Accion Ciudadana

Promocin de la Participacin Pblica en el Control y Monitoreo de las Finanzas de la Administracin Financiera Pblica Proyecto financiado con fondos del
Reino de los Paises Bajos, administrados por el Banco Mundial.
La realizacin de estos documentos fue posible gracias al apoyo de Nacional Endowment for Democracy (NED) proporcionado a travs de Accin Ciudadana. El contenido aqu expresado es responsabilidad exclusiva de Accin Ciudadana y el mismo no necesariamente refleja opiniones de la NED
Derechos Reservados Accin Ciudadana Avenida Reforma 12-01, zona 10 Edificio Reforma Montufar, nivel 17 Ciudad de Guatemala PBX: (502) 2388-3400 FAX: (502) 2331-7576 E-mail: accionciudadana@accionciudadana.org.gt Pgina web : www.accionciudadana.org.gt Facebook fanpage: Accion Ciudadana Guatemala Twitter: @ACGuatemala La realizacin de estos documentos fue posible gracias al apoyo de Nacional Endowment for Democracy (NED) proporcionado a travs de Accin Ciudadana. El contenido aqu expresado es responsabilidad exclusiva de Accin Ciudadana y el mismo no necesariamente refleja opiniones de la NED Estudio de Caso: Mi Bono Seguro, Mi Bolsa Solidaria, Jvenes Protagonistas y Comedores Seguros Presidente de Accin Ciudadana: Manfredo Marroqun Director General: Oscar Fernando Vsquez Bocanegra Equipo tcnico: Ronalth Ochaeta Aguilar Luca Reyna Shabnam Sabetian ISBN: 978-9929-8135-4-0 Diseo y diagramacin: Cristyan Recinos CREATIVA (Creamos Marcas-Activamos Empresas) 15 ave. 23-46 zona 12, Colonia Reformita, Guatemala C.A. Tel. : 5019-2245 email: cristyan.recinos@gmail.com Diseo de portada: Cristyan Recinos CREATIVA (Creamos Marcas-Activamos Empresas) 15 ave. 23-46 zona 12, Colonia Reformita, Guatemala C.A. Tel. : 5019-2245 email: cristyan.recinos@gmail.com
Guatemala Junio de 2013
Estudio de Caso: Mi Bono Seguro, Mi Bolsa Segura, Jvenes Protagonistas y Comedores Seguros
CONTENIDO
PRESENTACIN 4 CONTEXTO DEL ESTUDIO 4 INDICADORES DE POBREZA Y GASTO SOCIAL 4 DESCRIPCIN CONCEPTUAL DEL ESTUDIO 7 METODOLOGA EELA - ANLISIS DE RIESGOS DE INTEGRIDAD 10 ANLISIS DE PROCESOS 11 MAPEO DE ACTORES 17 ANLISIS RIESGOS EN PROCESOS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DEL MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL (MIDES) 19 PROGRAMAS SOCIALES A CARGO DEL MIDES 19 PROGRAMA: JVENES PROTAGONISTAS 21 Riesgos de Integridad en el Programa Jvenes Protagonistas 21 PROGRAMA MI BOLSA SEGURA 25 Riesgos de Integridad en el Programa Mi Bolsa Segura 25 PROGRAMA: COMEDORES SEGUROS 28 Riesgos a la Integridad en el Programa Comedores Seguros 30 ESTUDIO DE CASO FINAL 32 PROGRAMA: MI BONO SEGURO 32 Anlisis de Procesos 33 Mapeo de Actores 35 COMPONENTES TRANSVERSALES 37 CONCLUSIONES RECOMENDACIONES PROPUESTAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA TRANSPARENCIA EN EL MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL Informacin disponible de acuerdo a la Ley de Acceso a la Informacin Pblica (Decreto 57-2008) Fortalecimiento de los Programas Sociales del MIDES Rendicin de Cuentas y Control Horizontal y Vertical BIBLIOGRAFA 38 41 42 42 43 43 56
Riesgos de corrupcin en los Programas Sociales implementados por el Ministerio de Desarrollo Social en Guatemala
Presentacin
Contexto del estudio
La implementacin de programas sociales en Guatemala, y en general en la regin de Amrica Latina surge como una medida para enfrentar la desigualdad y la pobreza, atendiendo a los grupos sociales excluidos y en situacin de vulnerabilidad. No obstante haber reconocido la necesidad que el Estado debe intervenir en la optimizacin de las condiciones de vida de la poblacin, la poltica social ha estado inserta en el modelo de desarrollo adoptado por Guatemala segn la coyuntura. . Lo anterior ha resultado en que la poltica social y las estrategias de reduccin de la pobreza se encuentren en un proceso entre ruptura y continuidad durante los distintos perodos administrativos. Sin embargo, y como se describir ms adelante, el enfoque predominante y constante a lo largo de la historia del pas ha sido el de un modelo de Estado que subordina la poltica social a la poltica econmica. Esto ha repercutido en que las distintas modalidades implementadas para afrontar la pobreza y la desigualdad -como los Fondos de Inversin Social (FIS) o las actuales Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC)- hayan sido promovidas por organismos internacionales y no surjan como una iniciativa impulsada por los mismos gobiernos nacionales (Romero Alvarado, 2010). Romero (2010) describe que el gobierno de Guatemala durante la segunda mitad de la dcada de los aos 80s abord el tema de la pobreza y desigualdad desde la lgica del crecimiento econmico, promoviendo la generacin de empleo, la inversin en el capital humano y la atencin de necesidades bsicas de grupos vulnerables. Para principios de la dcada de los 90, si bien se mantuvo el mismo enfoque, cambi sustancialmente el papel que jugaba el Estado en el desarrollo a partir de las primeras medidas de ajuste estructural y su inevitable reduccin. El rol del Estado se limit a mantener la estabilidad macroeconmica mientras el sector privado se ocupaba del empleo. En lo que respecta a la poltica social, se asignaron recursos a los sectores de empleo, educacin, salud, vivienda, previsin social y seguridad alimentaria a travs de la creacin de diversos fondos como el Fondo Nacional para la Paz Fonapaz-, Fondo de Inversin Social FIS-, el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo Pronade. (2010: 14-15) El perodo posterior a la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se caracteriz por seguir el modelo de Estado propuesto por el Consenso de Washington. En lo que respecta a la poltica social, las principales lneas de accin fueron: la focalizacin de grupos y regiones a quienes se destinaron recursos por medio de los fondos creados (FIS, Fonapaz, Fodigua1 , Fonatierra2 , etc); las reformas institucionales a sectores involucrados en la reduccin de la pobreza as como la descentralizacin y las medidas de fortalecimiento de gobiernos locales y departamentales; y la reorientacin de las polticas sectoriales hacia prioridades en el combate de la pobreza y eficiencia del gasto (2010: 16). A partir del nuevo milenio se produce un cambio significativo en el enfoque y las estrategias para tratar el problema de la pobreza, producto de las acciones impulsadas por organismos internacionales. Por un lado, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional promovieron la iniciativa para los Pases
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Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco Fondo Nacional de Tierra
Pobres Altamente Endeudados (PPAE) para contrarrestar los efectos de la crisis de la deuda externa en Amrica Latina y por otro las Naciones Unidas lanzaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), poniendo as en relieve el tema de la pobreza. Guatemala, a pesar de no ser un pas altamente endeudado, dise e implement la Estrategia para la Reduccin de la Pobreza (ERP) bajo la asesora del Banco Mundial, a la vez que se comprometi a cumplir las metas del milenio (2010: 16-17). Durante la primera mitad de la dcada no existi ningn tipo de focalizacin hacia algn sector o poblacin especficamente, ms bien se trat el tema de pobreza a nivel general bajo los estndares de pobreza extrema y pobreza no extrema, aunque se reconoci un cierto nivel de prioridad al sector rural. Ms adelante, con el Programa de Reactivacin Econmica y sus componentes: Guate crece, Guate solidaria y Guate compite, adems del diseo de una nueva estrategia de reduccin de la pobreza Guate solidaria rural, la poltica social se continu concibiendo desde la lgica del derrame, dando prioridad a fortalecer la competitividad y generar un clima atractivo para inversiones. La poltica social se vio reducida al acceso de grupos vulnerables a bienes y servicios bsicos. Para lograrlo, se focalizaron los programas en 41 municipios, priorizando el rea rural en condiciones de pobreza extrema. (2010: 19-21). Al final del perodo administrativos 2004-2008, el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) inician conversaciones con funcionarios de la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN) para implementar en Guatemala el primer Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC). Los PTMC consisten bsicamente en la entrega de efectivo a las familias en situacin de pobreza y pobreza extrema, quienes a cambio deben cumplir con una serie de corresponsabilidades en temas de salud, educacin, etc. Este proceso fue liderado por el presidente electo, lvaro Colom y la Primera Dama, Sandra Torres, quienes viajaron a Chile, Brasil, Mxico y El Salvador para conocer ms sobre el tema (Accin Ciudadana, 2012). A partir de estas negociaciones el enfoque para abordar el tema de la pobreza y la poltica social tom un giro. La poltica social empez a ser concebida en este perodo desde la perspectiva socialdemcrata a pesar de no abandonar el papel prioritario que se le asign al crecimiento econmico. A partir de una reunin entre el presidente lvaro Colom y representantes del Fondo Monetario Internacional (FMI), el BM y el BID en la que se abord la implementacin de programas sociales en el pas (Accin Ciudadana, 2012), Guatemala se suma a los pases de la regin que han implementado un PTMC focalizado a grupos vulnerables y en situacin de pobreza y pobreza extrema con el fin de romper el crculo intergeneracional de la pobreza e invertir en el capital humano (CIIDH, 2012). Para cumplir con los objetivos descritos anteriormente e implementar los programas sociales, el gobierno cre el Consejo de Cohesin Social (CCS), establecido como un ente con las atribuciones necesarias para coordinar la poltica social del pas. El principal programa coordinado por el CSS fue el PTMC llamado Mi Familia Progresa, adems de tener a cargo otros programas como Escuelas Abiertas, Bolsa Solidaria, Comedores Solidarios, Becas Solidarias, entre otros. Estructuralmente el CCS no estaba supeditado a una institucin sectorial especfica, sino que funcionaba a partir de la articulacin de varios
ministerios y secretaras que brindaban los recursos necesarios para los programas sociales, siendo sealado en muchos casos de ser manejado de forma discrecional y poltica (CIIDH, 2012). Por otra parte, al ser dirigido por la Primera Dama, Sandra Torres, el Consejo fue objeto de crticas que advertan que los programas sociales estaban siendo utilizados como una plataforma clientelar para garantizar que el partido oficial continuase en el poder mediante la eleccin presidencial de la Primera Dama. Se critic la politizacin de los programas, la manipulacin poltica de los beneficiarios y la ausencia de criterios tcnicos en el funcionamiento de los programas (Accin Ciudadana, 2012). Ante las carencias institucionales del CSS, bajo la administracin del nuevo Presidente, Otto Prez Molina, fue aprobada la Ley del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) (Decreto 01-2012). Dicho ministerio fue creado con el fin de institucionalizar los programas sociales y contrarrestar el protagonismo y politizacin surgida a partir de los mismos. Bajo el Ministerio de Desarrollo Social, los programas sociales fueron renombrados y rediseados, de manera que Mi Familia Progresa, el programa de TMCs en Guatemala, ahora es conocido como Mi Bono Seguro. Con la creacin del MIDES, se reconoce que el Estado debe disear, regular y ejecutar las polticas pblicas orientadas a mejorar el nivel de bienestar de los individuos o grupos sociales en situacin de pobreza y pobreza extrema, de manera que se les dote de capacidades y oportunidades para mejorar sus condiciones de vida, asegurando el respeto de sus derechos humanos y constitucionales (Artculo 31 BIS, Decreto 01-2012). Si bien esto constituye un avance en relacin a la carencia de mecanismos institucionales para dirigir la poltica social del pas, es indispensable llevar a cabo una discusin sobre el diseo y fortalecimiento institucional del MIDES, as como la administracin pblica en general, para abordar un tema tan complejo como el de la pobreza.
Indicadores de pobreza y gasto social

Existen distintos criterios para medir la pobreza que se diferencian por las dimensiones que se toman en cuenta al definir los indicadores utilizados para este fin, por ejemplo el nivel de ingreso o el agregado de consumo o gasto de un hogar. El mtodo comnmente empleado por los pases y organismos internacionales para medir la pobreza, usualmente con el respaldo tcnico del BM, es el de la Lnea de Pobreza (LP), el cual utiliza como medida de bienestar el gasto o ingreso mnimo para adquirir la canasta bsica de bienes y servicios. Bajo esta medida se clasifica a los hogares cuyos ingresos y gastos estn por debajo en la categoras de pobreza extrema y a aquellos hogares que estn por encima de la lnea de pobreza extrema pero debajo de la lnea de pobreza como pobreza no extrema (Romero, 2010). En Guatemala, segn la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI)3 , (INE, 2011 ), de los 14.6 millones de habitantes en el pas, el 13.33% se encuentra en situacin de pobreza extrema y el 40.38% en el estrato de pobreza no extrema, acumulando un 53.71% pobreza total.
3 La ENCOVI, como indica su nombre, es una encuesta que permite conocer las condiciones de vida de la la poblacin guatemalteca. Esta encuesta es realizada por el Instituto Nacional de Estadstica (INE), una institucin gubernamental que tiene como fin recolectar, elaborar y publicar estadsticas que contribuyan a la realizacin de programas y actividades a nivel nacional.
El enfoque instrumental para medir el nivel de pobreza a partir de indicadores que utilizan como base el consumo o ingreso ha sido considerado como insuficiente ya que dicho enfoque solo considera una de las dimensiones del desarrollo humano y los derechos humanos (Romero Alvarado, 2010). La pobreza, desde la perspectiva del desarrollo humano es considerada como un fenmeno multidimensional que limita a las personas de oportunidades para alcanzar el bienestar y una vida digna, pues segn Amartya Sen la condicin de una persona equivale a algn grado de privacin que impide el desarrollo pleno de sus capacidades, y en ltima instancia, de su libertad la pobreza se nos presenta como un fenmeno inescapablemente multidimensional del que participan los distintos y variados funcionamientos que la gente necesita y valora . (Sen, 1993) En Guatemala, segn el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011/2012: Guatemala, un pas de oportunidades para la juventud?4 en el ao 2011 la pobreza media5 fue de 0.369, la pobreza extrema6 fue de 0.219 y la pobreza severa7 fue de 0.033, haciendo que el valor de la pobreza agregada (nivel de poblacin global que sufre al menos alguna privacin) fuese de 0.420. En base a estos datos se pudo determinar que la incidencia de la pobreza media es de 62%, de la pobreza extrema del 30%, de la pobreza severa del 4%, haciendo que la incidencia de la pobreza agregada sea del 91% (PNUD, 2012 , pgs. 38-40) La discusin sobre los diferentes enfoques e interpretaciones del concepto de pobreza, no se encuentra aislada del indispensable anlisis sobre el gasto pblico, especficamente los recursos que se destinan al gasto social. Resulta relevante, pues, destacar el papel que desempea el sector pblico en la reduccin de la pobreza a travs de la inversin en los sectores de salud, educacin, vivienda, entre otros. Segn estadsticas de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el gasto social en el 2009 en Guatemala fue el equivalente al 8.1% del PIB, mientras que en Brasil fue el equivalente al 27.1% del PIB, haciendo que Guatemala sea de los pases que menos destinan recursos a la inversin social en la regin. (CEPAL, GUATEMALA: PERFIL NACIONAL SOCIO-DEMOGRFICO, s/f) As pues, es posible observar que si bien existe una relacin directa entre la inversin social y la reduccin de la pobreza, como ha sido demostrado en pases como Brasil y Chile, la poltica social depende en gran medida de la voluntad poltica de las lites gobernantes para priorizar el combate a la pobreza y desigualdad.
Descripcin conceptual del estudio

El abordaje del tema de la poltica social tiene distintos ngulos de aproximacin. A grandes rasgos, la poltica social es entendida como una intervencin pblica con el objeto de impactar o incidir en el bienestar de la poblacin (Montagut, 2008). A pesar que existe una diversidad de definiciones sobre el concepto de poltica social en funcin de sus alcances y objetivos, de acuerdo a Thais Maingnon (2004) stas se agrupan principalmente en torno a dos posiciones. La primera se limita a entender la poltica social desde los programas de bienestar social destinados a mejorar una situacin determinada relacionada con las fallas de la poltica econmica, siendo por tanto de carcter transitorio y asistencial. Un
4 Informe empleado por el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que utiliza un indicador de pobreza multidimensional. El ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) se conforma a partir de la medicin de los niveles de privacin en 3 dimensiones: salud (cobertura de servicios de salud, hacinamiento, vivienda, acceso a agua, saneamiento), educacin (aos de escolaridad de adultos y esperanza educativa en nios y jvenes), e ingresos (en
relacin al costo de canastas bsicas de alimentos y bienes y servicios bsicos). Con un nivel de privaciones del 30% del total de privaciones posibles 6 Nivel de privaciones mayor al 60% del total de privaciones posibles 7 Nivel de privaciones mayor al 90% del total de privaciones posibles
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enfoque ms amplio considera que la funcin principal de la poltica social es la reduccin de la pobreza y la inequidad mediante la redistribucin de recursos y la garanta de servicios y oportunidades que abarcan las acciones que contribuyen a la salud, educacin, asistencia pblica, seguridad social, vivienda, redistribucin de ingreso y capital social. Adicionalmente, Ceja (2004) seala que la poltica social tiene un papel primordial en la construccin de una sociedad cohesionada y equitativa, por lo que su objetivo principal es el de facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad. As pues, la poltica social en su sentido amplio se constituye por dos procesos paralelos: la intervencin sectorial y focalizada as como la intervencin estatal destinada a la promocin del empleo y la proteccin ante los males sociales (Repetto, 2004 ). Entendiendo que una de las medidas o mecanismos contenidos en la poltica social para generar bienestar social son los programas sociales, se hace necesario definir los mismos. Segn la CEPAL (1998, pg. 14) los programas sociales son la materializacin de la poltica social, se elaboran para satisfacer necesidades de la poblacin. Tambin caracteriza a los programas sociales de la siguiente manera: los programas sociales deben permitir la conciliacin de polticas de apoyo a la formacin de capital humano y social (desarrollo de capacidades), polticas de ampliacin del acceso a empleo de calidad (expansin de oportunidades) y polticas asistenciales a corto plazo destinadas a proteger a la poblacin vulnerable de situaciones adversas de carcter transitorio o estructural. (CEPAL , 2006, pg. 149) Sobre su estructura, Vega Morales (Vega Morales, 1998) seala que sta debe estar conformada por actores naturales y/o instituciones que se articulan en torno a actividades para generar productos que produzcan cambio o agreguen valor a las propiedades de los beneficiados. Conjuntamente, los programas o proyectos sociales estn circunscritos a tres mbitos: la estructura y organizacin del diseo, la marcha de la generacin de acciones sociales as como la evaluacin de su determinismo estructural a medida que se implementa el programa; y los productos que ha generado el sistema de acuerdo a las propiedades de sus elementos y de su organizacin. El ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparency International revela que generalmente los pases con mayores niveles de corrupcin tienden a ser aquellos con mayores niveles de pobreza. Guatemala, por ejemplo, en el 2012 ocup el puesto 113 de 176 pases evaluados, Nicaragua el 130, y Hait el 165. De acuerdo a Transparency International (2009, pg. 14), la corrupcin consiste en el abuso del poder para beneficio propio. Segn Alcaide & Larr (2007, pg. 37) la corrupcin suele estar asociada a () la malversacin de recursos estatales que impiden la prestacin de servicios pblicos esenciales para la poblacin en situacin de pobreza () debilita la confianza en los procesos democrticos y expande la percepcin de fraudes electorales, compra de voluntades, clientelismo, y estados dbiles y fracasados. La corrupcin debilita la confianza en las promesas de reformas sociales democrticas y aleja an ms a los ms desfavorecidos de los foros de decisin. La corrupcin, adems de limitar la cantidad de recursos disponibles para a los programas y para el cumplimiento de sus objetivos, produce en los beneficiaros de tales programas un sentimiento de decep-
cin y escepticismo, a la vez que ocasiona en los ciudadanos que tributan recelo y desconfianza de cmo los recursos detrados por la va impositiva, no alcanzan a los destinatarios necesitados (Alcaide & Lurr, 2007). Adems, la corrupcin acta como un impuesto regresivo hacia los pobres (Transparencia Internacional, 2008, pg. 4) en la medida que interviene en el ejercicio de los derechos universales, los derechos civiles bsicos y su desarrollo humano. Ante esta situacin, la buena gobernanza y las buenas prcticas se convierten en elementos esenciales para la reduccin de la pobreza. Segn el PNUD (2007) el concepto de buenas prcticas se refiere a los programas, proyectos o polticas pblicas que se caracterizan por haber logrado cumplir eficazmente las metas planeadas, contar con sistemas de registro, monitoreo y evaluacin de resultados. Explican adems que la buena prctica es aquella iniciativa gubernamental o de la sociedad civil que tiene por objeto desarrollar, ampliar o fortalecer los mecanismos institucionales de proteccin y los espacios de participacin ciudadana para el monitoreo de los programas sociales con el objetivo de reducir, en diversos grados, momentos y modalidades, los riesgos potenciales de manipulacin poltico electoral de los programas sociales, o de manera ms general, de su utilizacin para fines distintos a los del desarrollo social. (PNUD, 2007). Las buenas prcticas se distinguen esencialmente porque cumplen con los criterios de transparencia e integridad que requieren los programas sociales. La transparencia se entiende como la cualidad de un gobierno, empresa, organizacin o persona de ser abierta en la divulgacin de la informacin, normas, planes, procesos y accioneslos funcionarios pblicos, gerentes, y directores de empresa y organizaciones, y las juntas directivas tienen la obligacin de actuar de manera visible, predecible y comprensible en la promocin de la participacin y la rendicin de cuentas (Transparencia Internacional , 2009, pg. 44). El efecto de impulsar la transparencia e integridad como elementos subyacentes a los programas sociales fue incrementar la legitimidad de los mismos y constatar su eficiencia y efectividad. Por ello el Banco Mundial (2005, pg. 8) sealaba: La participacin y la rendicin de cuentas son procesos que pueden fortalecer la sostenibilidad de los programas sociales de transferencias monetarias condicionadas por medio de una mejor supervisin de la ejecucin del programa y el uso de los fondos y la orientacin transparente hacia los beneficiarios especficos. Adems, los mecanismos de rendicin de cuentas de los programas de transferencias en efectivo, especialmente cuando se vinculan a mecanismos pblicos de seguimiento y supervisin, pueden ayudar a corregir el diseo de estos programas, puesto que se informa a los proveedores con anticipacin sobre los posibles obstculos que se podras encarar en la implementacin. . Cabe citar, pues, dos recomendaciones del Banco Mundial (2005) en relacin a esto: 1. Mejorar la transparencia y la rendicin de cuentas, pues se ha demostrado que los pases con buenos niveles de gobernabilidad y rendicin de cuentas y bajos niveles de corrupcin gastan ms en polticas sociales; y 2. Mejorar la calidad del gasto social, ya que por una parte los gobiernos mejoran la focalizacin de los programas de transferencias y por otra se reestructura el gasto social a fin de proveer los beneficios de los derechos humanos.
Metodologa EELA - Anlisis de Riesgos de Corrupcin Transparencia Internacional, a travs del Departamento de las Amricas y su equipo han desarrollado la metodologa Equidad Econmica en Amrica Latina EELA, una metodologa de anlisis de riesgos de corrupcin que se fundamenta desde la visin de Teora del Cambio. Esta metodologa se construye para evaluar y analizar los programas de TMCs en Amrica Latina y sus riesgos de corrupcin ofreciendo la inclusin de la perspectiva de derechos humanos y gnero para establecer conexiones entre riesgos de corrupcin detectados en etapas clave en la implementacin de procesos de los programas de transferencias monetarias condicionadas. La metodologa se construy para detectar la conectividad entre los riesgos de corrupcin dentro de los procesos del programa, la falta de mecanismos de rendicin de cuentas, los fallos de los actores que intervienen en estos procesos y la poca efectividad de estos programas para la reduccin de la pobreza y el respeto de los derechos de las usuarias. La finalidad de esta metodologa es capturar informacin y sistematizar hallazgos que nos permitan analizar las semejanzas y diferencias de implementacin de programas de TMC entre pases. Esto con el fin de hacer un diagnstico de posibles asimetras de poder, riesgos de construccin que se presentan y deficiencias de operacin de los PTMC y as analizar el impacto desde una perspectiva de gnero, derechos humanos y transparencia. La metodologa aplicada al anlisis de riesgos para la integridad consta de dos componentes principales:
El cumplimiento de los pasos previstos en los dos componentes permite: Un anlisis exhaustivo de los componentes que conforman la actividad analizada, el cual revelar aquellas prcticas con mayor riesgo de corrupcin. Un mapeo de los principales actores que intervienen en los componentes identificados como riesgosos, en el cual se consignan tanto las relaciones como los mecanismos de control y regulacin entre ellos. La identificacin de las herramientas adecuadas para monitorear el riesgo y su seguimiento a travs del tiempo.
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Anlisis de Procesos
La propuesta de esta metodologa al iniciar por el anlisis de procesos surge de la necesidad de reconocer y comprender el desarrollo de los Programas estudiando cada uno de sus componentes. El objetivo que se busca en esta etapa es la identificacin de los diferentes procesos que conforman el desarrollo del Programa y luego identificar cules de ellos se consideran como ms expuestos al riesgo de corrupcin, para su posterior anlisis en profundidad. Esta etapa contempla los siguientes pasos:
A partir de la caracterizacin de los principales componentes de los Programas realizada en base a la recopilacin de informacin, se prosigue a su valoracin (medicin) para identificar cules componentes son ms vulnerables. El nivel de vulnerabilidad est determinado por los resultados de la valoracin cualitativa o de observaciones y cuantitativa en base a un anlisis en dos dimensiones: Desempeo e Integridad. La valoracin cualitativa es realizada en base a los hallazgos asociados a cada una de las variables analizadas por cada componente y la valoracin cuantitativa consiste en la asignacin de un puntaje a cada variable para la construccin de un ndice de referencia, tomando como referencia tales hallazgos.
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La tabla de evaluacin brindar informacin especfica de cada variable en cada proceso, as como generalidades del Programa, segn esta sea leda. La evaluacin por componente permitir identificar qu componentes del Programa son los ms vulnerables y en qu aspectos estos componentes necesitan ser fortalecidos. La evaluacin por variable dar una visin ms amplia del Programa, identificando qu aspectos dentro del mismo necesitan fortalecerse a nivel general (en todos los componentes del mismo), cules son las fortalezas y cules las debilidades que ste tiene en las dos reas: Desempeo e Integridad.
El Anlisis de Desempeo busca evaluar: la existencia de reglas formales para el componente en estudio y la implementacin de esas reglas en la prctica; la posesin de recursos idneos para lograr objetivos; la aptitud para el cumplimiento de objetivos, el logro de resultados esperados; y la gestin eficiente de los recursos. Para determinar el valor asociado a este anlisis, se le otorgar un puntaje del 1 al 5 a cada una de las cuatro variables para dar cuenta del nivel de consecucin de los objetivos de Desempeo (D= R+C+F+E), como se muestra a continuacin: Reglamentacin se refiere a la existencia de reglas escritas formalizadas entre los actores involucrados en el componente en estudio, y a la definicin formal de procedimientos, objetivos y resultados esperados. Se evala tambin el alcance y nivel de conocimiento e internalizacin de estas reglas en la prctica por parte de los actores involucrados. Tiene en cuenta tanto las leyes que rigen las relaciones generales del Programa, como as tambin las regulaciones y normas propias del componente bajo estudio. La escala de valor que se utiliza para esta variable es la siguiente:
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La Capacidad busca determinar si el proceso cuenta con los recursos necesarios para el correcto cumplimiento de sus funciones. Estos recursos son tanto de ndole tcnica (recursos humanos capacitados y disponibles para desempear las funciones asignadas) como material (presupuesto, recursos financieros y herramientas tecnolgicas). La escala de valor que se utiliza para esta variable es la siguiente:
La Efectividad se determina por el logro de los objetivos propuestos y el alcance de los resultados esperados, en funcin a las metas trazadas por los responsables de cada componente del Programa. La escala de valor que se utiliza para esta variable es la siguiente:
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Cuando se habla de Eficiencia en los componentes de los PTMC se hace referencia a la utilizacin inteligente y racional de los recursos disponibles en tiempo y forma para el logro de los resultados previstos. La eficiencia puede ser de ndole tcnica (gestin operativa) y/o financiera (gestin y administracin de los recursos disponibles). La escala de valor que se utiliza para esta variable es la siguiente:
El Anlisis de Integridad busca determinar el grado de acceso a la informacin y los controles que existen en el proceso, tanto entre los propios participantes como as tambin por terceros que pretendan monitorear las actividades. Para incorporar al anlisis cuestiones de Derechos Humanos (DDHH) y Gnero se utilizaron cuatro criterios transversales a las variables utilizadas para medir integridad, los criterios de DDHH y Gnero son: Adaptabilidad, Disponibilidad, Accesibilidad y Aceptabilidad8.
8 Disponibilidad de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, Accesibilidad en el acceso a estos mecanismos, Aceptabilidad al contexto y gnero de los y las usuarias y Adaptabilidad a los contextos lingsticos y culturales del pas.
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Para determinar el valor asociado a este anlisis, se otorga un puntaje del 1 al 5 a cada una de las cuatro variables de evaluacin para dar cuenta del nivel de Integridad (I= T+A+CH+CV): Transparencia se vincula a un rgimen de obligaciones legales que garanticen el acceso a la informacin pblica a travs de la difusin activa de informacin pblica y de responder en tiempo y forma a la demanda de informacin. La escala de valor que se utiliza para esta variable es la siguiente:
Accountability se refiere a los mecanismos de control directos existentes entre los participantes de cada proceso. La evaluacin tiene en cuenta los procesos de rendicin de cuentas interna entre los actores, as como los dispositivos de intercambio de informacin entre ellos. La escala de valor que se utiliza para esta variable es la siguiente:
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Control Horizontal hace referencia a la supervisin directa que poseen instituciones y agencias del Estado independientes y externas a la institucin a cargo del PMTC, sobre las prcticas o procedimientos del componente. La escala de valor que se utiliza para esta variable es la siguiente:
Control vertical hace referencia al grado de supervisin que poseen ciudadanos, medios de prensa y organizaciones de sociedad civil sobre las prcticas o procedimientos que conforman el componente. La escala de valor que se utiliza para esta variable es la siguiente:
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Mapeo de Actores
Mediante el mapeo de actores se busca establecer, analizar y valorar las relaciones entre los diversos participantes dentro de un componente vulnerable, as como los mecanismos de control y regulacin establecidos en dichas relaciones.
Se utilizar un modelo de relacin de intercambio simple donde un actor provee un servicio (o informacin) a otro a cambio de un retorno (ya sea informacin o servicio). Puede tambin darse el caso en que las relaciones tengan un sentido nico (un actor le brinda un servicio o provee informacin a otro y no existe retorno alguno). Los trminos de este intercambio estn regulados por un mecanismo de gobernanza (MG) o coordinacin. En la medida en que estos mecanismos de gobernanza funcionen correctamente, funcionarn como incentivos, haciendo que las partes respeten los trminos de intercambio acordados. De lo contrario, la relacin entre las partes ser ms frgil y vulnerable, con mayores riesgos que los trminos acordados no se respeten. La diagramacin se realiza de manera que: 1. Los actores (organizaciones, grupos e individuos) se presentan en forma de crculos; las relaciones entre los actores se sealan mediante una lnea. 2. Las lneas representan mecanismos de gobernanza o coordinacin entre actores: MG1, MG2, etc. 3. La flecha en el extremo de las lneas muestra el tipo de relacin existente entre los actores y la direccin de la misma. Ya sean los servicios ofrecidos, los pagos, impuestos y comisiones, cada flecha ser identificada con una letra ordenada por numeracin en su destino: S1, S2, etc. (para servicios) y R1, R2, etc. (para el retorno: pagos, impuestos y comisiones). 4. Las flechas podrn ser unidireccionales (la flecha se orientar hacia quin recibe el servicio o el retorno) o podrn ser bidireccionales (en donde ambos extremos de las flechas indicarn el tipo de vnculo que une a las partes).
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Una vez finalizada la caracterizacin de las relaciones que unen a los actores se proceder a realizar el trabajo de campo que tiene dos objetivos: 1. El primero es reconocer si el mapa de actores preliminar establecido en el paso anterior esta correlacionado con la realidad a travs de la nueva informacin recolectada en el trabajo de campo, se buscar validar las relaciones establecidas a priori, identificar nuevas relaciones no halladas inicialmente, e identificar donde la evaluacin a priori haya sido errnea. 2. El segundo objetivo del trabajo de campo es recopilar informacin que permita la valoracin de los mecanismos de integridad aplicables tanto a las relaciones entre actores como a los actores mismos. Este procedimiento supone entrevistas en profundidad y focus groups a los actores involucrados en el componente en estudio identificados en el paso anterior. As se podr proceder a verificar el mapa de actores realizado en el paso anterior, y formular un mapa de actores definitivo.
S1 A S3 S2 R2 C S4
R1 B
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En el presente estudio se decidi realizar una adaptacin de la primera fase de la metodologa EELA para los programas sociales que no son programas de TMCs, y utilizar la metodologa ntegra para el programa guatemalteco de TMCs Mi bono seguro. La primera fase del anlisis de los programas sociales del Ministerio de Desarrollo Social consiste en la aplicacin del Anlisis de riesgos en procesos a tres de los programas sociales (Mi Bolsa Segura, Jvenes Protagonistas y Comedores Seguros) utilizando la informacin pblica de los programas y entrevistas a funcionarios que tienen a su cargo estos programas. La fase de Anlisis de Procesos busca determinar las etapas sucesivas a lo largo del Programa en estudio, en lo que comprende a fases previas (preparacin, formulacin), fases de implementacin y fases posteriores a la implementacin (evaluacin). Como no todos los programas sociales cuentan con componentes especficos se ha buscado tratar cada programa de forma diferenciada, adaptando la metodologa a las caractersticas especficas de cada uno de ellos. La segunda fase del estudio se centra en el anlisis del programa de TMCs: Mi Bono Seguro, en el que se analiza, adems del anlisis de procesos, el Mapa de actores vinculados al programa, aplicando as todas las fases de la metodologa EELA II en base a la informacin y datos recopilados en entrevistas a usuarias y a ex usuarias, grupos focales, entrevistas a lderes comunitarios e informacin pblica.
Anlisis de riesgos en Procesos de los programas sociales del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
Programas Sociales a cargo del MIDES
A inicios del ao 2012, con el Decreto 01-2012, se cre en Guatemala el Ministerio de Desarrollo Social, ministerio que tiene dentro de sus funciones la institucionalizacin y mejora de los Programas Sociales existentes en Guatemala. Su principal objetivo es hacer cumplir las polticas de desarrollo social y humano procurando la eficacia y eficiencia de los proyectos que destinan recursos del Estado a este fin. Al momento de realizar esta evaluacin el Ministerio est atendiendo los siguientes programas:
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Programa: Jvenes Protagonistas

El programa inici con el nombre de Escuelas Abiertas durante el ao 2008 como un programa de educacin complementario, con el fin de brindar a jvenes en situacin de riesgo alternativas a la situacin de pobreza, violencia y delincuencia en las reas vulnerables del pas. Se implement en 220 escuelas en 15 departamentos y 155 municipios del pas, brindando 10 talleres por escuela. A partir de la creacin del MIDES el programa pas a ser nombrado Jvenes Protagonistas, creado a travs del Acuerdo Ministerial 04-2012. Los objetivos que persigue el programa son anlogos a la anterior versin del mismo en la medida que buscan generar acciones educativas alternativas que permitan a jvenes en riesgo que viven en situacin de pobreza o pobreza extrema y tienen altas probabilidades de involucrarse en situaciones de violencia alternativas para insertarse en la vida productiva y mejorar su nivel y calidad de vida. Estas acciones se llevan a cabo a travs de capacitaciones. No obstante la similitud de la propuesta, la asignacin presupuestaria del programa no concord con la anterior, por lo que se redujo la cobertura a 191 escuelas en 15 departamentos y 131 municipios del pas. Aunado a ello, al no contar con suficientes recursos para contratar al personal que implementaba los talleres, se redujo la cantidad de talleres a 3 por escuela. Sin embargo se hicieron algunos cambios al programa, incluyendo actualmente un refrigerio para los participantes de los talleres y dejando sin restriccin la participacin de diversos grupos etarios de la poblacin, como adultos y adultos mayores que se han mostrado interesados en el programa. De acuerdo con el manual de procesos del programa el objetivo general del mismo es: Contribuir a reducir el riesgo y la vulnerabilidad social de los adolescentes y jvenes que viven en situacin de pobreza, vulnerabilidad y riesgo social. El perfil del usuario establece que se dirige a jvenes (hombres y mujeres) que oscilan en las edades de 12 y 24 aos (aunque de acuerdo con las entrevistas realizadas, se acepta a personas de otras edades). El procedimiento para ser incluido a este programa es sencillo. Se solicita a los usuarios que se presenten a las escuelas donde se imparten las capacitaciones y completen ah un formulario de inscripcin. Las capacitaciones se imparten los das sbado y domingo de 9:00 a 12:00 horas. Riesgos de Integridad en el Programa Jvenes Protagonistas Se realiz la evaluacin del programa con una adaptacin de la metodologa de anlisis de procesos de EELA. De acuerdo con este examen el programa obtuvo una calificacin ms alta en el rea de Desempeo que en el rea de Integridad. Sin embargo ambas calificaciones son bastante bajas.
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Tabla 1.1 Caracterizacin de los componentes del Programa Jvenes Protagonistas
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Fuente: Elaboracin propia en base a la Tabla 1.3: Cuadro integrado de valoracin por componente, Programa Jvenes Protagonistas (Ver Anexos, Pgina 42)
En el rea de Desempeo el mayor riesgo que se pudo constatar para el programa es la falta de reglamentacin y de evaluacin del programa. Aunque se cuenta con un Manual de Procedimientos Provisional, este no incluye objetivos, metodologa, resultados y evaluacin para cada componente, por lo que el actuar de las personas encargadas del programa no est regulado y no puede ser evaluado, situacin que se puede prestar a prcticas de abuso de poder o de compadrazgo que no podrn ser detectadas con facilidad. El programa an se encuentra en su fase de implementacin y a pesar de que en el sitio web del MIDES se reporta avances y de acuerdo con los funcionarios entrevistados el programa est funcionando, hasta el 18 de abril de 2013 an no se reportaban atenciones brindadas a usuarios del programa en el informe oficial del Ministerio de Desarrollo Social por lo que no se puede comprobar que se hayan alcanzado a este punto los objetivos propuestos para el mismo. Por otra parte, el no contar con evaluaciones, informes y registros claros sobre la eficiencia en el uso de recursos (humanos y materiales) el Programa se pone en riesgo, ya que no es posible fiscalizar el avance de los objetivos, y los recursos pueden ser utilizados arbitrariamente sin existir sanciones, normadas por el manual, por el uso inadecuado de los mismos.
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Fuente: Informacin Pblica, Portal de Transparencia, MIDES. http://www.mides.gob.gt/images/descargas/transparencia/15/jovenesprota_18_04_13.pdf , Visitado el 02 de mayo de 2013.
El rea mejor calificada fue la de capacidad, ya que el Programa s cuenta con recursos materiales y humanos para poder implementar el programa en diferentes reas del pas. De acuerdo con los encargados de Jvenes Protagonistas, se ha recibido apoyo del Ministerio de Educacin para facilitar el uso de las instalaciones de escuelas e institutos para este programa. Por otra parte, el presupuesto asignado para el ao 2013 es de Q 119,629,190.00, que podra ser aprovechado pero que no ha sido utilizado hasta este momento para la puesta en marcha del programa.
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En cuanto a Integridad, la calificacin obtenida fue muy baja en todos los aspectos evaluados. El programa no cuenta con mecanismos eficientes9 para hacer llegar la informacin de cada componente del programa a la poblacin en general (transparencia); no se realiza actividades propiciadas por el MIDES para que los actores involucrados en el programa puedan evaluar el desempeo del mismo (accountability); y no se cuenta con entes gubernamentales y/o no gubernamentales que tengan como funcin la evaluacin del mismo (control horizontal y control vertical).
Programa Mi Bolsa Segura

El programa inici en julio del ao 2008 durante la administracin del Presidente lvaro Colom con el nombre de Bolsa Solidaria. ste consista en la entrega mensual de una bolsa de alimentos a los hogares de las familias en condiciones de pobreza y pobreza extrema en reas de riesgo, a personas minusvlidas, viudas y adultos mayores que fueron censados y seleccionados. El programa fue severamente criticado por su estructura poco programada (Mendoza, 2012) y por cuestionamientos sobre el mtodo de seleccin de beneficiarios, el registro de los usuarios y las prcticas clientelares que esto implicaba. Con el cambio de gobierno y la institucionalizacin de los programas a travs de la creacin del Ministerio de Desarrollo Social MIDES-, el programa fue renombrado y reestructurado. Mi Bolsa Segura, como se denomina actualmente, es parte de la Estrategia de Proteccin Social Urbana, creado a travs del Acuerdo Ministerial 02-2012. Los criterios de focalizacin del programa fueron mantenidos, y el programa se destina a personas del rea urbana de los 17 municipios del departamento de Guatemala que se encuentran en situacin de vulnerabilidad como madres solteras, adultos mayores, familias en situacin de pobreza y pobreza extrema, personas discapacitadas y madres embarazadas. Como el programa anterior, cuenta con una serie de corresponsabilidades10 que deben cumplir los usuarios para acceder al beneficio. El objetivo general del mismo es Contribuir a fortalecer las capacidades de las familias que viven en reas urbanas precarias, para promover la seguridad alimentaria nutricional y el desarrollo integral de cada uno de sus miembros, a travs de entrega de raciones alimenticias, capacitacin y potenciacin de las mujeres. A diferencia del programa Bolsa Solidaria, Mi Bolsa Segura se entrega cada dos meses en los centros de distribucin y los usuarios no pueden participar simultneamente del programa de Mi Bono Seguro. Adicionalmente, se implement un sistema de registro de usuarios que consiste en un estudio socioeconmico de las familias que quieren acceder al beneficio, a partir de los datos que llenaron en su inscripcin, la verificacin de la informacin, el registro de la huella dactilar del usuario y su fotografa digital y finalmente un cdigo de barra que identifica cada usuario. Riesgos de Integridad en el Programa Mi Bolsa Segura Al igual que en el Programa Jvenes Protagonistas este programa obtuvo una calificacin baja en ambos aspectos a evaluar: Desempeo e Integridad, siendo ms baja la calificacin obtenida en Integridad que en Desempeo.
9 Los mecanismos existentes no son pertinentes en cuestiones de gnero, tnia y aspectos lingsticos. Por otra parte, no estn adecuados a las necesidades y capacidades de acceso de la poblacin, ya que existe informacin sobre el programa en el portal de internet del MIDES, pero esta no es accesible a la poblacin objetivo del programa.
La responsabilidad de los y las usuarias de este programa, segn el Manual de Procesos de Bolsa Segura son la participacin de los grupos beneficiados en procesos de sensibilizacin y capacitacin sobre contenidos de hbitos de higiene, nutricin y valores y prcticas para la erradicacin de la violencia intrafamiliar y social.
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Tabla 2.1: Caracterizacin de los componentes del Programa Mi Bolsa Segura

Componente Objetivo Seleccionar usuarios a travs de identificacin y documentacin de familias y/o personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad y pobreza dentro de reas urbanas. Se selecciona a los usuarios que pueden ser incluidos en el programa segn las caractersticas socio-econmicas de la familia. Dar a los usuarios capacitaciones sobre contenidos que apoyan la adquisicin de hbitos de higiene, as como del valor nutritivo de los alimentos, valores y prcticas para la erradicacin de la violencia intrafamiliar y convivencia social. Caracterizacin del mecanismo empleado Las personas solicitan una boleta para inscripcin en el programa (Boleta con datos sobre la familia y su condicin socio-econmica). Los trabajadores sociales hacen el estudio correspondiente y notifican inmediatamente a las familias si califican o no para el programa. Resultados Esperados Listado no depurado de familias y/o personas que se encuentran en situacin de vulnerabilidad. Listado de usuarios del programa. Actores involucrados
Focalizacin
Personal del MIDES
Priorizacin de Usuarios
Trabajadores sociales (Viceministerio de Proteccin Social)
Responsabilidades de los usuarios
Se programan las capacitaciones en las mismas fechas de entrega de beneficio.
Familias capacitadas en temas de higiene, salud, alimentacin y valores.
Personal del MIDES (Viceministerio de Proteccin Social)
Entrega de Beneficio
Entregar a las familias de reas urbanas en situacin de vulnerabilidad seleccionadas una bolsa de alimentos para una familia de cinco miembros.
Monitoreo y Control
Dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos del programa y velar por el buen funcionamiento del mismo.
Exclusin de Usuarios del programa
Depuracin de listados del programa.
Quejas y Reclamos
Recepcin de denuncias, quejas y reclamos de usuarios.
Se toma una fotografa y una huella a las personas beneficiadas y se entrega a la misma una boleta que le identifica. Se entrega un nmero para recoger la bolsa. Se verifican sus datos a travs de la boleta de identificacin y se entrega a las personas la bolsa de alimentos. Las bolsas se entregan cada dos meses en eventos de entrega. Existe una persona encargada del programa que supervisa la logstica del programa. Ella es la encargada del monitoreo y control del mismo. Depuracin de usuarios por: ser beneficiarios de dos programas del MIDES simultneamente o dar datos falsos sobre su identidad o situacin socio-econmica. Se recibe denuncias a travs del Call Center del MIDES. Estas son revisadas y si proceden son entregadas a los departamentos asignados para su seguimiento.
Bolsas entregadas sistemticamente cada dos meses.
Personal del MIDES (Viceministerio de Proteccin Social)
Cambios en las estrategias implementadas en el programa. Listados con datos verdicos y usuarios en situacin de vulnerabilidad comprobado. Sanciones y correcciones a los programas.
Personal del rea de Posicionamiento del MIDES Personal del MIDES (Viceministerio de Proteccin Social) Personal del MIDES (Viceministerio de Proteccin Social)
Tabla 2.2: Mecanismos de Regulacin y Evaluacin del Programa Mi Bolsa Segura
Fuente: Elaboracin propia en base al Manual de Procesos del Programa Mi Bolsa Segura, a la informacin pblica disponible en el portal del MIDES y a las entrevistas a Oscar Recinos; Sara Hurtarte y Gerardo Molina; y Edgar Berganza, realizadas el 4 de marzo de 2013.
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Fuente: Elaboracin propia en base a la Tabla 2.3: Cuadro integrado de valoracin por componente, Programa Mi Bolsa Segura (Ver Anexos, Pgina 43)
Los ms grandes problemas de este programa se encuentra en las mismas reas que en el programa Jvenes Protagonistas : Reglamentacin, Efectividad y Eficiencia (consultar cuadro 2.3 anexo) ya que el programa Mi Bolsa Segura cuenta con un Manual de Operaciones Provisional que no especifica en cada componente los objetivos, metodologas a emplear y formas de evaluacin de los mismos. El uso de recursos del programa no puede ser evaluado y no se puede constatar que los objetivos se estn cumpliendo a cabalidad para cada uno de los componentes del mismo. En cuanto a la Integridad, existen pocos mecanismos empleados para evitar las malas prcticas y la corrupcin. La informacin disponible sobre la focalizacin y priorizacin de usuarios no es informacin pblica, y la informacin que se puede encontrar sobre algunos otros aspectos del mismo no est adecuada a los aspectos lingsticos y de acceso de los usuarios y usuarias del programa. No existen tampoco mecanismos de rendicin de cuentas y control que estn a disposicin de los usuarios y dems actores; existen solamente algunos mecanismos no reglamentados de control interno entre funcionarios que tienen a su cargo el programa. El no contar con una metodologa de rendicin de cuentas puede derivar en la alteracin de los resultados publicados y en prcticas de abuso de poder por parte de las personas que tienen a su cargo la entrega del beneficio.
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Fuente: Elaboracin propia en base a la Tabla 2.3: Cuadro integrado de valoracin por componente, Programa Mi Bolsa Segura (Ver Anexos, Pgina 43)
Respecto al control horizontal y control vertical (estatal y no estatal) no se ha establecido que algn organismo Estatal tenga a su cargo la evaluacin de resultados de Mi Bolsa Segura, y aunque hay cierta apertura a evaluaciones externas por parte de organizaciones no gubernamentales, no se ha propiciado que estas sean realizadas.
Programa: Comedores Seguros

El programa de Comedores Solidarios fue inaugurado en el 2008 como parte de los programas sociales impulsados por el Consejo de Cohesin Social con el fin de brindar alimentos nutritivos a un bajo costo a personas de escasos recursos. En el ao de su inauguracin el programa inici con 2 comedores, sin embargo el nmero de comedores fue ampliado durante el 2010, llegando a contar con 9 comedores, todos dentro del departamento de Guatemala. El beneficio de este programa consisti en la entrega de una racin de comida a cambio de un pago simblico de Q 3.50 por desayuno y Q 4.50 por almuerzo. A travs del MIDES, el programa fue renombrado y reestructurado (Acuerdo Ministerial 03-2012). Se implementaron cambios en el costo del beneficio para el usuario, as como en la focalizacin del pro-
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grama, que fue extendido al rea rural en los departamentos de Escuintla, Chiquimula, Chimaltenango, Quich, Jalapa y, despus del terremoto ocurrido a inicios del 2013, en San Marcos11 , completando un total de 14 comedores alrededor del pas, que sirven cada uno entre 200 y 700 raciones de alimentos al da, atendiendo a un promedio de 22 mil 900 usuarios.12 Hasta abril de 2013 se haba hecho entrega de dos millones de raciones de comida por parte de estos comedores. Los comedores ubicados dentro de la ciudad de Guatemala estn actualmente ubicados en la zonas 1, 6, y 11, y en el municipio de Mixco, todos cercanos a reas marginales y/o hospitales estatales. Los dems comedores han sido abiertos ante situaciones de crisis, ya sea por contextos de desnutricin crnica (caso de Jalapa y Escuintla) o por escenarios de desastres naturales (caso de zona 3 de Mixco, San Marcos y Quich). Adems de los centros ya existentes, el Ministerio tiene programada la apertura de otros 6 comedores para el ao 2013, para completar un total de 20 comedores ubicados dentro de reas geogrficas rurales priorizadas. Actualmente el objetivo del programa es brindar a poblacin vulnerable acceso a la alimentacin balanceada, reduciendo los ndices de desnutricin. Es por ello que, de acuerdo con el manual del programa, se establece que las raciones alimenticias, que son compradas por el MIDES a empresas mercantiles, sean nutritivas y balanceadas. Se ha focalizado tanto para reas rurales como para reas urbanas marginales. El programa pide a los usuarios que registren sus datos personales y paguen el costo de las raciones, El costo actual del beneficio para los usuarios de los comedores es de Q 1.00 por desayuno y Q 3.00 por almuerzo, sin embargo el costo real por cada racin de alimento oscila entre Q3.80 y Q4.80. Tabla 3.1: Caracterizacin de los componentes del Programa Comedores Seguros
Fuente: Elaboracin propia en base al Manual de Procesos del Programa Comedores Seguros, a la informacin pblica disponible en el portal del MIDES y a las entrevistas a Oscar Recinos; Sara Hurtarte y Gerardo Molina; y Edgar Berganza, realizadas el 4 de marzo de 2013. Segn el Manual de Procesos del Programa los comedores tambin pueden ser abiertos cuando existe una situacin de crisis, caso en el que el beneficio no es cobrado por el MIDES.
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El comedor que se encuentra Santa Mara Xalapn, departamento de Jalapa, constituye un plan piloto del MIDES en el que el beneficio se entrega de manera gratuita a razn de la situacin de pobreza extrema y desnutricin de dicha aldea.
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Tabla 3.2 : Mecanismos de Regulacin y Evaluacin del Programa Comedores Seguros
Fuente: Elaboracin propia en base al Manual de Procesos del Programa Comedores Seguros, a la informacin pblica disponible en el portal del MIDES y a las entrevistas a Oscar Recinos; Sara Hurtarte y Gerardo Molina; y Edgar Berganza, realizadas el 4 de marzo de 2013.
Riesgos a la Integridad en el Programa Comedores Seguros

El programa Comedores Seguros tiene un punteo bajo en ambas categoras, Desempeo e Integridad. Al igual que en los otros dos programas evaluados la calificacin ms baja la obtienen los aspectos de Integridad.
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La Efectividad, Eficiencia y Reglamentacin del Programa aparecen tambin en esta evaluacin como las caractersticas ms dbiles que necesitan ser atendidas de manera urgente. La falta de un Manual de Procedimientos integral, con objetivos, metodologas y reglamentacin para cada componente del programa no permite que el mismo pueda estar siendo monitoreado de forma sistemtica y planificada. Por otra parte, esta misma falta de regulaciones pone en riesgo la integridad del programa pues no permite que existan lineamientos que permitan la evaluacin y sancin de actores segn el cumplimiento de metas del mismo. Es esto mismo que impide que la calificacin en los aspectos de integridad del programa sea alta. Se pudo constatar que los nicos espacios en los que se publica informacin sobre este programa son las instalaciones de los Comedores y el portal web del MIDES. Estas dos formas de publicar informacin no son pertinentes o eficientes para alcanzar a la poblacin objetivo del programa. Por otra parte, aunque se realizan actividades de supervisin dentro de los comedores, no se realizan actividades de rendicin de cuentas interna, que incluyan la presentacin de resultados y capacitacin a usuarios para realizar procesos de auditora al programa. El programa no ha sido evaluado por otras entidades estatales, ni cuenta con mecanismos que propicien la evaluacin del mismo desde entidades no gubernamentales.
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Estudio de caso final
Programa: Mi Bono Seguro
El programa de transferencias monetarias condicionadas surgi en Guatemala con el nombre de Mi Familia Progresa (MIFAPRO) en el ao 2008, durante el perodo de gobierno de lvaro Colom. Este programa es lanzado como un programa de proteccin social a travs del Consejo de Cohesin Social y administrado a travs de un fideicomiso de Fondo Social. Esta forma de administracin (Fideicomiso) es una figura muy criticada por estar expuesta a malversacin y no tener apertura a formas de auditora (Erazo & Aguilar, 2011). El programa lleg a atender en mayo de 2011 al 82% de los municipios del pas, aunque al finalizar el perodo de gobierno se hizo un recorte de aproximadamente 114,756 familias. Seguidamente de la creacin del MIDES el programa MIFAPRO fue reformulado a travs del Acuerdo Ministerial 052012, asignndole un nuevo nombre: Mi Bono Seguro. El programa fue institucionalizado dentro del recin creado Ministerio, y sufri algunos cambios, aunque la figura para su administracin, el fideicomiso, no fue cambiada. Los desembolsos iniciaron el 30 de abril del ao 2013 en el departamento de Huehuetenango, y se extendieron a otros departamentos como parte de una etapa piloto. El programa, dirigido a familias con nios de 0 a 15 aos en situacin de vulnerabilidad, cambi algunas de sus estrategias, implementando la bancarizacin, as como la publicacin de los listados de usuarias. El programa cuenta con dos bonos, el bono de Salud que se entrega a familias con hijos menores de 6 aos (incluidas madres gestantes) que deben cumplir con la responsabilidad de cumplir con controles mdicos; y el bono de Educacin que se entrega a familias con hijos de 6 a 15 aos y que deben cumplir con un 90% de asistencia a los centros escolares.
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Anlisis de Procesos
A travs de la revisin del Manual de Procesos del Programa, del Acuerdo Ministerial que decret su creacin, as como de entrevistas con funcionarios, se identific los siguientes componentes dentro del mismo:
Fuente: Elaboracin propia en base al Manual de Procesos del Programa Mi Bono Seguro, a la informacin pblica disponible en el portal del MIDES y a las entrevistas a funcionarios del MIDES a nivel central (Rigoberto Chacn, Herbert Velasco y Ricardo Pinto) y departamental (Sandra Ordoez, Diego Prez Mendoza, Lisbeth Bac Sierra, Kleily Noem Mrida, Milvia Nineth Sarmiento, y Omar Esquivel).
Con la informacin de cada componente se completaron las tablas de carga en las que se caracteriz y valoriz cada uno de los componentes, segn se cumpliera o no con los estndares internacionales en materia de Desempeo e Integridad , de acuerdo con la metodologa EELA, y se obtuvo los siguientes resultados por componente:
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Tabla 4.1: Evaluacin cuantitativa del Anlisis de Riesgos del Programa Mi Bono Seguro
Se pudo verificar que los problemas del programa son, en general, los mismos que se puede encontrar en los dems programas del MIDES, la falta de reglamentacin, de regulacin y de rendicin de cuentas y auditora en el programa. El anlisis de riesgos de Integridad y Desempeo permiti determinar que los componentes ms vulnerables son:
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Mapeo de Actores
Estos dos componentes fueron los que se evalu en el trabajo de campo. Se seleccionaron tres comunidades por sus caractersticas socio econmicas para realizar el estudio: Sepalau en el municipio de Chisec, departamento de Alta Verapaz; Tzunun, en el municipio de Santa Cruz la Laguna, departamento de Solol; y la cabecera del municipio El Estor, en el departamento de Izabal. El resultado fueron los siguientes mapas de actores: MECANISMOS DE GOBERNANZA 1-4: SERVICIOS PRESTADOS POR LOS ACTORES EN EL COMPONENTE DE EGRESO DE USUARIAS AL PROGRAMA MI BONO SEGURO
Riesgos de Integridad
Fuente: Elaboracin propia en base a grupos focales con usuarias y entrevistas a lderes y ex usuarias de Tzunun, Sepalau y El Estor, as como a entrevistas a funcionarios del MIDES a nivel departamental (Sandra Ordoez, Diego Prez Mendoza, Lisbeth Bac Sierra, Kleily Noem Mrida, Milvia Nineth Sarmiento, y Omar Esquivel).
En los mecanismos de Gobernanza 1-4 se not que hay una relacin entre lderes locales, usuarias y facilitadores del MIDES que no est reglamentada y se presta fcilmente a ser objeto de manipulaciones a las usuarias.
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MECANISMOS DE GOBERNANZA 5-8: RESPUESTAS POR LOS ACTORES EN EL COMPONENTE DE EGRESO DE USUARIAS AL PROGRAMA MI BONO SEGURO
Fuente: Elaboracin propia en base a grupos focales con usuarias y entrevistas a lderes y ex usuarias de Tzunun, Sepalau y El Estor, as como a entrevistas a funcionarios del MIDES a nivel departamental (Sandra Ordoez, Diego Prez Mendoza, Lisbeth Bac Sierra, Kleily Noem Mrida, Milvia Nineth Sarmiento, y Omar Esquivel).
Las usuarias reciben la notificacin de que han sido excluidas del programa a travs de lderes locales. Se recibi denuncias sobre cobros no reglamentados por parte de los lderes locales a las usuarias del programa.
MECANISMOS DE GOBERNANZA 9-10: SERVICIOS PRESTADOS LOS ACTORES EN EL MECANISMO DE QUEJAS Y RECLAMOS A USUARIAS AL PROGRAMA MI BONO SEGURO
Fuente: Elaboracin propia en base a grupos focales con usuarias y entrevistas a lderes y exusuarias de Tzunun, Sepalau y El Estor, as como a entrevistas a funcionarios del MIDES a nivel departamental (Sandra Ordoez, Diego Prez Mendoza, Lisbeth Bac Sierra, Kleily Noem Mrida, Milvia Nineth Sarmiento, y Omar Esquivel).
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El desconocimiento del mecanismo de quejas y reclamos ha implicado que las usuarias acudan al COCODE y al Alcalde Municipal para exponer sus quejas, reclamos y denuncias sobre el programa. Sin embargo esta prctica no est reglamentada y no permite el seguimiento a las quejas y reclamos , as como su resolucin a corto o mediano plazo.
Componentes Transversales
Durante la realizacin del estudio se pudo notar que existen algunos otros componentes a nivel general que hacen ms vulnerable al programa de TMC a corrupcin y malas prcticas. Los ms importantes son:
Los riesgos que se percibe en estos aspectos son los siguientes:
Gestin financiera a travs de un fideicomiso: Permite la discrecionalidad en el gasto pblico. Contratacin/Recurso humano: La contratacin de personal por compadrazgo o deudas polticas implica
que personal no calificado labore para el programa.
Desarrollo Institucional: El poco tiempo empleado para implementar el Ministerio de Desarrollo Social ha
resultado en falta de Manuales de Procesos y poco desarrollo de capacidades en los empleados.
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Conclusiones
Los programas sociales son una de las soluciones que los gobiernos latinoamericanos han encontrado como vas viables para atacar los problemas de pobreza y desigualdad de la regin. Sin embargo, para que la implementacin de los mismos logre resultados positivos y a corto plazo, es necesario que los programas cumplan con regulaciones mnimas y con mecanismos que sirvan como candados para no permitir malas prcticas y corrupcin dentro de los mismos. El MIDES ha realizado un proceso de institucionalizacin de programas sociales que era necesario para contar con un control ms eficiente que hiciera que los mismos pudieran llegar a la poblacin ms vulnerable. Sin embargo, la rpida implementacin de los programas no permiti que estos fueran re-estructurados y se establecieran para los mismos procedimientos, regulaciones y sanciones que restringieran la discriminacin y el abuso de poder de los funcionarios pblicos y dems personas allegadas a los programas sociales (Gruenberg, 2008). A pesar de que en el informe semestral del MIDES con fecha 15 de julio de 2012 se menciona que se han elaborado los manuales operativos de los programas sociales con las reglas de operacin, procedimientos, monitoreo y evaluacin, al ser requeridos los mismos al MIDES para la realizacin de este estudio estos fueron entregados como manuales en construccin y revisin.
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El resultado de esta rpida y poco planificada implementacin de los programas ha resultado en un desempeo pobre y riesgoso en casi todos los componentes de los mismos. A travs de esta investigacin se pudo constatar solamente que existen riesgos, ms no se busc verificar si estos riesgos se han convertido en realidades de abuso de poder e irrespeto a los derechos de los usuarios del programa (a excepcin del caso del programa Mi Bono Seguro, en el que s se pudo constatar algunos casos de malas prcticas). Los mayores problemas para estos programas se encuentran en la falta de reglamentacin y regulaciones sobre los procedimientos de los mismos, la falta de mecanismos de evaluacin de la efectividad y eficiencia en el uso de recursos (humanos y materiales) y la falta de mecanismos para la transparencia, rendicin de cuentas y control. Los sistemas de transparencia y rendicin de cuentas son herramientas poderosas que garantizan que se respete los derechos de los grupos objetivo de los Programas, grupos altamente vulnerables y socialmente excluidos.
Por otra parte, se hace necesario que todos los procesos de los Programas Sociales implementados en el MIDES sean adecuados a las condiciones culturales, tnicas, sociales, econmicas y lingsticas de los y las usuarias del cada programa. Especialmente en materia de denuncias y acceso a la informacin. La pertinencia lingstica es ineludible, ya que sin ella los procesos no podran llevarse a cabo. En sntesis los principales riesgos encontrados son los siguientes:
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Recomendaciones
Es necesaria la implementacin de Manuales de Operacin para cada programa en los que se incluya los componentes de cada uno con sus respectivos objetivos, responsables (y responsabilidades), resultados esperados, recursos necesarios para su implementacin, temporalidad y metodologas de evaluacin y sanciones. La implementacin de estos manuales implica un gran avance para los programas pues supone el fin de la arbitrariedad en el actuar de los funcionarios que manejan los procesos de los mismos. Ello a su vez protege a los usuarios pues brinda un marco restringido de accin para los funcionarios y les limita la posibilidad de incurrir en prcticas de abuso de poder. En cuanto a la implementacin de recursos para la transparencia, rendicin de cuentas y control de los programas se presenta en este documento una propuesta de fortalecimiento a la transparencia del MIDES que podra ser utilizada para abarcar, no solamente los elementos de cada programa, sino tambin los elementos transversales que se detect como riesgosos al realizar el estudio del programa Mi Bono Seguro. De acuerdo con los riesgos identificados, se plantea de forma sinttica las siguientes recomendaciones:
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Propuestas para el fortalecimiento de la transparencia en el Ministerio de Desarrollo Social

Como se mencionaba anteriormente, los procesos de rendicin de cuentas son necesarios para hacer valer los derechos de los usuarios en cualquier programa social. Parte de estos procesos de rendicin de cuentas incluyen la disponibilidad de informacin pblica al alcance de la poblacin, as como la generacin de reglamentacin que permita limitar las pautas de accin de los funcionarios pblicos. Ante esta situacin, luego de la evaluacin de la informacin disponible presentada por el MIDES se determin que existen acciones puntuales que se debe de llevar a cabo para fortalecer al Ministerio en general y la rendicin de cuentas y transparencia del mismo, en particular. Informacin disponible de acuerdo a la Ley de Acceso a la Informacin Pblica (Decreto 57-2008) Es indispensable que el MIDES cumpla completamente con la legislacin vigente sobre acceso a la informacin pblica. En este aspecto, todos los manuales de procedimientos de cada una de las direcciones y subdirecciones que conforman este rgano de gobierno deben de estar disponibles dentro de su portal electrnico, as como de forma fsica para ser consultados por cualquier persona que requiera de los mismos. Estos manuales son imprescindibles para el buen funcionamiento del Ministerio de Desarrollo y permiten que los procesos de auditora social sean llevados a cabo con una base slida. Por otra parte, es necesario que se establezca con claridad los nmeros de telfono y direcciones de cada una de las sedes del MIDES, tanto sedes centrales en la ciudad de Guatemala, como sedes regionales, departamentales y municipales. Ello contribuir a que la poblacin pueda acceder a informacin y servicios de forma ms efectiva.
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En el mbito financiero es necesario que se incluyan los presupuestos de ingresos y egresos, as como el gasto realizado hasta el momento por cada una de las entidades del Ministerio, incluyendo los gastos en viticos y viajes. Los informes sobre ejecucin presupuestaria deben de ser mensuales y especficos y se debe incluir dentro de la informacin disponible todas las compras por contrato directo y contrato abierto realizadas por cada entidad. Por ltimo, es necesario que se publique por los medios que el MIDES tenga disponibles las herramientas de monitoreo y evaluacin que se est utilizando para verificar el cumplimiento de objetivos del Ministerio, a nivel general, de cada direccin y subdireccin, y de cada programa. Tambin deben ser publicados los resultados de estas evaluaciones y las decisiones que se toma en base a las mismas. El flujo constante de informacin sobre las evaluaciones a personal y a procesos permite la mejora de las operaciones del ministerio, mientras se cumple de forma expresa el derecho al acceso a la informacin de la poblacin.
Fortalecimiento de los Programas Sociales del MIDES
Al igual que se propone a nivel general, a nivel de los programas sociales manejados por el MIDES necesitan implementar mecanismos de rendicin de cuentas y acceso a la informacin, as como mejorar los Manuales de Operacin de cada programa y sus metodologas de evaluacin. Uno de los componentes ms vulnerables que se puede encontrar en todos los Programas Sociales es el mecanismo de Quejas, Reclamos y Denuncias de la poblacin. Es preciso que este mecanismo se fortalezca haciendo ajustes para que se adapte a cuestiones de gnero, cultura y lenguaje. Al hablar de estas tres reas, en un pas como Guatemala, se debe tomar en cuenta el acceso que tiene la poblacin a recursos, as como la alta tasa de analfabetismo del pas. Si los programas estn dirigidos a poblacin vulnerable no se puede utilizar solamente medios escritos o que expongan a las usuarias a situaciones de vulnerabilidad ante funcionarios pblicos. En la misma lnea, es necesario que al recibir la denuncia se establezca qu tipo de denuncia es (segn una tipologa acorde a la situacin del pas) y se decida qu acciones se llevar a cabo para su seguimiento y solucin a la misma, sin dejar ninguna denuncia sin tratar (cuando la denuncia no procede, es necesario notificar al denunciante por qu se descarta su denuncia y permitirle que esta vuelva a ser presentada en caso de ser ello posible).
Rendicin de Cuentas y Control Horizontal y Vertical
El concepto de rendicin de cuentas implica que las personas involucradas sean activas en el proceso de transparentar la informacin. Adems de contar con informacin disponible al pblico, como parte del derecho a la informacin, es necesario que todos los datos disponibles sobre los programas y sobre el Ministerio de Desarrollo Social se hagan llegar a la poblacin, especialmente a los actores de los programas que se implementan desde cada entidad. En el caso del MIDES, es preciso que la entidad haga eventos o actividades de rendicin de cuentas de forma sistemtica y constante, incentivando as la participacin ciudadana en la auditora de los programas. Asimismo, la implementacin de metodologas que incentiven la creacin de grupos de auditora social permite que haya controles cruzados para los Programas sociales. Ello brinda mayor informacin sobre la eficiencia y eficacia del uso de recursos y permitiendo que los usuarios sean una parte activa dentro de los procesos. Los procesos de rendicin de cuentas debe darse en tres categoras importantes: rendicin de cuentas sobre finanzas, rendicin de cuentas sobre la imparcialidad (cumplimiento de normas ticas y administrativas) y rendicin de cuentas sobre resultados. Finalmente es importante que existan controles horizontales y verticales. El control horizontal se refiere a otras instituciones gubernamentales, control desde otras entidades del Estado y sectores que demanden informacin de forma constante y sistemtica. El control vertical se refiere al control que realiza la ciudadana en general y las organizaciones sociales. Este debe ser propiciado e incitado por el mismo Ministerio a travs de la creacin de asambleas de ciudadanos y/o comisiones ciudadanas de transparencia que funcionen como veedores sociales que supervisen el funcionamiento del Ministerio y los programas sociales. La legitimacin del trabajo realizado a travs de otras entidades permitir que los procesos se transparenten, dando no solo credibilidad al trabajo realizado, sino permitiendo que los recursos sean destinados a las poblaciones que ms lo necesitan.
43
Anexos
Tabla 1.3: Cuadro integrado de valoracin por componente, Programa Jvenes Protagonistas
Desempeo
Componente
Reglamentacin
Integridad
Eficiencia
No hay informes o evaluaciones sobre la eficiencia uso de recursos del programa. Punteo: 1 No hay informes o evaluaciones sobre la eficiencia uso de recursos del programa. Punteo: 1 No hay informes o evaluaciones sobre la eficiencia uso de recursos del programa. Punteo: 1 No hay informes o evaluaciones sobre la eficiencia uso de recursos del programa. Punteo: 1 No hay informes o evaluaciones sobre la eficiencia uso de recursos del programa. Punteo: 1
5/25 TOTAL
Capacidad
Existen recursos humanos y materiales para el componente. Punteo: 5 Existen recursos humanos y materiales para el componente. Punteo: 5 Existen recursos humanos y materiales para el componente. Punteo: 5 Existen recursos humanos y materiales limitados para el componente. Punteo: 3 Existen recursos humanos y materiales limitados para el componente. Punteo: 3
21/25
Efectividad
Se ha iniciado la implementaci n del programa en varios puntos del pas. Punteo: 2 Se ha logrado alcanzar parcialmente los objetivos del programa. Punteo: 2 El programa an no est implementado en su totalidad.
Transparencia
Existe poca y pobre informacin pblica sobre el programa.
Accountability
Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2 Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2 Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2 No existen mecanismos de rendicin de cuentas sobre la exclusin de usuarios del programa. Punteo: 1 Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2
9/25
Control Horizontal
No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1 No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1 No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1 No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1 No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1
5/25
Control Vertical
No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1 No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1 No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1 No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1 No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1
5/25
TOTAL
TOTAL
Inscripcin de usuarios al programa
Reglamentado de forma parcial en el Manual de Procedimientos.
16/40
Talleres y actividades de Capacitacin
Punteo: 3 No existe reglamentacin sobre los talleres de capacitacin a realizar Punteo: 1 No existe reglamentacin sobre la exclusin de usuarios.
10/20
Punteo: 2 Existe poca y pobre informacin pblica sobre el programa. Punteo: 2 No existe informacin pblica sobre este componente Punteo: 1 No existe informacin pblica sobre este componente Punteo: 1 No existe informacin pblica sobre este componente Punteo: 1
7/25
6/20
14/40
8/20
6/20
Exclusin de usuarios
13/40
Quejas y Reclamos
Punteo: 1 No existe reglamentacin sobre la recepcin y seguimiento de quejas y reclamos Punteo: 1 Reglamentado pobremente en el manual de procedimientos del Programa. Punteo: 1
7/25
Punteo: 2 El programa an no est implementado en su totalidad.
8/20
5/20
10/40
Monitoreo y Control
Punteo: 2 El programa an no est implementado en su totalidad.
6/20
4/20
11/40
Punteo: 2
10/25
6/20
38/100
5/20
26/100
64/200
44
Tabla 2.3: Cuadro integrado de valoracin por componente, Programa Mi Bolsa Segura
45
Tabla 3.3: Cuadro integrado de valoracin por componente, Programa Comedores Seguros
Desempeo
Componente
Reglamentacin
Integridad
Eficiencia
No hay informacin sobre la eficiencia del uso de recursos para la focalizacin Punteo: 1 No hay informacin sobre la eficiencia del uso de recursos para la inscripcin de usuarios. Punteo:1 No hay informacin sobre la eficiencia del uso de recursos para el pago del servicio. Punteo: 1 No hay informacin sobre la eficiencia del uso de recursos para la preparacin de alimentos. Punteo: 1 No hay informacin sobre la eficiencia del uso de recursos para el monitoreo y evaluacin. Punteo: 1
TOTAL
Capacidad
Existen recursos humanos y materiales para el programa. Punteo: 5 Existen recursos humanos y materiales para el programa. Punteo: 5 Existen recursos humanos y materiales para el programa. Punteo: 5 Existen recursos humanos y materiales para el programa. Punteo: 5 Existen recursos humanos y materiales para el programa. Punteo: 5
Efectividad
Se cumple con parte de los objetivos de la focalizacin.
Transparencia
Existe poca y pobre informacin pblica sobre la focalizacin de los comedores seguros Punteo: 2 Existe informacin sobre el proceso de inscripcin para recibir alimentos. Punteo: 5 Existe informacin sobre el proceso de pago de alimentos del programa. Punteo: 5 Existe informacin sobre el mecanismo de entrega de alimentos. Punteo: 5 No existe informacin pblica sobre los mecanismos de monitoreo y evaluacin. Punteo: 1
Accountability
Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2 Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2 Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2 Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2 Existen pocos mecanismos de rendicin de cuentas y control por medio de mecanismos no reglamentados. Punteo: 2
Control Horizontal
No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1 No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1 No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1 No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1 No se establecen mecanismos de control desde otras entidades estatales al programa. Punteo: 1
Control Vertical
No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1 No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1 No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1 No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1 No se establece mecanismos de control por parte de actores externos al programa. Punteo: 1
TOTAL
TOTAL
Focalizacin
Reglamentado de forma pobre en el Manual de Procedimientos.
11/20
6/20
17/40
Inscripcin de comensales
Punteo: 2 No existe reglamentacin sobre los talleres de capacitacin a realizar Punteo: 1 No existe reglamentacin sobre la exclusin de usuarios. Punteo: 1 No existe reglamentacin sobre la recepcin y seguimiento de quejas y reclamos Punteo: 1 Reglamentado pobremente en el manual de procedimientos del Programa. Punteo: 1
Punteo: 3 Se cumple con la inscripcin de las personas que reciben alimentacin Punteo: 5 Se cumple con el fin de dar un servicio barato, ms no gratuito, a los usuarios. Punteo: 5 Se cumple con la entrega de alimentos. No se pudo verificar que se cumpla con las normas de los mismos. Punteo: 4 Se realizan monitoreos por parte de supervisores (no reglamentados) Punteo: 3
12/20
9/20
21/40
Pago del servicio
12/20
9/20
21/40
Entrega de los alimentos
11/20
9/20
20/40
Monitoreo y Evaluacin
10/20
5/20
15/40
6/25
25/25
20/25
5/25
56/100
18/25
10/25
5/25
5/25
38/100 94/200
46
Tabla 4.2: Descripcin de Componentes Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (Mi Bono Seguro)
47
48
49
50
Tabla 4.4: Principales actores del Proyecto: Funciones y Resultados
51
Tabla 4.5: Cuadro Integrado de Valoracin por Componentes del Programa Mi Bono Seguro
52
Tabla 4.6: Riesgos a la Integridad del Programa Mi Bono Seguro
53
Tabla 4.6: Riesgos a la Integridad del Programa Mi Bono Seguro

Egreso / Ingreso al Programa (MG1-MG8) - Mecanismo de Quejas y Reclamos (MG9-MG10) Relaciones Relacin Actores Tipo Detalle (S/R) Las personas no pertenecientes al programa y las usuarias que estn siendo excluidas por incumplimiento de corresponsabilidades o por depuraciones anteriores solicitan a un lder comunitario que les ayuden a ingresar o reingresar al programa. Anlisis de Integridad (I) 1. Transparencia (T) Observaciones Las comunidades no tienen informacin sobre el proceso de ingreso o reingreso al programa por lo que utilizan vas alternas con lderes comunitarios. 2. Accountability (A) Puntaje Observaciones 3. Control Horizontal Puntaje Observaciones 4. Control Vertical (CV)
MG1
Lderes comunitarios: Sndico/ Ex-Usuarias, Personas Concejal Municipal / Lder no incluidas en el Comunitario (ex candidato de un programa partido poltico) / COCODE
S1
No existen mecanismos para la rendicin de cuentas en esta relacin entre actores ya que esta relacin no est reglamentada en el manual.
Puntaje Observaciones Puntaje Existe un grado mnimo de apertura a control y monitoreo de terceras No existen mecanismos de partes no estatales a los control o monitoreo de otras procedimientos y prcticas del dependencias del Estado a esta 2 1 1 componente. Sin embargo a nivel relacin entre actores ya que local los ciudadanos organizados esta relacin no est buscan supervisar las prcticas del reglamentada en el manual. Ministerio de Desarrollo Social.
MG2
Lderes comunitarios: Sndico/ Concejal Municipal / Lder Comunitario (ex Facilitador Local MIDES candidato de un partido poltico) / COCODE
S2
Los lderes comunitarios no conocen a fondo los procesos de ingreso/egreso del programa. Se involucran en la verificacin de datos El lder comunitario se comunica con el para exclusiones y proponiendo a Facilitador del MIDES para solicitar el personas para ingresos de usuarias al ingreso o reingreso al programa de programa. (Su funcin segn el personas de la comunidad. Manual de Operaciones es solamente brindar informacin a los Facilitadores locales del MIDES para verificar datos para nuevos ingresos)
No existen mecanismos para la rendicin de cuentas en esta relacin 1 entre actores ya que esta relacin no est reglamentada en el manual.
No existen mecanismos de control o monitoreo de otras dependencias del Estado a esta 1 relacin entre actores ya que esta relacin no est reglamentada en el manual.
Existe un grado mnimo de apertura a control y monitoreo de terceras partes no estatales a los procedimientos y prcticas del 1 componente. Sin embargo a nivel local los ciudadanos organizados buscan supervisar las prcticas del Ministerio de Desarrollo Social.
MG3
Facilitador Local MIDES
Coordinador Departamental MIDES
S3
La relacin est reglamentada pero El facilitador local se comunica con el no existe informacin pblica para Coordinador Departamental del MIDES las usuarias y agentes externos al programa sobre el proceso.
Existen mecanismos mnimos de rendicin de cuentas interna. No existe una verificacin clara del proceso con indicadores y 1 mecanismos establecidos. No se incorpora a estas rendiciones de cuentas elementos de diversidad de gnero, lingstica y cultural. Existen mecanismos de rendicin de cuentas interna. Sin embargo no se 1 incorpora a estas rendiciones de cuentas elementos de diversidad de gnero, lingstica y cultural.
Hay una apertura parcial al control y monitoreo de otras dependencias del Estado, sin 2 embargo la informacin que se brinda no es clara y es incompleta. El monitoreo an no se cumple. Hay una apertura parcial al control y monitoreo de otras dependencias del Estado, sin 3 embargo la informacin que se brinda no es clara y es incompleta. El monitoreo an no se cumple. Hay una apertura parcial al control y monitoreo de otras dependencias del Estado, sin 3 embargo la informacin que se brinda no es clara y es incompleta. El monitoreo an no se cumple.
Existe un grado de apertura parcial a terceras partes que no lleva a 3 sanciones o medidas anticorrupcin. No se incorpora la diversidad de gnero, lingstica y cultural
MG4
Coordinador MIDES Oficinas Centrales Departamental MIDES
S4
El Coordinador Departamental se comunica con las oficinas centrales del MIDES
La relacin est reglamentada pero no existe informacin pblica para las usuarias y agentes externos al programa sobre el proceso.
MG5
MIDES Oficinas Centrales
Coordinador Departamental MIDES
R1
Los funcionarios de las Oficinas Centrales del MIDES envan informacin sobre nuevos Egresos e Ingresos a los Coordinadores Departamentales
La relacin est reglamentada pero no existe informacin pblica para las usuarias y agentes externos al programa sobre el proceso.
Existen mecanismos de rendicin de cuentas. Sin embargo no se incorpora 1 a estas rendiciones de cuentas elementos de diversidad de gnero, lingstica y cultural.
54
Bibliografa
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56
Primera Edicin Derechos Reservados Accin Ciudadana Avenida La Reforma, 12-01 zona 10 Edicio Reforma Montfar, nivel 17 Telfonos: 2331-7566 al 9 Fax: 2331-7576 www.accionciudadana.org.gt
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Promocin de la Participacin Pblica en el Control y Monitoreo de las Finanzas de la Administracin Financiera Pblica Proyecto financiado con fondos del

Reino de los Paises Bajos, administrados por el Banco Mundial.

Guatemala Junio de 2013

Contexto del estudio

Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco Fondo Nacional de Tierra

Indicadores de pobreza y gasto social

Descripcin conceptual del estudio

Programa: Jvenes Protagonistas

Tabla 1.1 Caracterizacin de los componentes del Programa Jvenes Protagonistas

Programa Mi Bolsa Segura

Tabla 2.1: Caracterizacin de los componentes del Programa Mi Bolsa Segura

Personal del MIDES

Trabajadores sociales (Viceministerio de Proteccin Social)

Responsabilidades de los usuarios

Se programan las capacitaciones en las mismas fechas de entrega de beneficio.

Familias capacitadas en temas de higiene, salud, alimentacin y valores.

Personal del MIDES (Viceministerio de Proteccin Social)

Exclusin de Usuarios del programa

Depuracin de listados del programa.

Recepcin de denuncias, quejas y reclamos de usuarios.

Bolsas entregadas sistemticamente cada dos meses.

Personal del MIDES (Viceministerio de Proteccin Social)

Tabla 2.2: Mecanismos de Regulacin y Evaluacin del Programa Mi Bolsa Segura

Programa: Comedores Seguros

Tabla 3.2 : Mecanismos de Regulacin y Evaluacin del Programa Comedores Seguros

Riesgos a la Integridad en el Programa Comedores Seguros

Estudio de caso final

Programa: Mi Bono Seguro

Los riesgos que se percibe en estos aspectos son los siguientes:

Propuestas para el fortalecimiento de la transparencia en el Ministerio de Desarrollo Social

Fortalecimiento de los Programas Sociales del MIDES

Rendicin de Cuentas y Control Horizontal y Vertical

Inscripcin de usuarios al programa

Reglamentado de forma parcial en el Manual de Procedimientos.

Talleres y actividades de Capacitacin

Punteo: 2 El programa an no est implementado en su totalidad.

Punteo: 2 El programa an no est implementado en su totalidad.

Reglamentado de forma pobre en el Manual de Procedimientos.

Pago del servicio

Entrega de los alimentos

Tabla 4.4: Principales actores del Proyecto: Funciones y Resultados

Tabla 4.6: Riesgos a la Integridad del Programa Mi Bono Seguro

Tabla 4.6: Riesgos a la Integridad del Programa Mi Bono Seguro

Facilitador Local MIDES

Coordinador Departamental MIDES

Coordinador MIDES Oficinas Centrales Departamental MIDES

El Coordinador Departamental se comunica con las oficinas centrales del MIDES

MIDES Oficinas Centrales

Coordinador Departamental MIDES

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