Aula 13 - Organização Estado

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AULA 13: ORGANIZAO DO ESTADO
1)
CARACTERSTICAS DA FEDERAO BRASILEIRA
Reza o art. 18 da Constituio Federal que "a organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio". Como sabemos, a forma de Estado por ns adotada foi a Federao, conforme consta explicitamente nos art. 1 e 18 da Carta, que trazem a denominao oficial de nosso Estado: Repblica Federativa do Brasil. A forma de Estado conceito que se prende ao modo como distribudo o poder poltico no territrio do Estado. Se em todo o territrio h apenas um centro de poder poltico, existindo, no mais, apenas entidades de carter administrativo, cujas competncias so outorgadas pelo ente poltico central, estamos perante o Estado Unitrio. o que se observa, por exemplo, no Uruguai. O Estado brasileiro, por sua vez, do tipo Federativo, sendo, em vista disso, composto de diversos entes polticos, cujas competncias esto definidas no texto constitucional. Temos, assim, um ente poltico central - a Unio -; entes polticos regionais os Estados-membros -; entes polticos locais os Municpios -, alm do Distrito Federal, ente poltico que detm, a grosso modo, as competncias estaduais e municipais. Todos os entes polticos de nosso Estado, como explicitado no art. 18 da Carta, gozam de autonomia. De pronto, portanto, podemos evitar qualquer confuso entre o Estado brasileiro, organizado como Federao, e a denominada Confederao, a terceira forma de Estado, que consiste numa reunio de Estados soberanos mediante a celebrao de um tratado internacional dissolvel. A Confederao composta por entes polticos detentores de soberania que se congregam em torno de um tratado internacional plenamente dissolvel, de modo que qualquer um deles, justamente porque conserva sua soberania, ao integrar-se Confederao, pode desligar-se dela a qualquer tempo. Ao contrrio, a Federao tem como diploma jurdico bsico uma Constituio, e justamente tal documento que confere aos entes federados suas competncias. Da, dizer-se que as entidades polticas componentes da Federao gozam de autonomia: poderes que so outorgados pela Constituio e, portanto, por ela limitados. Suas competncias, assim, so aquelas oriundas de outorga de poderes feita pela
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Constituio Federal, e legitimamente exercitadas nos termos e limites impostos na Carta Poltica, de modo explcito ou implcito. Uma das limitaes impostas pela nossa Constituio, em seu art. 1, bem como pelas Constituies dos demais Estados organizados como Federao, a indissolubilidade do vnculo federativo ou, em outras palavras, a proibio de secesso. Nenhum ente poltico integrante do Estado brasileiro pode pretender desmembrar-se de nosso Estado e unir-se a outro Estado ou compor um novo Estado soberano. Como esclarece Alexandre de Moraes, "inadmissvel qualquer pretenso de separao de um Estadomembro, do Distrito Federal ou de qualquer Municpio da Federao, inexistindo em nosso ordenamento jurdico o denominado direito de secesso". A Constituio expressamente autoriza Unio a decretar a interveno federal nos Estados ou no DF para "manter a integridade nacional". Trata-se, pois, de um instrumento ltimo previsto na Carta para assegurar a indissolubilidade do vnculo federativo, a ser utilizado contra qualquer tentativa de secesso dos entes integrantes de nossa Federao. Temos, portanto, que o Estado brasileiro organiza-se segundo o modelo federativo caracterizado pela descentralizao poltica promovida a nvel constitucional, e da qual se originam os entes polticos ou entes federados, que convivem, harmnica e coordenadamente num mesmo territrio, exercendo as competncias para eles traadas na Constituio Federal, sendo inconstitucional qualquer tentativa por eles promovida no sentido de se desvincularem de nosso Estado. Todos os entes federados gozam de autonomia, o que significa que seus poderes e prerrogativas, bem como os respectivos limites, tm seu delineamento traado na Constituio. Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios esto situados em um mesmo patamar hierrquico, no gozando qualquer deles de supremacia sobre os demais. absolutamente errneo afirmar-se que a Unio, por ser o ente central, encontra-se em posio de superioridade com relao aos demais entes federados, ou que os Estados situam-se em posio de supremacia sobre os Municpios sediados em seus respectivos territrios. Todos ostentam igual status jurdico, qual seja, a condio de entes autnomos, titulares das competncias para eles outorgadas pela Constituio, s quais so exercidas sem qualquer espcie de subordinao. Desse modo, qualquer tentativa de um ente no sentido de invadir a competncia de outro eivada de absoluta inconstitucionalidade, sendo passvel de combate por intermdio dos instrumentos para tanto prescritos na Constituio. No devemos nos esquecer, entretanto, de que em hipteses extraordinrias a Constituio autoriza a interveno da Unio nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios sediados em Territrios Federais (CF, art. 34 e 35), bem como dos Estados nos Municpios localizados em seu territrio (CF, art. 35).

A autonomia de cada ente federado aspecto fundamental de nossa organizao poltica, de tal modo que a Constituio erigiu condio de clusula ptrea a forma federativa de Estado (art. 60, 4, I). Isso no significa, simplesmente, que a Constituio veda que o Brasil torne-se um Estado unitrio, com a concentrao das competncias polticas em um nico ente, no caso, a Unio. A significao da prescrio muito mais ampla: deve-se ter por inconstitucional qualquer proposta de emenda que objetive reduzir a autonomia dos entes federados, na forma como originalmente traada pela Constituio. Qualquer proposta de alterao do texto constitucional que vise a enfraquecer substancialmente a margem de autonomia conferida a cada um dos entes federativos pela Constituio padece de absoluta inconstitucionalidade, por violar a forma federativa de Estado. Assim, seriam inconstitucionais, exemplificativamente, propostas de emenda CF que pretendessem conferir Unio poder para a elaborao das Constituies estaduais ou da Lei Orgnica do DF, ou que outorgassem aos Estados poder para nomear diretamente os Prefeitos municipais, ou que retirassem dos Estados a competncia para organizar seu Poder Judicirio, entre outras possibilidades. Encerrando este tpico inicial, cabe destacar algumas peculiaridades da nossa Federao: 1) a Federao brasileira no adota o modelo tpico desta forma de organizao de Estado, elaborado nos Estados Unidos da Amrica. No modelo tpico de Federao existem apenas dois nveis de poder poltico, o central, que origina a Unio, e o regional, que d surgimento aos Estados-membros. No Brasil temos tambm uma outorga constitucional de poderes polticos a nvel local, originando os Municpios. Ademais, temos um ente que rene as competncias locais e regionais, o Distrito Federal. Assim, na Federao brasileira, alm dos dois entes tpicos dessa forma de Estado, a Unio e os Estados-membros, temos ainda os Municpios e o Distrito Federal, que so entes federados anmalos, peculiares da nossa Federao; 2) embora o Distrito Federal, em linhas gerais, rena as competncias conferidas aos Estados e aos Municpios (CF, art. 32, 1), h determinadas competncias tipicamente estaduais que a Constituio no conferiu ao DF, no se podendo, assim, afirmar que este ente federado titular de todas as competncias de que os Estados so detentores. Isto se deve ao disposto nos art. 21, XIII, XIV e 22, XVII, da CF, os quais, respectivamente, determinam ser competncia da Unio: (a) organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal; (b) organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e (c) legislar sobre organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal; 3) segundo entendimento do STF, a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no abrange a possibilidade de instituio de forma de governo, de regime de governo e de sistema eleitoral diferentes daqueles prescritos pela CF para a Unio. No podem esses entes polticos, portanto,

adotarem a forma de Governo monrquica, o regime de Governo parlamentarista ou sistemas eleitorais (majoritrio e proporcional, conforme o caso) diversos daqueles prescritos pela CF para a Unio; 4) segundo o regramento constitucional, no peculiaridade de nossa Federao a participao de todos os entes federados na composio da vontade nacional. Isso se deve ao fato de que os Municpios no tm representao no Senado Federal e no possuem legitimidade para a apresentao de propostas de emenda Constituio Federal. Desse modo, apesar de ser inegvel que os Municpios ostentam a condio de entes federados, pode-se concluir que tal condio no compreende a possibilidade de influrem na formao da vontade nacional; 5) por opo do legislador constituinte originrio, nossa Federao bastante centralizada. Embora a Constituio tenha conferido competncias polticas a todos os entes federados, pois justamente tal outorga de poderes que justifica seu enquadramento como tal, a Carta reservou a maioria das competncias legislativas e administrativas Unio, nosso ente poltico central. Sobre o ponto, vlida a transcrio da lio de Celso Ribeiro Bastos, trazida pelo Professor Vicente Paulo: (...) o Estado brasileiro na nova Constituio ganha nveis de centralizao superiores maioria dos Estados que se consideram unitrios e que, pela via de uma descentralizao por regies ou provncias, consegue um nvel de transferncia das competncias tanto legislativas quanto de execuo muito superior quele alcanado pelo Estado brasileiro. Por fim, transcrevemos lio de Alexandre de Moraes, segundo a qual a Constituio, para assegurar a forma federativa de Estado, deve contemplar os seguintes princpios: - os cidados dos diversos Estados-membros aderentes Federao devem possuir a nacionalidade nica dessa; - repartio constitucional de competncias entre a Unio, Estadosmembros, Distrito Federal e municpio; - necessidade de que cada ente federativo possua uma esfera de competncia tributria que lhe garanta renda prpria; - poder de auto-organizao dos Estados-membros, Distrito Federal e Municpios, atribuindo-lhes autonomia constitucional; - possibilidade constitucional excepcional e taxativa de interveno federal, para manuteno do equilbrio federativo; - participao dos Estados no Poder Legislativo Federal, de forma a permitir-se a ingerncia de sua vontade na formao da legislao federal; - possibilidade de criao de novo Estado ou modificao territorial de Estado existente dependendo da aquiescncia da populao do Estado afetado;

- existncia de um rgo de cpula do Poder Judicirio para interpretao e proteo da Constituio Federal. 2) BRASLIA
O 1, do art. 18, da Constituio declara que Braslia a Capital Federal.

Trata-se de inovao da Constituio de 1988, que passou a considerar Braslia a capital de nosso Estado, ao contrrio das Constituies anteriores, que conferiam tal condio ao Distrito Federal. Fica bem clara, desse modo, a diferena entre Braslia, que ocupa a condio de capital do nosso Pas, e o Distrito Federal, o ente federativo em cuja circunscrio territorial localiza-se a Capital, e ao qual a Constituio veda, no art. 32, a subdiviso em Municpios. 3) TERRITRIOS
O 2 do art. 18 assevera: Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar. A Constituio de 1988, nesse dispositivo, esclarece a natureza jurdica dos Territrios Federais, ao definir que eles no ostentam a condio de entes federados, no detendo, pois, competncias de natureza poltica. So entidades de carter administrativo, integrantes da estrutura da Unio, na condio de autarquias, resultando de uma descentralizao territorial promovida pela entidade poltica. Atualmente no existe, de fato, nenhum territrio federal, prescrevendo a Constituio que para sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem faz-se necessria a edio de lei complementar. 4) INCORPORAO, SUBDIVISO OU DESMEMBRAMENTO DE ESTADOS
Dispe o art 18, 3, da Constituio Federal: 3 Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

Os Estados-membros so os tpicos entes integrantes da Federao, j que esta nada mais que uma unio de Estados autnomos. Como analisamos anteriormente, expressamente vedada pela Constituio qualquer alterao do territrio, globalmente considerado, da Repblica Federativa do Brasil, uma vez que os entes federativos no podem desgarrar-se da Federao. Os limites territoriais externos do nosso Estado so, pois, imutveis. Entretanto, como se conclui pelo art. 18, 3, da CF, o mesmo no se aplica diviso poltico-administrativa interna do nosso Pas, que pode sofrer modificaes, seja pela alterao nos territrios dos Estados, como analisaremos nessa oportunidade, seja pela alterao nos territrios dos Municpios, como analisaremos no tpico posterior. O dispositivo em questo prev quatro tipos de alterao territorial interna: (a) fuso; (b) subdiviso; (c) desmembramento - anexao e (d) desmembramento - formao. A fuso, que a Constituio prev sob a expresso incorporao entre si, ocorre quando dois ou mais Estados unem-se para formar um novo Estadomembro, extinguindo-se os j existentes. Estes perdem sua personalidade jurdica, pois a fuso implica na criao de um novo Estado, uma nova entidade poltica, cujo territrio corresponde totalidade do territrio dos Estados at ento existentes. Enfim, estes cessam de existir, dando lugar ao novo Estado. A subdiviso o oposto da fuso, ocorrendo quando um mesmo Estado divide-se em dois ou mais Estados-membros. Ao contrrio da fuso, que implica reduo no nmero de Estados existentes, a subdiviso aumenta o nmero de entes federados regionais, uma vez que do territrio de um s Estado surgiro dois ou mais Estados. Enfim, cessa de existir o Estado originrio, extinguindo-se sua personalidade jurdica. E da sua extino originam-se dois ou mais novos Estados, cujo territrio corresponde a certa parcela do territrio do Estado originrio. O desmembramento, por sua vez, admite duas modalidades: o desmembramento-anexao e o desmembramento-formao. Em ambas no h a extino do Estado originrio, mas apenas a reduo do seu territrio. Permanece ele, pois, como ente federado, apenas com sua rea original reduzida. No desmembramento-anexao, alm de no se extinguir o Estado originrio, tambm no ser criado nenhum novo Estado-membro, uma vez que a parte desmembrada ser apenas anexada a um Estado pr-existente. A operao envolve, assim unicamente alterao dos limites territoriais de dois Estados j existentes, no havendo a extino de qualquer deles nem a criao de um novo ente federado. No desmembramento-formao poder ou no haver a criao de um novo ente federado. Isto ocorrer se a parcela desmembrada do Estado originrio resultar na instituio de um novo Estado. Teremos, ento, a permanncia do Estado originrio, com seu territrio inicial reduzido, e a formao de um novo Estado-membro, cujo territrio corresponde parcela desmembrada do

Estado originrio. Entretanto, poder o desmembramento no resultar na instituio de um novo ente federativo, o que ocorrer quando a parcela desmembrada formar um Territrio Federal, o qual, como sabemos, uma entidade de natureza administrativa, pertencente Unio. Qualquer que seja a modalidade de alterao, o respectivo processo segue as regras do dispositivo constitucional retrotranscrito, as quais podem ser assim sintetizadas: 1o) consulta prvia s populaes diretamente interessadas, por meio de plebiscito ( apenas a populao que efetivamente reside na rea em que pode ocorrer a transformao, e no toda a populao do Estado ou dos Estados envolvidos). obrigatria a consulta prvia, mediante plebiscito, no se admitindo o referendo, ou seja, a consulta popular aps a elaborao da lei. Caber ao Tribunal Regional Eleitoral a organizao do plebiscito. Se aprovada a alterao pela populao, o processo segue para a prxima etapa, constituindo a anuncia popular verdadeira condio de procedibilidade. Portanto, em caso de reprovao da proposta de alterao pela populao envolvida, encerra-se o processo; 2) oitiva das Assemblias Legislativas dos Estados envolvidos (CF, art. 48, VI), no prazo fixado em lei ou, falta de previso legal, pela Justia Eleitoral, se aprovada a proposta de alterao pela populao diretamente interessada. A competncia da Assemblia Legislativa meramente opinativa, no decisria, de modo que o resultado da deliberao dos deputados estaduais no vincula o Congresso Nacional. Jos Afonso da Silva entende que a Assemblia Legislativa pode, ao invs de opinar a favor ou contra a alterao, simplesmente se abster de manifestar-se; 3o) lei complementar federal aprovando (ou no) a incorporao, a subdiviso ou o desmembramento. Se o projeto de lei complementar lograr aprovao no Congresso, remetido sano do Presidente da Repblica. Esta autoridade e os membros do Congresso Nacional gozam de autonomia para decidir, no estando adstritos aprovao popular manifestada no plebiscito. Nota-se, que a subdiviso de Estados, bem como a incorporao e o desmembramento, so matrias de competncia de lei complementar federal, no podem ser realizadas por emenda Constituio. O motivo simples: o projeto de lei passvel de sano ou veto pelo Presidente da Repblica, ao passo que no processo legislativo de proposta de emenda o Presidente no intervm, a no ser, eventualmente, como autor da proposta. Por fim, vale ressaltar que, at a presente data, nenhum novo ente poltico foi criado pela aplicao destas regras da Constituio, pois os novos Estados-membros foram institudos pela prpria Constituio, podendo-se citar, exemplificativamente, o Estado do Tocantins, institudo pelo art. 13 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.

5) CRIAO, MUNICPIOS INCORPORAO, FUSO E DESMEMBRAMENTO DE
Dispe o art. 18, 4o, da Constituio Federal, na redao dada pela EC 15, de 1996: 4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Como se percebe pela redao constitucional, a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de municpios pressupem lei complementar federal que estabelea o perodo dentro do qual qualquer dessas transformaes poder ser intentada. Alm disso, faz-se necessria a observncia de lei ordinria federal, que estabelecer os demais requisitos para estes processos, bem como as normas relativas elaborao, apresentao e publicao dos Estudos de Viabilidade Municipal. Na redao do dispositivo anterior EC 15, de 1996, esta matria era objeto de tratamento em lei complementar estadual. A referida emenda, visando a uniformizar a matria para todos os municpios brasileiros, passou a exigir que a mesma fosse regulada em lei ordinria editada pela Unio. A partir destas duas leis editadas pela Unio, o processo de criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios segue a seguinte seqncia: 1o) realizao e divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal; 2o) convocao da Assemblia Legislativa respectiva para a realizao de plebiscito. chamada a votar toda a populao dos Municpios envolvidos, e no apenas os eleitores residentes no territrio onde pode ocorrer a transformao. A consulta obrigatoriamente deve ser prvia, mediante plebiscito, no se admitindo a transformao ad referendum da populao (aps ter sido editada a lei estadual); O art. 18, 4, da CF, neste ponto, tambm foi alterado pela EC 15, de 1996. Na redao anterior do dispositivo exigia-se consulta apenas s populaes diretamente interessadas na alterao. Como visto, atualmente a consulta abrange a populao de todos os Municpios envolvidos na alterao. Ademais, o STF peremptrio quanto necessidade de consulta, e de consulta prvia, mediante plebiscito, populao dos Municpios envolvidos, considerando inconstitucional qualquer alterao no territrio de municpios que no observe esta etapa do procedimento.

3o) realizao do plebiscito, cuja organizao compete Justia Eleitoral; 4o) se aprovada a transformao pela populao, elaborao de projeto de lei ordinria estadual, no perodo determinado pela lei complementar federal. O projeto tramitar regularmente na Assemblia Legislativa e, se nela aprovado, ser enviado ao Governador do Estado para veto ou sano. Tanto os deputados estaduais como o Governador gozam de ampla autonomia nas suas decises, no estando vinculados ao resultado positivo do plebiscito. Porm, se a proposta de transformao no for aprovada na consulta popular, encerra-se o processo, sendo invivel a elaborao do projeto de lei pela Assemblia. 6) VEDAES CONSTITUCIONAIS DE NATUREZA FEDERATIVA
O art. 19 da Constituio Federal estabelece trs regras proibitivas, todas de natureza federativa, com o objetivo de reforar o vnculo entre os diversos membros da Federao brasileira, ressaltando a sua posio de paridade. Dentro desse contexto de no-sobreposio, as vedaes do art. 19 da CF visam a garantir um mnimo de equilbrio e de harmonia entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, bem como entre os cultos religiosos e as igrejas do Brasil, e mesmo entre todos os brasileiros, sejam natos ou naturalizados, seja qual for o ponto do territrio nacional em que residam ou venham a residir. Pela primeira, prescrita no inc. I, do art. 19, da CF vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relaes de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico. O dispositivo afirma, em termos peremptrios, que a Repblica Federativa do Brasil um Estado leigo ou laico, no imperando entre ns uma religio oficial, e havendo uma ntida separao entre o Estado e a Igreja, entre o poder temporal e o poder espiritual. Deste modo, probe-se tanto a instituio, por qualquer das unidades federadas, de uma religio oficial, como a interferncia indevida em igrejas e cultos religiosos, seja para auxili-los, seja para prejudic-los. Afrontam o dispositivo, por exemplo, a adoo de uma f como obrigatria por escolas pblicas; a previso de recursos oramentrios para o desenvolvimento de determinada igreja ou culto; a nomeao de representantes religiosos, nesta qualidade, para cargos em comisso na Administrao Pblica e a criao de impostos sobre templo de qualquer culto (CF, art. 150, VI, b), entre outras possibilidades. A parte final do inciso, todavia admite a colaborao entre um ente federado e determinada igreja ou culto, nos termos de lei editada pelo ente e, tendo

em vista, a satisfao de certo interesse pblico (e no apenas dos adeptos do culto ou igreja). Em prosseguimento, o mesmo art. 19 da CF declara, no inc. II, ser vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios recusar f aos documentos pblicos. Tal regra representa inegavelmente uma vedao de natureza federativa. Como todos os entes polticos que compem a Repblica Federativa do Brasil situam-se em posio de paridade, nos termos postos pela Constituio Federal, no pode qualquer deles recusar-se a reconhecer a eficcia jurdica de documentos emitidos por outro. No h hierarquia entre os membros de nossa Federao, mas atuao coordenada, segundo o delineamento de nossa Constituio, no podendo, em vista disso, qualquer ente poltico recusar f aos documentos oficiais emitidos pelos demais. Enfim, salvo quando houver fundada dvida acerca de sua autenticidade, um documento emitido por certo ente federado faz prova, em termos formais e materiais, perante os demais. Finalmente, o inc. III, do art. 19, da CF declara ser vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios "criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si". A primeira parte da regra impe a todos os entes federados tratar segundo os mesmos critrios todos os brasileiros, sejam natos ou naturalizados, qualquer que seja seu local de nascimento ou seu domiclio. Basta, pois, que se trate de um brasileiro, e automaticamente incide esta vedao federativa. o que Alexandre de Moraes denomina princpio da isonomia federativa. No, poder, por exemplo, a Unio instituir tratamento diferenciado para os brasileiros que residam nas regies Norte ou Nordeste, ou certo Estado estabelecer um tratamento privilegiado para os habitantes de seu territrio, ou um Municpio criar um tratamento mais rigoroso para os brasileiros oriundos de certas localidades ou regies do Pas. Qualquer destas condutas ofende o inc. III, do art. 19, da CF. A parte final do dispositivo, por sua vez, impede que os entes federados instituam preferncias entre si. A norma impede, pois, que a Unio, os Estados, o DF e os Municpios criem qualquer tipo de tratamento mais favorvel a certos entes federados, em detrimento dos demais. Exemplo de aplicao direta desta proibio encontra-se no art. 150, VI, a, da CF, que estabelece a imunidade tributria recproca entre os entes federados, ao prescrever que vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a instituio de impostos sobre patrimnio, renda ou servios, uns dos outros. Alexandre de Moraes, sobre o tema, apresenta o seguinte pronunciamento do STF: A imunidade tributria recproca refora a idia central da Federao, baseada na diviso de poderes e partilha de competncias entre os diversos entes federativos, todos autnomos, e tem sido consagrada
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no direito constitucional brasileiro como um dos dogmas bsicos de nosso Estado Federal, intangvel em face da expressa previso do art. 60, 4, inciso I, da Constituio Federal. 7) ENTES FEDERADOS
7.1) UNIO A Unio o ente poltico central do nosso Estado, constituindo-se, bem como os demais entes federados, em pessoa jurdica de Direito Pblico interno, apta a adquirir direitos e obrigaes em nome prprio. Na lio de Jos Afonso da Silva , tambm, entidade de Direito Constitucional, porque criada pela Constituio e nela tem delineadas suas competncias. As atribuies da Unio vm prescritas nos arts. 21 a 24 da Constituio, e sero analisadas no momento prprio, mas devemos, neste ponto, tratar de uma das competncias para ela estabelecida nestes dispositivos, mais precisamente, no art. 21, I, segundo o qual Unio compete "manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais". Como acima afirmado, a Unio ostenta a condio de pessoa jurdica de Direito Pblico interno. No esta entidade, e sim o Estado brasileiro, a Repblica Federativa do Brasil, ente composto pela Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios, que se constitui em pessoa jurdica de Direito Pblico internacional, e que, portanto, mantm relaes com Estados estrangeiros e participa de organizaes internacionais, a exemplo da ONU e da OEA. Levando isso em considerao, podemos desde j concluir que a Unio poder atuar em seu nome, na sua condio de pessoa jurdica de direito pblico interno, caso em que no ter aptido para manter relao com outros Estados ou participar de organizaes internacionais; ou poder a Unio estar atuando em nome da Repblica Federativa do Brasil, quando ento, a partir da personalidade jurdica de Direito Pblico internacional do nosso Estado, estabelecer relaes com outros Estados ou atuar em organizaes multilaterais. O Estado brasileiro soberano; a Unio, uma das entidades polticas que o compe, to somente autnoma, mas quando atuar no exerccio de uma das atribuies acima referidas o far amparada no poder soberano do nosso Estado. Nesta situao estar tambm quando: (a) declarar a guerra e celebrar a paz; (b) assegurar a defesa nacional e (c) permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente (CF, art. 21, II a IV). Enfim, Unio cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro, caso em que estar atuando em nome deste, o que ocorrer nas hipteses dos incs. I a IV da Constituio Federal. Alm disso, atuando em
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seu nome e no gozo de sua autonomia, caber a ela exercer as demais competncias outorgadas na Constituio. Por fim, em vista da sua condio de pessoa jurdica (de Direito Pblico interno), possui aptido para adquirir direitos e contrair obrigaes em nome prprio. Sobre o ponto, conquanto extensa, vlida a transcrio da lio de Jos Afonso da Silva: A Unio, como mencionamos, entidade de Direito Constitucional, no sendo certo que se caracterize tambm como pessoa jurdica de Direito Internacional. Isso, s vezes, se diz, tendo em vista que pela Unio que a Repblica Federativa do Brasil se representa nas relaes internacionais. Isso quer apenas dizer que as relaes internacionais do Estado brasileiro constituem matria de competncia exclusiva da Unio. Os Estados federados no dispem dessa faculdade. So os rgos da Unio que representam o Estado federal nos atos de Direito Internacional, porque o Presidente da Repblica (Federativa do Brasil) , a um tempo, Chefe do Estado brasileiro e Chefe do Governo Federal (Governo da Unio) - Chefe do Poder Executivo da Unio (art. 84). No , realmente, a Unio que aparece nos atos internacionais, mas a Repblica Federativa do Brasil, de que ela apenas uma das entidades componentes (art. 18). O Estado federal - a Repblica Federativa do Brasil - que a pessoa jurdica de Direito Internacional. Na verdade, quando se diz que a Unio pessoa jurdica de Direito Internacional, no se est dizendo bem isso, mas quer-se referir a duas coisas: (a) as relaes internacionais da Repblica Federativa do Brasil realizam-se por intermdio de rgos da Unio, integram a competncia desta, conforme dispe o art. 21, incs. I a IV; (b) os Estados federados no tm representao nem competncia em matria internacional, nem so entidades reconhecidas pelo Direito Internacional, so simplesmente de direito interno. Na sua condio de pessoa jurdica de Direito Pblico interno, a Unio pode ser titular de direitos reais, bem como de direitos pessoais. O art. 20 da Constituio, tratando da matria, assevera que so bens da Unio: (I) os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos; (II) as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei; (III) os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; (IV) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal, e as reas referidas no art. 26, II (redao dada pela EC 46, de 2005); (V) os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva; (VI) o mar territorial; (VII) os
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terrenos de marinha e seus acrescidos; (VIII) os potenciais de energia hidrulica; (IX) os recursos minerais, inclusive os do subsolo; (X) as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos; (XI) as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios. Em complemento, o 2, do art. 20, da CF declara que "a faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, considerada fundamental para defesa do territrio nacional, e sua ocupao e utilizao sero reguladas em lei". E o 1, por sua vez, assegura, "nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao". 7.2) ESTADOS-MEMBROS Na parte inicial desta unidade, afirmamos que os entes polticos que integram nosso Estado so todos detentores de autonomia, nos termos prescritos pela Constituio. Neste ponto, antes de tratarmos propriamente dos Estados-membros, cabe apresentarmos de forma genrica quais so as quatro capacidades compreendidas na autonomia que a Constituio outorga s entidades polticas. Temos, assim, que os entes polticos, como decorrncia de sua autonomia, detm quatro capacidades, quais sejam: 1a) auto-organizao: pela qual os Estados, o Distrito Federal e os Municpios elaboram suas Constituies e Leis Orgnicas. De notar-se que a Unio no detm capacidade de auto-organizao, nos termos em que esta aqui definida, uma vez que a Constituio Federal no constituda por qualquer ente, ao contrrio, ela os constitui, pois representa o marco inicial da nossa ordem jurdica e de todos os poderes de nossos entes federados; 2a) autogoverno: a capacidade pela qual os entes federados estruturam com autonomia seus Poderes e elegem seus representantes nos Poderes Executivo e Legislativo; 3a) autolegislao: a capacidade outorgada a cada ente federativo para editar atos normativos que inovam na ordem jurdica, dentro da distribuio de competncias traada na Constituio Federal; e 4a) auto-administrao: manifesta a capacidade de cada ente poltico para prestar os servios e desempenhar as atividades a eles cometidas pela Constituio que no estejam compreendidas nas demais capacidades. Isto posto, cabe-nos agora analisar o tratamento conferido pela Constituio aos Estados, nos seus arts. 25 a 28.
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7.2.1) Auto-organizao e autolegislao A capacidade de auto-organizao e de autolegislao dos Estados est contemplada no caput, do art. 25, da CF, nos termos do qual os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. Os Estados, com base nesse dispositivo constitucional, auto-organizam-se quando, no exerccio de seu poder constituinte derivado decorrente, elaboram suas prprias Constituies estaduais, observados os limites materiais e formais a esta competncia, prescritos na Constituio Federal e desempenham sua capacidade de autolegislao, quando editam sua legislao, inovando na ordem jurdica, de acordo com a competncia por matria traada tambm na Constituio Federal. Quanto capacidade de autolegislao, vlido ressaltar que o STF j assentou o entendimento de que legtima a edio de medidas provisrias pelos Governadores de Estado, desde que a respectiva Constituio estadual contenha previso deste instrumento legislativo. Tal previso, se existente, dever seguir os mesmos moldes com que a Constituio Federal trata desse ato legislativo, principalmente quanto aos requisitos materiais para a sua edio, a urgncia e a relevncia. No desempenho de ambas as capacidades, os Estados devero observar os princpios constitucionais sensveis, os princpios constitucionais estabelecidos e os princpios constitucionais extensveis. Os princpios constitucionais sensveis esto elencados no art. 34, VII, da CF, e sua inobservncia por um Estado pode resultar na aplicao da mais grave medida poltica prevista na Constituio Federal, a saber, a interveno federal, passvel de ser decretada pela Unio, entre outras hipteses, quando forem violados os seguintes princpios (os princpios constitucionais sensveis): forma republicana, sistema representativo, regime democrtico; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta; aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. Os princpios constitucionais estabelecidos so aqueles previstos expressamente na Constituio Federal como de observncia obrigatria pelos entes federados em geral Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Em verdade, os princpios constitucionais sensveis poderiam ser includos entre os princpios constitucionais estabelecidos, mas so arrolados parte pelo fato de sua inobservncia poder acarretar a decretao da interveno federal ou estadual, conforme o caso.
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Assim, quando a Unio obriga os Estados (ou os demais entes federados) a algo ou quando lhes veda algo, explcita ou implicitamente, devem os Estados submeter-se a tais mandamentos, consagrando-os em suas Constituies, bem como na legislao a elas complementar. Os princpios constitucionais extensveis so aqueles previstos expressamente no Texto Constitucional como vinculantes somente para a Unio, mas que foram estendidos tambm aos Estados (bem como aos Municpios e ao DF), por fora do trabalho hermenutico de nossa jurisprudncia, capitaneada pelo STF, a partir de uma perspectiva sistemtica e teleolgica da Constituio Federal. Podemos citar, como exemplo, os princpios relativos ao processo legislativo federal, ao sistema de governo (parlamentarista ou presidencialista) e organizao e estruturao dos Tribunais de Contas. Desse modo, segundo essa perspectiva, os princpios constitucionais extensveis so os princpios previstos expressamente na Constituio apenas para a Unio, mas que a doutrina e a jurisprudncia, especialmente o STF, entendem como de observncia obrigatria tambm para os demais entes federados; ao passo que os princpios constitucionais estabelecidos so aqueles que a prpria Constituio, expressamente, estabelece como de observncia obrigatria para todos os entes federados (para todos, para alguns ou para um deles, conforme o caso). De qualquer modo, nessa perspectiva tanto os princpios extensveis como os estabelecidos so aplicveis a todos os membros da nossa Federao. Fazemos tal considerao para introduzir a lio do Professor Alexandre de Moraes, que apresenta de forma ligeiramente diversa a matria. sua a seguinte lio: Os princpios federais extensveis so as normas centrais comuns Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, portanto, de observncia obrigatria no poder de organizao do Estado. Poder-se-iam colocar nessa classificao os chamados por Raul Machado Horta de Princpios da Constituio. Por fim, os princpios constitucionais estabelecidos consistem em determinadas normas que se encontram espalhadas pelo texto da Constituio, e, alm de organizarem a prpria federao, estabelecem preceitos centrais de observncia obrigatria aos Estados-membros em sua auto-organizao. Dividem-se em normas de competncia e normas de pr-ordenao. Como deflui da transcrio, segundo Alexandre de Moraes, os princpios extensveis so as normas comuns a todos os entes federados, enquanto os princpios estabelecidos consistem em regras que organizam a Federao, alm de alguns preceitos de observncia obrigatria para os Estados-membros. Com relao aos princpios constitucionais extensveis, entendemos que h compatibilidade entre a lio do Autor e o conceito antes exposto. O ponto de eventual controvrsia reside na definio do Autor quanto aos princpios
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constitucionais estabelecidos, que deu margem a que o CESPE afirmasse que so eles aplicveis somente aos Estados-membros. Discordamos desse posicionamento da banca, pois Alexandre de Moraes tambm considera princpios estabelecidos as normas que organizam a Federao. Ora, se organizam a Federao, aplicam-se a todos os entes federados. Evidentemente, como so normas expressas, podem ser previstas apenas para um ou alguns dos entes federados. Os arts. 27 e 28 da CF, por exemplo, aplicam-se somente aos Estados-membros e ao DF. O art. 31, 4, por outro lado, que veda a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais, aplica-se apenas aos Municpios, e assim por diante. O que queremos enfatizar que no podemos considerar os princpios estabelecidos como restritos aos Estados, pois a prpria Constituio impe uma concluso diversa. E entendemos que esse tambm o posicionamento de Alexandre de Moraes, uma vez que o Autor considera que entre esses princpios esto aqueles que organizam a Federao, logo, so de observncia obrigatria para os entes federados em geral. Enfim, trouxemos a discusso para publicizar o posicionamento que o CESPE adotou na matria, com o qual no concordamos, pelos motivos j expostos, mas que deve ser conhecido para os concursos da entidade. Em prosseguimento, a Constituio no define especificamente quais as matrias que se inserem na competncia legislativa dos Estados, exceo daquelas elencadas entre as de competncia legislativa concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal. No mais, outorga aos Estados a competncia legislativa remanescente ou residual (art. 25, 1), para tratar das matrias que no lhe sejam expressamente vedadas pela Constituio. Todavia, eventualmente essa regra excepcionada, estabelecendo a Constituio certas matrias inseridas expressamente entre as de competncia legislativa privativa dos Estados. A primeira hiptese em que isso ocorre encontra-se prescrita no art. 25, 2, da CF, que inicialmente confere aos Estados competncia para explorar diretamente ou por meio de concesso os servios locais de gs canalizado, na forma da lei. A parte final do dispositivo prev a competncia legislativa privativa dos Estados-membros para legislar sobre a matria, vedando que o faam mediante a utilizao de medida provisria. A segunda est contida no art. 25, 3, da CF, que outorga aos Estados competncia para, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Como ensina Alexandre de Moraes: Regies metropolitanas so conjuntos de Municpios limtrofes, com certa continuidade urbana, que se renem em tomo de um municpioplo, tambm denominado municpio-me. Microrregies tambm
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constituem-se por municpios limtrofes, que apresentam caractersticas homogneas e problemas em comum, mas que no se encontram ligados por certa continuidade urbana. Ser estabelecido um municpio-sede. Por fim, aglomerados urbanos so reas urbanas de municpios limtrofes, sem um plo, ou mesmo uma sede. Caracterizam-se pela grande densidade demogrfica e continuidade urbana. Quando existente tal agrupamento de Municpios limtrofes, a Constituio, a fim de aumentar a eficincia da atuao dos Estados, autoriza-lhes a instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, conforme a hiptese, desde que o faam mediante lei complementar. a segunda hiptese de competncia legislativa outorgada com exclusividade aos Estados pela Constituio. 7.2.2) Autogoverno A terceira capacidade dos Estados a de autogoverno, por meio da qual so os eleitores do Estado que elegem diretamente seus representantes nos Poderes Executivo e Legislativo os Governadores e os deputados estaduais , sem qualquer espcie de subordinao Unio ou a qualquer outro ente federado. Segundo alguns doutrinadores, esta capacidade compreende tambm a autonomia conferida aos Estados para organizar seus Poderes Executivo (CF, art. 28), Legislativo (CF, art. 27) e Judicirio (CF, art. 125), respeitadas, evidentemente, as regras na matria estabelecidas na Constituio Federal. O art. 27 da Carta Poltica estabelece o regramento bsico do Poder Legislativo estadual: nomina o rgo legislativo Assemblia Legislativa -; determina seu carter unicameral; trata da sua composio e prescreve a durao do mandato de seus membros os deputados estaduais ; estende a eles as regras sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas prescritas para os parlamentares federais; trata do seu subsdio; elenca as matrias sujeitas a regramento por ato normativo prprio da Assemblia Legislativa e, finalmente, prev a iniciativa popular no processo legislativo estadual. O caput do dispositivo, que trata da composio da Assemblia Legislativa, dispe que "o nmero de Deputados Assemblia Legislativa corresponder ao triplo da representao do Estado na Cmara dos Deputados e, atingido o nmero de trinta e seis, ser acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze". Nos termos do art. 45, 1, da CF, cabe lei complementar fixar, no ano anterior a cada eleio, o nmero total de membros da Cmara dos Deputados, bem como a representao por Estado e pelo Distrito Federal. Explicitando em outros termos a regra do art. 27, podemos concluir que se o Estado tiver at doze representantes na Cmara dos Deputados, basta multiplicar este nmero por 3, e teremos atingido o nmero de membros da
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Assemblia Legislativa. Por exemplo, um Estado que tenha 9 representantes na Cmara dos Deputados ter 27 membros em sua Assemblia Legislativa. Em continuidade, se o nmero de deputados federais ultrapassar doze, a cada representante a mais no Legislativo Federal corresponder um deputado estadual a mais na Assemblia Legislativa. Por exemplo, num Estado com 60 deputados federais, o nmero de deputados estaduais encontrado multiplicando-se 12 por 3 (36), e acrescendo-se a esta soma o nmero de deputados federais superiores a 12 (48). Chegaremos, com isso, ao nmero de deputados que formar a Assemblia Legislativa, que, no caso, ser de 84 (36 + 48). O 1, do art. 27, da CF estatui que "ser de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-se-lhes as regras desta Constituio sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas". Quando tratarmos da organizao do Poder Legislativo Federal retornaremos a este ponto. O 2 do art. 27, por sua vez, reza que "o subsdio dos Deputados Estaduais ser fixado por lei de iniciativa da Assemblia Legislativa, na razo de, no mximo, 75% (setenta e cinco por cento) daquele estabelecido, em espcie, para os Deputados Federais, observado o que dispem os arts. 39, 4, 57, 7, 150, II, 153, III, e 153, 2, I". A redao atual do dispositivo fruto da EC 19, de 1998. Na redao anterior cabia a cada Assemblia Legislativa, mediante decreto legislativo, fixar em cada legislatura para a subseqente o valor da remunerao de seus membros. Atualmente, como se nota, a matria deve ser tratada por lei ordinria, cuja iniciativa de cada Assemblia Legislativa, o que significa que o Governador do Estado ter participao ativa na fixao dos subsdios, uma vez que poder, no regular exerccio de suas atribuies, sancionar ou vetar o projeto de lei aprovado pela Assemblia. No se aplica mais a regra da legislatura, o que significa que o valor do subsdio dos Deputados Estaduais poder ser alterado num perodo de tempo inferior a quatro anos; por outro lado, no poder ultrapassar 75% do valor do subsdio, em espcie, fixado para os Deputados Federais. Os 3 e 4 encerram o art. 27 da Constituio. A primeira norma determina que cabe a cada Assemblia Legislativa dispor sobre seu regimento interno, polcia e servios administrativos de sua secretaria, bem como prover seus respectivos cargos. A segunda prev que caber lei ordinria editada por cada Estado regular a iniciativa popular no processo legislativo estadual. O art. 28 da Constituio, na redao dada pelas EC 16, de 1997, e 19, de 1998, prescreve o regramento bsico do Poder Executivo estadual. Inicialmente, estipula que a eleio do Governador e do Vice-Governador de Estado, para mandato de quatro anos, realizar-se- no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no ltimo domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do trmino do mandato de seus
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antecessores, e a posse ocorrer em primeiro de janeiro do ano subseqente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77 (que regula a eleio para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica). Em prosseguimento, determina que perder o mandato o Governador que assumir outro cargo ou funo na administrao pblica direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso pblico e observado o disposto no art. 38, I, IV e V, que tratam, respectivamente, do afastamento do servidor de seu atual cargo, emprego ou funo pblica quando eleito para mandato eletivo federal, estadual ou distrital; do seu tempo de servio e dos benefcios previdencirios em caso de afastamento. Encerrando o art. 28, o 2 assevera que os subsdios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretrios de Estado sero fixados por lei de iniciativa da Assemblia Legislativa, observado o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I. 7.2.3) Auto-administrao Como ltima capacidade compreendida na autonomia dos Estados-membros, temos a capacidade de auto-administrao, por meio da qual esses entes federados executam os servios e atividades a eles outorgados pela Constituio Federal, seja em carter exclusivo ou em comum com os demais entes federados. Como bem ressalta Alexandre de Moraes, a capacidade de autoadministrao pressupe a existncia de um mnimo de recursos financeiros, o que obtido pelos Estados principalmente mediante o exerccio da sua competncia tributria prpria, tal como definida na Constituio, e pelos mecanismos de repartio de receitas tributrias, tambm definidos no texto constitucional. Vale relembrar o art. 25, 2, da CF que contempla uma hiptese de competncia administrativa dos Estados, ao outorgar-lhes poder para explorar diretamente ou mediante concesso os servios locais de gs canalizado. 7.2.4) Bens dos Estados O art. 26 da Constituio, em rol de natureza no-exaustiva, determina que incluem-se entre os bens dos Estados: I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio; II - as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros; III - as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;
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IV - as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio. Sobre esse rol constitucional so cabveis as seguintes consideraes: 1) o inc. I do art. 26, acima transcrito, confere aos Estados a propriedade das guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio; Pela anlise isolada do dispositivo, poderamos concluir que as guas pblicas, ressalvadas as oriundas de obras da Unio, integrariam o domnio dos Estados. Mas devemos relembrar que o art. 20, III, da CF, determina que pertence Unio os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais. Logo, a partir de uma anlise comparativa dos dois dispositivos, podemos concluir que integram o domnio federal as guas pblicas mencionadas no inc. III, do art. 20, da CF e aquelas decorrentes de obras da Unio. As demais guas pblicas pertencem aos Estados. 2) nos termos do inc. II, do art. 26, da CF pertencem aos Estados as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros. Segundo o art. 20, IV, da CF, pertencem Unio as ilhas ocenicas e as costeiras, ressalvadas aquelas pertencentes aos Estados e aquelas que contenham a sede de Municpios, integrando tambm o domnio federal mesmo as reas nas ilhas que sediem Municpios, quando estejam afetadas ao servio pblico ou unidade ambiental federal. Da anlise comparativa dos dois dispositivos podemos concluir que sempre integraro o domnio da Unio as reas nas ilhas ocenicas e costeiras que estejam afetadas ao servio pblico ou unidade ambiental federal. No mais, as reas nas ilhas ocenicas e costeiras podem estar sob domnio da Unio, dos Estados, dos Municpios ou mesmo de particulares. 3) o inc. III, do art. 26, da CF confere aos Estados a propriedade das ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio. Como, a teor do art. 20, IV, da CF, Unio pertencem as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases, podemos concluir, nos termos da Constituio, que as demais pertencem aos Estados; 4) fechando o rol no-exaustivo do art. 26, determina seu inciso IV que aos Estados pertencem as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio. Nos termos do art. 20, II, da CF, pertencem a Unio as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e edificaes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, na forma definida em lei. Logo, as demais terras devolutas pertencem aos Estados. A ttulo de esclarecimento, terras devolutas so aquelas pertencentes ao domnio pblico e que no se encontram vinculadas a nenhuma destinao pblica especfica. Basicamente, so terras pblicas sem destinao pblica definida.
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7.3) MUNICPIOS As Leis Orgnicas municipais esto sujeitas dupla vinculao: Constituio Federal e Constituio do respectivo Estado. Alm disso, os Municpios no possuem representantes no Senado Federal, e os Prefeitos e as Cmaras Municipais, coletivamente, no detm competncia para o oferecimento de proposta de emenda Constituio Federal. Enfim, o regramento constitucional dos Municpios distingue-se em aspectos relevantes do regramento constitucional da Unio, dos Estados e do Distrito Federal. Essas diferenas de tratamento jurdico, entre outras consideraes, fizeram com que, nos anos imediatamente subseqentes entrada em vigor da Constituio Federal, muitos de nossos doutrinadores negassem aos Municpios a condio de verdadeiros entes federativos. Jos Afonso da Silva um dos constitucionalistas que sustentou esse entendimento, como podemos concluir pela sua lio: A Constituio consagrou a tese daqueles que sustentavam que o Municpio brasileiro "entidade de terceiro grau, integrante e necessria ao nosso sistema federativo". Data venia, essa uma tese equivocada, que parte de premissas que no podem levar concluso pretendida. No porque uma entidade territorial tenha autonomia poltico-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Municpio essencial ao conceito de federao brasileira. No existe federao de Municpios. Existe federao de Estados. Estes que so essenciais ao conceito de qualquer federao. No se v, depois, querer criar uma cmara de representantes dos Municpios. Em que muda a federao brasileira com o incluir os Municpios como um de seus componentes? No muda nada. Passaram os Municpios a ser entidades federativas? Certamente que no, pois no temos uma federao de Municpios. No uma unio de Municpios que forma a federao. Se houvesse uma federao de Municpios, estes assumiriam a natureza de Estados-membros, mas poderiam ser Estados-membros (de segunda classe?) dentro dos Estados federados? Onde estaria a autonomia federativa de uns ou de outros, pois esta pressupe territrio prprio, no compartilhado? Dizer que a Repblica Federativa do Brasil formada de unio indissolvel dos Municpios algo sem sentido, porque, se assim fora, ter-se-ia que admitir que a Constituio est provendo contra uma hipottica secesso municipal. Acontece que a sano correspondente a tal hiptese a interveno federal que no existe em relao aos Municpios. A interveno neles da competncia dos Estados, o que mostra serem ainda vinculados a estes. Prova que continuam a ser divises poltico-administrativas dos Estados, no da Unio. Se fossem divises polticas do territrio da Unio, como ficariam os Estados, cujo territrio integralmente repartido entre os seus Municpios? Ficariam sem territrio prprio?
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Ento, que entidades seriam os Estados? No resta dvida que ficamos com uma federao muito complexa, com entidades superpostas. Entretanto, apesar de posicionamentos desse teor, paulatinamente foi-se consolidando o entendimento de que os Municpios so verdadeiros membros de nossa Federao, e que as peculiaridades de seu tratamento constitucional de forma alguma os coloca em nvel hierrquico inferior ao dos demais entes federativos. O STF e o STJ j emitiram pronunciamentos no sentido de que os Municpios so efetivamente entes federados, gozando das quatro capacidades que integram a autonomia poltica: (1) autoorganizao; (2) autogoverno; (3) autolegislao e (4) autoadministrao. Pela auto-organizao, o Municpio elabora sua lei orgnica, segundo os ditames do art. 29 da Constituio Federal. Pela autolegislao, o Municpio edita atos normativos que inovam na ordem jurdica, segundo a distribuio de competncias por matria posta na Constituio. Detm o ente competncia legislativa exclusiva (art. 30, I), para legislar sobre assuntos de interesse predominantemente local, e competncia legislativa complementar (art. 30, II), para integrar a legislao federal e estadual, complementando-a em face das suas peculiaridades. Pela capacidade de autogoverno, o eleitorado municipal, sem qualquer ingerncia federal ou estadual, elege o Prefeito, o Vice-Prefeito e os membros da Cmara Municipal, mediante pleito direto e simultneo em todo o Pas. Pela capacidade de auto-administrao, o Municpio cria, mantm e desenvolve seus servios prprios, sejam os servios administrativos voltados para a manuteno da mquina pblica, sejam os servios pblicos propriamente ditos, voltados satisfao das necessidades dos muncipes. Nos termos do art. 29 da Carta, cada Municpio ser regido por Lei Orgnica, que deve ser votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, sendo necessrio o voto de dois teros dos membros da Cmara Municipal, em ambos os turnos, para a sua aprovao, aps o que caber tambm ao Legislativo municipal promulg-la. Caber Lei Orgnica municipal organizar os Poderes Executivo e Legislativo municipais, estabelecer os mecanismos de relacionamento e de controle recproco entre os Poderes, tratar dos rgos propriamente administrativos, indicar as matrias de competncia legislativa exclusiva do Municpio e aquelas de competncia legislativa supletiva, bem como sua competncia comum com os demais entes federados. Ainda, dever a Lei Orgnica detalhar o processo legislativo municipal e conter as normas bsicas de tributao e finanas, alm das demais matrias de interesse municipal. O caput, do art. 29, da CF, na sua parte final, assevera que, ao tratar desses temas, dever a Lei Orgnica municipal respeitar os princpios estabelecidos na Constituio Federal e na Constituio do respectivo Estado. A seguir, o mesmo dispositivo constitucional determina um rol de preceitos de
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observncia obrigatria pela Lei Orgnica, o contedo bsico a ser observado nesse diploma legislativo. Jos Afonso da Silva esclarece que diversas matrias prescritas no art. 29 da Carta no so suscetveis de tratamento de Lei Orgnica Municipal, nos seguintes termos: Certa "incisomania", na redao da Constituio, levou o constituinte a incluir como inciso do art. 29 matrias que no podem constituir contedo da Lei Orgnica municipal, porque no se trata de assunto de sua competncia, tais como as referentes definio de eleies, durao de mandato, pleito direto e simultneo em todo o Pas (como, que Municpio pode tratar disso?), poca das eleies e princpio da maioria absoluta (dois turnos), nmero de Vereadores, referindo-se a mnimos e mximos na generalidade dos Municpios (como se isso pudesse ser objeto da Lei Orgnica), e at o privilgio de foro do Tribunal de Justia, para julgamento do Prefeito. Enfim, toda a matria constante dos incs. I, II, IV e VIII do art. 29 de competncia do constituinte nacional. Constituam artigos, mas a preocupao em fazer a Constituio parecer com menor nmero de artigos, embora com a mesma quantidade de matria, levou a Relatoria a transformlos em incisos, inadequadamente, com srios prejuzos para o bom entendimento do texto. A Lei Orgnica pode at repetir essa matria, inutilmente. Apesar das colocaes do renomado Autor, em nosso entender o legislador constituinte, no art. 29, apenas instituiu alguns preceitos de observncia obrigatria pelos legisladores municipais na elaborao das leis orgnicas, de modo que, ao elaborarem o diploma constitucional estadual e tratarem das matrias mencionadas, no art. 29, o faam em conformidade com os preceitos postos no Texto Maior. De qualquer modo, os preceitos em questo so os seguintes: a) a eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito, para um mandato de quatro anos, obedece s regras do sistema majoritrio, e ser realizada mediante pleito direito e simultneo em todo o Pas, admitindo-se, a teor do 5, do art. 14, da CF, a reeleio do chefe do Poder Executivo municipal para um nico perodo subseqente. A eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito ser realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder, havendo segundo turno se o Municpio tiver mais de duzentos mil eleitores e nenhum dos candidatos obtiver a maioria dos votos vlidos no primeiro turno da eleio. A posse dos candidatos eleitos ocorrer em 1 de janeiro do ano subseqente ao das eleies. b) a eleio dos Vereadores, para um mandato de quatro anos, tambm ocorre mediante pleito direto e simultneo em todo o Pas, e segue as regras do sistema proporcional. O nmero de vereadores ser, portanto, proporcional populao de cada Municpio, observados os seguintes parmetros:
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mnimo de nove e mximo de vinte e um Vereadores nos Municpios de at um milho de habitantes; mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um Vereadores nos Municpios de mais de um milho e menos de cinco milhes de habitantes; mnimo de quarenta e dois e mximo de cinqenta e cinco Vereadores nos Municpios de mais de cinco milhes de habitantes. c) o subsdio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais ser fixado por lei de iniciativa da Cmara Municipal, observado o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I. Esta regra consta do inc. V, do art. 29, da CF, e foi reformulada pela EC 19, de 1998. Na redao anterior do dispositivo a remunerao dos Prefeitos, dos Vice-Prefeitos e dos Vereadores era fixada pela Cmara Municipal, por ato prprio, em cada legislatura para a subseqente, sem qualquer participao do chefe do Poder Executivo. Atualmente, matria de lei ordinria a fixao do subsdio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios municipais (que no constavam na redao anterior), cujo projeto de iniciativa da Cmara Municipal, no se aplicando mais a regra da legislatura. Com isto, de um lado passa o chefe do Poder Executivo a intervir diretamente no processo, uma vez que o projeto de lei aprovado pela Cmara ser remetido autoridade para veto ou sano; de outro, no se probe que possa haver alterao do valor dos subsdios dentro da prpria legislatura. d) o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas Cmaras Municipais, por ato prprio, em cada legislatura para a subseqente, observadas as regras postas na Constituio Federal e na respectiva Lei Orgnica (CF, art. 29, VI). A matria subsdio dos Vereadores foi objeto de sucessivas alteraes por fora de emendas Constituio, inicialmente pela EC no 1, de 1992, e
posteriormente pelas EC 19, de 1998, e 25, de 2000. Tais emendas instituram um rigoroso tratamento sobre os subsdios dos Vereadores e sobre as despesas em geral das Cmaras Municipais, de modo que um tratamento completo da matria atualmente exige a anlise conjunta de quatro dispositivos constitucionais, os incs. VI e VII, do art. 29 e o caput e 1, do art. 29-A, da Constituio. Pela anlise dos referidos dispositivos, verificamos que so quatro os parmetros a serem observados na fixao do subsdio dos Vereadores, a saber: (a) o total da receita do Municpio; (b) o valor do subsdio dos deputados estaduais; (c) o nmero de habitantes do Municpio e (d) a receita oramentria da Cmara Municipal. Esses quatro parmetros so assim disciplinados na Constituio:
1) o valor do subsdio dos Vereadores ser fixado pela prpria Cmara Municipal, em cada legislatura para a subseqente, e observar os seguintes limites mximos (CF, art. 29, VI):
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- em Municpios de at 10.000 habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a 20% do subsdio dos Deputados Estaduais; - em Municpios de 10.001 a 50.000 habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a 30% do subsdio dos Deputados Estaduais; - em Municpios de 50.001 a 100.000 habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a 40% do subsdio dos Deputados Estaduais; - em Municpios de 100.001 a 300.000 habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a 50% do subsdio dos Deputados Estaduais; - em Municpios de 300.001 a 500.000 habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a 60% do subsdio dos Deputados Estaduais; - em Municpios de mais de 500.000 habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a 75% do subsdio dos Deputados Estaduais. 2) o total da despesa com o subsdio dos Vereadores no poder ultrapassar o montante de 5% da receita municipal (art. 29, VII); 3) o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os subsdios dos Vereadores e excludos os gastos com inativos, no poder ultrapassar determinados percentuais, relativos ao somatrio da receita tributria prpria do Municpio e das transferncias tributrias previstas na Constituio, efetivamente realizado no exerccio anterior (art. 29-A, caput). Os percentuais so os seguintes: - 8% para Municpios com populao de at 100.000 habitantes; - 7% para Municpios com populao entre 100.001 e 300.00 habitantes; - 6% para Municpios com populao entre 300.001 e 500.00 habitantes e - 5% para Municpios com populao de mais de 500.000 habitantes. 4) a Cmara Municipal no poder gastar mais de 70% da sua receita com folha de pagamento, includo no percentual o gasto com o subsdio dos Vereadores(art. 29-A, 1). O 3 do mesmo art. 29-A tipifica como crime de responsabilidade do Presidente da Cmara Municipal o desrespeito regra contida no 1 do artigo. E o 2 do art. 29-A tipifica como crime de responsabilidade do Prefeito Municipal: (a) efetuar repasse que ultrapasse os limites definidos no caput e no 1 do art. 29-A; (b) no enviar o repasse at o dia vinte de cada ms ou (c) envi-lo a menor em relao proporo fixada na Lei Oramentria municipal. De se observar, por fim, que o subsdio dos vereadores deve ser fixado em cada legislatura para a subseqente, no podendo ser fixado para vigorar na
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prpria legislatura. O STF j teve oportunidade de afirmar, no Rextr. n. 172.212-6/SP, que a fixao dos subsdios para viger na prpria legislatura configura-se "ato lesivo no s ao patrimnio material do Poder Pblico, como moralidade administrativa, patrimnio moral da sociedade". e) assegurado aos Vereadores inviolabilidade por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio, sendo-lhes aplicveis proibies e incompatibilidades, no exerccio da vereana, similares, no que couber, ao disposto na Constituio Federal para os membros do Congresso Nacional e na Constituio do respectivo Estado para os membros da Assemblia Legislativa (CF, art. 29, VIII e IX); O inc. VIII contempla a imunidade material dos vereadores, por opinies, palavras e votos relacionados ao exerccio do mandato e nos limites da circunscrio municipal, previso imunizante que abrange as responsabilidades poltica, civil, penal e disciplinar. No h previso de imunidades formais aos Vereadores, relativas ao processo judicial penal e priso, nem possvel que exista tal previso nas Leis Orgnicas ou mesmo nas Constituies estaduais. Do mesmo modo, no se admite que as Constituies Estaduais e as Leis Orgnicas venham ampliar a imunidade material conferida pela CF aos Vereadores. Admite-se, entretanto, que as Constituies estaduais instituam o Tribunal de Justia local como o juzo natural para, originariamente, processar e julgar os Vereadores pelo cometimento de infraes penais comuns. A essa matria voltaremos quando do estudo das garantias constitucionais aos membros do Poder Legislativo. f) o julgamento do prefeito ser realizado perante o respectivo Tribunal de Justia. Ademais, est a autoridade sujeita pena de perda do mandato quando, durante seu transcurso, assumir cargo ou funo na administrao pblica direta ou indireta, ressalvada a posse decorrente da aprovao em concurso pblico e observadas as disposies dos incs. I, IV e V, do art. 38, da Carta (CF, art. 29, X e XIV); g) em fechamento ao art. 29 da CF, seus incisos XI, XII e XIII determinam como preceitos de acatamento obrigatrio pela Lei Orgnica: (a) organizao das funes legislativas e fiscalizadoras da Cmara Municipal; (b) cooperao das associaes representativas no planejamento municipal e (c) iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado. 7.3.1) Foro por prerrogativa de funo dos Prefeitos A Emenda no 01, de 31/3/1992, no art. 29, X, conferiu aos Prefeitos foro privilegiado no caso de infraes penais, a saber, o respectivo Tribunal de Justia, pelo seu Plenrio ou rgo fracionrio. este, pois, o juzo natural dos prefeitos.
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Todavia, a Constituio no detalhou esta competncia, no especificou a que tipo de delito penal aplica-se o foro por prerrogativa de funo, se se limita aos crimes comuns; se se estende ou no aos crimes dolosos contra a vida, aos crimes de competncia da Justia Federal e aos crimes eleitorais. Em face dessa lacuna normativa, coube jurisprudncia competncia para o julgamento do chefe do Executivo municipal. definir a
o Tribunal de Justia competente, originariamente, para o processo e o julgamento dos prefeitos por crimes de competncia da Justia Estadual. Esta competncia permanece na hiptese de crimes dolosos contra a vida, afastando-se, no caso, a incidncia do art. 5, XXXVIII, da CF, que prev o Tribunal do Jri, em vista da especialidade da previso do inc. X, do art. 29, da CF. Desse modo, por crimes dolosos contra a vida os prefeitos sero julgados originariamente pelo Tribunal de Justia local, e no pelo Tribunal do Jri. J no caso de delitos eleitorais a competncia do Tribunal de Justia afastada, cabendo originariamente o processo e o julgamento do prefeito municipal ao Tribunal Regional Eleitoral. No caso de crimes praticados contra bens, servios ou interesse da Unio, de suas autarquias ou de empresas pblicas federais, tambm no incide a competncia do TJ, sendo o prefeito julgado perante o respectivo Tribunal Regional Federal. Na hiptese de processo-crime contra prefeitos em virtude de desvio de verbas repassadas pela Unio, mediante convnio, aplicam-se duas smulas do STJ para a definio da competncia. Pela primeira, a Smula no 208, compete Justia Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeito prestao de contas perante rgo federal. Pela segunda, a Smula no 209, compete Justia Estadual processar e julgar prefeito por
desvio de verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal.
Analisando conjuntamente as smulas, podemos concluir que, na hiptese de desvio de verbas cuja aplicao est sujeita prestao de contas perante rgo federal, a competncia para o julgamento do Tribunal Regional Federal, salvo quando o recurso foi incorporado ao patrimnio municipal, caso em que a competncia passa a ser do Tribunal de Justia local. Cabe, agora, definirmos a competncia para processo e julgamento dos prefeitos pela prtica de crimes de responsabilidade, pois a mesma varia conforme se tratar de crime de responsabilidade prprio e imprprio. Os assim chamados crimes de responsabilidade imprprios so efetivamente delitos penais, sujeitando os responsveis a penas privativas de liberdade, de recluso ou de deteno, conforme o caso. So previstos, no art. 10, do Decreto-lei 201, de 1967, e seu processo e julgamento competem ao Poder Judicirio, independentemente de qualquer manifestao da Cmara dos Vereadores. O processo penal por tais crimes, bem como por crimes comuns, pode ser iniciado mesmo aps o encerramento do mandato do Prefeito. O STF e o STJ
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tm entendimento harmnico na matria, que pode ser sintetizado na Smula no 164, assim redigida: "O prefeito municipal aps a extino do mandato, continua sujeito ao processo por crime previsto no art. 10, DL no 201/67". Na hiptese de instaurao do processo, ainda no transcurso do mandato, caber ao Plenrio ou ao rgo fracionrio do tribunal decidir acerca da permanncia do Prefeito no exerccio das funes executivas municipais ou pelo afastamento temporrio da autoridade do seu exerccio.
J os denominados crimes de responsabilidade prprios, previstos no art. 4 do Decreto-lei 201, de 1967, constituem infraes de natureza polticoadministrativa, que sujeitam os prefeitos a julgamento pela Cmara de Vereadores e cuja condenao acarreta a perda do mandato e a suspenso dos direitos polticos. Trata-se, neste caso, como ressalta Alexandre de Moraes, "de responsabilidade poltica do chefe do Poder Executivo local, a ser devida e politicamente apurada pelo Poder Legislativo Municipal". A matria, portanto, situa-se fora da competncia do Poder Judicirio. Enfim, ao Judicirio compete o julgamento dos Prefeitos por todas as espcies de delitos penais, a exceo dos denominados crimes de responsabilidade prprios. Como assinalamos anteriormente, o art. 29-A da CF, acrescentado ao texto constitucional pela EC 25, de 2000, em seu pargrafo segundo institui como hipteses de crime de responsabilidade do Prefeito: (a) efetuar repasse que supere os limites definidos no prprio art. 29-A; (b) no enviar o repasse at o dia vinte de cada ms e (c) envi-lo a menor em relao proporo fixada na Lei Oramentria municipal. Esclarece Alexandre de Moraes que a mera previso constitucional dessas hipteses no suficiente, por si s, para justificar a responsabilizao dos prefeitos, sendo necessrio, para tanto, a edio de lei regulando a matria, e necessariamente uma lei federal, j que o STF tem entendimento pacfico no sentido de que compete exclusivamente Unio legislar sobre crimes de responsabilidade, por se tratar de assunto de natureza penal. Pelas regras de competncia aqui apresentadas, podemos concluir que, ressalvadas a competncia das Cmaras Municipais, os rgos de segunda instncia do Poder Judicirio representam o juzo natural para o processo e o julgamento, em carter originrio, dos prefeitos. Atualmente a matria est assentada na Smula no 702 do STF, vazada nos seguintes termos: "A
competncia do Tribunal de Justia para julgar Prefeitos restringe-se aos crimes de competncia da Justia comum estadual; nos demais casos, a competncia originria caber ao respectivo tribunal de segundo grau."
As normas de competncia previstas na Constituio so normas de carter processual, gozando de aplicabilidade imediata desde a entrada em vigor da Carta Poltica, o que significa que todos os processos penais existentes na data de incio da vigncia da Constituio passaram a ser regulados imediatamente por seus dispositivos, respeitados os atos j produzidos sob a gide da Carta pretrita.
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Ressalte-se, por fim, que o foro privilegiado do Prefeito no Tribunal de Justia, como regra geral, no se aplica a quaisquer processos de natureza cvel, a exemplo das aes civis pblicas, aes populares e aes de improbidade administrativa. Tais processos devem, por conseguinte, ter seu transcurso iniciado perante os rgos de primeira instncia do Poder Judicirio. No que toca ao de improbidade administrativa, o legislador tentou modificar esse regramento, mediante a edio da Lei 10.628, de 2002, a qual, alterou o art. 84 do Cdigo de Processo Penal, prevendo que a ao de improbidade administrativa deveria ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionrio ou a autoridade, na hiptese de prerrogativa de foro, em razo do exerccio de funo pblica, e que essa competncia especial seria aplicvel mesmo que o inqurito ou a ao judicial tivesse se iniciado aps o trmino do exerccio da funo pblica. O STF, contudo, ps fim a tal pretenso, reconhecendo a inconstitucionalidade destas prescries. Desse modo, podemos com tranqilidade concluir que os processos de natureza cvel instaurados contra prefeitos municipais so instaurados perante os rgos jurisdicionais de primeira instncia, podendo chegar aos Tribunais somente em grau recursal. 7.3.2) Fiscalizao do Municpio O art. 31 da CF trata da fiscalizao do Municpio, instituindo, sem prejuzo dos demais instrumentos prescritos na Constituio, duas modalidades de controle: o controle externo, exercido pelo Poder Legislativo Municipal; e o interno, exercido pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. Os 1, 2 e 4 do mesmo artigo trazem o regramento bsico do controle externo municipal. O primeiro desses dispositivos assevera que o controle externo, cuja titularidade foi outorgada Cmara Municipal, ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver. Como o 4 probe a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais, conclui-se que a Constituio admite apenas que os rgos de contas municipais j institudos, antes de sua entrada em vigor, permaneam atuando, sendo a matria, no mais, de competncia dos Tribunais de Contas dos Estados. A fim de reforar a atuao dos rgos de contas, o 2 determina que o parecer prvio emitido pelo rgo competente (Tribunal ou Conselho de Contas) sobre as contas anuais do Prefeito s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. E o 3 do art. 31 estabelece um instrumento de controle popular das contas dos Municpios, prevendo que elas ficaro, durante sessenta dias,
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anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. 7.4) DISTRITO FEDERAL Ensina Jos Afonso da Silva: O Distrito Federal surgiu da transformao do antigo Municpio neutro, que era a sede da corte e capital do Imprio. A Constituio, nos arts. 12 e 18, o inclui como um dos componentes da Repblica Federativa do Brasil, considerado sempre como unidade federada ou unidade da Federao, onde essas expresses foram usadas. No Estado. No Municpio. Em certo aspecto, mais do que o Estado, porque lhe cabem competncias legislativas e tributrias reservadas aos Estados e Municpios (arts. 32, 1, e 147). Sob outros aspectos, menos do que os Estados, porque algumas de suas instituies fundamentais so tuteladas pela Unio (Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e Polcia). nele que se situa a Capital Federal (Braslia). Tem, pois, como funo primeira servir de sede ao governo federal. Agora, goza de autonomia polticoconstitucional, logo no pode mais ser considerado simples autarquia territorial, como o entendamos no regime constitucional anterior. Parece que basta conceb-la como uma unidade federada com autonomia parcialmente tutelada. Levando em considerao a lio do Autor, no resta dvida de que o Distrito Federal um autntico ente federado, gozando da qudrupla capacidade de auto-organizao, autolegislao, autogoverno e auto-administrao. A capacidade de auto-organizao tem sua previso constitucional no caput do art. 32, nos termos do qual "o Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos com interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio". A capacidade de autolegislao vem prescrita logo a seguir, no 1, que outorga ao Distrito Federal as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios. Embora o dispositivo constitucional refira-se apenas s competncias legislativas, entende-se que ele deve ser interpretado de modo a abranger as competncias de natureza administrativa conferidas aos entes locais e regionais, inclusive a competncia estadual para a prestao direta, ou mediante concesso, dos servios de gs canalizado. Enfim, deve-se considerar que o dispositivo compreende no s a capacidade de autolegislao, mas tambm a capacidade de auto-administrao. Ainda, tanto uma quanto outra capacidade abrangem a competncia tributria cumulativa. Todavia, como ressaltamos no incio da unidade, nem todas as competncias outorgadas pela CF aos Estados tambm foram conferidas ao DF, uma vez que, cabe Unio: (1) organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio
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Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal; (2) organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal; e (3) legislar sobre organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal (CF, art. 21, XIII e XIV, e 22, XVII). a tal limitao da competncia do Distrito Federal, comparativamente a dos Estados-membros, que se refere Jos Afonso da Silva quando o define como entidade poltica com autonomia parcialmente tutelada, segundo sua expresso. Justamente porque cabe Unio organizar e manter a Polcia Civil, a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar, no Distrito Federal que o 4 do art. 32 prev que cabe lei federal disciplinar o uso, pelo DF, dessas instituies. A capacidade de autogoverno do Distrito Federal encontra previso nos 2 e 3 do art. 32, os quais, alm de implicitamente assegurarem que caber ao prprio povo do DF eleger seus representantes nos Poderes Executivo e Legislativo, sem qualquer ingerncia da Unio, estabelecem que a eleio do Governador e do Vice-Governador do DF observar, no que couber, as regras prescritas no art. 77 da CF, para a eleio do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, e que coincidir com a eleio dos Governadores estaduais. Da mesma forma, a eleio dos deputados distritais os membros do Poder Legislativo do DF coincidir com a dos deputados estaduais, aplicando-se queles todas as regras do art. 27 da Constituio pertinentes ao Poder Legislativo estadual e aos respectivos parlamentares. O mandato, tanto para o Governador do DF como para os deputados distritais, tem a durao de quatro anos. Com relao ao Poder Judicirio, inegvel a considervel reduo na autonomia distrital, uma vez que, como j exposto, competncia da Unio organizar e manter o Poder Judicirio do DF, bem como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica. 8) TERRITRIOS FEDERAIS
O art. 18, 2, da Constituio, j esclareceu a contento a natureza dos Territrios Federais: trata-se de meras descentralizaes administrativoterritoriais integrantes da estrutura da Unio, no compondo a Federao. O art. 33, em complemento ao 2 do art. 18, estabelece algumas regras atinentes a essas autarquias territoriais da Unio. Inicialmente, limita-se a prever que caber lei uma lei ordinria federal dispor sobre a organizao administrativa e judiciria dos Territrios. A seguir, prev a possibilidade de os Territrios subdividirem-se em Municpios, aos quais ser aplicvel, no que couber, as regras que a Constituio prescreve para esta espcie de ente federativo. Em prosseguimento, o 2 do art. 33 estabelece que as contas do Governo do Territrio estaro sujeitas fiscalizao do Congresso Nacional, com
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parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio. Trata-se de prescrio interessante, pois as demais entidades administrativas institudas pela Unio tero suas contas julgadas diretamente pelo Tribunal de Contas da Unio, ao passo que as contas dos Territrios Federais que tm natureza jurdica de autarquias federais sero julgadas pelo prprio Congresso Nacional, sendo a funo do TCU, na hiptese, meramente opinativa. O 3 encerra o regramento contido no art. 33 da CF, asseverando que "nos Territrios Federais com mais de cem mil habitantes, alm do Governador nomeado na forma desta Constituio, haver rgos judicirios de primeira e segunda instncia, membros do Ministrio Pblico e defensores pblicos federais; a lei dispor sobre as eleies para a Cmara Territorial e sua competncia deliberativa". Independentemente do nmero de habitantes do Territrio, seu Governador ser nomeado pelo Presidente da Repblica pelo Senado Federal (CF, art. 52, III, c). O nmero de habitantes do Territrio tambm no influi na competncia da Cmara Territorial, que ser meramente deliberativa, para discutir os assuntos de interesse do Territrio. A competncia legislativa para discutir e aprovar a legislao relativa a tais assuntos foi outorgada, pela CF, ao Congresso Nacional. De qualquer modo, ao contrrio do que ocorre com o chefe do Executivo, que nomeado, os membros da Cmara Territorial so eleitos pelos habitantes do Territrio detentores de capacidade eleitoral ativa. O que o dispositivo traz de indito, na hiptese de os habitantes do Territrio ultrapassarem cem mil, a determinao da instalao de rgos do Poder Judicirio, de primeira e segunda instncia, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica na prpria circunscrio geogrfica do Territrio. Se o nmero de habitantes no atingir este quantitativo, ainda assim haver rgos do Poder Judicirio, do MP e da Defensoria Pblica competentes para apreciar e atuar nas causas que envolvam o Territrio ou seus habitantes, mas, neste caso, sero eles localizados geograficamente no Distrito Federal. Frise-se, por fim, que na atualidade no existe nenhum Territrio Federal, tendo a Constituio alterado a situao jurdica dos trs Territrios existentes antes da sua entrada em vigor. Os antigos Territrios de Roraima e do Amap foram transformados em Estados, mantidos os mesmos limites geogrficos (ADCT, art. 14); ao passo que o Territrio de Fernando de Noronha teve sua rea reintegrada ao Estado de Pernambuco (ADCT, art. 15). 9) REPARTIO DE COMPETNCIAS
9.1) NOES GERAIS O Estado brasileiro organiza-se como Federao, coexistindo trs nveis de poder poltico em nosso territrio: o nacional, a cargo da Unio; o regional, a cargo dos Estados; e o local, a cargo dos Municpios. O habitante de certa localidade, portanto, est sujeito a esses trs nveis de regramento jurdico.
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Em face dessa complexidade de organizao, de pronto constata-se ser necessria uma adequada repartio de competncias entre os diversos entes federados, como medida indispensvel para, de um lado, definir o mbito de sua autonomia e, de outro, fornecer ao cidado um parmetro jurdico seguro frente multiplicidade de atos normativos e administrativos a que est sujeito. A distribuio de competncias a definio das atribuies de cada ente federado - constitui, assim, o fundamento maior da prpria Federao, assegurando um espao de atuao para cada esfera de poder poltico e, no todo, uma atuao harmnica dos diferentes entes que integram a Federao. a prpria Constituio, como sabemos, que organiza nosso Estado na forma federativa; logo, nela que encontramos o delineamento das competncias dos entes federados, o regramento bsico na matria, suscetvel de alterao somente via emenda Constituio. Com isso se assegura uma considervel rigidez s regras que tratam da matria, em face do mais dificultoso processo para a aprovao de emendas Constituio. No se trata, todavia, de imutabilidade, uma vez que, se a forma federativa de Estado protegida como clusula ptrea, tal proteo no se estende a cada uma das normas constitucionais que tratam da repartio de competncias. Temos, portanto, que a sua alterao possvel, desde que no caracterize tentativa tendente a abolir a Federao, ou seja, desde que no se retire de um dos entes federados alguma das capacidades que constitui sua autonomia poltica (auto-organizao; autolegislao; autogoverno e auto-administrao), desde que ela no seja alterada em grau tal que leve a seu esvaziamento. Ao lado das regras que distribuem a competncia entre os diversos nveis de Federao, constitui o segundo alicerce da forma federativa de Estado a existncia de um sistema de controle de constitucionalidade, o qual, nesse contexto, visa justamente a assegurar o respeito a tais regras. De nada valeria Constituio instituir as regras de competncia se o seu cumprimento no fosse assegurado por um sistema de controle que coibisse ou corrigisse as tentativas de invaso de competncia por parte dos entes federados. Esse papel cabe ao sistema de controle de constitucionalidade, tambm previsto na prpria Constituio Federal, que ser objeto de estudo, posteriormente. No momento, apenas enfatizamos sua importncia nuclear para a existncia da prpria Federao, ao assegurar a cada ente federado que as competncias para eles traadas na Constituio esto protegidas contra a invaso de seus pares. 9.2) CLASSIFICAO Antes de adentrarmos propriamente no estudo do modelo constitucional brasileiro de repartio de competncias, apresentaremos algumas possveis classificaes na matria, adotando aqui, fundamentalmente, as lies do Professor Jos Afonso da Silva.
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O Professor inicia sua anlise definindo competncia como "a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises". Em prosseguimento, afirma que "competncias so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes". A seguir, constri quatro classificaes de competncia, as quais tm por critrios distintos: (1) a forma, (2) o contedo, (3) a extenso e (4) a origem da competncia. Com relao forma, a competncia pode ser: (a) enumerada ou expressa, que ocorre quando a prpria Constituio, de modo explcito, outorga determinadas atribuies a certa entidade; (b) reservada, remanescente ou residual, aquela que abrange toda matria no expressamente includa numa numerao, ou, de outro modo, aquela que, por expressa disposio, resta a certa entidade aps a enumerao da competncia de outra entidade ou de todas as demais entidades e (c) implcita ou resultante, aquela que, nas palavras do Professor, "se refere prtica de atos ou atividades razoavelmente considerados necessrios ao exerccio de poderes expressos ou reservados". Com relao ao contedo, ao assunto, a competncia desmembra-se em econmica, social, poltico-administrativa, financeira, tributria e internacional. Quanto extenso, participao de uma ou mais entidades legislando ou atuando administrativamente sobre certa matria, temos cinco modalidades de competncia: (a) exclusiva, quando outorgada determinada competncia a uma entidade com excluso absoluta das demais, pois insuscetvel at mesmo a delegao do seu exerccio pela entidade competente; (b) privativa, quando outorgada a determinada entidade mas sem excluso absoluta das demais, pois passvel de delegao e de competncia suplemementar, neste caso, em face da ausncia de atuao da entidade competente (ao passo que a competncia exclusiva no admite suplementariedade nem delegao); (c) comum, cumulativa ou paralela, quando certa competncia administrativa outorgada a diversas entidades com a mesma amplitude, sem precedncia de qualquer delas sobre as demais, de modo que todas atuam, na respectiva rea, em plenas condies de isonomia, de forma cumulativa, somando seus esforos sem que a atuao de uma delas exclua a das demais ou sobre elas prevalea; (d) concorrente, quando determinada matria conferida competncia legislativa de mais de uma entidade, de modo que uma delas trata de suas normas gerais, gozando, assim, de prevalncia sobre as demais, que dispem sobre seu regramento especfico, sempre de modo a no afrontar as normas gerais editadas pela outra entidade e (e) suplementar, correlata competncia concorrente, quando a entidade competente para a edio de normas especficas sobre certa matria tambm tem competncia para editar normas que explicitem os princpios e normas gerais elaborados pela outra, ou mesmo para elaborar normas gerais propriamente ditas, em caso de omisso legislativa da entidade inicialmente competente.
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Jos Afonso da Silva, analisando as competncias exclusiva e privativa, no contexto da Constituio Federal, traa as seguintes consideraes: A diferena que se faz entre competncia exclusiva e competncia privativa que aquela indelegvel e esta delegvel. Ento, quando se quer atribuir competncia prpria a uma entidade ou a um rgo com possibilidade de delegao de tudo ou de parte, declara-se que compete privativamente a ele a matria indicada. Assim, no art. 22 se deu competncia privativa (no exclusiva) Unio para legislar sobre (...), porque o pargrafo nico faculta lei complementar autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas nesse artigo. No art. 49, indicada a competncia exclusiva do Congresso Nacional. O art. 84 arrola a matria de competncia privativa do Presidente da Repblica, porque o seu pargrafo nico permite delegar algumas atribuies ali arroladas. Mas a Constituio no rigorosamente tcnica neste assunto. Veja-se, por exemplo, que nos arts. 51 e 52 trazem matrias de competncia exclusiva, respectivamente, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, mas diz que se trata de competncia privativa. No deste ltimo tipo, porque so atribuies indelegveis. Encerrando a classificao, quanto origem, a competncia pode ser: (a) originria, quando sua fonte o prprio texto constitucional que, originariamente, a confere a certa entidade e (b) delegada, quando a competncia exercida por certa entidade em virtude de delegao promovida pela entidade a quem a Constituio conferiu a titularidade da competncia. 9.3) MODELO BRASILEIRO DE REPARTIO DE COMPETNCIAS O elemento bsico da Federao a repartio das competncias entre as entidades polticas que a integram. Trata-se de assunto de considervel complexidade, que no admite solues gerais, adotando a Constituio um sistema de repartio que melhor se adapte s peculiaridades do Estado em questo, de modo a, dentro dessas peculiaridades, distribuir as competncias decorrentes da autonomia poltica com a finalidade de assegurar um equilbrio, uma atuao harmnica de todos os entes federados tendo em vista o bem comum. H pases, a exemplo dos Estados Unidos da Amrica, em que o grau de descentralizao poltica mais amplo, resultando da a outorga de competncias mais extensas aos Estados-membros. Em outros pases, de que exemplo o Brasil, mais restrito o leque de competncias dos Estados membros, havendo uma tendncia centralizadora na Unio, a quem conferida as mais amplas competncias. Acresa, como caracterstica de nossa Federao, que parcela da competncia passvel de ser atribuda aos Estados destinada aos Municpios, com a conseqente reduo do leque de atribuies dos entes regionais. Temos ento, no Brasil, uma primeira caracterstica da repartio: a centralizao de competncias na Unio, que
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titulariza um maior nmero de atribuies, comparativamente aos demais entes federados. Levando esse primeiro dado em considerao, a diviso constitucional de competncias tem por base o princpio da predominncia do interesse, segundo o qual cabem Unio os assuntos de interesse nacional, aos Estados as matrias de interesse regional, e aos Municpios os temas de interesse local, ressaltando-se tambm a presena do Distrito Federal, que titulariza competncias de interesse local e regional. Trata-se de critrio adotado pelas mais modernas constituies, mas que, pelo seu grau de abstrao, pode levar a srias dificuldades da sua aplicao. Como esclarece Jos Afonso da Silva, (...) no Estado moderno, se toma cada vez mais problemtico discernir o que interesse geral ou nacional do que seja interesse regional ou local. Muitas vezes, certos problemas no so de interesse rigorosamente nacional, por no afetarem a Nao como um todo, mas no so simplesmente particulares de um Estado, por abrangerem dois ou mais deles. Os problemas da Amaznia, os do polgono da seca, os do Vale do So Francisco e do Vale do ParanUruguai, so exemplos que se citam na Federao brasileira. Apesar de tais dificuldades, foi este o critrio, segundo a doutrina, eleito pela Constituio. Para ilustrar sua aplicao, podemos pensar na competncia para a prestao do servio de transporte rodovirio, nos termos postos na Constituio. A Unio, alm de ser competente privativamente para legislar sobre diretrizes da poltica nacional de transporte, segundo o art. 22, IX, tambm competente, a teor do art. 21, XII, para explorar o servio de transporte rodovirio internacional e interestadual (entre Estados diferentes) de passageiros. Como se trata de transporte envolvendo outros pases ou diversos Estados membros, o constituinte considerou que o assunto de interesse preponderantemente nacional, da ter atribudo Unio a competncia para a prestao. Os Municpios, por sua vez, so competentes para prestar o servio de transporte coletivo intramunicipal (dentro do territrio municipal), segundo o art. 30, V, da CF. Como, no caso, o transporte de passageiros envolve somente a circunscrio do Municpio, o constituinte considerou que se trata de interesse predominantemente local, da outorgar a competncia para a prestao aos entes polticos locais. No h, por outro lado, previso na Constituio acerca do transporte rodovirio de passageiros, intra-estadual (entre Municpios localizados em um mesmo Estado). Como fica, ento, a competncia na hiptese? A doutrina no teve qualquer dificuldade para reconhecer que, no caso, tratase de interesse predominantemente regional, uma vez que no envolve diferentes pases ou Estados-membros e nem se circunscreve ao territrio municipal (no sendo, pois, respectivamente, interesse nacional ou local).
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Ora, como se trata de interesse regional, a competncia na matria dos Estados, pela aplicao do princpio da predominncia do interesse. Encerrando esta parte geral da matria, arrolamos a seguir as regras constitucionais de repartio de competncias, que sero detalhadas nos tpicos subseqentes: para a Unio foram outorgadas competncias expressas, as legislativas em carter privativo, no art. 22, e as administrativas em carter exclusivo, no art. 21 da CF (competncia enumerada da Unio); para os Municpios foram tambm outorgadas competncias expressas, a legislativa no art. 30, I, para legislar sobre assuntos de interesse local, e as administrativas nos incs. III a IX, do art. 30, da CF (competncia enumerada dos Municpios). Ademais, cabe aos Municpios suplementar a legislao federal e estadual, no que couber, consoante dispe o art. 30, II, da CF (competncia legislativa suplementar dos Municpios); ao Distrito Federal foram atribudas, em linhas gerais, as competncias previstas para os Estados e Municpios (competncia cumulativa do DF, prevista no art. 32, 1o, da CF); aos Estados foram outorgadas todas as competncias que no lhes tenham sido expressamente vedadas na Constituio (competncia no-enumerada ou residual dos Estados, prevista no art. 25, 1o, da CF); foram previstas competncias administrativas comuns a todos os entes federados (CF, art. 23); por fim, o art. 24 da CF trouxe hipteses de competncia legislativa concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal (os Municpios tm a competncia legislativa suplementar do art. 30, II, mas no participam da competncia legislativa concorrente). As competncias acima descritas, regra geral, so estabelecidas de forma horizontal, ou seja, a atuao dos entes federados se d de forma paralela, sem subordinao, como veremos no prximo tpico. S desejamos indicar, aqui, as duas nicas hipteses de distribuio de competncia que seguem o modelo vertical (ou seja, aquele em que uma das entidades competentes prevalece sobre as demais): a competncia legislativa concorrente, em que a Unio, legislando sobre as normas gerais das matrias elencadas, no art. 24, prepondera sobre os Estados e o Distrito Federal; a competncia suplementar dos Municpios, em que os entes locais atuam de forma subordinada legislao federal e estadual. 9.4) REPARTIO VERTICAL E HORIZONTAL DE COMPETNCIAS Como apontamos no final do tpico anterior, a distribuio de competncias entre os entes federados pode ser feita segundo um modelo horizontal ou um modelo vertical.
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Na repartio horizontal de competncias, que a Constituio adota como regra geral, diferentes matrias so outorgadas a cada um dos entes federados, que, ao exercerem-nas, o fazem sem qualquer subordinao. Neste modelo, cada ente recebe certas competncias especficas e as exerce no pleno gozo de sua autonomia, sem sujeitar-se ingerncia de qualquer dos outros entes federados. A competncia exclusiva da Unio (art. 21), a sua competncia privativa (art. 22), a competncia remanescente dos Estados (art. 25, 1), a competncia enumerada dos Municpios (art. 30, I e III a X) so exemplos de repartio horizontal de competncias. Na repartio vertical de competncias, temos uma mesma matria outorgada a diferentes entes federativos, com prevalncia de um deles sobre os demais. Aqui temos, pois, mais de um ente competente numa mesma matria, mas com predominncia de um deles sobre os outros. A Constituio adotou o modelo de repartio vertical de competncias no art. 24, que trata da competncia legislativa concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal, em que a Unio estabelece as normas gerais na matria, cabendo aos Estados e ao DF legislar sobre normas especficas dos assuntos listados, no mesmo artigo, vlidas em seus respectivos territrios. Podemos perceber tambm o modelo de repartio vertical na competncia legislativa suplementar dos Municpios, prescrita no art. 30, II, da CF, em que o ente local editar normas suplementares s federais e estaduais, no podendo, pois, contrari-las. Trata-se de uma repartio vertical, uma vez que as normas federais e estaduais sobrepem-se s municipais, que devem apenas complement-las, adaptando-as s peculiaridades locais. Contudo, em nenhum dos modelos podemos afirmar que h uma rigidez absoluta na distribuio das competncias, porque a Constituio, no art. 22, pargrafo nico, autoriza que a Unio delegue parte de suas competncias legislativas privativas (modelo horizontal) aos Estados e ao DF; e no art. 24, 3, confere aos Estados e ao DF poder para a edio de normas gerais nos assuntos relacionados como de competncia concorrente (modelo vertical), face inrcia da Unio em edit-las. 9.5) COMPETNCIAS LEGISLATIVA E ADMINISTRATIVA Uma diviso bsica na matria desmembra as competncias em legislativas e administrativas. A diferena entre elas simples de ser apontada. A competncia legislativa em certa matria compreende o poder para a edio de atos normativos primrios no respectivo assunto, ou seja, atos que contenham normas que inovem na ordem jurdica, que criem Direito novo na matria. Por exemplo, quando o art. 22, V, da CF confere Unio competncia para legislar sobre servio postal, esta competncia no se refere aos atos de prestao do servio postal, mas edio de normas sobre o assunto. No significa isto que a Unio no goza de competncia para prestar o servio postal, ou seja, para praticar atos concretos de prestao do
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servio. Inegavelmente, goza, mas se trata de competncia distinta, de natureza administrativa, prevista no art. 21, X, da Constituio. Fica estabelecida assim a diferenciao: a Unio, com base no art. 22, V, legislar sobre servio postal, estabelecendo as regras relativas ao servio, e, com base no art. 21, X, praticar os atos concretos pertinentes atividade, efetivamente prestando o servio postal, desempenhando as tarefas a ele relacionadas. No primeiro caso, temos uma competncia legislativa; no segundo, uma competncia administrativa (ou material). Embora possa haver um paralelismo entre as competncias legislativa e administrativa, no sentido de que, em certa matria, o ente que goza de uma das espcies de competncia goza tambm da outra, esta relao no necessria. No exemplo que apresentamos acima, ela realmente se manifesta, uma vez que a Unio competente tanto para legislar sobre servio postal quanto para prest-lo. Mas, basta, pois, que pensemos em outra matria, para nos darmos conta de que essa relao freqentemente inexistente. o que ocorre, por exemplo, com o Direito Civil. Nos termos do art. 22, I, da CF, compete privativamente Unio legislar sobre Direito Civil. Entretanto, a competncia material, para praticar atos no mbito do Direito Civil, integra a esfera de qualquer ente federado. Se um Municpio, por exemplo, celebra um contrato de compra e venda, est praticando um ato regulado pelo Direito Civil: trata-se de exerccio de competncia material. Este contrato, celebrado pelo ente local, foi redigido em consonncia com as normas postas no pelo prprio ente, que no dispe de competncia na matria, mas pela Unio, j que os assuntos compreendidos no Direito Civil esto reservados sua competncia privativa. Estabelecida a distino, podemos arrolar administrativas as seguintes competncias: a) exclusiva da Unio, prevista no art. 21 da CF; b) comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, prevista no art. 23 da CF; c) exclusiva dos Municpios, enumerada nos incisos III a IX do art. 30 da CF. Por sua vez, so de natureza legislativa as seguintes competncias: a) privativa da Unio, prevista no art. 22 da CF; b) concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal, contemplada no art. 24 da CF; c) exclusiva dos Municpios, prescrita no art. 30, I, da CF; d) suplementar dos Municpios, prevista no art. 30, II, da CF. No foram arroladas acima duas competncias: a remanescente dos Estados (CF, 25, 1) e a cumulativa do Distrito Federal (CF, 32, 1). Ambas compreendem atribuies de natureza legislativa e administrativa. como materiais ou
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9.6) COMPETNCIA EXCLUSIVA DA UNIO - ART. 21 DA CF O art. 21 da Constituio trata da competncia exclusiva da Unio, para atuar concretamente nas matrias, nas reas listadas no dispositivo; tratase, pois, de competncia material ou administrativa. A caracterstica mais destacada, no que toca s competncias exclusivas da Unio prescritas, no art. 21 da CF, a impossibilidade de sua delegao aos demais entes federados. Assim sendo, inconstitucional qualquer tentativa de a Unio delegar aos entes federados uma das competncias listadas neste mesmo artigo. Entretanto, isso no significa que ser a Unio, necessariamente, quem exercer tal competncia, por meio dos rgos integrantes de sua Administrao Direta. Isso porque poder a Unio outorgar a titularidade das competncias prescritas, no art. 21, a uma entidade integrante de sua Administrao Indireta. Nesse caso, teremos uma atuao indireta da Unio, por meio de uma entidade administrativa por ela criada, por lei ou mediante autorizao em lei, justamente para exercer uma das competncias listadas no dispositivo constitucional. Poder a Unio, ainda, delegar a terceiros no integrantes de sua Administrao, por contrato ou ato unilateral, o desempenho de uma das competncias prescritas no art. 21. Todavia, ao contrrio da outorga a entidades da Administrao Indireta, que pode alcanar, a princpio, qualquer das reas mencionadas no art. 21, s se admite a delegao nas hipteses expressamente autorizadas neste dispositivo. Em outros termos, necessrio que o inciso onde est prescrita a competncia, expressamente, mencione a possibilidade de sua delegao, como ocorre, por exemplo, com os servios elencados no inc. XII do art. 21, que, nos seus termos, podem tambm ser prestados por "autorizao, concesso ou permisso". A seguir, transcrevemos o art. 21 da Constituio, que traz o rol de competncias exclusivas da Unio (destacando no prprio dispositivo as competncias que entendemos de memorizao mais importante): Art. 21. Compete Unio: I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz; III - assegurar a defesa nacional; IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente; V - decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal; VI - autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; VII - emitir moeda;
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VIII - administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada; IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; X - manter o servio postal e o correio areo nacional; XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:) XII - explorar, diretamente concesso ou permisso: ou mediante autorizao,
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:) b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; c) a navegao aeroporturia; area, aeroespacial e a infra-estrutura
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte internacional de passageiros; rodovirio interestadual e
f) os portos martimos, fluviais e lacustres; XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998); XV - organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional; XVI - exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso; XVII - conceder anistia;
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XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; as
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao; XXII - executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais (Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006); c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas (alnea acrescentada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006); d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa (alnea remunerada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006); XXIV - organizar, manter e executar a inspeo do trabalho; XXV - estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa. 9.7) COMPETNCIA PRIVATIVA DA UNIO - ART. 22 DA CONSTITUIO No art. 22 da Constituio encontramos o rol de matrias inseridas na competncia legislativa privativa da Unio. A leitura do dispositivo, que ser transcrito ao final da exposio, evidencia uma caracterstica do nosso modelo de repartio de competncias j assinalada anteriormente: a centralizao das competncias mais abrangentes na Unio. Isso justifica a concluso de que, apesar de os entes federados serem todos detentores de autonomia, a esfera de autonomia (de competncia) da Unio mais ampla, pois a ela compete privativamente legislar sobre todas as matrias
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enumeradas no art. 22 alm de atuar com exclusividade nas reas listadas no art. 21 da Constituio. importante atentarmos para o fato de que o art. 22 trata de competncia legislativa, ou seja, do poder de editar normas, de legislar sobre as matrias que enumera. De nenhum modo devemos interpret-lo no sentido de que ele veda a atuao material dos demais entes federados nas reas que especifica. o que ocorre, por exemplo, com relao desapropriao, matria de competncia legislativa privativa da Unio, a teor do inc. II, do art. 22, da Constituio. Com base nesta prescrio, podemos concluir que compete privativamente Unio regular este instrumento de interveno na propriedade privada, estabelecendo, entre outros pontos na matria, o procedimento e as hipteses de desapropriao. Entretanto, como analisamos quando do estudo do art. 5 da Constituio, todos as entidades polticas gozam de competncia para, efetivamente, promover desapropriaes, por motivo de necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, exceo de certas hipteses prescritas na prpria Constituio, em que a desapropriao de competncia exclusiva de certo ente poltico, a exemplo da desapropriao para fins de reforma agrria, que somente pode ser promovida pela Unio. Deste modo, podemos com tranqilidade concluir que, ao contrrio do art. 21 da CF, que traz competncias materiais exclusivas da Unio, o art. 22 da Carta, porque versa sobre competncias legislativas, de nenhum modo impede a atuao material dos demais entes polticos nas reas ali enumeradas. Sobre a competncia legislativa privativa da Unio, ensina Gabriel Dezen Junior: A Unio detm competncia legislativa expressa e terminativa, ou seja, todas as matrias de competncia legislativa da Unio esto indicadas na Constituio Federal, de maneira final, sendo lcita a concluso de que, se o tema no est, na Constituio, como atribudo Unio, no dessa entidade a competncia legislativa. Essa competncia biparte-se em privativa e concorrente. Competncia legislativa privativa (CF, art. 22) aquela que exige uma nica lei, necessariamente da Unio (federal ou nacional), para o trato da matria. Pode haver, nesse caso, por opo da Unio, delegao, por lei complementar federal, para que os Estados e o Distrito Federal legislem sobre questes especficas nesses temas. J a competncia legislativa concorrente exige duas leis para os temas indicados no art. 24 da Constituio Federal: uma lei nacional, de normas gerais, e outra lei, estadual ou distrital, de normas especficas ou especiais, para regular as mincias daqueles temas. Pela explanao do professor, torna-se claro que as matrias sujeitas competncia legislativa privativa da Unio exigem uma nica lei para sua regulao, ao passo que as matrias sob a competncia concorrente exigem duas (embora possa haver apenas uma, quando a Unio no editar sua lei de
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normas gerais sobre dada matria do art. 24 e os Estados e o DF legislarem a respeito, juntamente com as normas especficas). interessante notar-se que o art. 30, II, da CF estabelece a competncia suplementar dos Municpios, para ajustar a legislao federal ou estadual s peculiaridades locais. Em assim sendo, pode-se concluir que os Municpios, mesmo no caso de competncia legislativa da Unio em dada matria, podero complementar a lei da Unio com suas normas prprias, tendo em vista sua adaptao s caractersticas do Municpio. Ao Distrito Federal, que acumula as competncias legislativas estaduais e municipais, tambm deve ser reconhecida essa competncia. Mas, de qualquer modo, a competncia suplementar dos Municpios e do DF no afasta a concluso do Professor, no sentido de que, nas hipteses de competncia legislativa privativa da Unio, a Constituio prev uma nica lei para o trato da matria, ao passo que, na competncia concorrente, a Constituio expressamente prev duas. Alm do fato de a competncia privativa ser de natureza legislativa e a exclusiva de natureza material, o outro grande ponto de diferenciao entre elas que a competncia exclusiva da Unio indelegvel, nos termos antes explicitados, ao passo que a competncia privativa menos rgida, pois, nos termos do pargrafo nico do art. 22, pode ser objeto de delegao a outros entes federados, desde que satisfeitos os seguintes requisitos: 1o) delegao aos Estados-membros e ao Distrito Federal, no se admitindo a transferncia de competncia para os Municpios; 2o) requisito formal: o instrumento delegatrio uma lei complementar editada pela Unio, regularmente aprovada pela maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, sancionada e promulgada pelo Presidente da Repblica; 3o) requisito material: a delegao deve circunscrever-se a um ponto especfico das matrias constantes do art. 22 da CF, no se admitindo que a Unio delegue, na integralidade, a competncia para regular qualquer das matrias enumeradas no dispositivo; 4o) requisito implcito: a delegao deve ser feita na mesma extenso e amplitude a todos os Estados e ao Distrito Federal, no se aceitando que seja feita apenas a um dos entes federados regionais ou parcela deles. Necessariamente, deve abranger todos, sob pena de inconstitucionalidade. Isto decorre diretamente do art. 19 da Constituio que, no inc. III, veda na sua parte final que os entes federados criem preferncias entre si, instituindo, assim, o princpio da igualdade federativa, que veda o tratamento diferenciado entre os entes integrantes da federao. Como esclarece Anna Cndida de Cunha Ferraz, citada por Alexandre de Moraes: Finalmente, a transferncia de competncia privativa para os Estados, mesmo para as questes especficas, no poder ser desigual em nmero, profundidade ou complexidade, sequer para atender
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diversidade entre os Estados, em face do princpio de igualdade de tratamento tradicionalmente assegurado s entidades federadas no Brasil e no suprimido ou excepcionado pelo texto vigente. Sintetizando, podemos afirmar que a Constituio, em seu art. 22, pargrafo nico, autoriza Unio, mediante lei complementar, a delegao de parcela de sua competncia legislativa privativa aos Estados e ao Distrito Federal, desde que a delegao seja restrita a um ponto especfico dentre as matrias constantes do art. 22 e seja feita na mesma amplitude a todos os Estados e ao Distrito Federal. Segundo entendimento do STF, de competncia da Unio a fixao do horrio de funcionamento bancrio, pois a ela compete privativamente legislar sobre o Sistema Financeiro Nacional (essa posio tambm adotada pelo STJ, a teor da Smula no 19). Da mesma forma, compete-lhe,
privativamente, legislar sobre crimes de responsabilidade, mesmo que relacionados a Prefeitos ou a Governadores dos Estados ou do DF, pois tal atribuio decorre da sua competncia privativa para legislar sobre Direito Penal. Ainda, insere-se tambm nas suas atribuies privativas legislar sobre vencimentos dos membros das Polcias Civil e Militar do Distrito Federal (Smula no 647). Cabe assinalar que a doutrina ensina que as competncias legislativas privativas da Unio esto arroladas no art. 22 da Constituio em rol terminante e taxativo. Significa dizer que, se uma matria no est ali elencada, no se insere seu regramento entre as competncias legislativas privativas da Unio. Isso deve ser considerado correto, pois se trata de afirmao corrente da doutrina. Entretanto, cabe mencionar que uma hiptese de competncia legislativa da Unio est prevista de forma assistemtica no texto constitucional, no estando enumerada no seu art. 22. Trata-se da possibilidade de instituio, pela Unio, de regies de desenvolvimento, competncia que regulada no art. 43 da Constituio. Segundo o referido dispositivo, poder a Unio, apenas para efeitos administrativos, criar regies de desenvolvimento, mediante a articulao de sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando ao seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. A instituio de farpa por lei complementar, qual caber dispor sobre: (a) condies para integrao de regies em desenvolvimento e (b) a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes. Na criao de cada regio de desenvolvimento, podero ser institudos, alm de outros, os seguintes incentivos regionais, nos termos da lei: (a) igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de responsabilidade do Poder Pblico; (b) juros favorecidos para financiamento de atividades prioritrias; (c) isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais devidos por pessoas fsicas ou jurdicas e (d) prioridade
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para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas de gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas peridicas. Encerrando o art. 43, o 3 declara que nas regies de baixa renda, sujeitas a secas peridicas, a Unio incentivar a recuperao de terras ridas e cooperar com os pequenos e mdios proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao. Por fim, resta-nos apenas transcrever o rol de competncias privativas da Unio elencadas no art. 22 da Constituio: Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; II - desapropriao; III - requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; V - servio postal; VI - sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais; VII - poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores; VIII - comrcio exterior e interestadual; IX - diretrizes da poltica nacional de transportes; X - regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial; XI - trnsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalizao; XIV - populaes indgenas; XV - emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros; XVI - organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses; XVII - organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes; XVIII - sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular;
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XX - sistemas de consrcios e sorteios; XXI - normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais; XXIII - seguridade social; XXIV - diretrizes e bases da educao nacional; XXV - registros pblicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional; XXIX - propaganda comercial. Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. 9.8) COMPETNCIA COMUM DA UNIO, DOS ESTADOS, DO DF E DOS MUNICPIOS ART. 23 DA CF A competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios est prevista no art. 23 da Constituio Federal. Nas reas ali arroladas, todos os entes federados tm competncia para atuar. uma repartio de competncia do tipo horizontal, pois no h sobreposio de qualquer ente sobre os demais. Todos atuam coordenada e paralelamente. Basta um relance de olhos sobre as matrias arroladas no art. 23 para nos darmos conta de que correspondem a reas em que se faz indispensvel a atuao conjunta de todas as pessoas polticas. Por exemplo: seria ilgico imaginar-se que poderia algum ente federado ser dispensado de cuidar da sade e assistncia pblica (art. 23, II), ou de proteger o meio ambiente (art. 23, VI). Enfim, na competncia comum, h atuao conjunta e harmnica de todos os entes federados, sem que a atuao de um deles exclua a dos demais e sem que qualquer deles prevalea sobre os outros.
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Para garantir a harmonia desta atuao conjunta, o pargrafo nico do art. 23 prev que lei complementar nacional fixar as normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. O art. 23 da Constituio vazado nos seguintes termos: Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; XII - estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito. Pargrafo nico. Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. 9.9) COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE ENTRE A UNIO, OS ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL ART. 24 DA CF
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Apresentaremos, a seguir, as regras atinentes competncia legislativa concorrente, tal como prescritas nos 1 ao 4, do art. 24 da Constituio Federal: 1o) a competncia legislativa concorrente espcie de repartio de competncia vertical, na qual uma mesma matria objeto de normatizao pela Unio, pelos Estados e pelo DF, mas a Unio se sobrepe aos entes regionais, porque sua a competncia para a edio de normas gerais sobre as matrias previstas no art. 24 da CF, cabendo aos entes federados regionais editar normas especficas sobre aquelas matrias, em complemento s normas gerais nacionais, adaptando-as s suas peculiaridades e necessidades. Por outro lado, a competncia da Unio limita-se elaborao das normas gerais, sem adentrar em pormenores no regramento da matria. Caso a Unio extrapole de sua competncia, legislando sobre normas especficas, haver evidente vcio de constitucionalidade em sua atuao, por invaso de competncia constitucionalmente outorgada aos Estados e ao DF. Na verdade, a Unio poder editar normas especficas na matria, mas desde que aplicveis apenas na esfera federal, sem atingir os Estados e o DF; 2o) a partir da regulao de dada matria do art. 24 pela Unio, quanto s suas normas gerais, compete aos Estados e ao Distrito Federal elaborar as normas especficas na matria (competncia complementar ou suplementar), tratando de seus detalhes e pormenores, considerando as caractersticas prprias de seus territrios. Como se nota, a competncia complementar ou suplementar dos Estados e do DF, no mbito da competncia concorrente, pressupe que a Unio tenha exercido sua competncia editando a lei de normas gerais sobre o assunto; 3o) se a Unio no estabelecer a lei de normas gerais sobre algum assunto do art. 24, os Estados e o Distrito Federal, enquanto permanecer a inrcia da Unio, adquirem competncia legislativa plena, podendo legislar tanto sobre as normas especficas quanto sobre as normas gerais da matria (competncia supletiva). Portanto, quando se fala em competncia supletiva dos Estados e do DF, no mbito da competncia concorrente, est-se pressupondo que a Unio no tenha exercido sua competncia editando a lei de normas gerais sobre o assunto; 4o) a competncia plena dos Estados e do DF para estatuir tambm as normas gerais de dado assunto transitria, de modo algum afastando a possibilidade de a Unio, posteriormente, a qualquer tempo, vir a elaborar a lei de normas gerais. Se editada esta lei, ela suspender a eficcia das normas gerais editadas pelos Estados e pelo DF, no que contrariarem as normas gerais elaboradas pela Unio. Devemos notar que no se trata de revogao, mas de suspenso de eficcia, o que significa que, se a lei nacional vier a ser revogada, automaticamente, as normas gerais editadas pelos entes regionais voltam a vigorar, enquanto no tiverem sua eficcia novamente suspensa por outra lei nacional de normas gerais editada pela Unio. Ademais, tm sua eficcia suspensa exclusivamente as normas
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estaduais e distritais de cunho geral que conflitarem com aquelas editadas pela Unio, pois as normas compatveis permanecem eficazes; Vicente Paulo esclarece a diferena entre revogao e suspenso de eficcia nos seguintes termos: A suspenso de eficcia no pode ser confundida com a revogao. Na revogao, a norma revogada retirada do ordenamento jurdico. Na suspenso de eficcia, a norma no retirada do ordenamento jurdico; ela permanece no ordenamento jurdico, permanece em vigor, mas tem os seus efeitos, a sua incidncia, suspensos. Nessa situao do art, 24, 4, da CF temos suspenso de eficcia, e no revogao. Assim, os dispositivos da lei estadual no sero retirados do ordenamento jurdico (no sero revogados); tero apenas seus efeitos suspensos, enquanto viger a lei federal. Com isso, se posteriormente a lei federal vem a ser revogada, a aplicao dos dispositivos da lei estadual, que estavam com a eficcia suspensa, automaticamente restaurada. Por oportuno, podemos concluir que nesta competncia a Unio detm secundariamente competncia para legislar sobre normas especficas, vlidas apenas na esfera federal, e que os Estados e o DF detm competncia supletiva para legislar sobre normas gerais, quando omissa a Unio no exerccio de sua competncia originria. 5o) na competncia concorrente, no h que se falar em delegao por parte da Unio, como pode ocorrer com relao s matrias constantes do art. 22 da CF (competncia legislativa privativa da Unio), pois a omisso da Unio j permite, por si s, que os Estados e o DF legislem sobre as normas gerais das matrias listadas no art. 24 da CF. Como ensina Alexandre de Moraes: . no haver possibilidade de delegao por parte da Unio aos Estados-membros e Distrito Federal das matrias elencadas no art. 24 da Constituio; . o rol dos incisos destinados competncia concorrente taxativo, portanto no haver essa possibilidade em matria destinada lei complementar, por ausncia de previso do art. 24 da CF. 6o) os Municpios no esto includos na competncia legislativa concorrente, mas, em virtude do disposto no art. 30, II, da CF, podem suplementar a legislao federal e estadual, no que couber. Essa atuao dos Municpios inconfundvel com a dos Estados e do DF, pois estes podem legislar sobre normas gerais face inrcia da Unio, e detm a competncia para as normas especficas com relao aos assuntos listados no art. 24 da CF. J a atuao dos Municpios pressupe, sempre, a atuao dos dois entes federados, a Unio e os Estados, pois nesse contexto lhes ser possvel somente suplementar as leis j editadas na matria, no que couber, a fim de atender s necessidades e interesses locais.
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O rol taxativo de competncias concorrentes encontra-se no art. 24 da Constituio, a seguir transcrito: Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; III - juntas comerciais; IV - custas dos servios forenses; V - produo e consumo; VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX - educao, cultura, ensino e desporto; X - criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matria processual; XII - previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII - assistncia jurdica e defensoria pblica; XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV - proteo infncia e juventude; XVI - organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. 9.10) COMPETNCIA DOS ESTADOS-MEMBROS Poderamos dizer que a principal competncia conferida pela Constituio aos Estados encontra-se prescrita no 1, do art. 25, da Carta, onde se l que "so reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio". O dispositivo contempla a denominada competncia remanescente ou residual, segundo a qual, tanto a nvel legislativo como material, cabem aos Estados-membros todas as competncias que no lhes tenham sido implcita ou expressamente vedadas pela Constituio. A grosso modo, a regra pode ser simplificada nos seguintes termos: se a matria no se enquadrar nas competncias exclusiva e privativa da Unio, nas competncias exclusiva e suplementar dos Estados, na competncia
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legislativa concorrente ou na competncia material comum, estar ela abrangida pela competncia remanescente dos Estados. Segundo Alexandre de Moraes, as competncias reservadas pela CF Unio e aos Municpios correspondem s limitaes implcitas competncia residual dos Estados. Em prosseguimento, ensina o Professor que as limitaes explcitas, so "as normas de observncia obrigatria pelos Estados-membros na sua auto-organizao e normatizao prpria, consistentes, conforme j estudado, nos princpios sensveis, estabelecidos e federais extensveis". Na matria, vlida a transcrio da lio de Jos Afonso da Silva: A Constituio manteve a tcnica tradicional, que vem do Direito Constitucional americano, de enumerar os poderes (competncias) da Unio, cabendo aos Estados os poderes reservados, isto : os poderes remanescentes. A expresso poderes (ou competncias) reservados adequada Federao americana, porque l foram os Estados independentes que se uniram para a formao do Estado federal, abrindo mo de poderes soberanos, reservando, no entanto, o quanto entenderam satisfatrio sua existncia autnoma. No Brasil no foi assim. Ao contrrio, o Estado unitrio descentralizou-se em Unidades federadas autnomas, enumerando para o governo central (federal) os poderes que se entenderam convenientes, deixando o resto, a sobra (isto : o que remanescia da enumerao dos poderes da Unio e da indicao dos poderes municipais), para os Estados. Por isso, para o sistema federativo brasileiro, a expresso poderes (ou competncias) remanescentes mais indicada do que poderes (ou competncias) reservados. Mas esta foi a terminologia adotada pela Constituio, no seu art. 25, 1, que dispe: So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio. Alm da competncia residual, ao longo do texto constitucional, encontramos algumas poucas hipteses de competncia enumerada dos Estados. Duas delas encontram-se no prprio art. 25 da CF, em seus 2 e 3. Nos termos do primeiro desses dispositivos, compete aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao. Nos termos do segundo, podero os Estados, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. O 4, do art. 18, da CF traz mais uma hiptese de competncia enumerada dos Estados: criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios, por lei estadual. Inseridas na competncia esto tambm a competncia concorrente (CF, art. 24) e a competncia comum (CF, art. 23). Ademais, h a possibilidade de os Estados legislarem sobre temas inseridos na competncia legislativa privativa da Unio, mediante delegao.
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Reunindo-se todas essas disposies, o panorama geral de competncias outorgadas pela Constituio aos Estados o seguinte: - competncia remanescente ou residual (CF, art. 25, 1); - algumas poucas hipteses de competncia enumerada (por exemplo, CF, art. 25, 2 e 3); - competncia concorrente-suplementar e concorrente-supletiva (CF, art. 24); - competncia comum (CF, art. 23); - delegada pela Unio (CF, art. 22, pargrafo nico). 9.11) COMPETNCIA DO DISTRITO FEDERAL O Distrito Federal, na condio de ente federado e, portanto, detentor de autonomia poltica, tambm tem suas regras de competncias discriminadas na Constituio. A principal peculiaridade de seu regramento decorre do fato de ser vedado ao Distrito Federal subdividir-se em Municpios, consoante o art. 32, caput, da CF. Assim sendo, a ele foram outorgadas as competncias reservadas aos Municpios e aos Estados (art. 32, 1). o que se denomina competncia cumulativa do Distrito Federal. Podemos, assim, enumerar como competncias do Distrito Federal decorrentes do art. 32, 1, da CF: (a) competncia remanescente ou residual dos Estados (CF, art 25, 1); (b) competncia enumerada dos Municpios (CF, art. 30, I, III a IX) e (c) competncia suplementar dos Municpios (CF, art. 30, II). De se ressaltar que o art. 32, 1, da CF expressamente confere ao DF somente a competncia legislativa reservada aos Estados e Municpios, silenciando sobre a competncia administrativa ou material. Apesar da taxatividade do dispositivo, devemos interpret-lo de modo a abranger tambm as competncias administrativas. Assim, a competncia cumulativa do Distrito Federal compreende tanto as competncias legislativas como as competncias administrativas dos Estados e Municpios. Todavia, algumas das competncias dos Estados no foram concedidas pela Constituio ao Distrito Federal, uma vez que a organizao e manuteno do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do DF (CF, art. 21, XIII; art. 22, XVII), bem como da polcia civil, da polcia militar e do corpo de bombeiros militar do DF (CF, art. 21, XIV) foram outorgadas pela CF Unio. Ainda, como competncias expressamente conferidas ao Distrito Federal, inscritas em separado da competncia cumulativa, existem a competncia concorrente, prevista no art 24 da CF, e a competncia comum, prevista no art. 23 da CF. Por fim, pode o DF legislar em matrias de competncia privativa da Unio, desde que tenha havido expressa delegao (art. 22, pargrafo nico, da CF).
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Com isso, podemos ter o panorama geral das competncias atribudas pela CF ao Distrito Federal: 1) competncia remanescente ou residual dos Estados (CF, art 25, 1); 2) competncia enumerada dos Municpios (CF, art. 30, I, III a IX); 3) competncia suplementar dos Municpios (CF, art. 30, II); 4) competncia concorrente (CF, art. 24); 5) competncia comum (CF, art. 23); 6) eventualmente, atuao legislativa por delegao da Unio (CF, art. 22, pargrafo nico). 9.12) COMPETNCIA DOS MUNICPIOS As competncias enumeradas dos Municpios tm sua previso no art. 30 da Constituio Federal. O art. 30, I, traz a competncia legislativa exclusiva dos Municpios para legislar sobre assuntos de interesse local. A expresso inegavelmente um tanto quanto vaga, devendo-se entender que ela se refere a assuntos de interesse predominantemente municipal, local, segundo o princpio da predominncia do interesse, que digam respeito de forma mais imediata aos interesses dos Municpios e dos muncipes, mesmo que haja reflexos da forma de trato desses interesses a nvel regional e nacional, o que, a bem da verdade, dificilmente no se verifica. H certas matrias, a exemplo dos servios de coleta de lixo, a fiscalizao das condies de higiene e de salubridade de bares, lanchonetes, restaurantes e assemelhados, a polcia de edificaes, entre outras, em que j tradicional a atuao dos Municpios, podendo-se consider-las como de interesse preponderantemente local, o que justifica a competncia dos Municpios para atuar. No mais, caber jurisprudncia fixar, caso a caso, quais as matrias se enquadram no conceito do art. 30, I, da Constituio Federal. Como exemplos de assuntos de interesse predominantemente local, segundo entendimento j assentado na jurisprudncia, podemos citar: a regulao dos horrios de funcionamento do comrcio local (STF, Smula 645), inclusive de farmcias e drogarias e seus respectivos plantes obrigatrios (STF, RE 191.0313/SP); a expedio de alvars para o funcionamento de estabelecimentos comerciais; os servios funerrios (STF, RE na 387.990/SP); a imposio s instituies financeiras da obrigao de instalarem portas eletrnicas, munidas com detector de metais, travamento e retorno automtico e vidros prova de balas (STF, RE 240A06/RS) etc. O art. 30, III a IX, estabelece outras competncias exclusivas dos Municpios, algumas de carter legislativo (instituir seus tributos, p. ex.) e outras de natureza administrativa (arrecadar seus tributos e manter a educao pr-escolar e o ensino fundamental, p. ex.). Pode-se considerar que a Constituio, ao listar tais matrias dentre as integrantes da
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competncia municipal, implicitamente j declarou que elas correspondem a interesse preponderantemente local. Alexandre de Moraes afirma que, no caso, trata-se de uma presuno constitucional de interesse local. Ainda no contexto do art. 30 da Constituio, seu inciso II prev outra modalidade de competncia dos Municpios: a competncia legislativa suplementar, pela qual os Municpios complementam a legislao federal e estadual, no que couber, pormenorizando-a a fim de ajust-la s peculiaridades locais. Enfim, cabe aos Municpios, quando houver interesse preponderantemente local que o justifique, detalhar a legislao federal e estadual. Como j visto, no podemos confundir a competncia suplementar dos Municpios com a competncia concorrente dos Estados e do Distrito Federal, inscrita no art. 24 da CF. Relembrando, tais entes regionais, se a Unio no estatuir a lei de normas gerais sobre qualquer dos temas relacionados no art. 24, podem legislar integralmente a seu respeito, estabelecendo tanto as normas gerais como as especficas, at que a Unio edite sua lei de normas gerais, que suspender a eficcia das normas gerais constantes das leis estaduais e distritais, no que lhes for contrria. J a competncia suplementar municipal exige necessariamente atuao legislativa federal ou estadual, ou ambas, conforme o caso. Os Municpios no detm poder para regular uma matria frente inrcia da Unio ou dos Estados no desempenho de suas competncias legislativas prprias, pois sua competncia suplementar pressupe necessariamente a existncia de lei federal e/ou estadual sobre a matria. Outra competncia municipal vem prescrita no art. 23 da CF: a competncia comum, que os Municpios titularizam em condies de paridade com os demais entes federados, nas matrias descritas no dispositivo. O art. 182 da CF, que analisaremos posteriormente, estabelece para os Municpios a competncia para a elaborao do Plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Podemos, agora, ter uma viso geral das competncias outorgadas pela Constituio aos Municpios: - competncia legislativa exclusiva genrica em face da predominncia do interesse local (CF, art. 30, I); - competncia exclusiva nas hipteses que em que prpria Constituio implicitamente reconheceu a presena de interesse preponderantemente local (CF, art. 30, III a IX); - competncia legislativa suplementar (CF, art. 30, II); - competncia comum (CF, art. 23); - competncia para a elaborao do Plano Diretor (CF, art. 182). 10) INTERVENO
10.1) NOES GERAIS
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Caracterstica essencial dos membros de nossa Federao a autonomia, como evidencia o art. 18 da Constituio. Todos os entes federados Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios desenvolvem suas funes de forma coordenada, na forma delineada na Carta Poltica. No h sobreposio, predominncia hierrquica de qualquer deles sobre os demais, mas atuao efetuada sob condies de paridade. Em vista disto, deve-se compreender a interveno como uma medida excepcional, passvel de utilizao nas hipteses taxativamente previstas na Constituio (arts. 34 e 35), sendo absolutamente inconstitucional qualquer tentativa de alargamento de tais hipteses. Nem mesmo mediante tentativa de reforma do texto constitucional isso se afigura possvel, pois a forma federativa de Estado clusula ptrea, e qualquer proposta de emenda prevendo nova hiptese de interveno configuraria substancial enfraquecimento da autonomia dos entes federados. deste modo que devemos sempre compreender o fenmeno da interveno: uma medida excepcional que transitoriamente afasta a autonomia poltica de determinado ente federado, e que s pode ser levada a cabo nas hipteses taxativamente previstas nos art. 34 e 35 da Constituio. Podemos perceb-la, tambm, como o instrumento ltimo previsto na Constituio para assegurar a observncia pelos Estados, Distrito Federal e Municpios de alguns dos preceitos nela estabelecidos. Alexandre de Moraes, sobre a matria, afirma que a interveno "consiste em medida excepcional de supresso temporria da autonomia de determinado ente federativo, fundada em hipteses taxativamente previstas no texto constitucional, e que visa unidade e preservao da soberania do Estado Federal e das autonomias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios". Por sua vez, Jos Afonso da Silva, nas suas consideraes iniciais sobre a interveno, esclarece: Interveno anttese da autonomia. Por ela afasta-se momentaneamente a atuao autnoma do Estado, Distrito Federal ou Municpio que a tenha sofrido. Uma vez que a Constituio assegura a essas entidades a autonomia como princpio bsico da forma de Estado adotada, decorre da que a interveno medida excepcional, e s h de ocorrer nos casos nela taxativamente estabelecidos e indicados como exceo ao princpio da no interveno, conforme o art. 34: "A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para [...]", e o art. 35: "O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, exceto quando: [...]", arrolando-se em seguida os casos em que facultada a interveno estreitamente considerados. A interveno Assim, a Unio nos Municpios podem intervir sempre do ente territorialmente maior sobre o menor. poder intervir nos Estados e no Distrito Federal, bem como localizados em Territrio Federal. Os Estados, por sua vez, nos Municpios localizados em seus territrios. E o Distrito
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Federal no tem poder de interveno, pois no e nem pode ser dividido em Municpios. Em qualquer dos casos, a interveno efetuada por ato poltico do Chefe do Poder Executivo Presidente da Repblica ou Governador de Estado, conforme o caso -, mediante a expedio de um decreto de interveno, a partir do qual so adotadas as providncias cabveis situao. Trs so, pois, os requisitos da interveno, como ensina Vicente Paulo: a) ocorrncia de uma das hipteses taxativamente enumeradas na Constituio como autorizativas da interveno; b) interveno de ente poltico mais amplo no ente poltico menos amplo (Unio nos Estados e Distrito Federal ou, excepcionalmente, nos Municpios de Territrio Federal; Estados nos Municpios de seu territrio) ; c) ato poltico (decretao da interveno), executado exclusivamente pelo Chefe do Executivo (Presidente da Repblica ou Governador de Estado), a quem caber, tambm, a execuo das medidas. 10.2) HIPTESES DE INTERVENO A Unio intervir nos Estados e no Distrito Federal, exclusivamente, para (hipteses taxativas do art. 34 da CF): 1) manter a integridade nacional; 2) repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra; 3) pr termo a grave comprometimento da ordem pblica; 4) garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes das unidades da Federao; 5) reorganizar as finanas da unidade da Federao que: a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior; b) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas na Constituio, dentro dos prazos estabelecidos em lei. 6) prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial; 7) assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais (os princpios constitucionais sensveis): a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestao de contas da Administrao Pblica, Direta e Indireta; e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na
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manuteno e no desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. Por sua vez, os Estados s interviro nos Municpios localizados em seus territrios, e a Unio nos Municpios localizados em Territrios Federais, quando (hipteses taxativas do art. 35 da CF): 1) deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada; 2) no forem prestadas contas devidas, na forma da lei; 3) no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade; 4) o Tribunal de Justia der provimento representao para assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial. 10.3) MODALIDADES DE INTERVENO As hipteses acima arroladas do origem a duas modalidades de interveno: a interveno espontnea ou de ofcio e a interveno provocada. Limitando-nos agora interveno federal, na primeira modalidade o Presidente da Repblica decreta a medida independentemente da iniciativa de qualquer rgo ou autoridade. A sistemtica, neste caso, simples: configurada uma das hipteses de interveno, o Presidente da Repblica, aps ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, decide com discricionariedade pela decretao ou no da medida. As hipteses de interveno federal de ofcio esto previstas nos incs. I, II, III e V, do art. 34, da CF, a saber: para a manuteno da integridade nacional; para repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra; para pr termo a grave comprometimento da ordem pblica; para reorganizar as finanas da unidade da Federao que: (1) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior; (2) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas na Constituio, nos prazos fixados em lei. A interveno federal provocada, por sua vez, ocorre quando o Presidente da Repblica age mediante solicitao ou requisio de outro rgo ou autoridade pblica, no podendo, sem tal provocao, decretar a medida. Esta provocao poder assumir a forma de solicitao, quando no obriga o Presidente da Repblica a decretar a interveno. o que ocorrer na hiptese do art. 34, IV, da CF para garantir o livre exerccio de qualquer
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dos Poderes nas unidades da Federao , no caso dos Poderes Legislativo e Executivo. Aqui o Poder Legislativo ou Executivo local coacto ou impedido apenas solicita ao Presidente da Repblica que decrete a interveno, cabendo a esta autoridade, discricionariamente, atender ou no solicitao. Os rgos legitimados para apresentar a solicitao ao Presidente da Repblica so a Assemblia Legislativa estadual ou a Cmara Legislativa do DF, em se tratando de ofensa ao Poder Legislativo local; e o Governador do Estado ou do DF, se a ofensa for ao Poder Executivo local. E a provocao tambm poder assumir a forma de requisio, quando obriga o Presidente da Repblica a decretar a interveno. Nessas hipteses, no h liberdade para o Presidente: uma vez feita a requisio, a autoridade vinculadamente deve expedir o decreto de interveno. So casos de interveno provocada por requisio: para garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes das unidades da Federao, em se tratando do Poder Judicirio: nesse caso, compete ao STF expedir a requisio, determinando ao Presidente da Repblica que decrete a interveno (CF, art. 34, IV). Como ensina Vicente Paulo, "se o Poder Judicirio local estiver sendo coagido (CF, art. 34, IV), o Tribunal de Justia respectivo dever solicitar ao STF que, se entender cabvel, requisitar a interveno federal ao Presidente da Repblica, que estar obrigado a decretar a interveno, pois se cuida de hiptese de requisio". Como se percebe, o Tribunal de Justia local apenas solicita ao STF que faa a requisio, tendo a Corte Maior discricionariedade na matria. Todavia, se o STF emitir a requisio, a decretao da interveno federal obrigatria para o Presidente da Repblica; para prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial (CF, art. 34, VI): no caso de descumprimento de ordem ou deciso do Superior Tribunal de Justia, a interveno federal depende de requisio do prprio STJ ao Presidente da Repblica; no caso de descumprimento de ordem ou deciso judicial do Tribunal Superior Eleitoral, a interveno federal depende de requisio do prprio TSE ao Presidente da Repblica e, no caso de descumprimento de deciso de qualquer outro rgo judicirio, mesmo quando fundamentada na legislao infraconstitucional (do prprio STF, da Justia Federal, da Justia Estadual, da Justia do Trabalho ou da Justia Militar), a interveno federal depende de requisio do Supremo Tribunal Federal ao Presidente da Repblica. Sobre essa hiptese, ensina Alexandre de Moraes: A iniciativa dever ser endereada ao prprio Presidente da Repblica. Observe-se que somente o Tribunal de Justia local tem legitimidade para encaminhar ao Supremo Tribunal Federal o pedido de interveno baseado em descumprimento de suas prprias decises. Assim, a parte interessada na causa somente pode se dirigir ao Supremo Tribunal Federal, com pedido de interveno federal, para prover a execuo de deciso da prpria Corte Maior. Quando se tratar de
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deciso de Tribunal de Justia, o requerimento de interveno deve ser dirigido ao respectivo Presidente do Tribunal Local, a quem incumbe, se for o caso, encaminh-lo ao Supremo Tribunal Federal, sempre de maneira fundamentada; Na outra hiptese - recusa de cumprimento de lei federal -, a requisio tambm cabe ao STF, se a Corte der provimento representao feita pelo Procurador-Geral da Repblica (a EC no 45/2004 alterou tal competncia,
que passou a ser do STF, no mais do STJ). Alexandre de Moraes chama de ao de executoriedade de lei federal a representao ao STF promovida pelo Procurador-Geral da Repblica, nessa hiptese. Ao contrrio da hiptese tratada a seguir, o fundamento da ao a ofensa legislao federal, no Constituio.
- para assegurar a observncia dos princpios constitucionais sensveis, a saber: (1) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; (2) direitos da pessoa humana; (3) autonomia municipal; (4) prestao de contas da Administrao Direta e Indireta; (5) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. A interveno, nessa hiptese, depende de provimento, pelo STF, de representao interventiva proposta pelo Procurador-Geral da Repblica (denominada ADIn interventiva). Provida a representao, o STF requisita ao Presidente da Repblica a decretao da interveno federal. 10.4) PROCEDIMENTO DE INTERVENO O procedimento para a interveno observar as seguintes fases: 1o) iniciativa, conforme seja hiptese de interveno espontnea ou provocada. Na interveno federal espontnea ou de oficio o Presidente da Repblica, antes de decidir-se ou no pela decretao, dever ouvir o Conselho da Repblica (CF, art. 90, I) e o Conselho de Defesa Nacional (CF, art. 91, 1, II), que opinaro a respeito. Trata-se de mera opinio, cabendo ao Presidente a competncia decisria para decretar ou no a interveno; 2o) fase judicial, a qual, na interveno federal, somente ocorrer em duas hipteses: (a) para prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial e (b) para assegurar a observncia dos princpios constitucionais sensveis, elencados no art. 34, VII, da CF. Na interveno estadual, por sua vez, s ocorre a fase judicial quando a medida adotada para assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial; 3o) edio do decreto de interveno pelo Chefe do Poder Executivo; 4o) controle poltico do Poder Legislativo, salvo nas hipteses em que h fase judicial, quando ento esta atuao do Legislativo dispensada.
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Podemos trabalhar a matria de forma paralela: quando h fase judicial, no h controle poltico do respectivo Poder Legislativo; quando no h fase judicial, obrigatoriamente ocorre o controle poltico pelo Poder Legislativo. A fase judicial, como se percebe, s ocorrer em duas hipteses de interveno federal: ofensa aos princpios constitucionais sensveis, e inexecuo de lei federal. Em ambas, compete ao Procurador-Geral da Repblica dar incio ao processo, oferecendo uma representao interventiva perante o Supremo Tribunal Federal. Uma vez provida pelo STF a representao do Procurador-Geral da Repblica, o Tribunal requisita ao Presidente que expea o decreto interventivo, o qual se limitar a suspender a execuo do ato impugnado, se esta medida bastar ao restabelecimento da normalidade. Caso, contrrio, o Presidente, tambm por decreto, determinar as providncias que a situao exige. Trata-se, na hiptese de requisio do STF ao Presidente da Repblica, uma vez provida a representao, o que significa dizer que o provimento vincula o Presidente, no sentido de que est a autoridade obrigada a proceder interveno. A autoridade no tem discricionariedade para decidir. Ademais, a atuao do Presidente, nesta hiptese, independe de apreciao do decreto interventivo pelo Congresso Nacional (CF, art. 36, 3). A EC no 45/2004 alterou a competncia na matria. Anteriormente, no caso de recusa execuo de lei federal, a competncia para julgamento era do Superior Tribunal de Justia, conforme previa poca o inc. IV, do art. 36, da CF. O dispositivo em questo foi revogado pela Emenda, que ampliou a competncia do STF prevista no inc. III, do art. 36, da CF, que passou a abranger tambm a hiptese de recusa execuo de lei federal. Deve-se destacar que, em nenhuma hiptese, o STF anular o ato impugnado ou cominar sanes aos faltosos, limitando-se a constatar se h ou no ofensa Constituio, e a partir da caber ao Presidente da Repblica decretar a interveno e adotar as providncias cabveis. No poder o Presidente atuar se o STF no der provimento representao. Na interveno estadual, a fase judicial s se verifica em uma hiptese: para assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial. Neste caso, a interveno depende de o Tribunal de Justia dar provimento representao proposta pelo Procurador-Geral de Justia, com a finalidade de garantir a observncia de princpios elencados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou deciso judicial. O STF entende que a deciso do Tribunal de Justia, dando provimento representao oferecida pelo Chefe do Ministrio Pblico Estadual, possui carter poltico-administrativo, o que a torna insuscetvel de impugnao em qualquer outro rgo judicirio. Desse modo, contra tal deciso no cabe recurso para o Supremo Tribunal Federal.
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10.5) DECRETO INTERVENTIVO O decreto interventivo, na esfera federal, expedido pelo Presidente da Repblica, e nele devero constar a amplitude, o prazo e as condies do processo interventivo, bem como, se for o caso, a nomeao do interventor. Na hiptese de nomeao de interventor, as autoridades atingidas sero afastadas de seus cargos, at que cesse a interveno, quando ento a eles retornaro, salvo impedimento legal (perda ou extino do mandato, renncia ou falecimento), caso em que a funo dever ser assumida pelo sucessor ou substituto (exemplo, o Vice-Governador ou Presidente da Assemblia Legislativa, quando a autoridade impedida de retornar for o Governador do Estado). O interventor o agente federal que substituir as autoridades locais durante o perodo da interveno, respondendo civil, criminal e administrativamente por qualquer excesso que cometer no exerccio de suas atribuies. O decreto dever ser apreciado pelo Congresso Nacional em vinte e quatro horas. Se o Congresso estiver em recesso, dever ser convocado no mesmo prazo. Se a Casa aprovar o decreto interventivo, prosseguem os atos de interveno; do contrrio, o Presidente obrigado a sust-los, sob pena de responder por crime de responsabilidade. Nos casos em que h fase judicial, no h este controle legislativo, limitandose o decreto interventivo a suspender a execuo do ato impugnado, se esta medida bastar ao restabelecimento da normalidade. Nesta hiptese tambm no haver nomeao de interventor, uma vez que a suspenso do ato questionado faz, por si s, cessar a leso. Na esfera estadual, o decreto expedido pelo Governador de Estado (ou pelo Presidente da Repblica, em se tratando de interveno em Municpio localizado em Territrio Federal), e o controle poltico efetuado pela Assemblia Legislativa (ou pelo Congresso Nacional, se o Municpio estiver localizado em Territrio), nos moldes estabelecidos no art. 36, 1 ao 4, da Constituio, para a interveno federal. Aqui, da mesma forma que l, no haver controle poltico quando houver fase judicial, e, quando a suspenso do ato impugnado bastar para o restabelecimento da normalidade, no haver a nomeao de interventor.
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QUESTES DE PROVAS ANTERIORES
1) CESPE
1 (Fiscal de Tributos Municipais Macei/AL 2003) - Quanto ao Estado brasileiro, julgue o item a seguir. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende apenas a Unio, os estados e os municpios, todos autnomos nos termos da Constituio da Repblica. 2 (Defensor Pblico Amazonas/2003) - Relativamente organizao poltico-administrativa e responsabilidade civil do Estado brasileiro, julgue os itens a seguir. A Na organizao da Repblica Federativa do Brasil, os municpios so entes federados que no tm subordinao hierrquica frente Unio nem aos estados-membros. B Se uma emenda constitucional revogasse os dispositivos que conferem Unio competncia privativa para legislar sobre transporte, a competncia para legislar acerca dessa matria passaria aos estados federados.
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3 (Defensor Pblico Amazonas/2003) - Julgue os itens a seguir, considerando a hiptese de que estivesse sendo debatida a possibilidade de efetuar o desmembramento do estado do Amazonas, criando um novo estado. A Para que fosse possvel a criao desse novo estado, seria necessria a edio de lei federal complementar que estabelecesse o desmembramento. B A lei que determinasse a criao do novo estado operaria efeitos somente a partir da data em que fosse aprovada, mediante referendo, pela populao diretamente interessada no desmembramento. C A criao do estado acarretaria alterao no nmero de senadores da Repblica. 4 (Defensor Pblico Amazonas/2003) - Se o Poder Executivo do Amazonas negar-se terminantemente a cumprir um mandado judicial de reintegrao de posse emitido pelo TJAM, o presidente desse tribunal ter competncia para solicitar diretamente ao presidente da Repblica a interveno federal no estado, sendo que tal interveno somente poder ser efetivada se o decreto presidencial que a determinar for ratificado tanto pelo STF quanto pelo Congresso Nacional. 5 (Delegado de Polcia PCRR 2003) - Os prefeitos gozam de imunidade processual, sendo necessria a licena prvia da Assemblia Legislativa para que possam ser processados. 6 (Consultor Jurdico SETEPS/PA 2004) - No caso de interveno federal para prover o cumprimento de deciso judicial, compete ao STF a decretao da interveno. 7 (Defensor Pblico da Unio 2004) - Sem embargo das capacidades de autogoverno e de auto-organizao dos estados-membros, h determinadas normas da Constituio da Repblica que eles precisam observar, tais como as que, na doutrina, so identificadas como princpios constitucionais sensveis, princpios constitucionais extensveis e princpios constitucionais estabelecidos. O desrespeito a princpio constitucional sensvel pode acarretar a interveno da Unio no estado. 8 (Juiz Substituto TJBA - 2004) - A Constituio da Repblica prev a possibilidade de os estados-membros, por meio de leis complementares, institurem regies metropolitanas, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, com a finalidade de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum; no obstante, em respeito autonomia poltica, administrativa e financeira dos municpios, decorrente da estrutura tridimensional do federalismo brasileiro,
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a eficcia dessas leis complementares est condicionada aprovao da populao dos municpios envolvidos, nos termos da respectiva lei orgnica. 9 (Juiz Substituto TJBA - 2004) - No s o desrespeito aos chamados princpios constitucionais sensveis, inseridos na Constituio da Repblica, permite a decretao de interveno dos estados nos municpios; tambm a afronta a princpios da constituio estadual pressuposto constitucionalmente previsto para essa interveno. 10 (Juiz Federal TRF 5 Regio 2004) - Na medida em que os estados federados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros ou formarem novos estados ou territrios federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, por meio de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar, admissvel que emenda Constituio da Repblica institua a forma unitria de estado, desde que se respeitem a existncia da Unio, o princpio do estado democrtico de direito e se preservem como fundamentos da Repblica a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. QUESTO 83 11 (Promotor de Justia Substituto MPTO 2004) - Considerando o modelo de organizao do Estado brasileiro, assinale a opo incorreta. A O plebiscito s populaes interessadas condio necessria criao de municpio. B Compete privativamente Unio legislar sobre registros pblicos. C Em matria de legislao concorrente, o estado est autorizado a legislar plenamente, na ausncia de normas gerais da Unio. D vedada a criao de tribunal de contas municipal para o exerccio do controle externo. E causa de interveno federal a inobservncia da forma republicana e do sistema representativo por qualquer municpio. 12 (Procurador do Estado PGE CE - 2004) - A interveno do estado em municpio depende sempre de A requerimento do tribunal de contas dos municpios. B expedio de decreto do governador. C procedncia de ao especfica pelo tribunal de justia. D referendo da Assemblia Legislativa. E solicitao da respectiva Cmara Municipal, aprovada pelo voto da maioria absoluta de seus membros.
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QUESTO 1 1 13 (Procurador do Estado PGE CE - 2004) - Incluem-se entre os bens do estado do Cear A os rios que banham mais de um municpio, mas que tm nascente e foz em seu territrio. B as praias que banham o litoral cearense. C os recursos minerais do seu territrio. D as terras ocupadas pelos ndios situadas exclusivamente dentro dos limites geogrficos do estado. E os stios arqueolgicos localizados em quaisquer de seus municpios. 14 (Procurador do MP junto ao TCU 2004) - Acerca da organizao do estado brasileiro, julgue os itens que se seguem. A A interveno em estado pela Unio pode ser proposta ao presidente da Repblica pelo TCU, quando deixar o governador de prestar contas de verbas recebidas do ente federal. B Havendo competncia concorrente para legislar sobre determinada matria e no tendo sido editadas normas gerais pela Unio e pelo respectivo estado, ao municpio vedado legislar sobre essa matria, ainda que para atender interesse local. C Um governador de estado no pode tomar posse em cargo na administrao pblica federal, ainda quando decorrente de concurso pblico, sob pena de perda do seu mandato. D Entre os bens da Unio esto os recursos minerais do solo e do subsolo. E O subsdio mximo de um vereador corresponde a 75% do subsdio pago aos deputados estaduais, sendo, ainda, limitado pela Constituio o total da despesa com remunerao dos parlamentares municipais. F O subsdio do governador de estado fixado por decreto legislativo. 15 (Tcnico Judicirio rea Administrativa STJ 2004) - Os estados federados tm competncia exclusiva para criar, incorporar, fundir e desmembrar municpios, desde que obedeam aos ditames de lei estadual e de lei complementar estadual. 16 (Analista Judicirio rea Judiciria TRE/AL 2004) - a organizao do Estado brasileiro estabelecida pela Constituio da Repblica de 1988, cabem Unio as competncias que no tenham sido atribudas aos estados federados nem aos municpios.
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17 (Analista Judicirio rea Judiciria TRE/AL 2004) - Em razo da autonomia dos estados-membros, do Distrito Federal e dos municpios, decorrente do princpio federativo, estes podem adotar, na constituio ou na lei orgnica de cada um deles, conforme o caso, regras prprias para o processo legislativo, distintas do modelo da Constituio Federal.
18 (Procurador Consultivo MP TCE/PE 2004) - Se houver causa que justifique a decretao de interveno em ente da Federao, a circunstncia de o respectivo governador ou prefeito renunciar ao exerccio do cargo no impede necessariamente aquela decretao.
19 (Procurador Consultivo MP TCE/PE 2004) - Com relao a competncia, julgue os itens seguintes. A Somente emenda constitucional poder autorizar os estados a legislarem sobre questo especfica em matria de licitao e contratos administrativos. B competncia comum da Unio, estados e municpios legislar sobre desapropriao. C Na hiptese de no existir legislao da Unio relativa a direito urbanstico, os estados ficam autorizados a exercerem a competncia plena, at que sobrevenha legislao federal que disponha normas gerais acerca desse tema.
20 (Procurador MP TCE/PE 2004) - Acerca da interveno nos municpios, juridicamente correto afirmar que as hipteses dela so taxativamente previstas na Constituio Federal, que o ato de decretao de natureza poltica, a cargo do governador do estado; que somente pode ser decretada pelo estado, salvo no caso de municpio situado em territrio federal; que, em alguns casos, depende de julgamento prvio por parte do tribunal de justia e que, decretada a interveno, dever a assemblia legislativa apreci-la, deliberando por maioria simples.
21 (Auditor das Contas Pblicas TCE/PE 2004) - Se, por hiptese, os estados de Pernambuco e de Alagoas decidissem fundir-se para gerar um novo estado, a justia eleitoral deveria promover plebiscito entre as populaes envolvidas e, no caso de aprovao, o resultado deveria ser enviado ao Congresso Nacional, para ser objeto de emenda constitucional, j que a fuso alteraria a estrutura federativa originalmente prevista na Constituio.
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22 (Assistente Tcnico de Informtica e Administrao TCE/PE 2004) Ainda que o Ministrio Pblico Federal e o Poder Judicirio constatem que municpio de determinado estado vem descumprindo lei federal, no poder ser decretada interveno da Unio nesse municpio.
23 (Defensor Pblico SE 2005) - Todos os tipos de terras devolutas so bens da Unio. 24 (Defensor Pblico SE 2005) - A competncia para legislar sobre direito penal privativa da Unio, mas esta, por meio de lei complementar, pode delegar aos estados a competncia para legislar sobre questes especficas de tal matria.
2) ESAF
25 (Auditor de Recife/PE 2003) - Assinale a opo correta: a) Depende de lei estadual a incorporao de um Municpio a outro. b) O desmembramento de um Municpio se faz por lei votada na Cmara Municipal do ente a ser desmembrado. c) Para a fuso de dois Municpios, as populaes respectivas devem se manifestar a respeito, por meio dos seus representantes nas respectivas Cmaras Municipais. d) Somente por emenda Constituio pode ser criado um Estado-membro por desmembramento de outro. e) O Congresso Nacional no pode estabelecer restrio criao de Municpios. 26 (AFRF/2003) - Assinale a opo correta: a) O desrespeito por um dos Municpios existentes hoje no pas de um princpio constitucional sensvel da Constituio Federal enseja interveno federal. b) Desrespeito por qualquer pessoa jurdica de direito pblico que forma a Repblica Federativa do Brasil de uma deciso do Supremo Tribunal Federal enseja interveno federal.
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c) Apenas o Supremo Tribunal Federal pode requisitar interveno federal ao Presidente da Repblica. d) O Estado-membro no pode realizar interveno em Municpio, mesmo que situado no seu territrio. e) O Estado-membro que no assegura os direitos da pessoa humana expese interveno federal. 27 (TRF/2003) - Assinale a opo que constitui competncia exclusiva da Unio para legislar sobre: a) Proteo ao meio ambiente. b) Direito econmico. c) Educao. d) Proteo infncia e juventude. e) Registros pblicos. 28 (TRF/2003) - Assinale a opo que administrativa de todos os entes da federao. a) Preservar a fauna. b) Cuidar da sade. c) Fiscalizar a explorao de recursos hdricos. d) Fiscalizar as instalaes nucleares. e) Impedir a destruio de obras de arte. 29 (TRF/2003) - Assinale a opo correta, entre as assertivas abaixo, relativa aos Municpios. a) O Municpio unidade integrante da federao brasileira, possuindo autogoverno, auto-organizao e auto-administrao. b) O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em um turno. c) O nmero de Vereadores proporcional sempre populao do Municpio. d) O Distrito Federal equipara-se, em termos de competncias, a um Municpio. e) Compete ao Municpio legislar sobre assuntos regionais. 30 (Analista de Planejamento e Oramento MPOG 2003) - Assinale a opo correta: a) Os Estados-membros so livres para, por deciso das respectivas Assemblias Legislativas, desmembrar e anexar Municpios situados no no constitui competncia
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mbito do seu territrio, independentemente de consulta populao interessada. b) O mar territorial que se projeta a partir dos limites dos Estados-membros litorneos a eles pertence; por isso, esses Estados fazem jus a compensao financeira pela explorao de petrleo ou gs natural que ocorra na regio. c) Todas as terras devolutas, por deciso constitucional, constituem bens dos Estados-membros em que se situam. d) Pertencem Unio os rios que banhem mais de um Estado-membro. e) Somente por emenda Constituio pode um Estado-membro se subdividir para formar novos Estados-membros. 31 (APO MPOG/2005) - Sobre a organizao do Estado brasileiro, assinale a nica opo correta. a) As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios pertencem Unio, salvo aps a sua demarcao, quando passaro a ser bens da comunidade indgena que as ocupe de forma tradicional. b) Em relao polcia militar do Distrito Federal, compete ao Distrito Federal disciplinar a sua remunerao, uma vez que os policiais militares do Distrito Federal so servidores do Distrito Federal. c) Estabelece o texto constitucional que o subsdio dos Deputados Estaduais ser fixado por lei de iniciativa da Assemblia Legislativa, tendo por limite o subsdio, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. d) A decretao da interveno federal em um Estado, no caso de recusa execuo de lei federal, depender de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do procurador-geral da Repblica. e) Nos Territrios divididos em Municpios, as contas do governo do territrio sero submetidas Cmara Territorial, com prvio parecer do Tribunal de Contas Territorial. 32 (AFRE MG -2005) - Sobre a competncia para legislar sobre Direito Tributrio, assinale a opo correta. a) Somente a Unio pode legislar a respeito. b) O Estado pode legislar a respeito, mas estar sujeito s regras gerais que a Unio expedir sobre a matria em lei federal. c) Nessa matria, o Estado goza de competncia legislativa exclusiva. d) Tanto o Estado como a Unio podem legislar livremente a respeito, mas, em caso de conflito entre as disposies normativas, prevalecer invariavelmente a legislao federal. e) A competncia para legislar, no caso, concorrente, sendo que somente a Unio pode legislar sobre normas gerais, estando vedada a legislao suplementar por parte do Estado.
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33 (AFRE MG -2005) - Assinale a opo correta. a) Cabe ao Estado-membro criar Distritos no mbito dos Municpios. b) O Municpio pode, como decorrncia do seu poder de auto-organizao, criar um tribunal de contas municipal para efetuar o controle externo do Poder Executivo municipal. c) Os Municpios hoje existentes na Federao brasileira que deixarem de cumprir ordem judicial emanada de tribunal federal no esto sujeitos a interveno federal. d) A autonomia dos Municpios na Constituio em vigor incompatvel com toda e qualquer interveno estadual no mbito municipal. e) Os servidores pblicos estaduais, ao contrrio do que ocorre com os servidores pblicos federais, no gozam da garantia da irredutibilidade de vencimentos. 34 (GEFAZ MG -2005) - Assinale a opo correta. a) O Estado-membro no pode recusar f aos documentos que ele prprio expediu, mas pode recus-la aos documentos pblicos produzidos nos Municpios. b) Dada a autonomia dos Municpios, o Estado-membro no participa dos fenmenos da fuso e do desmembramento dessas pessoas jurdicas de direito pblico. c) Somente por emenda Constituio Federal possvel desmembrar um Estado-membro, para a criao de um novo Estado integrante da Federao. d) A guarda da Constituio Federal matria da competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. e) O Estado-membro no pode prever na sua Constituio a possibilidade de o Governador do Estado editar medidas provisrias. 35 (AFC CGU 2006) - Sobre organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro, assinale a nica opo correta. a) Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio. b) A reintegrao de um Territrio Federal ao seu Estado de origem, depende de emenda constitucional. c) Por ser a Repblica Federativa do Brasil um Estado laico, a Constituio Federal veda qualquer forma de aliana com cultos religiosos. d) As cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e prhistricos, desde que no situados em terras de propriedade dos Estados, pertencem Unio.
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e) A competncia para legislar sobre oramento privativa da Unio. 36 (AFC CGU 2006) - Sobre organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro, assinale a nica opo correta. a) competncia remanescente dos Estados implantarem poltica de educao para a segurana do trnsito. b) Em face de emenda constitucional, o subsdio dos Deputados Estaduais tm por limite a remunerao dos Desembargadores do Tribunal de Justia do Estado. c) vedado ao Governador do Estado assumir qualquer cargo ou funo na administrao pblica direta, sob pena de perda do seu mandato eletivo. d) Os subsdios dos Secretrios de Estado sero fixados por lei de iniciativa do Poder Executivo. e) Pertencem aos Estados as ilhas fluviais localizadas em seu territrio, que no se situem na zona limtrofe com outros pases. 37 (AFC CGU 2006) - Sobre organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro, assinale a nica opo correta. a) O subsdio dos Vereadores dever ser fixado por lei de iniciativa das respectivas Cmaras Municipais, s sendo aplicvel o reajuste na legislatura subseqente. b) A Constituio Federal s prev a possibilidade de dois turnos de votao, para eleio dos prefeitos, nos municpios que tiverem mais de duzentos mil habitantes. c) O valor mximo do subsdio de um vereador, previsto no texto constitucional, corresponder a setenta e cinco por cento do subsdio de um Deputado Estadual, s sendo possvel fixar esse valor se o total da despesa com a remunerao dos Vereadores no ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Municpio. d) Compete ao Municpio manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar, fundamental e mdio. e) Para fins de aplicao do limite constitucional para o total das despesas do Poder Legislativo Municipal so contabilizados os gastos com os inativos do Poder Legislativo e excludos os gastos com os subsdios dos vereadores, que tm limite prprio. 38 (AFC CGU 2006) - Sobre organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro, assinale a nica opo correta.
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a) Observados os limites constitucionais, a utilizao, pelo Governo do Distrito Federal, das polcias civil e militar e do corpo de bombeiros militar ser disciplinada em lei distrital. b) Em relao aos Territrios Federais com mais de cem mil habitantes, lei complementar federal dispor sobre as eleies para a Cmara Territorial e sua competncia deliberativa. c) A interveno da Unio no Estado, com vistas a reorganizar as finanas da unidade da Federao, dar-se- apenas na hiptese de suspenso do pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos. d) O pressuposto formal para que a Unio decrete a interveno em um Estado por ter ele deixado de prestar contas da administrao pblica direta e indireta a simples constatao da ocorrncia do fato. e) O decreto de interveno do Estado no municpio sempre dever especificar a amplitude, o prazo e as condies de execuo, sendo submetido apreciao da Assemblia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas. 39 (PFN/2006) Assinale a opo correta a) No Direito Brasileiro, considera-se impossvel que uma norma inserida na Constituio possa ser tida como inconstitucional. b) Os Estados-membros no esto impedidos de adotar o instrumento legislativo das medidas provisrias em tema relacionado com direito tributrio. c) Medida provisria constitui, hoje, instrumento apto para o estabelecimento de causas de extino de punibilidade em virtude de pagamento de tributo sonegado. d) O princpio da separao dos poderes impede que o Ministrio Pblico investigue fatos que possam consistir em crimes contra a ordem tributria, antes de que investigao, com igual objeto, por parte da Receita Federal, esteja concluda. e) O princpio da separao dos poderes no constitui obstculo a que os Estados-membros adotem a soluo parlamentarista no desenho da repartio de poderes da sua constituio estadual. 40 (ACE TCU 2006) - Sobre organizao do Estado brasileiro, assinale a nica opo correta. a) Nos termos da Constituio Federal, a criao de novos municpios, que feita por lei estadual, s poder se realizar quando for publicada a lei complementar federal que disciplinar o perodo dentro do qual ser autorizada essa criao.
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b) A competncia da Unio de legislar privativamente sobre normas gerais de licitao e contratao pela Administrao Pblica impede que Estados e Municpios possam legislar sobre licitaes e contratos pblicos. c) O aproveitamento, pela Unio, dos potenciais hidroenergticos localizados em cursos de gua que integrem os bens estaduais, depende de expressa autorizao do poder executivo estadual e far-se- mediante compensao financeira por essa explorao. d) O estabelecimento de uma poltica de educao para a segurana do trnsito uma competncia privativa da Unio. e) A explorao dos servios locais de gs canalizado pode ser feita pelos Estados, desde que a Unio, mediante instrumento prprio, faa uma autorizao, concesso ou permisso para a sua execuo. 41 (ACE TCU 2006) - Sobre organizao do Estado brasileiro, assinale a nica opo correta. a) A fixao dos subsdios do Governador e do Vice-Governador ser feita por lei de iniciativa do Poder Executivo estadual, e ter como limite o subsdio do Ministro do STF. b) O subsdio dos vereadores ser fixado pelas respectivas Cmaras Municipais em cada legislatura para a subseqente, observados os limites estabelecidos pela Constituio, definidos em razo do nmero de habitantes. c) Reproduzindo o modelo federal, de forma expressa, a Constituio Federal estabelece, para Estados e Municpios, a obrigatoriedade de manuteno, no mbito dos Poderes Legislativo e Executivo, de um sistema de controle interno. d) Na composio dos Tribunais de Contas dos Estados, segundo a jurisprudncia do Supremo Tribunal, caber ao Governador a indicao de dois Conselheiros, sendo uma das vagas ocupada, alternadamente, por integrante da carreira de auditor e por integrante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas. e) O parecer prvio sobre as contas prestadas pelo prefeito, elaborado pelo rgo auxiliar da Cmara Municipal, meramente indicativo, podendo ser rejeitado pelos vereadores, por deciso tomada pela maioria simples, presentes deliberao a maioria absoluta dos membros da Cmara Municipal.
3) FCC
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42 (Auditor TCE/MG 2005) - Legislao estadual que verse sobre proteo infncia e juventude (A) ser incompatvel com a Constituio, por se tratar de matria de competncia privativa da Unio. (B) estar submetida regra constitucional que estabelece competncia da Unio para editar normas gerais sobre a matria. (C) depender da promulgao prvia de lei complementar federal para fixarlhe os limites de competncia. (D) ter sua eficcia integralmente suspensa, na hiptese de supervenincia de lei federal que disponha sobre a matria. (E) dever ser precedida de legislao federal autorizativa para que disponha sobre questes especficas da matria. 43 (Auditor TCE/MG 2005) - Depender de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, da representao formulada pelo Procurador Geral da Repblica a interveno federal decretada no caso de o Estado (A) deixar de pagar, por dois anos consecutivos, a divida fundada. (B) promover invaso em outra unidade da Federao. (C) recusar-se execuo de lei federal. (D) desobedecer a ordem ou deciso judicial. (E) no entregar aos Municlpios receitas tributrias fixadas na Constituio. 44 (Procurador TCE/MA 2005) - A Constituio federal veda expressamente s Cmaras Municipais, sob pena de cometimento de crime de responsabilidade de seu Presidente, (A) fixar o subsidio de seus Vereadores em valor superior a 20% do subsdio dos Deputados Estaduais, em Municpios com mais de 300.000 habitantes. (B) aplicar menos do que 25% da receita resultante de impostos, compreendida a oriunda de transferncias, na manuteno do ensino. (C) gastar mais do que 70% da receita da Cmara Municipal com folha de pagamento, incluido o gasto com subsdio de seus Vereadores. (D) fixar o nmero de Vereadores em desrespeito proporcionalidade ao nmero de habitantes do Municpio, nos limites estabelecidos pela Constituio. (E) efetuar repasse que supere 5% do somatrio de receitas tributrias e transferncias constitucionais, em Municpios com mais de 500.000 habitantes. 45 (Procurador TCE/MA 2005) - Suponha que o Estado houvesse promulgado, em 2002, lei que dispusesse sobre a poltica florestal, matria
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esta que j objeto de lei federal preexistente. Suponha, ademais, que em 2004 houvesse referida lei federal sofrido alteraes, em parte incompatveis com dispositivos da lei estadual. Diante desse quadro e considerada a disciplina constitucional da repartio de competncias, (A) a lei estadual foi promulgada em desrespeito s Constituies federal e estadual, que prevem a matria como sendo de competncia privativa da Unio, indelegvel aos demais entes da federao. (B) poderia o Estado legislar sobre a matria em questo, por se tratar de competncia comum a Unio, Estados e Municipios, revogando-se, contudo, os dispositivos da lei estadual contrrios lei federal, pela supervenincia desta. (C) a legislao federal invadiu competncia reservada pelas Constituies federal e estadual ao Estado, por se inserir a matria dentre os poderes remanescentes dos Estados-membros da federao. (D) poderia o Estado legislar sobre a matria, por se tratar de competncia concorrente, suspendendo-se, porm, a eficcia da lei estadual pela lei federal superveniente naquilo em que, em termos de normas gerais, lhe for contrria. (E) as leis estadual e federais agiram em desacordo com as Constituies federal e estadual, por versarem sobre matria considerada de interesse local e, portanto, de competncia exclusiva dos Municpios. 46 (Auditor TCE/PI 2005) - A decretao da interveno federal, com vistas a garantir a obedincia a ordem ou deciso judicial, depender de (A) representao do Procurador-Geral da Repblica perante o Supremo Tribunal Federal. (B) solicitao do rgo do Poder Judicirio impedido de exercer livremente suas atribuies. (C) autorizao do Poder Legislativo, aps oitiva dos Conselhos da Repblica e de Defesa Nacional. (D) requisio do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia ou do Tribunal Superior Eleitoral. (E) provimento, pelo Superior Tribunal de Justia, de representao do Advogado Geral da Unio. 47 (Auditor TCE/PI 2005) - De acordo com a Constituio, a organizao politico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios, (A) sendo a Unio soberana, na medida em que goza de personalidade juridica de direito pblico internacional, e os demais membros da Federao autnomos, com personalidade juridica de direito pblico interno.
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(B) dependendo a incorporao ou subdiviso de Estados de aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. (C) dispondo os Municipios de capacidade de auto-organizao, que se reflete na possibilidade de eleio de Vereadores, Prefeito e estruturao de rgos judicirios, observados os preceitos constitucionais federais e estaduais. (D) sendo possivel a criao e fuso de Municipios por lei federal, aps consulta populao interessada, mediante plebiscito, e divulgao de Estudos de Viabilidade Municipal. (E) cabendo ao Distrito Federal, que integra a Unio e regido por lei orgnica prpria, as competncias legislativas reservadas aos Estados, admitindo-se sua diviso em Municipios. 48 (Procurador TCE/PI 2005) - Sobre o Estado federal brasileiro, correto afirmar que (A) ao contrrio do que ocorria desde a Constituio de 1891, a Constituio de 1988 no incluiu a forma federativa do Estado entre as chamadas clusulas ptreas. (B) quando a criao de novo Estado membro for decorrncia de mera incorporao entre dois Estados j existentes, no h necessidade do plebiscito previsto na Constituio. (C) as constituies estaduais devem seguir os principios da Constituio Federal. (D) existe a possibilidade de secesso, mediante prvia consulta populao interessada. (E) ao contrrio do que ocorre em outros Estados federais, no Brasil, segundo o disposto na Constituio, o municipio no parte integrante da federao. 49 (Procurador TCE/PI 2005) - Sobre a repartio de competncias no Estado federal brasileiro, correto afirmar que (A) aos Municipios restaram apenas competncias residuais. (B) a previso constitucional expressa de competncias concorrentes inclui os Municipios. (C) os Estados, nos casos de competncias concorrentes, no podero exercer a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, enquanto no existir lei federal sobre normas gerais. (D) se os Estados membros, no mbito da legislao concorrente, no exercerem sua competncia legislativa, a Unio poder, alm de estabelecer normas gerais, fixar tambm normas especiais. (E) a Unio poder delegar algumas de suas competncias privativas.
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50 (Procurador PGE/SE 2005) - Consideradas a decretao de interveno da Unio em um dos Estados da federao depender de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do ProcuradorGeral da Repblica, na hiptese de (A) recusa execuo de lei federal. (B) obstculo ao livre exercicio de qualquer dos Poderes do Estado. (C) desobedincia a ordem ou deciso judiciria. (D) grave comprometimento da ordem pblica. (E) no pagamento, por 2 anos consecutivos, da divida fundada. 51 (Analista Judicirio rea Judiciria TRT 3 Regio 2005) - Visando ao reequilibrio das relaes federativas, mediante o fortalecimento da esfera estadual, a Constituio Federal adotou um sistema de repartio de competncias que (A) determinou a aplicao do princpio da subsidiariedade no domnio da legislao concorrente, legislando a Unio apenas se a regulamentao de um assunto por lei de um dos Estados prejudicar interesses dos demais. (B) ensejou aos Estados o exercicio de competncias legislativas privativas da Unio, sempre que a inexistncia de lei federal impossibilite o exerccio de competncias materiais estaduais. (C) deferiu aos Estados, no mbito da legislao concorrente, a elaborao de normas gerais, desde que haja delegao expressa da Unio. (D) conferiu aos Estados, no mbito da legislao concorrente, competncia legislativa plena na hiptese de inexistncia de normas gerais da Unio. (E) estabeleceu, no mbito das competncias materiais comuns, que a coordenao e a cooperao entre todas as entidades federadas far-se-o sob a gide da legislao estadual. 52 (Tcnico Judicirio rea Judiciria TRT 3 Regio 2005) - A organizao, manuteno e execuo da inspeo do trabalho matria de competncia (A) do Senado Federal. (B) dos Estados. (C) dos Municipios. (D) da Unio. (E) do Tribunal Superior do Trabalho.
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53 (Tcnico Judicirio rea Administrativa TRT 3 Regio 2005) Dentre os requisitos constitucionais para a criao de Municipios figura a (A) realizao de eleio, em que se manifestem as populaes dos Municpios envolvidos. (B) realizao prvia de estudos de viabilidade municipal, na forma da lei. (C) aprovao das Cmaras de Vereadores dos Municipios envolvidos. (D) aprovao do Governo do Estado em cujo territrio se localizam os Municpios envolvidos. (E) observncia de procedimento previsto em lei complementar estadual. 54 (Analista Judicirio rea Administrativa TRT 24 Regio/2006) - NO constituem bem da Unio. (A) os recursos minerais (B) os potenciais de energia hidrulica (C) os rios que banham apenas um Estado Federado (D) as cavidades naturais subterrneas (E) os stios arqueolgicos 55 (Procurador de Manaus/2006) - A Constituio Federal estabelece que (A) O Estado no intervir em seus Municpios, exceto quando no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal no desenvolvimento do desporto, do trabalho e da morada. (B) A Unio intervir nos Municpios localizados em Territrio Federal, quando deixar de ser paga, em qualquer hiptese, por trs anos consecutivos a dvida fundada. (C) No caso de desobedincia a ordem do Poder Judicirio, a decretao da interveno depender de requisio do Procurador-Geral da Repblica ou do Procurador-Geral de Justia Estadual. (D) O decreto de interveno ser necessariamente submetido a apreciao do Congresso Nacional ou da Assemblia Legislativa do Estado, no prazo de setenta e duas horas. (E) Cessados os motivos da interveno, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltaro, salvo impedimento. 56 (Procurador de Manaus/2006) - Atendidos os princpios estabelecidos na Constituio Federal e na do respectivo Estado, o Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em
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(A) dois turnos, com o interstcio mnimo de cinco dias, aprovada pela maioria simples dos membros da Cmara Municipal e promulgada pelo Chefe do Executivo Municipal (B) turno nico, aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal e promulgada pelo Chefe do Executivo Municipal. (C) turno nico, aprovada pela maioria simples dos membros da Cmara Municipal e sancionada pelo Chefe do Executivo Municipal. (D) dois turnos, como interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar. (E) dois turnos, em sesso nica, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a sancionar. 57 (Procurador de Manaus/2006) - Quanto fiscalizao e ao controle das contas municipais, a Constituio Federal prev que (A) o controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver (B) vedada a criao de Tribunais de Contas Municipais, salvo de Conselhos ou rgos de Contas Municipais (C) o parecer prvio, emitido sobre as contas que o Prefeito deve semestralmente prestas, s deixar de prevalecer pela deciso da maioria simples dos membros da Cmara Municipal (D) a fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Executivo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Legislativo Municipal. (E) a Cmara Municipal no gastar mais de 50% de sua receita com folha de pagamento, no podendo a remunerao dos vereadores ultrapassar o montante de 7% da receita do Municpio. 58 (Procurador de Manaus/2006) - O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os subsdios dos Vereadores e excludos os gastos com inativos, no poder ultrapassar o seguinte percentual, relativo ao somatrio da receita tributria e das transferncias, efetivamente realizadas no exerccio anterior para Municpios com populao acima de 500.000 (quinhentos mil) habitantes: (A) 9% (B) 8% (C) 7% (D) 6% (E) 5%
80
59 (Procurador MP TC AM/2006) - A interveno do Estado-membro em Municpio depende de prvia deciso do tribunal de justia do estado, em representao proposta para este fim, na hiptese de (A) No terem sido prestadas contas devidas na forma da lei. (B) No pagamento da divida fundada por dois anos consecutivos, sem motivo de fora maior. (C) No aplicao do mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino. (D) Inexecuo de lei, ordem ou deciso judicial. (E) Violao do livre exerccio do Poder Legislativo ou do Executivo municipal. 60 (Procurador MP TC AM/2006) - Cabe aos Estados-membros, no exerccio de sua autonomia. (A) Explorar os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para sua regulamentao. (B) Suprir a inexistncia de lei federal em matria de desapropriao. (C) Editar normas especficas sobre proteo ao meio ambiente, mediante autorizao de lei complementar federal. (D) Exercer somente as competncias taxativamente enumeradas na Constituio Federal. (E) Exercer as competncias legislativas residuais, mas no por meio da medida provisria, segundo a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. 61 (Procurador de Roraima/2006) - Segundo a Constituio Federal, competncia material privativa dos Estado Federados: a) Estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito. b) Explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado. c) Instituir diretrizes para desenvolvimento urbano, inclusive saneamento bsico. d) Promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local. e) Fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar
Gabarito:
81
1. E 2. CC 3. CEC 4. E 5. E 6. E 7. C 8. E 9. C 10. E 11. E 12. B 13. A 14. EECCCE 15. E 16. E 17. E 18. C 19. EEC 20. C 21. E 22. C 23. E 24. C 25. A 26. E 27. E 28. D 29. A 30. D 31. D 32. B 33. C 34. D
82

35. A 36. E 37. C 38. E 39. B 40. A 41. B 42. B 43. C 44. C 45. D 46. D 47. B 48. C 49. E 50. A 51. D 52. D 53. B 54. C 55. E 56. D 57. A 58. E 59. D 60. A 61. B
83

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AULA 13: ORGANIZAO DO ESTADO

CARACTERSTICAS DA FEDERAO BRASILEIRA

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O 1, do art. 18, da Constituio declara que Braslia a Capital Federal.

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desvio de verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal.

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10.1) NOES GERAIS

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