MAJONEEvidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas (pp. 35-158) I.

Anlisis de las polticas y deliberacin pblica En forma escrita u oral, la argumentacin es esencial en todas las etapas del proceso de formacin de polticas. Los actoresintervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasin. Cada una de las etapas y cada uno de los rganos de ladeliberacin pblica es independiente, pero solo dentro de los lmites del proceso y como parte de ste: lo que es libre ysoberano es todo el proceso de discusin.ste es un modelo idealizado de la elaboracin democrtica de las polticas que no tiene en cuenta la accin del poder y lainfluencia, etc. Pero en lo que s enfatiza este modelo es en el extraordinario potencial de la persuasin y la centralidad dela discusin bilateral para la democracia. Institucionalizar la discusin En todos los regmenes democrticos modernos se ha institucionalizado cuidadosamente la deliberacin pblica. Supropsito general es asegurar la exposicin de un gran nmero de opiniones sin obstruir el arribo a una conclusin.Pero, sobre los nuevos temas en la arena de discusin, como la seguridad nuclear, la evaluacin de la tecnologa y laregulacin ambiental y sanitaria, todava no se establecen normas y procedimientos apropiados para la argumentacin. Unade las razones de esta situacin es que este tipo de problemas son de un tipo trascientfico (Weinberg). Cuando seintersecan la ciencia, la tecnologa y la poltica entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y reglas de laargumentacin. Por ello, existen propuestas para resolver disputas acerca de problemas cientficos que tienen implicacionesen las polticas, mediante cuidadosa diseccin de un problema en sus componentes puramente tcnicos y los puramentepolticos.Pero cmo se pueden separar los componentes polticos y valorativos de los problemas que incluyan ambos? Cuando lascontroversias no pueden resolverse mediante el conocimiento cientfico ni con una investigacin, las respuestas no podrndejar de ser trascientificas, en cuyo caso la mejor alternativa parece ser un procedimiento litigioso que incluya expertos ygeneralistas.La confrontacin dialctica entre expertos y generalistas, frecuentemente logra revelar la existencia de supuestosimplcitos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos de los nuevos proyectos. Los expertos tcnicos muestranparcialidad en la evaluacin de sus propuestas y tienden a ser escpticos sobre las evidencias de posibles efectos negativos.El supuesto inicial es que la innovacin es lo que el innovador espera, sin consecuencias negativas que reduzcan el atractivode su ejecucin practica. Por ej. La toma de conciencia acerca de los peligros inherentes a la ingeniera nuclear de EEUU.Existe una gran necesidad de mejorar los mtodos y las condiciones del debate crtico y de institucionalizarlo a todos losniveles de la elaboracin de polticas.La prctica de gobierno griega se basaba en la tcnica del discurso crtico que llamaron dialctica. Tiene tres usosprincipales: 1) como mtodo de examen crtico de los fundamentos y los supuestos de las diversas disciplinasespecializadas, 2) como tcnica para defender las opiniones propias y procedimiento para aclarar las cuestiones polmicas,3) como proceso educativo que transforma al hombre comn en un ciudadano informado y al especialista en una personacapaz de comunicarse con sus conciudadanos.Esta antigua nocin es muy importante para nuestro anlisis en la deliberacin pblica. Este anlisis parte de ordinario depremisas razonables, con puntos de vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles o hechos evidentes. Comola dialctica, no produce pruebas formales, sino solo argumentos persuasivos. El problema de dialcticos y analistas es el debasar las inferencias razonables en valores u opiniones cuando no se dispone de hechos evidentes. Contribuye a ladeliberacin pblica mediante la crtica, la defensa y

la educacin. Un buen anlisis de polticas provee normas para laargumentacin y una estructura intelectual para el discurso pblico. La funcin argumentativa del anlisis de las polticas El propsito de este libro es descubrir las implicaciones principales de una concepcin dialctica del anlisis de polticas. Esimportante la nocin de que, en un sistema de gobierno que se gua por la deliberacin pblica, el anlisis (aun el anlisisprofesional) tiene menos que ver con las tcnicas formales de solucin de problemas que con el proceso de argumentacin.La tarea de los analistas consiste en la produccin de evidencias y argumentos para el debate pblico. Su aspectoargumentativo es lo que lo distingue al anlisis de polticas de las ciencias sociales acadmicas, por una parte, y de lasmetodologas para la soluciones de problemas, por otra. Los argumentos de los analistas deben persuadir para que seantomados en serio en los foros de deliberacin. Por ello, los analistas deben estar familiarizados con todos los problemastcnicos del lenguaje, incluidos los retricos. La retorica es el arte de la persuasin. Es propaganda, lavado de cerebro, manipulacin de la opinin pblica, puede usarsede estas formas. Pero en el debate libre la persuasin es un intercambio bilateral, un mtodo de aprendizaje mutuomediante el discurso.Un argumento persuasivo no es una demostracin lgica, sino que la mayora de los juicios de valor se forman en elintercambio persuasivo. Dado que los juicios de valor son esenciales en la PP, la separacin artificial entre los valores y lacapacidad racional es una amenaza para todas las nociones de deliberacin pblica y la eleccin de polticas defendibles.Los hechos y los valores estn tan entrelazados en la elaboracin de polticas, que los argumentos fcticos no apoyados porla persuasin rara vez desempean un papel significativo en el debate pblico. Tambin se requiere la persuasin paraaumentar la posibilidad de que el consejo (asesora) sea seguido aso como la disposicin de actuar sobre pruebas que nosean concluyentes. Para esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de accin razonable cuandoel ptimo terico se desconoce o es prcticamente inalcanzable. ejercer un control efectivo. Cules instrumentos de polticas pueden usarse? Con quin debe compartir su autoridad elgobernante? Cules son los actores polticos y burocrticos cuyo apoyo se necesita? La respuesta a tales interrogantesimplica la formulacin de ciertos supuestos acerca del ambiente poltico e institucional: detrs de cada recomendacin depoltica se encuentra siempre una teora ms o menos implcita de gobierno. Desatender los problemas de factibilidadpoltica no implica una neutralidad poltica, sino ms bien el supuesto de que las polticas pueden ejecutarse por decreto.Para tratar adecuadamente las cuestiones de factibilidad poltica se requiere un entendimiento ms claro de las influenciasque afectan las acciones gubernamentales en una democracia. Por definicin, una polica es viable o inviable solo respectode algunas restricciones especificas institucionales, burocrticas, distributivas o polticas. Que limitan la libertad deeleccin del gobernante en una situacin particular. Si no pueden identificarse restricciones especificas, el concepto defactibilidad poltica ser demasiado elstico para servir como herramienta de anlisis. Una taxonoma de las restricciones La identificacin de restricciones polticas y de otra clase presupone algn tipo de clasificacin, teniendo en cuenta adems,que las clasificaciones son como las reglas metodolgicas: siempre arbitrarias en alguna medida y solo aplicables si se tieneen mente un propsito determinado.Los tres criterios considerados aqu corresponden a

distinciones bsicas entre las restricciones objetivas y lasautoimpuestas, entre metas y restricciones y entre limitaciones de largo y de corto plazos. Restricciones objetivas y autoimpuestassta es probablemente la distincin ms importante para el anlisis de las polticas. Ejemplos de restricciones objetivas sonlas limitaciones fsicas, tecnolgicas, legales (aunque sean artificiales y no inviolables como las leyes naturales o tcnicas),presupuestarias y otras relacionadas con los recursos (como el apoyo poltico, el conocimiento, la tecnologa, la capacidadde procesamiento de la informacin y el tiempo). Advirtase que muchas de las restricciones de recursos pueden volverseflexibles a largo plazo, lo mismo que las restricciones organizaciones e institucionales.Las restricciones objetivas no dependen de valores o metas, sino que son impuestas. Pero muchas de las ms importantesen la elaboracin de polticas no se imponen desde el exterior: son autoimpuestas como resultado de una eleccin ocompromiso libre. Sin embargo, una vez aceptados, estos compromisos restringen el conjunto de alternativas disponiblesdel mismo modo que las limitaciones fsicas, tcnicas y otras de carcter objetivo.Es muy grande la diversidad de restricciones autoimpuestas, a propsito prctico podemos clasificarlas en:1 . R e s t r i c c i o n e s q u e s e a d o p t a n p a r a u n p r o p s i t o l i m i t a d o o d u r a n t e c i e r t o t i e m p o ( r e s t r i c c i o n e s h e u r s t i c a s , compromisos contractuales, promesas, definiciones o interpretaciones convencionales de ciertos trminos en undocumento).2 . R e s t r i c c i o n e s q u e s e a c e p t a n h a s t a n u e v o aviso porque se consideran importantes o tiles ( c o m p r o m i s o s estratgicos mediante los cuales nos obligamos en las negociaciones continuas, los procedimientos y rutinas administrativasy los esquemas de clasificacin).3 . R e s t r i c c i o n e s q u e s e c o n s i d e r a n i n d i s p e n s a b l e s p a r a e l l o g r o d e c i e r t a s m e t a s d e p o l t i c a s ( r e s t r i c c i o n e s distributivas, reglas de reciprocidad, el proceso correcto, la consistencia, los precedentes y la deferencia a otroselaboradores de polticas).4 . R e s t r i c c i o n e s q u e s e a c e p t a n implcitamente, pero cuya existencia se reconoce solo cuando se v e n c u e s t i o n a d a s o violadas (normas culturales, reglas de etiqueta, patrones profesionales, acuerdos tcitos y la preseleccione en laformulacin de problemas). Metas y restriccionesEl criterio para decidir si un valor debe tratarse como meta o restriccin de las polticas es claro: si el elaborador de polticasest dispuesto a cambiar ese valor particular por otros valores, deber tratarse como meta, en caso contrario, comorestriccin. Restricciones de corto y largo plazosRestricciones de corto plazo: las tecnologas, las instituciones, la capacidad administrativa, los recursos financieros, insumosfsicos y la fuerza de trabajo. A plazo suficientemente largo, estas restricciones podrn relajarse a cierto costo. Muchasveces la cuestin de si un determinado factor representa una restriccin insalvable o solo un problema puede resolversedistinguiendo entre el corto y el largo plazos, a condicin de que tengamos presente que la distincin no se refiere aperiodos de tiempo de calendario, sino al tiempo necesario para adaptarse plenamente a las nuevas condiciones.Pero mientras parezca expandirse el conjunto de polticas viables, se harn sentir nuevas restricciones. stas pueden surgiren tres formas diferentes: 1) es probable que cambien con el tiempo las condiciones de un problema de polticas,M A J O N E _ E v i d e n c i a _ a r g u m e n t a c i o n _ y _ p e r s u a s i o n _ e n _ l a _ f o r m u l a c i o n _ d e _ p o l i t i c a s 1 0

cambiando la naturaleza del problema y surgiendo nuevas restricciones; 2) la ejecucin, a medida que la poltica pasa de ladecisin a la ejecucin surgirn restricciones que antes estaban ocultas, lo que har necesarios ciertos cambios ms omenos radicales en las polticas, este proceso interactivo de descubrimiento de restricciones y modificacin de las metas oestrategias es la esencia de la ejecucin de las polticas; 3) algunos factores que podran pasarse por alto a corto plazopueden convertirse en restricciones insalvables en una perspectiva de largo plazo.Otra restriccin ms tcnica que debera mencionarse es la existente entre las restricciones deterministas y lasprobabilsticas. Estas ltimas son las que interesan a los analistas de polticas. Restricciones y seudorrestricciones Un buen sistema de clasificacin de restricciones es un primer paso importante para realizar un estudio de factibilidad. Perola tarea ms decisiva es diferenciar entre las restricciones reales y los obstculos ficticios o seudorrestricciones impuestospor la inercia institucional, el temor al riesgo, la falta de imaginacin o determinacin, o los que se crean como pantallaideolgica para proteger intereses creados.Lo que distingue a las restricciones reales de las seudorrestricciones o los obstculos ficticios no es tanto su naturaleza o suscaractersticas particulares, como lo es la calidad de las pruebas de apoyo. Cuando un analista afirmas que algo es imposibledesde el punto de vista tcnico o econmico, polticamente inviable o legalmente inadmisible, se est comprometiendo demanera implcita a producir argumentos y pruebas. Y el mismo patrn de argumentacin se aplica a restricciones diferentescomo las imposibilidades fsicas o lgicas, las limitaciones econmicas, las prohibiciones legales y las inviabilidades polticas.Todas las restricciones tienen una forma lgica comn expresada en trminos de no se puede, es imposible, etc.- y lasmismas implicaciones prcticas: todas ellas excluyen ciertos proyectos que de otro modo serian posibles.Las razones para aceptar una restriccin y las consecuencias de su violacin varan de acuerdo con su naturaleza. Esparticularmente claro cuando contrastamos las limitaciones objetivas con las autoimpuestas. Muchas restriccionesautoimpuestas obedecen a razones utilitarias, el conocimiento de su costo de oportunidad (las consecuencias de larestriccin resultante en el conjunto de las alternativas viables para el logro de la meta) es esencial para una decisinracional, independientemente de que se acepten o no tales restricciones. Los usos de la restriccin Las restricciones son, al mismo tiempo, condiciones esenciales para el comportamiento racional y pueden emplearse paradescubrir nuevas posibilidades, donde, adems de buscar soluciones dentro de restricciones dadas, el analista o asesor depolticas debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible en el campo de la AP. Esto requiere informacin objetiva ypersuasin: lo que sea polticamente viable dentro de restricciones dadas, y aun las restricciones mismas, depender de loslmites del conocimiento pblico y de la relacin entre los valores popularmente aceptados y la practica permisible. Por locual, las restricciones de la poltica sobre la actuacin de la AP solo podr aligerarse cuando la opinin pblica haya sidocondicionada para aceptar ideas nuevas, smbolos nuevos y conceptos nuevos y ms amplios del inters publico. V.El cambio de las restricciones institucionales Las restricciones institucionales se encuentran dentro de las restricciones artificiales. Leyes, reglamentos, normas,organizaciones, procedimientos para la toma de decisiones. Toda la maquinaria gubernamental es un conjunto derestricciones que definen los papeles de los diversos actores de las polticas y limitas las estrategias a su disposicin. Pero, allargo plazo cambian las reglas del juego poltico. Los actores no fijan sus metas dentro de los lmites fijados por el marcoexistente, sino que tambin traten de cambiar tales lmites para su beneficio.No siempre se han reconocido las

posibilidades que tienen los actores de las polticas de cambiar las condiciones deviabilidad mediante el cambio institucional. Las ventajas del procedimiento indirecto La situacin de los actores de polticas que intervienen en el cambio institucional se asemeja a la de quienes discuten lasreglas de un juego nuevo, en el que van a participar o a la de un grupo de individuos que se rene para escoger unaconstitucin que especifique los poderes del gobierno y los derechos bsicos de los ciudadanos. Estas analogas sirven paradestacar la diferencia cualitativa existente entre las consideraciones que importan para la eleccin institucional y lasrelevantes para las decisiones individuales dentro de restricciones institucionales dadas. Mientras los tomadores dedecisiones del modelo tradicional de eleccin racional tratan de maximizar sus metas dentro de las reglas impuestas por elambiente poltico y social, los actores de las polticas reales tienden a considerar las reglas del juego con posibles objetivosde accin poltica.Los principales objetivos del comportamiento de cambio institucional son regalas procesales para el debate, elestablecimiento de agendas, la toma de decisiones y su aplicacin antes que reglas sustantivas que prohban u ordenenM A J O N E _ E v i d e n c i a _ a r g u m e n t a c i o n _ y _ p e r s u a s i o n _ e n _ l a _ f o r m u l a c i o n _ d e _ p o l i t i c a s 1 1 acciones particulares. Los resultados del cambio institucional no pueden evaluarse con referencia a decisiones separadas,aisladas, sino en trminos de secuencias de decisiones interdependientes tomadas de diversos actores durante ciertotiempo. Este supuesto de relaciones continuas entre los actores de las polticas introduce una dimensin temporal, que estausente en las situaciones de eleccin de una sola vez que suelen considerarse en el anlisis de las polticas.Las reglas de procedimiento son especialmente importantes cuando la aplicacin debe basarse en ltima instancia en elconsentimiento de todas las partes involucradas, ej.: lo que ocurre en la arena internacional. Anlisis del cambio institucional Los procesos de cambio institucional son muy complejos. Es importante centrarse en un pequeo conjunto de variablesfundamentales: 1) el grupo de actores de polticas efectivos y potenciales; 2) los recursos a su disposicin en los diferentesarreglos institucionales, en donde se incluyen; 3) la cantidad y calidad de la informacin, las habilidades y los conocimientostcnicos a disposicin de los diversos actores; 4) factores y restricciones ambientales como las polticas existentes, losvalores sociales, las ideologas, la opinin pblica y los paradigmas cognoscitivos.En una versin simplificada del modelo de cambio institucional, semejante al modelo tradicional de eleccin racional,supondramos que los actores de las polticas actan independientemente o en coaliciones monolticas, como el elaboradornico del decisionismo. Que los actores tienen un solo recurso homogneo (dinero o poder poltico). Que la informacin esimperfecta y se halla desigualmente distribuida entre los diversos actores pero no est sujeta a la manipulacin. Se tomacomo dado el ambiente poltico, social y cultural. De acuerdo a estos supuestos, el anlisis marginal conduce a la conclusinde que cada uno de los actores debe asignar sus recursos en forma tal que el rendimiento mnimo esperado de la ltimaunidad de recursos gastada en influir sobre los arreglos institucionales en cualquier rea, sea aproximadamente igual a laadquisicin de algn resultado de poltica particular.A medida que estos supuestos se hagan ms flexibles podrn incorporarse al modelo patrones de comportamiento grupalms complejos.Considrese el supuesto de que las organizaciones o grupos de inters actan como un individuo aislado en la bsqueda desus metas. En efecto, la accin colectiva es rara vez unitaria y siempre afronta el

problema del gorrn. Por ej.: elmejoramiento del ambiente beneficia a todos los que vivan en un rea dad, independientemente de su contribucin directaa ese mejoramiento. As, los miembros reales o potenciales del grupo tienen incentivos para convertirse en gorrones. Si lacantidad de los recursos disponible para un grupo depende mucho de su capacidad para inducir o forzar a sus miembros acontribuir a la meta comn, los lderes preferirn reglas que faciliten la accin conjunta sobre ciertos problemas. Algunoscambios institucionales importantes, como la legislacin de 70, podran crear oportunidades incluso para la organizacin deformas nuevas de la accin colectiva.Adems, todo arreglo institucional particular afecta en forma distinta el poder y la influencia de diversos actores. Por ende,los arreglos institucionales no solo determinan quin decide, sino que tambin influyen sobre lo que se decide.Considerando la naturaleza de los recursos a disposicin de los actores, en la arena de las polticas son importantes muchosrecursos no monetarios (votos, influencia poltica, conocimientos tcnicos e informacin), siendo que estn desigualmentedistribuidos entre los diversos actores, y la ventaja comparativa que diversos tipos de recursos otorgan a sus propietariosdepende de factores institucionales. Todo marco institucional tiende a favorecer ciertos recursos sobre otros, y los cambiosde reglas pueden crear recursos nuevos y afectar el valor de los ya existentes. Ej.: el apoyo financiero a la intervencinpblica en los procedimientos reguladores, la participacin en comits asesores y organismos administrativos. Enconsecuencia, los actores de las polticas trataran de lograr cambios institucionales que los doten de recursos nuevos oaumenten el valor de los recursos que ya poseen.De igual modo, la informacin disponible para los actores de las polticas se distribuye de manera desigual. Los actores depolticas se interesan por invertir recursos en la restructuracin de los canales por los que se rene, evala y disemina lainformacin. Por ejemplo, la capacidad para influir sobre el contexto institucional o la composicin de los organismos deinvestigacin y las juntas asesoras podra afectar la clase de datos que se renen o la forma como se evalan.El medio cultural no solo se concibe como una restriccin, sino tambin como un objetivo para la persuasin, la propaganday la accin poltica. Las partes interesadas luchan por imponer su definicin del problema y de los instrumentos apropiadospara su solucin. Los cambios de un conjunto de conceptualizaciones o explicaciones causales a otro tienen importantesimplicaciones institucionales, pues determinan cules organizaciones tendrn la obligacin y la oportunidad de atacar elproblema. Un caso de cambio institucional [Ir al estudio de caso MAJONE pp. 146]