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LA PALESTINA STATO NON MEMBRO OSSERVATORE ALLE NAZIONI UNITE

Claudio Zangh
Professore emerito di Diritto internazionale nellUniversit Sapienza di Roma La recente qualifica di Stato-non membro osservatore, per la prima volta attribuita dallAssemblea generale delle Nazioni Unite con la Risoluzione 67/19 del 29.11.2012 ad un soggetto di diritto internazionale, nella specie la Palestina, merita qualche riflessione per essere agevolmente compresa nei suoi presupposti e nelle sue conseguenze. appena il caso, anzitutto, di ricordare che l'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) un ente internazionale composto da Stati e che il suo Statuto prevede unicamente la qualifica di Stato membro che assunta dagli Stati invitati alla Conferenza di San Francisco, che hanno firmato e ratificato l'atto costitutivo (membri originari)e dagli Stati che sono stati progressivamente ammessi attraverso la procedura dell'art.4dello Statuto che prevede, fra l'altro, una raccomandazione del Consiglio di sicurezza con voto a maggioranza qualificata, ivi compreso quello dei membri permanenti. Nessun altra qualifica di membro associato, osservatore o simile prevista nello Statuto a differenza di ci che accade in altri enti internazionali. Ci premesso, fin dalla sua costituzione, lONU non poteva ignorare l'esistenza di uno Stato, storicamente tale, che non poteva partecipare allOrganizzazione in ragione della sua condizione di neutralit, la Svizzera. LAssemblea Generale delle Nazioni Unite invent cos lo status di osservatore attribuendo il medesimo alla Svizzera. Successivamente ad un altro soggetto di diritto internazionale- anche questo storicamente inteso - la Santa Sede- che, pur non essendo uno Stato svolgeva un ruolo particolarmente rilevante nelle relazioni internazionali, venne attribuito il medesimo status (da ultimo Ris.58/314 del 1 luglio 2004). In epoca successiva, quando erano gi state istituite diverse organizzazioni che avevano un ruolo attivo nella vita delle relazioni internazionali, la stessa Assemblea delle Nazioni Unite, ritenendo opportuno poter dialogare con queste ultime, attribuii lo status di osservatore a taluni enti internazionali, quali, ad esempio, la Lega araba, (Ris. 477/V del 1950), l'Unione

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africana (Ris. 57/48 del 21.11.2002), lOSCE (Ris.48/5 del 13.11.1993), il Sovrano Militare Ordine di Malta, il Comitato internazionale della Croce Rossa, e da ultimo anche l'Unione Europea (che ha oggi uno status rafforzato in base alla Ris. 65/276 del 3.5.2011, in sostituzione di quello ordinario attribuito gi con Ris.3208/XIX del 1974). Nel contesto dei principi sull'autodeterminazione dei popoli, formulati dalla stessa Organizzazione delle Nazioni Unite, e quindi della nascita dei Movimenti di liberazione nazionale, l'Assemblea generale, ritenendo opportuno dialogare anche con questi ultimi, si pose il problema di attribuire anche ai predetti movimenti lo Stato di osservatore. La Ris. 3280 (XXIX) del 1 dicembre 1974 ha riconosciuto tale status a tutti i movimenti riconosciuti dallUnione Africana, mentre la Ris. 35/167 del 15.12.1980 a tutti gli altri movimenti. Di conseguenza, con la Risoluzione 3237 del 22.11.1975, l'Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP) ebbe riconosciuta tale qualifica1. noto per altro che la stessa OLP era stata riconosciuta da diversi paesi e che il suo capo storico (Arafat) era stato ricevuto e trattato come un capo di Stato anche dalla stessa Assemblea delle Nazioni Unite. Lo status venne reiterato con nuove facolt di intervento in Assemblea dopo che Arafat aveva proclamato la nascita dello Stato di Palestina (Ris. 43/160 del 9.12.1988). Lo sviluppo delle vicende palestino-israeliane e la rilevanza del problema nel contesto delle attivit dell'Assemblea generale indusse poi quest'ultima, con Risoluzione 52/250 del 27.7.1998, ad attribuire sempre alla OLP lo status rafforzato di osservatore speciale. La situazione descritta non poteva evolversi verso lammissione dello Stato palestinese allONU, attesa la netta opposizione degli Stati Uniti che, ove necessario, avrebbero formulato il loro veto impedendo la raccomandazione del Consiglio di sicurezza, atto di imprescindibile per la procedura di ammissione ex art.4. In tale contesto intuitivo che la Palestina, pur avendo presentato una formale domanda di adesione il 23.11.2011, non poteva insistere nell'esame della stessa da parte del Consiglio di sicurezza per l'inevitabile insuccesso. Di conseguenza, a seguito di negoziati diplomatici intesi a verificare l'atteggiamento favorevole della maggior parte degli Stati membri delle
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Come noto, la Risoluzione n.181 (II) del 29.11. 1947 aveva posto termine alla situazione determinatasi dopo il secondo conflitto mondiale ed aveva suddiviso i territori nella prospettiva di dar vita a due Stati: Palestina ed Israele. La soluzione venne rifiutata dalle popolazioni arabe e con la Risoluzione194 (III) del 11.5.1948 venne istituito lo Stato di Israele, successivamente ammesso allONUl 11.5.1949.

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Nazioni Unite, la Palestina ha preferito non insistere sulla domanda di ammissione ed accettare invece questa nuova qualifica di Stato-non membro, osservatore, una volta accertato, che la maggioranza dell'Assemblea generale si sarebbe favorevolmente espressa. Il risultato che si realizzato con la votazione del 29 novembre ha visto approvare la Risoluzione con 138 voti favorevoli, 9 contrari e 47 astensioni2. In tale risultato, a prescindere dal dichiarato atteggiamento negativo di Israele, degli Stati Uniti e degli stretti alleati di questi ultimi, sorprende il voto contrario della Repubblica Ceca che, come se non bastasse, sottolinea ancor pi la mancanza di una linea unitaria della politica estera dellUnione europea. Se la maggior parte degli Stati europei si erano sempre schierati per una posizione astensionista, di equidistanza, la Francia e la Spagna, ai quali si aggiunto nelle ultime ore anche il nostro Paese, hanno manifestato il loro esplicito assenso alla Risoluzione allontanandosi in tal modo dalla maggioranza astensionista dei Paesi europei. Considerato che, a differenza delle situazioni precedentemente descritte, la Risoluzione citata definisce la Palestina Stato non membro, ci determina non poche conseguenze di natura giuridica e politica. Sul piano del diritto, ma altrettanto della politica, importante sottolineare che con la suddetta delibera la Palestina viene qualificata come Stato ancorch non membro delle Nazioni unite, ma pur sempre Stato a livello della comunit internazionale. Ed noto che l'esistenza o meno di uno Stato non dipende dalla pronuncia di un ente o dal riconoscimento di un altro Stato bens dal possesso di requisiti obiettivi; ma sul piano politico, per altro non privo di conseguenze giuridiche come si dir, certo che il riconoscimento di tale qualifica, implicito nella citata Risoluzione votata dalla maggioranza degli Stati della comunit internazionale, corrisponde alla volont espressa dalla stessa maggioranza di trattare la Palestina non gi come un soggetto della comunit internazionale bens come uno Stato della medesima. Nell'ambito del conflitto arabo- israeliano, che dura ormai da oltre 60 anni, ed in particolare nel contesto della prospettata politica due popoli, due Stati, il riconoscimento di tale qualifica alla Palestina, ancorch negato da Israele, rappresenta un rilevante successo
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Il voto negativo stato manifestato da: Canada, Rep. Ceca, Israele, Isole Marshall, Micronesia, Nauru, Palau, Panama e Stati Uniti.

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dellattuale leadership palestinese Abu Mazen. Sottolineo questo aspetto perch non pu ignorarsi che nell'ambito del prospettato Stato palestinese sussistono due anime: la prima, quella ufficiale della Autorit palestinese di Abu Mazen, disponibile alla sussistenza di due Stati, l'altra, quella del movimento integralista di Hamas che ha da sempre negato la possibilit non soltanto di riconoscere lo Stato di Israele, ma ancor pi di ammetterne l'esistenza. La Risoluzione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite certamente un successo politico della rappresentanza ufficiale della Palestina ma non coinvolge la rilevante componente (circa il 40% della popolazione) del movimento di Hamas. Occorrer verificare se in un prossimo futuro ci potr rafforzare la posizione di Abu Mazen ed agevolare il dialogo interno con il movimento integralista. Nell'ambito dei rapporti con lo Stato d'Israele non credo che alla delibera dell'Assemblea possano conseguire concreti effetti sui negoziati pi volte intrapresi e interrotti con lo Stato d'Israele. facile immaginare che con l'attribuzione dello status di Stato-non membro, osservatore la Palestina di Abu Mazen cercher di portare il negoziato con Israele nell'ambito della stessa Assemblea dellONU, ma altrettanto facile immaginare, specie dopo aver sentito le dichiarazioni dell'Ambasciatore di Israele prima del voto dell'Assemblea generale, che lo Stato di Israele rimarr stabile nella posizione fin oggi mantenuta dal negoziato diretto fra palestinesi ed israeliani, nellambito di un rapporto bilaterale, semmai agevolato con l'intermediazione di altri paesi, quali gli Stati Uniti o taluni Stati europei, ma certamente non condotto in ambiti multilaterali nei quali le posizioni israeliane sarebbero certamente soccombenti. Sotto il profilo del diritto interno delle Nazioni Unite, a prescindere dalla valenza politica del nuovo status, dallo stesso non deriva alcuna conseguenza concreta. ovvio, infatti, che la possibilit di intervento in sede assembleare, ampiamente riconosciuta all'autorit della Palestina dalla Risoluzione del 1998, continuer a produrre i suoi effetti senza alcuna rilevanza del fatto che il nuovo soggetto sia Stato-non membro. Diversamente, invece, sul piano del diritto internazionale e del diritto delle organizzazioni internazionali il riconoscimento della qualifica di Stato se, come noto, la Palestina stata gi ammessa come membro dell'Unesco (dal 23.9.2011 con soli 14 voti contrari) implicito che oggi, assunta la qualifica di Stato, la Palestina potr pi

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agevolmente chiedere l'ammissione ad altre organizzazioni internazionali, ed in particolare alla famiglia delle Nazioni Unite, per una maggiore visibilit della propria azione nel contesto delle relazioni internazionali. Ed, infatti, come gi nel caso dellUnesco, pur essendo necessaria una regolare procedura di ammissione, manca in ogni caso lostacolo del veto, ben noto allONU. Per le altre conseguenze giuridiche che derivano da questo esplicito riconoscimento della qualit di Stato alla Palestina, a prescindere dalle consuete relazioni internazionali bi o plurilaterali che continueranno a svolgersi con gli Stati che hanno riconosciuto la Palestina, occorre anzitutto riferirsi allo Statuto della Corte Internazionale di Giustizia. Questultimo, come noto, prevede ladesione automatica da parte degli Stati membri dellONU, ma non cos per gli Stati non membri. Ai sensi dellart.93 questi possono aderire allo Statuto pur senza essere membri delle Nazioni Unite. Occorre per una Raccomandazione del Consiglio di Sicurezza in tal senso e la Risoluzione dellAssemblea generale. Pur se in astratto la Palestina, essendo stata considerata uno Stato ancorch non membro, potrebbe proporre la propria adesione allo Statuto della Corte, poich tale procedimento subordinato alla Raccomandazione del Consiglio di Sicurezza e quindi alla decisione dellAssemblea generale, facile immaginare che si ripresenterebbe il tema del veto, almeno da parte degli Stati Uniti, che ha impedito fin oggi lammissione della Palestina allONU. Analogamente deve concludersi per lart. 4 par.3 dello Statuto nel quale si prevede che gli Stati che abbiano aderito allo Statuto, ancorch non membri dellONU, possono partecipare alla procedura di elezione dei giudici della Corte sulla base di un accordo speciale concluso sempre subordinatamente ad una Raccomandazione del Consiglio di Sicurezza e ad una decisione dellAssemblea generale. Al contrario, invece, la Palestina potrebbe aderire allo Statuto della Corte Penale Internazionale giacch lart.125, par.3, che prevede ladesione degli Stati, non la subordina ad alcun preventivo parere o raccomandazione. Una volta parte contraente dello Statuto della Corte, a seguito dellaccennata adesione, la Palestina potrebbe segnalare al Procuratore della Corte uno o pi casi di violazione di crimini previsti dallo Statuto compiuti da militari o

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autorit dello Stato di Israele o altri3. Ed anche se tutti conosciamo limiti di intervento della Corte penale internazionale, il fatto stesso che la Palestina possa denunciare diversi casi al Procuratore certamente una conseguenza assai rilevante sul piano del diritto internazionale e delle relazioni palestino-israeliane.

Art.14 : 1. Uno Stato Parte pu segnalare al Procuratore una situazione nella quale uno o pi crimini di competenza della Corte appaiono essere stati commessi, richiedendo al Procuratore di effettuare indagini su questa situazione al fine di determinare se una o pi persone particolari debbano essere accusate di tali crimini. 2. Lo Stato che sottopone il caso, indica per quanto possibile le circostanze rilevanti e presenta la documentazione di supporto di cui dispone. Art. 15 1. Il Procuratore pu iniziare le indagini di propria iniziativa sulla base di informazioni relative ai crimini di competenza della Corte.
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