SEXTO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACION PBLICA RESISTENCIA, 6, 7 Y 8 DE JULIO DE 2011 PRESENTACION DE PONENCIA

TITULO: Aproximaciones metodolgicas para el estudio de las relaciones fiscales intergubernamentales AREA TEMATICA: 5: Relaciones federales, Desarrollo Regional, Gobiernos provinciales y municipales. SUBTEMA: (a) Relaciones Fiscales; (D) Coordinacin intergubernamental EXPOSITOR: ALTAVILLA, CRISTIAN (UNC, CONICET) cristianaltavilla@hotmail.com

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APROXIMACIONES METODOLGICAS PARA EL ESTUDIO DE LAS RELACIONES

FISCALES INTERGUBERNAMENTALES
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Por CRISTIAN ALTAVILLA**

Sumario: I. Introduccin; II. Relaciones Intergubernamentales; III. Neoinstitucionalismo; IV. La teora de juegos; V. El Neoinstitucionalismo centrado en actores; VI. Conclusin; VIII. Bibliografa

I. INTRODUCCIN El objetivo de la presente ponencia es identificar las herramientas metodolgicas y conceptuales que nos permitan un correcto anlisis sobre las relaciones intergubernamentales. En la teora poltica actual existen herramientas que posibilitan un cabal acercamiento de estos fenmenos, principalmente desde el neo

institucionalismo. A pesar de que este nuevo paradigma se encuentra dividido en distintas corrientes y versiones, cada una de ellas aporta herramientas conceptuales y metodolgicas que permiten un correcto anlisis de las relaciones intergubernamentales, centrando el anlisis tanto en las instituciones (el marco institucional) como en los actores. Ms an, es posible y en muchos casos necesario realizar una combinacin de estos distintos enfoques neoinstitucionalistas para, de esta
Ponencia indita presentada para el Sexto Congreso Argentino de Administracin Publica: Gobernabilidad Democrtica, Desarrollo Econmico e Inclusin social , coorganizado por la AAG (Asociacin de Administradores Gubernamentales) y la AAEAP (Asociacin Argentina de Estudios de Administracin Pblica), la Secretara de Gabinete de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nacin y el Gobierno de la Provincia de Chaco. Resistencia, Chaco, 6, 7 y 8 de julio de 2011. ** Abogado, Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales, Facultad de Derecho y Cs. Ss., Universidad Nacional de Crdoba (UNC), adscripto de Derecho Poltico y de Derecho Pblico Provincial y Municipal, Facultad de Derecho y Cs. Ss., UNC. Becario de CONICET. E-mail: cristianaltavilla@hotmail.com.
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manera, poder contar con un anlisis ms amplio de la realidad poltica e institucional. El desafo se presenta, entonces, en lograr la correcta combinacin entre los supuestos asumidos por aquellas versiones.

II. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES Las relaciones intergubernamentales (RIG) pueden conceptualizarse diciendo que son sistemas de comunicacin, coordinacin y toma de decisiones conjunta entre distintos niveles de gobierno, tengan o no un carcter institucionalizado (JORDANA, 2002:7), o como un cuerpo importante de actividades o interacciones que ocurren entre las unidades gubernamentales de todas clases y niveles del sistema federal (W RIGHT, 1997:67/68). stas pueden clasificarse en verticales y horizontales. Las primeras son aquellas relaciones que se desarrollan entre niveles de gobierno de distinta jerarqua y las segundas aquellas entre niveles de la misma jerarqua. Las RIG verticales reconocen tres ejes de relaciones: nacional/provincial,

provincial/municipal y nacional/municipal; en tanto que las horizontales reconocen 1997:8/9). slo dos: provincia/provincia, municipio/municipio (MNDEZ,

Siguiendo la tipologa mencionada por Deil W RIGHT (1997), existen tres modelos de relaciones de autoridad entre las jurisdicciones nacional, estatal (o provincial) y local (o municipal):

Modelos de relaciones nacionales, estatales y locales Designacin: Relacin: Autoridad coordinada Independiente Autoridad traslapante Interdependiente Autoridad inclusiva Dependiente

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Pauta de autoridad:

Autonoma

Negociacin

Jerrquica

*Fuente: W RIGHT 1997:105.

En el modelo de autoridad coordinada, se establecen lmites y fronteras entre los distintos niveles de gobierno. Es lo que en la teora constitucional se conoce como federalismo dual y la teora de la doble soberana, donde los niveles de gobierno aparecen como iguales e independientes entre s. El modelo de autoridad inclusiva, predomina la autoridad jerrquica y los niveles inferiores de gobierno vienen a ser simples unidades de aplicacin de las polticas que implante el nivel superior. Esto puede verse a menudo respecto de los niveles locales de gobierno, donde en varios ordenamientos jurdicos aparecen como unidades administrativas e incluso respecto de los niveles estaduales o intermedios, en pases de estructura unitaria. En cuanto al modelo de autoridad traslapante (o de autoridad superpuesta), posee tres caractersticas propias: a) existencia de reas considerables de operaciones gubernamentales que incluyen, simultneamente, unidades (o funcionarios) nacionales, estatales y locales; b) pequeas reas de autonoma o de independencia de una sola jurisdiccin y de plena discrecionalidad y c) el poder y la influencia de que dispone cualquier jurisdiccin (o funcionario) estn considerablemente limitados (W RIGHT 1997:117).

La literatura especializada utiliza dos conceptos a modo de frmula para comprender la dinmica de la distribucin de responsabilidades entre niveles de gobierno (JORDANA 2002:11): pluralismo institucional y monopolio

institucional distribuido.

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La frmula del monopolio institucional distribuido implica que cada nivel de gobierno conserva los distintos componentes de una misma poltica pblica: gestin, financiacin y regulacin, mantenindose grandes reas de

responsabilidades separadas a travs de una distribucin explcita entre los distintos niveles gubernamentales, generalmente dada a travs de la Constitucin Nacional y en casos ms particulares, a travs de acuerdos interjurisdiccionales. La frmula del pluralismo institucional se refiere a aquel diseo institucional en el que las responsabilidades sobre determinadas reas son compa rtidas por dos o ms instituciones gubernamentales implicando un sistema de interdependencia ms complejo entre los actores involucrados en una poltica pblica (CINGOLANI y LARDONE, 2006:199), es decir que las responsabilidades no se separan, sino que se comparten (PARMIGIANI 2005:157). Estos diseos institucionales se corresponden con distintos modelos de RIG. As, el pluralismo institucional se relaciona con el modelo de entrelazamiento y el monopolio institucional distribuido con el modelo de separacin de poderes.

El anlisis de las relaciones intergubernamentales presenta cierta complejidad si deseamos profundizarlo, pasando de un anlisis meramente descriptivo de las RIG a uno ms explicativo. En este caso debemos incorporar a la investigacin factores tales como los actores, quienes en ltima instancia son los que, a travs de sus decisiones, actualizan las RIG. Como as tambin el contexto histrico en el cual se desenvuelven y fundamentalmente, el marco institucional dentro del cual se da la interaccin. Es decir que al

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anlisis de las RIG en s, teniendo en cuenta sus vas de articulacin, sus mecanismos de coordinacin, sus modelos, etc., debemos agregar el anlisis del marco institucional y el de los actores. Slo as podramos pasar a un anlisis ms explicativo del desenvolvimiento de las RIG.

III. NEOINSTITUCIONALISMO Los aportes del neoinstitucionalismo son muy tiles para este tipo de anlisis. El principal supuesto del neoinstitucionalismo es el estudio de las instituciones que rigen en un determinado sistema poltico. Pero a ese anlisis se agregan los actores. Todas sus versiones1 centran el anlisis en los actores y hacen hincapi en las restricciones que el ambiente fundamentalmente las instituciones ejercen sobre las preferencias y percepciones de aquellos. La idea entonces que acerca a todas estas vertientes es la misma: las instituciones importan. A partir de ello, ciertos interrogantes institucionales se presentan como comunes y compartidos por todas estas vertientes desde los cuales parten su anlisis: a) porqu las instituciones son creadas; b) porqu son elegidas; c) porqu persisten; y finalmente d) qu factores influyen en ello y cmo lo hacen (SHEPSLE 2007). Este enfoque metodolgico permite un anlisis ms realista de los procesos polticos (entre ellos las relaciones intergubernamentales y las decisiones tomadas como resultado de estas) ya que analiza la conducta de los actores (sus preferencias, sus intereses, sus objetivos, sus recursos polticos) dentro de un determinado marco institucional. De este modo, es posible pasar
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De las cuales se pueden identificar siete: el normativo, de la eleccin racional, el histrico, el emprico, el sociolgico, el de representacin de intereses y el internacional (PETERS 2003).

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de un anlisis meramente descriptivo de un determinado sistema poltico (o de una poltica pblica en particular) a uno ms explicativo, que d cuenta de las razones y del porqu de determinada decisin o resultado poltico.

IV. LA TEORA DE JUEGOS La teora de juegos proporciona ventajas en el anlisis de las RIG y viene a limar ciertas asperezas del neoinstitucionalismo. La principal enseanza que nos deja esta teora es la interdependencia de las decisiones. A diferencia de los enfoques de la teora de la eleccin racional, el actor es tomado como un sujeto inserto en un contexto que lo condiciona y el cual tiene presente el obrar de los dems actores. Si bien el individualismo metodolgico sigue siendo un supuesto central, el mismo se ve atemperado cuando considera la conducta de los individuos como estratgica; En un mbito estratgico, el actor toma en cuenta el hecho de que el medio est integrado por otros actores. As, l es parte de su medio y los dems actores lo saben. De tal manera, cada actor considera las intenciones de todos los dems, incluyendo el hecho de que las intenciones de los otros se fundan en las de l mismo. Ninguno puede imaginarse que est un paso delante de los dems; cada uno toma en cuenta el hecho de que todos toman en cuenta a todos los dems antes de tomar una decisin. En otras palabras, los actores no slo toman decisiones sobre la base de sus expectativas de futuro, sino tambin sobre la base de sus expectativas acerca de las expectativas de los dems (LODOLA 1994:4/5). En el clculo que realiza cada actor en su interior antes de tomar una decisin, no slo sopesa su propio objetivo a alcanzar, sino que tambin ha de

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evaluar cules son los objetivos de los dems, para poder determinar de antemano cules seran sus jugadas estratgicas en orden a alcanzar ese fin. Es decir que las decisiones son interdependientes. Por otra parte, debemos considerar que cada actor, al momento de tomar su decisin, lo hace condicionado a una serie de factores, de entre los cuales, el ms importante es la capacidad con que cuenta ese actor. El trmino sirve para describir todos los recursos de accin que permitan a un actor influir en un resultado en ciertos aspectos y hasta cierto punto. Estas incluyen propiedades personales como la fuerza fsica, la inteligencia, o el capital humano y social (Coleman 1990, captulo 12); recursos fsicos, tales como dinero, tierra o poder militar; capacidades tecnolgicas; acceso privilegiado a la informacin, etc. (SCHARPF 1997:43). Y aqu entran en juego las instituciones, entendidas como juegos en forma extensa, en los que el comportamiento de los actores se estructura por las reglas del juego (PUTNAM 1994:7), con la caracterstica de condicionar el comportamiento de los actores implicados y de limitar la discrecionalidad de stos (SHEPSLE 2007). En una conceptualizacin ms especfica, NORTH las define como las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, los constreimientos ideados por el hombre que forman la interaccin humana. En consecuencia, ellas estructuran los incentivos en el intercambio humano (1990:3), o bien, como las restricciones ideadas por el hombre en la interaccin poltica, social y econmica [] conformadas ta nto por limitaciones informales (sanciones, tabes, costumbres y cdigos de conductas) como por reglas formales (constituciones, leyes, derechos de propiedad) (1991:97).

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Estas delinean y especifican con qu recursos cuenta cada actor y cmo pueden ser empleados y con qu efectividad. Esto resulta ms evidente cuando consideramos los actores colectivos, cuya constitucin y poderes estn consignados por las propias instituciones (pinsese por ejemplo, en la ley de sociedades comerciales). Por tanto, las instituciones vienen a ser la fuente de informacin ms importante con que cuentan los actores, sobre qu y cmo pueden desenvolverse no slo ellos mismos sino tambin los dems actores involucrados. Integrando la eleccin individual con los constreimientos que las instituciones imponen sobre el conjunto de preferencias es el mejor paso en direccin a unificar la investigacin de las ciencias sociales (NORTH 1990:5). Debemos estudiar al individuo (ms precisamente al actor poltico) en un contexto definido por las instituciones. A diferencia de lo que sostena el viejo institucionalismo, las instituciones no son la nica variable ni la explicacin final de los procesos polticos; sino que debe considerarse tambin a las preferencias de los actores en orden a sus decisiones. Y es por ello que se incluye en el concepto de institucin tanto las reglas formales como las informales (entendidas stas ltimas como el conjunto de sanciones, tabes, costumbres y cdigos de conductas, NORTH 1990; 1991; 1998). En esta distincin, se deja abierta la posibilidad de que los actores manipulen las reglas del juego, sea modificndolas o bien suprimindolas: los actores no son inherentemente libres; enfrentan una serie de posibilidades y restricciones provenientes del marco poltico-institucional ms o menos permanente en el espacio y en el tiempo No obstante, por muy slida y permanente que aparezca una institucin, los agentes pueden elegir determinadas opciones y romper determinadas reglas. Estas, entonces, no son permanentes y pueden

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cambiar, en parte, en funcin de las decisiones estratgicas de los agentes dentro de la estructura, y estas decisiones estratgicas representan

respuestas tanto a factores endgenos como exgenos (Hay 1997) (ZURBRIGGEN 2006).

La importancia de las instituciones en el anlisis se pone de manifiesto tambin como veremos a continuacin en el diseo de los modos de interaccin a partir de los cuales las relaciones intergubernamentales se desenvolvern.

V. EL NEOINSTITUCIONALISMO CENTRADO EN ACTORES La idea, por tanto, de utilizar los supuestos tiles de la teora de juegos y de las versiones neoinstitucionalistas de la teora de la eleccin racional nos conduce a un enfoque nuevo en la materia, denominado neoinstitucionalismo centrado en actores. ste es producto del intento de combinacin de los distintos enfoques de la teora poltica contempornea que busca en dicha combinacin la superacin de las deficiencias que cada enfoque presenta en su aplicacin aislada. En una primera aproximacin, podemos decir que este nuevo enfoque combina los conceptos de constelacin de actores y de modos de interaccin. La idea de constelacin hace referencia al conjunto de actores involucrados en un determinado proceso de poltica pblica, con sus respectivas capacidades y orientaciones de accin (percepciones y preferencias) y el posible resultado de una poltica segn las decisiones estratgicas empleadas por aquellos.

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El concepto se asemeja a la nocin de matriz de juego empleada por la teora de juegos tradicional, pero al mismo tiempo introduce una modificacin sustancial: El juego, desde este enfoque, se define a partir de la combinacin de una especfica constelacin de actores y de un especfico modo de interaccin (SCHARPF 1997:44). Desde el enfoque de la teora de juegos, el juego parte del supuesto de que los jugadores estn usualmente asociados con un nico modo de interaccin entre ellos (generalmente en el modo de un juego no cooperativo): Por el contrario, nuestra conceptualizacin asume que en principio cada constelacin dada puede ser jugada en una variedad de modos de interaccin no slo como un juego no cooperativo, sino tambin como un juego cooperativo (cuando las estrategias son elegidas por un acuerdo negociado) o como un juego de voto (cuando las estrategias estn determinadas por la regla de la mayora) o como un juego jerrquico (cuando las estrategias de uno o ms actores pueden ser determinadas por la eleccin unilateral de otro actor) (SCHARPF 1997:69). En esta cita, el autor nos describe los distintos modos de interaccin que el neoinstitucionalismo centrado en actores tiene en cuenta, los cuales se denominan: accin unilateral, acuerdo negociado, voto mayoritario y direccin jerrquica. El autor identifica a las constelaciones de actores (a las que llama arquetpicas) con cuatro juegos clsicos de la teora de juegos: el Dilema del Prisionero, el Juego del Gallina, la Batalla de los Sexos y el Juego de la Seguridad.

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Para este enfoque, las instituciones proporcionan las condiciones bajo las cuales han de desenvolverse las relaciones entre los actores (para nuestro caso, estos actores son los entes gubernamentales) definiendo las

caractersticas esenciales de cada modo de interaccin (los modelos de relaciones intergubernamentales que se dan en la prctica). Como vimos anteriormente, el marco institucional da las caractersticas ms esenciales de las RIG, que se explican a travs de las frmulas del pluralismo institucional y del monopolio institucional distribuido. Estos modos de interaccin se desarrollan dentro de determinados arreglos institucionales que permiten que un especfico modo de interaccin sea empleado. Estos arreglos son descriptos a travs de los trminos: campo anrquico e instituciones mnimas; sistemas de redes, regmenes y de decisin conjunta; asociaciones, circunscripciones/distritos electorales y asambleas representativas y organizaciones jerrquicas y Estado (SCHARPF 1997:46). As, un determinado marco institucional posibilita o impide el

desenvolvimiento de un determinado modo de interaccin y, al mismos tiempo, un determinado modo de interaccin requerir con mayor o menor necesidad de un marco institucional ms robusto o bien podr desenvolverse en un contexto de instituciones mnimas; as, la organizacin, por ejemplo, puede ser soporte de cualquier modo de interaccin, mientras que la red no podra serlo ni de la direccin jerrquica ni del voto mayoritario.

Marco institucional y Modos de Interaccin Marco institucional Campo Anrquico Red Asociacin Organizacin Accin unilateral X X X X

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Acuerdo negociado Voto mayoritario Direccin jerrquica

Fuente: SCHARPF 1997:69

(X)

X X

X X X

Esta dependencia de los modos de interaccin a un marco institucional conlleva a su vez una consecuencia trascendental a tener en cuenta en nuestro anlisis: los modos de interaccin variarn en sus caractersticas segn el marco institucional donde se desenvuelvan. Lo que es ms interesante, desde un punto de vista terico, es la posibilidad de que los modos de interaccin cambien su carcter y su capacidad para la resolucin de los problemas de la poltica de un marco estructural a otro. Tomemos a las negociaciones como ejemplo: en el contexto de instituciones mnimas (lo que significa la proteccin de los derechos de propiedad y la posibilidad de forzar los contratos judicialmente), su capacidad de resolucin de problemas ser muy limitada, mientras que la existencia de las actuales relaciones en red entre las partes contratantes permitirn acuerdos ms exigentes a ser alcanzados. La situacin cambia de nuevo si las negociaciones ocurren bajo la sombra del voto mayoritario o bajo la sombra de la jerarqua, donde una de las partes podra imponer unilateralmente su solucin preferida si el intento de alcanzar un acuerdo negociado falla (Scharpf 1994) (SCHARPF 1997:47).

VI. CONCLUSIN A partir de la combinacin de estos aportes que presenta la teora poltica contempornea (en especial el neoinstitucionalismo de la eleccin racional, la teora de juegos y el institucionalismo centrado en actores) es posible llevar a Pgina 13 de 18

cabo investigaciones cuyos resultados se acerquen a la realidad concreta que intentamos estudiar y explicar. El verdadero desafo del investigar ser llevar a cabo la combinacin de todos estos elementos y herramientas analticas en la investigacin poltica emprica de modo tal que se constituya en una herramienta metodolgica til de la realidad poltica que demanda el anlisis y explicacin de las relaciones intergubernamentales. Este proceso puede ser llevado a cabo con xito si tenemos en cuenta las peculiaridades que en la prctica presentan las RIG, para no caer en disquisiciones bizantinas que, en ltima instancia, desvan el anlisis de los procesos polticos reales hacia meras suposiciones universales y dadas que no dejan de gravitar en la esfera de lo terico. El presente trabajo ha intentado mostrar una aproximacin metologgica resultante de la combinacin de los principales supuestos del

neoinstitucionalismo (principalmente en su versin de la eleccin racional), a partir de los cuales podemos comenzar el anlisis de los actores, pudiendo identificar en ellos sus preferencias, sus percepciones y objetivos, como as tambin los recursos con que cuentan y sus capacidades a la hora de tomar una decisiones; Los supuestos de la teora de juegos y del institucionalismo centrado en actores Esta combinacin, sin embargo, no busca la mera recoleccin de los principales supuestos de cada teora, sino que exige un amalgamiento de estos supuestos para ser aplicados en el anlisis de la realidad que se intenta estudiar, integrando los conceptos de modo que mantengan una unidad lgica y a partir de los cuales podamos formular y contrastar hiptesis vlidas y

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validadas en la investigacin que parte de aquella integracin de supuestos fundamentales.

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