Tres Paradojas Educativas en Amrica Latina. Sobre la necesidad de ideas pblicas para impulsar las oportunidades educativas.

Fernando Reimers Junio de 2002 Documento preparado para el Dilogo Regional en Educacin. Banco Interamericano de Desarrollo. En este ensayo identifico tres paradojas educativas. La primera paradoja es que las escuelas son simultneamente parte del problema y parte de la solucin a los desafos que confronta Amrica Latina. La Segunda paradoja es que una evaluacin de la historia de los sistemas educativos de la regin permite concluir que mucho ha cambiado y poco ha cambiado. La Tercera paradoja ltimas dcadas. Argumento luego que es necesario desarrollar ideas pblicas sobre como avanzar las oportunidades educativas. Estas ideas pblicas requieren claridad sobre las razones por las que es necesario hacer de la igualdad de oportunidades educativas una prioridad, identificacin de los principales desafos para lograr dichas oportunidades e identificacin de las acciones para atender a dichos desafos. Su carcter de pblicas requiere de dilogo democrtico informado que permita movilizar coaliciones amplias en apoyo de las mismas. 1. Primera Paradoja: Los desafos cotidianos en Amrica Latina y las escuelas. Parte del problema o de la solucin? consiste en los magros resultados de los enormes esfuerzos de reforma educativa de las

La violencia social en diversas modalidades: secuestros express, crmenes contra la vida y contra la propiedad, violencia poltica, narcoterrorismo, mnimos y insurreccin entre armada. grupos Baja credibilidad que de las la instituciones y del gobierno. Dificultad para establecer consensos confianza sociales permitan gobernabilidad. Insuficientes perspectivas de crecimiento econmico, de generacin de empleo. Altos ndices de pobreza, creciente desigualdad en la distribucin del ingreso. Son estos algunos de los desafos que ocupan la atencin de lderes sociales y polticos de Amrica Latina. Para quienes han vivido de cerca el impacto de alguna de estas formas de violencia, en sus familias, en sus crculos de amigos, estos desafos, ms que una preocupacin intelectual, son un asunto existencial. La construccin de sociedades democrticas en donde se pueda vivir en paz requiere una seria revisin de la labor de los sistemas pblicos de educacin en Amrica Latina. En lo que ellos hacen, y en lo que dejan de hacer. No quiere esto decir que las escuelas podrn, por si solas, curar a las sociedades latinoamericanas de la ingobernabilidad, de la violencia, de la pobreza o de la desigualdad. Si quiere decir que la prctica de las escuelas puede estar alineada de forma tal que ellas sean parte del problema, o de la solucin. Para ser parte de la solucin a los problemas sealados los sistemas educativos de Amrica Latina deben apoyar la promocin de las oportunidades sociales y de la libertad de elegir para todas las personas. Deben permitir a cada ciudadano desarrollar su potencial y su talento al lmite de sus capacidades fsicas. Deben fomentar la posibilidad de que las personas escojan su destino, desarrollando sus habilidades y sus intereses, de forma que cada persona sea libre y responsable de elegir como quiere vivir.

Hay prcticas sociales que limitan la libertad y el desarrollo del potencial humano. La institucin del racismo, por ejemplo, impide a personas de grupos raciales subordinados elegir libremente donde vivir, en que oficio desempearse, con quien asociarse. El sexismo institucionalizado igualmente, limita las opciones de las mujeres en los roles que pueden desempear o en el reconocimiento que pueden recibir por el desempeo de dichos roles. La discriminacin por condicin social de origen limita igualmente las opciones de aquellos que carecen del abolengo necesario para poder desempearse en algunos sectores de actividad econmica, cultural o poltica. Estas prcticas discriminatorias de grupos sociales subordinados se extienden tambin a limitar el acceso a las oportunidades educativas que permitiran a estos grupos adquirir las competencias para cuestionar su rol de subordinacin y desafiar el orden discriminatorio. Es as como en sociedades racistas, por ejemplo, aquellos de razas subordinadas tendrn inferiores oportunidades educativas, careciendo de acceso a aquellos niveles educativos ms importantes para el desempeo de roles de conduccin o recibiendo acceso a una educacin de calidad inferior que reforzara su condicin de subordinacin limitando sus posibilidades de desarrollo intelectual. De este modo quienes basan su condicin de privilegio en la exclusin de grupos sociales subordinados podrn legitimar su diferente estatus sobre la incapacidad intelectual o sobre la flojera de estos ltimos. Un orden social excluyente que de otro modo seria a todas luces injusto adquiere de este modo un barniz de legitimidad gracias a la concupiscencia del sistema de oportunidades educativas que da la impresin de que la desigualdad resulta de diferencias en el esfuerzo y mritos de las personas y no de condiciones sobre las que las personas no pueden ejercer control.

El desafi para quienes

aspiran a sociedades mas incluyentes en

Amrica Latina es romper la concupiscencia de las escuelas con estas formas ms primitivas de exclusin social, aquellas basadas en la condicin social de origen de las personas, en su raza y en su gnero. Estas formas de exclusin operan de formas ms o menos sutiles. Abiertamente cuando la oferta educativa en las localidades en que se concentran estos grupos subordinados es claramente inferior a la oferta educativa en otras localidades o regiones, por ejemplo con escuelas en peores condiciones fsicas, con menor dotacin de materiales educativos, con maestras con menor formacin o competencia o con mayor nmero de nios que atender por maestro. La exclusin opera mas sutilmente cuando la directora de escuela le informa a la madre de un estudiante de estos grupos subordinados, indgenas, inmigrantes del campo o de pases vecinos, que no hay cupo, o los refiere a otra escuela en la que se concentran estudiantes con caractersticas semejantes, o cuando las maestras de estos nios tienen bajas expectativas sobre el potencial acadmico de estos nios y ensean de formas consistentes a estas bajas expectativas. No seria esta la primera vez que las escuelas y los sistemas educativos fuesen el campo de batalla en el que se libre la lucha entre la conservacin del orden social y la bsqueda de uno ms justo. La historia de los ltimos cien aos en Amrica Latina es en buena medida la historia de confrontacin entre un proyecto educativo excluyente y autoritario y uno incluyente y democrtico1. Cuando grupos interesados en el cambio social han logrado incidir en la accin del Estado numerosos ejemplos de reforma educativa han
1

Ver Fernando Reimers. The politics of educational inequality. En Cambridge Economic History of Latin America. Edited by Victor Bulmer-Thomas, John Coatsworth and Roberto Cortes Conde Cambridge: Cambridge University Press. En prensa. Una versin sintetica de este capitulo en espaol fue publicada en la Revista Latinoamericana de Estudios Educativos. 2002.

cifrado en los maestros grandes expectativas sobre su papel en el desarrollo social. Desde el establecimiento de las primeras republicas independientes latinoamericanas diversos lderes polticos han esperado de las escuelas la formacin de los nuevos republicanos. La idea de que los cambios educativos podran inducir o apoyar cambios sociales, de inspiracin en las tesis de J.J. Rousseau, extiende en Amrica Latina inicialmente a travs de se la

correspondencia de Simn Bolvar, y de sus maestros Andrs Bello y Simn Rodrguez, y posteriormente de Franz Tamayo en Ecuador, Domingo Faustino Sarmiento en Argentina, Jos Pedro Varela en Uruguay y Jos Vasconcelos en Mxico quienes proponen que la educacin puede contribuir a la formacin de una nueva identidad en las nuevas republicas. En el siglo XX grandes reformas educativas acompaan a procesos de significativo cambio poltico en Mxico durante los aos 1930, Bolivia en los 1950, Cuba y Venezuela a comienzos de los 1960, Chile y Per a fines de los 1960. Durante la segunda mitad del siglo el acceso a la educacin a todos los niveles se expande como resultado de los esfuerzos nacionales apoyados por la UNESCO que promueve el acceso al derecho universal a la educacin contemplado en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, as como por los Bancos de Desarrollo y la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos y otros esfuerzos de cooperacin en el marco de la Alianza para el Progreso. Contribuyen a esta expansin en el acceso la propagacin de las tesis que contemplan el capital humano como inversin necesaria para el crecimiento econmico. El siglo concluye con el proyecto incluyente bajo ataque del proyecto conservador que replantea la necesidad de reducir el papel del Estado en la sociedad, la necesidad de aumentar la eficiencia en la utilizacin del gasto pblico y la importancia de promover la competitividad internacional de la mano de obra, y por ende la excelencia y la calidad 5

educativas, todo ello en el marco de profundos reajustes a la economa y al papel del Estado agudizados por la crisis de la deuda externa2. Es la confrontacin entre estos dos grandes proyectos alternativos, el excluyente y autoritario y el incluyente y democrtico, la que explica las discontinuidades en las polticas educativas en muchos pases de la regin, y la consecuente deficiencia en los resultados. La debilidad del proyecto incluyente para movilizar una coalicin mas amplia, en particular durante los ltimos veinte anos, resulta tambin de la dbil articulacin de ideas claras sobre el potencial y los limites del poder de la educacin para apoyar cambio social, as como de la falta de discusin publica de estas ideas en aras a construir y movilizar una coalicin en apoyo de la misma. 2. La Segunda paradoja. Mucho ha cambiado para que todo siga igual. Una revisin de los ltimos cien aos de historia educativa de Amrica Latina permite concluir que ha habido cambios impresionantes 3. El acceso a la educacin a todos los niveles ha aumentado considerablemente, con ello grupos sociales que no haban tenido antes acceso a las instituciones educativa lo han ganado. Esto representa a todas luces una victoria del proyecto democrtico e incluyente. La creacin del Estado Docente representa una poderosa idea pblica que nimo una efectiva coalicin de intereses durante el siglo XX que incluyo a los nuevos industriales, los polticos liberales, las nuevas clases medias emergentes con la creciente urbanizacin. Estos procesos en apoyo a la expansin del acceso estn ilustrados en Argentina, Chile y Uruguay a comienzos del siglo XX, donde exitosas
2

Idem.
Esta seccion se basa en ideas desarrolladas en mas amplitud en el trabajo citado en la nota 1.

economas

orientadas

la

exportacin,

creciente

urbanizacin,

grandes flujos migratorios crean las condiciones que asignan al proyecto de una escuela primaria universal un propsito poltico fundamental, la creacin de una identidad nacional y moderna. Los duraderos resultados de este proyecto fundacional de los sistemas pblicos educativos de estos pases se reflejan aun en los ms altos ndices educativos de las poblaciones de estos pases en relacin al resto de la regin. El proyecto incluyente avanzo enmarcado en otros cambios polticos significativos durante el siglo, como parte del proyecto revolucionario Mexicano a partir de 1920, del proyecto revolucionario en Bolivia en 1952, del proyecto democrtico en Venezuela a partir de 1958, del proyecto socialista de Cuba en 1958, del proyecto de consolidacin democrtica en Costa Rica a fines de los 1950, del proyecto socialista Peruano de 1968 y del proyecto social-cristiano de Chile de los sesenta. La inclusin de reformas educativas en proyectos polticos mas amplios, la clara articulacin de ideas sobre la forma en que la expansin del acceso educativo contribuira a este proyecto y la insercin de estas ideas en amplias coaliciones en apoyo a las reformas educativas se tradujeron en ideas publicas efectivas en impulsar la accin del Estado en expandir el acceso a la educacin. Estas efectivas ideas publicas sobre la importancia de expandir el acceso educativo fueron apoyadas por diversas influencias supranacionales, la mas destacada la del sistema de Naciones Unidas que movilizo una agenda regional en respuesta al reconocimiento de la educacin como derecho humano y a otros compromisos semejantes internacionales4. Las tesis del capital humano como inversin, as
4

El proyecto principal de educacion y las reuniones de Ministros de Educacion y de funcionarios de alto nivel, asi como la asistencia tecnica y la formacion de redes de intercambios de experiencias fueron mecanismos utilizados con gran efectividad por Unesco, en particular por la Oficina Regional para America

como la idea de que el desarrollo podra ser planificado e impulsado por el Estado que aparecen durante los aos cincuenta impulsan tambin los esfuerzos del Estado en material educativa en aras de un proyecto incluyente. La eficacia de estas ideas publicas y de las coaliciones que ellas animaron esta demostrada en la expansin de la escolaridad obligatoria de 5-6 aos a comienzos del siglo a 8-9 aos a fines del siglo, en una impresionante expansin de la matricula a todos los niveles educativos, y en el logro de la universalizacin del acceso inicial a la escuela y una significativa reduccin del analfabetismo. Dado el significativo crecimiento demogrfico durante el siglo estos logros son especialmente importantes. Durante los aos ochenta, en cambio, termina la poca dorada de la expansin educativa anterior. La crisis de la deuda externa, el ataque al Estado de Bienestar proveniente de grupos polticamente conservadores, y la falta de renovacin de las ideas pblicas sobre la importancia del proyecto educativo incluyente resultan en una disminucin de la expansin educativa. La fe simple que haba impulsado el crecimiento educativo sin precedentes de la poca interior es re-emplazada por un cinismo sobre el papel de la educacin en el cambio social, por mltiples ideas que compiten en la agenda educativa y por una embestida eficaz del proyecto conservador excluyente. Como resultado de este conjunto de factores, y no solo de difciles condiciones fiscales como algunos han sealado, la dcada de los ochenta es una dcada perdida desde el punto de vista educativo. Durante la ultima dcada del siglo hay esfuerzos por realinear la agenda educativa con una agenda poltica pero por comparacin a los
Latina, para auspiciar la expansion educative.

esfuerzos que caracterizaron las grandes reformas educativas del siglo ellos son tmidos y sus resultados magros. Reformadores de la educacin que temen hablar de reformas, intentos por mejorar la equidad buscando tambin mejorar la competitividad o la eficiencia. La simplicidad de las ideas pblicas que haban impulsado la expansin de la oportunidad educativa en pocas anteriores es reemplazada no por ideas pblicas ms complejas, sino por un verdadero potpurr en el ideario educativo, el cual carece de capacidad para articular y movilizar coaliciones que lo apoyen. La multiplicidad de objetivos que sobrecargan la agenda educativa durante los ltimos diez aos esterilizan la eficacia del Estado. El Estado docente que expandi las oportunidades educativas en momentos en que la educacin fue parte de amplios proyectos polticos es reemplazado por un Estado impotente para hacerse cargo de satisfacer las mltiples demandas que pesan sobre el sistema educativo y para alinear el sistema educativo con los crecientes desafos de los nuevos tiempos. El cuadro 1 muestra como durante la segunda mitad del siglo XX la matricula aumento significativamente a todos los niveles. Este crecimiento en el acceso educativo fue superior durante las dcadas de los cincuenta y sesenta y para las universidades este crecimiento continua tambin durante los setenta. Este crecimiento disminuye significativamente luego de 1980. Aun cuando la disminucin del crecimiento a nivel primario posterior a 1980 es comprensible dada la casi universalizacin del acceso lograda a este nivel, este esta lejos de ser el caso en educacin secundaria y terciaria, donde las tasas brutas de matricula en 1997 eran aun 62% y 19%, respectivamente5 Cuadro 1. Matricula por nivel en Amrica Latina y el Caribe 1950
5

1960

1970

1980

1990

1997

UNESCO. World Education Report. Paris, 2000. p. 116.

Primaria 15 Secundar 2 ia Terciaria Aumento Porcentual Primaria Secundaria Terciaria 0.3

27 4 0.6
50-60 80.00% 100.00 % 100.00 %

44 11 1.6
60-70 62.96% 175.00 % 166.67 %

65 17 4.9
70-80 47.73% 54.55% 206.25 %

76 22 7.3
80-90 16.92 % 29.41 % 48.98 %

85 29 9.4
90-97 11.84% 31.82% 28.77%

Fuente: UNESCO. World Education Report. Paris, 2000 cuadros 3.1, 3.2 y 3.3. En 1950 ninguno de los pases en Amrica Latina tenia la suficiente capacidad para matricular a todos los nios en edad primaria en la escuela, y la mayora apenas matriculaban a la mitad de ellos, como muestran las tasas brutas de matricula en el cuadro 2. Solo Argentina y Uruguay tenan tasas brutas de matricula en educacin primaria superiores al 90%. Los sistemas educativos primarios tenan la capacidad de incorporar entre al 60% y al respectivo en 76% del grupo de edad Costa Rica, Cuba, Chile, El Salvador, Panam y

Paraguay. En los restantes pases menos de 3 de cada cinco nios en edad de escolarizacin primaria asistan a la escuela. Cuadro a menor.
195 196 197 197 5 198 0 198 5 199 0 199 5 0 5 0 Tasas brutas de matricula de primaria Argentina 94 101 105

2.

Matricula

bruta

en

educacin

primaria

en

pases

latinoamericanos desde 1950, ordenados por tasas en 1950 de mayor

106

106

105

106

113

10

Uruguay Panam Chile Paraguay Per Cuba Costa Rica El Salvador Ecuador Republica Dominicana Mxico Venezuela Brasil Nicaragua Colombia Bolivia Guatemala Honduras Hait

90 76 74 74 67 66 61 61 57 54 53 51 39 39 36 35 28 28 19

106 102 124 102 99 121 106 82 91 87 92 94 108 69 84 73 50 80 50

112 101 104 109 107 121 110 84 99 100 106 97 119 78 101 78 58 87 53

107 116 112 102 114 124 107 74 106 104 111 98 87 80 106 88 63 88 60

107 106 109 104 114 106 105 75 117 118 120 93 98 94 112 87 71 98 76

107 106 105 104 120 101 97 119 126 118 97 100 97 102 95 78 108 97

109 106 100 105 123 98 101 81 116 96 114 96 106 94 102 95 78 108 48

108 104 101 111 123 106 104 97 127 94 114 91 125 102 113 87 111

Fuentes: Los datos para

1950 son de

Nassiff, R., G. Rama y J.C.

Tedesco. 1984. El Sistema Educativo en Amrica Latina . Buenos Aires, Kapelusz. Datos de 1965 son de World Bank. Social Indicators of Development Database 1996. Washington, DC. Datos para 1990 y 1995 son de Unesco. 2000. The World Education Report 2000 . Paris. Todos los dems datos son de UNESCO Statistical Database. Las diferencias de matricula entre pases en 1950 reflejan los distintos nfasis de la poltica durante los cincuenta aos precedentes. Argentina y Uruguay haban desarrollado ideas publicas educativas incluyentes antes que el resto de los pases, y como resultado haban expandido sus sistemas educativos. Los pases con las menores tasas de acceso escolar , Brasil, Nicaragua, Colombia, Bolivia, Guatemala, Honduras y Hait, reflejaban ideas publicas mas excluyentes. Estas condiciones iniciales en el acceso en 1950 influiran en el desarrollo educativo subsiguiente haciendo mas difcil para algunos pases alcanzar a aquellos donde la tradicin incluyente era de mas vieja data.

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Entre 1950 y 1965 la capacidad de los sistemas educativos se expandi sustancialmente. Para 1965 era de mas del 100% en ocho pases6 (Chile, Cuba, Brasil, Uruguay, Costa Rica, Panam, Paraguay y Argentina) y 90% en otros cuatro (Per, Venezuela, Mxico y Ecuador). Solo Guatemala y Hait tenan las tasas mas bajas en 50%. Con la excepcin de Guatemala, Hait y El Salvador, que no lograran tasas de 100% al fin del siglo XX, todos los dems pases haban excedido el 80% hacia 1975 y el 90% hacia 1980 y todos los pases, excepto Bolivia y Venezuela tenan tasas de matricula bruta superiores al 98% a nivel primario. El cuadro 3 muestra que la educacin secundaria tambin se expandi durante el siglo XX y de una base mucho mas baja que para el caso de primaria. Sin embargo, a fines del siglo solo unos pocos pases, aquellos con tradiciones mas igualitarias, matriculaban al menos a dos terceras partes del grupo respectivo a este nivel. Estos pases eran Uruguay, Cuba, Argentina, Chile, Per y Panam hacia 1995. En siete pases menos de dos quintas partes de los nios estaban matriculados a este nivel (Paraguay, Venezuela, El Salvador, Guatemala, Bolivia, Hait y Honduras). Los restantes pases matriculaban entre 2/3 y la mitad de los estudiantes potenciales en este grupo. Las posiciones relativas de los pases latinoamericanos en las tasas brutas de matricula muestran que si bien las condiciones iniciales de matricula hacia 1950 y el nivel de recursos disponibles (reflejado en el Producto Interno Bruto per capita en 1997) influyen en el acceso a la educacin secundaria, ninguno de estos factores determina la posicin
6

Las tasas brutas de matricula resultan de dividir el numero total de estudiantes en un nivel sobre el total de ninos en la edad oficial correspondiente a este nivel. Dado que los ninos matriculados pueden ser mas jovenes o mayores que los limites oficiales de este grupo escolar esta tasa puede exceder al 100%. Este indicador estima el acceso y es una medida de la capacidad del sistema escolar.

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de cada pas en relacin al resto en este sentido. Por ejemplo, Argentina, Chile y Uruguay tenan los niveles mas altos de acceso a la educacin secundaria en 1950 y tambin en 1995, tambin se encontraban entre los pases con niveles mas altos de ingreso. Al otro extremo de la distribucin Guatemala, Hait y Honduras tenan los mas bajos niveles de acceso y de ingreso en 1950 y tambin al fin del siglo. En comparacin, Costa Rica, con tasas mas altas en 1950 y un nivel de ingreso favorable en relacin a Colombia, Ecuador, Republica Dominicana, Mxico o Nicaragua, haba logrado un menor acceso a la secundaria que estos pases en 1997. Esto ejemplifica que las prioridades de poltica educativa, y no solo las condiciones iniciales en cada pas inciden en los resultados. Otro ejemplo de la importancia de las prioridades de poltica educativas es la diferencia entre Brasil y Per, ambos con niveles de acceso a ingreso. Adems de la importancia de las prioridades de poltica, dos factores adicionales que limitaron la expansin de la escolarizacin secundaria fueron que la expansin del acceso a primaria fue lograda con un conjunto de medidas que redujeron la calidad (reducir la duracin de la jornada escolar para acomodar mltiples turnos en las mismas edificaciones, expandiendo igualmente la carga docente y reduciendo los materiales pedaggicos por alumno) como resultado de esto muchos de los nios que lograron acceso a la escuela primaria se convirtieron en repitientes crnicos y como resultado de ello el numero que eventualmente culmino la primaria fue una pequea proporcin del numero que gano acceso inicial a este nivel. Adems la expansin en el acceso a la secundaria estuvo limitada por decisiones de poltica 13 la secundaria de 6% en 1950, los cuales aumentaron significativamente mas en Per a pesar de los menores niveles de

en cuanto el nfasis durante la mayor parte del siglo estuvo en la universalizacin del acceso a la primaria y en la alfabetizacin, una versin minimalista del concepto de igualdad de oportunidades educativas. El haber mantenido el foco del proyecto incluyente en niveles educativos que haban perdido la capacidad para ser los puentes a la mayor movilidad social a fines de la dcada explica la paradoja de que mucho haya cambiado pero demasiado poco haya cambiado. Si bien la expansin educativa represento una indudable movilidad educativa intergeneracional cada generacin alcanzo niveles de escolarizacin superiores a los de sus padres, en todos los grupos de ingresoes menos claro que esta movilidad haya resultado en una correspondiente movilidad econmica o social en cuanto los niveles educativos de acceso a las ocupaciones de mayor productividad se haban desplazado a los niveles superiores donde se concentraban los hijos de los grupos de mayor ingreso. Como resultado de este fenmeno y de que el nivel educativo y social de los padres continuase siendo un fuerte predictor de los niveles educativos alcanzados y del nivel de rendimiento escolar logrado por cada generacin es posible cuestionar si el sistema educativo es actualmente un mecanismo de cambio social o un mecanismo reproductor y validador de diferencias sociales iniciales entre los nios, en particular dadas las persistentes y obvias diferencias en la oferta educativa a la que tienen acceso distintos grupos sociales. El cuadro 3 muestra como el acceso a la educacin secundaria era, a fines del siglo, muy inferior en Amrica Latina que en pases de comparacin en Asia, Europa y Norte Amrica. Cuadro 3. Tasas brutas de matricula en educacin secundaria en orden descendente segn niveles de acceso en 1995. 14

195 0

196 5

197 0

197 5

198 0

198 5

199 0

199 5

Ingreso per capita 1997/US $

Tasas brutas de matricula secundaria Uruguay 17 44 59 Cuba 5 23 22 Argentina 10 28 44 Chile 11 34 37 Per 6 25 31 Panam 9 34 39 Mxico 3 17 23 Colombia 4 17 23 Brasil 6 16 26 Nicaragua 3 14 17 Republica 2 12 21 Dominicana Ecuador Costa Rica Paraguay Venezuela El Salvador Guatemala Bolivia Hait Honduras Espaa Francia Portugal Canad Corea, Republica del Estados Unidos Italia Filipinas Singapur Tailandia Blgica 4 6 2 3 3 2 5 1 1 17 24 13 27 17 8 18 5 10 38 56 42 56 35 47 41 45 14 75 26 28 16 35 22 8 25 6 13 56 74 56 65 42 84 61 46 46 17 81

61 42 54 47 46 56 35 36 26 23 36 40 43 20 44 19 12 31 8 16 73 82 55 90 56 84 70 54 52 25 84

62 81 56 53 59 61 49 39 33 41 42 53 47 27 21 24 18 37 14 30 87 85 37 88 78 91 72 64 60 29 91

72 82 70 67 63 60 57 44 35 32 51 58 40 31 24 19 39 18 37 98 90 57 99 92 97 73 73 62 30 102

81 89 71 73 67 63 53 50 38 40

85 81 77 75 70 69 64 61 56 55 54 50 47 43 40 34 26

6,130 8,950 4,820 2,610 3,080 3,700 2,180 4,790 410 1,750 1,570 2,680 2,000 3,480 1,810 1,580 970 380 740 14,490 26,300 11,010 19,640 10,550 29,080 20,170 1,200 32,810 2,740 26,730

Sur

55 42 31 35 26 23 37 21 33 104 99 67 101 90 93 83 73 68 30 103

120 111 111 105 102 97 95 77 73 56

Fuentes: Datos para 1950 tomados de Nassiff, R., G. Rama y J.C. Tedesco. 1984. El Sistema Educativo en Amrica Latina . Buenos Aires, Kapelusz. Datos para 1965 tomados de World Bank. Social Indicators of Development Database 1996. Washington, DC. Datos para 1990 y 1995 y PNB per capita de Unesco. 2000. The World Education Report 2000. Paris. Todos los dems datos de UNESCO Statistical Database.

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Como resultado del nfasis minimalista del concepto de igualdad de oportunidades educativas, reducido a aspirar a la universalizacin de la educacin primaria y en la practica a garantizar tan solo el acceso inicial a la misma, a pesar de la expansin en la participacin educativa durante el siglo 20, los niveles educativos de la poblacin entre 25 y 64 aos eran muy bajos en la regin en relacin a los de los pases de la OECD. En Brasil, por ejemplo, 63% de la poblacin haba alcanzado apenas educacin primaria o menos, con 13% con educacin secundaria7. En Chile 31% tenan educacin primaria o menos y 26% educacin secundaria. En Mxico las cifras respectivas eran 59% y 21%, en Per 47% y 7% y en Uruguay 53% y 15%. En comparacin, el promedio para los pases de la OECD era de 16% con primaria o menos y de 20% con educacin secundaria. En Canad estas cifras eran de 7% y 13% y en los Estados Unidos de 5% y 8%. En otras palabras, mientras que en los pases de la OECD 3 de cada 5 personas haban alcanzado al menos educacin secundaria completa (bachillerato), y en Canad y Estados Unidos 4 de cada 5 personas haban alcanzado este nivel, esto compara con 1 de cada 5 personas en Mxico y Brasil, 1.5 de cada 5 en Uruguay y 2 de cada 5 en Chile 8 ) Mas aun, estos bajos niveles promedio de logro educativo esconden profundas desigualdades en la oportunidad que tienen diversos grupos de ingreso de alcanzar dichos niveles. El cuadro 4 muestra las diferencias en la probabilidad de matricularse alguna vez en la escuela, de estar matriculado a la edad de 12 aos, y de haber aprobado 6 o 9 grados a la edad de 15 a 19 aos, para el 20% con mas ingresos, el siguiente 40% y el 40% mas pobre en varios pases de
7

Me refiero a los tres anos de educacion secundaria inicial, actualmente incluidos en la mayoria de los paises como parte del ciclo basico de educacion obligatoria. 8 Organization for Economic Cooperation and Development. Education at a Glance. OECD Indicators. 2001. Edition. Paris. OECD-Center for Educational Research and Innovation. Pagina 43.

16

Amrica Latina. Si bien hay diferencias en la probabilidad de que distintos grupos de ingreso hayan estado matriculados alguna vez en la escuela, y de que estn matriculados a la edad de 12 aos, las mayores diferencias estn en la probabilidad de haber completado el sexto grado y mas aun de haber completado el noveno grado a la edad de 15-19 aos. Esto sugiere que hay estructuras de oportunidad muy diferentes para los distintos grupos de ingreso que se traducen en distintos perfiles de logro educativo.
Cuadro 4. Probabilidad de estar matriculado a varios niveles y de haber alcanzado sexto y noveno grado a la edad de 15-19 para distintos grupos de ingreso. Pas Mas ingresos 20% Proporcin estuvieron alguna Bolivia (1997) Brasil (1996) Colombia (2000) Republica Dominicana (1996) Guatemala (1999) Hait (1995) Nicaragua (1998) Per (2000) vez tienen 12 aos 0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.97 40% de ingresos medios de entre Menores ingresos 40% quienes matriculados los 0.99 0.92 0.96 0.88 que 100% 108% 103% 113% 115% 130% 125% 101% 20% mas rico/40% mas pobre

1 0.97 0.87 0.9 0.93 0.69 0.99 0.96 0.79 1 1 0.99 Proporcin de quienes estn matriculados en la escuela a la edad de 12 aos 0.98 0.98 0.99 0.99 0.99 0.95 1 0.98 0.78 0.99 0.87 0.91 0.97 0.91 0.99 0.99 Proporcin de

Bolivia (1997) Brasil (1996) Colombia (2000) Republica Dominicana (1996) Guatemala (1999) Hait (1995) Nicaragua (1998) Per (2000)

0.85 0.92 0.83 0.92 0.85 0.65 0.72 0.94 quienes han

115% 108% 119% 109% 92% 134% 135% 105%

aprobado sexto grado (edad

17

Bolivia (1997) Brasil (1996) Colombia (2000) Republica Dominicana (1996) Guatemala (1999) Hait (1995) Nicaragua (1998) Per (2000)

15 a 19 aos) 0.93 0.89 0.81 0.69 0.92 0.88 0.88 0.76 0.91 0.6 0.6 0.36 0.9 0.73 0.98 0.96 Proporcin de 15 a 19 aos) 0.55 0.46 0.38 0.28 0.73 0.61 0.64 0.4 0.21 0.11 0.28 0.71 Attainment

0.55 0.33 0.52 0.47 0.22 0.1 0.32 0.77 quienes han

169% 245% 177% 187% 414% 600% 281% 127%

aprobado noveno grado (edad Bolivia (1997) Brasil (1996) Colombia (2000) Republica 0.21 0.08 0.25 0.14 262% 475% 292% 457%

Dominicana (1996) Guatemala (1999) 0.65 Hait (1995) 0.31 Nicaragua (1998) 0.55 Per (2000) 0.85 Fuente: World Bank. Educational

0.03 2167% 0.02 1550% 0.06 917% 0.32 266% and Enrollment Around the World.

http://www.worldbank.org/research/projects/edattain/edattain.htm (accesada June 11, 2002).

Hay tambin diferencias en el perfil educativo de diversos grupos tnicos. En Brasil, por ejemplo, las personas blancas entre 25 y 60 aos de edad tienen en promedio 7 aos de escolaridad, comparados con apenas un poco mas de 4 aos para los afro-brasileos. En Guatemala, los indgenas tienen en promedio 2 aos de escolaridad, comparados con mas de 5 aos en promedio para los no-indgenas. En Per, las personas indgenas alcanzan en promedio menos de 6 aos de escolaridad, comparados con mas de 9 aos para los no-indgenas. En Bolivia, las personas indgenas tienen 4 aos de escolaridad, comparados con 9 aos entre los no-indgenas9. Junto a las brechas en los niveles de escolaridad que alcanzan distintos grupos de ingreso y entre los niveles educativos promedio de Amrica
9

IDB 2001, Measuring Social Exclusion: Results from Four Countries. Citado en Preal. Quedandonos Atras. Un informe del progreso educativo en America Latina. Washington, DC. Preal. p. 10.

18

Latina y los pases de la OECD, las escuelas de la regin no brindan a los estudiantes la oportunidad de desarrollar competencias cognitivas esenciales para funcionar en economas basadas en el conocimiento. Un estudio de los niveles de conocimientos y destrezas de los estudiantes de 15
aos

en los principales pases industrializados

realizado en el ao 2000, evalu en que medida los estudiantes cerca de la culminacin de la educacin obligatoria haban adquirido el conocimiento y destrezas necesarios para una participacin integral en la sociedad. En promedio, el desempeo de los estudiantes de Brasil y Mxico en sus habilidades de lectura, matemticas y cientficas era el mas bajo de los niveles de desempeo de todos los estudiantes que participaron en el estudio en 31 pases 10. Estas diferencias eran estadsticamente significativas y de gran significacin practica. En una escala de 800 puntos para evaluar la comprensin lectora, por ejemplo, los estudiantes brasileos obtuvieron en promedio 396 puntos, y los estudiantes mexicanos 422puntos, muy por debajo de los promedios en Canad (534 puntos), Corea (525 puntos) o Estados Unidos (504 puntos). En Brasil 23% de los estudiantes y 16% en Mxico apenas alcanzaron los niveles mas bsicos de competencia lectora, consistentes en leer palabras con fluidez, identificar una informacin en un texto, identificar el tema principal de un texto o establecer una relacin simple entre un texto y un hecho de la vida cotidiana. Estos niveles tan bsicos de lectura fueron alcanzados por 6% del total de los estudiantes participantes en el estudio en los 31 pases, y por 2% de los estudiantes en Canad y 6% en los Estados Unidos. Por otro lado, apenas 0,6% de los estudiantes brasileos y 0,9% de los estudiantes mexicanos fueron capaces de demostrar capacidades
10

OECD-PISA, 2002. The OECD program for student assessment. http://www.pisa.oecd.org/ accessed June 11, 2002

19

sofisticadas de lectura involucrando destrezas vitales en economas basadas en el conocimiento, tales como procesar informacin que es difcil de encontrar en textos no familiares, demostrar comprensin detallada de dichos textos e inferir que informacin en el texto es relevante a una tarea, as como poder evaluar crticamente y formular hiptesis, basndose en conocimiento especializado e integrando conceptos que pueden ser contrarios a las expectativas. En comparacin, 10% de los estudiantes en los 31 pases participantes en el Estudio en promedio, 17% en Canad y 12% en los Estados Unidos demostraron estos niveles sofisticados de comprensin lectora 11 . Adems de los alarmantes bajos niveles de comprensin lectora de los estudiantes brasileos y mexicanos la distribucin de puntajes en cada una de estas naciones es altamente desigual, tanto como en los restantes pases de la OECD. El coeficiente de desigualdad 12 es de 22% en Brasil y 20% en Mxico, el mismo que para el conjunto de los pases de la OECD en promedio. Existen diferencias igualmente grandes en las habilidades

matemticas y cientficas de los estudiantes brasileos y mexicanos en relacin a los de sus pares en el resto de los pases participantes en el estudio. Estos resultados son consistentes con los de otro estudio internacional de matemtica y ciencia en 39 pases (el Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias, TIMSS). En una escala de 800 puntos los estudiantes colombianos obtuvieron en promedio 369 puntos en matemticas, comparados con un promedio en el conjunto de los 39
11

OECD-PISA, 2002. The OECD program for student assessment. http://www.pisa.oecd.org/ accessed June 11, 2002 12 El coeficiente de desigualdad es la razon de la desviacion estandar de estos puntajes sobre su promedio, el cual permite una comparacion entre distribuciones distintas.

20

pases de 484 puntos, y con un promedio de 476 puntos en Estados Unidos y de 494 puntos en Canad. Entre todos los pases solo los estudiantes de Sudfrica, un pas que padece la pesada carga histrica de dcadas de severa discriminacin racial institucionalizada, tuvieron puntajes ligeramente inferiores a los de los estudiantes colombianos 13. Los resultados en la prueba de ciencias fueron igual de bajos, promediando 411 puntos entre los estudiantes colombianos, en relacin a un promedio de 516 para el conjunto de los pases. De nuevo solo los estudiantes de Sudfrica obtuvieron puntajes inferiores a los estudiantes colombianos14. Mxico fue el otro pas latinoamericano que participo en el estudio de TIMMS mencionado, pero se retiro al conocer resultados preliminares que indicaban que sus estudiantes tenan desempeos que se encontraban entre los mas bajos del mundo. Chile participo en una Segunda administracin de este estudio, obtuviendo promedios de 392 en matemticas y 420 en ciencias, muy por debajo del promedio internacional en esta Segunda administracin de 487 y 488 respectivamente15 . Otros estudios internacionales comparados de niveles de logro acadmico consistentemente muestran que los estudiantes latinoamericanos obtienen los mas bajos puntajes. Esto incluye un estudio de lectura realizado en 1989 en el que los estudiantes de

13

Beaton, A., I. Mullis, M. Martin, E. Gonzalez, D. Kelly and T. Smith. 1996. Mathematics Achievement in the Middle school Years: IEAs Third International Mathematics and Science Study (TIMSS). International Association for the Evaluation of Educational Achievement. Chestnut Hill, MA. Boston College. p. 23. 14 Beaton, A., I. Mullis, M. Martin, E. Gonzalez, D. Kelly and T. Smith. 1996. Science Achievement in the Middle school Years: IEAs Third International Mathematics and Science Study (TIMSS). International Association for the Evaluation of Educational Achievement. Chestnut Hill, MA. Boston College. p. 23.
15

Beaton et al. 2000.

21

Venezuela obtuvieron resultados entre los mas bajos en el mundo 16 as como un estudio de matemtica y ciencia llevado a cabo en 1991 en el que estudiantes brasileos obtuvieron desempeos inferiores a sus pares en Corea, Taiwn, Espaa, Estados Unidos y Portugal17 . No existe razn para pensar que aquellos pases que no han participado en este tipo de comparaciones internacionales obtendran resultados estudiantil superiores de a los mencionados de cuarto aqu. grado En en un 12 estudio pases comparado llevado a cabo por UNESCO en 1998 del desempeo estudiantes latinoamericanos las diferencias entre los pases fueron de menos de una desviacin estndar, solo los estudiantes de Cuba obtuvieron resultados significativamente mas altos que los estudiantes de los restantes pases latinoamericanos. Los pases que siguieron a Cuba en los mas altos rendimientos fueron Chile, Argentina, Brasil, Colombia y Mxico, pases que como hemos visto obtuvieron los resultados mas bajos en comparaciones internacionales18. 3. La tercera Paradoja: Las reformas educativas de la ltima generacin. Mucho ruido y pocas nueces. Algunos observan los bajos niveles educativos en Amrica Latina, las enormes brechas educativas que separan a distintos grupos de la sociedad, la secular dificultad en lograr viejas aspiraciones de democratizacin educativa y concluyen que estas reflejan el abuso de elites polticas y burocrticas del poder en ellas delegado, sealando que es la captura del ejercicio del poder educativo para servir a fines

16

Elley, W.B. How in the World do Students Read? (Newark, Delaware: International Reading Association, 1992). 17 ETS 1992. 18 Unesco-Orealc. 1998. Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matematica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Santiago, Unesco.

22

privados y particulares y no deficiencias de implementacin, lo que explica la sistemtica deficiencia en los resultados educativos 19. Otros autores atribuyen la correspondencia del sistema educativo excluyente a una vieja tradicin cultural excluyente, resultante de la instalacin en Amrica Latina de prcticas sociales correspondientes a la sociedad feudal imperante en los imperios espaol y portugus al momento de la conquista de Amrica20. 3.1. Las dbiles ideas publicas sobre la igualdad de

oportunidades educativas en Amrica Latina. Independientemente del papel que puedan jugar factores culturales, tradiciones institucionales o las practicas patrimonialistas y de corrupcin en la administracin educativa, las mayores deficiencias en el logro de la igualdad de oportunidades educativas han resultado de la falta de consenso social en relacin con la prioridad de dar a todos igualdad de oportunidades de aprendizaje, en particular de la incapacidad de renovar fuertes ideas publicas sobre la importancia y forma de lograr igualdad de oportunidades educativas que pudieran capitalizar y construir sobre los logros evidentes de la poca dorada de los cincuenta y sesenta. Esta falta de consenso resulta en parte de la ausencia de un modelo claro que explique en que consiste la igualdad de oportunidades de aprendizaje, resulta tambin de la ausencia de conocimiento especfico sobre como lograr dicha igualdad y resulta finalmente de la competencia de otros proyectos educativos alternativos. En sntesis, considero prometedor examinar el papel de las ideas pblicas en la promocin de la igualdad de oportunidades

19

Ver David Plank. 1996. The means of our salvation. Public education in Brazil 1930-1995. Boulder, CO: Westview. 20 Ver Howard Wiarda. 2001. The Soul of Latin America. New Haven. Yale University Press.

23

educativas en tanto el sub-desempeo de los sistemas educativos refleja en parte una deficiencia de ideas pblicas21. Estas ideas pblicas deben entenderse como procesos, como

conocimiento compartido en constante evolucin. Solo en la medida en que estas ideas se actualizan para responder y explicar nuevas realidades pueden mantener su poder de convocatoria y movilizacin. As en los pases en que el proyecto incluyente logro impulsar reformas educativas a comienzos del siglo XX, como se discuti en la seccin anterior, lo hizo sobre ideas publicas claras sobre la forma en que la educacin contribuira a la incorporacin de los inmigrantes (Argentina, Uruguay) o a la formacin de una identidad nacional (la raza csmica de Vasconcelos en Mxico). Igualmente la expansin educativa sin precedentes que sigue a la aprobacin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y la promocin de las tesis del capital humano se basa en ideas pblicas claras sobre la educacin como derecho y sobre la educacin como inversin. Representa esta poca de los cincuenta y sesenta una poca dorada desde el punto de vista de expansin de las oportunidades educativas, en parte construida sobre una fe simple en el poder de la educacin de producir cambios econmicos y polticos. Esta fe simple en las ideas publicas sobre el poder de la educacin se expresan tambin en los Estados Unidos en las iniciativas educativas del Gobierno Federal en Estados Unidos durante la administracin del Presidente Johnson, como parte de la Guerra contra la pobreza. Estas ideas publicas son cuestionadas por nuevas realidades, la de un creciente autoritarismo mayor en aquellas sociedades que haban Chile y experimentado expansin educativa (Argentina,

Uruguay) lo que lleva a cuestionar la relacin entre expansin

21

Para una discusion mas amplia del papel de las ideas publicas vease Robert Reich. Editor. The power of public ideas. Cambridge: Harvard University Press. 1988.

24

educativa y modernidad poltica 22. Las dificultades econmicas de los 1970 y la posterior crisis de la deuda externa de los 1980 llevan tambin a cuestionar la fe simple entre la educacin y el crecimiento econmico. En la academia una sociologa critica comienza a cuestionar que la educacin pueda contribuir a cambiar el orden social y argumenta por el contrario que su funcin es la de reproducir dicho orden23. Los
aos

ochenta

se

caracterizan

por

un

serio

cuestionamiento al Estado de Bienestar por ideas alternativas que abogan por un mayor papel de mecanismos de Mercado en la asignacin de recursos escasos. Este conjunto de ideas debilitan la fe simple sobre la que se haba construido la poca dorada de expansin educativa en Amrica Latina y con ello debilitan al proyecto incluyente el cual sufre serios reveses durante los aos ochenta. En una publicacin del Consejo Nacional de Educacin de Venezuela de 1991, pas que haba hecho de la expansin educativa un eje de la consolidacin del proyecto democrtico, un ex ministro de educacin plantea de este modo una versin renovada del proyecto educativo excluyente: si a mi se me apareciera el arcngel Gabriel y me dijera que no hay sino dos opciones, la de proporcionar una educacin de primera a una tercera parte de la poblacin o una educacin mediocre a todos, no vacilara un segundo. Yo escogera una educacin de primera para una tercera parte de la poblacin, porque esta tercera parte de la poblacin saca al pas adelante24
22

La constatacion del regreso al autoritarismo burocratico en las sociedades con poblaciones mas educadas represento un importante desafio a las ideas de que la educacion de la poblacion resultaria en la modernizacion de las sociedades, incluida la modernizacion politica. Vease Guillermo ODonnell. 1973. Modernizatoin and Bureaucratic-Authoritarianism. Berkeley. University of California. 23 Veanse Bowles, S. y H. Gintis. 1970. Schooling in Capitalist America. Educational Reform and the Contradictions of Economic Life. New York. Basic Books. Tambien Bourdieu, P. and J.C. Passeron. 1970. Reproduction in Education, Society and Culture. London. Sage Publications.

25

La debilidad de las ideas publicas que permitieron la expansin educativa de los aos cincuenta y sesenta a fines del siglo XX se expresa tambin en que, en un contexto de severas restricciones financieras, algunas de estas ideas son percibidas como populistas, como refleja el siguiente anlisis de la reforma educativa de Colombia de 1991: El esfuerzo de reforma educativo que se presento a la Asamblea Constituyente tenia dos objetivos. Primero asegurar que las normas generales sobre educacin (contenidas en el Titulo II de la Constitucin, Sobre los Derechos, Garantas y Obligaciones) concordaran con las ideas del Gobierno. En este rea, sin embargo, las tareas polticas fueron fundamentalmente defensivas, centrndose en evitar la aprobacin de propuestas populistas tales como una que estableciera educacin publica obligatoria y gratuita para todos los colombianos y otras iniciativas similares.25 La existencia de ideas pblicas hace referencia a ideas, es decir argumentos explicativos que especifican un mbito de inters, que proponen las acciones para incidir sobre dicho mbito y que proporcionan una justificacin axiolgica de dichas acciones. Su carcter de publicas se basa en ser compartidas por mltiples grupos en la sociedad, de servir de base sobre la que formar coaliciones que puedan articular y movilizar a grupos para lograr su ascenso a la agenda publica y para lograr que ellas reciban recursos y atencin del Estado.

24

Uslar Pietri, Arturo. 1991. Las dos opciones del arcangel Consejo Nacional de Educacion. September 6, 1991. Pagina 16.
25

Montenegro, Armando. An Incomplete Educational Reform: the case of Colombia . Washington, DC. World Bank. Human Capital Development and Operations Policy. N.d. pages 9-10. nfasis mio.

26

Por ejemplo, la estrategia de sustitucin de importaciones en que se baso el desarrollo econmico de muchos pases de Amrica Latina despus de la Segunda Guerra mundial fue una idea publica en el sentido de que haba una idea clara una teora, de hechosobre la forma en que el desarrollo industrial acelerara el desarrollo de Amrica Latina, ideas que movilizaron una coalicin de grupos econmicos, sociales y polticos para incidir sobre la accin del Estado. En educacin la tesis de que el Estado debera jugar un papel en la promocin de las escolarizacin de las sociedades se convirti en idea publica durante el siglo XX, una idea articulada en las tesis del Estado Docente y que movilizo a una coalicin de intereses que resulto en una significativa expansin de la oferta educativa publica durante el siglo. De igual modo el reconocimiento de la educacin como Derecho Humano fue una idea publica que contribuyo a promover la expansin en el acceso a la educacin primaria en la regin. Esta tesis sobre la centralidad de las ideas publicas que articulen como avanzar en material de igualdad de oportunidades educativas no significa que reduzca el estudio de los complejos procesos de formacin de agenda publica y de su implementacin a comprender la adecuacin o claridad de las ideas que los inspiran. Es indudable que la accin del Estado es influida por mltiples influencias y grupos de inters, as como por la capacidad institucional de actuar en ciertas reas de poltica. Pero los intereses de estos grupos se articulan generalmente alrededor de ideas. Las acciones del Estado, las polticas, reflejan tambin hiptesis que se basan en ideas, en una teora sobre como determinadas acciones lograran ciertos resultados. Sin ideas claras, sin una teora, es mas fcil que esfuerzos de largo plazo como el educativo se aborten a medio camino antes de haber tenido ocasin de rendir frutos. Ciertamente algunos de los otros factores que se han aducido para explicar el funcionamiento de los 27

sistemas educativos en Amrica Latina inciden sobre la existencia de ideas publicas, por ejemplo el carcter patrimonialista de muchas decisiones y la ausencia de una cultura de evaluacin publica de los resultados de las polticas educativas cercenan la posibilidad de construir una agenda publica resultado de un modelo pluralista de negociacin de intereses en competencia--. Igualmente los periodos de gobierno autoritario reducen la importancia de las ideas pblicas sobre la accin del Estado pues el autoritarismo asla al Estado de estas influencias a travs de mltiples canales, entre ellos la ilegalizacin de la discusin pblica o la persecucin de los intelectuales crticos. Pero dado que son finalmente las ideas publicas, su presencia o ausencia o su calidad, las que inciden directamente en la agenda del Estado es til central el anlisis especficamente sobre ellas antes que sobre los factores indirectos que influyen en su desarrollo. Un ejemplo del poder de las ideas publicas lo constituye el conjunto de medidas econmicas que reflejan el llamado Consenso de Washington y que ha permitido a muchos gobiernos implementar cambios dramticos en material de reforma econmica. Ntese que los elementos centrales del Consenso de Washington no estn en el consenso nacional alrededor de ellos, sino en la claridad conceptual en la justificacin de las medidas de reforma y en la naturaleza de las mismas, en la teora en la que estas se apoyan que les da coherencia lgica y en su capacidad de articular una coalicin de un grupo suficientemente poderoso para avanzar las reformas. No existe un equivalente a este Consenso, bien para el conjunto de la regin o al interior de cada pas, en relacin al tipo de reformas educativas que permitiran avanzar las oportunidades educativas. Ideas publicas sobre un proyecto educativo requieren claridad conceptual sobre los fines del mismo, sobre los dominios sobre los que 28

los cambios educativos pueden razonablemente esperar operar, y sobre las estrategias de cambio mas prometedoras. Por el contrario, la agenda educativa de Amrica Latina durante la ultima dcada refleja antes que claras ideas publicas un verdadero popurr ideolgico y terico, conjuntos de hiptesis parciales y contradictorias sobre las formas en que ciertas acciones del Estado pueden lograr ciertos objetivos. Este potpurr no puede dar al Estado la efectividad necesaria para emular los avances del proyecto incluyente logrados en pocas anteriores. En el resto de este ensayo argumentare de que manera la competencia entre diversos proyectos educativos ha socavado el consenso en torno al proyecto incluyente para luego explicar de que manera ideas publicas claras y dialogo democrtico sobre estas ideas permitirn fortalecer la demanda por polticas educativas mas incluyentes y fortalecer coaliciones interesadas en apoyar este proyecto. 3.2. Los mltiples, dbiles y contradictorios idearios que animan a las reformas educativas en Amrica Latina. Es muy difcil caracterizar una regin tan heterognea como Amrica Latina. Tambin las reformas de las ltimas dos dcadas han sido heterogneas. Si uno mira el conjunto de toda la regin a lo largo de los ltimos veinte aos es fcil describirlo como un potpurr de esfuerzos de cambio que responden a lgicas con frecuencia contradictorias. Encuentra reformas que buscan mejorar la eficiencia de la gestin en educacin a travs de la descentralizacin de los servicios. Encuentra reformas que buscan aumentar las contribuciones de las comunidades a travs de la privatizacin o de varios ensayos de promover la autonoma de la escuela. Encuentra proyectos que buscan 29

apoyar la tarea de las maestras con la provisin oportuna de materiales didcticos de calidad y apoyo pedaggico. Encuentra ensayos para promover la capacidad de los equipos docentes en la escuela de crecer como organizacin. Encuentra experimentos de recursos concentrados en las escuelas de mayor vulnerabilidad para mejorar su calidad. En fin, hay de todo. Hay iniciativas claramente orientadas a reducir las brechas que hoy en da caracterizan las oportunidades de aprendizaje de nios de distinto origen social, va la expansin en el acceso a los niveles que ms cuentan para la movilidad social y va el apoyo pedaggico para mejorar la calidad de las instituciones donde estudian estos nios. Hay tambin iniciativas consistentes con el modelo conservador que privilegian mejorar la eficiencia en la gestin sobre otros objetivos educativos y que privilegian educativos. Es conveniente distinguir entre dos momentos en las ltimas dcadas, para continuar abusando en la difcil tarea de generalizar para la regin. Uno es un momento marcado claramente por la embestida del movimiento neo-conservador de comienzos de los ochenta, que coincide con la crisis de la deuda externa y con los primeros programas de ajuste estructural. En ese momento los principales rasgos en el escenario educativo son el desmantelamiento de los sistemas existentes, va su quiebra financiera, la desmoralizacin del personal, la introduccin de reformas de gestin y de evaluacin de resultados. Un segundo momento, que se expresa mas bien durante los noventa, refleja la incorporacin de otros proyectos educativos ms interesados en la equidad. A pesar de la insuficiencia de los esfuerzos que se inician entonces, y de las contradicciones entre las diversas acciones que se llevan a cabo en muchos pases de la regin, el recuperar espacios para la innovacin educativa y el nuevo clima 30 los mecanismos de mercado para asignar recursos

democrtico que permite empezar a evaluar y discutir los resultados de estas reformas, en sus fortalezas y tambin en sus deficiencias, son enormemente positivos. Es afortunado que haya reformas educativas cuyos resultados evaluar aun si los resultados son insuficientesy que exista un clima y la motivacin de mltiples interlocutores que permita la incipiente discusin democrtica de estos resultados. La evaluacin de los componentes orientados a fortalecer la equidad de estas reformas sugiere 26 que las condiciones en las escuelas mejoran con mas materiales pedaggicos y con mejora de la infraestructura. La moral de los docentes mejora. El acceso asistencia y tasas de prosecucin mejoran. Las practicas pedaggicas no cambian. Los resultados de aprendizaje medidos con pruebas de conocimientos no cambian o cambian muy poco. Hay grandes brechas entre la retrica de la poltica y su implementacin. Es necesario destacar que estas reformas han estado insertas en reformas mas amplias que buscan el mejoramiento global de la calidad y de la eficiencia. Estas reformas han enfatizado reformas estructurales en la gestin a pesar de la poca evidencia de la conexin entre cambios estructurales y cambios en la cultura escolar y practica pedaggica. Como resultado la agenda educativa y la agenda para la decisin se ve sobrecargada, se pierde el foco en la equidad, la capacidad institucional es limitada para lograr satisfactoriamente tantos objetivos. Igualmente, esas reformas educativas han estado enmarcadas en reformas mas globales que buscan contener el gasto publico, lo cual
26

Para una discusion de las reformas orientadas a mejorar la equidad vease Fernando Reimers. 2001. Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Tambien Fernando Reimers Compensatory Education Policies and Programs in Latin America en James Guthrie. Editor. Encyclopedia of Education, Second Edition. New York. Macmillan. En prensa.

31

significa que los pases de Amrica Latina invierten sensiblemente menos en trminos absolutos y relativos en educacin que los pases de la OECD. A fines del siglo los pases de la OECD invertan, en promedio, 19% del producto nacional bruto per capita por alumno de primaria, este es tambin el nivel relativo de gasto en Estados Unidos, el cual compara con 12% en Argentina y Brasil, 17% en Chile, 11% en Mxico, Per y Uruguay
27

.
reconocer que los componentes

Igualmente

es

necesario

compensatorios de las reformas han tenido costos relativamente bajos en relacin a las desigualdades en el gasto por alumno (publico mas privado) y en relacin al total del gasto educativo. Estas polticas compensatorias reflejan un modelo de decisin donde las polticas y los programas son preparados por pequeos grupos de decisores centrales, con poca responsividad a heterogeneidad de condiciones de las escuelas. Esta experiencia muestra que el desarrollo de la capacidad profesional de los docentes es el eslabn mas dbil de estas reformas. Independientemente del reciente inters en las polticas

compensatorias y en la equidad como objetivo educativo, hay sin embargo una tensin creciente en relacin a los propsitos a los que debe servir la educacin. Por economa de exposicin caracterizo dos perspectivas en esta materia, aunque en la prctica existen matices y posiciones intermedias as como contradicciones, reflejos de ambos proyectos, en una misma propuesta de cambio. Una perspectiva es aquella que considera que la funcin principal de las escuelas es promover los derechos humanos de todas las personas, la creacin de oportunidades para la Paz. Esto significa desarrollar habilidades para
27

Organization for Economic Cooperation and Development. Education at a Glance. OECD Indicators. 2001. Edition. Paris. OECD-Center for Educational Research and Innovation. p. 68.

32

vivir en comunidad, en democracia, en solidaridad y con las competencias necesarias para ser efectivo en las esferas familiar, laboral y ciudadana. Significa que la escuela tiene una funcin poltica y cvica. Una perspectiva ms restringida considera que la funcin principal de las escuelas es contribuir a desarrollar la productividad de las personas para permitir que los pases compitan en una economa global. Desde esta perspectiva es importante que algunas personas desarrollen altos niveles de excelencia en un rango limitado de habilidades, matemtica y ciencias. 4. En bsqueda de ideas publicas para movilizar el proyecto educativo incluyente Proponer la necesidad de ideas publicas efectivas es distinto a buscar el consenso educativo. Muchos de los planteamientos que argumentan en favor del consenso lo hacen como si fuese posible desvincular al sistema educativo de los diferentes intereses polticos de distintos grupos sociales. Los logros del proyecto incluyente del siglo pasado no se hicieron en base a buscar soluciones de compromiso con aquellos que se oponan a la expansin del Estado Docente, sino sobre la base de proyectos educativos y polticos con capacidad de movilizar coaliciones que apoyasen este proyecto, cada uno desde sus propia perspectiva y en funcin de sus propios intereses corporativos. 4.1. De los consensos estriles a las fuertes ideas publicas. El prurito por el consenso educativo en sociedades donde hay importantes diferencias de intereses y visiones de la sociedad corre el riesgo de traducirse en un consenso formal, declarativo, incapaz de traducirse en acciones de Estado con la fuerza para cerrar las crecientes brechas educativas. Tal vez sea el excesivo nfasis en este 33

tipo de consensos durante las ultimas dcadas, y la ausencia de fuertes ideas publicas, las que expliquen las paradojas de que poco haya cambiado o de los deficientes resultados de la ultima generacin de reformas. Las reformas que buscan mejorar la equidad, buscando simultneamente mejorar la calidad y la eficiencia, buscando al mismo tiempo no lastimar los intereses de aquellos parciales a un proyecto privatizador hacen una alquimia cuyos resultados deben ser aun demostrados. El riesgo del precario equilibrio sobre el que operan es que fracasen en cambiar verdaderamente la cultura y la practica escolar all donde realmente importa en formas que permitan a los hijos de grupos marginados adquirir competencias para pensar y desempearse en niveles de excelencia para tener mas opciones en la vida que sus padres y para tener las mismas opciones que otros nios. He argumentado en secciones anteriores de este ensayo la

importancia de construir ideas publicas para avanzar el proyecto incluyente. Esto requiere desarrollar las ideas, y desarrollar su carcter de publicas. Me refiero a continuacin a cada uno de estos aspectos. Es posible plantearse dos objetivos alternos para la educacin, uno es reproducir el pasado, conservar el orden existente, otro es construir un futuro diferente. Es posible en sociedades de gran desigualdad que la escuela anticipe sociedades ms igualitarias? S es posible, por ejemplo, las escuelas pueden ser los espacios en que los estudiantes aprendan relaciones de gnero ms igualitarias, an en sociedades donde existe alta desigualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. En las escuelas es posible aprender a apreciar la riqueza que existe en la diversidad cultural y tnica de una sociedad, an en sociedades en donde hay grandes desigualdades basadas en la raza de las personas y abierta discriminacin racial. Las escuelas pueden ensear prcticas democrticas, an en sociedades con fuerte 34

autoritarismo. En las escuelas puede aprenderse a razonar ticamente y a actuar solidariamente, an en sociedades donde existen prcticas generalizadas de corrupcin o donde existe mucha fragmentacin del tejido social. Pero obviamente no se construyen sociedades mejores slo desde las escuelas. Las escuelas pueden formar personas con espritus y competencias democrticas, pero no garantizan la democracia. Las escuelas pueden formar personas con la capacidad de tener alta productividad y eficacia, pero no pueden generar oportunidades de empleo para estas personas. Las escuelas juegan un papel en la recreacin y cambio de prcticas y valores culturales, pero comparten este papel con otras instituciones sociales, de manera que an escuelas que enseen a respetar la diversidad y la igualdad bsica de las personas en sus derechos tienen que competir con otras instituciones que reproducen prcticas y valores alternativos como la segregacin por gnero, raza o clase social. Es importante delimitar la responsabilidad de la escuela en esferas sobre las que la escuela puede directamente incidir, de lo contrario el descubrimiento de que sociedades con personas educadas pueden regresar al autoritarismo podra debilitar una fe demasiado simple sobre la forma en que la educacin contribuye al cambio social. Por lo que si es posible responsabilizar a la escuela es por el desarrollo de ciertas competencias, actitudes y disposiciones. Estas son condiciones necesarias, pero no suficientes, para que otros cambios sociales ocurran. Obviamente la productividad agregada de una sociedad seria superior si descansara sobre el esfuerzo y el talento de todas las personas, sin distingos de origen social o cultural. El sistema educativo puede desarrollar al mximo estos talentos, pero esto no garantiza que

35

estas personas podrn tener acceso a reas de desempeo donde este esta controlado por criterios no meritocraticos. El objetivo ms importante que pueden asumir las escuelas es el de contribuir a crear las condiciones duraderas para que las personas vivan en paz. Esto es mucho ms que vivir en ausencia de guerra o de violencia. Esto requiere mejorar la calidad de la educacin en particular para reducir las brechas sociales que continan segmentando a las sociedades y reduciendo la confianza y el capital social. Es fundamental que la escuela deje de ser instrumento para reproducir las desiguales oportunidades que tienen nios de distinto origen social para pasar a convertirse en un puente de oportunidades y en un espacio de encuentro y desarrollo para todos los nios. Quienes entienden que una funcin importante de la escuela es la de brindar igualdad de oportunidades educativas a todos los nios reconocen que esto significa mas que brindar igual oportunidad de matricularse en primer grado28. Es esencial apoyar con educacin de calidad a los estudiantes a lo largo de todas sus trayectorias educativas29.

4.2. Los cinco desafos para lograr igualdad de oportunidades educativas. La igualdad de oportunidades educativas existe cuando la probabilidad de que cualquier persona pueda matricularse en una
28

Esta nocion de que la igualdad de oportunidades equivale a la igualdad en la oportunidad de acceso inicial a la escuela domina el ideario publico sobre educacion en la region. 29 Para una discusion detallada de las politicas orientadas a fortalecer la equidad vease Reimers, F. 2001. editor. Unequal Schools, Unequal Chances. The challenges to equal opportunity in the Americas. Cambridge, MA. Harvard University Press Publicado en espaol como Distintas Escuelas. Diferentes oportunidades. Madrid. Editorial Arco/La Muralla.

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institucin educativa, recibir apoyo adecuado para aprender en profundidad a niveles de excelencia y proceder al siguiente nivel educativo, es independiente de factores de caractersticas que el ascriptivas habilidad e y independiente otros esfuerzo,

preferencias de la persona, y en particular es independiente de la clase social de origen, raza, genero o lugar de residencia. Para el logro de la igualdad de oportunidades educativas as entendido hay cinco desafos de difcil solucin, los cuales estn interrelacionados: Un primer desafi es lograr reducir las brechas en el acceso a educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social Un segundo desafo es atender a la segregacin socioeconmica de estudiantes en instituciones educativas que hace que los estudiantes asistan a escuelas poco diversas desde el punto de vista social. Esto tiene dos efectos, por una parte impide a los estudiantes aprender de otros con experiencias distintas a las propias, y en segundo lugar significa que las escuelas en las que se concentran los estudiantes con menor capital socio-cultural tienen menor capacidad de influencia en el Estado para reclamar los derechos educativos de sus hijos. Un tercer desafo es fortalecer las competencias profesionales de los docentes pues esta en la prctica docente el nudo gordiano para apoyar el xito acadmico de los estudiantes de grupos marginados. Un cuarto desafo es la insuficiencia de materiales y programas altamente estructurados que hayan probado su efectividad en apoyar altos niveles de logro con estudiantes de grupos socialmente marginados.

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Finalmente, un quinto desafo es que mucho de lo aprendido en la escuela es poco relevante a las demandas del mundo moderno. Atender a cada uno de estos desafos requiere desarrollar

conocimiento especfico a las realidades de cada pas, aun cuando hay mucho que ganar del intercambio de experiencias y metodologas para el estudio de los factores que inciden en cada caso. Por ejemplo, para conocer en que medida factores asociados a condiciones de vida de los estudiantes, a las caractersticas de las escuelas en sus localidades de residencia o la interaccin entre estas condiciones de la demanda y de la oferta inciden en la asistencia escolar de distintos grupos marginados a distintos niveles educativos es necesario realizar estudios especficos en cada pas y desarrollar intervenciones para atender a los factores que en cada caso especifico inciden en dicha participacin. Al mismo tiempo, el acceso a evaluaciones rigurosas de estas experiencias para la regin, amplia el rango de opciones a considerar en cada contexto nacional. Por ejemplo, hay un creciente inters en el estudio de la forma en que el trabajo infantil limita las posibilidades de participacin escolar en Amrica Latina 30, estos estudios, as como evaluaciones sobre el impacto de programas de becas a estudiantes o sus familias orientadas a disminuir la necesidad de dicho trabajo, tales como el programa Progresa en Mxico, son una fuente importante de hiptesis para informar que atiendan a caractersticas de la decisiones de poltica Igualmente, demanda.

experimentacin y evaluacin continuas sobre modalidades flexibles e innovadoras para expandir el acceso tales como la tele secundaria en Mxico o el Sistema de Aprendizaje Tutorial en Colombia, o los programas para educacin de nios migrantes en Mxico, permitirn

30

Para un estudio reciente ver David Post. 2001. Childrens Work, Schooling, and Welfare in Latin America. Boulder, CO. Westview Press.

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constituir un banco de conocimientos y de experiencia sobre el que formular decisiones de poltica mas sofisticadas. El Segundo desafi, el de la segregacin socioeconmica de los estudiantes es complejo y de difcil solucin. Es necesario invertir mas en el estudio de la magnitud de este fenmeno, as como de los procesos por los que la segregacin ocurre31. El tercer desafo, fortalecer las competencias profesionales de los docentes reconoce que es solo el cambio de la cultura escolar y de la practica docente el que permitir que los estudiantes que han ganado acceso a la educacin como resultado de la expansin en el acceso, traduzcan estas ganancias en verdaderos logros cognitivos. El estudio de la prctica docente efectiva para permitir apoyar el xito educativo de los estudiantes que proceden de grupos socialmente marginados permitir desarrollar programas de formacin profesional que apoyen a los docentes en la actualizacin permanente para aumentar sus competencias. En un reciente estudio sobre los factores asociados al xito escolar de los estudiantes mexicanos de primera generacin, es decir de aquellos estudiantes de sexto grado cuyos padres y madres son analfabetos, encuentro que una proporcin significativa de estos tiene niveles de logro comparables a estudiantes cuyos padres tienen niveles educativos ms altos. Si bien la proporcin de estudiantes de primera generacin que alcanza altos niveles de logro es menor que la de los dems estudiantes, es importantes constatar que algunos lo hacen
31

Un estudio en el Gran Buenos Aires identifica importantes formas de segregacion y analiza las regulaciones institucionales que la reproducen. Ver Ariel Fiszbein. 2000. Institutions, Service Delivery and Social Exclusion: A Case Study of the Education in Buenos Aires. Otro estudio documenta dicha segregacion en Mexico y analiza como la misma se traduce en escuelas de calidad diferente. Ver Fernando Reimers. 2000. Educational Opportunity in Mexico. Achievements and Challenges of Education Policies. En Sergio Chzaro, editor. Education in Mexico. Mexico. Editorial Mexico Desconocido. Pp. 249-276.

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(16% frente a 31% para el conjunto de los estudiantes) y sobre ello identificar que factores explican los diferentes desempeos de estudiantes de primera generacin. Encuentro que las prcticas docentes marcan una profunda diferencia entre aquellos estudiantes de primera generacin que aprenden poco y los que aprenden a niveles comparables a estudiantes de origen social mas alto, como muestra el cuadro 5. Cuadro 5. Como hablan de sus experiencias escolares los estudiantes cuyas madres son analfabetas (porcentajes).
Logro en una prueba deBrecha espaol Bajo Aprendo mucho en la escuela Mi maestra quiere que aprenda Alto Bajo / alto

rendimiento

60

69 90 51 64 61 52 9 77 90 55 19 33

115.00% 116.88% 118.60% 120.75% 127.08% 133.33% 69.23% 104.05% 109.76% 114.58% 73.08% 80.49%

77 mucho 43 Entiendo a mi maestra Cuando no entiendo mi maestra

me ayuda Mi maestra contesta mis

53

48 preguntas Las reglas en el aula son claras 39 Peleamos mucho con mis
compaeros Mi clase es agradable La tarea es interesante % Nias % Que trabajan % Que han repetido grado

13 74 82 48 26 41

Basado en una prueba estandarizada de espaol y en cuestionarios administrados a una muestra nacional representativa de nios. Los alumnos de bajo rendimiento son aquellos que contestan nueve preguntas o menos correctamente en la prueba de 26 items, quienes representan la mitad de los 5559 estudiantes cuyas madres son analfabetas. Los alumnos de alto rendimiento son aquellos que contestaron la mitad o mas de las preguntas de la prueba 40

correctamente, quienes representan 16% de los alumnos cuyas madres son analfabetas. Basado en Reimers, Fernando. When teachers teach well.Understanding the academic success of first generation students. Trabajo presentado en la 46 conferencia anual de la Comparative and International Education Society. Orlando, Florida March 6-9 2002. El cuarto desafo reconoce que la practica docente efectiva se apoya en materiales pedaggicos de alta calidad. Existen modelos de mejoramiento escolar que se basan en la utilizacin intensiva de programas y materiales pedaggicos desarrollados y rigurosamente evaluados en sus efectos para apoyar el aprendizaje de estudiantes marginados32. En Amrica Latina hay un numero creciente de materiales pedaggicos que estn siendo utilizados como parte de iniciativas para mejorar la calidad de escuelas a las que asisten estudiantes en condiciones de marginacin. El estudio riguroso de la efectividad de estos materiales y la construccin de un banco regional de materiales que los ponga a disposicin de todos los educadores de la regin, es un rea de oportunidad de relativo bajo costo y gran potencial. Finalmente, atender al desafo de la pertinencia de lo aprendido es simplemente preguntarse por cules han de ser los propsitos de la escuela en el mundo en que vivimos. La controversia sobre los impactos de los esfuerzos recientes de reforma expresa en parte diferencias de perspectiva sobre cuales son las competencias que las escuelas han de desarrollar33.
32

Un ejemplo de estos materiales en los Estados Unidos son los utilizados en el programa Success for All, desarrollado por John Slavin y sus colegas en la Universidad de John Hopkins. 33 Para un ejemplo sofisticado de esta controversia en la discusion de los resultados de la reforma educative chilena vease Juan E. Garcia-Huidobro. 2001. Educational Policies and Equity in Chile. En Fernando Reimers. Editor. Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Pp. 161178. Vease tambien Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein. 2001. Education and Poverty in Chile: Affirmative Action in the 1990s. En Fernando Reimers. Edtor. Unequal Schools, Unequal Chances.

41

Hay

quienes

estn

hoy

muy

angustiados

por

asegurar

la

competitividad econmica de Amrica Latina. Piensan que una forma de hacer esto es aumentar la productividad de la fuerza laboral y consideran que es tarea de las escuelas hacer esto. Algunos piensan que si tan solo algunos de los estudiantes latinoamericanos alcanzaran niveles de excelencia que les permitiesen competir en la economa basada en nuevas tecnologas esto ayudara. Viendo los magros resultados de los sistemas educativos latinoamericanos en las comparaciones internacionales como el TIMSS o PISA este deseo de aumentar la excelencia educativa es comprensible. Un riesgo asociado a esta ptica es que, dada la limitada capacidad institucional de los sistemas educativos de la regin, ella podra llevar a una visin reducida de cmo aumentar la excelencia, es decir a aumentar la excelencia en un nmero reducido de competencias (por ejemplo ciencia y matemticas) y para un nmero reducido de personas. Pienso que esto tendra un alto costo de oportunidad para quienes se interesan en la igualdad de oportunidades educativas, y pienso tambin que no lograra los beneficios esperados en materia de competitividad. La mejora de las condiciones de vida en Amrica Latina descansa en parte en la profundizacin de la democracia, en la construccin de comunidad, del tejido social, as como en el aumento de las competencias individuales que hagan a las personas ms eficaces y productivas. Las polticas educativas consistentes con ese propsito tienen que ser necesariamente incluyentes, no pueden continuar manteniendo sistemas de apartheid educativo donde muchos aprenden muy poco. Adems, se debe plantear una visin amplia del
Cambridge, MA: Harvard University Press. Pp: 183-200.

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tipo de competencias necesarias para construir comunidades y sociedades democrticas. Hay competencias individuales necesarias para esto como el desarrollar habilidades interpersonales en resolucin de conflictos o el desarrollo del pensamiento moral. Hay experiencias que tienen que ser integradas en el currculo si la escuela ha de servir a formar ciudadanos que puedan ejercer prcticas democrticas en su vida cotidiana. Un proyecto incluyente, orientado a la equidad tiene ms probabilidades de mejorar las condiciones de vida de todas las personas. 4.3. El cambio educativo requiere de ideas que sean

genuinamente pblicas En sntesis, el desarrollo de renovadas ideas publicas que permitan avanzar en la expansin del proyecto educativo incluyente requiere atender a los desafos de que deben aprender y cuales son las formas de garantizar el xito acadmico de los estudiantes de grupos marginados. Esto requiere de un proceso continuo de investigacin y accin. De experimentacin, comprometida en la invencin de formas de recuperar, de reinventar a veces, escuelas que actualmente sirven esencialmente para reproducir las desventajas que se derivan de la condicin social de origen de los estudiantes. Tambin de evaluacin rigurosa de estos esfuerzos, para poder acumular conocimiento que permita ir afinando cada vez mas las hiptesis y las teoras sobre las que basar polticas educativas efectivas. Pero para que estas ideas sean verdaderamente publicas, para que no sean dominio particular de grupos limitados de funcionarios educativos, es esencial que las mismas se inserten en procesos de discusin publica, de dialogo democrtico, que contribuyan a hacer al publico cada vez mas sofisticado en su conocimiento y comprensin de 43

los problemas educativos y de las opciones para intervenir sobre estos problemas. Esta tarea, la de la construccin de un dialogo democrtico y publico sobre los desafos del sistema educativo, si bien completamente consistente con los propsitos del proyecto incluyente y democrtico, enfrenta las inercias institucionales y culturales de sistemas de decisin excluyentes y patrimonialistas. La cultura de la rendicin de cuentas de parte de los funcionarios en quienes se ha confiado la administracin de lo publico es opuesta a las practicas feudales y patrimoniales a las que algunos atribuyen el subdesarrollo de Amrica Latina34. Hay quienes actan aun en Amrica Latina como si la informacin educativa, en particular aquella que identifica problemas, fuese un secreto de Estado. El limitar el acceso a la informacin, a la investigacin, obviamente hace difcil la construccin compartida de conocimiento y avanzar en la comprensin de las causas y de las opciones de solucin de lo que son problemas difciles y enormemente complejos, sobre los que nadie puede reclamar el patrimonio de la verdad absoluta. Afortunadamente estas practicas patrimonialistas estn bajo el ataque constante de quienes confan en que solo la transparencia y la discusin plural y franca de los problemas mas complejos educativos permitirn reducir la corrupcin y la inefectividad. El cambio de aquellos aspectos ms importantes en el proceso educativo, es decir de las prcticas que constituyen la cotidianeidad de la escuela, tiene slo vnculos muy tenues con las decisiones de los planificadores educativos, y depende mucho ms de las decisiones, expectativas y de la prctica de mltiples agentes en la escuela y alrededor de ella que son autnomos de los planificadores y son igualmente transformadas de forma significativa en el curso de su
34

Ver Lipset Values, Education and Entrepreneurship in Lipset and Solari. Elites in Latin America. Oxford University Press. 1967. Tambien Howard Wiarda. The Soul of Latin America. New Haven: Yale University Press. 2002.

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implantacin. La prctica educativa tiene mucho ms que ver con la cultura de la escuela, con la forma en que maestros definen su rol, con las expectativas recprocas entre maestros, directivos escolares, en ocasiones miembros de la comunidad, que con la prctica de los planificadores educativos tradicionales. Los cambios en educacin ocurren como resultado de la construccin compartida entre un grupo grande de interlocutores por que es necesario construir espacios explcitamente de articulacin de este dilogo para poder examinar las consecuencias de las practicas actuales y considerar posibles prcticas alternativas35. En qu medida estn dadas las condiciones en la regin para que haya un dilogo democrtico sobre polticas educativas que est a su vez basado en estudios y en el anlisis riguroso de opciones de poltica, de manera que las decisiones que se tomen sean tanto informadas como resultado de la confrontacin y discusin democrtica de ideas? Hay iniciativas que se estn llevando a cabo en la regin que son muy estimulantes y prometedoras pues sientan las bases para una discusin democrtica de opciones educativas tomando cuenta del estado del conocimiento basado en investigacin y en la prctica. Este tipo de dilogo informado es necesario para que los esfuerzos educativos tengan el apoyo necesario para producir un cambio perdurable y autntico en los espacios donde verdaderamente importa es decir en las escuelas. Estas iniciativas son de diverso tipo. Por una parte, los esfuerzos por aumentar el nivel de los conocimientos de la colectividad sobre los problemas educativos y sobres las opciones de solucin, es decir, esfuerzos para calificar la demanda por ms y mejor educacin.
35

En

segundo

lugar

est

un

creciente

nmero

de

Ver Fernando Reimers y Noel McGinn. 2000. Dilogo Informado. Mxico. Centro De Estudios Educativos y Asociacion de Universidades Encomendadas a la Sociedad de Jesus en America Latina.

45

emprendedores sociales, que estn innovando en educacin tanto en los fines como en los medios. Las Organizaciones No Gubernamentales y las redes de emprendedores educativos han jugado un papel protagnico en este sentido. En tercer lugar los investigadores educativos mismos estn jugando un nuevo papel, tanto como grupo como en cuantos individuos, al asumir ms directamente un inters en la proposicin y en la bsqueda de soluciones educativas. Los Estados tambin han facilitado algunos de estos cambios. Las organizaciones de Naciones Unidas y otras agencias de cooperacin y fundaciones han jugado un papel muy importante en promover la toma de decisiones informadas. Las direcciones en las que puede an avanzarse son en el

fortalecimiento de la capacidad institucional para desarrollar anlisis de polticas dentro y fuera del Gobierno, en el apoyo a la creacin de espacios democrticos para el dilogo sobre opciones educativos y en la creacin de redes de experimentacin y evaluacin comprometidas con la creacin de sistemas de apoyo a las escuelas que sirven a las poblaciones de menores ingresos.

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