C o y u n t u r a

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Procesos de discusin para el diseo de la nueva Ley Forestal

Mapa de actores
Walter Arteaga

Documento de Coyuntura

Procesos de discusin para el diseo de la nueva Ley Forestal Mapa de actores

Walter Arteaga

La Paz, Bolivia 2010

Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario - CEDLA; Iniciativa Derechos y Recursos - RRI Procesos de discusin para el diseo de la nueva Ley Forestal. Mapa de actores / por Walter Arteaga / CEDLA / RRI (Serie Documentos de Coyuntura) La Paz: CEDLA, abril 2010, 99 pginas I. t. II. s.

Documento de Coyuntura 18 Procesos de discusin para el diseo de la nueva Ley Forestal: Mapa de actores Walter Arteaga Abril de 2010 Edicin: Diagramacin: Impresin:

Unidad de Comunicacin CEDLA Alfredo Revollo Jan ......................

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Contenido
Presentacin....................................................................................................................................... Introduccin...................................................................................................................................... 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Caracterizacin general de los actores (estratgicos y secundarios)................................................................................... Las evaluaciones de la situacin del subsector forestal.............. La poltica forestal en el Plan Nacional de Desarrollo............... La adecuacin del rgimen forestal a la Constitucin Poltica del Estado. .......................................................... Las posiciones respecto a la adecuacin del rgimen forestal a la Constitucin Poltica del Estado.......................................................................................................... Qu modelo econmico debe articular el subsector?............... Lo sustancial para una nueva Ley Forestal ........................................... Problemticas ms referidas para una nueva Ley Forestal. .... Otros temas para una nueva Ley Forestal............................................... 11 15 19 27 35 43

49 57 65 71 77 83

10. Dos temas crticos para la nueva Ley Forestal.................................... 11. Coincidencias en temas de agenda entre la formulacin de la Ley 1700 y el actual proceso...........................................................................................................

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ndice de cuadros

Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10

Grados de intervencin de los actores en el proceso de discusin. .................................................................................... nfasis en factores que generan deforestacin por actor estratgico.................................................................................................... Polticas por subsectores.......................................................................................... Componentes del Plan Nacional para el Manejo Integral del Bosque....................................................................................................... Resumen del proceso de adecuacin del rgimen forestal...................................................................................................... Marco general para el nuevo rgimen forestal...................................... Posiciones respecto a continuidad o ruptura por actor estratgico.................................................................................................... Modelos de desarrollo para el subsector................................................... Temas sustanciales para la nueva Ley Forestal por actor estratgico. .................................................................. Problemticas ms referenciadas para la nueva Ley Forestal por actor estratgico. ..................................................................

25 33 40 41 46 47 56 63 69 76 82

Cuadro 11 Otros temas para la nueva Ley Forestal por actor estratgico.................................................................................................... Cuadro 12 Temas de continuidad en el eje: Institucionalizacin del manejo forestal sostenible por actor estratgico......................................................................... Cuadro 13 Temas de continuidad en el eje: Sistema de concesiones y patentes por actor estratgico.................................

95 97 99

Cuadro 14 Temas de continuidad en el eje: Actividad ilegal en los bosques por actor estratgico...............................................

Siglas
AFC AFIN APG ASL ATB CFB CPE CPESC CPIB CIPOAP INRA IOC MAS PND SF TIOC TCO VMGyDF Asociaciones Forestales Comunitarias Asociacin Forestal Indgena Nacional Asamblea del Pueblo Guaran, Agrupaciones Sociales del Lugar Autoridad Tierras y Bosques Cmara Forestal de Bolivia Constitucin Poltica del Estado Central de Pueblos tnicos de Santa Cruz Central de Pueblos Indgenas del Beni Central Indgena de Pueblos Originarios de la Amazona de Pando Instituto Nacional de Reforma Agraria Indgena Originario Campesino Movimiento al Socialismo Plan Nacional de Desarrollo Superintendencia Forestal Territorio Indgena Originario Campesino Tierras Comunitarias de Origen Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal

Acrnimos
Cpilap Cidob Cpitco Cirabo Fonabosque Orcaweta Central de pueblos indgenas de La Paz Confederacin de pueblos indgenas de Bolivia Central de pueblos indgenas del trpico de Cochabamba Central indgena de la regin amaznica Fondo nacional de desarrollo forestal Organizacin de capitanas weehnayek tapiete

Presentacin

a adecuacin del rgimen forestal a la Constitucin Poltica del Estado que resultar en la sancin de una nueva Ley Forestal, es presentada por el gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS) como parte del desmontaje del neoliberalismo, en el marco de la consolidacin de la economa plural. En este sentido, para las lneas maestras de la poltica pblica expresadas en el Plan Nacional de Desarrollo, el subsector forestal debe ser priorizado en tanto los recursos del bosque (recursos ambientales estratgicos) sean aprovechados de manera sostenible por las comunidades indgenas originario campesinas (IOC) en coordinacin con instancias estatales, bajo la presuncin de que podra darse una subordinacin de los intereses empresariales al inters comn. En el presente documento se abordan los procesos de discusin referidos a la elaboracin de una nueva Ley Forestal. Para ello se identifican a los actores (estratgicos y secundarios) vinculados al subsector y se perfilan sus posiciones respecto al alcance y contenido de un nuevo marco legal. La identificacin de los actores implica la discusin del modelo econmico que articular a los grupos sociales vinculados al bosque y las problemticas a resolver acerca del uso de los recursos forestales. El Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) y la Iniciativa Derechos y Recursos (RRI), entienden que los procesos de discusin respecto al nuevo rgimen forestal suponen, por un lado, 13

espacios de debate abiertos a todos los grupos sociales interesados en la problemtica y, por otro, la discusin de los elementos de continuidad y de ruptura entre el rgimen forestal neoliberal y un nuevo marco legal. De esta manera, el presente documento busca contribuir a esta importante temtica, reflejando las voces de los actores involucrados. La Paz, abril de 2010

Javier Gmez Aguilar Director ejecutivo CEDLA

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Introduccin

continuacin se presenta el mapa de actores involucrados en los procesos de discusin para el diseo de la nueva Ley Forestal. Este mapa se concentra en los actores estratgicos, sistematizando sus visiones e intereses, as como sealando dos posibles temas que implican interacciones conflictivas entre los mismos. El criterio de identificacin de los actores se determinar por: su carcter (gubernamental, no gubernamental, empresarial, social, etc.); su mandato (a quin representan, sus atribuciones, sobre que deciden), y; su posicin respecto a la gestin del desarrollo forestal (propuesta/agenda). La fuente informativa bsica del presente documento son documentos de acceso pblico y una serie de entrevistas realizadas a personas implicadas en el sector forestal por experticia, por representacin gremial, por representacin sociocultural indgena y por funcin gubernamental. Las siguientes son las personas entrevistadas durante el mes de noviembre de 2009.

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Asociacin Forestal Indgena Nacional (AFIN) Centro amaznico de desarrollo forestal Cadefor Centro de estudios aplicados a los derechos econmicos, sociales y culturales (Ceadesc) Cmara Forestal de Bolivia Centro de Estudios Jurdicos e Investigacin Social CEJIS Centro para la Investigacin Forestal Internacional (Cifor) Colegio de Ingenieros Forestales de Santa Cruz Programa regional para la gestin social de los ecosistemas forestales andinos (Ecobona) Experto Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin FAO Foro boliviano de medio ambiente y desarrollo (Fobomade) Fundacin Puma Instituto para el hombre, agricultura y ecologa (Ifhae) Liga de defensa del medio ambiente (Lidema) Programa nacional de cambios climticos Proyecto BOLFOR II Sociedad boliviana de derecho ambiental Agencia de los Estados Unidos para el desarrollo internacional (USAID por sus siglas en ingls) Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal VMGyDF

Juan Lira (presidente) Gerd Resnikosky y Rudy Guzmn Rolando Vargas Jorge vila Leonardo Tamburini, Claudia Montao y James Johnson Peter Cronkleton Roberto Quevedo Ximena Aramayo Diego Pacheco Gonzalo Flores Patricia Molina y Evelyn Mamani Juan Carlos Chvez Oscar Llanque Jenny Gruenberger, Mario O. Rivera y encargada seguimiento consulta nueva ley Jaime Villanueva Marianella Curi (ex directora) Ricardo Salcedo lvaro Luna Ivn Castelln y Martn Gallardo

Si bien este documento fue redactado entre diciembre de 2009 y enero de 2010, en la presente edicin se incluye una nota aclaratoria sobre los cambios suscitados en febrero de 2010 en la estructura organizativa del Poder Ejecutivo referida al subsector (Decreto Supremo 429). 18

1. Caracterizacin general de los actores (estratgicos y secundarios)

os actores identificados son caracterizados como aquellos sin cuya participacin no se lograran acuerdos que deriven en la sancin de una nueva ley. Por esta razn, cabe distinguir a los actores cuya participacin est dada como indispensable y obligada en el proceso, de aquellos actores que pueden estar tambin afectados por los temas tratados en la adecuacin del rgimen forestal, pero que no estn directamente involucrados aunque expresen sus expectativas en el proceso poltico que conlleva la sancin de la norma1.

Con este criterio se identificaron de manera genrica tres actores estratgicos: El actor indgena originario campesino (los pueblos indgenas de tierras bajas en especial) que son portavoces del mandato de las naciones y comunidades para que los derechos referidos al acceso, uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos del bosque en sus territorios (sancionados constitucionalmente2) estn contemplados en una norma especfica.

1 La referencia est dirigida en especial a los representantes de los grupos sociales de base

local y/o regional que tienen al bosque (a los recursos forestales) como medio de vida, sus organizaciones econmicas (asociaciones forestales y Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) y sus organizaciones matrices (centrales indgenas y/o campesinas). 2 Se mencionan los Artculos 289 y 296 de la CPE referidos a la autonoma indgena originaria campesina entendida como autogobierno.

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 El actor gubernamental que tiene el mandato de adecuar el rgimen forestal a los preceptos constitucionales, estructurando una ley que democratice el sector forestal a partir de un criterio social comunitario. El actor empresarial con un mandato de carcter gremial para defender su derecho de aprovechamiento de los recursos forestales (sancionado constitucionalmente3), en trminos de darle continuidad a los aspectos positivos (centrados en el uso sostenible del recurso maderable) de la Ley Forestal (Ley 1700). Estos actores adquieren este perfil porque sus mandatos (o atribuciones) tienen relacin directa con el diseo y/o los contenidos de la nueva Ley Forestal. Especficamente, los actores estratgicos son: la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (Cidob), el Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal (VMGyDF) y la Cmara Forestal de Bolivia (CFB). La Cidob se constituye en el actor sociopoltico, que representa a las organizaciones indgenas de las tierras bajas4, es el movimiento social llamado a proponer y negociar el nuevo marco legal. El VMGyDF, representa al actor poltico institucional, y es la entidad que tiene a cargo la elaboracin del anteproyecto y los reglamentos de la nueva Ley Forestal en concordancia con la poltica forestal del Plan Nacional
3 Se menciona el Artculo 349 (II) que reconoce los derechos de uso y aprovechamiento sobre
los recursos naturales y el Artculo 386 que reconoce los derechos de aprovechamiento forestal tanto a favor de las comunidades como de los operadores particulares. 4 Las organizaciones indgenas que forman parte de la CIdob son: la Central de Pueblos Indgenas del Beni (CPIB), la Central Indgena de la Regin Amaznica (Cirabo), la Central de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC), la Asamblea del Pueblo Guaran (APG), la Organizacin de Capitanas Weehnayek Tapiete (Orcaweta), la Central de Pueblos Indgenas de La Paz (Cpilap), la Central de Pueblos Indgenas del Trpico Cochabamba (Cpitco) y la Central Indgena de Pueblos Originarios de la Amazona de Pando (CIPOAP).

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de Desarrollo (PND). La CFB, el actor econmico, que agrupa a los empresarios madereros y que se presenta como entidad representativa de los emprendedores (no indgenas e indgenas5) que participan de la cadena de valor del subsector forestal industrial. De la misma manera, se identifican otros actores los secundarios que sin llegar a ser estratgicos, jugarn un papel relevante en el proceso de diseo de la nueva ley y que a continuacin se describen: Actores que disponen de conocimiento tcnico sobre la temtica6. Actores que disponen de financiamiento para promover polticas y programas centrados en el desarrollo sostenible en territorios con vocacin forestal. En otras palabras: Organizaciones No Gubernamentales (ONG) conservacionistas y socio-productivas, fundaciones e instancias de financiacin bilateral y/o multilateral7 . El criterio que prima en la identificacin de los actores estratgicos y secundarios es su capacidad de gestin poltica, de negociacin y/o influencia sobre los otros actores (lase los grupos sociales) que consideren que sus valores e intereses sean afectados por la nueva ley8. En

5 Como se ver ms adelante, el gremio empresarial busca establecer una articulacin con las 6 Sin olvidar sus capacidades organizativas basadas en el relacionamiento con grupos locales 7 Es importante sealar que las personas entrevistadas no mencionaron el nombre especfico
de una ONG o fundacin, mas en el caso de instancias de financiamiento se seal a la cooperacin sueca y a el Fondo de las Naciones Unidas para la Alimentacin (FAO por sus siglas en ingls) en especial como financiadores importantes en el proceso de elaboracin del anteproyecto. 8 Esta capacidad puede permitir acuerdos y consensos, pero tambin puede generar conflictos e imposiciones. en el tratamiento de problemticas al bosque. asociaciones forestales indgenas.

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este entendido, es innegable que a futuro los otros actores por ejemplo, la organizacin que agrupa a las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) y/o Asociacin Forestal Indgena Nacional (AFIN) puedan jugar un papel relevante en el proceso de negociacin de la nueva ley en la Asamblea Legislativa Plurinacional; empero, stos estn sujetos a una fuerte relacin de dominio y/o influencia por parte de los actores estratgicos. Ya sea por el modelo para el subsector y/o por los temas que consideran clave para el rgimen forestal, los actores estratgicos sern probablemente quienes marquen el sustrato ideolgico que derive en la construccin de alianzas y/o visibilice intereses compartidos entre stos y los otros actores (Cuadro 1).

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Cuadro 1 Grados de intervencin de los actores en el proceso de discusin

Actores estratgicos Expresin de expectativas e identificacin de requerimientos Actores secundarios Otros actores - ASL - AFIN - Colegios de profesionales - Universidades - Municipios - Prefecturas - Gremio empresarial - VMGyDF - Cidob - FAO - ONG conservacionistas - ONG socioproductivas - Fundaciones ambientalistas - FAO

Propuestas especficas para la elaboracin de la nueva ley

Capacidad de gestin poltica (incidencia/ negociacin) Fuente: Elaboracin propia.

- Gremio Empresarial - Cidob

El presente documento concentrar su atencin en los actores estratgicos, tomando en cuenta, circunstancialmente, a los actores secundarios. Es importante aclarar que este mapa de actores refiere a un proceso general que no pondera especficamente los alcances y las limitaciones de proceso de elaboracin del anteproyecto a cargo del VMGyDF.

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2. Las evaluaciones de la situacin del subsector forestal

n trminos generales, se evidencia que el criterio compartido de evaluacin del subsector estriba en el imperativo del aprovechamiento sostenible de los bosques y la conservacin de los recursos maderables y no maderables. En este entendido, se considera que el subsector se encuentra en una situacin crtica debido a la deforestacin continua de las tierras forestales, ya sean fiscales y/o Tierras Comunitarias de Origen (TCO), primando la actividad informal la piratera. La situacin de continua deforestacin se explica a partir de los siguientes factores: Falta de gobernanza El argumento que explica la deforestacin tiene como punto central el crecimiento de la actividad informal (en especial en las TCO), sealando que la informalidad es sintomtica de la ingobernabilidad (lase ausencia de gobernanza) en los mbitos locales9. Si bien la gobernanza implicara la corresponsabilidad entre distintos actores (grupos sociales e instituciones locales), equilibrando los intereses particulares (actividades comunitarias y/o emprendimientos econmicos fundados en recursos del bosque) y el bien comn (no degradar los bosques y mantener su biodiversidad), la condicin
9
La posicin ms continuista respecto a la Ley 1700 plantea que no hay (ni hubo) un despliegue de competencias ya dadas en esta ley y sus reglamentos que permitan que la administracin pblica sea efectiva y transparente.

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bsica para su concrecin es la descentralizacin de los procesos de administracin de los derechos al acceso y uso del bosque, fortaleciendo a las instituciones y a los actores de carcter locales. Bajo este criterio, se relativiza la prominencia de la actividad empresarial en gran escala, se pondera la aplicacin de instrumentos de gestin (los planes forestales de manejo), y se promueve la gestin forestal comunitaria. Instrumentos de gestin homogneos Desde una mirada ms critica, la informalidad no deriva necesariamente de la ausencia de gobernanza. Aquella estara dada por un modelo forestal basado en la explotacin de madera promovida por la Ley 1700, que uniformiza a la diversidad de usuarios del bosque (indgenas y no indgenas) a partir de sus instrumentos de gestin, que normativamente homogenizan los espacios territoriales forestales en detrimento de la heterogeneidad socioeconmica y la diversidad biolgica de los mismos. En este sentido, los planes de manejo, aprobados y auditados, no aseguraran la sostenibilidad del bosque ni frenaran la actividad ilegal, en tanto la actividad empresarial maderera subordine a las comunidades y a las asociaciones forestales comunitarias como proveedores de materia prima de la actividad forestal industrial. Visin agrarista del gobierno La visin agrarista del gobierno se efectiviza en la ampliacin de la frontera agrcola a partir de la presencia de grupos de pequeos productores agropecuarios (colonizadores), que amparados en la Ley 3545 de Reconduccin Comunitaria de la Reforma Agraria, toman posesin de tierras fiscales de produccin forestal permanente (cuyas reas de concesin de aprovechamiento maderable hayan caducado o han sido revertidas). Esta visin se asocia con la pre30

sencia de colonizadores en parques nacionales y reservas forestales (se menciona el caso de El Chore). Si bien el Estado reglamenta10 los asentamientos humanos en tierras forestales mediante planes de manejo de recursos naturales, se da por sentado que primar la actividad agropecuaria y, en el mejor de los casos, se conformarn asociaciones forestales comunitarias centradas en el comercio de la madera11. Vulnerabilidad de las organizaciones indgenas Se menciona que cierta arbitrariedad por parte de los dirigentes de organizaciones matrices de las TCO, que permitiran la tala y el trfico de madera, redundara en la actividad informalidad. Esta manera de proceder visibilizara la vulnerabilidad de las organizaciones indgenas frente al poder econmico de los intermediarios ligados comercialmente a empresas con dficit de madera12; estos intermediarios, que en algunos municipios an controlan los procesos polticos locales son quienes negociaran de manera directa con algunos dirigentes el talado de reas de sus TCO. Este cuadro de situacin expresa la relacin dbil que hay entre los dirigentes de organizaciones de segundo nivel13 y las comunidades indgenas y sus asociaciones forestales. Inseguridad jurdica La inseguridad jurdica para la actividad empresarial es un argumento expuesto para explicar la deforestacin. Se mencionan los avasallamientos de concesiones y la pausa en los procesos de certificacin
10 Decreto 29215 que reglamenta la Ley 3534, especficamente el Artculo 111. 11 En contraste, no se menciona la actividad agropecuaria mediana y grande. 12 No se menciona si hay contrabando de madera a pases limtrofes. 13 Algunos dirigentes expresaran su posicin de defensa de los recursos naturales slo para
vincularse con ONG y con instancias gubernamentales.

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voluntaria como consecuencia de la politizacin de la temtica de los recursos naturales y la incertidumbre respecto a la continuidad de la aplicacin de la Ley 1700. Asimismo, un aspecto que incrementa la incertidumbre es la desaparicin de la Superintendencia Forestal, que trastoc la institucionalidad del sector y anul una instancia que lideraba el manejo forestal sostenible14 . Control empresarial de la cadena de valor Si bien polticamente el gremio empresarial maderero perdi su capacidad de influencia en las instancias gubernamentales nacionales, su poder econmico se mantiene y, como se mencion ms arriba, incide en las actividades informales mediante el control de la denominada cadena de valor del sector, y estableciendo de hecho una relacin dominante frente a otros agentes econmicos por su alto nivel de concentracin de la renta forestal. Siguiendo esta lgica, de acuerdo al actor gubernamental, el manejo forestal seguir en manos del empresariado en tanto el Estado mediante una empresa forestal pblica devenga en el principal agente, creando as condiciones para el desarrollo de procesos de forestera comunitaria que, por un lado, sumaran a las comunidades indgenas y no indgenas a otros eslabones de una cadena de valor forestal industrial y, por otro, potenciara el desenvolvimiento de actividades econmicas ligadas a los recursos no maderables. De manera comparativa, el actor gubernamental y el actor indgena comparten que los instrumentos de gestin homogneos, la vulnerabilidad de las organizaciones indgenas y el control empresarial de la cadena de valor son los factores explicativos de la situacin crtica de
14 Desde un punto de vista crtico al empresariado, se menciona a la ex Superintendencia
Forestal (Sif) como una instancia funcional a la actividad empresarial.

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deforestacin; mientras que el actor empresarial se concentra en la falta de gobernabilidad, la visin agrarista del gobierno y la inseguridad jurdica como razones de esta situacin (Cuadro 2).
Cuadro 2 nfasis en factores que generan deforestacin por actor estratgico
Actor indgena Falta de gobernanza Factores que generan deforestacin Instrumentos de gestin homogneos Visin agrarista del gobierno Vulnerabilidad de las organizaciones indgenas Inseguridad jurdica Control empresarial de la cadena de valor Menor nfasis Mayor nfasis Menor nfasis Mayor nfasis Menor nfasis Mayor nfasis Actor gubernamental Menor nfasis Mayor nfasis Menor nfasis Mayor nfasis Menor nfasis Mayor nfasis Actor empresarial Mayor nfasis Menor nfasis Mayor nfasis Menor nfasis Mayor nfasis Menor nfasis

Fuente: Elaboracin propia.

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3. La poltica forestal en el Plan Nacional de Desarrollo

ormalmente, la discusin de la nueva Ley Forestal remite a las condiciones normativas que permitirn la aplicacin plena de las polticas forestales formuladas en el PND. Bajo la consigna general de desmontar la arquitectura legal del neoliberalismo, el gobierno del MAS tiene por objetivo adecuar el rgimen forestal a los preceptos de la Constitucin Poltica del Estado (CPE)15 como una condicin indispensable para la transformacin del subsector forestal Siguiendo este supuesto, es dable considerar que la agenda gubernamental expresada en el PND y en su propuesta de Programa de Gobierno 2010-2015, se concentra en el cambio del modelo neoliberal de manejo forestal empresarial16 por un modelo econmico plural (lase un modelo ms plural del manejo del bosque), restaurando y/o promoviendo, en especial, sistemas productivos comunitarios. Esta transformacin ser tangible mediante la institucionalizacin de la forestera comunitaria articulada a una intervencin mayor y ms sostenida del Estado en la planificacin y en la economa de los bosques.

15 CPE, Ttulo II Medio Ambiente, Recursos Naturales, Tierra y Territorio. Captulo II.

Recursos Naturales (Artculos 348-358) y Captulo Biodiversidad, Coca, reas Protegidas y Recursos Forestales. Seccin IV Recursos Forestales (Artculos 386-389). 16 Una sntesis del modelo se encuentra en: Pacheco, Pablo, Enfoques forestales homogneos para actores diversos: la encrucijada del manejo de bosques en Bolivia, Documento de Trabajo. Informe Temtico sobre Desarrollo Humano, PNUD, La Paz, 2008. Acpite 2.3. El modelo forestal de inspiracin neo-liberal.

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La agenda gubernamental que informar la nueva Ley Forestal n remite a la identificacin de los bosques como parte de los recursos ambientales. Los recursos ambientales comprenden: [] biodiversidad, forestal, gases de efecto invernadero, secuestro de carbono, y agua (Plan Nacional de Desarrollo, p. 92. Acpite 5.1. La formacin de la matriz productiva nacional). Asimismo, el abordaje gubernamental a la problemtica forestal asume un sentido estratgico, en tanto el sector recursos ambientales tiene un potencial relevante para generar excedentes para el desarrollo17 (lase vivir bien) del pueblo boliviano: Los bosques naturales en Bolivia constituyen una tradicional fuente de mltiples recursos complementarios a la subsistencia diaria de los pueblos rurales, originarios e indgenas. Tambin son la base de una creciente industria de bienes maderables y no maderables que generan fuentes de trabajo e importantes ingresos al sector privado y al Estado. Adems, gran parte de los bosques bolivianos conforman ecosistemas forestales tropicales que son internacionalmente reconocidos por las funciones y servicios ambientales que cumplen como mitigadores de cambios climticos, ecoturismo, fuentes de biodiversidad y reguladores de regmenes hdricos. [El subrayado es del autor] (Plan Nacional de Desarrollo, p. 92. Acpite 5.1. La formacin de la matriz productiva nacional). En concordancia con esta definicin estratgica, la poltica pblica se estructura programticamente alrededor de seis polticas especficas para los subsectores forestal y biodiversidad; stas eran dirigidas, coordinadas y ejecutadas hasta inicios de febrero de 2010 por el Ministerio de
17 La idea central es que, a partir de sus excedentes, el sector estratgico provea recursos

al sector generador de ingresos y empleo, de manera de contribuir a la diversificacin econmica y para el desarrollo del rea social. (Plan Nacional de Desarrollo, p. 93).

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Desarrollo Rural y Tierras y el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, respectivamente18 (Cuadro 3). El VMGyDF concreta las polticas para el subsector mediante un Plan de Accin Forestal19. Este plan tiene tres componentes: el primero centrado en la regulacin y control del manejo sustentable del bosque, el segundo que impulsa emprendimientos comunitarios para el manejo de los bosques, y el tercero centrado en la conservacin de los bienes y servicios ambientales. Estos componentes remiten al Plan Nacional para el Manejo Integral del Bosque, elaborado en 2008 por el entonces Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente20, y que se present como un instrumento para transformar el subsector (Cuadro 4). No es el objetivo de este documento indagar la aplicacin de las polticas o ponderar el desempeo de las actividades. Pero se las seala como elementos que constituyen per se la agenda impuesta por el gobierno para el tratamiento del nuevo rgimen forestal.
18 A inicios de febrero de 2010, la estructura organizativa del poder ejecutivo referida al subsector se modific Decreto Supremo N 429, traspasando el Viceministerio de

Gestin y Desarrollo Forestal a depender del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, fusionndose con el Viceministerio Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climticos bajo el rotulo de Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal. Si bien el mandato de adecuar el rgimen forestal qued actualmente a cargo de este ltimo Viceministerio, el presente documento refiere al actor gubernamental como Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal, por ser esta instancia la que estaba a cargo de la elaboracin del anteproyecto de la nueva Ley Forestal cuando se realizaron las entrevistas. 19 Apoyado por la cooperacin sueca con Bs 36, 000,000 a ser ejecutados entre 2009 y 2011. 20 Este Viceministerio dependa del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y de Medio Ambiente, que se transform en dos nuevos Ministerios el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y el Ministerio de Medio Ambiente y Agua con la nueva estructura organizativa del poder ejecutivo del Estado Plurinacional sancionada en febrero de 2009. Actualmente (febrero de 2010), cmo ya se mencion ms arriba, el gobierno re-articul institucionalmente el subsector biodiversidad con el subsector forestal en el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal.

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Cuadro 3 Polticas por subsectores

Instancia competente hasta enero 2010 Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal) Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal) Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal) Ministerio de Medio Ambiente y Agua (Viceministerio Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climticos) Ministerio de Medio Ambiente y Agua (Viceministerio Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climticos) Ministerio de Medio Ambiente y Agua (Viceministerio de Recursos Hdricos y Riego) Ministerio de Medio Ambiente y Agua (Viceministerio Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climticos)

Subsector Forestal

Poltica Control del Estado sobre los recursos forestales Transformacin productiva del sector forestal (industrializacin de productos maderables y no maderables) y manejo sostenible integral del bosque

Biodiversidad

Proteccin, manejo y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad

Reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero y secuestro de carbono

Agua para todos

Gestin ambiental y de riesgos: Equilibrio entre las necesidades de desarrollo y conservacin del medio ambiente

Fuente: Estructura programtica del Plan Nacional de Desarrollo - 2010. Ministerio de Planificacin del Desarrollo.

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Cuadro 4 Componentes del Plan Nacional para el Manejo Integral del Bosque
Componente Regulacin y control para asegurar el mane jo sustentable del bosque Actividades Garantizar los derechos forestales adquiridos Fortalecer los sistemas de monitoreo forestal Avanzar hacia la auto-regulacin forestal Mejorar los mecanismos de control social Impulso a iniciativas de manejo integral y sustentable de bosques Impulsar emprendimientos comunitarios de manejo de bosques Apoyar iniciativas locales para el manejo de productos no maderables Fortalecer capacidades para el desarrollo de plantaciones forestales Apoyar el desarrollo de complejos forestales competitivos Conservacin de los bienes y servicios am bientales del bosque Promover la ordenacin y zonificacin forestal Incentivar la forestacin y reforestacin Fortalecer la prevencin, monitoreo y control de incendios forestales Promover la compensacin de los servicios ambientales Fuente: Plan Nacional para el Manejo Integral del Bosque. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y de Medio Ambiente, Mayo de 2008.

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4. La adecuacin del rgimen forestal a la Constitucin Poltica del Estado

omo ya se mencion, se considera indispensable la adecuacin del rgimen forestal a los preceptos de la CPE promulgada el 7 de febrero de 2009. El mandato de este ajuste recae en el VMGyDF, que con recursos de la Cooperacin Sueca, la Organizacin del Tratado de la Cuenca Amaznica y la FAO, inici un proceso, a finales de agosto de 2009, que tiene por objetivo estructurar un anteproyecto de Ley Forestal hasta fin de este ao. Bajo la premisa que la nueva Ley Forestal contenga los principios de una democratizacin real del acceso a los recursos del bosque, el equipo a cargo de la elaboracin del anteproyecto recolecta insumos e identifica temas pertinentes y/o clave en talleres con actores vinculados al sector. Con base en stos, el equipo de consultores redactar el anteproyecto. La metodologa propuesta para este proceso es participativa y formalmente abierta a distintos actores vinculados al subsector: prefecturas, municipios, gremios empresariales, asociaciones forestales comunitarias, universidades, ONG, colegios de profesionales y organizaciones sociales. La idea del proceso es poner en discusin el nuevo rgimen forestal que derive en su sancin en la nueva Asamblea Legislativa Plurinacional (Cuadro 5).

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Cuadro 5 Resumen del proceso de adecuacin del rgimen forestal

Objetivos Acopio de insumos Identificacin de temas clave Elaboracin nueva norma Espacio Talleres de consulta: - 1 taller nacional - 4 talleres regionales (Chimor, Riberalta, Tarija y Oruro) Consultas especficas con actores Ajustes al anteproyecto Elaboracin reglamentos Foro internacional intercambio de experiencias Talleres de consulta: - 3 talleres regionales (Norte de La Paz, Chiquitana y Monteagudo) Sancin de la ley y sus reglamentos Asamblea Legislativa Plurinacional (Comisin especfica) Reglamentos de la nueva Ley Forestal (Junio 2010) Resultado Anteproyecto nueva Ley Forestal (Diciembre de 2009)

Ley Forestal con reglamentos aprobados (Fines de 2010)

Fuente: Elaboracin propia con base en la entrevista al viceministro de Gestin y Desarrollo Forestal y al Director General Forestal.

La intencin del proceso de discusin planteado por el VMGyDF es ponderar la Ley 1700 en trminos de los elementos de continuidad y/o de ruptura con un nuevo rgimen adecuado a la nueva CPE y al PND. Se debe sealar que el proceso promovido por el gobierno no tiene un documento base (de carcter pblico) que evalu la aplicacin de la ley mencionada y/o que presente una propuesta tcnica/jurdica alternativa a sta21. Empero, queda claro que el nuevo rgimen deber abarcar y articular una nueva institucionalidad con aspectos tcnicos, legales, econmicos/financieros y de transparencia que aseguren el ac21 La coordinadora del equipo que redacta el anteproyecto no atendi la solicitud de entrevista
por razones de falta de tiempo.

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ceso y manejo de los recursos ambientales, as como la regulacin de las actividades socioeconmicas en el bosque y la gobernanza en las comunidades y gobiernos locales (Cuadro 6).
Cuadro 6 Marco general para el nuevo rgimen forestal
Marco institucional Competencias y responsabilidades en la administracin de los derechos forestales Acceso y uso de los recursos forestales Investigacin forestal Marco tcnico Fiscalizacin y control de las actividades econmicas en los bosques Fortalecer capacidades tcnicas de responsables de la fiscalizacin Marco legal Caracterizacin de las contravenciones, delitos y prohibiciones en el subsector forestal Procedimientos para sancin Marco econmico/ financiero Incentivos a las actividades socioeconmicas sostenibles en los bosques. Esquemas de distribucin de las recaudaciones Marco control social Acceso a la informacin Promover la transparencia en el subsector forestal

Fuente: Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal.

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5. Las posiciones respecto a la adecuacin del rgimen forestal a la Constitucin Poltica del Estado

s indiscutible que la adecuacin del rgimen forestal a los preceptos constitucionales implica que el subsector deber ceirse normativamente al carcter estratgico y de inters pblico que los recursos ambientales tienen para el desarrollo del pas22. Desde este punto de vista, una nueva ley regular la interaccin de las comunidades Indgena Originario Campesinas (IOC) (asociaciones forestales, agricultores de subsistencia, colonos, zafreros de castaa) y los operadores particulares23 (empresarios, ASL, barraqueros) en el marco de la administracin de los derechos de aprovechamiento y obligaciones de conservacin de los recursos del bosque. Hasta ac los actores comparten una perspectiva de apego a la CPE y de razonable apoyo a la necesidad de ajuste del rgimen a la visin de pas plurinacional y de economa plural refrendada en la misma. Como ya se mencion, la situacin del sector se evala desde el criterio de desarrollo sostenible, es por eso que la bsqueda de un equilibrio entre la viabilidad y crecimiento econmico de las actividades centradas en los recursos naturales, en un marco de equidad social entre los distintos grupos sociales y preservando la diversidad ecolgica conforma el sustrato que ordena el discurso de todos los actores (sea por correccin

22 Artculos 349 (I), 386-389 de la CPE. 23 As se identifica la actividad empresarial forestal en la CPE (seccin Recursos Forestales,
Artculo 386).

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poltica, por compromiso militante o por opcin tecnocrtica) cuando se refieren al proceso de adecuacin. Esto lleva a inquirir acerca de los posiciones de continuidad y de ruptura que habr entre la Ley 1700 y la futura ley. Posiciones de ruptura Es interesante notar que para los actores estratgicos gubernamental e indgena, la clave de la nueva ley es la ruptura con el ordenamiento neoliberal previo; por tanto, su argumentacin parte de un principio ideolgico de democratizacin del subsector forestal, que debe expresarse en una estructura legal que proteja y potencie las actividades de las comunidades en el bosque. En otras palabras, la nueva ley deber asegurar la equidad social de los grupos sociales24 (indgenas preferentemente), preservando sus culturas que conciben a la naturaleza como parte integral de su vida25 y generando condiciones para el desenvolvimiento de la forestera comunitaria. Esta perspectiva poltica es compartida por ONG que trabajan con comunidades indgenas, acompaando y apoyando procesos de fortalecimiento sociopoltico y de desarrollo econmico. Los actores mencionados consideran que la ley debe subrayar la economa plural, centrndose en las formas de organizacin econmica comunitaria como condicin necesaria para el desarrollo del subsector. La nocin de economa plural se refiere a las distintas
24 La equidad social implica que las comunidades que habitan los bosques accedan
a la redistribucin de la renta forestal. En otros trminos, siguiendo los preceptos constitucionales, el Estado asegurar el desarrollo mediante la redistribucin equitativa de los excedentes econmicos en polticas sociales, de salud, educacin, cultura, y en la reinversin en desarrollo econmico productivo (Artculo 306 (V)). 25 Este es un principio culturalista que contrapone la visin utilitaria de la naturaleza (propia de occidente) a formas sociales de vida donde priman valores culturales de respeto y bsqueda de equilibrio con la naturaleza.

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formas de organizacin econmica (comunitaria, estatal, privada y social cooperativa) que se desenvolveran y proyectaran, en la sociedad boliviana en trminos de un modelo econmico propio que mejore la calidad de vida de la poblacin. La CPE subraya que la economa plural articula estas formas de organizacin econmica a partir de los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribucin, igualdad, seguridad jurdica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia. Estos principios normativos ms que econmicos son los quede aplicarse transformaran el subsector, otorgndole un cariz comunitario que integrara los intereses individuales con el vivir bien colectivo (lase inters pblico)26. De la misma manera, la ley deber contemplar el derecho al uso (aprovechamiento) exclusivo de los recursos forestales por parte de las comunidades IOC de acuerdo a esquemas flexibles (planes de manejo sin excesivos requisitos legales). Si bien los derechos al aprovechamiento exclusivo estn en la Ley 1700, la ruptura estara dada por la presencia normada del Estado, que como agente econmico, mediante una empresa pblica27 transformara el subsector en trminos de equidad en el intercambio comercial con las comunidades28. Por ltimo, la subsuncin de la Superintendencia Forestal (SF) a un rea operativa del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras como
26 Artculo 306 (I - V) de la CPE. 27 Empresa Forestal Boliviana: que se constituir con capital pblico, en coordinacin con las

organizaciones comunitarias, para desarrollar procesos de acopio, transforma cin con alto valor agregado y comercializacin de recursos forestales maderables, ga rantizando que los usuarios forestales locales puedan acceder a los mayores beneficios del aprovechamiento de la madera. (Plan Nacional para el Manejo Integral del Bosque, MDRAyMA, pp.20-21). 28 En el VMGyDF se formul esta idea como democratizar el mercado, que puede interpretarse como eliminar las intermediaciones entre las asociaciones forestales, comunitarios y el mercado nacional e internacional, concentrando la intermediacin en las unidades productivas de la empresa estatal. De esta manera, la intermediacin que expolia a los usuarios locales del bosque es anulada por la participacin de agentes econmicos estatales.

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la Autoridad Tierra y Bosques (ATB), sancionada en una nueva ley marcara la transformacin del sistema institucional del subsector. Posiciones de continuidad En cuanto a la continuidad con la Ley 1700, los actores gubernamental, indgena y ONG, sealan que deben profundizarse algunos principios de la misma. Adems del mencionado acceso exclusivo a los recursos forestales por parte de comunidades en las TCO (ya sancionado constitucionalmente y a aplicarse en los futuros Territorios Indgenas Originario Campesinos (TIOC), se refieren a la incorporacin en trminos de corresponsabilidades para la conservacin de los bosques de prefecturas y municipios, al ordenamiento del subsector a partir de la clasificacin de tierras forestales, y a la incorporacin de criterios de manejo forestal. De la misma manera, se considera que los gravmenes a la actividad empresarial son relevantes, patentes y deben continuar siguiendo el espritu original de la ley29. El actor empresarial se posiciona en la continuidad del marco legal an vigente. Desde su perspectiva, se considera que la aplicacin de la Ley 1700 forma parte de un proceso novedoso en el pas y que admite una racionalidad que equilibra el desarrollo econmico para mltiples actores con la conservacin de los recursos naturales. En este entendido, la actual ley no sera el instrumento del empresariado, sino una estructura normativa que prioriza la conservacin del bosque mediante mecanismos de iniciativa privada (para todos los grupos sociales) que consideran ms eficientes y comprobables (entre ellos la certificacin voluntaria).
29 Es decir, volver a los montos establecidos para el cobro de patente de aprovechamiento
forestal de $us 1 por hectrea concesionada. Este punto ser desarrollado ms adelante.

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Este argumento no es presentado en trminos ideolgicos (aunque lo sea), sino como una construccin de conocimiento gerencial (know how), cuyo valor no puede ser desechado por premisas ideolgicas que, a la larga, supondra la prdida de bosque frente a la informalidad. Es as que la premisa para defender la continuidad de la actividad del sector privado se vincula a la estructuracin vertical de la actividad forestal: si el sector privado cae, los grupos sociales articulados a la cadena tambin caern. En otras palabras, la cadena forestal industrial es una organizacin de alta gerencia, con capacidades y tecnologa, con vnculos slidos para llegar al mercado, que en caso de caer dejar un vaco en el subsector que ni las comunidades ni el Estado podr suplantar en el corto y mediano plazo. En este entendido, desde el actor empresarial se considera que la continuidad de la Ley Forestal asegurar la institucionalidad del sector, que desde su punto de vista est politizado, y subordinado en la poltica pblica a una visin agrarista de desarrollo. En este punto, actores secundarios (como la FAO) consideran que la ley debe mantenerse, ciertamente adecuando a sus premisas al actor IOC pero en trminos econmicos precisos y no en generalidades culturalistas, y sumando temticas emergentes (que se sealarn ms adelante). Es interesante notar que los actores mencionados plantean la ruptura ms desde una postura poltica y econmica, y las continuidades desde una perspectiva ms tcnica. Algunos expertos entrevistados indican que esto se debe a que el actor gubernamental, en especial, carece de propuestas de carcter tcnico, aspecto que redundara en que la nueva ley pueda enunciar los elementos de ruptura, pero que la reglamentacin contemple elementos de continuidad que beneficien la operacin de las empresas forestales industriales basadas en la extraccin de madera (Cuadro 7). 55

Cuadro 7 Posiciones respecto a la continuidad o ruptura por actor estratgico

Actor indgena Posiciones de ruptura Democratizar econmicamente el subsector Equidad social para los grupos sociales postergados por el neoliberalismo Actor gubernamental Democratizar econmicamente el subsector Equidad social para los grupos sociales postergados por el neoliberalismo Profundizar la democratizacin econmica del subsector establecida en la Ley 1700 basada en la actividad empresarial Actor empresarial

Posiciones de continuidad

Fuente: Elaboracin propia.

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6. Qu modelo econmico debe articular el subsector?

s evidente que detrs de las posiciones respecto a la adecuacin del rgimen forestal se encuentra un modelo de desarrollo para el sector. A continuacin se presentan los modelos colegidos de la informacin sistematizada30. El modelo empresarial Se debe resaltar que el modelo de desarrollo forestal dominante y en funcionamiento tiende a concentrase en el recurso maderable (con la salvedad de la recoleccin y beneficiado de castaa en el norte amaznico). Este modelo se perfila bajo el principio de rentabilidad (sustentable), que tiende a integrar de manera vertical o semivertical la cadena de valor. El modelo de corte empresarial ubica a la forestera comunal como un actor en la cadena (ligada a la extraccin), que opera efectivamente en caso de no tener concesiones o dficit de madera. Sobre este modelo, y atendiendo la centralidad de los derechos IOC en el marco constitucional, el actor empresarial propone la incorporacin gradual del actor comunitario (indgena y no indgena) a otros eslabones (por ejemplo el aserro y el secado). De la misma

30 Los modelos presentados son simplificaciones de propuestas ms elaboradas por la CFB,

la Cidob y el VMGyDF, empero permiten evidenciar que todos los modelos de desarrollo para el sector toman en cuenta la rentabilidad sostenible, en especial del recurso madera en escalas mayores.

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manera, iniciar procesos que trasciendan el simple contrato para la provisin de materia prima, incorporando a las asociaciones forestales (con la aprobacin de sus comunidades y de sus entidades matrices) en la distribucin equitativa de los beneficios del negocio. Este procedimiento entendido como una alianza estratgica que sellara la complementariedad entre las comunidades y las empresas madereras31. El actor empresarial entiende que la apertura de actividades en la cadena a los emprendimientos comunitarios y la incorporacin societaria de los indgenas al mercado de la madera, no slo consolidar el acceso democrtico a los recursos del bosque, sino que democratizar los beneficios (la rentabilidad) de los mismos. Esta propuesta de apertura del modelo vigente busca incorporar nociones comunitaristas para as mantener las prerrogativas econmicas del empresariado en detrimento de las nociones econmicas asociadas al manejo e intervencin estatal en el subsector forestal. Es obvio que este modelo transita exclusivamente por el carril del aprovechamiento forestal comercial en gran escala, que es la razn de ser de la rentabilidad sustentable. Es as que para el modelo empresarial, la forestera comunitaria -ya sea en TCO y/o en tierras forestales fiscales- se entiende como la ampliacin de la base social del sector32.
31 Este procedimiento se ensaya en las ruedas de negocios denominadas Encuentro Social

de Negocios de Madera que promueve la CFB , en las que se expresan cada vez intereses de negocios mayores entre comunidades indgenas y empresas que operan en la cadena de valor del subsector. En el ltimo encuentro (noviembre 2009) participaron representantes de comunidades indgenas de Guarayos, San Ignacio de Velasco, Concepcin, San Juan de Lomero e Ixiamas (www.cfb.org.bo/CFBInicio/ $US 12.7 millones en el 4 Encuentro Social de Negocios de la Madera). 32 Este aspecto es para algunos expertos entrevistados un elemento ideolgico que opera en algunas personas y representantes de comunidades indgenas que buscan incorporarse a la cadena empresarial.

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 El modelo comunitario El modelo planteado por el actor indgena es formalmente alternativo al esquema empresarial y se basa en experiencias comunitarias localizadas. Se apoya en una aproximacin holstica al territorio, que usualmente se asocia con la gestin indgena del mismo, dada su aproximacin integral a la relacin de los grupos humanos con el bosque33. Este modelo se afirma en un corpus de conocimiento inmemorial, que opera a travs de los saberes locales y mltiples prcticas en contextos sociales y ecolgicos especficos. En este sentido, el modelo indgena no tendera a concentrar las actividades de sobrevivencia y de generacin de ingresos de las familias y comunidades alrededor de una sola actividad (maderera o castaera dependiendo la regin); adems afirma que la economa indgena (economa propia) est diversificada en mltiples actividades centradas en el aprovechamiento de los recursos naturales, aspecto que el marco legal debe potenciar 34 . Un rasgo del modelo alternativo es su crtica a la imposicin de planes de manejo forestal, considerando que stos buscan homogenizar prcticas mltiples en el bosque, limitando as las actividades de las personas a la simple extraccin de madera o la recoleccin de castaa. La nocin de manejo debera adecuarse a las decisiones de las comunidades (decisiones estratgicas), que involucran procesos de consulta y decisin colectiva intra e inter comunal. No obstante, esta visin no deja de tener una aproximacin a los mecanismos de mercado. Inicialmente, se plantea que el aprovechamiento de
33 La Cidob desarrolla un proyecto de gestin territorial indgena cuyos ejes, entre otros, son
el control territorial y los recursos naturales, e impulsa emprendimientos de manejo y aprovechamiento productivo de recursos naturales en las TCO. 34 En especial, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, y subsidiariamente la Ley Forestal y la Ley del Medio Ambiente).

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la madera tiene que rendir beneficios a las comunidades. Es as que se busca que el manejo forestal comunitario dependiendo de la regin y de las experiencias asociativas previas pueda concentrase en el aprovechamiento de la madera. En este caso, el rgimen forestal deber normar una serie de incentivos econmicos para que las organizaciones forestales comunitarias prosperen en sus emprendimientos, as como mecanismos de control que protejan las tierras forestales en las TCO. El modelo estatal Por ltimo, el actor gubernamental busca la estructuracin de un modelo que sustituya la cadena de valor controlada por las empresas que exportan madera en gran escala. La idea, ya sealada ms arriba, de democratizar econmicamente el subsector implica inicialmente que las comunidades accedan a los beneficios de aprovechamiento de los recursos maderables. No es dable afirmar hasta el momento la existencia de un modelo preciso35, pero los entrevistados remarcaron que el criterio de la iniciativa estatal es crear alianzas con las organizaciones forestales comunitarias, asegurndoles precios justos por la madera, rompiendo as el esquema de intermediacin entre la extraccin y aserro. Como parte de este procedimiento, se prev que asistencia tcnica y financiera (en especial para maquinaria y capital de arranque -rompiendo el crculo vicioso del habilito-). El modelo del Estado para el subsector est concentrado en la explotacin de la madera, dejando en un segundo lugar el aprovechamiento de los recursos no maderables. Este modelo plantea que la comercializacin a buenos precios (precios justos), lograr en el mediano plazo que los eslabones de la cadena de valor sean manejados por
35 Hay un estudio a diseo final en el VMGyDF.

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comunidades indgenas36. En otras palabras, el Estado deber apoyar a las asociaciones forestales indgenas en la administracin de los recursos econmicos de las reas de aprovechamiento (reas de manejo), promoviendo la capacitacin de los recursos humanos de las asociaciones forestales y controlando que estas reas no sean avasalladas por terceros o informales. Todos los modelos tienden a vincular la actividad empresarial (privada o estatal) con la forestera comunitaria. El actor estatal con un criterio de equidad (desequilibrar la balanza del beneficio empresarial) y el actor empresarial con un criterio de oportunidad (aliarse con los dueos de los recursos). El actor indgena se presenta expectante del alcance que tendrn los procesos autonmicos -departamentales, regionales, indgenas y municipales- en trminos de la gestin de sus TCO (Cuadro 8).
Cuadro 8 Modelos de desarrollo para el subsector
Modelo empresarial Concentrado en el recurso maderable Principio de rentabilidad sustentable Control vertical de la cadena de valor Alianzas estratgicas con asociaciones forestales indgenas Fuente: Elaboracin propia. Modelo comunitario Trata de equilibrar el aprovechamiento de los recursos maderables y no maderables Beneficios para las comunidades Gestin territorial con base en planes de manejo autoregulados (propios) Modelo estatal Concentrado en el recurso maderable Cadena de valor alternativa controlada por una empresa estatal Precios justos por recursos del bosque Redistribucin de los beneficios en comunidades locales

36 De manera genrica se asocia a la empresa como un ente redistributivo en un sector que

hasta ahora concentra las ganancias en slo un actor.

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7. Lo sustancial para una nueva Ley Forestal

e manera general, se coincide en que la nueva Ley Forestal deber ser un instrumento que perfile la consolidacin del actor IOC, que en el largo plazo lidere la actividad productiva forestal con formas de gestin comunitaria de los recursos naturales (gestin que evitar la deforestacin). Si bien la nueva ley regular el aprovechamiento de los recursos ambientales por parte de los operadores particulares (lase empresarios) y reafirmar al Estado como promotor y protagonista del desarrollo del sector, lo sustancial del nuevo rgimen estar dirigido a los siguientes puntos: Desarrollo econmico y equidad social Sin desmedro de la nocin de desarrollo sostenible que comporta su tratamiento, la problematizacin de la Ley Forestal se encuentra dirigida al desarrollo econmico y a la equidad social de los grupos sociales que habitan y/o aprovechan los recursos del bosque. Esta situacin remite a la idea preponderante de que el aprovechamiento sostenible de stos implica la capacidad de generar empleo (directo e indirecto) e ingresos que permitiran satisfacer las necesidades y mejorar las condiciones de vida de las poblaciones en territorios con tierras forestales de produccin permanente y/o tierras con cobertura boscosa apta para diversos usos.

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 Visin institucional sectorializada La forma de problematizar la ley est relacionada con la fragmentacin de la problemtica forestal. Es decir que estructurar una norma para administrar los derechos forestales proyecta una institucionalidad subsectorializada, que probablemente subordine el subsector biodiversidad (ms conservacionista) al subsector forestal (ms productivista). Esto est manifestado en el PND, cuando se subraya que el sector forestal tiene potencialidades de mercado por la creciente demanda de productos maderables (adems de la castaa) con valor agregado y certificacin de manejo sostenible37, ventaja que debe ser consolidada y ampliada por las instancias gubernamentales. Promocin del agente econmico de base comunitaria Lo sustancial de la nueva ley radicara en la promocin, la regulacin y la fiscalizacin de actividades de uso y aprovechamiento de los recursos de los bosques, apuntando desde el discurso de la poltica pblica a la consolidacin de un agente econmico de base comunitaria, y equilibrando, no excluyendo, la actividad empresarial privada. En este entendido, la adecuacin de la actividad econmica empresarial a un manejo estratgico estatal de los recursos naturales renovables (recursos ambientales), y el despliegue de capacidades y actividades forestales comunitarias, podrn ser consustanciales en la ley. Planes comunitarios autoregulados La ley supondr la apertura y la flexibilidad hacia los procesos de autorregulacin comunitaria para la gestin integral de los bosques. A
37 PND, pp. 115-116.

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la premisa de un marco legal que determine con claridad el manejo institucional en lo administrativo, en lo financiero y en la fiscalizacin se suma el imperativo de sealar lineamientos generales para los instrumentos de gestin (en especial para las comunidades IOC) que permitan el desarrollo de actividades econmicas comunitarias, sean de subsistencia o de produccin vinculadas a recursos de los bosques (Cuadro 9).
Cuadro 9 Temas sustanciales para la nueva Ley Forestal por actor estratgico
Actor indgena Desarrollo econmico y equidad social Visin institucional sectorializada Promocin del agente econmico de base comunitaria Planes comunitarios autoregulados Aspecto sustancial Actor gubernamental Aspecto sustancial Aspecto sustancial Actor empresarial Aspecto sustancial Aspecto sustancial

Aspecto sustancial

Aspecto sustancial

Aspecto sustancial

Fuente: Elaboracin propia.

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8. Problemticas ms referidas para una nueva Ley Forestal

dems de los elementos sustanciales indicados ms arriba, las que siguen son las reas temticas que se mencionaron con mayor asiduidad cuando se indag acerca de los procesos de discusin referidos a la nueva Ley Forestal: Marco institucional La Ley Forestal deber remitirse al marco institucional que opera desde la sancin de la nueva estructura organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional38 (febrero de 2009). sta seala las atribuciones del VMGyDF en concordancia con la CPE y a una serie de leyes y decretos sancionados en el marco de la aplicacin del PDN. Si bien queda claro el papel del VMGyDF en la formulacin de polticas y estrategias para el sector y la importancia de su coordinacin con los ministerios de Desarrollo Productivo y Economa Plural y Medio Ambiente y Aguas respectivamente, queda pendiente el tema financiero (la puesta en marcha del Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (Fonabosque), as como el alcance de las responsabilidades de las prefecturas, municipios y autonomas indgenas en el proceso autonmico. Se coincide que el marco institucional debe tener muy claras las competencias en los distintos niveles de gobierno y administracin
38 Decreto Supremo 29894

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autnomas. Esto depende, en gran medida, de las definiciones a ser sancionadas en la ley marco de autonomas, que de no estar bien delimitadas complicarn la aplicacin y el alcance de la descentralizacin, en especial en lo referido a las decisiones respecto a los recursos naturales estratgicos. En esta lnea, la interpretacin de la titularidad con derecho exclusivo de las comunidades IOC en el marco de las autonomas tendera a aminorar el proceso de explotacin de los recursos del bosque por parte de terceros debido al despliegue de procesos de gestin comunitaria y auto-regulada del bosque39. Fiscalizacin y control social Este punto nos conduce al papel asignado a la ATB. sta no perdera su mandato de instancia tcnico legal y de fiscalizacin, mas debern precisarse en la ley los mecanismos que permitan su articulacin financiera y operativa con los distintos niveles de gobierno autnomo.40 Adems, la nueva institucionalidad deber tomar en cuenta la participacin de las organizaciones sociales en la gestin pblica de los recursos naturales y la emergencia de una jurisdiccin agroambiental en la administracin de los derechos forestales; puntos que especficamente nos remiten a la ley orgnica de control social y a la ley del tribunal agroambiental (jurisdiccin agroambiental) que se normarn en la Asamblea Legislativa Plurinacional. Asociada a la fiscalizacin, se plantea que las auditoras forestales (su financiamiento y su aplicacin metodolgica) debern estar mencionadas en la nueva ley. Estas auditoras, concebidas como elemento
39 Decreto Supremo 29643 40 El actor empresarial es crtico con la desaparicin de la SF y plantea que la ATB cumpla

slo un papel de control, dejando el rol administrativo de los derechos forestales a otra instancia que no est subordinada a un ministerio.

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clave para la gestin sostenible de los recursos naturales, supondrn la clasificacin de las tierras forestales, el sealamiento de las prohibiciones y una tipificacin de los delitos (que ya estn mencionados en la Ley 1700). Acceso al recurso forestal Desde la perspectiva de los agentes econmicos (empresarios y ASL) que acceden al recurso forestal mediante concesiones madereras en tierras fiscales, stas como dispositivo legal y administrativo les aseguran, mediante un plan de manejo aprobado por la ATB y el pago anual de una patente, el uso exclusivo de los recursos forestales por cuarenta aos (renovables cada cinco aos)41. Consideran que esta forma de acceso debera mantenerse o, en su defecto, conservar las concesiones ya otorgadas; se entiende que el proceso de revisin de la situacin actual de concesin forestal concretado por el gobierno est politizado, lo que redunda en tomas de la concesiones y/o abandono de las mismas por falta de seguridad jurdica42. Asimismo, el tema de las concesiones trasciende el simple acceso al recurso forestal para su aprovechamiento, y se inserta en la problemtica del proceso de distribucin de tierras a comunidades campesinas (colonos). Como se mencion lneas ms arriba, el acceso a tierras fiscales con vocacin forestal pone en discusin la visin agrarista del actor gubernamental, y hace visible una competencia por recursos entre empresarios y campesinos (tierras forestales para los primeros, tierras agrcolas para los segundos). En este sentido,
41 No debe olvidarse que en las propuestas del empresariado a comienzos de la dcada,

la concesin debera ser un estadio intermedio que conduzca a un proceso gradual de privatizacin de las tierras forestales. 42 Las concesiones son entendidas como el elemento clave en el rgimen forestal neoliberal, que para el actor empresarial debe mantenerse y para el actor gubernamental transformarse. Como se ver ms adelante, este es un tema crtico en el nuevo rgimen forestal.

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la concesin forestal deviene en la piedra de toque del desarrollo sostenible para el actor empresarial, que se posiciona en la opinin pblica con la idea fuerza del aprovechamiento sostenible y verificado del recurso frente la deforestacin por la actividad campesina (Cuadro 10).
Cuadro 10 Problemticas ms referidas para la nueva Ley Forestal por actor estratgico
Actor indgena Marco institucional Fiscalizacin y control social Acceso al recurso forestal Problemtica clave Actor gubernamental Problemtica clave Problemtica clave Actor empresarial Problemtica clave Problemtica clave Problemtica clave

Fuente: Elaboracin propia.

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9. Otros temas para una nueva Ley Forestal

e la misma manera, surgen otros temas que debern formalizarse en el nuevo rgimen forestal (Cuadro 11).

Integrar a la norma bosques andinos e interandinos Con independencia de la interpretacin del espritu original y/o la forma de aplicacin de la Ley 1700, la nueva Ley Forestal deber incorporar el tratamiento normativo de los distintos bosques que hay en Bolivia. Esta idea busca contrastar la denominada aplicacin plana de la Ley 1700 y reconocer la diversidad de bosques. En otros trminos, el rgimen debe remitirse a las prcticas de manejo en cada bosque, aspecto que se vincula a los ya mencionados saberes indgenas. Siguiendo esta lgica, la nueva Ley Forestal ser una ley de bosques que, por un lado, resalte normativamente la integralidad de los ecosistemas43 en las tierras forestales de las tierras bajas y, por otro, tome en cuenta la gestin y proteccin de otros bosques en tierras altas (bosques andinos y subandinos). 44 Debe subrayarse que estos bosques no tienen relevancia en trminos de su potencial comercial,

43 Aunque de hecho institucionalmente habr marcos normativos especficos y polticas 44 Manteniendo la clasificacin de tierras forestales normada en la Ley 1700 (tierras de
proteccin, tierras de produccin permanente, tierras de cobertura boscosa apta para diversos usos, tierras de rehabilitacin, y tierras de inmovilizacin). diferenciadas para los subsectores medioambiente y forestal.

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pero su pertinencia para la ley estriba en la regulacin de los usos tradicionales direccionados a su conservacin45. Manejo integral de los recursos del bosque El criterio de integralidad, asociado al manejo estratgico de los recursos naturales, se debe plasmar en la introduccin de la temtica del aprovechamiento sostenible de los recursos no maderables, dndole una entidad econmica que trascienda el negocio de la castaa ya sea por el biocomercio y/o el comercio justo. No obstante, la discusin de la nueva ley pareciera proyectarse, dando continuidad a la Ley 1700, ponderando ms la potencialidad del recurso forestal maderero como mecanismo de crecimiento econmico regional y concentrndose en la castaa como el recurso no maderable ms rentable. Servicios ambientales De manera unnime, prima el criterio de que los servicios ambientales deben contemplarse en la nueva ley. Aunque no hay una legislacin especfica sobre la temtica (ni discusiones acerca de sus implicancias socioeconmicas para las comunidades), la compensacin como mecanismo econmico que evite la degradacin de los bosques es visualizada como una oportunidad para que las comunidades locales mejoren sus ingresos a la par que se protege la cobertura boscosa46. De la misma manera, desde el punto de vista empresarial, la potencialidad econmica de las transacciones por servicios ambientales,
45 Este tema es complejo cuando se trata del bosque yungueo debido a la sustitucin del

cultivo tradicional (rboles de ctricos y/o caf) por la plantacin de coca, as como la ampliacin de estos cultivos al monte. 46 Se mencionan de manera genrica los cuatro componentes que definen los bienes sujetos a transaccin: captura (almacenamiento) de carbono, proteccin de cuencas hidrogrficas, proteccin de la biodiversidad y belleza escnica.

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ameritan un apartado especfico en el nuevo rgimen que reconozca que los bosques naturales, las plantaciones forestales y los sistemas agroforestales brindan servicios ambientales en el marco de una institucionalidad que asegure los derechos forestales de los propietarios privados y de las reas concesionadas47. La ley tendr que establecer, por un lado, que los servicios ambientales debern incidir en la reduccin de la deforestacin y, por otro, que los esquemas de compensacin alcancen a todos los grupos sociales vinculados con el aprovechamiento de los recursos forestales. Un aspecto problemtico es el referido a la iniciativa de Reduccin de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestacin y la Degradacin de los Bosques (REDD por sus siglas en ingls) y las compensaciones por captura de carbono que el gobierno boliviano considera no se debera mercantilizar, pero que las organizaciones indgenas encuentran interesante para financiar los procesos de gestin territorial de sus TCO. Empero, la estrategia REDD deber estar mencionada en el rgimen, tanto desde el tratamiento de reas protegidas, como desde el incentivo de las plantaciones forestales48. Plantaciones forestales Otro elemento a ser introducido en la nueva ley se refiere a las plantaciones forestales. stas, con independencia de su fin y escala (industriales, de proteccin y/o de rehabilitacin), debern ser identificadas como instrumentos que disminuyen la presin sobre los bosques naturales. Nuevamente surge la pregunta acerca de qu agente
47 Las fundaciones y ONG con visin ambientalista y objetivos conservacionistas expresan

que una forma de frenar la deforestacin es desarrollar acciones, iniciativas locales, vinculadas a la compra y venta de servicios ambientales. 48 Actualmente la negociacin y el manejo de la estrategia REDD est a cargo del ministerio de Medio Ambiente y Aguas (VM de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climticos).

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econmico ser el que lidere esta actividad el pequeo productor o el empresario as como las condiciones competitivas y de equidad para quienes concreten esa actividad. En esta lnea, se considera que debera promoverse y consolidarse la poltica de plantaciones forestales, con incentivos y reglas claras, que permita emerger un subsector que genere empleo en economas de escala 49.
Cuadro 11 Otros temas para la nueva Ley Forestal por actor estratgico
Actor indgena Integrar a la norma bosques andinos e interandinos Manejo integral de los recursos del bosque Servicios ambientales Plantaciones forestales No enfatiza Mayor nfasis Mayor nfasis No enfatiza Actor gubernamental Mayor nfasis Mayor nfasis Mayor nfasis Mayor nfasis Actor empresarial Menor nfasis Mayor nfasis Mayor nfasis Menor nfasis

Fuente: Elaboracin propia.

49 La FAO tiene preparada una propuesta basada en un estudio tcnico y financiero

programada para presentarla al gobierno y a los grupos sociales que componen el sector en los primeros meses de 2010.

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10. Dos temas crticos para la nueva Ley Forestal

e acuerdo a la sistematizacin de la informacin recogida, dos son los temas crticos para la nueva Ley Forestal. stos radican, por un lado, en cmo estructurar un marco normativo que fomente el manejo forestal sostenible otorgando el papel central de ste a la forestera comunitaria y, por otro, la discusin de las concesiones forestales en tierras fiscales y el pago de gravmenes (patentes) por las reas de aprovechamiento. Los planes de manejo La problemtica de los planes de manejo se presenta como la clave para la transformacin del subsector forestal en tanto supone el desarrollo de capacidades de base comunitaria que resulten en procesos de desarrollo forestal integral. Esta idea, desde la perspectiva del actor indgena implica que la norma promueva nociones de planes de manejo forestal que respondan a formas propias de entender el bosque. En este sentido, el nuevo rgimen forestal deber identificar y darle una entidad normativa a los procesos de aprovechamiento de recursos maderables y no maderables en el marco de la gestin territorial de las TCO (en especial). Los planes de manejo, por tanto, debern de estar dirigidos a compatibilizar los principios de la sostenibilidad de los recursos naturales del bosque con el aprovechamiento econmico que derive en la rentabilidad social (lase redistribucin 85

comunitaria de los beneficios de la actividad). Es as que la nocin de plan de manejo autoregulado se presenta como la alternativa al actual modelo empresarial sancionado en las normas tcnicas de la Ley 1700; y su aplicacin en reas mayores a 200 hectreas rompera con la imposicin de los criterios tcnicos que limitan el desarrollo de la forestera comunitaria en las TCO, proyectando, a largo plazo, una democratizacin de los procesos de aprovechamiento y transformacin del recurso maderable. Profundizando esta lnea, se plantea que los planes autoregulados deben romper con el criterio de un solo manejo para todo. Por tanto, el rgimen forestal emergente rescatar no slo las formas de gestin indgenas, sino aquellas de la diversidad de usuarios de los recursos forestales que habitan las TCO y las reas colindantes. En otras palabras, la ley debera con base en la diversidad cultural de los pueblos indgenas estar dirigida a la heterogeneidad socioeconmica y diversidad ecolgica50. Este punto problemtico51 implica que el nuevo rgimen asuma las normas tcnicas (planes de manejo, etc.) como parte de sus enunciados. Desde la perspectiva del actor indgena, es central que sus formas de gestin de los recursos naturales estn en el articulado,

50 Sin excluir que los grupos sociales de base organizativa IOC desarrollen tambin planes de

manejo de recursos no maderables (castaa y goma son los ms mencionados), el criterio de planes de manejo autoregulados tiende a ser aplicado a los recursos maderables. En el caso del norte amaznico, y siguiendo el mandato constitucional, la ley deber establecer la proteccin de los productos extractivos tradicionales en trminos de su valor econmico para la regin, en concordancia con la Ley del Desarrollo Integral de la Amazonia Boliviana prevista en la Constitucin Poltica del Estado (Artculo 390) que ser el instrumento con el que el Estado priorizar el desarrollo integral sustentable de esa regin. 51 Es problemtico porque implica que las comunidades en general y las Asociaciones Forestales Comunitarias (AFC) en particular se impongan un criterio de ordenamiento direccionado al mercado, y que las tierras forestales a ser aprovechadas en las TCO logren niveles de manejo eficiente.

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no slo como un reconocimiento simblico de la diversidad cultural, sino instituidos como recursos cognoscitivos propios que les permitan mejorar sus condiciones de vida. En este entendido, la gestin de los recursos naturales es sinnimo de la gestin territorial, empero el problema no remite directamente a la nueva Ley Forestal, sino que se traslada a las discusiones de la ley marco de autonomas y descentralizacin; especficamente a las facultades de administracin, control, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales en las TCO52. Es importante remarcar que la problemtica de los planes de manejo autoregulados para el uso y aprovechamiento de los recursos ambientales se desarrollan en otro escenario poltico. Es decir, en el proceso de gestin poltica entre el Movimiento Al Socialismo (MAS) y las organizaciones indgenas de representacin nacional, en la que la negociacin de los alcances de las autonomas indgenas se entiende como un proceso interno, en el que el Ministerio de Autonomas y los representantes indgenas dirimirn los alcances de la gestin indgena de los recursos naturales no renovables y renovables. El tema de discusin en ese escenario se concentra en la posibilidad de la administracin de los recursos naturales como una fuente de financiamiento para el autogobierno de las TCO (con y sin reas protegidas). De fondo, se discute si la monetizacin de estos recursos devenga en ingresos estratgicos para la gestin territorial y el autogobierno. Es por ello que el actor indgena muestra cierta distancia respecto al proceso de discusin de la nueva Ley Forestal, concentrndose en la ley marco de autonomas.
52 Este aspecto es discutido por algunos especialistas que plantean que la nocin de plan

de manejo responde a una lgica empresarial, y que la clave de la discusin no es la autorregulacin, sino al contrario, el autogobierno de las entidades territoriales indgenas.

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La clave de los escenarios futuros del sector transita por la potestad que los indgenas tendrn sobre los recursos naturales. Es dable pensar que detrs de la nocin de autogobierno puede estructurase una continuidad del modelo empresarial, que llegue a acuerdos (ya sea va contratos y/o las alianzas estratgicas) y permita la extraccin de madera de las TCO. Tomando en cuenta que el potencial aproximado en recursos forestales en las TCO es de 12.000.000 hectreas53, si las autorizaciones de aprovechamiento dan ms holgura a las comunidades indgenas y a sus asociaciones forestales, es probable que los procesos de extraccin con fines industriales continen y se asienten en las TCO en el nuevo rgimen. La pregunta a hacerse es: cmo la nueva Ley Forestal puede frenar las iniciativas? Normativamente se planteara dos horizontes. Uno, centrado en la presencia como agente econmico del Estado (un Estado fuerte que perfile un escenario de economa plural), y la segunda, la vinculacin en mbitos locales de la ATB con las organizaciones desde una perspectiva de defensa de los territorios indgenas cercana institucionalmente al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA). Ambas suponen que el rgimen forestal precise el papel del Estado en el sector, tanto en lo econmico como en el esquema de administracin de los derechos descentralizados. Concesiones y patentes El otro tema que se menciona como crtico es el referido a las concesiones forestales. En este punto la tensin se genera entre los

53 La superficie de Tierras de Produccin Forestal Permanente (TPFP) en las 58 TCO

de tierras bajas, en 12.373.886,46 hectreas, representado el 43.8% de las TPFP a nivel nacional que son de 28.190.625 hectreas, sin restriccin para el aprovechamiento forestal y principalmente de vocacin forestal. (Mapeo de los recursos forestales en las TCO de las tierras bajas, Viceministerio de Tierras/Unidad de Gestin Territorial Indgena, La Paz, 2008).

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actores empresarial y gubernamental. Como es conocido, el gobierno se encuentra revisando las concesiones a empresas madereras; la intencionalidad de inspeccin radica en una visin estratgica de ponderar la situacin actual de los derechos de concesin forestales, buscando revertir para el Estado las concesiones que no estn cumpliendo sus planes de manejo. La revisin de las concesiones, interpretada por el actor empresarial como la predisposicin gubernamental a trastocar el modelo empresarial construido en la aplicacin de la Ley 1700, es para el actor gubernamental el campo central de negociacin con el gremio empresarial. El objeto de negociacin para la continuidad de las concesiones en el nuevo rgimen forestal debera darse en condiciones de retorno a los principios de la Ley 1700, en el que la patente de aprovechamiento forestal era de un dlar por hectrea de tierra forestal concesionada54. El argumento del actor gubernamental plantea que como parte de la intervencin estatal para equilibrar la redistribucin de beneficios del subsector, los empresarios madereros deberan someterse a pagar un dlar por hectrea, lo que implicara la anulacin del Decreto Supremo 27024 en el que se redefine que el rea de aprovechamiento sujeta a pago de patente es aquella que el plan de manejo define para la intervencin anual55 . Esta posicin se presenta como la condicin de desarrollo de las actividades empresariales en tierras forestales fiscales, y es rechazada
54 Ley 1700 (Artculo 37) I. El monto de la patente de aprovechamiento forestal ser

establecido mediante procedimiento de licitacin, sobre la base mnima del equivalente en bolivianos (Bs.) a un dlar de los Estados Unidos de Amrica (US$1) por hectrea y anualmente. 55 Decreto Supremo 27024 del 06.05.2003 que establece la tarifa de regulacin forestal.

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por los empresarios que no la consideran viable econmicamente. En este sentido, ambas partes, inicialmente plantean que se realicen estudios tcnicos que determinen la factibilidad econmica de este monto para la patente, introduciendo alternativas a la patente por superficie, sea por el tipo de bosque y la accesibilidad a las reas concesionadas. Queda abierta la interrogante acerca de la introduccin del criterio de acceso al recurso en la TCO por la va de concesiones otorgadas y controladas por los poderes de autogobierno indgena56. Empero, se considera que el tema se resolver de manera poltica ms que tcnica. Esta forma de resolucin implicara un dilogo entre ambos actores. Desde el punto de vista gubernamental, el proceso de estructuracin del anteproyecto implica escuchar las posiciones y recoger las propuestas empresariales. Desde el punto de vista empresarial, el dilogo se concretara si VMGyDF convoca a los empresarios para el tratamiento del rgimen forestal en general, y el de las concesiones y patentes en particular. En otros trminos, negociar directamente con el Poder Ejecutivo.

56 El programa de gobierno del MAS 2110-2015 seala que se sancionar una ley de

aprovechamiento de concesiones por parte de comunidades indgena originario campesinas situadas dentro de reas forestales.

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11. Coincidencias en temas de agenda entre la formulacin de la Ley 1700 y el actual proceso

s dable afirmar que la discusin para el diseo de la nueva Ley Forestal forma parte de un proceso ms amplio que remite a la formulacin de la Ley 1700. En gran medida, pese a las posturas de ruptura con el modelo neoliberal, la discusin que se refleja en la sistematizacin presentada ms arriba conlleva solamente cambios referidos al interior del subsector, ms que transformaciones del sistema econmico del subsector. En este sentido, la incorporacin del Estado como agente econmico no afecta el principio que orienta la Ley 1700: la promocin de las actividades forestales sostenibles. Considerando a la Ley 1700 y sus reglamentos como un paquete de reformas forestales57 que se aplica desde 1996, se percibe que, en trminos comparativos, la idea de continuidad es la que prima en especial en los siguientes ejes temticos instaurados en el marco de las reformas neoliberales (Cuadros 7, 8, y 9). Institucionalizacin del manejo forestal sostenible Como ya se seal, el paradigma del desarrollo sostenible perme el discurso pblico de los actores. Toda la argumentacin a favor o en contra de la gestin de los recursos forestales est articulada porel
57 Criterio utilizado por A. Contreras-Hermosilla y T. Vargas Ros en: Las Dimensiones Sociales,

Ambientales y Econmicas de las Reformas a la Poltica Forestal de Bolivia. CIFOR / Forest Trends, 2002. Los temas de agenda por actor se encuentran identificados en el texto de I. Pavez y A. Bojanic: El proceso de formulacin de la Ley Forestal de Bolivia de 1996, CEDLA / CIFOR / TIERRA / PROMAB, 1998.

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uso productivo y conservacin del recurso natural renovable. Si bien desde la perspectiva indgena emerge la nocin del manejo autoregulado del bosque, sta no entra en contradiccin con el principio uso/conservacin, sino que le da a ste un horizonte culturalista, Los temas recurrentes referidos a este eje que se plantearon a tiempo de formular la Ley 1700 y que se plantean en el actual proceso de adecuacin son: Promocin de inversiones en la industria forestal. Garantizar el aprovechamiento exclusivo por parte de los pueblos indgenas de los recursos forestales en las TCO. Garantizar el derecho a una participacin social activa en los mecanismos de toma de decisiones sobre administracin recursos forestales. Garantizar que la ley refleje los mecanismos de las leyes de descentralizacin regional y local. Puesta en marcha de Fonabosque. Investigacin forestal institucionalizada (Instituto de Investigaciones Forestales). Aplicacin de una poltica arancelaria preferencial para la importacin de bienes de capital para el subsector.

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Cuadro 12 Temas de continuidad en el eje: Institucionalizacin del manejo forestal sostenible por actor estratgico
Actor indgena 1996 Promocin de inversiones en la industria forestal Garantizar el aprovechamiento exclusivo por parte de los pueblos indgenas de los recursos forestales en las TCO Garantizar derecho participacin social activa en los mecanismos de toma de decisiones sobre administracin recursos forestales Garantizar que la ley refleje los mecanismos de las leyes de descentralizacin regional y local. Puesta en marcha de Fonabosque Investigacin forestal institucionalizada (Instituto de Investigaciones Forestales) Aplicacin de una poltica arancelaria preferencial para importacin de bienes de capital para el subsector Fuente: Elaboracin propia. 2009 Actor gubernamental 1996 2009 Actor empresarial 1996 S 2009 S

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 Sistema de concesiones y patentes forestales Con independencia de los montos asignados, el sistema de concesiones y patentes forestales es entendido por los actores como un requisito indispensable para conservar -en especial- los derechos sobre tierras forestales fiscales concesionadas y condicin de desenvolvimiento de actividades econmicas por parte de las asociaciones forestales comunitarias. Ya sea desde el punto de vista fiscal o desde el punto de vista de la conservacin del recurso, las patentes devienen en un criterio que formalmente asegura tanto el fomento como el control de la actividad forestal. En este eje, los temas que se repiten entre 1996 y 2009 para estructurar el rgimen agrario son: Priorizar el otorgamiento concesiones forestales en tierras forestales fiscales Licitacin de concesiones mediante subastas Concesiones de largo plazo 40 aos Transferibilidad de las concesiones Gravmenes en funcin del total del rea concedida Exencin del pago patente o que esta sea menor a $us 1 Patente con base en metodologa (no una cifra en la ley) Prioridad de otorgacin sobre reas de reserva o revocadas Otorgar a los indgenas igualdad de tratamiento de derechos y de bosques mediante adjudicacin

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Cuadro 13 Temas de continuidad en el eje: Sistema de concesiones y patentes por actor estratgico
Actor indgena 1996 Priorizar el otorgamiento de concesiones forestales en tierras forestales fiscales Licitacin de concesiones mediante subastas Concesiones de largo plazo (40 aos) Transferencia de las concesiones Gravmenes en funcin del total del rea concedida Exencin del pago patente o que esta sea menor a 1 $US Patente con base en metodologa (no una cifra en la ley) Prioridad de otorgacin sobre las reas de reserva o revocadas Otorgar a los indgenas igualdad de tratamiento de derechos y otorgacin de bosques mediante adjudicacin Fuente: Elaboracin propia. S S S 2009 Actor gubernamental 1996 2009 S Actor empresarial 1996 2009

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 Reduccin de la actividad ilegal en los bosques La formalizacin de las actividades de los usuarios del bosque, sean grupos social locales (asociaciones forestales indgenas y ASL) o empresarios, se plantea con base en la aplicacin de planes de manejo y una mayor fiscalizacin por parte de la ATB (ex Superintendencia Forestal). Como se indic previamente, los planes de manejo son cuestionados (en especial por los indgenas) por su carcter tecnoburocrtico, empero la nocin de manejo del bosque es parte del discurso indgena a partir de sus formas de gestin de los recursos ambientales de sus territorios. Para este eje, los temas que continan siendo repetitivos en la formulacin de la Ley Forestal son: Aplicacin de planes de manejo de acuerdo a usos y costumbres Adjudicacin de las tierras forestales (propiedad privada con ttulos ejecutoriales) Derecho de uso tradicional y domstico semicomercial de los recursos forestales Principio de acceso al recurso y mecanismos de control Eliminacin de los conflictos de derechos de propiedad Sistemas de fiscalizacin Realizacin de auditoras forestales

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Cuadro 14 Temas de continuidad en el eje: Actividad ilegal en los bosques por actor estratgico
Actor indgena 1996 Aplicacin de planes de manejo de acuerdo a usos y costumbres Adjudicacin de las tierras forestales (propiedad privada con ttulos ejecutoriales) Derecho de uso tradicional y domstico semicomercial de los recursos forestales Principio de acceso al recurso y mecanismos de control Eliminacin de los conflictos del derecho de propiedad Sistemas de fiscalizacin Realizacin auditoras forestales Fuente: Elaboracin propia. S S S S 2009 S Actor gubernamental 1996 2009 S Actor empresarial 1996 2009

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