reglas de los Estados, necesitamos una explicacin acerca de
cmo se logra y se mantiene el acuerdo con respecto a las re
glas. No necesitamos una teora acerca del equilibrio del poder,
pues el equilibrio resultara de cierta clase de conducta que
podra ser explicada, tal vez, gracias a una teora de la psicolo
ga nacional o de la poltica burocrtica. No se podra construir
una teora del equilibrio del poder porque no tendra nada que
e. "licar. Si los buenos o malos motivos de los Estados desem
bocan en el mantenimiento o el quebrantamiento de los equili
brios, entonces la idea del equilibrio del poder se convierte
simplemente en un 1narco de referencia que sirve para organizar
el relato de lo ocurrido, ] por cierto se es el uso que se le da
habitualmente. Una construccin que empieza por ser una teora
acaba como conjunto de categoras. 18categoras luego se mul-
tiplican rpidamente para cubrir los acontecimientos que la teora
embrionaria no haba contemplado. La bsqueda del poder expli
cativo se convierte en una bsqueda de precisin descriptiva.
Finalmente, y relacionndose con nuestra tercera propo
sicin acerca de la teora en general, la teora del equilibrio del
poder es criticada con frecuencia por no explicar las polticas
particulares de los Estados. Es cierto qu li teora no nos dice
por qu el Estado hizo cierto movimiento el martes pasado. Es
perar eso sera como esperar que la teoria de la gravitacin
universal exlicara el camino sinuoso que recorre una hoja que
cae. Una teora con cierto nivel de generalidad no puede res
ponder preguntas acerca de cuestiones que se hallan a otro
nivel de generalida. ste es uno de los errores de la critica.
Otro es confundir una teorfa de poltica interacional con una
teora de poltica exterior. L confusin de las pretensiones
explicativas declaradas por una teora del equilibrio de poder
correctamente enunciada se basa en la imprecisin de la dis
tincin establecida entre la poltica nacional y la intercional,
o en la negacin de esa distincin. Para aqullos que la niegan,
para los que idean explicaciones enteramente exresadas en tr
minos de las unidades interactuantes, las explicaciones de la
poltica internacional son explicaciones de la poltica exterior,
y las exlicaciones de la politlca exterior son explicaciones de la
poltica intercional. Otros mezclan sus pretensiones explica
tivas y comprenden el probletna de la comprensin de la poltica
internacional con el problema de la comprensin de la poltica ex
terior. Morgenthau, por ejemplo, cree que los problemas de pre
decir la poltica exterior y de desarrollar teoras acerca de
ella es lo que torna dificil, por no decir imposible, la construc
cIDn de una teora de poltica internacional (1970b, pp. 253-58} .
Pero l dificultades de explicar la poltica exterior slo actan
en contra de ia posibilidad de construir tt11a teora poltica in
ternacional si se reduce ea ltima a la primera. Graham Alli
,son demuestra una confusin similar. Sus tres "modelos" pre
tenden ofrecer e11foques alternativos del estudio de la poltica
internacional. Sin embargo, slo el modelo I es un enfoque del
estudio de la poltica internacional, ya que los modelos II ] III
son enfoques del estudio de la poltica exteror. Ofrecer el enfo
que burocrtico-poltico como altertivo del enfoque de lo
Estados como actores es como decir (ue una teora de empresa
179
es una alterativa de la teora de mercado, un error que ningn
economista competente cometera (1971, cf. Allison y Halperin,
1972) . Si Morgenthau y Allison fueran economistas y sus pen
samientos siguiera la misma lnea, tendran que argumentar
que las incertidumbres de la poltica corporativa actan en con
tra del desarrollo de la teora de mercado. Han confundido y
mezclado dos asuntos diferentes.5
Todas las teoras cubren ciertos asuntos y dejan otros de
lado. La teora del equilibrio del poder es una teora acerca
de los resultados producidos por las acciones no coordinadas de
los Estados. La teora enuncia presupuestos acerca de los inte
reses y los motivos de los Estados, en vez de exlicarlos. Lo que
explica son las restricciones que aquejan a todos los Estados. L
percepcin clara de esas restricciones suministra muchas claves
de las reacciones que se pueden esprar por parte de los Esta
dos, pero la teora no puede explicar esas reacciones por s mis
mas. Estas no solo dependen de las restricciones internacionales,
sino tambin de las caractersticas de los Estados. Cmo reac
cionar un Estado en particular? Para responder esta pregunta
no slo necesitamos una teora de mercado, por as decirlo, sino
tambin una teora acerca de las ftrmas que lo componen. Con
tra qu tendr que reaccionar un Estado? La teora del equili
brio del poder puede darnos respuestas generales y tUes a esa
pregunta. La teora explica por qu es esperable tma cierta seme
janza de conductas de ciertos Estados cuya situacin es seme
jante. La conducta esperable es parecida, no idntica. Para
explicar las diferencias esperables entre las respuestas naciona
les, una teora tendra que demostrar de qu modo las estruc
turas internas de los Estados afectan a sus polticas y acciones.
Una teora de pltica exterior no podra predecir detalladamente
los contenidos de una poltica, sino que producira diferentes
expectativas acerca de los estilos y las tendencias de las polti
cas de los diferentes pases. Como el nivel nacional y el inter
nacional estn relacionados, ambos tipos de teoras, si son bue
nas, nos suministran informacin, aunque no la misma, acerca
5 La confusin est muy difundida y se extiende en ambas direccio
nes. As, Herbert Simons cree que la meta de los economistas tericos
clsicos. es inalcanzable porque supone, errneamente, que intentan
"predecir la conducta del hombre racional sin hacer una investigacin em
prica de sus caracteristicas psicolgicas" (1957, j. 99).

180
de la conducta y de los resultados en ambos niveles (cf., la se
gunda parte de los captulos 4 y 5).
II
En el captulo anterior constru una teora sistmica de poltica
internacional. En este captulo, he enunciado la teora del equi
librio del poder como desarrollo ulterior de esa teora. En los
prxmos tres captulos, refinar la teora mostrando de qu
modo varan las eXpectativas a partir de los cambios dentro de
la estructura del sistema internacional. En este punto me de
tengo para preguntarme hasta qu punto es buena la teora
desarrollada hasta el momento.
Antes de someter una teora a comprobaciones, nos pregun
tamos si es intermente coherente y si nos dice algo de inters
que no conoceramos en su ausencia. Que la teora satisfaga
esos requerimientos no significa que pueda sobrevivir a las prue
bas. Mucha gente prefiere pruebas que, de no ser aprobadas,
tornan falsa una teora. Algunos, siguiendo a Karl Popper (1934,
captulo 1 ), insistenen que las teoras solo pueden comprobarse
si se intenta torarlas falsas. Las confirmaciones no cuentan
porque, entre otras razones, los caos confirmatorios pueden pre
sentarse como prueba mientras conscientemente o no-- se
evitan aquellos otros que podran ponerla en duda. -Esta difi
cultad -sugiero--- puede disminuirse eligiendo casos difciles
-por ejemplo, situaciones en las que las partes tienen fuertes
razones para comportarse de manera contraria a lo que predice
la teora. Las confirmaciones tambin son rechazadas porque
nume1osas comprobaciones que parecen confirmar la teora son
negaas por una sola instancia de falsedad.
La concepcin de teora presentada en el captulo 1, sin
embargo, inaugura la posibilidad de idear pruebas que confir
men. Si una teora describe un dominio, y desarrolla su organi
zacin y las conexones existentes entre sus partes, entonces po
demos comparar los rasgos del dominio observado con el cuadro
que la teora ha presentado ( cf. Harris, 1970). Podemos pregun
tarnos cules son las conductas y los resultados esperables que
se hallan repetidamente cuando se cumplen las condiciones con
templadas por la teora.
L que es ms, las teoras estructurales ganan plausibilidad
181
si se observan semejanzas de conductas entre reinos cuyas sus
tancias son semejantes pero quyas estructuras son derentes. Se
logra esta ventaja especial: la teora poltica internacional gana
credibilidad a partir de la confirmacin de ciertas teoras en el
campo de la economa, la sociologa, la antropologa y otros
campos no polticos.
La comprobacin de teoras, por supuesto, siempre significa
inferir expectativas o hiptesis de ellas, para luego comprobar
esas expectativas. La comprobacin de teoras es una tarea di
fcil ] sutil, dada la interdependencia existente entre hechos y
teora, la elusiva relacin existente entre realidad y teora, que
funciona como un instrumento para la aprehensin. De alguna
manera se hallan involucradas las cuestiones de verdad y false
dad, pero tambin la cuestin de Ia t1tilidad y la inutilidad. Fi
nalmente, nos qUedamos con la teora que revela ms, incluso,
aunque sospechemos de su validez. En otra parte me exlayar
ms acerca de la aceptacin y la negacin de las teoras. Aqu
solo dir lo suficiente para exaltar la relevancia de unas pocas
instancias de claras comprobaciones tericas. As podremos pen
sar fcilmente en otros ejemplos, Muchos de ellos se suministran
en la primera parte de este captulo y en todas las secciones de los
tres prxinios, aunqueno siempre los he designao como compro
baciones ni los he enunciado por medio de fo1mas comprobables.
Es fcil idear comprobaciones cuando tenemos una teora
para comprobar, pero suele ser muy difcil llevarlas a cabo. Dada
la dificultad que implica la comprobacin de cualquier teora,
y la dificultad agregada de comprobar teoras en campos no
experimentaes, como la poltica internacional, deberamos ex
plotar todas las maneras de comprobacin que he mencionado
-el intento de falsificar, la invencin de comprobaciones con
firmatorias, la comparacin de rasgos del mundo real y del mun
do terico, la comparacin de las conductas de reinos de estruc
turas semejates y dismiles. Cualquie1 buena teora da lugar
a muchas expectativas. Es por eso muy importante la multipli
cacin de hiptesis y la variacin de comprobaciones, porque los
resultados de la comprobacin de las teoras son necesariamente
problemticos. Que una sola hiptesis parezca ser verdadera tal
vez no resulte demasiado impresionante. Una teora se tora
plausible cuando muchas de las hiptesis que se infieren de ella
son sometidas con xto a comprobacin.
182
Ahora que ya sabemos algo ms acerca de las comprobacio
nes, podemos pregi1ntarnos si las expectativas inferidas de nues
tra teora podran sobrevivir a las comprobaciones. Cules se
ran algunas de esas expectativas? Dos de ellas, estrechamente
relacionadas, emergen de la discusin anterior. Segn la teora,
los equilibrios de poder se producen recurrentemente, y los Es
tados tienden a emular las polticas exitosade los Otros. Estas
expectativas pueden someterse a comprobacin? En principio, la
respuesta es "s". Dentro de una escena determinada y durante
cierto nmero de aos, deberamos ver que el poder militar de
los Estados ms dbiles y ms pequeos o de agrupaciones de Es
tados crece ms rpidamente, o se reduce ms lentamente, que
e de los Estados ms fuertes o ms grandes. Y deberiamos obser
var la presencia de la imitacin entre los Estados rivales. En la
prctica, la comprobacin de esas expectativas por medio de la
observacin histrica resulta difcil.
Hay dos problemas esencialfS. Primero, aunque la teora del
equilibrio del poder ofrece algurias predicciones, esas predicciones
son indeterminadas. Como slo se predice O situacin de equi
librio inconstante y laxaente definida, es difcil decir que cual
quier determinada distribucin de poder torna falsa la teora.
Lo que es ms, la teora no nos lleva a esperar que la emu
lacin entre los Estados llegar al punto en que los competidores
se toren idnticos. Qu es lo que ser imitado, con qu rapidez
y precisin? Como la teora no da respuestas precisas, la falsifi
cacin es O vez ms difcil. Segundo, aunque los Estado pue
den estar dispuestos a reaccionar contra las limtaciones inter
nacionales y con los incentivos de acuerdo con las expectatvas
de la teora, las polticas y las acciones de los Estados estn tam
bin determinadas por sus condiciones interas. Es muy fcil
exlicar la imposibilidad de formacin de equilibrios y la impo
sibilidad de algunos.Estados de satisfacer e imitar las prcticas
extosas de otros Estados por medio del sealamiento de los
efectos producidos por fuerzas que se hallan fuera del alcance
de la teora.
En ausencia d refinamientos tericos que establecen las
expectativas con ceteza y minuciosamente, qu poemos ha
cer? Como acabo de sugerir, y tal como establece la sexta regla
de comprobacin de teoras consignada en el captulo 1, debe
mos hacer que las pruebas sean cada vez ms difciles. Si se
1$3
observan resultados que la teora contempla aunque haya fuer
Z qt1e se oponen a ellos, esa teora empezar a inspirarnos con
fiarma. Para confirmarla, no debemos volver los ojos al siglo
dieciocho, mo1nento cspide del equilibrio de poder, cuando ha
ba un nmero conveniente de grandes poderes interactuando,
supuestamente capaces de adaptarse a la cambiante distribu
cin del poder, por medio del intercambio de aliados reali
zado con cierta gracia, posible por la ausencia de abismos
ideolgicos, En cambio, deberamos buscar confirmacin por
medio de la observacin de los casos difciles. Por ejemplo,
deberamos buscar instancias de alianzas entre Estados se
gn las expectativa que produce la teora, aun cuando ten
gan fuertes razones para no cooperar entre s. La alianza en
tre Francia y Rusia, formalizada en 1894, es O de esas
instancias (ver captulo 8, prte !). Por ejemplo, deberamos
buscar instacias de Estados que hagan esfuerzos internos
para fortalecerse, por desagradables y dificultosos que esos es
fuerzos puedan resultar. Los Estados Unidos y l Unin Sovitica
durante los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial
cumplen con esas instancias: Estados Unidos por rearmarse a
pesar de haber demostrado un intenso deseo de no hacerlo, tras
haber desmantelado la ms poderosa maquinaria militar que el
mundo hubiera visto antes; la Unin Sovitica por mantener al
rededor de tres millones de hombres bajo bandera mientras lu
chaba por adquirir una nueva y costosa tecnologa militar a
pesar de la terrible destruccin que haba padecido durante
la guerra.
Estos ejemplos tienden a confirmar U teora. Encontramos
Estados que forman equilibrios de poder lo deseen o no. Pero
tambin demuestran las dificultades que implica la comproba
cin. Alemania y Austria-Hungra formaron la Alianza Dual en
1879. Como no se pueden extraer de la teora inferencias detalla
das, 11O podemos decir en qu momento era esperable que otros
Estados contrarrestaran este movimiento. Francia y Rusia es
peraronhasta 1894. Acaso esto demuestra que la teora es falsa,
insinuando que los Estados pueden entrar o no en situacin de
equilibrio? No debemos concluir apresuradamente que es as,
ni tapoco atribuir la respuesta demorada a la "friccin". En
cabio, debemos examinar 8 diplomacia y la poltica de los
quince aos de intervalo para ver si la teora sirve para explicar
1L
y predecir las acciones y las reacciones de los Estados, y para
ver si esa demora est en verdadero desacuerdo con la teora.
Es necesario un juicio cuidadoso. Para ello, los relatos de los
historiadores son ms tiles que el resumen histrico que soy
capaz de suministrar.
La teora no lleva a esperar que los Estados se comporten
de maeras que resulten en la formacin de equilibrios. Inferir
esa exectativa de la teora no resulta impresionante si el equi
librio es un esquema universal de la conducta poltica, como a
menudo se alega. No lo es. Si los actores politicos se equilibran
entre s o no, si siguen la corriente o no, es algo que depende
de la estructura de! sistema. Los partidos polticos, cuando eli
gen sus candidatos presidenciales, ilustran dramticamente am
bos puntos. Cuando se acerca el momento de la nominacin y
nadie se ha establecido como favorito del partido, rivalizan una
cantidad de lderes potenciales. Algunos forman coaliciones para
obstaculizar el progreso de los otros. Las maniobras y los equi
librios de los potenciales lderes cuando el partido carece de uno,
son semejates a la conducta externa de los Estados. Pero sta es
la estructura solamente durante un periodo sin lder. Tan pronto
como alguien se revela como ganador, casi todos siguen la co
rriente en vez de seguir construyendo coaliciones destinadas a
impedir que alguien gane el premio del poder. Seguir la corrien
te, y no el equilibrio, B convierte en la conducta caracterstica.
El seguir la corriente y el equilibrio son dos conductas
contrastantes. Internamente, los candidatos que pierden unen
sus suertes a la del ganador. Todos quieren que alguien gane;
los miembros de un partido quieren que su lder gane, incluso
aunque no estn de acuerdo acerca de quin debe ser ese lder.
En O competencia por l posicin de lder, el seguir l corrien
te es una actitud sensata cuando, incluso, los perdedores pueden
beneficiarse y cuando el hecho de perder no implica que arries
guen su seguridd. Externamente, los Estados trabajanms duro
para incrementar su propia fuerza, o se combinan con otros,
cuando se estn quedando atrs. En una competencia por el li
derazgo, el equilibrio es una conducta sensata cuando la victo
ria de una coalicin deja a los miembros ms dbiles de U coali-
6 Stephen Van Ever sugiri que "seguir la corriente" poda usarse
como opuesto de "equilibrio".
1D
c1on vencedora a merced de los miembros ms fuertes. Nadie
desea que otro gane; ninguno de los grandes-poderes desea que
uno de ellos se establezca como lder.
Si se forman dos coaliciones y una de ellas se debilita, tal
vez a causa del desorden poltico de uno de los miembros, espe
ramos que la preparacin militar de la otra coalicin disminuya,
o que se atene su grado de unidad. El ejemplo clsico de este
ltimo efecto es la desintegracin de una coalicin que ha ga
nado una guerra justo despus del momento de la victoria. No
esperemos que los fuertes se alen con los fuertes con el objeto
de aumentar su grado de poder sobre los otros, sino ms bien
que intenten equilibrar y busquen aliados que puedan ayudarlos.
En la anarqua, la seguridad es el fin ms alto. Slo si se ase
gura la supervivencia, los Estados pueden perseguir otros fines
tales como la tranqUilidad, los beneficios y el poder. Como el po
der es un medio y no un fin, los Estados prefieren unirse a la
coalicin ms dbil en el caso en que haya dos. No pueden per
mitir que el poder, un medio posiblemente til, se convierta en
el fin que deben lograr. El sistema los estimula a lograr seguri
dad. El poder puede servir o no para ello. Dadas dos coaliciones,
por ejemplo, el mayor xito de una de ellas para atraer miem
bros puede tentar a la otra a emprender una guerra preventiva,
esperando lograr la victoria por sorpresa antes de que se acen
ten las disparidades. Si los Estados desearan maxmizar el po
der, se uniran al bando mS fuerte, y no veraos la formacin
de equilibrios sino la aparicin de una hegemona. Esto no ocu
rre porque el sistema induce al equilibrio, y no a la conducta de
seguir la corriente. La primordial preocupacin de los Estados
no es la de maxmizar el poder sino la de mantener su posicin
dentro del sistema.
Los Estados secundarios, si estn libres para elegir, se api
an en el lado ms dbil, pues el ms fuerte es quien los amena
za. En el lado ms dbil estn ms segUros y son ms apreciados,
siempre que, por supuesto, la coalicin a la que se unen logre
tener suficiente fuerza disuasoria como para lograr que el adver
sario no la ataque. As, Tuccdes registra que durante las Gue
rras del Peloponeso las ciudades-Estados menores de Grecia con
sideraban a Atenas, la ms fuerte, como el tirano, y a Esparta, la
ms dbil, como su liberadora (circa 400 A. C., Libro V, cap. 17).
Segn Werner Jaeger, Tucdides crea que esto era "perfecta-
186
mente natural dadas las circunstancias", pero crea que "las par
tes del tirano y el liberador no se correspondan con ninguna cua
lidad moral permanente Je esos Estados sino que eran simples
mscaras que algn da se intercambiaran ante el asombro de
los observadores, en el momento en que se alterara el equilibrio
de poder" (1939, I, 397). Esta afirmacin demuestra un sentido
preciso de hasta qu punto la situacin de los-
Estados afecta sus
conductas y colores e, incluso, sus caractersticas. Tabin apoya
la afirmacin de que los Estads equilibran el poder antes que
maxmizarlo. Los Estados rara vez pueden permitirse que la
maxmizacin del poder se convierta en su objetivo. L poltica
internacional es un asunto demasiado serio como para pennitirlo.
La teora describe a la politica internacional como un reino
competitivo. Los Estados desarrollan las caractersticas tpicas
de los competidores? Esta pregunta plantea otra comprobacin
de la teoria. El destino de cada Estado depende de sus respuestas
a las acciones de los otros Estados. L posibilidad de que el con
flicto se desarrolle por medio de la fuerza lleva a competir en las
artes y los instrumentos de la fuerza. L competencia produce
Otendencia a la igualdad entre los competidores. As, las asom
brosas victorias de Bismarck sobre Autra en 1866 y sobre Fran
cia en 1870 rpidamente condujeron a lo principales poderes
continentales (y a Japn) a imitar el sistema jerrquico militar
prusiano, y la imposibilidad de ingleses y norteamericanos de
seguir este esquema slo indicaba que estaba fuera de la escena
inmediata de la competencia. Los Estados rivales imitan la in o
vaciones militares ideadas por el pas de mayor capacidad e in
genio. Y as las armas de los principales competidores, y tam
bin sus estrategias, empiezan a asemejarse grandemente en todo
el mundo. As, a principios de siglo, el almirante Alfred von Kir
pitz logr que se reuniera una flota de combate con el argumen
to de que Alemaia solo podra desafiar el poder marino britnico
con una doctrina naval y armas similares (Art. 1973, p. 16).
Los efectos de la competencia no estn confinados sola
mente dentro del reino militar. L socializacin del sistema tam
bin se produce. Es cierto? Una vez ms, como siempre, podemos
hallar ejemplos confirmatorios si los buscamos con anco, y tra
tamos de hallar casos en los que es improbable que la teora
gane credibilidad. Debemos buscar instancias de Estados
.
que,
aunque puedan satisfacer las prcticas internacionales hab1tua-
187
les, prefieran no hacerlo por razones internas. La conducta de
la Unin Sovitica en sus primeros aos es uno de estos casos.
Durante sus primeros aos de poder, los bolcheviques predicaron
la revolucin internacional y rechazaron las convenciones de la
diplomacia. Decan, en efecto, "no nos socializaremos segn ese
sistema". La actitud fue bien exresada por Trotsky, quien,
cuando le preguntaron qu hara como ministro de relaciones
exteriores, dijo: "enviar algunas proclamas revolucionarias a
los pueblos y despus cerrar mi despacho" (citado por Von
Laue 1963, p. 235). En una escena competitiva, no obstante, una
parte puede necesitar el auxilio de otras. La negativa a jugar el
juego poltico puede ser causa de la propia destruccin. La di
plomacia de la Unin Sovitica muy pronto empez a sentir las
presiones de la competencia. As, Lenin, al enviar al ministro
Chicherln a la Conferencia 'de Gnova en 1922, lo despidi con
esta advertencia: "Evite las grandes palabras" (citado por Moore
1950, p. 204). Chicherin, quien personificaba al cauteloso diplo
mtico tradicional ms que al revolucionario uniformado, deba
refrenarse de la retrica inflamada ennombre de la consecucin
de pactos tiles, que finalmente concret con ese otro poder paria
y enemigo ideolgico que era Alemania.
La estrecha yuxtaposicin de Estados estimula su semejanza
por medio de las desventajas que se producen a partir de la inca
pacidad de cumplir con las prcticas de mayor xto. Esta "seme
janza", efecto del sistema, a menudo se atribuye a la aceptacin
de las llamadas reglas de conducta estatal. Ocasionalmente acce
den al poder gobernantes milenaristas. En el poder, la mayora
cambia rpidamente sus procedimientos. Pueden negarse a ha
cerlo, y sobrevivir, slo en el caso de que gobiernen pases poco
afectados por la competencia entre los Estados. L socializacin
de los Estados no conformistas progresa a una velocidad esta
blecida por su grado de involucracin en el sistema. Y sta es
otra afirmacin comprobable.
Le teora produce muchas expectativas acerca de laconducta
y los resultados. A partir de ella, podemos predecir que los Esta
dos se abocarn a una conducta de equilibrio, sea o no el equili
brio de poder el fin de sus acciones. A partir de la teoria podemos
predecir en el sistema la existencia de una fuerte tendencia U
equilibrio. La expectativa no es que el equilibrio, una vez canse
guido, se mantenga, sin
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Qvez alterado, ser


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restaurado de una u otra manera. Los equilibrios de poder se
constituyen de manera recurrente. Como la teora describe lapo
ltica interacional como un sistema competitivo, podemos pre
decir ms especficfente que los Estados exhibirncaractersti
cas comunes a todos los competidores: se imitarn entre s y se
socializarde acuerdo con el sistema. E este captulohe sugeri
do eras de torar ms concretas y especificas estas proposi
ciones, de modo de poder comprobarlas. En los captulos restan
tes, aparecern otra proposiciones comprobables a medida que
la teora se elabore .y decate.