BORRADOR GOLD II: Finanzas pblicas locales en la regin latinoamericana Jorge Martinez-Vazquez1, Georgia State University, Noviembre de 2009

A pesar de la larga historia de centralismo, la gobernanza local y el municipio tienen una larga historia y tradicin en Amrica Latina que se remonta a la poca colonial. 2 En los ltimos dos siglos, se han registrado tanto perodos de retroceso, como de avance del papel de los gobiernos locales en la regin. 3 Pero desde la dcada de 1980 -y para muchos pases, slo en la ltima dcada- los esfuerzos por una genuina reforma descentralizadora han venido a fortalecer y reforzar el papel de los gobiernos locales. 4 Sin embargo, a pesar de avances significativos, muchos desafos siguen pendientes para que los municipios desempeen plenamente un papel dinmico y significativo en la prestacin de servicios pblicos, en el desarrollo local y contribuyan a mejorar la vida cotidiana de los ciudadanos de Amrica Latina. 5 Durante las dos ltimas dcadas la descentralizacin fiscal en la regin se ha incrementado. El porcentaje de gastos ejecutados por gobiernos sub-nacionales sobre el gasto pblico estatal se elev de un promedio de 13 por ciento en 1985 a un 19 por ciento en 2005 o del 5,5 por ciento del PIB en 2000 a 6,6 por ciento en 2007. Sin embargo, existen variaciones considerables entre los pases de la regin.6 Tambin se realizaron avances en la descentralizacin fiscal en trminos de autonoma de los gobiernos locales para tomar decisiones sobre sus gastos e ingresos fiscales. Pero como se estudiar en este captulo, estos avances no son tan fciles de medir. En general, el desarrollo de la descentralizacin puede notarse en la devolucin de nuevas responsabilidades a los gobiernos locales, incluyendo en los mbitos del medio ambiente y de la lucha contra la pobreza, y tambin en el aumento de los gastos descentralizados en educacin, salud, etc.
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. Traducido del ingles Quisiera agradecerles a Gustavo Canavire-Bacarreza y Gabriel Leonardo su asistencia y a Harold Vasquez-Ruiz y Mark Curtis su investigacin adicional de fondo. Tambin quisiera darles las gracias a Edgardo Bilsky, Andrew Nickson, Paul Smoke, Eduardo Stranz, el quipo tcnico de FLACMA, y a muchas otras personas por los comentarios que hicieron sobre las versiones anteriores del captulo en ocasin del taller regional de CGLU en San Salvador en febrero de 2010 y, finalmente, a CGLU por su apoyo financiera en esta investigacin. . 2 Vase el Informe GOLD I 2008 de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. 3 Vase Nickson (1995) para una discusin amplia sobre la historia de los gobiernos locales en la region y los diferentes aspectos de la gobernanza local en Amrica Latina hasta la mitad de los aos 90, y vase Tulchin y Selee (2004) para una revisin ms reciente de la descentralizacin y la gobernanza democrtica en varios pases de Amrica Latina. 4 La eficacia de los esfuerzos de descentralizaci n es muy diferente en los pases de la regin latinoamericana. Durante la ltima dcada, la descentralizacin se realiz a un ritmo rpido en pases como Colombia y Per. Pero sigue estancndose despus de varias dcadas de planificacin y medidas legales en pases como la Repblica Dominicana y Hait. 5 Adems de Brasil y de los pases hispanohablantes, este captulo tambin estudia Hait, Jamaica y Trinidad y Tobago. Todos los pases a los que se refieren en este captulo se consideran como formando parte de la regin de Amrica Latina. 6 SeeVase, for examplepor ejemplo, Daughters andy Harper (2007).

Pero se observa menos progreso en trminos de devolucin de las fFuentes de ingresos autnomos. La descentralizacin fiscal sigue siendo un proceso dinmico en Amrica Latina. Recientemente, se observaron varias innovaciones en la regin que atrajeron el inters de todas partes del mundo como, por ejemplo, el sistema de medicin de desempeo local en Brasil y en Colombia, las transferencias por cliente en salud y educacin en Chile, o la lucha contra la pobreza con transferencias directas a las familias administradas por los municipios de Brasil. Un gran nmero de pases estn empezando o considerando reformas significativas que van a profundizar y reforzar la autonoma municipal. Por ejemplo, Bolivia ha reformado recientemente su constitucin para mejorar la representacin de los grupos tnicos en el nivel sub-nacional; Uruguay ha introducido un tercer nivel de gobierno con la creacin de 89 municipios; Costa Rica ha aprobado hace muy poco la Ley General de Transferencia de Competencias y Recursos a los Municipios que facilita el 10 por ciento de los recursos del presupuesto nacional a los gobiernos locales, permitiendo as a estos asumir nuevas responsabilidades y mejorar la calidad de sus servicios e infraestructura; en El Salvador, la asociacin de municipios (COMURES) mantiene un dilogo activo con las autoridades centrales para aumentar el financiamiento y la estabilidad general del sistema de transferencia. Por otro lado, tambin hay pases en la regin que conocen una tendencia radicalmente opuesta y que tiende al contrario a dirigirse hacia una forma de recentralizacin. Por ejemplo, en Argentina se pueden destacar elementos de recentralizacin desde que la Ley de Emergencia Econmica de 2002 y la Ley Presupuestaria de 2006 dieron a las autoridades centrales mayor poder para asignar los financiamientos federales o interrumpir unilateralmente su desembolso. En la Repblica Dominicana tambin existen elementos de recentralizacin encabezados por la Ley Municipal de 2007 que establece porcentajes mximos dentro de los presupuestos locales para diferentes tipos de gastos en personal, infraestructura pblica, etc.; se teme que la nueva constitucin del pas redefina el monto asignado de las transferencias del 10 por ciento del presupuesto estatal. De la misma manera, la reciente legislacin de Per revoc la prerrogativa de los municipios de establecer permisos de construccin y definir el uso del suelo y se redujeron considerablemente para el periodo 2009-2011 las transferencias asignadas a los

municipios. En Colombia, el gobierno central decidi recientemente asignar directamente algunos de los recursos que, hasta entonces, eran asignados a los gobiernos municipales. Finalmente, en Venezuela, las autoridades municipales vienen denunciado regularmente la restriccin de sus responsabilidades y recursos as como la intervencin del Gobierno nacional en los asuntos locales. El informe presenta el estado actual de las finanzas pblicas locales en la regin de Amrica Latina e identifica y analiza algunos de los principales retos para la mejora de la eficiencia, la equidad y la efectividad en la prestacin de los servicios pblicos, y concluye ofreciendo un conjunto de recomendaciones. 7 Primera Seccin: Visin sobre la estructura y la situacin de las finanzas locales en la regin Los pases de la regin son muy diferentes en diferentes ambitos organizacin federal o unitaria, tamao, historia, etc.-. La diversidad se encuentra primero en los cuatro pases federales (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela), muy diferente entre ellos y tambin con respecto a los dems Entre los pases de la regin con un sistema unitario de gobierno. se pueden identificar grupos de pases con instituciones y retos similares, incluidos los pases andinos (Colombia, Ecuador, Per y Bolivia), los pases ms pequeos de Amrica Central, los Estados insulares con tradiciones no ibricas,8 y lo que podramos llamar las excepciones del Cono Sur (Paraguay, Uruguay y Chile en particular), debido a su enfoque de la descentralizacin fiscal. La diversidad se verifica tambin en el tamao de la poblacin (de los 196 millones de habitantes de Brasil al milln de Trinidad y Tobago), en el PIB real per cpita (de 9.357 dlares en Argentina en 2007 en dlares estadounidenses constantes de 2000, a $ 884 en Nicaragua y 411 en Hait), y en otras dimensiones.9

Este informe se enfoca en la descentralizacin fiscal. Las cuestion es de descentralizaci n poltica y administrativa no forman parte del estudio. 8 Por supuesto, estos pases no suelen ser clasificados como Amrica Latina . 9 Vase Tabla A.1 en el Apndice par ver una descripcin de los indicadores macroeconmicos bsicos.

Sin embargo, tambin hay muchas caractersticas comunes en la forma en la que los municipios estn estructurados, lo que nos permitir tratar a todos los gobiernos municipales en la regin desde una perspectiva comn. En general, en los pases con ms de un nivel de gobierno sub-nacional, la relacin entre el gobierno central y los municipios es directa, en posicin a una relacin jerrquica en la que el gobierno central trata exclusivamente con los gobiernos regionales y stos, exclusivamente con los gobiernos municipales.10 En la mayora de los casos,y la condicin jurdica de los municipios se define con claridad en la Constitucin o en leyes especficas, tales como los cdigos municipales. La excepcin ms importante a esta regla es la de la Argentina, donde la Constitucin le da al gobierno de nivel intermedio -las provinciasdiscrecionalidad para estructurar el rgimen fiscal de los municipios. 11 En menor medida, la historia se repite en Mxico. 12 La mayor diferencia que explica esta diversidad en las relaciones entre niveles central y local es la diferencia entre las naciones federales y unitarias. Pero incluso en estos casos -a pesar de la variedad de situaciones en los municipios que existen en la Argentina y, en menor medida, en Mxico13,- las cuestiones que actualmente afectan a los gobiernos municipales en estos dos pases no son esencialmente diferentes de las del resto de los municipios de la regin. Por esta razn, en este informe no vamos a identificar diferentes grupos de experiencias de pases, sino que vamos a utilizar un marco comn para todos los pases. Estructura del gobierno local Como regla general, la estructura de gobierno en Amrica Latina est organizada en tres niveles de gobierno (Tabla 1), con las excepciones de Bolivia, y Chile y Per, con cuatro

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Desde un punto de vista tcnico, las relaciones verticales entre los diferentes niveles de gobierno se bifurcan (del nivel central al local y del central al regional, por separados) en oposicin a las relaciones jerrquicas (del nivel central al regional al local, todos vinculados). 11 En cambio, la Constitucin brasilea, por ejemplo, define su sistema poltico como la unin del gobierno central, de los estados y de los municipios, dando a los gobiernos locales una posicin autnoma con respecto a los gobiernos de nivel intermedio. 12 Los estados brasileos tambin tienen un papel limitado en la gestin de los municipios. 13 Tngase en cuenta que el estatuto de la ciudad capital de Buenos Aires se define separadamente en la Constitucin.

niveles,14 y Jamaica, Trinidad y Tobago y Uruguay, que slo tienen dos niveles. 15 Ha sido y sigue siendo el caso que en muchos pases de la regin los gobiernos de nivel intermedio sean el foco de atencin en las relaciones fiscales intergubernamentales, tanto en trminos de relevancia poltica como de disponibilidad de recursos financieros, en detrimento de la situacin institucional y fiscal de los gobiernos locales. Por otro lado, el enfoque de este trabajo ser casi exclusivamente en los niveles primarios de gobierno, los municipios. A los niveles intermedios (provincias, regiones, departamentos) solo nos referiremos en relacin a cuestiones pertinentes a los municipios En 201007 haba ms de 16.000 gobiernos municipales en Amrica Latina. Su nmero vara segn el pas, obviamente con el tamao de la poblacin y el territorio, contando Brasil con 5.564 municipios y en el otro extremo, Uruguay con 19 y Trinidad y Tobago con 16 municipios. Los gobiernos locales varan considerablemente en tamao de un pas a otro (Tabla 1). La poblacin media por municipio vara de varios cientos de miles de residentes en Hait, a aproximadamente 16.000200.000 habitantes en Per. A pesar que una parte significativa de la poblacin de los pases latinoamericanos vive en la ciudad ms grande del pas (por ejemplo, el 53% en Panam, el 51% en Paraguay, el 49% en Uruguay, el 40% en Per y el 35% en Argentina), la mayora de los municipios de la regin siguen siendo relativamente pequeos en tamao y de carcter rural. Por ejemplo, en Per ms de 200 municipios tienen una poblacin inferior a 1.000 habitantes, y ms del 50 por ciento de todos los municipios tienen menos de 5.000 habitantes. As, la regin se enfrenta a retos en los dos extremos: por un lado, grandes metrpolis con altos niveles de densidad de poblacin, congestin y anillos de pobreza urbana y por otro lado, municipios demasiado pequeos en las zonas rurales con baja densidad, escasa capacidad administrativa y falta de una escala adecuada para la prestacin de muchos de los servicios pblicos bsicos.16

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En el caso de Bolivia, el nivel provincial puede no ser interpretado como un nivel autnomo adicional . Uruguay introdujo recientemente una reforma para crear un tercer nivel de gobierno (bajo los departamentos) con 89 municipios. 16 Una complicacin adicional es que numerosos municipios de la regin son una mezcla de zon as urbanas y rurales (y peri-urbanas) con necesidades muy distintas en cuanto a los servicios.

En numerosos pases de Amrica Latina la estructura de los gobiernos locales est an en construccin.17 Por ejemplo, en Bolivia, la nueva Constitucin de 2009 declara como gobiernos autnomos a los niveles de comunidad regional, municipal e indgena, con la caracterstica de que las comunidades indgenas pueden caber en uno o ms municipios o regiones. Las normas legales que regulan esta estructura no se han promulgado todava. La multiplicacin de nuevos gobiernos locales -en su mayora a travs de la fragmentacin de los ya existentes- sigue siendo comn en la regin. Por ejemplo, en la Repblica Dominicana, entre 1995 y 2006 el nmero de municipios pas de 108 a 154.18

Gasto local y asignacin de competencias mbito del gasto municipal. La participacin del gobierno local en el gasto pblico total y en el PIB difiere significativamente segn el pas, pero es generalmente ms baja que lo observado en otras regiones del mundo. Sin embargo, como se muestra en la Tabla 2, la presencia del sector pblico en el PIB, medida por el total de gastos de las administraciones pblicas es generalmente alta y se sita en niveles superiores a los de otros pases del mundo con niveles similares de ingreso per cpita. Este contraste de los sectores locales relativamente pequeos inmersos como parte de relativamente amplios sectores pblicos puede ser debido en primer lugar, a las menores responsabilidades de gasto funcional que se asignan a los gobiernos locales comparado en comparacin con otras regiones del mundo, y en segundo lugar, a niveles relativamente bajos de gastos y prestacin de servicios en las responsabilidades de los gastos efectivamente asignados a los gobiernos locales, c. Como veremos a continuacin., es probable que ambas explicaciones jueguen un papel, tanto el nivel de asignaciones de gastos a los gobiernos locales en los pases de Amrica Latina, como el nivel general de financiacin. Todo ello quiere decir que existe en general un espacio amplio para descentralizar al nivel local.

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Este progreso no ha sido lineal si no caracterizado en muchos casos por episodios polticos de descentralizacin y recentralizacin. Vase, por ejemplo, Smoke et al. (2006). 18 Una ley reciente en en pas impuso condiciones ms estrictas para los potenciales nuevos municipios demandantes: tener 15000 residentes y ser capaces de generar por lo menos un 10 por ciento de los ingresos que el municipio previo generaba.

Pero, cComo se acaba de mencionarse puede ver en la Cuadro 2, hay grandes diferencias en el peso de los gobiernos locales sobre el total de gasto pblico y su importancia relativa en el PIB. Entre los pases ms descentralizados a nivel local en Amrica Latina, medido por la participacin municipal en el gasto pblico total, se encuentran: Ecuador con un 23,3 por ciento, Brasil con un 20 por ciento, Colombia con un 18,7 por ciento, Per con un 16,4 por ciento y Bolivia con un 16 por ciento. Dos grandes federaciones, Argentina y Mxico, estn en el 6,8 por ciento y 5,7 por ciento, respectivamente. En el nivel ms bajo se haya otro pas federal, Venezuela, con un 0,6 por ciento y varios pases que siguen siendo muy centralizados, como Panam y Jamaica, ambos en el 1,7 por ciento. En el Cuadrola Cuadro 2 tambin se presenta informacin sobre los gastos de inversin local sobre el total de las inversiones pblicas. Aunque se dispone de menos datos, la clasificacin se mantiene con dos excepciones: Argentina y Honduras. En estos dos pases, los gobiernos locales asumen una mayor responsabilidad en la inversin pblica que en los gastos generales. Quizs una medida ms significativa de la funcin de los gobiernos locales como proveedores de servicios pblicos es la proporcin de los gastos locales en el PIB. Este mide qu porcentaje de los recursos nacionales se canaliza a travs de los gobiernos locales. Desde esta perspectiva, el Brasil con el 7,7 por ciento y Bolivia con el 7,0 estn a la cabeza de la descentralizacin municipal en la regin de Amrica Latina. Mientras que Per, Colombia y Argentina parecen ser igualmente descentralizados, con entre 2 y 3 por ciento del PIB que se canaliza a travs de los gobiernos locales. Ms atrs figuran Paraguay y Venezuela, con 0,3 y 0,2 por ciento del PIB. Al menos en el caso de Honduras, los mandatos y las limitaciones sobre cmo gastar los presupuestos locales explican este comportamiento. Quizs una medida ms significativa de la funcin de los gobiernos locales como proveedores de servicios pblicos es la proporcin de los gastos locales en el PIB. Este mide qu porcentaje de los recursos nacionales se canaliza a travs de los gobiernos locales. Desde esta perspectiva, el Brasil con el 7,7 por ciento y Bolivia con el 7,0 estn a la cabeza de la descentralizacin municipal en la regin de Amrica Latina. Mientras que Per, Colombia y Argentina parecen ser igualmente descentralizados, con entre 2 y 3 por ciento del PIB que se canaliza a travs de los gobiernos locales. Ms atrs figuran

Paraguay y Venezuela, con 0,3 y 0,2 por ciento del PIB. Es necesaria una buena imaginacin para saber cmo las ms bsicas necesidades de servicio local pueden estar satisfechas con ese nivel de financiacin Asignacin de competencias y gastos: Varios aspectos caracterizan las asignaciones de gastos en los pases de Amrica Latina. En la mayora de esos pases, con la excepcin de Argentina,19 las leyes nacionales definen explcitamente las principales competencias de los municipios. En la mayora de los pases -como se muestra en el Cuadrola Tabla 3- las asignaciones de gastos se definen en la Constitucin del pas, de lo contrario, las tareas se especifican en las leyes especiales, con ms frecuencia el cdigo municipal. 20 A menudo, en estas asignaciones formales, los municipios estn autorizados a prestar cualquier servicio que no est especficamente asignado a cualquier otro nivel de gobierno. 21 El uso de la Constitucin para determinar las asignaciones de gastos puede ser entendido como un signo de estatus y garanta de los gobiernos municipales, pero el uso de la Constitucin para estos fines tambin pueden causar problemas debido a la dificultad para poder detallar las tareas y luego para modificar y actualizar las tareas en respuesta a la evolucin de la situacin. En segundo lugar, hay enormes variaciones en la asignacin de responsabilidades a los municipios -como se muestra en la Tabla 3- siendo imposible una descripcin breve. La mayora de los pases establecen una serie de funciones obligatorias, a menudo exclusivamente encomendadas a los municipios (frente a otras responsabilidades compartidas con otros niveles de gobierno), como servicios urbanos bsicos tales como recoleccin de basura, mantenimiento de carreteras, parques, puestos de mercado y
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En Argentina, cada provincia regula de manera diferente las responsabilidades de gastos de los municipios. En general, las provincias tienden a enumerar una serie de funciones generales acompaadas de una clusula que puede utilizarse para extender las competencias locales. Es menos frecuente que las provincias enumeren explcitamente las funciones con las que los municipios deben cumplir o las funciones que les son exclusivamente asignadas. 20 Existen excepciones a la regla. Por ejemplo, en el caso de Colombia, no hay una ley especfica para asignar las responsabilidades de gastos a los diferentes niveles de gobierno pero existen varias leyes (60 de 1993 y 715 de 2001) que especifican ciertas normas para la asignacin de competencias. 21 Una excepcin a esta regla es Chile, donde los municipios estn limitados a una lista cerrada de responsabilidades. Pero, al contrario de los gobiernos sub-nacionales en otras regiones del mundo que muestran cierta impaciencia por extender sus responsabilidades, la norma en los pases latinoamericanos es que los gobiernos no exceden en general sus responsabilidades especificadas en las leyes, salvo en algunos pases (por ejemplo Brasil y Mxico) en el mbito del desarrollo econmico local.

mataderos, as como algunas funciones administrativas, tales como registro civil, planificacin y uso del suelo y permisos de vivienda. Adems, en la mayora de los pases disponen tambin de funciones voluntarias, que a menudo son compartidas con otros niveles de gobierno y que pueden incluir algunos servicios sociales, como la educacin bsica y los servicios de atencin primaria de salud, y servicios pblicos tales como servicios de agua y alcantarillado. Pero, como puede verse en el cuadrola Tabla 3, en algunos pases (Colombia, El Salvador, Guatemala, Jamaica), la educacin bsica y los servicios de atencin primaria de la salud tambin pueden ser asignadoas como competencias obligatorias y exclusivas de los gobiernos locales en algunos pases. En tercer lugar, el principio bsico que los servicios sociales que cumplen una funcin redistributiva (seguridad social, indemnizacin al desempleo, asistencia social) deben ser una responsabilidad directa del nivel central se respeta en general en los pases de Amrica Latina. Sin embargo, en algunos pases -por ejemplo, Bolivia y, Chile y Mxicolos gobiernos centrales asumen la financiacin de dichos servicios, pero han delegado a los gobiernos locales la implementacin y gestin de programas de bienestar social (por ejemplo, servicios de asistencia social a la familia) con el fin de aprovechar su proximidad y la informacin de que disponen gracias a su cercana con la ciudadana.22 En cuarto lugar, los gobiernos municipales de numerosos pases latinoamericanos desempean un papel importante en la inversin en infraestructuras a nivel sub-nacional, a menudo, con socios de los niveles superiores del gobierno en trminos similares a los observados en pases europeos.23 Por ejemplo, en Brasil, los gobiernos locales han recientemente alcanzado el 45 por ciento de la inversin pblica nacional. En quinto lugar, en muchos pases de Amrica Latina las responsabilidades de gastos se hayan compartidas entre diferentes niveles de gobierno, lo que generalmente produce situaciones menos transparentes y claras. Sin embargo, no existe una correlacin clara entre el nivel de competencias concurrentes y el grado de descentralizacin
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En general, estas experiencias parecen haber sido positivas (Bolivia, Bra sil, Mxico y Per). En el caso de Mxico, se criticaron algunos programas en razn de la interferencia partidista de las autoridades centrales en el despliegue de financiamientos. 23 Se discuten ms abajo las cifras presupuestarias.

municipal. Por ejemplo, Bolivia, y Brasil, Mxico y Venezuela muestran un alto grado de co-responsabilidades compartidas, pero sin embargo, los dos primerosambos tienen un grado relativamente alto de descentralizacin municipal mientras que . Por otra parte, Mxico y Venezuela tambin tienen una alta incidencia de responsabilidades concurrentes y su grado de descentralizacin municipal es uno de los grados ms bajos de descentralizacin municipal., especialmente para el caso de Venezuela. En forma paralela, tampoco existe una correlacin clara entre nivel de competencias exclusivas y descentralizacin municipal. Por supuesto, esto es claro cuando la mayora de las responsabilidades funcionales se concentran exclusivamente en la administracin central como en el caso en la Repblica Dominicana, Honduras y Uruguay. En otros pases como Colombia, Per, El Salvador, Guatemala y Jamaica, existe un nivel bastante significativo de competencias exclusivas. En Colombia y Per, el nivel de descentralizacin municipal es relativamente alto mientras los niveles en los tres otros pases son relativamente bajos. Pero la presencia significativa de competencias exclusivas de los gobiernos municipales, como en Colombia y en menor medida en el Per, lleva a niveles relativamente altos de descentralizacin municipal, mientras que las competencias exclusivas en los gobiernos municipales en los casos de El Salvador, Guatemala y Jamaica, an lleva a niveles relativamente bajos de la descentralizacin municipal.

Asignaciones de Ingresos. Prcticamente todos los pases de Amrica Latina asignan ciertos impuestos a los gobiernos locales, con la excepcin del Salvador, de Jamaica y de Trinidad y Tobago. Como se muestra en el Cuadrola Tabla 4, el impuesto ms comnmente asignado es el impuesto a la propiedad, que recibe diferentes nombres y vara un poco en el mbito de aplicacin en todos los pases. 24 Otros impuestos locales son el registro de
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Es particularmente importante notar que solo unos pases permiten l os impuestos a la propiedad urbana y rural. Estos pases que permiten solo los impuestos a la propiedad urbana dejan en cierta desventaja a los municipios rurales. Tngase en cuenta que el impuesto a la propiedad sigue asignado al gobierno central en El Salvador y que no parece haber ningn impuesto a la propiedad en la Repblica Dominicana, si no solo

vehculos y permisos, bienes inmuebles y transferencias de tierras, las diferentes formas de impuestos a los negocios,25 los impuestos sobre el juego y, en unos pocos pases (ISS en Brasil, ICA en Colombia, y Nicaragua hasta recientemente), alguna forma de impuestos sobre las ventas o el volumen de negocios. 26 Prcticamente todos los gobiernos locales pueden cobrar tasas y tarifas para determinados servicios pblicos como permisos de construccin, la recogida de basuras, servicios pblicos, mataderos, los mercados pblicos y similares. Las asignaciones de ingresos se formalizan de distintas formas. En la mayora de los casos, estas asignaciones se definen en las leyes fiscales o en los cdigos municipales. En otros casos, se inscriben en la Constitucin del pas, como por ejemplo en Brasil.; En otros casos,o la constitucin delega al nivel intermedio de gobierno, las provincias o estados, la discrecin para determinar las asignaciones de ingresos locales, como en el caso de Argentina y Mxico, que se traduce en una variedad de situaciones de facto.27 El nivel de autonoma que se reconoce a los gobiernos locales tambin es variable. Como se resume en la Tabla 5 la mayora de los pases utilizan un enfoque de "lista cerrada" y no permiten la introduccin de nuevos impuestos a los gobiernos locales. Algunas excepciones son Ecuador y Uruguay.28 Por otra parte, en aproximadamente dos tercios de los pases de la regin los gobiernos locales tienen la posibilidad de fijar las tasas de algunos impuestos;, esta prctica es ampliamente aceptada como la forma ms deseable de autonoma fiscal que puede concederse a los gobiernos locales.29 Es interesante que pases como Bolivia y Per, donde las reformas de descentralizacin han avanzado
un impuesto de transferencia de propiedad. 25 Un buen ejemplo es la patente municipal de Chile que se paga anualmente con una tasa basada en los activos de capital propios declarados. Este impuesto se discutir con ms detalles en la seccin siguiente. 26 En el caso del ISS de Brasil (impuesto sobre servicios) y del ICA de Colombia (impuesto sobre el negocio y la industria), los montos recolectados exceden los del impuesto a la propiedad (IBI, impuesto sobre bienes inmuebles). Las experiencias de los dos pases con estos impuestos tambin se discutirn ms adelante. 27 En el caso de Mxico, la constitucin asigna los impuestos de bienes inmuebles (y solo este impuesto) a los municipios. Es el nico impuesto explcitamente asignado a los municipios. 28 En Argentina, algunas provincias tambin permit en a sus gobiernos locales que introduzcan nuevos impuestos pero siguiendo algunas reglas bastante restrictivas. 29 No se dispone de muchas informaciones sobre la utilizaci n real de esta autonoma pero parece que sea una prctica bastante comn entre los gobiernos locales de adoptar unas tasas ms bajas de lo que se autoriza en la ley.

rpidamente en los ltimos aos, todava no concedan ninguna facultad discrecional de fijar las tasas de impuestos. Significativamente pocos pases en la regin dejan a discrecin de los gobiernos locales la modificacin de las bases imponibles, por lo general, esta forma de autonoma fiscal tambin se considera menos deseable; aunque debera ser menos problemtico para modificar las base fiscal de impuestos sobre la propiedad y bienes inmuebles.30 La mayora de los pases de la regin dejan a discrecin del gobierno local la fijacin de los niveles de honorarios y tasas para los servicios pblicos locales. Sin embargo una restriccin importante en la autonoma de los ingresos de los gobiernos locales es la prctica seguida en varios pases de exigir la aprobacin por un nivel superior de gobierno de los presupuestos de ingresos de los gobiernos locales ("plan de arbitrios") a principios del ao fiscal.31 Como puede verse en el cuadrola Tabla 5, est prctica todava lamentable se aplica en la Repblica Dominicana, Nicaragua, Panam y Paraguay; en Mxico, esta aprobacin est a cargo del nivel intermedio de los gobiernos estatales. En trminos de administracin fiscal (Tabla 6), la regla general es la responsabilidad local para la administracin de los impuestos locales, honorarios y tasas, aunque en algunos casos la responsabilidad es compartida con las autoridades centrales.32 Una excepcin es Bolivia, donde todos los impuestos locales son recogidos y gestionados por las autoridades nacionales. La recaudacin de tasas y tarifas es la responsabilidad de los gobiernos locales, de nuevo con la excepcin de Bolivia. Los impuestos sobre la propiedad siguen siendo la gran promesa incumplida para la autonoma fiscal local en Amrica Latina. Al igual que en otras regiones del mundo, el rendimiento de los impuestos a la propiedad sigue siendo inferior a su potencial. Mientras que el impuesto a la propiedad levanta, desde hace unos aos, un promedio de 2,12 por ciento en los pases de la OCDE, un 0,68 por ciento en los pases en transicin y un 0,60
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Pero aun en estos casos, la utilizacin de diferentes bases puede dificultar la medida de la capacidad fiscal entre jurisdicciones. 31 Existen dos versiones para esta aprobacin previa. En una versin, la aprobacin funciona como simple legalidad y el nivel ms alto no puede cambiar las decisiones de asignacin de recursos. En la segunda versin, el nivel ms alto puede cambiar las decisiones del nivel ms bajo. La prctica en las regiones parece tender ms hacia la primera versin en la que el nivel ms alto funciona ms como una entidad de control para asegurarse que el marco regulador sea respetado. 32 Una excepcin es Bolivia, donde todos los impuestos locales son recogidos y gestionados por las autoridades nacionales. La recaudacin de tasas y tarifas es la responsabilidad de los gobiernos locales, de nuevo con la excepcin de Bolivia.

por ciento en los pases en desarrollo, el promedio en Amrica Latina es de un 0,37 por ciento del PIB. Las razones son mltiples, incluyendo la dbil voluntad poltica, los mecanismos de transferencia y distribucin de ingresos que desincentivan la colecta local y la dbil capacidad y equipamiento de las administraciones fiscales. Estos factores se traducen en exenciones generosas y bajas tasas impositivas, las evaluaciones de valor obsoleto y poco frecuente de la propiedad, registros y catastros incompletos y la falta de voluntad y de medios para impulsar la colecta. Este desempeo mediocre vara poco en la regin en relacin a la discrecionalidad en la fijacin de tarifas o a la administracin de los impuestos de propiedad.33 En general, en Amrica Latina los ingresos locales obtenidos por impuestos y tasas propias representan una parte relativamente pequea del total de los ingresos consolidados en el sector pblico, aunque en trminos de los presupuestos locales estos ingresos puedan parecer importantes.34 Por supuesto, hay una gran variacin segn los pases. La Tabla 7 muestra que el porcentaje de ingresos de los gobiernos locales sobre el total de los ingresos consolidados del gobierno, descienden de un 22 por ciento en Colombia, al 18 por ciento en Per y al 16 por ciento en Bolivia, llegando a casi el cero por ciento en Venezuela35 y el 2 por ciento en Panam, 36 pasando por 9 y 6 por ciento en Brasil y Mxico respectivamente. En promedio, los municipios en Amrica Latina disponen de un mayor porcentaje de ingresos propios en sus presupuestos que en otras regiones del mundo, incluyendo frica, Asia y une parte bastante significativa de los pases europeos. Como se muestra en la Tabla 7, en general, el porcentaje de los presupuestos locales financiados con recursos propios (impuestos y tasas locales) es alto entre el 25 y el 50 por ciento, en muchos pases.37 Sin embargo, en Bolivia este porcentaje es del 11 por ciento, en Brasil el 20 por
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Vase Tablas A.4a y A.4b en el Apndice. Para ms informacin sobre estas cuestiones, vase Sepulveda y Martinez-Vazquez (2009) y De Cesare y Lazo Marn (2008). 34 Estos dos efectos son compatibles: recordmonos la discusin en la seccin anterior sobre los presupuestos de los gobiernos locales que representan una parte relativamente limitada del presupuesto del gobierno general. 35 Esta cifra particularmente baja puede deberse a problemas al reportarlas; algunos grandes municipios de Venezuela parecen recoger impuestos a la propiedad. 36 Vase Tabla A.2 en el Apndice para la divisin de ingresos recogidos por cada nivel de gobierno. 37 Vase Tabla A.3 en el Apndice para la divisin de las fuentes de ingresos de los gobiernos locales.

ciento y en Mxico, el 16 por ciento. Tngase en cuenta tambin que este indicador puede ser engaoso, especialmente cuando los presupuestos locales son pequeos. En Venezuela, por ejemplo, los ingresos propios de los gobiernos locales estn entre los ms alto de la regin, pero los presupuestos locales en ese pas se encuentran entre los ms bajos de la regin. Es la ltima columna de la Tabla 7, que presenta la relacin entre impuestos propios y tasas sobre el PIB, que muestra el hecho ms relevante: el bajo esfuerzo global de los ingresos propios de los gobiernos locales en la regin de Amrica Latina. Tngase en cuenta las grandes variaciones dentro de cada pas, Eel mayor esfuerzo fiscal de recaudacin de ingresos locales se realiza en Bolivia con el 2,65 por ciento del PIB y Per con un 2,62 por ciento; el esfuerzo local es ms bajo se realiza en Venezuela, con un 0,07 por ciento del PIB. Transferencias intergubernamentales Debido al limitado nivel de autonoma de ingresos, prcticamente todos los gobiernos locales en la regin de Amrica Latina sufren de desequilibrios verticales, lo que significa que sus necesidades de gasto derivadas de sus competencias funcionales exceden su capacidad de auto financiacin. Aunque su existencia es bastante obvia, el alcance real de los desequilibrios verticales es en general, un asunto difuso, ya que prcticamente ningn pas de la regin ha introducido mtodos explcitos para medir las necesidades de gasto de los gobiernos locales de una manera transparente y objetiva. Para hacer frente a los desequilibrios verticales existentes prcticamente todos los pases de la regin implementan un sistema de transferencias, a menudo compuesto de diferentes formas de participacin en los ingresos, con subvenciones especficas o condicionales, y en algunos casos, subvenciones de compensacin. Adems de los desequilibrios verticales, tambin existen en prcticamente todos los pases de la regin importantes desequilibrios horizontales entre los gobiernos locales. Estos desequilibrios horizontales son el resultado de las diferentes capacidades

fiscales y bases econmicas de los gobiernos locales as como de los gastos inducidos por las diferentes necesidades derivadas de las diferencias en los costos de la prestacin de servicios y las diferencias en los perfiles y necesidades de las poblaciones residentes. Los desequilibrios horizontales son ms pronunciados entre los municipios urbanos y rurales y entre los centros urbanos ms pequeos y ms grandes. Como se presenta a continuacin, hay diferentes enfoques que se utilizan en la regin para abordar los desequilibrios horizontales. En realidad, los sistemas de transferencia a los gobiernos locales en Amrica Latina ofrecen una mezcla de participacin en los ingresos, de transferencias condicionadas, y subvenciones redistributivas incondicionales. El nfasis en toda la regin se ha puesto en la solucin del problema de los desequilibrios verticales, principalmente a travs de las diferentes formas de participacin en los ingresos del gobierno central por parte de los municipios. Ha habido menos nfasis en el diseo de las subvenciones de estabilizacin explcita, aunque muy a menudo los regmenes de reparto de los ingresos se aplican a travs de frmulas que contienen caractersticas de ecualizacin. Las subvenciones condicionales son menos comunes en Amrica Latina que en otras regiones del mundo, pero aqu tambin hay excepciones importantes. La gran variedad de enfoques de los siguientes pases (Cuadro Tabla A.5 del Apndice) hace que sea difcil de sintetizar en un espacio breve. La mayora de los pases de la regin utilizan algn tipo de participacin en los ingresos en general. La reserva de fondos para el reparto de ingresos suele definirse sobre la base de ingresos generales del gobierno central o de sus fuentes ms importantes, y este es el caso, por ejemplo, de Bolivia, Colombia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Otras veces, las bases de participacin son impuestos especficos del gobierno central, por ejemplo, el 20 por ciento de los ingresos fiscales por la produccin de petrleo obtenidos por los estados mexicanos deben ser transmitidos a sus municipios;, el reparto del impuesto adicional de Nicaragua con los municipios se basa en los ingresos de los recursos naturales , y en el Per, algunos de los impuestos es

se basan en la distribucin de los impuestos de ventas y de los ingresos del gas y la extraccin de petrleo (canon, sobrecanon, y canon petrolero). En estos ltimos casos, las transferencias reales pueden estar sujetas a fluctuaciones ms amplias, por ejemplo, en funcin de los niveles de precios internacionales de los recursos naturales. En algunos casos, los ingresos participados se distribuyen en funcin de la regin de origen, por ejemplo, el canon, sobrecanon, y canon petrolero en el Per. Este enfoque (compartir ingresos provenientes de recursos naturales respetando el lugar de origen de estos recursos) es un factor importante que se adiciona a los desequilibrios fiscales horizontales. Muy a menudo se utiliza algn tipo de frmula cuyas variables, como se seal anteriormente, pueden tener algn rol de compensacin. 38 Por ejemplo, en el reparto de ingresos en Bolivia se realiza de acuerdo a la poblacin; en Ecuador, en funcin de la poblacin y la pobreza; en El Salvador, de acuerdo con la poblacin, la equidad (un importe fijo para cada municipio), la pobreza y la superficie terrestre; en Guatemala, de acuerdo a partes iguales (importes fijos), la poblacin, el nmero de asentamientos, y por el ingreso per cpita; en Honduras, segn la poblacin y las cantidades iguales para todos los municipios; y en Nicaragua, de acuerdo a la poblacin y varios otros criterios, y en el Per, de acuerdo a la poblacin y las tasas de mortalidad infantil. Con frecuencia, las frmulas de distribucin tambin son empleadas por los gobiernos centrales para adoptar una serie de objetivos distintos de la distribucin. Por ejemplo, en Ecuador, la frmula de distribucin incluye variables para mejorar el esfuerzo administrativo y el logro de metas acordes con el plan nacional de desarrollo o en Nicaragua, la frmula de distribucin ofrece incentivos para aumentar los ingresos del impuesto sobre la propiedad y de la ejecucin presupuestaria ms eficaz. En cuanto a la utilizacin de los fondos participados de los ingresos nacionales, algunos pases dejan su uso a la discrecin de los gobiernos locales, por ejemplo, es el caso de
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En algunos casos, como en Paraguay, la asignacin de fondos todava se hace ad hoc, a la discrecin de las autoridades centrales. En este contexto, cabe mencionar que la asignacin de fondos ad hoc era ms desarrollada anteriormente en la regin. Ahora la mayora de los pases, con algunas excepciones, determinan los fondos a transferir segn alguna frmula.

Bolivia, Ecuador, El Salvador y Honduras. Pero en otros casos el uso de los fondos est condicionado a algunos usos particulares. Por ejemplo, en Colombia el uso de los fondos de reparto de ingresos nacionales est condicionado a la educacin bsica, salud y agua y alcantarillado; en Guatemala a la educacin, la salud y la infraestructura; en Nicaragua y Paraguay, un mnimo de los fondos al menos 80 por ciento para Paraguay- deben ir a la infraestructura de capital., y en Paraguay, al menos el 80 por ciento de los fondos deben destinarse a la infraestructura de capital. La prctica de la participacin en los ingresos de los pases federales en la regin tiene algunas similitudes con la de los pases unitarios, pero tambin tiene varias particularidades. En Argentina, la distribucin de los fondos participados entre los gobiernos locales se deja a cargo exclusivamente de los gobiernos provinciales, quienes deciden cmo distribuir los ingresos participados que reciben del IVA y de los ingresos federales. Los estados brasileos tambin tienen un sistema de distribucin de fondos basado en el 25 por ciento de sus ingresos por IVA en cada estado. El 75 por ciento de ese ingreso se redistribuye en base al valor agregado en cada municipio y el 25 por ciento aplicando una frmula basada en la poblacin, superficie y otras variables. Esta misma frmula se utiliza para distribuir a los municipios los ingresos de los impuestos federales participados entre los estados (los fondos de cooperacin). En Mxico, los Estados estn obligados a distribuir a sus municipios al menos el 20 por ciento de su participacin en los ingresos de los fondos federales (Fondo de Fiscalizacin y el Fondo General de Participaciones). Mxico tambin tiene un subsidio federal de 1 por ciento de los ingresos federales (Fondo de Fomento Municipal), que se distribuye sobre la base de la recaudacin de ingresos municipales de los impuestos a la propiedad y otros. Esta misma frmula se utiliza para distribuir los fondos de cooperacin a los municipios. En Venezuela, el 25 por ciento de los ingresos fiscales por hidrocarburos y la minera estn destinados para uso en salud, educacin y vivienda, y distribuido a los municipios en gran medida de una frmula que combina el principio de origen de lo recaudado y el

nivel de poblacin y, adems, supuestamente 15 por ciento de los ingresos del IVA deben ser redistribuidos sobre la base de la poblacin, la pobreza, y la superficie y destinados a la infraestructura local. Las transferencias condicionales o especficas son menos utilizadas en Amrica Latina que en otras regiones del mundo.39 Sin embargo su uso est en aumento, especialmente en aquellos pases donde los gobiernos centrales desean contar con los gobiernos locales como asociados para la prestacin de determinados servicios y la ejecucin de los programas nacionales.40 Por ejemplo, Bolivia ha introducido una transferencia condicional de la salud para un programa nacional en apoyo a los bebs y madres (Seguro Materno Infantil). En el caso de Brasil, varios subsidios condicionales se han introducido para el transporte pblico, para la educacin primaria, y para los servicios de salud, incluidos los hospitales del sistema nacional de salud financiados a travs del reparto de cargas federales sobre el uso de combustibles. En Chile, una serie de subvenciones condicionadas por muchos aos han financiado las actividades de los gobiernos locales en la educacin, la salud y otras reas. Algunas de las subvenciones condicionales estn destinadas a determinadas zonas geogrficas que se consideran a la zaga, por ejemplo, en Ecuador no hay una subvencin condicional a la inversin de capital para la regin amaznica.41 Un subgrupo particular de las subvenciones condicionales se destina a la inversin en infraestructura de capital a nivel local.
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Nos referimos aqu convencionalmente a los fondos asignados a objetivos especficos y administrados separadamente por agencias del gobierno central. Este proceso es diferente del proceso de condicionar o destinar los fondos de los ingresos participados. Como vimos antes, cierto nmero de pases de la regin condicionan el uso de fondos de ingresos participados a la inversin en infraestructuras. Si las restricciones en el uso de fondos de ingresos participados fueran incluidas en la categora general de las transferencias condicionadas, las prcticas en las regiones no seran tan diferentes de las prcticas implementadas en otras regiones del mundo. 40 Segn la tradicin experimentada en otras regiones del mundo, el desarrollo de transferencias condicionadas se hizo ms con el objetivo de ayudar el centro a implementar mejor sus programas que con la meta de facilitar incentivas a los gobiernos locales para que mejoren sus funciones locales. 41 ste es un ejemplo especfico de objetivos de desarrollo ms amplios que se pueden tratar con transferencias condicionales, como en las zonas ridas, las zonas pobres, las zonas con un gran potencial no explotado, etc.

Por ejemplo, El Salvador cuenta con subvenciones para infraestructuras de capital municipal a partir de la presentacin de propuestas de proyectos.; En Guatemala una octava parte de los ingresos del IVA se destinan a la infraestructura en servicios sociales y bsicos, mientras que una parte de los impuestos sobre los vehculos se destinan para el mantenimiento y mejoras de carreteras y el drenaje. En Mxico, al menos 20 por ciento de las subvenciones de capital de inversin (Fondo de Compensacin) del gobierno federal a los diez estados ms pobres del pas deben transitar por los municipios de esos estados. las subvenciones de capital de inversin (Fondo de Compensacin) del gobierno federal a los 10 estados ms pobres del pas transitar por ellos y dirigir al menos el 20 por ciento de los fondos a los municipios de esos estados. La prctica de abordar explcitamente las desigualdades horizontales entre los gobiernos locales a travs de transferencias redistributivas o de nivelacin an no es frecuente en Amrica Latina, pero se est difundiendo. Una razn de la lenta introduccin de las subvenciones de nivelacin es que, muy a menudo, en las frmulas de asignacin de los ingresos participados se incorporan algunas variables de redistribucin. Varios ejemplos de donaciones de nivelacin existentes son dignos de mencin. Uno de ellos es la Iniciativa de Bolivia (Iniciativa para los pases pobres muy endeudados): las transferencias se iniciaron en 1997 con fondos de organismos internacionales (Banco Mundial y el FMI) y fueron distribuidas por el gobierno central a los gobiernos locales mediante una frmula basada en el nivel de pobreza y de la poblacin de los municipios. En Brasil, hay una transferencia de igualacin federal a los municipios financiadao con una cuota del Impuesto al Valor Agregado federal (IVA) y de los ingresos de impuesto sobre la renta. El Fondo est dividido en dos partes, con el 10 por ciento asignado a las capitales de los estados (distribuidos en relacin directa a la poblacin y de acuerdo a un ndice que favorece a los municipios con menor poblacin). relacin inversa los ingresos per cpita) y el otro 90 por ciento para los municipios (distribuidos

Un enfoque interesante es el de Chile, donde la frmula de redistribucin impulsada por el Fondo Comn Municipal est financiada por los ingresos propios de los municipios de diferentes fuentes en lo que se conoce en la jerga tcnica como "hermanos" (o Robin Hood) del sistema, en la que los municipios relativamente ms ricos financian las cantidades transferidas a los municipios ms pobres.42 La frmula de asignacin incluye la poblacin, la pobreza, nmero de exentos de propiedad de bienes races, y montos recaudados aos anteriores. Un rasgo positivo que resulta de estos ejemplos es el reconocimiento de la necesidad de introducir una herramienta separada (subvenciones de nivelacin) para responder a las desigualdades horizontales que se desarrollan a partir de las diferentes necesidades de gastos y de la capacidad fiscal.43. Un desafo comn es la necesidad de mejorar las metodologas utilizadas para cuantificar los gastos y la capacidad fiscal de los diferentes gobiernos locales44. Emprstitos La mayora de los gobiernos locales, habida cuenta de sus responsabilidades de gastos, necesitan financiacin a largo plazo para las necesidades de infraestructura de capital. El endeudamiento local puede ser considerado una fuente legtima, eficaz y equitativa para la financiacin de la infraestructura local.45 Sin embargo, tambin es ampliamente aceptado que el proceso de endeudamiento local debe estar sujeto a normas explcitas y lmites con el fin de garantizar un comportamiento fiscal responsable por los funcionarios locales y garantizar la estabilidad macroeconmica en el pas.46

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La forma ms comn de financiamiento para las subvenciones de nivelacin es va los ingresos generales de los gobiernos centrales, un sistema tambin conocido como un sistema paternalista. 43 El uso de un sistema de hermanos para financiar las transferencias de nivelacin en Chile tambin representa una innovacin prometedora. Es un sistema comn a bastantes pases europeos pero queda la incertidumbre de ver como se puede adoptar en otros pases de la regin. 44 Para los mtodos utilizados en otras regiones del mundo, vase por ejemplo Martinez-Vazquez y Searle (2007). 45 Buenas prcticas de emprstitos pueden tener otros aspectos positivos: por ejemplo, una mejor transparencia y disciplina fiscal de los gobiernos locales, impuestas por reglas provenientes de entidades crediticias privadas. 46 En el pasado, este concepto no siempre fue aceptado por todos los pases de la regin. En ciertas dcadas, hubo una acumulacin de dificultades macroeconmicas asociadas con emprstitos subnacionales desencadenados en algunas de las federaciones y con bancos de desarrollo municipales influenciados por la poltica del gobierno.

Dentro de las normas de aplicacin habituales se incluye la "regla de oro" que los crditos a largo plazo deben ser utilizados para inversiones de capital, y que los crditos no deben superar ciertos lmites presupuestarios. Entre estos ltimos existen normas para garantizar el equilibrio presupuestario, los lmites del nivel de la deuda total y el servicio de la deuda como porcentaje de los ingresos presupuestarios, o las restricciones a los prstamos en el extranjero. Pero, por una variedad de razones que van desde el conservadurismo fiscal a experiencias histricas negativas, no todos los pases permiten que sus gobiernos locales puedan endeudarse. En Amrica Latina, como se muestra en el cuadrola Tabla 8, la mayora de los pases permiten que los gobiernos locales puedan endeudarse mediante crdito.47 Y prcticamente todos los pases permiten los prstamos que imponen normas y limitaciones de los prstamos internos, similares a las prcticas internacionales enumerados anteriormente. En la mayora de los casos, el endeudamiento externo no est permitido y en algunos casos, el endeudamiento interno requiere la aprobacin de las autoridades administrativas de nivel superior.48 Con el tiempo, los sistemas nacionales se han adaptado a idiosincrasias y enfoques particulares. Por ejemplo, en Nicaragua, los municipios pueden contratar prstamos a corto o medio plazo de bancos pblicos y privados para las obras pblicas, y prstamos a largo plazo para las obras pblicas a gran escala aprobadas por la Asamblea nacional. Los prstamos se tienen que rembolsar dentro del mandato de los electos, dado que los alcaldes y consejos municipales no pueden dejar deudas a sus sucesores con la excepcin de los prstamos a largo plazo aprobados por la Asamblea nacional. En el caso de Colombia, la ley 358 de 1997 introdujo un sistema de semforos que restringen el nivel de endeudamiento local segn la capacidad de las entidades locales de rembolsar. Si los pagos con inters se encuentran bajo el 40 por ciento del supervit operacional y si el nivel de endeudamiento se encuentra bajo el 80 por ciento de los ingresos, los gobiernos locales tienen la libertad de pedir un prstamo segn la ley. Sin embargo, tienen que obtener el permiso del
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Las excepciones incluyen Chile, la Repblica Dominicana, El Salvador, Ecuador, Jamaica y Trinidad y Tobago. 48 Por ejemplo, el prstamo extranjero de parte de los municipios de Argentina requiere una aprobacin administrativa del nivel provincial y del ministerio de Economa para el nivel nacional. Se argument que este proceso era sujeto a unos criterios polticos que iban ms all de los aspectos tcnicos.

ministerio de Finanzas si se excede cualquiera de estos lmites. En El Salvador, los municipios pueden pedir un prstamo a los bancos comerciales una vez que han recibido la clasificacin de calidad adecuada (ranking) de parte del ministerio de Finanzas y una vez que la organizacin semi-oficial encargada de la distribucin fsica de los fondos generales de transferencia a los municipios haya establecido un acuerdo para que estas transferencias tengan una garanta con respecto a los prstamos de los bancos comerciales. Como en otros pases del mundo, es comn establecer lmites en el servicio de deuda bajo la forma de un porcentaje dado de los ingresos (por ejemplo el 20 por ciento en Argentina y Bolivia, el 40 por ciento en Ecuador) y/o bajo la forma del valor total de la deuda como porcentaje de los ingresos totales (120 por ciento en Brasil o menos de 100 por ciento en Ecuador y Per). El importe real de la deuda subnacional, que incluye la deuda local y la deuda provincial/estatal, es bastante bajo en la mayora de los pases, con la excepcin de Brasil y Argentina donde la deuda subnacional representa, desde hace poco, entre el 10 y el 15 por ciento del PIB. Mxico, Colombia y Bolivia siguen con una deuda subnacional representando menos de 2 por ciento del PIB en el 2007. Sin embargo, para los gobiernos municipales exclusivamente, Bolivia se encuentra en primera posicin para el servicio de la deuda (intereses y pago de capital) con un porcentaje de los gastos municipales totales alrededor de 9. Sigue Ecuador con un 8 por ciento aproximadamente. Para los municipios argentinos y brasileos, el servicio de la deuda como porcentaje de los gastos municipales totales se encuentra alrededor de un 4 por ciento.49 Se debe tener en cuenta tambin que en donde los mecanismos de endeudamiento municipal son permitidos, e incluso estn bien diseados, ello ayudan preferentemente a los municipios ms ricos; los menos ricos siguen dependiendo de polticas de nivelacin territorial. Proceso presupuestario El proceso presupuestario en la mayora de pases de Amrica Latina sigue siendo muy tradicional. El nfasis se pone en la presupuestacin incremental y ex-ante y los controles
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See Vase Porto (2009).

de auditoria financiera para el desembolso de fondos. Se presta menos atencin a la planificacin de los programas de gasto y a sistemas de evaluacin a posteriori de la eficacia de los fondos gastados.50 Un aspecto positivo es que casi sin excepcin, los presupuestos locales deben ser aprobados por consejos municipales elegidos democrticamente. No obstante como hemos visto anteriormente, en un nmero significativo de pases (Bolivia, Repblica Dominicana, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay y Uruguay), al menos, algunos componentes de los presupuestos locales deben ser aprobados previamente por parte de algunas autoridades de nivel superior a nivel central o regional. Es muy discutible si estas aprobaciones son realmente necesarias, lo mejor es confiar en los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal exante, y la auditoria ex-post y el imperio de la ley, y otorgar plena autonoma presupuestaria a los gobiernos locales.51 Un rea de la innovacin en varios pases de la regin ha sido el "presupuesto participativo", que ha atrado mucha atencin de parte de la comunidad internacional. El significado especfico de este trmino vara de pas a pas entre los que han introducido este tipo de reforma, pero por lo general significa lugares adicionales para los electores residentes para influir o tener voz en las decisiones presupuestarias locales ms all de los vehculos convencionales de las elecciones democrticas de representantes locales.52 Sin embargo, para estar seguros, algunos aspectos de lo que se ha denominado "presupuesto participativo", tales como referendos, iniciativas populares, y la revocacin popular existen tambin en otras regiones del mundo. Por ejemplo, en Bolivia, la ley de 1994 establece un mecanismo de participacin ciudadana en el proceso presupuestario a travs de comits ciudadanos locales (comits de vigilancia) y las organizaciones de base (OTB-Organizaciones de base), que son
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Un fuerte nfasis en los controles ex-ante no ha reducido la corrupcin que, salvo algunas excepciones, parece todava amplia dentro de los gobiernos locales (y el resto del sector pblico) de la regin. Las dificultades se encuentran ms en la escasa implementacin de los controles ex-ante que en un diseo deficiente de los mismos. 51 En algunos casos, los controles para verificar la legalidad de las acciones, al contrario de las decisiones cambiando la asignacin presupuestaria, pueden ser justificados cuando la responsabilidad horizontal y los mecanismos de auditoria son deficientes o ausentes. 52 Bastante vinculados a este concepto, los mecanismos de participacin ciudadana como los referend os, las iniciativas populares y la revocacin de los electos, son utilizados en otras regiones del mundo.

organizaciones sociales de las comunidades campesinas, indgenas, y en el vecindario y grupos. La participacin ciudadana a nivel local es tambin importante en Brasil, pero esta participacin vara considerablemente entre los Estados e incluso municipios. El proceso de participacin ciudadana en Brasil ha ido acompaado de una gran variedad de experimentos buscando por ejemplo dar ms poder a los grupos de ciudadanos. La idea ha sido tambin el hacer frente a las desigualdades sociales y polticas en los procesos de la asignacin de los recursos del presupuesto. La asignacin, al menos en teora, se decide tras una serie de reuniones entre las comunidades de vecinos para definir las prioridades locales.53 Otros pases de la regin han adoptado formalmente el presupuesto participativo, incluyendo algunas provincias de la Argentina. Al da de hoy, hay evidencias de xitos del gobierno local en Brasil y en otros lugares al aumentar los insumos y las preferencias del ciudadano comn en las decisiones presupuestarias.54 Por otra parte, aunque el proceso presupuestario participativo sea adecuado para algunos elementos del presupuesto, aun en Porto Alegre (Brasil), la parte del presupuesto que entra en este proceso es limitada. Aunque las instituciones que pueden aumentar la representacin y la rendicin de cuentas a los ciudadanos siempre son deseables y hay evidencias de xitos del gobierno local en Brasil y en otros lugares, parece que el experimento de presupuesto participativo es an demasiado nuevo para emitir juicio sobre si podra ser adoptado con xito en otros pases y si la eficacia en el futuro resultar en el aumento de los insumos y las preferencias del ciudadano comn en las decisiones presupuestarias. En cuanto a los resultados del proceso del presupuesto en la forma de la composicin de los presupuestos municipales, los datos disponibles varan considerablemente entre pases y en este momento slo podemos hablar de algunos resultados preliminares basados en un nmero menor de pases. En cuanto a la clasificacin econmica de gastos locales, es notable la alta proporcin de los gastos de infraestructura de capital en los presupuestos
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Vase Afonso (2006). Para una evaluacin positiva del caso de Bolivia, vase Faguet (2004). Vase tambin Goldfrank (2006) y Shah (2007) para evaluaciones generales.

municipales de un nmero significativo de pases (Cuadro Tabla 9). Por ejemplo, tanto en Chile y Ecuador, los gobiernos locales gastan el 55 por ciento de su presupuesto en gastos de capital; en Guatemala, esta cifra es de 64 por ciento y en Per, el 58 por ciento. Aunque es probable que estos gastos tendran que ser mayores debido a la gran necesidad de infraestructura local en todo el continente, en algunos casos ya se observan como porcentaje del PIB; por ejemplo, en Ecuador, los gastos pblicos representan 2,41 por ciento del PIB en 2007, y en el Per, 2,49 por ciento del PIB en 2008. Por supuesto, hay grandes variaciones de estas cifras en todos los pases, y estas variaciones tienen mucho que ver con la asignacin de responsabilidades de gasto, qu nivel de gobierno es responsable de la infraestructura de capital en las diferentes reas de responsabilidad: escuelas, caminos, y tambin con las restricciones legales impuestas a los gobiernos locales por la forma en que puede pasar el reparto de ingresos y otros tipos de fondos;, por ejemplo, en Per, los gobiernos locales slo pueden gastar los fondos del canon y sobrecanon de los recursos naturales en las inversiones de capital. Existe tambin la posibilidad que los gastos de capital sean sobre estimados.55 Pero cualquiera que sea la explicacin, es evidente que muchos gobiernos locales en Amrica Latina tienen un papel importante que desempear en la tarea de proporcionar las infraestructuras que tanto necesitan. Esto pone de relieve la importancia de encontrar los instrumentos ms estables y potentes para la financiacin de infraestructuras. Tambin se muestra en la Tabla 9 la importancia relativa de los presupuestos locales de sueldos y salarios y, por separado, otros gastos corrientes. Aunque hay algunos problemas evidentes con la clasificacin de datos en algunos casos, es notable que un alto porcentaje de los presupuestos locales se gaste slo en sueldos y salarios. Hay motivos una vez ms que explican importantes variaciones entre pases, por ejemplo, los gastos en sueldos y salarios es mucho mayor en aquellos pases en los que al menos algunos
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Existen incentivos en muchos pases de la regin para reportar algunos gastos como gastos de capital. Por ejemplo, en algunos casos, la legislacin central limita la parte de los presupuestos que puede ser asignada a objetivos recurrentes. En otros casos, prcticamente todos tipos de gastos han sido definidos como ineficaces para que las autoridades locales sean obligadas a reportar los gastos como una forma de gastos de capital. Pero, afortunadamente, no parece haber problema en Amrica Latina con programas y gastos extra presupuestarios como en otras regiones del mundo como frica y Asia.

profesionales de la salud y la educacin son pagados directamente por los gobiernos locales, ya que son sectores con una mano de obra intensiva. Sin embargo, los porcentajes ms altos en salarios se encuentran en pases como Mxico (82 por ciento), Paraguay (72 por ciento) o Bolivia (66 por ciento) y plantean cuestiones acerca de la disponibilidad de fondos y la adecuacin de otros gastos necesarios de bienes y suministros, mantenimiento, y as sucesivamente. Por falta de datos es an ms difcil obtener una visin general de la clasificacin funcional de los presupuestos locales en la regin, incluso para aquellos pases cuyos datos estn disponibles en cada municipio, las comparaciones son difciles debido a los distintos mtodos de clasificacin utilizados en cada pas. y, por supuesto, debido a la diferente asignacin de responsabilidades, las diferentes necesidades, niveles de costes, etc. Como se muestra en el cuadrola tabla 10, los gastos de educacin, coincidiendo con la asignacin de competencias de gestin, representan un importante elemento en los presupuestos locales de Bolivia, Brasil, Chile y Colombia. En todos estos pases, los gastos en educacin representan entre el 22 y 37 por ciento de los presupuestos locales. Por las mismas razones, los gastos en servicios de salud son relativamente importantes en los presupuestos locales de Per, Brasil, Colombia, con porcentajes del presupuesto que oscilan entre 16 y 22 por ciento. Tngase en cuenta que en la mayora de los pases cuyos datos estn disponibles, no es sorprendente que la partida de gastos ms importante en trminos de cuotas de presupuesto sea la "administracin general".56: Segn nuestras observaciones sobre la clasificacin econmica de los presupuestos locales , los gastos de administracin general tienden a dominar en los presupuestos locales de muchos otros pases de la regin. Seccin II. Problemas especficos, lLimitaciones y oportunidades para las finanzas locales e intergubernamentales en la regin Como hemos visto en la seccin anterior, la regin de Amrica Latina ofrece una amplia gama de diferentes experiencias y enfoques de la financiacin local. Como se esperaba,
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Los gastos en dlares de EE.UU. y la parte de los diferentes gastos locales sectoriales en el PIB se muestran en la Tabla A.7 del Apndice.

Llos tipos de problemas que enfrentan los gobiernos locales de los pases grandes como Argentina, Brasil o Mxico son a menudo diferentes de laos que afectan a los gobiernos locales en los pases pequeos como El Salvador, Nicaragua o Paraguay. Asimismo, existe una gran diversidad de situaciones dentro de los grandes pases federales y en los pequeos pases. La generalizacin en el diagnstico de problemas y sus soluciones no es ni posible ni deseable. El anlisis tiene como objetivo ayudar a los responsables polticos a pensar en los problemas y los remedios posibles en casos particulares no se puede prescribir soluciones generales para problemas que, a pesar de ser similares a un nivel dado, ocurren en contextos diferentes. Sin embargo, algunos temas comunes a un nmero significativo de pases de la regin aparecen claramente en la descripcin de las finanzas locales presentada en la primera seccin del documento. En esta segunda seccin del documento se identifican algunos de los principales problemas, limitaciones y oportunidades para el desarrollo de las finanzas locales en Amrica Latina. La seccin se organiza en cuatros temas: (a) Estructura organizacional; (b) Sistema fiscal intergubernamental; (c) Proceso presupuestario y transparencia; y (d) Desafos estructurales a corto y largo plazos. II.a. Estructura organizacional La fragmentacin y la capacidad administrativa local57: Muchos pases de la regin se enfrentan al problema de tener numerosos gobiernos locales que son demasiado pequeos para aprovechar las economas de escala en la prestacin de los servicios pblicos. A menudo, este problema se ve agravado por las frmulas que garantizan la transferencia de cantidades fijas de los fondos a cada municipio, independientemente de su tamao y que favorecen una mayor fragmentacin.58 En respuesta a este problema algunos pases han introducido una
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Los problemas de fragmentacin local y de capacidad administrativ a incluyen un importante elemento poltico y, desde este punto de vista, se revisaron en GOLD I. Nuestra perspectiva principal en este informe es ver como la fragmentacin y la capacidad administrativa pueden afectar la viabilidad fiscal de los gobiernos locales. 58 Por ejemplo, en El Salvador, el Fondo para el Desarrollo Econ mico y Social (FODES), que es la fuente principal de ingresos locales, se distribuye segn una frmula que reparte el 25 por ciento de los fondos a todos los municipios de manera igual.

legislacin que exija un tamao mnimo de la poblacin y las normas para asegurar la viabilidad fiscal de cualquier nuevo gobierno local. Este tipo de accin puede ser eficaz para detener el proceso de fragmentacin, pero poco hace para resolver la escala inadecuada de los municipios ya existentes. A pesar de que casi todos los pases han introducido la consolidacin o fusin de los programas de carcter voluntario, estas medidas, as como la experiencia en otras regiones del mundo afectadas por el mismo problema, tienden a ser bastante ineficaces incluso acompaados de incentivos financieros para los municipios involucrados. La fusin voluntaria es muy escasa en la regin. La solucin es la fusin forzada por mandato central. Pero a pesar de que este enfoque ha sido utilizado por algunos pases fuera de la regin de Amrica Latina, el enfoque puede ser muy perjudicial y polticamente difcil y nunca fue utilizado en la regin. . Tal vez ms atractiva y potencialmente igual de eficaces son la promocin y creacin de asociaciones de municipios en mancomunidades para la prestacin de determinados servicios pblicos que requiere la escala mnima determinada. 59 Este es un enfoque todava en gran medida sin explotar, pero que actualmente se est desarrollando en algunos pases, en particular en el sur de Brasil o en Per.60

El equilibrio entre economas de escala y representacin61

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Sin embargo, estos programas pueden ser difciles de implementar. Por ejemplo, en El Salvador, el Plan Nacional para la Organizacin y el Desarrollo Territorial (PNODT) tena como meta promover las mancomunidades y la cooperacin general entre gobiernos locales, lo que les permitira reducir los costes administrativos al trabajar juntos y reunirse a menudo para compartir ideas. No obstante, los gobiernos locales no se han coordinado y no han conseguido trabajar juntos y beneficiar de la ventaja de las economas de escala cuando eran posibles. 60 Otros enfoques para resolver el problema de la escala inadecuada incluyen el contratar a empresas privadas especializadas en algunos servicios, para que las empresas privadas beneficien de una escala suficiente al ser proveedores de diferentes municipios, o la creacin de gobiernos o distritos con un servicio asignado a un sector especfico. La privatizacin de los servicios se utiliza en varios pases de Amrica Latina sin xito pero la creacin de distritos especiales o de disposiciones jurisdiccionales con una meta nica una cosa comn en Amrica del Norte- no fue adoptada en la regin. Los distritos especiales funcionan como las mancomunidades pero son completamente voluntarios. Vase Martinez-Vazquez y Gomez (2008) para una discusin sobre estos problemas y soluciones. 61 Vase Martinez-Vazquez y Gomez (2008) y Imansyah y Martinez-Vazquez (2009) para una discusin ms amplia sobre el tema.

El problema de la escala optima para los gobiernos locales presenta una cuestin inherente de balance entre la (potencial) mejora de la representacin poltica y la responsabilidad de los niveles ms bajos con la (potencial) mayor viabilidad fiscal de los niveles ms altos. Entonces el problema del tamao de la jurisdiccin no es nicamente o primariamente un problema tcnico, si no tambin un problema que implica consideraciones polticas.62 Con las economas de escala, la eficacia de produccin se mejora con el tamao o la escala de los gobiernos locales. Al mismo tiempo, la receptividad a las necesidades y preferencias de los habitantes, as como la responsabilidad de los electos, tienden a deteriorarse con el mayor tamao de los gobiernos locales. La esencia de este balance entre una mayor eficacia de los gobiernos ms pequeos, que puede ajustarse mejor a las preferencias y deseos de los habitantes locales en cuanto a la asignacin de gastos y las economas de escala para una produccin con costes menores asociados a los gobiernos de mayor tamao, implica una solucin de compromiso entre los dos objetivos. Implica en particular la eficacia a menor coste de la prestacin de servicios pblicos pueda ser compensada por una mayor eficacia en la respuesta a las necesidades y preferencias de los habitantes locales.63

Capacidad administrativa local

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Desde esta perspectiva, es interesante notar como los gobiernos locales de mayor tamao se organizan; por ejemplo, en el caso de Bogot, las sub-alcaldas reciben subvenciones limitadas para las tomas de decisin comunitaria y participativa, mientras que las decisiones para las infraestructuras metropolitanas se toman y se implementan a nivel del gobierno de la ciudad. 63 Este balance clsico fue estudiado primero por Oates (1972). La solucin al tamao ptimo de una jurisdiccin se complica por varias razones. Por ejemplo, la amplitud de las economas de escala difiere mucho segn el tipo de servicio pblico. Por lo tanto la escala ptima de produccin cambiar en funcin de la asignacin de las responsabilidades de gastos. Tambin la expectativa de mejora en la relacin entre tamao menor de gobierno y receptividad depende de la presencia de instituciones y procesos para promover la responsabilidad poltica de los electos locales y la movilidad potencial de los hogares, as como la competencia entre gobiernos locales. Estos conceptos fueron introducidos Tiebout (1956), que imaginaba a los ciudadanos votando con sus pies y seleccionando las jurisdicciones en funcin de su receptividad a las necesidades y a los costes (impuestos). Desde este punto de vista, cierto grado de fragmentacin de los gobiernos locales y de movilidad de los hogares pueda facilitar un resultado ms eficiente en cuando a la prestacin de servicios pblicos locales.

. Como se indica el informe GOLD I existe un resurgimiento importante de asociaciones municipales territoriales y mancomunidades en muchos pases de America Latina. Estrechamente asociada con el problema de tamao pequeo es la falta de capacidad administrativa de los gobiernos locales en muchos pases de la regin. Curiosamente, uno de los efectos de las reformas de descentralizacin en la regin ha sido el distanciamiento de los organismos del gobierno central y los municipios. El hecho es que a menudo los gobiernos centrales (o el Estado o los gobiernos provinciales en el caso de federaciones) no invierten suficiente tiempo y recursos para desarrollar la capacidad de los gobiernos locales.64 Para responder a estas carencias, algunas asociaciones de gobiernos municipales ofrecen, por ejemplo en algunos de los pases andinos y en Centroamrica, asistencia y formacin a sus miembros. Sin embargo, estas asociaciones suelen carecer de los recursos necesarios. Los gobiernos nacionales, estatales y provinciales pueden hacer mucho ms. Algunas buenas prcticas que existen en la regin (vase el recuadro 1) y podran ser imitadas en otros pases. Recuadro 1. Desarrollo local de capacidades administrativas en Chile:
Si bien Chile no es en absoluto un pas altamente descentralizado en la regin de Amrica Latina, ha tenido una serie exitosa de programas dedicados al fortalecimiento de la capacidad de la administracin local que podra servir como una buena prctica para la regin. Un ingrediente importante de este xito es que al parecer los gobiernos municipales estn autorizados a pagar salarios competitivos de acuerdo con las normas del sector privado (aunque ms difcil en el caso de municipios pequeos), de modo que los municipios son capaces de retener ms profesional y tcnica del personal. 65 Las instituciones municipales de Chile se han fortalecido a travs de la elaboracin de nuevas iniciativas de desarrollo municipales, tales como: el Programa de Desarrollo Municipal (PROFIM), el Programa de Innovacin y Mejores Prcticas de
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La regin latinoamericana ensea un menor predominio de los ministerios de Gobierno Local/Interior/ que son ms predominantes en otras regiones del mundo. Tambin muestra una presencia ms importante de agencias especiales creadas para responder exclusivamente a las necesidades de los gobiernos locales, como ISDEM y FISDL en El Salvador o INIFOM en Nicaragua. En general, es ms fcil para este tipo de agencias especializadas desempear un papel de apoyo y de desarrollo de las capacidades que para los ministerios sectoriales; la contraparte es que las agencias especializadas tienden a tener un rango inferior en las administraciones de los gobiernos cuando se trata de negociar recursos adicionales. 65 Vase Castaeda (1992) para una discusin sobre estos temas. Los salari os adecuados y el movimiento de empleados siguen siendo problemas para los gobiernos locales de muchos pases de Amrica Latina. Por ejemplo, en la Repblica Dominicana, el 75% de los empleados de gobiernos locales cobran menos de 3000 pesos dominicanos ($??), un salario que les pone en posicin baja en comparacin con la distribucin de ingresos en el pas.

Gobierno Local, el Programa de Desarrollo Regional y Desarrollo Institucional, y el Programa de Tecnologa de la Informacin y Comunicaciones. Cada uno de estos programas ha sido diseado para fortalecer un aspecto especfico de las instituciones municipales, la capacidad administrativa y han estado en operacin durante los ltimos 15 aos, a menudo financiados por gobiernos extranjeros y organismos multilaterales. Por ejemplo, PROFIM est diseado para mejorar la capacidad de gestin de los gobiernos locales en la planificacin, el desarrollo productivo, la gestin financiera, recursos humanos, y la gestin de los servicios sociales. El programa fue implementado en dos fases. La primera, entre 1993 y 1999, slo incluy a 24 municipios, y la segunda, entre 1999 y 2004, se extendi a 100 municipios. Los resultados de este programa incluyen, entre otros, la mejora de la calidad de servicio al cliente y la planificacin de proyectos municipales con perspectivas a largo plazo. El Programa de Innovacin y Mejores Prcticas de Gobierno Local anima a los funcionarios municipales que deseen innovar en los programas tecnolgicos y sociales a travs de un concurso que invita a todos los funcionarios municipales en el pas a presentar sus ideas y los proyectos ganadores se aplican, mientras que los autores participaron en programas de intercambio para aprender acerca de las buenas prcticas en otros municipios. El Programa de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones para la gestin municipal y el control ciudadano promueve la creacin de portales electrnicos abiertos al pblico para obtener informacin sobre trmites municipales y la realizacin de los servicios municipales.

Para resumir, no existe una ciencia exacta para definir como responder a los problemas del tamao ptimo para los municipios. Varios objetivos tienen que ser buscados, entre los cuales la eficacia de los costes, la representacin y la responsabilidad, y varios lmites tienen que tenerse en cuenta para la viabilidad fiscal y la capacidad administrativa. Vase recuadro 2.

Recuadro 2. Cuatro criterios posibles para considerar el tamao mnimo de los municipios
A pesar de que la cuestin del tamao mnimo deseable para los municipios sea compleja, tiene que ser considerada dentro de los contextos histricos y polticos de cada pas. Cuatro criterios se pueden seguir como guas par alas decisiones polticas: (1) El criterio produccin/eficacia de costes/poblacin. La experiencia internacional demuestra que, a pesar de que los costes unitarios para algunos servicios pblicos no estn muy afectados por la escala o el tamao del gobierno local, en el caso de otros servicios (como el agua, los brown fields o los transportes pblicos), los costes unitarios pueden ser mucho ms afectados por la escala. Por lo tanto, dado la existencia de economas de escala para algunos servicios especficos, y dependiendo de la asignacin de responsabilidades de gastos, se requiere, para alcanzar un menor coste de produccin, cumplir con un tamao mnimo en trminos de poblacin. En funcin del tipo de servicios, el tamao mnimo de la poblacin puede variar entre 10 000 y 100 000. Tngase en cuenta que existen otras maneras de proveer servicios con costes eficaces a parte de imponer un tamao mnimo fijo a todos los gobiernos locales,

incluyendo comprar servicios a gobiernos locales de mayor tamao, o asociarse entre gobiernos locales ms pequeos para unir fuerzas y producir el servicio, o aun comprar servicios a un productor privatizado. Esto significa que el criterio del tamao mnimo de la poblacin se tiene que gestionar de manera inteligente y flexible para permitir otras posibilidades de prestacin de servicios. (2) El criterio de representacin/receptividad poltica/responsabilidad. La idea general es que los gobiernos locales ms pequeos tienden a ser ms representativos y responsables frente a la poblacin local. Pero tambin se tiene que considerar la diversidad tnica o la fragmentacin de la poblacin, as como la representacin adecuada de inters de los grupos minoritarios. Se puede tambin evocar el concepto de densidad de poblacin. A parte de la responsabilidad y representacin, podra haber una regla simple pero til: la del tiempo necesario para que un habitante pueda ir hasta el punto del municipio donde se encuentra la alcalda. (3) El criterio financiera/de capacidad fiscal. No parece razonable exigir que todo Nuevo gobierno local tenga un nivel mnimo de capacidad financiera para financiar algunas de sus necesidades en servicios. La manera de medir esta capacidad no es siempre fcil pero debera implicar cierta aproximacin a las necesidades en gastos y la capacidad fiscal de cada municipio potencial, as como el establecimiento de un umbral para la diferencia entre necesidades y capacidad. (4) El criterio de capacidad administrativa. Este criterio se puede medir de diferentes maneras pero el requisito ms fundamental es la disponibilidad de personal calificado para gestionar eficazmente los asuntos de los gobiernos locales.

II.b Problemas en el sistema fiscal intergubernamental Falta de claridad en la asignacin de responsabilidades de gasto de los gobiernos locales: Uno de los puntos ms dbiles de muchos esfuerzos de descentralizacin en Amrica Latina ha sido la poca atencin dada a una asignacin clara de responsabilidades de gasto de los gobiernos sub-nacionales, haciendo caso omiso de este primer paso necesario en el diseo de cualquier sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. En cambio, el enfoque a menudo ha sido casi exclusivamente en establecer alguna forma de sistema de financiacin.66 En la actualidad, sigue ponindose demasiado nfasis en muchos pases de la regin en los procesos de descentralizacin entendidos simplemente "como reparto de ingresos participados y transferencias" a los gobiernos locales, haciendo caso omiso de la regla fundamental de que "la financiacin debe seguir la funcin".

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Vase Bahl y Martinez-Vazquez (2006) para una discusin sobre la serie de reformas de descentralizacin.

En la mayora de los pases de la regin es posible encontrar en la legislacin (incluida la Constitucin, los cdigos municipales, etc.) una mencin explcita o una aproximacin a lo que deben ser las asignaciones de gastos, pero esto es generalmente equvoco en la medida en que a menudo existe una cierta opacidad sobre las responsabilidades de los gobiernos locales ante los organismos centrales (o de las agencias del estado provincial). En un anlisis ms detallado, la asignacin de responsabilidades funcionales en muchos casos sigue siendo demasiado general e imprecisa. Por ejemplo, en El Salvador, el Cdigo Municipal les da autoridad a los municipios para realizar una lista de funciones que claramente se superpone con las que tambin se le asigna a la administracin central. Lo mismo ocurre en Uruguay. En otros casos, el problema se plantea en la forma en que se a aplica o no la legislacin. Por ejemplo, la Ley 66 de 1997 de la Repblica Dominicana, establece que la educacin primaria y secundaria forma parte de las responsabilidades de los gobiernos locales, pero el poder real y las decisiones corresponden a los comits regionales de educacin y cultura, que tienen fuertes lazos con el gobierno central.67 Ms all de las ineficiencias operacionales vinculadas con la falta de claridad en la asignacin de responsabilidades, otra consecuencia importante de esta falta de claridad es la aparicin de desafos a nivel de la responsabilidad poltica: cmo pueden saber los habitantes qu nivel de gobernanza es responsable de qu? Las implicaciones a nivel de la gobernanza y de la realizacin de los beneficios resultantes de la descentralizacin son considerables. Otra cuestin es que la asignacin de responsabilidades de gasto suele ser uniforme para todos los gobiernos locales en prcticamente todos los pases de Amrica Latina, independientemente de su tamao y capacidad administrativa. Como vimos precedentemente, una buena manera de responder a estos defectos es la creacin de
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A pesar de la tendencia regional hacia una devolucin mayor de responsabilidades a los gobiernos locales, existen excepciones. Por ejemplo, Jamaica recentraliz unas funciones previamente asignadas a los gobiernos locales (Parish Councils) va la creacin de entidades nacionales que estn bajo tutela del ministerio de Gobiernos Locales, encargado de los servicios de proteccin contra los incendios, de los parques y de los mercados.

asociaciones de gobiernos locales en mancomunidades. Aunque la uniformidad tiene sus ventajas, claramente hay espacio para asignaciones asimtricas para que agencias de los gobiernos centrales o de nivel intermedio, tomen algunas de las responsabilidades que los municipios ms pequeos no son capaces de proporcionar en acuerdo a las normas estndar.68 Sin embargo, una asignacin asimtrica de responsabilidades de gasto tambin puede llevar a confusin. Por ejemplo, en Ecuador, la Constitucin (artculo 226) establece la obligacin del Gobierno Central de transferir competencias funcionales a peticin voluntaria de los gobiernos sub-nacionales. Esto significa que cualquier gobierno sub-nacional puede solicitar una competencia total o parcial en un rea determinada, a su discrecin, lo que lleva a una realidad demasiado compleja y a comprometer la eficacia global de la coordinacin intergubernamental. Una mejor prctica es el diseo de dos o ms de tres paquetes diferentes de responsabilidades de gastos que pueden delegarse a los gobiernos locales en funcin de su capacidad administrativa. Sin embargo, un problema importante de las asignaciones asimtricas es la necesidad de utilizar criterios comprobables, es decir que las asignaciones diferenciales deben basarse en otra cosa que en las conexiones polticas. Otro factor que contribuye a la confusin en la asignacin de responsabilidades de gastos es la prctica de la transferencia de competencias sin el financiamiento correspondiente (unfunded mandates). Con frecuencia, los ministerios descentralizan en parte ciertas competencias hacia los gobiernos locales sin proveer los recursos financieros correspondientes para implementar estas competencias. Tambin se requiere a menudo diferentes sistemas de informes sin coordinacin adecuada entre las agencias del gobierno central ni con la provisin de los recursos tcnicos y financieros correspondientes. Un sistema factible de asignaciones de gasto, por muy especfico que sea, desarrollado en las leyes y regulaciones, siempre requiere instituciones de coordinacin y un dilogo entre los diferentes niveles de gobiernos. En razn del mayor nmero de
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Esto no se debe interpretar como una oportunidad o un llamamiento a la recentralizacin si no como un esquema temporal que permita una prestacin de servicios eficaz en pequeas comunidades hasta que se encuentren otras soluciones, incluyendo la creacin de mancomunidades o el desarrollo de una mayor capacidad administrativa va la formacin. Se encuentra un buen ejemplo fuera de la regin: los gobiernos provinciales de Espaa, tambin considerados como una forma de gobiernos locales, se encargan de facilitar algunos servicios en los municipios de tamao demasiado pequeo o con insuficiente capacidad administrativa..

municipios, es importante que la voz y los intereses de estos gobiernos locales sean representados por asociaciones de municipios. Desde este punto de vista, se realizaron importantes progresos dado que prcticamente todos los pases en las regin desarrollaron asociaciones municipales eficaces que tomaron la responsabilidad de representar los intereses municipales.69 Sin embargo, las autoridades centrales no siempre han reconocido y aceptado estas asociaciones como socios para mejorar la definicin poltica de las asignaciones de gastos y para reforzar todos los otros componentes de los sistemas de descentralizacin fiscal. Una ltima caracterstica en la prctica de asignaciones de gastos en la regin de Amrica Latina es la falta casi universal de metodologas transparentes para traducir la asignacin de responsabilidades funcionales a las necesidades de gasto. A veces, se utilizan los costes histricos (o anteriores a los niveles de descentralizacin de los gastos). En otros pases se utilizan diferentes metodologas que tambin podran ser aplicadas con xito en la regin. La ventaja de tener alguna forma transparente para calcular las necesidades de gasto es que los debates sobre el diseo final y de las asignaciones de ingresos, ya sean a travs de ingresos propios o de transferencias, se vuelven ms transparentes y racionales. Insuficiente autonoma financiera El nivel de autonoma fiscal de los gobiernos locales difiere considerablemente entre los pases de Amrica Latina. Pases como Brasil o Chile tienen una autonoma relativamente alta, mientras que en pases como El Salvador, Mxico o Per, es muy limitada. Pero, en general, como en algunas otras regiones del mundo (frica, Asia y numerosos pases europeos), la autonoma sobre los ingresos locales en Amrica Latina sigue siendo inferior a lo deseable. Hay un debate en la literatura sobre descentralizacin para saber cul sera el nivel "deseable" de autonoma en el manejo de los ingresos locales. Segn una opinin, solo se necesita que los gobiernos locales tengan autonoma de ingresos "a nivel marginal". Esto significa que los gobiernos locales deberan poder aumentar o disminuir sus propios impuestos con el fin de ampliar o reducir sus presupuestos, incluso
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Vase, por ejemplo, la discusin en, Porto (2009).

cuando la mayor parte de la financiacin se realiza a travs de las transferencias del gobierno y a travs de impuestos participados. Desde este punto de vista, la autonoma en esa franja marginal de ingresos debe servir para garantizar que las autoridades locales demuestren una suficiente transparencia y responsabilidad ante su comunidad. Un segundo punto de vista plantea que, para una mayor transparencia y responsabilidad de los gobiernos locales dentro del sistema nacional de las finanzas pblicas, se requiere que aquellos que disponen de medios por ejemplo,: base fiscal se deben casi autofinanciar integralmente, mientras que los gobiernos locales con menos recursos deben ser tambin financiados con subvenciones de compensacin. Este segundo punto de vista tambin concibe la existencia de subvenciones del gobierno central condicionadas para apoyar la aplicacin de programas nacionales y sus prioridades a nivel local. A pesar de ser ms reciente y menos conocido, el 2do punto de vista presenta todas las ventajas del primer punto de vista, aadiendo un mayor enfoque en los temas de responsabilidad fiscal y responsabilidad del gobierno. Sin embargo, se puede argumentar que un financiamiento ms completo de los municipios con sus propios impuestos no es siempre posible en razn de problemas de administracin fiscal; por ejemplo, la recaudacin de muchos impuestos a nivel central podra permitir economas de escala y ventajas de informacin que no estaran presentes si la recaudacin se hiciera a nivel local. Pero es muy importante enfatizar la diferencia entre las asignaciones de ciertos impuestos a los gobiernos locales (en el sentido de que nivel recoge los ingresos y decide de las tazas aplicables?) y el saber quien se encarga de la administracin de qu impuestos. En particular, parece posible asignar un impuesto dado al nivel local y administrarlo desde las autoridades centrales de administracin fiscal.70 En esta seccin nos adherimos a la segunda opinin. La parte ms importante de la financiacin para los gobiernos locales en la regin sigue
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Vase, por ejemplo, Martinez-Vazquez y Timofeev ( 2005). Tenemos que tener en cuenta que no existe garanta de que la administracin fiscal central sea ms eficiente y productiva en la recaudacin de impuestos locales; entre varias preocupaciones, podemos subrayar que la administracin central puede tener pocos incentivos para recaudar impuestos locales. Recientemente, en Costa Rica, se vio que la recaudacin del impuesto a la propiedad haba aumentado considerablemente despus de que la administracin y aplicacin de este impuesto se haya trasladado de la administracin fiscal central a los municipios.

proviniendo de diferentes formas de transferencias del gobierno central. Es una caracterstica comn en otras regiones del mundo; las transferencias tienden a aumentar al mismo tiempo que vuelven a ser la forma ms utilizada de financiamiento de los nuevas responsabilidades devueltas a los gobiernos locales. Sin embargo, algunos pasos importantes en la direccin correcta han sido adoptados por muchos pases de la regin. Por ahora la mayora de los pases han asignado el impuesto a la propiedad a nivel local. Eso es buena cosa en la medida en que muchas caractersticas del impuesto a la propiedad hacen de l un impuesto ideal para los gobiernos locales .71. Sin embargo, a pesar de que, este impuesto sigue siendo altamente subutilizado por una variedad de razones.72 Como hemos visto tambin, algunos otros impuestos han sido asignados a los gobiernos locales en un buen nmero de pases de la regin, incluidos los impuestos sobre los vehculos, impuestos por mejoras, y las diferentes formas de los impuestos por licencia comercial. Estas son medidas buenas para ser imitado por aquellos pases que an permiten muy poca autonoma fiscal local. Otra medida de las mejores prcticas para ser imitado por todos los pases de la regin para permitir un cierto grado de discrecionalidad a los municipios para fijar las tarifas de sus impuestos, entre algunos de los niveles mximo y mnimo por ley. Hay dos cuestiones pendientes en relacin con la cuestin de la asignacin de impuestos y la autonoma fiscal. La primeraOtra cuestin es que es difcil argumentar a favor del diseo de polticas con un mayor grado de autonoma fiscal de los gobiernos locales en toda Amrica Latina cuando la gran mayora de los gobiernos locales en la regin no utilizan o aprovechan bien de la actual autonoma fiscal que se les concede en la ley. Esto es ms claro en el caso de los impuestos de propiedad para los que los ingresos reales recogidos son una pequea fraccin del potencial de ingresos.73 Una mayor
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El impuesto a la propiedad es muy visible y, por la poca movilidad geogrfica de su base fiscal y la tendencia de los valores de la propiedad a reflejar bien la calidad general de los servicios locales, el impuesto a la propiedad puede acercarse al concepto de impuesto beneficioso, para el que los habitantes paguen los servicios que reciban (vase Sepulveda y Martinez-Vazquez, 2009). Es probable que este proceso aumente la responsabilidad poltica de los electos locales. El impuesto a la propiedad tambin presenta menos prdidas en relacin a su eficacia en comparacin con otros impuestos locales. En trminos administrativos, hay cierta flexibilidad en la administracin repartida entre niveles local y central y en los enfoques de aplicacin. Vase Bahl, Martinez-Vazquez y Youngman (2008 y 2010). 72 Vase Sepulveda y Martinez-Vazquez (2009) para una evaluacin del rendimiento de los impuestos a la propiedad en la regin. 73 Vase Sepulveda y Martinez-Vazquez (2009)

autonoma de ingresos para los gobiernos locales debe ir acompaada de una mejora significativa en el esfuerzo fiscal local. Sin embargo, Eel bajo esfuerzo fiscal (pereza fiscal) es un problema complejo. con races mltiples.Primero, hay a menudo una confusin entre la pereza fiscal y la baja capacidad fiscal o la pobreza econmica/fiscal de las jurisdicciones. Establecer la presencia real de una pereza fiscal requiere una comparacin entre las recaudaciones reales de impuestos y las recaudaciones potenciales de impuestos de cada jurisdiccin particular, una tarea difcil y compleja en todos los casos. En segundo lugar, una vez la presencia de pereza fiscal establecida, es importante entender que se trata de un fenmeno , con races mltiples desde simples cuestiones de economa poltica (los electos locales pueden contentarse con gastar los fondos y nunca recogerlos) a la falta de recursos econmicos (la construccin de un catastro fiscal actualizado es caro), metodologas inadecuadas para la evaluacin, falta de recursos humanos, o incluso de incentivos negativos para el esfuerzo fiscal local que proporciona el sistema del gobierno central de transferencias. Algunos ejemplos de xito en el aumento de esfuerzo fiscal local existen: uno es la ciudad de Bogot y otro la de Lima (ver recuadro 32). La cuestin pendiente es la necesidad de explorar otros impuestos con un potencial significativo de ingresos que puedan asignarse a los gobiernos locales para aumentar su auto-suficiencia de ingresos, como, por ejemplo, un impuesto complementario sobre la renta personal o sobretasas para algunos impuestos especiales, como los de la gasolina. Recuadro 3. Historia de xito en el aumento de esfuerzo fiscal local de Bogot y en el nuevo enfoque de la administracin fiscal de Lima.
Bogot es un ejemplo de un gobierno local que ha tenido xito su esfuerzo en la recaudacin de recursos propios (la ciudad fue premiada por las Naciones Unidas en 2002 por ser el gobierno local que ms ha mejorado.) A partir de finales de 1980, Bogot comenz un perodo de educacin cvica durante el cual destac la importancia de pagar impuestos y los beneficios de acompaamiento que vienen con un gobierno local ms fuerte y aument significativamente la recaudacin de impuestos de propiedad a travs de una serie de mejoras administrativas, aplicado impuestos a la empresa, privatizada ejecute determinadas organizaciones del gobierno, y emitieron con xito sus propios bonos, que recibieron una calificacin AAA.74 Es particularmente interesante notar que la ciudad de Bogot recaud en 2006 el 42 por ciento de sus ingresos fiscales a partir del impuesto local de negocios (Impuesto de Industria y Comercio, ICA). La actualizacin del catastro fiscal en 2009 tambin produjo un aumento considerable en los ingresos provenientes del impuesto a la propiedad. Se espera que la base fiscal evaluada para esta recaudacin aumente de ms de un 50 por ciento para el 2010, aadiendo unos 51 millones de dlares adicionales a los
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See Vase Acosta (2004).

ingresos o un aumento de un 13,3 por ciento sobre las recaudaciones antes de la actualizacin del catastro. Lima introdujo en 1996 con otros municipios peruanos un servicio de administracin tributaria (SAT) semiautnomo, con la meta de aumentar las recaudaciones de sus propios impuestos locales. Esta idea sigui el modelo de SAT del nivel nacional. El SAT es autnomo en cuanto a su gestin de los recursos financieros y humanos y se financia va una parte de los impuestos y de las comisiones de las cuotas derivadas. La participacin de los municipios peruanos en las recaudaciones varan de un 3 a un 10%. Tngase en cuenta que las autoridades locales todava son responsables de regular y controlar el trabajo del SAT. Se notaron claros beneficios para los municipios peruanos que, como Lima, adoptaron este enfoque del SAT. Por ejemplo, los municipios que adoptaron el SAT aumentaron sus propios ingresos de un 80,9% o de un promedio anual de 9% entre 1998 y 2007. En comparacin, en el mismo periodo, los municipios que no adoptaron el SAT, aumentaron sus ingresos de un 61,2%, o sea un promedio anual de 6,8%. Los estudios empricos muestran que aument la confianza en la administracin fiscal de Lima y de los otros municipios que adoptaron el SAT. Esto se puede atribuir a la reduccin de la intervencin poltica en los procesos administrativos, a una gestin ms enfocada sobre el cliente, a una mejora de las relaciones pblicas y a una reduccin de las prcticas de corrupcin. Pero todo no tuvo el mismo resultado positivo para la nueva administracin fiscal local. Las mismas encuestas empricas identifican problemas asociados con el SAT: un vnculo limitado entre la recaudacin de ingresos y los servicios p blicos de una parte y por otra parte la percepcin del pblico de una administracin fiscal insensible. Pero este resultado no es una sorpresa dado que el SAT se desarroll en contra de las convenciones y aprovech la falta de definicin de las reglas, en particular en el caso del SAT de Lima. Una de las caractersticas de las agencias de SAT es su impulso innovador, incluyendo los procesos internos, el uso de tecnologas modernas, el desarrollo de los recursos humanos, una gestin financiera mejorada y la cooperacin entre las administraciones fiscales

Un tercer problema es la necesidad de explorar que otros impuestos con un alto potencial de ingresos podran ser asignados a los gobiernos locales para aumentar su autonoma financiera somo, por ejemplo, un porcentaje fijo sobre el impuesto a la renta de las personas o sobretasas locales sobre algunos impuestos internos, por ejemplo sobre el combustible de los vehculos. Otra posibilidad es extender el uso de otros impuestos que funcionan eficientemente en la regin latinoamericana. Por ejemplo, se puede recurrir a los impuestos por mejoras que pueden completar los impuestos anuales sobre la propiedad. Los impuestos por mejoras se utilizan con bastante xito, por ejemplo en Colombia. Vase recuadro 4. Otra posibilidad es la adopcin de alguna forma de impuesto sobre la venta como en el caso del ISS brasileo (Impuesto sobre los servicios, vase Tabla 5). Pero a pesar de que este tipo de impuestos sea adecuado dentro del sistema fiscal brasileo en el cual los impuestos federales y estatales del IVA excluyen de sus bases numerosos servicios importantes, puede ser

ms problemtico en la mayora de los otros contextos porque tendra el riesgo de ser redundante con el IVA ya existente.75 Una alternativa al ISS, que no presentara la posibilidad de generar conflictos con el IVA nacional ya existente, es encontrar una base ms amplia para el impuesto local de industria y comercio (ICA). Se trata de un impuesto local directo sobre todas las actividades de negocios (industria, negocio y servicios) que utiliza como base imponible el valor monetario de las transacciones anuales y que es recaudado con diferentes tasas en funcin del sector, oscilando entre un 0,41 por ciento para la produccin alimenticia a un 1,38 por ciento para la venta de bebidas alcohlicas, de tabaco y de combustible; las transacciones financieras pagan un tasa de 1,1 por ciento. El ICA es una de las fuentes principales de ingresos fiscales municipales en Colombia y representa un promedio aproximado de 42 por ciento de los ingresos fiscales anuales de los municipios e incluso un 72 por ciento en el municipio de Cali. Otro tipo de impuesto local sobre los negocios con un potencial significativo de ingresos es la patente municipal de Chile. Esta recaudacin anual, administrada por los municipios, es financiada por toda actividad comercial (comercio, industria, venta de bebidas alcohlicas) que requiere de un local permanente; los municipios seleccionan una tasa que vara de un 0,25 a un 0,5 por ciento que recae sobre el propio capital declarado (a la administracin fiscal nacional). La patente municipal genera aproximadamente el mismo importe de ingresos municipales en Chile que el impuesto a la propiedad (impuesto territorial). Por orden de importancia y en trminos de recaudaciones de ingresos en la regin de Amrica Latina, las dos series de impuestos que tienen en general la misma importancia incluyen, primero, los
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Por ejemplo, hace poco Nicaragua elimin un impuesto local de negocio que era bastante productivo, como parte de la condicionalidad poltica del Fondo Monetario Internacional precisamente a cause del conflicto entre este impuesto y el IVA nacional ya existente.

impuestos a la propiedad (impuesto sobre los bienes inmuebles, IBI) y los diferentes impuestos sobre las actividades de negocio y servicios. En tercer lugar y con menos importancia, se encuentran los impuestos sobre el uso de vehculos motorizados. En general, existe un espacio fiscal para aumentar los ingresos locales provenientes de los impuestos sobre los vehculos motorizados. Tambin es el caso en muchos pases con respecto a las tasas o facturacin por servicios que, en algunos casos, pueden estar completamente desactualizados.76

Recuadro 4. Impuestos por mejora (Contribucin de valorizacin) en Colombia

En trminos generales, un impuesto por mejora recupera algunos de los beneficios acumulados por propietarios como resultado de inversiones pblicas que han aumentando el valor de su propiedad (Bird & Slack 2006). Dado que la mayora de las propiedades inmobiliarias se ven considerablemente afectadas por las instalaciones pblicas en su entorno, este impuesto tiene un potencial de ingreso considerable. En Colombia, este impuesto se llama Contribucin de Valorizacin, y tiene una larga historia empezando en el periodo colonial. La constitucin da a los municipios y a otras entidades pblicas el derecho a compartir el valor aadido generado por acciones llevadas a cabo en las zonas urbanas (por ejemplo, obras de infraestructura). El impuesto est considerado con inters por otros pases y la primera Conferencia latinoamericana sobre la Valorizacin se celebr en Bogot (Colombia) en 2009.77 La recaudacin de este impuesto requiere una serie de fases que incluyen la determinacin de los costes y beneficios del proyecto, la zona geogrfica y un mtodo para distribuir los costes y beneficios del proyecto entre las diferentes propiedades. Esta distribucin puede utilizar una seleccin de factores de beneficios (uso de la propiedad, proximidad, acceso, etc.) o simplemente el terreno, el tamao lineal de la fachada de la propiedad, etc. Bogot tambin recauda un impuesto llamado Participacin en Plusvalia78 definido como una contribucin de los propietarios de bienes inmobiliarios como resultado de las modificaciones que aumentan el valor de su propiedad. Es similar al impuesto por mejora con la diferencia que se enfoca en los cambios en los cdigos urbanos que afectan las utilizaciones de las propiedades o la intensidad de su utilizacin (qu puede ser construido) que tambin incrementa su valor.

Recuadro 5. El ISS en Brasil79

El ISS (Imposto sobre Servios/Impuesto sobre Servicios) es un impuesto de nivel municipal recaudado en los servicios dejados de lado por el impuesto sobre el valor aadido del estado central brasileo (ICMS). Los servicios que pueden entrar en el ISS se definen por una ley federal pero los estados pueden decidir de recaudar o de liberar de impuestos algunos de estos servicios. La base comporta una amplia
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Por ejemplo, en el caso del Salvador, los valores de las tasas por servicios son del ao 1954. I Congreso Latinoamericano de Valorizacion; http://www.lonjadebogota.org.co/Portals/0/Docs/ 78 Para ms informacin acerca de este impuesto: http://www.shd.gov.co/portal/page/portal/portal_internet/impuestos/impuestos_imp/Plusvalia/INFO %20PLUSVALIA 79 Vase, entre otros, Deloitte (2010), Government of Brazil (2009), KPMG (2006), Banco Central do Brasil (2000) y Purohit (1997).

gama de servicios, incluyendo servicios informticos, alquiler de locales, servicios mdicos, servicios veterinarios, servicios personales (peluqueras, etc.), servicios profesionales (ingeniera, arquitectura, justicia, contabilidad, etc.), educacin y formacin, hoteles y turismo, aparcamiento, ocio (pelculas, espectculos), servicios de reparacin, servicios financieros (bancos, etc.), transportes municipales, puerto, terminales y servicios de aeropuerto. La base fiscal es el ingreso generado por la prestacin de servicios. La tasa que los municipios pueden aplicar para el ISS se establece a nivel local pero no puede exceder un 5 por ciento (en el pasado, poda subir hasta un 10 por ciento). Pese a que la tasa del impuesto aplicable es la tasa cobrada por el municipio en el que el negocio est establecido, existen excepciones para las que la tasa corresponda al municipio en el que se ofrece el servicio (por ejemplo, servicios de construccin). Los productores de servicios deben pagar y guardar registro del ISS. Los compradores de servicios no ven el impuesto que pagan porque est incluido en el precio establecido por los vendedores. Pese a que el ISS se recauda a nivel municipal, su importancia cambia mucho segn los gobiernos locales. Segn la Reeita Federal (administracin fiscal nacional) 1 por ciento de los municipios (en un total de ms de 5500) representan un 73 por ciento de las recaudaciones fiscales. El ISS recaud aproximadamente un 0,5% del PIB desde la mitad hasta el fin de los aos 90. Ms recientemente, recogi un total de 0,8% del PIB. Dado que las tasas mximas se redujeron en el transcurso de los aos 2000, el aumento que se observa ahora en las recaudaciones pueden provenir de una base fiscal ms amplia y/o de los esfuerzos mejorados realizados para recaudar este impuesto. Existen pruebas de la expansin de la base fiscal; cuando las tasas se redujeron en 2003, el ISS tambin fue extendido a servicios facilitados por instituciones financieras en particular los servicios bancarios. El ISS tiene sus problemas. Uno de ellos es el efecto de cascada del impuesto con respecto a los servicios producidos posteriormente dado que los usuarios de los servicios no pueden identificar los importes del ISS pagados para equilibrar el ISS que van a recibir. Se debe recordar que el precio de los servicios incluye el ISS. Otro problema es el tratamiento dado a los artculos de exportacin. La importacin de servicios est sujeta al impuesto y, a pesar de que el impuesto no debera aplicarse a la exportacin de servicios, en la realidad las exportaciones pueden volverse objetos de imposicin en varias circunstancias.80 En cuanto al futuro del ISS, se puede notar que, recientemente, hubo llamamientos en Brasil para simplificar el sistema fiscal que contemplaban, de una manera u otra, la eliminacin del ISS. Este punto de vista enfatiza como deseable la integracin del IPI con base federal y del ICMS con base estatal (ambos siendo impuestos al valor agregardo) y el ISS con base local dentro de un IVA general cuyos ingresos se podran compartir entre los tres niveles de gobierno. La importancia cada vez mayor del ISS en los presupuestos municipales, la prdida potencial de autonoma local y las dificultades a coordinar los diferentes niveles de gobierno pesan contra el otro punto de vista del argumento.

Separar los ingresos participados Los ingresos participados es el instrumento de financiacin ms popular de los gobiernos sub-nacionales en Amrica Latina y en muchos pases, las disposiciones para la distribucin de los ingresos estn muchas veces consagradas en la Constitucin del pas. Como se seal en la seccin anterior, la descentralizacin a los gobiernos locales y regionales se concibe a menudo como un reparto de los ingresos centrales sin que se
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Vase KPMG (2006).

asigne claramente a qu gastos de los gobiernos locales y regionales estos fondos estn destinados. Esto provoc un mal comienzo de muchos esfuerzos de descentralizacin en Amrica Latina llevando a un debilitamiento de las finanzas de los gobiernos centrales sin que se descentralicen paralelamente las burocracias y los servicios, mientras que las responsabilidades siguen asumidas por los organismos centrales. La bsqueda de un equilibrio entre gastos e ingresos ha llevado muchos aos y no se ha completado an en todas partes. Sin embargo, en Amrica Latina se ha evitado uno de los aspectos ms negativos observado en otras partes del mundo: cuando la transferencia de los ingresos a los gobiernos locales se hace considerando principalmente la localidad de origen de los ingresos, suele dar lugar a importantes desequilibrios horizontales. 81 Una excepcin importante ha sido la participacin de los gobiernos locales en los ingresos generados por los recursos naturales, que en pases como Per y Ecuador se redistribuyen en base a la localidad de origen, y que ha conducido a importantes disparidades horizontales entre los municipios y a algunos problemas importantes en la solidaridad nacional 82. En la mayora de los pases de Amrica Latina los fondos de coparticipacin se distribuyen de acuerdo a un conjunto de parmetros o frmulas que buscan varios objetivos, uno de los cuales es un cierto grado de igualacin. Algunos de los aspectos positivos de la participacin en los ingresos es que se han preservado el uso incondicional de los fondos y fuentes de ingreso diversificadas y dinmicas .

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Tngase en cuenta que no significa que no haya disparidades regionales en Amrica Latina, si no que el uso ms frecuente de la derivacin o principio de origen hubiera empeorado la situacin. Como vimos antes, las disparidades fiscales regionales nacen de las diferencias en las bases econmicas. Cuanto ms autonoma se facilita, ms alto es el potencial de amplias disparidades fiscales y, por lo tanto, ms fuerte se hace la necesidad de implementar unas subvenciones de nivelacin. 82 En el caso del Per, la evolucin de los precios internacionales de las materias primas ha tenido un impacto significativo sobre el sistema de transferencias. El Ministerio de Economa y Finanzas transfiere el 50% de los ingresos por minera e hidrocarburos a los gobiernos locales. El nivel de las transferencias hacia los gobiernos regionales y locales se increment exponencialmente desde el ao 2000, pero cayeron en el ltimo ao. Este hecho ha dado lugar a un fuerte desequilibrio horizontal entre municipios ya que los ingresos mineros se concentran en un 80% principalmente en siete departamentos, creando un problema por una creciente acumulacin de recursos no gastados en los aos de mayor auge dada la limitada capacidad para identificar y ejecutar proyectos de inversin productivos. Esto expuso a los gobiernos locales a un flujo de ingresos muy voltil.

Actualmente el principal problema con el reparto de los ingresos participados es que, en general, hay cierta confusin con las frmulas de distribucin implementadas. La mayora persigue varios objetivos con un solo instrumento lo que crea mayor confusin. Adems, no siempre est claro que el mejor camino a seguir es dar a los gobiernos locales el uso incondicional de todos los fondos.83 Las reformas que se contemplan en algunos pases de Amrica Latina consisten fundamentalmente en la desagregacin del sistema de distribucin de ingresos a travs de un sistema de transferencias separadas, incluyendo: U(i) una transferencia de nivelacin de uso incondicional, que se financia con recursos extrados de ingresos participados y que persigue exclusivamente disminuir las disparidades fiscales horizontales, y (ii) un sistema de subvenciones especficas o condicionadas para gastos corrientes y de capital , financiados con el resto de los ingresos participados, cuyo uso es limitado a ciertos fines y a polticas sectoriales. Se hicieron progresos en esta direccin en pases como Brasil y Chile, mientras que pases como Ecuador, El Salvador y Honduras siguen utilizando un esquema de ingresos participados sin discriminacin como fuente principal de financiamientos para los gobiernos locales. La necesidad de racionalizar el sistema de transferencia El sistema de transferencia desempea a menudo un papel fundamental en dar mayor coherencia al sistema fiscal intergubernamental compensando las brechas verticales y horizontales a las que las fuentes propias de ingresos y la participacin no pueden responder-, intentando no eliminar los incentivos para que los municipios solventes puedan acceder al crdito, etc. Todo esto requiere una estructura cuidadosamente implementada de transferencias, que utilice diferentas herramientas para buscar diferentes objetivos y asegurarse que estas herramientas no trabajen las unas contra las otras.
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La idea aqu es realizar en un plazo ms corto una combinacin ms adecuada de subvenciones condicionales e incondicionales, pero sin perder de vista el hecho de que, a largo plazo, es ms deseable aumentar la incondicionalidad de los financiamientos para los gobiernos locales evidentemente no para todo-, a medida que nuevas funciones estn asignadas, el rendimiento local se mejora, etc.

Con excepcin de unos pocos pases, tal como se explic en la seccin anterior, el sistema actual de transferencias a los gobiernos locales en Amrica Latina carece de una estructura clara. En la mayora de los pases se debera introducir, dentro de las formulas que definen la asignacin de las subvenciones, alguna variable que tome en consideracin las necesidades de gasto y la capacidad fiscal 84. Cuando en el sistema de participacin en los ingresos se da prioridad a la nivelacin, se descuidan a menudo las medidas para incentivar la capacidad fiscal, lo que tiende a fomentar cierta pereza fiscal. Cuando en las frmulas de distribucin de ingresos se privilegia las necesidades de gasto se introduce, por ejemplo, la cantidad de poblacin, un indicador muy comn que suele ser una buena aproximacin a la necesidad de algunos servicios. Pero no permitea consideraciones ms precisas sobre otros aspectos. Por ejemplo, el nmero de hijos en edad escolar, permite una mejor aproximacin a las necesidades bsicas de la poblacin en edad escolar, o el porcentaje de lactantes y ancianos proporciona una mejor aproximacin a necesidades de atencin mdica. En algunos casos, en particular en pases de Amrica Central como El Salvador y Nicaragua, las frmulas existentes hacen discriminacin positiva a favor de los municipios pequeos lo que, a su vez, crea problemas de imparcialidad y de viabilidad econmica en el desarrollo regional.

A pesar de que muchos pases tienen alguna forma de subvenciones condicionadas, estas subvenciones carecen de estructura y de previsibilidad, especialmente en el rea de subvenciones de capital. Cuando se utilizan las subvenciones condicionadas, la complejidad del sistema es a menudo un problema. 85 Esto dificulta el cumplimiento de los costes administrativos para los gobiernos locales, y en muchos casos penaliza a las administraciones con menor capacidad administrativa, y diluye la realizacin de los objetivos del gobierno central. Un remedio a estos problemas, siguiendo prcticas internacionales, ha sido reunir diferentes programas especficos o condicionados para crear subvenciones en bloque. Mientras que las subvenciones condicionadas para fines especficos determinan un uso limitado de los fondos (por ejemplo, fondos para comprar
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. En la seccin 2 ya se presentaron algunas excepciones, por ejemplo el ejemplo de Chile con las transferencias de compensacin.
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muebles para escuelas primarias), las subvenciones en bloque an cuando son condicionadas, ofrecen parmetros mucho ms amplios para el uso de los fondos (por ejemplo, los fondos deben destinarse a la educacin primaria). De esta manera se simplifican y amplan las opciones para los gobiernos locales, con lo que la asignacin final de recursos pblicos se acerca ms a las prioridades del gobierno local (por ejemplo, la reparacin del edificio de la escuela en lugar de comprar nuevos muebles), sin comprometer indebidamente los objetivos generales de las polticas sectoriales de los gobiernos centrales (por ejemplo, la promocin de la calidad en la educacin primara del pas). Incrementar la responsabilidad local para el acceso al crdito La regin de Amrica Latina ha sufrido en su historia algunos de los peores casos de endeudamiento sub nacional fiscalmente irresponsable. Las experiencias de Argentina y Brasil de pocas dcadas atrs, de hiperinflacin conjugada con un endeudamiento subnacional incontrolado, se siguen utilizando como ejemplos de los riesgos en esta rea de financiacin sub-nacional. Una de las consecuencias de esas experiencias es que la poltica de muchos pases de la regin en materia de endeudamiento del gobierno local se ha vuelto demasiado conservadora o restrictiva. Por ejemplo, en Chile, no se les permite a los gobiernos locales pedir prestado o tomar prstamos de cualquier tipo. Sin embargo, la prohibicin absoluta no es necesaria ni eficaz. Los contratos de leasing o el atraso en los pagos de los gastos corrientes son una forma indirecta de crdito en Chile. En Uruguay, cualquier contratacin de deuda nacional o extranjera, tiene que ser aprobada por el parlamento nacional. Per es tambin un ejemplo de conservadurismo en materia de endeudamiento local: el Gobierno Central ha promovido dos leyes de endeudamiento (la Ley de Prudencia y Transparencia FiscalLPTF-y la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - LRTF -) que son muy conservadoras. Adems de limitar el servicio de la deuda y del nivel de endeudamiento, las leyes tambin limitan la tasa de crecimiento de los gastos municipales hasta un mximo de 3 por ciento por ao. Sin embargo, este marco legal no se ha ejecutado ntegramente debido a la falta de supervisin y de sanciones eficaces; un buen nmero de

gobiernos locales en el Per presentan importantes atrasos presupuestarios. En el otro extremo, y ms como una excepcin, se encuentra Paraguay, donde no hay prcticamente ningn lmite o restriccin de los prstamos locales. Un desafo pendiente para los pases de la regin es cmo crear instituciones que regulen y controlen eficazmente los prstamos locales, sin ser excesivamente restrictivas. Muchos pases todava estn luchando para establecer un sistema creble de sanciones por falta de cumplimiento de obligaciones; o el desarrollo de sistemas de informacin y seguimiento de los emprstitos,86 incluidos los atrasos presupuestarios con las instituciones oficiales y los proveedores privados, y los prstamos y garantas a travs de empresas municipales. Sin embargo, el ingrediente clave para el comportamiento fiscal responsable los niveles sub-nacionales sigue siendo la voluntad poltica de las autoridades del gobierno central para aplicar los marcos regulatorios vigentes. Un reto adicional en prcticamente todos los pases es cmo poner ms crdito a disposicin de los gobiernos locales para un endeudamiento responsable. 87 En la prctica, el nivel de endeudamiento de los gobiernos locales en Amrica Latina es bajo, de hecho, demasiado bajo, para las necesidades en infraestructura pblica en la mayor parte del continente.88 Las grandes ciudades son la excepcin, ya que tienden a tener un amplio acceso a los mercados de crdito nacionales y en muchos casos tambin los mercados internacionales con calificaciones de crdito internacionales. As, en pases como Bolivia o Per, la situacin de sus ciudades capitales La Paz y Lima es muy diferente que de la mayora de los municipios.

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Los sistemas de control del endeudamiento local se han revelado a menudo poco tiles. Por ejemplo, en Ecuador y Per, la informacin sobre la deuda se saca directamente de los comunicados financieros de los gobiernos sub-nacionales y no est comprobada con otras fuentes. En Argentina, el Consejo federal de responsabilidad fiscal creado por la ley de responsabilidad fiscal de 2004 est encargado de vigilar el cumplimiento de las normas y reglas fiscales y financieras pero no recibe informaciones actualizadas de la mayora de los municipios. 87 Parte de la solucin puede ser un prstamo director a los municipios de parte de instituciones regionalesmultinacionales como la Confederacin Andina de Fomento (CAF) o el Banco Centroamericano de Inversiones, o de organizaciones internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial). Sin embargo, una gran parte de la solucin necesita pasar por una movilizacin de las fuentes interiores de crdito. 88 Brasil es una excepcin.

La falta real de acceso a prstamos para los municipios medianos en la regin es un problema complejo con mltiples causas que van desde la falta de autonoma fiscal de los gobiernos locales a la falta de desarrollo de los mercados financieros, y que requieren de mucha atencin por parte de las autoridades centrales. . Una solucin potencial para la escasez de crdito local es la creacin de instituciones oficiales o para-oficiales de intermediacin financiera o bancos municipales.89 Como puede verse en el CuadroTabla 8, hay un nmero de pases en Amrica Latina que han creado este tipo de institucin para facilitar el crdito a largo plazo a los gobiernos locales. Sin embargo, las experiencias con estas instituciones han sido desiguales, debido a la dificultad para mantener su independencia de los funcionarios del gobierno central y operar con criterios bancarios estrictos. Vase recuadro 6. Recuadro 6. Prctica con Bancos de desarrollo municipal y Fondos en Amrica Latina90
La experiencia con bancos de desarrollo municipal en Amrica Latina ha sido desigual, como ya ocurri en muchos otros pases en el mundo. A pesar de que algunos pases hayan introducido un tipo de intermediarios financieros especializados o de fondos municipales de desarrollo para recoger financiamiento de capital para los gobiernos locales, muy pocas de estas instituciones fueron transformadas en instituciones financieras con prcticas orientadas hacia el mercado y mecanismos de controles para canalizar los ahorros privados destinados a financiar la infraestructura pblica. Este recuadro presenta un resumen de experiencias con bancos y fondos de desarrollo municipal en la regin de Amrica Latina. Bolivia El Servicio Nacional de Desarrollo Urbano (SENDU) existi de 1972 a 1986. Era una agencia semi autnoma del ministerio de Alojamiento y de Asuntos Urbanos, que facilitaba prstamos (as como formacin y asistencia tcnica) a los municipios. Este rgano fue duramente criticado por su poltica de prstamos liberal. Fue suprimido en 1986 despus de un programa de ajustamiento estructural impuesto por el FMI y nunca fue reemplazado. Brasil El Programa Integrado de Mejoras Estatales (PIMES) fue establecido como un fondo de desarrollo municipal administrado por BADESUL, el banco de desarrollo del Rio Grande do Sul, que lo controla. El programa tiene dos componentes: 1) desarrollo de los recursos institucionales y humanos, y 2) inversiones en infraestructura. El primer componente comprende alrededor de un 10 por ciento de los costes totales del proyecto e incluye la asistencia tcnica, la formacin y el equipamiento para los municipios, el Grupo CORSAN y otras agencias del sector estatal. El Segundo componente representa alrededor del 90 por ciento del presupuesto total de los programas e incluye el financiamiento de proyectos sobre el abastecimiento en agua y el saneamiento, el pavimento y la iluminacin de las calles, el desage y el control de la erosin, etc.
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Los gobiernos centrales tambin garantizan el prstamo a gobiernos locales de parte de organizaciones internacionales multilteras como el Banco Mundial, el BID y el CAF. 90 Vase Peterson (1996).

El Programa de Accin Municipal (PRAM) fue establecido en 1991 por el banco del Estado de Paran, BANESTADO, y serva primero de agente financiero del banco. PRAM fue luego convertido en el Fondo de Desarrollo Urbano del Estado (FDU), tambin administrado por BANESTADO con una asistencia tcnica facilitada por una organizacin legalmente autnoma que, en la prctica, funciona como departamento del Secretariado de Planificacin del Estado de Paran. PARANACIDADE fue creado en 1996 como entidad empresarial sin fines lucrativos para facilitar servicios institucionales y tcnicos a los municipios de Paran; esta institucin tambin recoge e invierte recursos financieras de un programa de desarrollo regional y urbano proveniente del estado, gestionando el FDU, que concede prstamos a los municipios con una experiencia variando de 8 aos para la infraestructura urbana a 10 aos para la infraestructura social. Una de las principales explicaciones para el xito del PARANACIDADE es el apoyo que da al fortalecimiento de las capacidades de los municipios. Colombia Colombia conoci el xito al utilizar su Fondo de desarrollo municipal para acelerar el desarrollo de los mercados de crdito privado para los gobiernos locales. La Institucin de Financiamiento Territorial (FINDETER), que inici su actividad en 1994 como una infraestructura de financiamiento dentro del Banco Nacional de Prstamo, evolucion luego en un banco de desarrollo para los municipios, trabajando va el sistema de los bancos comerciales. En esencia, FINDETER opera como una institucin financiera de Segundo nivel en la medida en que descuenta otra vez los prstamos de los bancos comerciales a los municipios. La buena experiencia de los bancos con los crditos concedidos a los municipios va FINDETER llev los bancos a asignar sus propios recursos. Las ciudades y los departamentos de Colombia de tamao intermediario pueden ahora tomar prstamo va los bancos comerciales desde sus propios recursos, mientras las pequeas ciudades siguen contando con FINDETER. Las mayores ciudades financian sus requisitos de crdito principalmente va obligaciones. Honduras El Banco Municipal (BANMA) fue establecido en 1961 como un banco controlado por los municipios con el objetivo de facilitar a los municipios los recursos financieros para proyectos de inversin y para reforzar su capacidad administrativa. Sin embargo, en 2002, la Congreso Nacional aprob un decreto para liquidar el BANMA porque sus representantes no consiguieron recoger suficiente capital para estar en adecuacin con les estndares nacionales de operaciones financieras. Mxico El banco federal de obras pblicas, BANOBRAS, fue creado en 1933 bajo el nombre de Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, S.A., y tuvo un programa de prstamos para el desarrollo municipal. Sin embargo, sus operaciones se volvieron complejas y burocrticas y la asignacin de recursos financieros empez a depender ms de criterios polticos que de criterios financieros. El programa de prstamos del banco, que reciba muchas subvenciones, se enfocaba en el alojamiento social, los sistemas de abastecimiento en agua y en la construccin de mercados y mataderos. Desde el 1988, sus tazas de inters se haban vuelto muy cercanas a las tazas del Mercado y BANOBRAS cambi su enfoque para mejorar los registros territoriales.

II.c. Problemas con los procesos presupuestarios y la transparencia Mejorar los procesos presupuestarios a nivel local Los procesos presupuestarios a nivel local en Amrica Latina han recorrido un largo camino en los ltimos tiempos. Una innovacin considerable fue la introduccin del

presupuesto participativo (Vase Recuadro 7). Sin embargo, en varios pases de la regin existen an numerosos problemas por resolver. En trminos de planificacin y elaboracin del presupuesto, ya se ha sealado anteriormente que existen muchos pases dnde los gobiernos locales tienen que someter sus presupuestos, o algunos de sus componentes, a la aprobacin de otros niveles de gobierno91. El control ex-ante y la aprobacin de los presupuestos locales por autoridades superiores no son necesarios, cuando se cuenta con consejos locales electos, un efectivo sistema de auditora ex-post y se aplica la ley. Asimismo, la autonoma presupuestaria local puede verse limitada en el caso de proyectos de inversin92. Este tipo de homologacin no es deseable ni aun cuando la coordinacin y el intercambio de informacin pueda ser muy til.93 Esto no significa que los municipios rurales ms pequeos no puedan beneficiarse de la tutora y asistencia tcnica gracias al apoyo en la elaboracin de documentos presupuestarios. Otra cuestin en la fase de preparacin es la falta de vnculos entre la planificacin y la presupuestacin. Es frecuente ver a muchos planes de desarrollo a nivel local, regional y nacional que carecen de coordinacin y que no se refieren a los presupuestos reales en trminos de costes de las actividades para el cumplimiento de los objetivos estratgicos. En trminos de ejecucin presupuestaria, la apropiacin indebida o la falta de la consignacin de los fondos sigue siendo un problema en una serie de pases seleccionados. Por ejemplo, en Hait, el 90 por ciento de los ingresos del gobierno local proviene supuestamente de transferencias de los Fondos para el funcionamiento y desarrollo de las colectividades territoriales (FGDCT), administrado por el Departamento del Interior. Esta agencia del gobierno central pretende distribuir esos ingresos como: el

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Por ejemplo: Bolivia, Repblica Dominicana, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Uruguay Por ejemplo en Per todos los proyectos de inversin pblica deben ser aprobados por el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP) controlado por el Ministerio de Economa y Finanzas. A travs de la Direccin General de Programacin Multisectorial (DGPM), el Ministerio tiene el poder de cancelar iniciativas aprobadas por los gobiernos locales o regionales si la DGPM considera que no se aplicaron los criterios definidos en el SNIP. 93 Los acuerdos de los consejos locales pueden ser cuestionados, como en el caso de las otras leyes en las cortes constitucionales.

50 por ciento a los gobiernos locales,94 el 40 por ciento para inversiones de capital y el 10 por ciento de mantenerse dentro del Departamento del Interior para sufragar los gastos administrativos. Sin embargo, estudios recientes muestran que estos fondos no se distribuyen como se estipula y que una parte significativa es conservada por el Departamento del Interior para financiar sus propios proyectos. Los presupuestos de los municipios (es decir los gobiernos locales en Hait) son los ms afectados, ya que solo reciben el 33 por ciento de lo presupuestado. En trminos nominales, los gobiernos locales estn recibiendo slo $ 2,50 por persona al ao, cifra que dramatiza el extraordinariamente bajo nivel de sus ingresos. Otro ejemplo es el de Honduras, donde las autoridades centrales tampoco cumplen la ley: el Cdigo Municipal establece que el gobierno central debera asignar el 5 por ciento de sus ingresos fiscales a los municipios, de hecho, slo el 3 por ciento parece haber sido asignado en los aos ms recientes.95 En cuanto a la evaluacin ex-post de los presupuestos locales an existen deficiencias en algunos pases de la regin.96 Por ejemplo, en Paraguay, muchos municipios no parecen cumplir con el requisito de enviar sus informes financieros anuales a la Contralora General de la Repblica. En cuanto a la evaluacin del presupuesto por los gobiernos locales, las prcticas son bastante deficientes en la mayora de los pases de la regin. Como hemos visto, el movimiento hacia el presupuesto participativo se est extendiendo en la regin, pero es demasiado pronto para decir cun efectiva ser la innovacin en el aumento de la eficiencia del presupuesto y la rendicin de cuentas en general. El hecho de que se promulgue la legislacin sobre el presupuesto participativo no significa necesariamente que la descentralizacin ser fuerte. Por ejemplo, en la Repblica Dominicana, la Ley 176 en 2007, va un largo camino para introducir el presupuesto

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En el 50 por ciento destinado a los gobiernos locales, la mitad debe ir a los municipios, el 30 por ciento a los consejos de las secciones comunales, el 7 por ciento a los consejos departamentales y el resto a las otras asambleas y consejos de los gobiernos locales. 95 Vase Cardona (2006). http://www.diba.es/innovacio/fitxers/centroamerica.pdf 96 En El Salvador y otros pases de la regin, los municipios estn supuestos pasar por una auditoria completa independiente una vez cada ao para determinar las eventuales presencias de corrupcin y de malo uso de los fondos pblicos. Esta prctica no elimina la corrupcin pero funciona bien para mantenerla bajo control.

participativo, pero el nivel real de la descentralizacin a los gobiernos locales sigue siendo bastante dbil.

Box 7. Presupuesto participativo en Porto Alegre (Brasil)97

El concepto de presupuesto participativo ha funcionado con xito en el municipio de Porto Alegre, en el estado del Rio Grande do Sul (Brasil) durante las dos ltimas dcadas. El presupuesto participativo de Porto Alegre, llamado OPPA, es un proceso va el quea travs del cual los ciudadanos y un equipo de electos del gobierno local trabajan juntos para definir una lista de proyectos que se necesitan llevar a cabo dentro del presupuesto del gobierno local. Gracias a este mecanismo de gestin compartida de los recursos presupuestarios, los habitantes participan en la identificacin de los proyectos y servicios necesarios. Ms adelante, los ciudadanos contribuyen al control de la implementacin de los proyectos. Por lo tanto, va el OPPA, los habitantes son estrechamente asociados a la definicin de las polticas pblicas desde las etapas iniciales, incluyendo el diagnstico y la evaluacin de las necesidades, la fase intermediaria de seguimiento y de implementacin y la fase final de control y responsabilidad. Desde su principio, el OPPA ha contribuido a mejorar la vida de los habitantes, el nmero de participantes al proceso en Porto Alegre ha aumentado cada ao, pasando de unos 1000 en 1990 a casi 15000 en 2004. el proceso ha tambin atrado oportunidades de integrar mejor los grupos de poblacin tradicionalmente excluidos del desarrollo de la comunidad. En 2002, haba una predominancia de mujeres entre los lderes de las asociaciones de vecindarios, los delegados y los consejeros. Adems, la mayora de los participantes al OPPA provienen de grupos con ingresos ms bajos. Otros grupos, como la poblacin negra o los trabajadores manuales y no cualificados, aumentaron su participacin en el proceso del OPPA (City, 2003). Segn Abers (2000), que estudi el perfil de los participantes al OPPA, al contrario de lo que se esperaba, el proceso no dio lugar a un aumento de la influencia de una elite con ms educacin o con ingresos ms altos. Adems, Santos (2003) ha subrayado que el OPPA result en un aumento de la provisin de servicios pblicos bsicos. En 1999, el volumen de basura recogida y el nmero de iluminaciones instaladas en las calles se duplic en comparacin con el promedio anual del periodo anterior a la existencia del OPPA (1985-1988). En 1996, la alcantarillado en el municipios se extendi hasta cubrir el 98% de los hogares (en comparacin con una cobertura de un 50% en el 1989). El Banco Mundial (1999) tambin atribuy al OPPA el pavimento de la mitad de las calles del municipio y la multiplicacin por dos del nmero de estudiantes matriculados en las escueles primarias y secundarias.

Hacer frente a la escasez de datos sobre las finanzas locales La falta de datos adecuados sobre las finanzas locales es un problema muy extendido en la regin. En realidad, slo un puado de pases de la regin disponen de datos municipales accesibles al pblico.98 La falta de los datos sobre los presupuestos municipales tiene importantes consecuencias. En primer lugar, dificulta el anlisis de las polticas de la actuacin del sector y de municipios individualmente. En segundo lugar, impide a los municipios establecer indicadores comparativos, que permitan mejorar la
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Vase http://www.internationalbudget.org/ para otras experiencias de presupuesto participativo y otras innovaciones a favor de prcticas presupuestarias ms abiertas y transparentes. 98 Vase Tabla A.7 para la lista de pases para los cuales estn disponibles , en una base constante, los datos del presupuesto municipal.

eficiencia y el desempeo fiscal. La publicacin de las cuentas municipales permita identificar rpidamente los desequilibrios fiscales lo que permite una intervencin temprana para corregir estos problemas. Por ltimo, la falta de datos fcilmente accesibles sobre los presupuestos reduce el nivel general de rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos a sus electores. Ver recuadro 8 para un ejemplo de buena prctica en la regin.

Recuadro 8. Publicacin anual de los presupuestos ejecutados en Colombia

La Ley 617 /2000 en Colombia encarga al Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la publicacin anual de los resultados del presupuesto (ingresos, gastos y los indicadores financieros) para todos los departamentos y municipios con una explicacin donde se analizan los problemas y avances encontrados. Esto incluye un registro detallado de los resultados fiscales de los municipios y la informacin sobre todos los ingresos y gastos durante el ao pasado. Esta publicacin es de alta calidad y es producida anualmente. El DNP rene cada ao los datos sobre ingresos y gastos, as como los niveles de la deuda de todos los gobiernos locales. Cada gobierno local informa y certifica sobre sus presupuestos ejecutados a la DNP a travs de un sistema automatizado denominado "Sistema de Informacin para la Captura de la Ejecucin Presupuestal de Departamentos y Municipios (SICEP). El DNP tambin recibe informacin sobre los niveles de la deuda de la Contralora General de la Repblica (CGR). Estos datos son regularmente utilizados por las instituciones del gobierno y las organizaciones no gubernamentales con el fin de seguir el rendimiento de los gobiernos sub-nacionales. Las comparaciones de rendimiento tambin permiten alguna forma de competencia de referencia entre los gobiernos locales para determinar cules funcionan mejor y cules tienen problemas.

Recuadro 3 Publicacin anual de los presupuestos ejecutados en Colombia En Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), rene cada ao los datos sobre ingresos y gastos, as como los niveles de la deuda de todos los gobiernos locales. Cada gobierno local informa y certifica sobre sus presupuestos ejecutados a la DNP a travs de un sistema automatizado denominado "Sistema de Informacin para la Captura de la Ejecucin Presupuestal de Departamentos y Municipios (SICEP). El DNP

tambin recibe informacin sobre los niveles de la deuda de la Contralora General de la Repblica (CGR).

Otros ejemplos de buenas prcticas en esta rea se pueden ver en el Per y Ecuador. En el Per, el Ministerio de Economa y Hacienda pblica, entre muchos datos, gestopma la informacin presupuestaria de todas las regiones y en un sitio de fcil acceso. En Ecuador informacin similar est disponible a travs de la Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (LOTAIP), de 2004. En cuanto a la recogida de informacin y difusin, el Brasil est por delante de los otros dos grandes pases federales en la regin, Argentina y Mxico. Los municipios brasileos se encargan de informar de sus presupuestos en un formato especfico para el Ministerio de Hacienda cada ao, y esos datos se publican con un retraso de un ao. En general, se realizaron progresos en los procesos presupuestarios y en la gestin financiera de la regin, pero el trabajo reciente de la Organizacin Internacional de Presupuesto recuadro 9. muestra que quedan pendientes algunos desafos significativos. Vase

Recuadro 9. Examen de la transparencia presupuestaria en Amrica Latina 99

El ndice de transparencia presupuestaria, preparado por la Organizacin internacional de presupuesto (International Budget Organization), fue desarrollado por un grupo de instituciones civiles y acadmicas en cinco pases de Amrica Latina Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Per durante los aos 2003, 2005, 2008, y se prev que incluir ms pases en el 2010. Las principales conclusiones del ndice es que los pases de Amrica Latina fallan en establecer la transparencia de sus gastos pblicos. Este estudio se llev a cabo va una amplia encuesta de expertos y de usuarios claves de la informacin presupuestaria.. el ndice muestra que los cinco pases necesitan todos una accin urgente de participacin ciudadana. Los resultados en el mbito de la responsabilidad son muy bajos en razn de la debilidad de los sistemas de control presupuestario, en particular en el caso de las instituciones independientes que siguen la implementacin presupuestaria. Un tercer mbito de preocupacin es lo de la accesibilidad y la actualizacin de la informacin presupuestaria en el tiempo.

II.d Desafos estructurales a corto y largo plazo

99

Vase International Budget Partnership (2005).

Los gobiernos municipales en Amrica Latina se enfrentan a retos de corto y largo plazo, entre ellos las secuelas de la actual crisis financiera mundial, y tambin desafos estructurales. A corto plazo: Responder al impacto de la crisis mundial Una de las consecuencias importantes de la actual crisis financiera mundial ha sido el grave deterioro de la situacin fiscal de los gobiernos de todo el mundo. La capacidad para sobrevivir a este tipo de crisis en el pasado ha sido diferente para los gobiernos centrales y los gobiernos sub-nacionales debido al hecho de que estos ltimos se encuentran a menudo muy limitados para manejar los dficits presupuestarios y el endeudamiento. La situacin puede ser grave para los gobiernos locales en la regin de Amrica Latina debido a su dependencia de las transferencias a menudo pesadas, as como su autonoma fiscal ms limitada. Si los presupuestos se reducen por la cada de los ingresos, los gobiernos locales sern menos capaces de cumplir con sus responsabilidades en materia de prestacin de servicios, tambin existe el peligro de que los gobiernos centrales aprovechen la crisis para justificar retrocesos en el proceso de descentralizacin. Al mismo tiempo, algunos pases han reconocido la necesidad de mantener los recursos destinados a los gobiernos locales durante la crisis y por lo tanto los gobiernos locales pueden desempear un papel importante en la configuracin de polticas anti-cclicas. En los siguientes prrafos, utilizamos la informacin sobre el impacto de la crisis financiera extrada de las respuestas a un cuestionario enviado por Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), a sus asociaciones constitutivas de los gobiernos locales en Amrica Latina y alrededor del mundo durante el tercer trimestre de 2009. El impacto directo ms importante de la crisis ha sido en el nivel y la composicin de las finanzas municipales tanto en los ingresos y como en los egresos. Aunque generalmente es razonable esperar que disminuyan tanto los ingresos como el gasto, hay pocas razones para esperar que esta disminucin vaya a ser equilibrada.

Como en muchos otros pases alrededor del mundo, los gobiernos municipales de Amrica Latina han experimentado reducciones en los ingresos propios de impuestos, tasas y servicios. En varios pases de Amrica Latina han sufrido adems reducciones en los rendimientos de impuestos o tasas especficas. En Bolivia y Per por ejemplo se reportan reducciones significativas en la distribucin de los ingresos de los recursos naturales (20% y 30% respectivamente). Tambin ha habido reducciones en las transferencias del presupuesto nacional. Mxico informa de una reduccin del 20% de las transferencias municipales, y los municipios de Nicaragua informan de prdidas de transferencia de US $ 12,5 millones. Al igual que en las pasadas crisis financieras, puede esperarse que se produzca una reduccin ms drstica de los gastos de capital, porque pueden ser suspendidos o pospuestos ms fcilmente. Las respuestas a la encuesta de CGLU confirman esas expectativas en algunos pases de Amrica Latina. Se registran reducciones en gastos de capital en Mxico y Nicaragua. En algunos pases, sin embargo, no disminuyen o incluso aumentan debido a la participacin en los programas nacionales de estmulo econmico. Se esperaban aumentos en los gastos de capital municipal en Brasil y Colombia. Adems, se reportan reducciones en los gastos corrientes en Mxico, Nicaragua y Per. Pero, como en el caso de los gastos de capital, un nmero de pases informan de un aumento en los gastos ordinarios, por ejemplo, Chile y Colombia. Los resultados anteriores no son nicamente consecuencia de la crisis, sino tambin de las polticas que se han aplicado para hacer frente a la crisis. Es el caso, por ejemplo, de Colombia, se ha promovido el aumento del gasto para contrarrestar la crisis. Otra posible respuesta de los gobiernos locales al deterioro de las recaudaciones de ingresos y estabilizacin o aumento de las necesidades para los gastos es la introduccin de nuevos impuestos y tasas o el aumento de las tasas de los existentes. Sin embargo, en ningn pas de Amrica Latina tales iniciativas. Tampoco se reporta un aumento de los prstamos a los gobiernos municipales en los pases de Amrica Latina.

Ms all de los impactos de la crisis y las medidas aplicadas por los gobiernos locales, algunos gobiernos locales en la regin se estn aprovechando de la crisis para llamar la atencin sobre los sistemas de relaciones intergubernamentales. Por ejemplo, los gobiernos locales en el Ecuador reclaman un pago ms regular y frecuente de las transferencias del gobierno central, mientras que en Bolivia se busca la promocin de polticas locales de desarrollo econmico y el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales. Del mismo modo, los gobiernos locales en Mxico buscan la desregulacin de los fondos de inversin de los gobiernos locales y los de Chile y Colombia buscan una mayor flexibilidad en el marco legal para que los gobiernos locales puedan desarrollar polticas anticclicas. Los municipios en varios pases de Amrica Latina (Colombia, Ecuador, Nicaragua, Mxico y Per) mencionan en la encuesta, el papel que deben desempear las organizaciones internacionales para la provisin de fondos, favorecer una mayor y mejor coordinacin en la asignacin de esos fondos para mejorar las inversiones locales y crear capacidades. En resumen, los gobiernos municipales de Amrica Latina, como los otros en otras regiones del mundo, estn pasando por una crisis financiera y econmica de profundidad sin precedentes. La crisis ha afectado a prcticamente todos los gobiernos centrales en la regin y ha afectado a la mayora de los gobiernos locales tambin de alguna manera. Sin embargo, como se indica en las respuestas a la encuesta de CGLU, hay una gran variedad de cmo los gobiernos locales de los diferentes pases han reaccionado. Mientras que algunos gobiernos locales han visto reducir su financiacin y sus gastos, otros han experimentado aumentos en la financiacin y han aumentado ciertos tipos de gastos. A largo plazo: desafos estructurales: Ms all de los problemas a corto plazo, muchos pases de la regin se enfrentan a desafos estructurales a largo plazo. Podemos destacar tres: 1. El fortalecimiento de la capacidad fiscal y su utilizacin eficaz por los gobiernos

locales son dos importantes retos a mediano plazo en la regin. Esto requerir el estudio de la seleccin entera de impuestos locales, incluyendo las innovaciones ms recientes como los impuestos por mejora y el ISS de Brasil. Pero tambin se tendr que utilizar ms eficazmente el impuesto predial. Un aspecto clave radica en un uso ms eficaz de los impuestos a la propiedad gracias a la actualizacin de los catastros fiscales, a evaluaciones peridicas y a mejorar la eficiencia en la cobranza a travs de reducciones para quienes cumplen y aplicacin constante de sanciones.100 Sin embargo, debemos ser conscientes que seguirn existiendo limitaciones para la mayora de gobiernos municipales, por lo que tiene que atenderse tambin el sistema de transferencias. Este ltimo debe contemplar transferencias de compensacin o de nivelacin con fondos de uso incondicional y otro bloque de subvenciones condicionado con cierta autonoma en el uso de los fondos dentro de determinadas reas. 2. Aumentar la eficiencia de los gastos pblicos y la calidad de los servicios pblicos significa, entre otras cosas, limitar los costos de sueldos y deshacerse de la creencia entre los funcionarios del gobierno central que el gasto de capital es siempre ms deseable (eficiente) que el gasto corriente, incluidas las partidas de salarios y sueldos.101 3. Encontrar formas para financiar el gran dficit de infraestructura de capital para los servicios municipales en la regin. Esto requerir una combinacin de las transferencias de capital de los gobiernos centrales y mejorar con prudencia el acceso a prstamos para los gobiernos locales. En este ltimo caso ser necesario profundizar en el desarrollo de los mercados de crdito privado en la regin.

100

Vase Sepulveda y Martinez-Vazquez (2009) para un anlisis del potencial relativo de las tasas sobre las propiedades de la regin latinoamericana. 101 Varios pases de la regin han introducido en su legislacin regulaciones generales sobre los niveles de los sueldos. Por ejemplo, en Brasil, la parte de los sueldos y salarios dentro de los presupuestos locales no puede exceder un 65 por ciento del presupuesto municipal. En Chile, ningn municipio est autorizado a gastar ms de un 35 por ciento de sus propios ingresos en sueldos y salarios. Otros pases imponen restricciones sobre las maneras de gastar los diferentes fondos, requiriendo a menudo que el gasto de cierta parte de sus presupuestos se utilice en la infraestructura de capital. Estas medidas pueden considerarse como paternalistas y reflejan dudas profundas en cuanto a la eficacia de los mecanismos de responsabilidad horizontal a nivel local, que deberan garantizar que los electos locales toman las mejores decisiones para los ciudadanos de su jurisdiccin.

Seccin III. Recomendaciones polticas, desafos y orientaciones para futuras investigaciones. El anlisis en los apartados anteriores ha demostrado que la regin de Amrica Latina, contiene una rica variedad de experiencias y muchas lecciones, buenas y malas, sobre la descentralizacin y las finanzas municipales. Esta extraordinaria variedad de experiencias y desafos, a veces muy singulares,102 dificulta la elaboracin de un anlisis transversal. Sin embargo, hemos visto que hay muchos temas comunes y desafos que enfrentan los gobiernos municipales en Amrica Latina y que los diferentes pases han sido capaces de hacerles frente con diversos grados de xito. Hemos visto cmo, por ejemplo, en Chile, el gobierno central puede hacer uso de los gobiernos municipales para aumentar la eficacia de las polticas sociales y fomentar la innovacin y la competencia entre los gobiernos locales. Hemos visto cmo, por ejemplo, en Colombia, la legislacin central puede proporcionar la flexibilidad administrativa para que los gobiernos locales ejerzan un control sobre la contratacin del personal y las decisiones de sueldos y al mismo tiempo permite una rendicin de cuentas transparente con funcionarios locales responsables de sus decisiones financieras. Hemos visto tambin cmo en el caso de Honduras, por ejemplo, una asociacin municipal puede ofrecer con xito asistencia tcnica y capacitacin a sus miembros. O, como cambios en la legislacin nacional y en las actitudes de los funcionarios municipales fomentan una mayor participacin de la comunidad en las decisiones presupuestarias en pases como Bolivia, Brasil y Per. En esta ltima seccin se ofrecen recomendaciones polticas agrupadas segn el orden estudiado anteriormente. Sin embargo, todava hayy se detallan algunos de los retos pendientes as como posibles orientaciones para futuras investigaciones en cuanto a las finanzas locales pblicas de la regin. Algunos estn listados en el recuadro .### III.1. Recomendaciones sobre la estructura organizacional
102

Por ejemplo, los desafos a los que se enfrentan ciertos municipios de Colombia van ms all de los problemas fiscales. Los municipios ubicados en zonas de conflictos se enfrentan al desafo de encontrarse en la primera lnea frente a actores armados tales como los traficantes de droga, los paramilitares y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Se animan a muchos de estos municipios a compartir sus recursos con estos grupos armados (Rubio, 2002).

1. Los pases con problemas de fragmentacin en pequeos municipios deberan promover una legislacin y mayor apoyo para la creacin de mancomunidades de municipios para la prestacin de servicios pblicos que requieren una cierta economa de escala. Otras soluciones al problema de escala insuficiente podra incluir acuerdos sobre servicios cooperativos entre municipios grandes y pequeos y el contratar servicios con empresas privadas para la prestacin de servicios. Adems, se debera llevar a cabo un estudio crtico profundizado y dar ms consideracin a la creacin de nuevos niveles intermedios de gobierno vertical (por ejemplo, los gobiernos regionales) como solucin a ciertas de las debilidades observadas en los gobiernos locales existentes. Una solucin ms barata y eficaz puede ser tambin el fortalecimiento de los gobiernos existentes va una asistencia tcnica y unos financiamientos adicionales. El asociativismo tambin puede ser una herramienta til en los pases en donde existe heterogeneidad de los territorios. HoweverSin embargo, se debera remover los incentivos existentes que favorecen una mayor fragmentacin. En particular, los pases donde se aplican las formulas par las transferencias, que garantizan la misma cantidad de fondos a todos los municipios independientemente de su tamao deberan dejar esta prcticathat ensure the same amount of funds to all municipalities independently of their size should discontinue this practice. Where they do not exist nowEn los pases donde no existen, se debera impulsar una nueva legislacin que tome en consideracin criterios de poblacin y requisitos mnimos de viabilidad fiscal, para evitar una mayor fragmentacin de los gobiernos locales.new legislation with minimum population and fiscal viability requirements should be introduced to prevent any further undesirable fragmentation of local governments. 2. La mayora de los gobiernos centrales en la regin, y los gobiernos provinciales o estatales en el caso de los sistemas federales, deben consagrar mucho tiempo y recursos al desarrollo de la capacidad administrativa de los gobiernos locales pequeos y rurales. Parte de esta asistencia puede ser proporcionada por las asociaciones de los gobiernos municipales a fin de dar ms asistencia tcnica y capacitacin a los

funcionarios locales de manera ms rentable, o por el tutelaje de los gobiernos locales mediante contratos con universidades regionales.. III.2 Recomendaciones sobre el sistema fiscal intergubernamental: 3. Sin asignaciones claras de responsabilidades de gasto a los gobiernos locales no es posible establecer si el nivel de financiamiento de estos gobiernos es el adecuado. La mayora de los sistemas fiscales intergubernamentales en la regin se beneficiara de un esfuerzo explcito para aclarar las competencias asignadas a los gobiernos locales. Para ello ser necesaria primero la identificacin de las competencias exclusivas de los gobiernos locales. Y en segundo lugar, en el caso de competencias concurrentes entre el nivel central y local (o intermedio), ser necesario identificar cuales atributos de una competencia (regulacin, financiacin y ejecucin) son responsabilidad de los gobiernos locales o de los gobiernos de nivel superior. No habr claridad sobre las competencias, en particular en el caso de competencias simultneas, hasta que no est claro que nivel es exclusivamente responsable de las diferentes sub-tareas. Evidentemente, la implementacin de servicios se puede realizar directamente desde la jurisdiccin local o este nivel puede tomar disposiciones para la provisin de los servicios, por ejemplo va una empresa privada o va otra jurisdiccin.

Si hay diferencias significativas en la capacidad administrativa de los gobiernos locales puede ser conveniente introducir dos o ms grupos de responsabilidades de gastos que sern delegados a los gobiernos locales en funcin de sus capacidades administrativas, y con el tiempo, a medida que se adquieren nuevas capacidades, se podrn acceder a niveles ms complejos de responsabilidad. Tambin ser conveniente la adopcin en la gran mayora de los pases de la regin de metodologas que permitan traducir las competencias y funciones en necesidades de gasto a fin de tener una idea ms clara de las necesidades de financiacin de los gobiernos locales.

Una mayor autonoma de ingresos locales es un desafo que todava no tiene respuesta adecuada en la mayora de los pases de la regin. Sin embargo, existe la necesidad de encontrar un mejor equilibrio entre la descentralizacin de las responsabilidades de gastos y la autoridad que recauda los impuestos locales de los habitantes que se benefician directamente de los servicios locales. Este equilibrio permitir encontrar formas de descentralizacin ms responsables a niveles fiscal y poltico. Varias opciones estn abiertas. 4. La mayora de los municipios de la regin no disponen de suficiente autonoma en el manejo de sus ingresos. El aumento de esta autonoma requerir de una serie de pasos desde los ms bsicos a lo que podemos llamar ms avanzados. En primer lugar, asignar el impuesto sobre la propiedad de bienes a los gobiernos locales en pases como El Salvador o la Repblica Dominicana. El impuesto sobre la propiedad presenta una serie de caractersticas que lo hacen ideal como impuesto local. En segundo lugar, otros impuestos que deben ser asignados a los gobiernos locales -y un nmero de pases de Amrica Latina lo han hecho- son los impuestos sobre vehculos, impuestos sobre licencias de negocios, impuestos sobre la propiedad por mejoras en las infraestructuras urbanas. En tercer lugar, para los pases que no lo han hecho, se debe conceder cierto grado de autonoma para ajustar las tasas a todos los gobiernos locales, dentro de parmetros mximos y mnimos legislados. Otras formas de autonoma ms all de la fijacin de tasas (por ejemplo, la definicin de base o la libertad de introducir nuevos impuestos) no son deseables en general. En cuarto lugar, deben coordinarse los esfuerzos de los gobiernos locales y centrales para aumentar el rendimiento de los ingresos del impuesto predial y otros impuestos asignados a los gobiernos locales. En el caso del impuesto a la propiedad se podra promover por ejemplo: mejora y actualizacin de los catastros, metodologas de evaluacin del valor fiscal de la propiedad, aumento de la eficacia en el cobro de facturas de impuestos y la eliminacin de incentivos negativos para los aumentos en el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales (como, por ejemplo, las reducciones en las transferencias cuando los ingresos se recogen ms localmente) En quinto lugar, considerar la introduccin de nuevos impuestos asignados a nivel local, en complemento del impuesto sobre la renta con una tarifa plana recogida al mismo tiempo que el impuesto sobre la renta nacional.incluyendo el uso de los impuestos sobre licencias

de negocios como el ICA (impuesto de industria y comercia) en Colombia o la patente municipal de Chile. Una etapa adicional en el desarrollo de la autonoma fiscal local sera la introduccin de un porcentaje fijo al impuesto a la renta de las personas recaudado al mismo tiempo que el impuesto nacional. Esta ltima forma de impuesto local es comn, por ejemplo, en Europa del Norte y del Centro, pero todava no se ha probado en Amrica Latina. Finalmente, existe la posibilidad de introducir de impuestos medioambientales, acordados por la legislacin nacional sobre la regulacin del medio ambiente. Este tipo de impuesto no se ha arraigado en muchos pases de Amrica Latina a pesar de presentar varias ventajas considerables. La primera es lo que se llama el dividendo doble: estos impuestos no solo recaudan los ingresos necesarios si no que contribuyen tambin a un medio ambiente ms limpio. Estos impuestos pueden tambin inscribirse fcilmente en los contextos regionales y locales. Las potenciales recaudaciones en este mbito podran incluir impuestos sobre la emisin de residuos slidos y la contaminacin del agua. 5. En los pases dnde hay un predominio de los ingresos participados como principal fuente de financiacin, sera deseable desagregar estos fondos en transferencias separadas, incluyendo: U(i) una transferencia de nivelacin de uso incondicional, que se financia con recursos extrados de ingresos participados y que persigue exclusivamente disminuir las disparidades fiscales horizontales, incorporando una frmula de distribucin que integre las diferencias en las necesidades de gasto y las diferencias en la capacidad fiscal y (ii) u Un sistema de subvenciones especficas o condicionadas para gastos corrientes y de capital. Una subvencin de nivelacin explcita e incondicional se necesita para responder al problema importante y cada vez mayor de las disparidades fiscales regionales en muchos pases de Amrica Latina disparidades basadas en la capacidad fiscal o la base econmica y las diferencias de necesidades de gastos en razn de la geografa o de la estructura de la poblacin. Las subvenciones condicionales explcitas se necesitan para asegurar los estndares y objetivos nacionales en la provisin de algunos servicios importantes que fueron descentralizados, tales como la educacin y la salud. Sin embargo, a pesar de la introduccin de estas transferencias, los ingresos participados

quedarn probablemente como una fuente importante del financiamiento general de los gobiernos locales as como una manera de compensar los desequilibrios verticales, en particular cuando se hace difcil devolver mayores competencias fiscales a los gobiernos locales. , financiados con el resto de los ingresos participados, cuyo uso es limitado a ciertos fines y a polticas sectoriales. 6. En los pases de la regin en donde el endeudamiento local no est permitido, la nueva legislacin debera introducir la posibilidad de endeudamiento local responsable. En los pases que ya permiten los emprstitos municipales, sera deseable que en muchos casos se examinara la situacin actual de la normativa, simplificndola cuando sea necesario para que no sea demasiado restrictiva. Esta revisin tambin debera centrarse en la capacidad de vigilancia del gobierno central (incluida la "deuda flotante" o atrasos presupuestarios con las instituciones oficiales y los proveedores privados de los gobiernos locales y las garantas a travs de empresas municipales) y la introduccin de un sistema creble de sanciones por incumplimiento. 7. Ms all de la regulacin y la supervisin de endeudamiento local, un reto an ms importante para la mayora de los pases de la regin es facilitar un aumento significativo en la disponibilidad de crdito a los gobiernos locales para el endeudamiento responsable, especialmente para los municipios ms pequeos. Se reconoce que la respuesta no puede ser siempre la creacin de intermediarios financieros oficiales o de bancos municipales. Las informaciones disponibles en Amrica Latina y en otras regiones sobre cules son los aspectos positivos que deben reproducirse (por ejemplo, que funcionen con criterios estrictamente bancarios) y cules son los que deben evitarse (por ejemplo, que su funcionamiento dependa directamente de las autoridades polticas). Tambin deberan fomentarse polticas para favorecer el desarrollo de los mercados privados de crdito locales. Pero hay que reconocer que el acceso al crdito local a travs de fuentes privadas no ser fcil si no se desarrolla una mayor autonoma en los ingresos y una mayor transparencia de los presupuestos locales. III.3 Recomendaciones sobre el proceso presupuestario y la transparencia:

8. Los pases que an requieren aprobacin ex ante de los presupuestos municipales por parte de las autoridades superiores deberan poner fin a esa prctica y promover una mayor responsabilidad local, una mayor eficacia de las auditoras ex-post y la aplicacin de la legislacin para mantener un control sobre los presupuestos locales. Para poner a la apropiacin indebida o al manejo inadecuado de los fondos en ciertos pases se deben asegurar el respeto de las normas de auditora ex post. La eficacia ltima de los gastos pblicos depender de la adopcin de prcticas modernas de evaluacin presupuestaria, una asignatura pendiente para la mayora de los pases de la regin. La ausencia o la baja fiabilidad de las finanzas municipales siguen siendo un problema importante en la regin latinoamericana y afectan la calidad de las polticas definidas y del trabajo analtico. Las mejores prcticas de transparencia presupuestaria y de difusin de datos en pases como Colombia y Per deberan ser imitadas por todos los pases de la regin, sobre todo para los que todava no disponen de datos pblicos sobre los presupuestos anuales y otros aspectos de las finanzas locales. Una manera eficaz de fomentar y mantener las buenas prcticas que consisten en publicar informes presupuestarios y generar datos es la buena utilizacin de estos datos. Por ejemplo, se pueden utilizar para facilitar informacin tanto a los expertos como a los ciudadanos sobre el rendimiento. Se pueden tambin hacer pblicos los resultados para crear una competencia de referencia entre jurisdicciones. Durante la ltima dcada, se realizaron progresos constantes con las instituciones y la prctica de las finanzas municipales en la regin latinoamericana. Sin embargo, un largo camino es an necesario para mejorar la eficacia, la igualdad y la responsabilidad generales de las finanzas municipales de la regin. Este progreso puede ser fomentado por una expansin de la investigacin orientada hacia las polticas para cierto nmero de asuntos. (Recuadro 10).

Recuadro 10. Investigacin ms orientada hacia las polticas

Existen varios problemas polticos vinculados a las finanzas locales en Amrica Latina y que necesitan un examen y un anlisis ms profundos para mejorar la prctica, la toma de decisin y la legislacin. No es sorprendente que algunos de estos problemas que requieren una investigacin ms detallada tengan una importancia considerable en otra regiones del mundo. Sin ninguna intencin de exhaustividad, a continuacin est una serie de problemas que deberan ser investigados ms en detalle: 1. Que serie de incentivos institucionales podran generar una cooperacin mejor y ms fuerte entre los municipios de pequeo tamao para que puedan beneficiarse de la eficacia de las economas de escala va asociaciones, mancomunidades u otros tipos de mecanismos cooperativos? Debera la definicin de la descentralizacin buscar la creacin de zonas dedicadas a servicios especiales, como por ejemplo la educacin, para intentar mejorar la eficacia de los gastos pblicos? 2. Se incrementa la eficacia cuando la descentralizacin est aplicada por unidades de implementacin como las escuelas y los hospitales en lugar de concentrarse nicamente en los municipios? Cmo estn afectadas la eficacia y la responsabilidad por las diferentes decisiones de descentralizacin? 3. Cuan necesaria es la reforma del servicio pblico local (contratacin, despido, sueldos) para obtener sistemas eficaces y dinmicos de gobiernos locales? Que salvaguardas son necesarios para reducir la politizacin de las decisiones sobre los servicios locales? 4. Cules son las reformas eficaces para movilizar los ingresos a nivel municipal, en particular para elevar el rendimiento del impuesto a la propiedad? Cules son reformas tcnicas, cules son reformas polticas, y cmo se interrelacionan? 5. Cules son los efectos de incentive para los ingresos participados y otras formas de transferencias fiscales sobre el esfuerzo fiscal municipal? Hay un impacto sobre los incentivos al prstamo? 6. Qu polticas pueden ser ms eficaces para aumentar la disponibilidad del crdito local de manera fiscalmente responsable, incluyendo la comprensin de la necesidad de tener diferentes mecanismos y estrategias para conseguir municipios fiscalmente ms fuertes y ms dbiles?

CUADROS Table 1. Decentralization in Latin America: Political and Territorial Organization (2007)

Populati Population in Levels Country of (#) gov. Govt. level names Level 1 Level 2 Level 3 Level 4 Average n Level 2 Average n Level 3 Populatio Populatio (% urban population ) the of largest city on urban agglome 1 million (% total populati on) Argentina 3 federal, t Bolivia 4 national, department, 1 9 112 327 1,027,53 28,280* 26 32 1379 provincial, 1 24 1,63 8 1,686,75 0 24,714 35 39 6644 in GDP per (curre US$)

rations > capita of nt

municipality/departmen

province, municipality/canton Brazil 3 federal, municipal Chile 4 national, region, 1 15 state, 1 27 5,56 4 53 346

7,271,94 8 1,096,94 3

35,288

12

38

6855

47,555*

39

34

9878

province, municipality Colombia 3 national, department, 1 33 1,12 0 province, 1 32 225

1,364,05 1 297,098

40,191

23

35

4724

municipality Dominican Republic Ecuador 3 3 national, municipality national, canton El Salvador 3 national, department, 1 14 province, 1 22

42,254

32

22

3772

215

633,075

64,780

29

32

3335

262

504,743

26,971

35

21

2973

municipality Guatemala 3 national, department, 1 22 333 591,009 39,046 16 8 2536

municipality Haiti 3 national, department, 1 10 43 892,455 207,548 46 21 699

arrondisement

Honduras

national,

department, 1

18

298

424,407

25,635

..

..

1722

municipality Table 1. Decentralization in Latin America: Political and Territorial Organization (2007) (continued)

Populati Population in Levels Country of (#) gov. Govt. level names Level 1 Level 2 Level 3 Level 4 Average n Level 2 Average n Level 3 Populatio Populatio (% urban population ) the of largest city on urban agglome 1 million (% total populati on) Jamaica Mexico 2 3 national, parish national, municipality 1 state, 1 14 32 245 4 200,309 3,436,10 6 44,807 .. 10 .. 4272 14400 in GDP per (curre US$)

rations > capita of nt

Nicaragua

national,

department, 1

17

153

340,344

37,816

..

..

1022

municipality Panama 3 national, province/comarca, district Paraguay 3 national, district Peru 3 national, region/specialprovince, province/district Trinidad and 2 Tobago Uruguay 2 national, region/borough/city national, department 1 19 183,041 49 45 6960 1 16 65,460 .. .. 15668 1 26 1,83 4 1,122,34 2 15,911 40 29 3846 department, 1 18 227 379,517 30,094 51 31 1997 1 14 75 236,406 44,129 53 38 5833

(municipality) Venezuela 3 national, municipality state, 1 24 335 1,100,61 7 78,850 12 32 8299

Note: *computed using the number of jurisdictions in level

Table 2. Public Finance Indicators

Total Expendit ure Country general govt. (Mill USD) in

Total Capital Expendit ure general govt (Mill USD) in

Total Expendit ure general govt (% GDP) of in

Total Capital Expendit ure general govt (% GDP) of Local in Expendit USD) Local Investme nt Local Expendit Local Investme nt Local Expenditu General nt

Local Investme nt ure % of General Governm ent

re % of Expendit

ure (Mill Expendit USD)

ure (% of Expendit GDP)

ure (Mill GDP)

ure (% of Governme

Argentina(2006 ) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006 )

44,390.0 5,503.0 601,405. 0 25,995.0 48,406.0

3,064.0 1,663.0 na 2,064.0 na

30.8 42.0 34.9 15.2 14.2

2.1 13.0 na 1.3 na

3,047.7 883.0 72,990. 0 3,329.0 9,047.0

454.3 729.0 na 170.0 2,170.0

2.2 7.0 7.7 2.0 2.7

0.3 6.0 na 0.1 0.6

6.8 16.0 20.0 12.8 18.7

14.8 13.0

8.3 na

Dominican Republic(2006) Ecuador(2007) El Salvador(2007) Guatemala(200 2)1 Haiti()

7,612.0 10,357.0 3,710.0

1,766.0 2,910.0 568.0

16.0 21.6 18.2

3.7 6.1 2.7

403.0 2,423.0 107.9

161.0 1,938.0 na

0.9 5.1 0.5

0.3 4.0 na

5.3 23.3 3.0

2.1 18.7 na

5,174.0 802.0

1,695.0 163.0 531.7 1,619.0 na

14.5 15.0 22.4 38.0 28.7

4.8 3.0 6.0 14.4 na

na na 195.0 73.0 18,758. 0 na 114.9 42.7

na na 87.6 na 377.0

na na 2.2 0.7 1.6

na na 1.0 na 0.0

na na 9.8 1.7 5.7

na na 16.4 na na

Honduras(2004) 1,982.8 Jamaica(2008) Mexico(2007) Nicaragua(2002 ) Panama(2005) Paraguay(2006)

2

4,261.0 327,973. 0 1,304.5 6,855.2 5,290.8

222.0 1,700.3 731.3

23.3 44.9 37.1

4.0 11.1 5.1

na 4.4 14.7

na 0.8 0.3

na 0.03 0.10

na 1.7 0.8

na 0.3 2.0

Peru(2008) Trinidad and

16,904.0 8,600.0

3,185.0 1,580.0

16.0 34.8

3.0 6.4

2,774.0 1,275.5

1,077.0 na

2.6 5.2

1.0 na

16.4 14.8

6.4 na

Tobago(1995)

Table 2. Public Finance Indicators (continued)

Total Expendit ure Country general govt. (Mill USD) in

Total Capital Expendit ure general govt (Mill USD) 507.0 13,328.0 in

Total Expendit ure general govt (% GDP) of in

Total Capital Expendit ure general govt (% GDP) 1.8 5.8 na 373.0 na 41.0 na 0.2 na 0.02 na 0.6 of Local in Expendit USD) Local Investme nt Local Expendit Local Investme nt Local Expenditu General nt

Local Investme nt ure % of General Governm ent na 0.3

re % of Expendit

ure (Mill Expendit USD)

ure (% of Expendit GDP)

ure (Mill GDP)

ure (% of Governme

Uruguay(2007)

8,611.0

30.8 25.7

Venezuela(2007 58,888.0

Notes:
1 2

central government only Data from financial statements. Local data partial (only 33% of all Municipalities included)

Table 3. Assignments of expenditures functions (C=central; R=regional; L=local)

Functions

Argentina

Bolivia Yes

Brazil Chile Colombia Yes YES YES

Dominican Republic YES

Ecuador Yes

El Salvador Guatemala YES YES

Constitution defines No assignments General administration Security, police Fire protection Civil protection Justice Civil status register Statistical office Electoral register Education Pre-school education R Primary education Vocational technical Higher education C R and R Secondary education R C C/R C/R C/R C/R C/R

C C C C C C C/L C/L C/L C/L C/L

C/L C/L C/L C C/L C C/L L C C/L NA

C C C C C C C C C C NA

C L L C C C L L L L C

C L C/L C C C C C C C C

C/L NA C/L C C C C C C C C

NA L L L L L L L L L C

L C/L C L C C L L NA NA NA

Adult education Public Health Health protection Primary care Hospitals

R R R R

C/L C/L C/L C/L

C/L C/L C/L C/L

NA NA C/L C/L

C L L R

C C C C

C C C C

C L L NA

L NA NA NA

Table 3. Assignments of expenditures functions (C=central; R=regional; L=local) (continued)

Functions Social Welfare Kindergarten nursery Family services Welfare homes Social security Housing and town planning Housing Town planning Regional/spatial planning Environment, sanitation Water & sewage disposal

Argentina

Bolivia

Brazil Chile Colombia

Dominican Republic NA NA NA C

Ecuador

El Salvador Guatemala

and R welfare C/R C/R C/R

C/L C/L C/R C

L C C C

L L NA C/L

C C NA C

C C C C

L L L NA

NA NA NA NA

L L R

C/L L C/L

C/L C/L C/L

L L R

C/L L C/R

C L NA

L L L

L L L

L L NA

C/R/L C/R/L

L L

L L

R/L L

C L

L L

L L

L L

Refuse collection & R

Cemeteries crematoria Slaughterhouses Environmental protection

&R R R

C/R/L C/R/L C/L C

L L C/L L

L L L NA

L L R/L C

L L C/L NA

L L L NA

L L L L

L L L NA

Consumer protection C Culture, leisure & sports Theatres & concerts NA Museums & libraries NA Parks & open spaces NA

C/R/L C/R/L C/R/L

NA NA C/L

NA NA L

L L L

C C L

NA NA NA

L L L

L L L

Table 3. Assignments of expenditures functions (C=central; R=regional; L=local) (continued)

Functions Sports & leisure Religious facilities Other facilities Traffic, transport

Argentina NA NA

Bolivia C/R/L C/R/L C/R/L

Brazil Chile Colombia NA NA NA L NA L L NA NA

Dominican Republic C/L NA NA

Ecuador NA NA NA

El Salvador Guatemala L L L L NA NA

cultural NA

Roads Transport Urban rail transport Ports Airports Utilities Gas District heating Electricity Water supply Economic Agriculture, fishing

C/R/L C/R C C C R R R

C C C C C C C C R R

C C/L L C C C C C C C C/L C/L C/L C/L C/L

L L L NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA

C/R/L C/L L L C/L C/L C/L NA C/L R/L C/L C/R/L C/L C/R/L L

C L L NA C C NA NA C C C C/L C C NA

R/L R/L R/L NA NA NA NA NA NA L L L L NA NA

NA NA NA NA NA NA L L L L L L L L NA NA

C/L L L NA NA NA NA NA NA L NA NA NA NA NA NA

Urban road transport C/R/L

forests, C/R

C/R/L C/R/L C/R/L C/R/L C/R/L

Economic promotion C/R Trade & industry Tourism Other services C/R C/R economic NA

Employment NA C/R/L C/L L C/L C NA Table 3. Assignments of expenditures functions (C=central; R=regional; L=local) (continued)

Functions

Honduras

Jamaica Mexico Nicaragua Panama

Paraguay

Peru

Uruguay

Venezuela

Constitution defines YES assignments General administration Security, police Fire protection Civil protection Justice Civil status register Statistical office Electoral register Education Pre-school education C/L C/L Primary education Secondary education C Vocational and C technical Higher education Adult education Public Health Health protection Primary care C/L C/L C C L L L L L L

No

No

Yes

YES

Yes

Yes

C L C C C C L L L C C C L L

C/R/L c L C/R/L R/L C/R/L C C/R/L C/R/L C/R/L C/R C/R R C/R C/R/L C/L L c

C/L L C/R/L C/L C C C/R C/R C/R C/R C/R C/R C/R C/R

C C C C C C C/L C/L C

C/R/L C/R/L C/L L C C C/R/L C/R/L C/R/L C/R/L

C C

C/L C

C/R/L L

Hospitals

C/L

C/L

C/R

C/R

C/R

Table 3. Assignments of expenditures functions (C=central; R=regional; L=local) (continued)

Functions Social Welfare Kindergarten nursery Family services Welfare homes Social security Housing and town planning Housing Town planning Regional/spatial planning Environment, sanitation Water & sewage disposal Cemeteries

Honduras and NA welfare NA NA NA

Jamaica Mexico Nicaragua Panama C C/L C C C/R C C/R C

Paraguay

Peru

Uruguay C

Venezuela C/R/L C/R/L C/R/L C

C/L L

C C C

L L L

C C/L C/L

L L R

L L

C L R

L L L

C L R/L

C/L C/L na

R/L L L

L L L

C/R/L L L

L L L

L C/L L

Refuse collection & L &L

crematoria Slaughterhouses Environmental protection Consumer protection L Culture, leisure & sports Theatres & concerts L Museums & libraries L Parks & open spaces L na na C/L R/L R/L L L L C/L C/L L L L L C/R/L C/R/L R/L C C/R/L C C L L na C L L L C/R/L L L L C/L C/R/L L

Table 3. Assignments of expenditures functions (C=central; R=regional; L=local) (continued)

Functions Sports & leisure Religious facilities Other facilities Traffic, transport Roads Transport

Honduras L L

Jamaica Mexico Nicaragua Panama C/L C/R/L L na C/L C L C/R/L L

Paraguay

Peru L L L

Uruguay C/L L

Venezuela C/R/L

cultural L

L L

C/L C/L C/L C/L C C C C C C C

L C/R R/L L C C

C/L C/L C/L L

C/R/L C/R/L L R C C

L L L

C/R/L C/R/L L L C/R C/R

Urban road transport L Urban rail transport C Ports Airports Utilities Gas District heating Electricity Water supply Economic Agriculture, fishing forests, L L L L L C C

L L C/L L L

C/L C/L C/L C

L L C

L L

C/R/L C/R/L C/R

Economic promotion L L Trade & industry Tourism Other services Employment L L economic L

C C C C C

C/R/L C/R C/R C/R/L C/R/L L

C/R C/R C/R

L L L

C/R/L C/R/L L C/R/L C

Table 4. Assignment of Taxes and Fees to Local Governments in Latin America

Country Argentina

Type of tax Property urban/rural b/c of

Type of Fees Others property car registration, turnover tax public public utilities, fines

(and its increased value investment) Bolivia urban/rural property car registration, car/property transfers, construction Brazil urban (including value infrastructure improvement) due slaughterhouse,

property tax on service sector (ISS), fines, increased registered goods tax, real utilities to estate transaction tax

public

Chile

urban property

car registration, alcohol

public utilities, fines, permits

Colombia

urban property (and its surtax on gasoline, tax on public increased value b/c of industry/commerce, mineral utilities, fines public investment) extraction, gambling slaughterhouse,

Dominican Republic Ecuador urban/rural (and its car tags, permits (business, fines, utilities

increased value b/c of construction),

public

infrastructure

investment) El Salvador Specific taxes for based each fines, public services

municipality business tax Guatemala urban property1

on utilities, fees rendered

congress approval such as a for

tax on wages, advertising (banners), alcohol extraction of products/economic activity,

Haiti Honduras urban/rural b/c of property personal income tax, public

(and its increased value turnover tax, extraction of utilities, public natural resources (fishing, firefighters, minerals, slaughter Jamaica Mexico Urban property Car registration (all other Varies taxes are centralized) Nicaragua Urban/Rural property Sales tax state fines, utilities Panama tax on unused land tax on alcohol, economic fines, activity (cattle slaughter) fees public by oil), cattle fines investment)

(urban/rural)

Table 4. Assignment of Taxes and Fees to Local Governments in Latin America

Country Paraguay

Type of tax Property

Type of Fees Others registration, public land

urban property (and its car public investment) (corporate),

increased value b/c of games/gambling, wealth tax utilities transfers/subdivision Peru urban/rural property car registration, car/property public transfers, construction utilities, fees, fines Trinidad and Tobago Uruguay urban property (and its car registration, gambling, fines, fees for increased value b/c of shows public investment) Venezuela urban/rural property car tags, gambling, fines, fees for permits services

economic activity,

Notes:
1

Tax collection authority is only given to local governments that prove to have the Argentina: Not all provinces have delegated property taxes to their municipalities Brazil: The ISS is assessed and collected by the municipality at rates set by the

capacity to collect the tax

2 3

municipality but subject to a maximum fixed by federal law.

Table 5. Autonomy Granted in Revenue Assignments to Local Governments

Ability to Country introduce new taxes

Ability to set tax rates within legal limits yes no yes yes yes no yes yes yes n.a. yes yes no yes yes no no no Yes Yes

Control Ability to base over change tax budgets govt. Yes No Yes Yes No No No No No n.a. No Yes No Yes No No No No No Yes No Central No No No Central No No No Na No Central Regional Central Central Central No No Central No

or

veto govt. by

local

Central/Regional

Argentina Bolivia Brazil Chile Colombia Dominican Republic Ecuador El Salvador Guatemala Haiti Honduras Jamaica Mexico Nicaragua Panama Paraguay Peru Trinidad Tobago Uruguay Venezuela

Yes No Yes No No No Yes Yes No n.a. No No No No No No No and no yes yes

Table 6. Responsibility for the collection and administration responsibilities of local taxes and fees

Country Argentina Bolivia Brazil Chile Colombia Dominican Republic Ecuador El Salvador Guatemala Haiti Honduras Jamaica Mexico Nicaragua Panama Paraguay Peru Trinidad and Tobago Uruguay Venezuela

Fees L C/R L L L C L L L na L L L L L L L L L L

taxes L C L L L C L L C/L C L C/L L L C/L C/L L C/L L L

Table 7. Shares of Local Own Revenues (in percentages)

Local government Country (Most recent year) Own taxes and Local own revenues as % fees revenues Argentina(2006) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006) Dominican Republic(2006) Ecuador(2007) El Salvador(2007) Haiti() Honduras(2004) Jamaica(2008) Mexico(2007) Nicaragua(2002) Panama(2005) Paraguay(2006) Peru(2008) Trinidad and Tobago(1995) Uruguay(2007) Venezuela(2007) 7.0% 16.0% 9.0% 9.0% 22.0% 12.0% 49.8% 11.4% 20.1% 63.0% 41.2% 58.4% 34.6% 69.9% 25.0% 58.1% 100.0% 15.6% 44.0% 49.0% 34.1% 43.2% 52.9% 94.9% 1.2% 2.7% 1.8% 0.7% 2.1% 0.7% 1.6% 0.0% 0.5% 0.9% 0.2% 2.4% 0.6% 0.3% 1.2% 2.6% 0.1% 0.0% 0.1% as % of taxes and fees as % of GDP

of total govt. local revenues

8.0% 0.0% 6.0% 2.0% 8.0% 18.0%

0.0%

Table 8. Authority to borrow by local governments in Latin America

Country Argentina Bolivia Brazil Chile Colombia Dominican Republic Ecuador El Salvador Guatemala Haiti Honduras Jamaica Mexico Nicaragua Panama Paraguay Peru Trinidad Tobago Uruguay Venezuela and

Access Markets Y Y Y N Y N N N Y n.a Y N Y Y n.a Y Y N Y Y

to

Financial

Municipal Bank Limitations Y N n.a N n.a Y N Y n.a n.a Y N N n.a n.a N N N N Y Y Y Y n.a Y Y Y Y Y n.a Y Y Y Y n.a n.a Y n.a Y na

Table 9. Budget expenditure by economic classification of local governments

Wages Country (Most recent year) Salaries/

and

Current expenditure other than wages and salaries (% of total) 29.27% 26.90% 53.05% 15.66% 1.96% 20.80% 39.78% 36.00% 19.03% 12.29% 38.46% 55.24% 10.94% 30.31% 33.31%

Capital Expenditure/ debt/equipment (% of total)

Pension funds (% of total)

Argentina(2006) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006) Ecuador(2007) El Salvador(2007) Guatemala(2002) Honduras(2004) Mexico(2007) Nicaragua(2002) Panama(2005) Paraguay(2006) Peru(2008) Venezuela(2007)

47.40% 65.80% 46.74% 29.11% 74.05% 23.60% 45.61% 0.00% 30.42% 82.83% 23.08% 41.68% 71.99% 11.73% 33.22%

23.33% 7.30% 0.21% 55.23% 23.98% 55.60% 14.60% 64.00% 50.55% 4.88% 38.46% 3.08% 17.07% 57.95% 33.47%

Table 10. Shares of Local Government Expenditure by functional classification General (% of total) 28.69% 4.77% 17.86% 42.84% 18.56% 30.72% 26.27% Education Health Sanitation Transport Others of(% of(% of(% total) 7.35% n.a. 3.05% 0.00% 0.00% 20.08% 11.37% of(% of total) 4.31% 22.15% 25.99% 36.86% 26.51% 9.79% 3.04% total) total) 9.93% 0.00% 7.20% 1.41% 21.94% 2.97% 11.89% 0.00% 19.58% 3.76% 16.06% 0.00% 9.31% n.a. total) 49.72% 64.47% 28.20% 8.42% 31.58% 23.35% 50.00%

Country (Most recent year) Argentina(2006) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006) Peru(2008) Venezuela(2007)

administration (%

ANEXOS Appendix Table A.1 Basic macroeconomic indicators (2007)

Populati Are a Country Populatio n (10 0 sq. km. ) Populati largest city (% urban populati on) on in Populati on (people sq. km) GDP (current US$) GDP per capita (curre nt US$) GDP (constant 2000 US$) GDP per capita (consta US$) GDP grow th (ann %) GDP per capita growth (annual %) on in the urban agglome of 1 million (% total populati on) 40,481,99 8 9,247,816 196,342,5 2,7 36 1,0 98 8,4 35 26 12 39 32 38 14 9 23 26245080678 4 6644 13120099328 13133613629 1379 6855 369614520 320 9357 10714702 848 808948596 1126 4222 9 5 5 8 3 4

rations > density of per

nt 2000 ual

Argentina Bolivia Brazil

Chile Colombia Dominican Republic Ecuador El Salvador Guatemala Haiti Honduras Jamaica Mexico Nicaragua

87 16,454,14 3 45,013,67 4 9,507,133 13,927,65 0 7,066,403 13,002,20 6 8,924,553 7,639,327 2,804,332 104,300,0 00 5,785,846

56 748 1,0 38 48 276 20 108 27 111 10 1,9 73 120 39 23 32 29 35 16 46 .. .. 10 .. 34 35 22 32 21 8 21 .. .. 22 40 201

44 16391338393 6 9878 20778555801 6 4724 36685565952 3772 44489916416 48 20372600832 331 33855483904 123 349 63 11430419456 247 1,143,000,000 .. 53 46 ,000 5725935104 14400 1022 4272 2536 6715200512 699 12234216448 1722 2973 3335

73 101341331 45 131093323 6107 5 8 8 3 5 6 3 6 -7 4 6 7 2 3 3 1 4 -8

77 2980 28100286 464 2889 22137698 304 1660 16009796 608 2336 24931995 648 1868 39531742 72 411 10076937 216 1419 82712791 04 3091

49561973 884

Panama Paraguay Peru

19485399040 3,309,679 6,831,306 29,180,89 9 75 397 1,2 80 53 51 40 38 31 29 45 12222287872 15 10729748070 22 4 3846 1997 5833

76 17370710 016 5200 89377443 84 1460 76741296 128 2751 12 7 9 10 5 8

Appendix Table A.1 Basic macroeconomic indicators (2007) (continued)

Are a Country Populatio n (10 0 sq. km. )

Populati on in the largest city (% urban populati on) of

Populati on urban agglome rations > 1 million (% total populati on) of in Populati on density (people per km) sq. GDP (current US$) GDP per capita (curre nt US$) GDP (constant 2000 US$) GDP per capita (consta US$) GDP grow th (ann %) GDP per capita growth (annual %)

nt 2000 ual

Trinidad and Tobago Uruguay Venezuela 1,047,366 3,477,778 26,414,81 5 5 173 882 .. 49 12 .. 45 32 260

20885733376 15668 23135981568 19 22807080140 31 8 8299 6960

14206516 224 10657 24878102 528 158955159 552 7485 5784 6 7 8 5 7 7

Table A.2 Revenues and expenditures by government level (in millions of dollars) Revenues Country (Most recent year) Argentina(2006) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006) Dominican Federal central 81,428 4,298,006 748,271,400 23,533,700 57,134,200 / Regional 56,207 743,775 348,801,900 na 12,567,000 na na na na na n.a na 894,122 n.a na na 3,313 n.a Local 11,050 957,525 114,388,300 2,307,940 20,208,000 na 1,133 na na na 3,096 1233 204840 n.a 59.74 898,088 3,703 na Expenditures Federal central 81,870 4,000,815 687,617,600 14,799,300 68,887,500 na 7,493 3,017 5,241 14,150 41,080 278,100,000 2,482,504 n.a 3,343 10,503,801 13,084 40,292 / Regional 46,293 671,569 315,777,300 na 12,588,000 na na na na na na na 894,122 n.a na na 3,313 na Local 9,448 882,773 112,807,400 2,080,500 21,631,000 na 1,110 na na na 1,930 na 204,840 n.a 57.87 855,443 2,423 na 88% 100% 100% 100% 92% 100% 69% 98% 92% 67% 100% 12% 87% 100% 100% 100% 96% 100% 69% Revenues (% total) Federal / central 55% 72% 62% 91% 64% Expenditures Federal

Regional Local / 38% 12% 29% 14% central 7% 59% 16% 72% 9% 62% 9% 88% 22% 67%

Region 34% 12% 28% 12%

na Republic(2006) Ecuador(2007) 8,177 El 2,973 Salvador(2007) Guatemala(2002) 4,621 Haiti() 10,503 Honduras(2004) 37,145 Jamaica(2008) 243,000,000 Mexico(2007) 2,485,785 Nicaragua(2002) n.a Panama(2005) 3,107 Paraguay(2006) 10,943,322 Peru(2008) 13,984 Trinidad and 40,381

25%

8% 0% 6%

25%

16%

2% 98% 8% 92% 18% 70% 100%

18%

Tobago(1995) Uruguay(2007) 170,926 Venezuela(2007) 65,736

na na

na 177

163,693 58,820

na na

na 179

100% 100%

0%

100% 100%

Table A.3 Origin of revenues of local governments (millions US$) Own Country (Most year) recent Own taxes and Fees Shared revenu es Conditio nal Transfer s Unconditio nal transfers/A id taxes and fees the total) 49.8 % 11.4 % 20.1 % 63.0 % 41.2 % 58.4 % 1,365.60 34.6 Share d reven ues the total) 42.4% 17.2% 76.5% 0.0% 0.0% 10.4% 0.0%

Conditio nal Transfer s (% the total) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 58.8% 31.2% 0.0%

Unconditio Own nal transfers/ Aid total) 7.8% 71.4% 3.4% 37.0% 0.0% 0.0% 65.4% taxes and fees

Share d reven ues

Conditio nal Transfer GDP)

Unconditi onal transfers/ GDP)

(% of (% of

of (% of the (% of (% of GDP) GDP) 1.223 % 2.652 % 1.750 % 0.657 % 2.111 % 0.686 % 1.622 1.043 % 4.009 % 6.666 % 0.000 % 0.000 % 0.122 % 0.000

s (% of Aid (% of

Argentina(2006) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006) Dominican Republic(2006) Ecuador(2007)

2,621.00 348.00

2,234.0 0 526.00

411.00 2,182.00 3,856.38 632.92 4,899.12

0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 3.018% 0.366% 0.000%

0.192% 16.631% 0.294% 0.386% 0.000% 0.000% 3.069%

22,986.1 87,545. 9 1,077.35 3,427.73 251.70 721.50 44.90 70

134.30

El (2007)

Salvador

796.04 111.00 82.98 17.86 22.20 15.73 0.00 266.41 8.56 0.00

341.16 44.40 35.53 0.00 61,136.00 5.65 5.02 35.84 177.49 553.00 0.00 20.53

% 69.9 % 25.0 % 58.1 % 100.0 % 15.6 % 44.0 % 49.0 % 34.1 % 43.2 % 52.9 %

0.0% 5.0% 11.0% 0.0% 45.3% 5.0% 46.1% 1.8% 48.3% 47.1%

0.0% 60.0% 6.0% 0.0% 0.0% 11.0% 4.9% 10.8% 0.0% 0.0%

30.1% 10.0% 24.9% 0.0% 39.1% 40.0% 0.0% 53.3% 8.5% 0.0%

% 0.000 % 0.534 % 0.946 % 0.156 % 2.379 % 0.561 % 0.327 % 1.226 % 2.615 % 0.137 % 0.000

% 2.072 % 0.107 % 0.179 % 0.000 % 6.912 % 0.064 % 0.308 % 0.065 % 2.923 % 0.122 % 0.000

0.000% 1.282% 0.098% 0.000% 0.000% 0.140% 0.032% 0.386% 0.000% 0.000% 0.000%

3.510% 0.214% 0.405% 0.000% 5.977% 0.510% 0.000% 1.914% 0.515% 0.000% 0.000%

Guatemala(2002) Honduras(2004) Jamaica(2008) Mexico(2007) Nicaragua(2002) Panama(2005) Paraguay(2006) Peru(2008) Trinidad and

24,337.0 70,692. 0 22.59 50.63 113.69 2,806.00 7.32 00 2.57 47.60 6.00 3,136.0 0 6.51

Tobago(1995) Uruguay(2007)

Venezuela(2007)

165.10

8.80

94.9 %

0.0%

5.1%

0.0%

% 0.072 %

% 0.000 %

0.004%

0.000%

Table A.4 Arrangements with the assignment and administration of the Property Tax in Latin American Countries

Country Revenue Assignment

Authority structure

to

Administration Registration Cadastre if different than cadastre Billing collection and Appeals Assessment

change the tax

Argentin a

Provincial and Provincial and Cadastral local governments local governments office

Provincial and Formal local governments processes both

appeal Market Value at

government levels Bolivia Municipal Governments Central government (Ministerio Direccin Nacional de Catastro de Municipal Governments Market Value

Finanzas) along Urbano with municipal governments Brazil Central (rural) Central and Municipal Municipal (urban) Governments Chile Municipal governments Central Government Governments and Central (rural) and Municipal (urban) Governments Servicios Impuestos Internos (SII) de Central government (Treasury) Internal Appeals on Valuation, Supreme Court Colombi a Municipal governments National Congress and of range Instituto Geogrfico rate. Codazzi is Municipal governments Hacienda) Cadastral Division, tax administration Tax Area Court land, value buildings Market Value for by for Municipal Governments Market Value

Service, Special location

Property construction

defines tax base Agustn Generally a rate (IGAC) established

(Secretarias de petition

within are

which free to

municipalities choose Table A.4 (continued) Country Revenue Assignment Arrangements with the assignment and administration of the Property Tax in Latin American Countries

Authority structure Central government Central Government and along ability rates Central to

to

Administration Registration Cadastre if different than cadastre Central government (Direccin General Nacional) governments del Billing collection Central government Municipal governments Mainly Central government, except those municipalities for and Appeals Assessment

change the tax

Dominic an Republic Ecuador Guatema la Hondura s

Central government Municipal governments Central Municipal governments Municipal governments

Value greater than approximatel y US$150,000 Market Value Market Value Market Value, use of

with Catastro set Municipal and Central

Municipalities

Municipal governments Municipal governments

government (Direccin General Catastro) Municipal governments de

with technical and administrative capacity Municipal governments The Office Title The Revenue Department Inland Three 1. of

the

land,

location and improvement s

Jamaica

All tax

property Central revenues, Government

stage The value of The land. If price fide If price fide

appeal process: unimproved Commissioner unimproved:

less a charge for collection, are earmarked for local governments

Valuations; the

2. The Revenue bona Court of Appeal require.

Court; 3. The seller would improved: the bona

seller should expect if the improvement

s Table A.4 (continued) Country Revenue Assignment

did

not

exist Arrangements with the assignment and administration of the Property Tax in Latin American Countries

Authority structure State municipal governments jointly Central government with

to

Administration Registration Cadastre if different than cadastre Billing collection Local governments (Local de Treasury Offices) Municipal governments Provincial governments and Appeals Assessment

change the tax

Mexico Nicaragu a Panam

Municipal governments Municipal governments Central government

and Municipal governments Comisin Nacional Catastro Central government

Fiscal authority Market value judicial branch Cadastral value

Municipalities ability to grant additional exemptions Central and

Provincial governments Paraguay Municipal governments and Departments Central government (Ministerio Finanzas Pblicas) Mainly Central government, de except those municipalities with technical and administrative capacity Per Municipal and Central, District governments District governments Central [Comisin Nacional Tasaciones (CONATA)] Table A.4 (continued) Arrangements with the assignment and administration of the Property Tax in Latin American Countries de Municipal and District governments Market Value for Municipal governments Market Value

Municipal and government

Country Revenue Assignment

Authority structure Central Municipal government, along Departments

to

Administration Registration Cadastre if different than cadastre Billing collection Departments and Appeals Assessment

change the tax

Uruguay

Departments

and Central government (rural; Nacional Departments (urban) de with Direccin Catastro) and

Market Value plus additional 20% s the for rural improvement cases

Venezuel Municipal a governments

Municipal governments

Municipal governments

Municipal governments

Market Value

Table A.5 Transfer systems to local governments in Latin America Name Type Purpose (Only Conditional) Argentina Transfer 1 Tax Sharing (coparticip acion) Uncondition al Origin (Central Reg govt) Central Govt. National transferred provinces: Income Each receives taxes w/the taxes Each province Determination of Formula Govt, transfer Difference de jure and de facto

to decides how much of VAT, their share of national taxes. and provincial taxes

province will a among negotiated national

redistribute local

percentage of natl. governments

level; they should have a similar tax sharing scheme to share with revenues their local

governments.

Bolivia Transfer 1

HIPC (Heavily Indebted Poor Countries Iniative) Tax Sharing (Copartici pacin Tributaria)

Uncondition al

Central Govt.

The levels

formula

is

It's being changed the poverty from was

based on poverty since population. 2001.

and measure

Transfer 2

Conditional

85% of the Central Govt. transfer has to be spent in public investment

VAT, IVA

Rgimen Coparticipacion (RC-IVA), municipality a a las population las /

per = total

Complementario al municipality Impuesto Utilidades Impuesto

(IUE), population

Transacciones (IT), Impuesto a los Consumos Especficos (ICE), Gravmen Aduanero Consolidado, Impuesto a la

transmisin gratuita de bienes, Impuesto 20% 5% Transfer 3 Part Conditional, Part Uncondition al Brazil Transfer 1 Revenue Taxsharing Uncondition al Health insurance (seguro materno infantil) Tax sharing: 25 The 25% of the state percent proceeds of of the VAT the shared revenues is among to the Central Govt. to a las to public para seguro salidas al exterior. municipalities and universities. 26 % of national 10% taxes

materno infantil, 16 % para gastos de funcionamiento

VAT (state tax on municipalities operations related according to the circulation following formula: at of goods and on least 75% according the provision of to the value added in

interstate inter-municipal transportation services services). and communication

and the territories of the municipalities and the rest of the funds of up to 25% according to criteria fixed in the states laws; the most common criterion in this wildlife case are area, reserves, population,

local tax collection, Transfer 2 Federal equalizati on transfer Uncondition al Central Govt. The and number of cities municipal The fund is split into

participation fund two parts: 10 percent is formed by 22.5 for the state capital percent central government of the municipalities and 90 percent for the other municipalities. (This favors state municipalities the

collection from the distribution income tax and the small industrial products because

tax

(VAT

on capitals have about two-fifths national population)).For state capital municipalities, the individual quota is directly related to population and inversely related to the states per capita income. For other the municipalities, of the

manufactured products).

individual quota is set by indexes derived from a formula that favors populated municipalities. The index varies from 0.6 for those with fewer than 10,188 the less

inhabitants to 0.4 for municipalities inhabitants. between, population individual that with In 16 brackets indexes at more than 156,216

form a distribution of grow

decreasing rates, thus allowing for smaller per capita transfers as Transfer 3 Cooperati on transfers Uncondition al Central Govt. population increases 25 percent of the States redistribute it state quota in the among municipalities federal fund (10 according to the same percent of criteria used for industrial products sharing the VAT tax tax collection). 25 percent of the This transfer is

amount transferred administered

by each

the

central differently than the to previous as central for transfers one: the government resources to but them of tax on

government state, compensation revenue associated changes state in tax

losses directly with municipalities, on among

the the amount is shared

operations related according to the same to the circulation distribution of goods services for the and municipal quota as operations related to the VAT 25 percent of the This amount state quota allocated originating from a investments participation of 29 transportation, percent on fuels. in the collected and is by contribution levied central is to in is the shared

government,

according to criteria established Ah hoc national law. National intergovernmental financial cooperation fund for improving elementary education, to guarantee a specified minimum by

amount of spending per student enrolled in public elementary schools all over the country. If the money collected in the fund is not enough to the guarantee

minimum municipal spending established by law, the central

government responsible providing supplementary Ad hoc

is for

transfers. (4) Social contributions that are collected by the government resources cooperation financing central as an for in public

additional source of

elementary education come from a payroll social contribution Is by payable by private companies. distributed population.

Transfer 4

Transfers from health system national

Uncondition

Central Govt.

Ad-hoc

The 1988 constitution consolidated the national health care system and ensured universal access publicly to provided

the al

services. The system combines centralized financing with decentralized service delivery, because the central government private national reimburses and sub

health care providers governments, particularly municipalities, and for providing health care maintaining public hospitals and

clinics.

Transfer 5

Discretion ary Transfers

Uncondition al

Central/Regional Govt.

Because

no The

discretionary are

provision exists in transfers

the constitution or concentrated in two other law for the ministries: education transfers described and social assistance below, will governments. Discretionary transfers arise out of allocations in the federal budget.These transfers from the central they (54 percent and 31 and transferred, depend on political percent of the total agreements among respectively).

government consolidated

are

irrelevant to the municipal budget. Chile Transfer 1 The Common Municipal Fund Uncondition al The objective Local govt. (rich to The of the fund is poor) to redistribute revenues among poorer small municipalities from a pool of taxes and fees collected richer municipalities . by fund is The allocation is by in for to of equal all 10% the poor 15% to 30% to the from to the the

composed of: 65% formula: 10% of the of the property tax fund (impuesto amounts

territorial); 62.5% municipalities; vehicle circulation according permits; from the number alcohol business 55% tax and people; patents according the according

of revenue population;

collection in Municipality in municipalities Providencia,

of number of properties the property tax; 35% in of proportion Las average over the last

Santiago and 65% exempt

Condes Vitacura. Additionally, composed the local by

and three years of the minimum is revenues a inhabitant in own per each

100% of fees from municipality. police system de Local judiciary (Juzgados Polica Transfer 2 Regional Developm ent Fund finance projects different areas: education, etc. Colombia Transfer 1 General system of Revenue Transfer 2 Sharing Regalas Conditional Conditional Health, Education (K12), Water/sewer Central Tax revenues from Education: VAT, Income Tax, Health Customs duties Water/sewer 58.5%; 24.5%; 5.4%; on reg. govt. (municipales)).

Other 11.6%. Differs for Port located municipalities and the rest of municipalities

Dominica n Republic Transfer 1 Tax Sharing 10% of the government revenues 10% should go to municipalities Treasurys la Nacin ) Ecuador Transfer 1 Participaci Uncondition n de los al gobiernos autnomo s descentrali zados Central Govt. From central government the total The formula is based on population; basic minimum unsatisfied of the funds

(Fondo General de

revenues, 15% of needs index and a permanent revenue weighted permanent and 5% of non based on fiscal effort, administrative effort and accomplishment the of

goals of the national development plan by the municipalities. (The law that sets the distribution has not

been expedited yet). Transfer 2 Ley Fondo para llo regional amaznico El Salvador Transfer 1 Fondo de Inversin Social para Local Transfer 2 (FISDL). Income Sharing (FODES Uncondition al Central Govt. 6.35% of current Allocated revenues on the 25%, el Desarrollo Central Govt. Social economic infrastructure and It Works based on Proyect Proposalz el ecodesarro 010 Conditional Investment in Central Govt. amazonic region Us$ 1.00 for each oil barrel extracted from the Amazon region

bases of: Population 50%, Equity Poverty 20% , and

land area 5% Guatemala Transfer 1 Aporte Constituci onal Conditional Mainly education programs, health improvement, infrastructure projects least 90%) (at to Central Govt. 10% of central 25% proportional to population. shared among municipalities. 25% all 10%

governments current revenues

proportional to # of towns and villages. 10% capita inversely income of proportional to per municipality total 25% proportional to population. shared among municipalities. 25% all 10%

Transfer 2

VAT transfer

Conditional

Investment in Central Govt. education, health, infrastructure, water/sewer, refuse

12.5%

of

VAT collections

proportional to # of towns and villages. 10% capita inverse income of proportional to per

municipality Transfer 3 Transfer on vehicle taxes Conditional Maintenance/ improvement of bridges localities. Maintenace/i mprovement of systems. Maintenance/i mprovement of electricity distribution systems Honduras Transfer 1 Tax Sharing Uncondition al Unconditional but Municipalities must spend up Central Govt. 5% of all revenue Of the total transfers collections of the from National the General General Government: 40% is water sources, drain roads, on Central Govt. Tax on motor 25% proportional to 25% all 10% among

vehicles 50%, tax population. on aquatic vehicles shared 20%, tax aircraft 30%. on municipalities.

proportional to # of towns and villages. 10% capita inverse income of proportional to per municipality

Budget of Income distributed on equal

to

5%

of on

and Expenditures

amount other

among 60% on

all the is the

transfers social

municipalities, distributed

infrastructure maintenance, and up to 10% on administration expenditures. Mexico Transfer 1 Fondo fiscalizaci on Conditional Central Govt. Income

basis of population.

taxes, At least 20 percent of

VAT, wealth tax, what each state gets foreign trade taxes, should be redirected taxes on fuels, and to municipalities special charges on fuel production. Pool of taxes: The Income

Transfer 2

Fondo Fomento municipal

Uncondition al

Central Govt.

resources

are

taxes, distributed based on a tax and tax.

VAT, wealth tax, formula that includes foreign trade taxes, property taxes on fuels, and sewer/water

special charges on Revenue collections

fuel 1% Federal Transfer 3 Fondo compensa cin Conditional Infraestructur e and environment Central Govt.

production. of the

(Recaudacion Participable) 18.18% of oil.

the Distributed lowest GDP;

among they

revenue on gas and the 10 states with the should redistribute at least 20 percent of what each get to its municipalities by Only states that have

Transfer 4

Extraccin Uncondition de Hidrocarb uros al

Central Govt.

Fees

paid

PEMEX (Mexican oil production receive oil company) for it; those states should oil incomes extraction; pass to its 0.46% of PEMEX municipalities at least from 20% of what they state should hydrocarbons receive. Pool of taxes: Each Income taxes, government

Transfer 5

Fondo General de

Uncondition al

Central Govt.

VAT, wealth tax, redistribute at least

Participaci ones

foreign trade taxes, 20%

of to

the its

taxes on fuels, and proceedings special charges on municipalities fuel production

Nicaragua Transfer 1

tax sharing

Uncondition al

Central Govt.

Charges extraction natural in the which

imposed of area the in is

by central govt. on resources local

government 25%) Revenue

located (at least at Transfer 2 Municipa Conditional l transfer Law establishes proportions according the of to the category Central Govt. from 25% based potential

national taxes. It local tax revenue and was 4%; should population. 25% to reach at least 10% reward efficiency on by 2010 collection of property taxes. 25% based on population size. 25% based on effective

municipality: Minimum that

may affected towards capital

be

budgetary execution of transfers received

expenditure, and maximum that may be used finance current expenditures. Cannot used purchasing financial assets. Paraguay Transfer 1 Direct Transfers SemiConditional At least 80% Central Govt. of resources received by the Ad -hoc be for to

municipal governments should expended be on

capital and the rest could be expended current Transfer 2 Royalties and Compensa tions Conditional expenditures. At least 85% Central Govt. of the funds must be spent on and capital: education, health, The used etc. Other to capital human infrastructure Ad-hoc on

15% can be

finance investment projects, supervision of infrastructure projects, current expenditures related capital expenditures. Peru Transfer 1 FONCOM Uncondition UN al Central Govt. 2% from the Resources distributed to or

general sales tax by formula based on collections; 8% of population and the the gasoline sales infant mortality rate. tax; and 5% on import taxes. 50% of Income Allocated Tax on

Transfer 2

CANON Y SOBREC ANON

Uncondition al

Central Govt.

according

natural to the proximity to site

resource extraction the natural resource activities

Transfer 3

CANON PETROL ERO

Uncondition al

Central Govt.

12.5% Government revenues petroleum extraction.

Distributed within the proximity of the from extraction sites based on a population and poverty index. Funds are competed

Transfer 4

Fondo de Uncondition Compensa cin Regional FONCOR al

Central Govt.

Venezuela Transfer 1

Tax Sharing

Conditional

Environment protection, technological research, health housing and education, and

Central Govt.

25% of the taxes If the region extracts from mining oil: 70% based on 20% on based on population. 5% based territory. 5% based on refining levels. If the region does not extract 5% oil: based 90% on based on population. hydrocarbons, and production.

territory. 5% based Transfer 2 Conditional For neighborhood projects social organizations and Central Govt. 15% of VAT on refining levels. 45% based on population, based 45% on 10% territory,

compensation

base don poverty

Note: Brazil tax sharing : Tax sharing: The federal constitution requires states to transfer 25 percent of the proceeds o f the VAT (state tax on operations related to the circulation of goods and on the provision of interstate and intermunicipal transportation services and of communication services) to the municipalities within their territory, partly on the basis of the "origin" of tax collections and partly according to fornulas devised by each state legislature. 22.5 percent of the income and industrial products taxes is distributed to municipalities. Additionally is worth to note that tax sharing corresponds to 84 percent of the total resources received by municipalities from other tiers of governments. From the perspective of the transferring governments, that is equivalent to 58 percent from state taxes and 42 percent from federal taxes; from the perspective of the receiving government, municipalities received twice as much as their own tax collection.

Table A.6 Local expenditures by economic classification (millions US$)

Current Wages Country (Most year) recent and Salaries / Pension funds Current expenditu re and salaries wages Capital debt/equipme nt other Expenditure/ Wages and Salaries/ Pension funds (% total) of expendit ure other than wages and salaries (% total) Argentina(200 2,925.00 6) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) 89.03 52,721.6 8 1,096.39 1,806.00 36.39 59,847.38 589.78 1,440.00 9.88 238.38 2,080.53 47.40% 65.80% 46.74% 29.11% 29.27% 26.90% 53.05% 15.66% 23.33% 7.30% 0.21% 55.23% 1.37% 0.68% 4.01% 0.67% 0.84% 0.28% 4.56% 0.36% 0.67% 0.08% 0.02% 1.27% of Capital Expenditure/debt/equ ipment (% of total) Wages and Salaries/ Pension funds (% GDP) of Current expenditu re (% of GDP) Capital Expenditure /debt/equip ment (% of GDP)

Colombia(200 6) Ecuador(2007 ) El Salvador(2007 ) Guatemala(20 02) Honduras(200 4) Mexico(2007) Nicaragua(20

6,699.44 454.94 518.8

177.71 400.96 452.5

2,169.65 1,071.81 166.1

74.05% 23.60% 45.61%

1.96% 20.80% 39.78%

23.98% 55.60% 14.60%

4.13% 1.02% 2.55%

0.11% 0.90% 2.22%

1.34% 2.41% 0.82%

102.465 27.92 69,834.0 0 6.16 17.47 10,364.00 10.27 85.62 10.16 1,395.00 402

182.16 46.4 4,117.00 10.27 4.78 15.86 2,667.00 404

0.00% 30.42% 82.83% 23.08% 41.68% 71.99% 11.73% 33.22%

36.00% 19.03% 12.29% 38.46% 55.24% 10.94% 30.31% 33.31%

64.00% 50.55% 4.88% 38.46% 3.08% 17.07% 57.95% 33.47%

0.00% 0.32% 8.24% 0.15% 0.46% 0.72% 0.50% 0.18%

0.49% 0.20% 1.22% 0.25% 0.60% 0.11% 1.30% 0.18%

0.88% 0.53% 0.49% 0.25% 0.03% 0.17% 2.49% 0.18%

02) Panama(2005) 64.6 Paraguay(200 66.88 6) Peru(2008) Venezuela(20 07) 540 401

Table A.7 Local Government Expenditure by functional classification (millions of US$) a. Country (Most recent year) Argentina(2006) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006) Peru(2008) Venezuela(2007) b. Country (Most year) Argentina(2006) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006) Peru(2008) Venezuela(2007) c. General Country administration (% of GDP) 0.72% 1.14% 1.56% 8.84% 1.07% (Most recent year) (% of total) Argentina(2006) Bolivia(2008) Brazil(2007) Chile(2007) Colombia(2006) Others (% total) of GDP) 1.24% 15.35% 2.46% 1.74% 1.82% of (% General recent administration (% of total) 28.69% 4.77% 17.86% 42.84% 18.56% 30.72% 26.27% Others (% total) 49.72% 64.47% 28.20% 8.42% 31.58% 23.35% 50.00% of

General administration 1,537.00 149.00 20,429.20 14,495.00 1,735.50 1,412.00 26.80

Education Health 231.00 692.00 29,724.40 12,472.00 2,478.5 450.00 3.10 532.00 225.00 25,096.60 4,024.00 1,830.90 738.00 9.50

Sanitation Transport Others 394.00 14.00 3,488.50 923.00 11.60 2,664.00 2,014.00 32,252.70 2,848.00 2,951.90 1,073.00 51.00

44.00 3,396.70 352.00 n.a. n.a

Education Health

Sanitation Transport

(% of total)(% of total)(% of total)(% of total) 4.31% 22.15% 25.99% 36.86% 26.51% 9.79% 3.04% 9.93% 7.20% 21.94% 11.89% 19.58% 16.06% 9.31% 0.00% 1.41% 2.97% 0.00% 3.76% 0.00% n.a. 7.35% n.a. 3.05% 0.00% 0.00% 20.08% 11.37%

Education Health

Sanitation Transport

(% of total)(% of total)(% of total)(% of total) (% of GDP) (% of GDP) (% of GDP) (% of GDP) 0.11% 5.27% 2.26% 7.61% 1.53% 0.25% 1.71% 1.91% 2.45% 1.13% 0.00% 0.34% 0.26% 0.00% 0.22% 0.18% n.a. 0.27% 0.00% 0.00%

Peru(2008) Venezuela(2007)

1.32% 0.01%

0.42% 0.00%

0.69% 0.00%

0.00% n.a.

0.86% 0.01%

1.00% 0.02%

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