A Administrao Pblica e o Papel do Estado na Perspectiva Paraeconmica de Desenvolvimento: limites e possibilidades que anunciam o movimento da governana.

Autoria: Taisa Dias, Silvio Antonio Ferraz Cario

Resumo Mediante um dilogo entre a Cincia Econmica, a Cincia Poltica e a Administrao Pblica, o trabalho discute o papel do Estado na relao com a sociedade numa perspectiva paraeconmica de desenvolvimento e de multidimensionalidade social. A discusso aponta limitaes da Administrao Pblica para dar conta do papel do Estado nessa perspectiva que emergiu nas ultimas dcadas do sculo XXI e anuncia o movimento chamado Governana Pblica como um possvel caminho para compreender como esse Estado pode coordenar as relaes entre si, o mercado e a sociedade civil, levando, assim, ao desenvolvimento na perspectiva paraeconmica. Palavras-chave: Estado, governana, paradigma paraeconmico.

INTRODUO A sociedade moderna costuma ser chamada de sociedade das organizaes por ter solapado a predominncia substantiva e por ter a racionalidade funcional como padro (ETZIONI, 1967), permitindo que todas as finalidades humanas tenham, como lgica direcionadora, a racionalidade com interesse no fim e no a racionalidade como fim em si mesma. A cincia social formal, por sua vez, concebe a sociedade e seus respectivos sistemas sociais como ordenados pela ao racional-intencional e, consequentemente, pelo interesse unidimensional. Com isso, um crculo vicioso a mantm associada perspectiva da sociedade moderna, fazendo com que grande parte das pessoas delineie sua vida a partir dessa deformao sem nem mesmo se dar conta. Tal deformao, chamada por Guerreiro Ramos (1989) de sndrome comportamental, seria ento, segundo o autor, um reflexo dessa concepo frgil da cincia social formal que faz com que os indivduos interiorizem os padres cognitivos de uma sociedade centrada no mercado, assumindo-a como uma segunda natureza. Alm de considerar a cincia social formal ingnua, Guerreiro Ramos (1989) a responsabiliza por uma significativa desconsiderao s exigncias ecolgicas, incluindo tambm grande parte da culpa pela desfigurao da vida humana como um todo. Em suas obras, ele deixou importante alerta:
Os resultados atuais da modernizao, tais como a insegurana psicolgica, a degradao da qualidade de vida, a poluio, o desperdcio exausto dos limitados recursos do planeta, e assim por diante, mal disfaram o carter enganador das sociedades contemporneas. A autodefinio das sociedades industriais avanadas do Ocidente como portadoras da razo est sendo diariamente solapada e , na realidade, to largamente desacreditada que se fica a imaginar se a legitimao de tais sociedades, exclusivamente base da racionalidade funcional, continuar, dentro em pouco, encontrando neste mundo quem acredite nela. Esse clima de perplexidade pode viabilizar uma reformulao terica de enorme magnitude (GUERREIRO RAMOS, 1989, p. 22-23).

As ideias de Polanyi (1980) parecem ter apoiado a compreenso de Guerreiro Ramos (1989) no sentido de que o mercado uma esfera importante da sociedade, porm no ele que deve dirigir a lgica das suas aes. O autor da abordagem substantiva da economia nos ajuda a lembrar que a ordem econmica apenas uma das funes sociais (POLANYI, 1980). Mesmo que sob abordagem diferente da adotada por Guerreiro Ramos (1989), Polanyi (1980) demonstrou que a teoria econmica tambm h algum tempo j se deu conta de que a dinmica especfica do mercado e seus conceitos formais so instrumentos de anlise e formulao de sistemas sociais aplicveis apenas para um tipo de sociedade a capitalista, e desde que o mercado no conte com a regulao poltica. Alm de concordar com a crtica viso unidimensional de sociedade, o terico poltico pr-moderno John Stuart Mill tambm fez outro importante alerta quando desde a sua poca apontava que a sociedade precisa ser regulada pelo Estado, sob pena de uma segunda natureza, ou seja, a natureza sustentada na compulso e cuja fonte o capitalismo, assuma o lugar da primeira.
Confesso que no estou encantado com o ideal de vida defendido pelos que acham que o estado normal dos seres humanos o de lutarem para ganhar a vida; que espezinhar o prximo, esmag-lo, acotovel-lo e caminhar um grudado nos calcanhares do outro como se constitui hoje o tipo de vida social, seja o que mais se pode desejar para a humanidade, ou que seja algo mais que sintomas desagradveis de uma das fases do progresso industrial (MILL, 1857 apud DALY, 1973, p. 12). 2

Inspirado nas ideias de John Stuart Mill, Guerreiro Ramos (1989) reconheceu que a cincia poltica formal tambm parece desencontrada a ponto de no levar em conta a necessidade de um sistema de governo pautado na perspectiva multidimensional e de busca por valores substantivos. Nas palavras de Guerreiro Ramos, [...] a teoria poltica formal se apresenta contaminada e no esconde a precariedade da sua epistemologia. Seus conceitos so desprovidos de dimenses substantivas e ticas e por isso ela se mostra inconsistente enquanto teoria (GUERREIRO RAMOS, 1989, p. 44). Assim sendo, ao nos lanarmos participantes do debate acerca da relao entre Estado e sociedade para um projeto de desenvolvimento que vai alm do fomento capacidade produtiva, assumimos a orientao de Souza Santos (1988) quando este adverte que os temas fluem de vrias fontes e de vrias direes para se encontrar em galerias onde se juntaro para dar conta da realidade social. Afinal, a coerncia desse alerta j se evidencia quando nos damos conta de que, apesar de no terem partido dos mesmos objetivos, Mill (1857), Polanyi (1980) e Guerreiro Ramos (1989) acabam incentivando uma importante reflexo acerca de pontos cegos existentes nas teorias que esto contidas na cincia social formal: o campo epistemolgico das cincias sociais no pode mais ser dirigido por um nico paradigma, pois a compreenso da realidade s pode ser desenvolvida por meio do movimento de uma abordagem a outra e, alm disso, incluindo uma perspectiva crtica, para dessa forma tentar superar os prejuzos deixados pela hegemonia da viso unidimensional de sociedade. Considerando a perspectiva limitada da cincia social formal para dar conta do desenvolvimento dessa sociedade na viso multidimensional e, mais especificamente considerando a ideia central da abordagem substantiva desenvolvida por Polanyi (1980) que insiste em lembrar que a economia apenas est imersa na sociedade, Guerreiro Ramos (1989) passou a defender o desenvolvimento na perspectiva paraeconmica. Segundo ele, se o comportamento administrativo movido por compulses, a abordagem substantiva, se retomada, pode reduzir a tendncia de insatisfao se idealizar a autorrealizao no nvel individual e o desenvolvimento coletivo no nvel geral. Diante disso, comea a se justificar a busca por uma cincia que permita o planejamento e a anlise de sistemas sociais considerando a abordagem substantiva, procurando clarear os pontos cegos relativos s questes epistemolgicas das respectivas teorias e impedindo que tal abordagem resista a tornar-se, sob qualquer disfarce, um instrumento de poltica cognitiva (GUERREIRO RAMOS, 1989). A partir dessa constatao e no intuito de contribuir para a construo de uma sociedade mais justa, Guerreiro Ramos (1989) estruturou um arcabouo conceitual acerca do que ele props como horizonte de possibilidades para a transformao de indivduos e de uma sociedade em que a nfase no mercado causou diversos sintomas indesejveis. Guerreiro Ramos (1989, 1996) trata do paradigma paraeconmico como o conjunto de pressupostos que se propem retomada da viso multidimensional de sociedade e subida aos degraus de desenvolvimento, imaginando este como uma conquista possvel a todos e se comprometendo com a diminuio sistemtica das desigualdades sociais. Frente a isso, o presente texto foi estruturado de forma a discutir o que se espera das funes de um Estado na perspectiva paraeconmica, seguindo para uma anlise que conclui que existem limitaes no campo da Administrao Pblica para dar conta desse novo Estado, anunciando o movimento de Governana Pblica como possvel caminho para atenuar essas limitaes, superar a viso unidimensional de sociedade e proporcionar que o agente pblico se transforme num instrumento de melhoria da democracia e da promoo do desenvolvimento co-produzido.
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O PAPEL DO ESTADO NA PERSPECTIVA PARAECONMICA DE DESENVOLVIMENTO Ao nos lanarmos nesse debate, precisamos reconhecer que corroboramos com Guerreiro Ramos (1996) quando este delineia a compreenso que tem acerca desse processo chamado desenvolvimento. Nas palavras do autor,
O desenvolvimento uma promoo mediante a qual as regies e naes passam de uma estrutura a outra superior. Diz-se que uma regio se encontra em desenvolvimento quando, em sua estrutura, esto surgindo os fatores genticos de outra superior. Da transformao da estrutura atual em outra superior, decorrer a substituio dos problemas atuais por outros menos grosseiros ou mais refinados. [...] Para todo grau de desenvolvimento, por mais elevado que seja, haver sempre outro seguinte superior (GUERREIRO RAMOS, 1996, p. 140-141).

A sociedade , na perspectiva multidimensional, um empreendimento que envolve planejamento e implantao de um Estado com competncia para garantir cenrios sociais adequados ao desenvolvimento humano, convivncia e s atividades comunitrias dos seus cidados (GUERREIRO RAMOS, 1989). Nessa proposta de sociedade imprescindvel um sistema de governo capaz de desenhar e implantar polticas que engendrem uma maneira de fazer com que as relaes entre os interesses das vrias dimenses sociais leve ao desenvolvimento para todos. Nas sociedades atuais, todavia, prevalecem critrios empricos comparativos para diferenciar naes e regies, que insistem em classific-las em desenvolvidas e subdesenvolvidas. Na perspectiva da reduo sociolgica, Guerreiro Ramos (1996) compreende que essa metodologia conduz ao falso entendimento acerca de desenvolvimento. Segundo ele,
[...] necessrio que os critrios comparativos permitam distinguir as causas e os resultados do desenvolvimento, ou, em outras palavras, as condies geradoras do desenvolvimento e seus frutos e consequncias. [...] Critrios analgicos tm justificado raciocnio como este: os pases adiantados exibem baixas percentagens de analfabetos e reduzidas taxas de mortalidade porque mantm em funcionamento escolas e servios de sade em propores elevadas; por conseguinte, os pases perifricos devem prover-se de tais facilidades educacionais e sanitrias em anlogas propores. Ora, este raciocnio falso. Altos nveis de instruo e de sade so [...] frutos do desenvolvimento. [...] Um princpio aqui formulado o seguinte: Em determinada regio, a qualidade das condies gerais de vida s se eleva na medida que surgem e operam, na estrutura em que se encontra a populao, os fatores promocionais da estrutura superior (GUERREIRO RAMOS, 1996, p. 144-145).

Diante disso, o autor adverte tambm que cada sociedade nica e que, assim sendo, o processo dinmico que resulta em desenvolvimento um processo especfico, ou seja, peculiar a cada local, regio ou nao. Nesse sentido, administradores e planejadores de polticas pblicas acabam por projetar desenvolvimento considerando apenas a incorporao da lgica de mercado em todas as suas atividades, priorizando o aumento do PIB, por exemplo, em relao a indicadores voltados diminuio das desigualdades sociais. A partir disso, se desenha a necessidade de uma mudana no padro mental dos administradores pblicos, ou seja, o abandono da sistemtica baseada na lgica de mercado e a adoo de uma sistemtica revestida da perspectiva multidimensional de interveno estatal. Considerando isso que se pode desenvolver um sistema de avaliao do bem-estar social que idealize a busca das isonomias numa lgica paraeconmica (GUERREIRO RAMOS, 1989) Desta maneira, bons indicadores de desenvolvimento sero atingidos a partir da construo de um Estado que consiga atuar de forma que seus governos e respectivos
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mandatos no cedam tentao dos objetivos de curto prazo; de um Estado que se mostre capaz de investir, planejar e dirigir de maneira efetiva e democrtica, cooptando esforos que levem transformao da estrutura atual em outra superior por meio da substituio dos problemas presentes por outros mais refinados. Em outras palavras, um Estado forte no sentido de fazer superar as dificuldades mais latentes identificadas no estgio atual por desafios j em soluo ou solucionados em unidades geogrficas em situao superior de desenvolvimento. Numa perspectiva histrica, nos ltimos dois sculos o Estado passou a ser um organismo de capitalizao do excedente econmico potencial e, por meio de uma realidade institucional por ele coordenada, assumiu o papel de estimulador, dinamizador e controlador das foras produtivas. Mas desenvolvimento econmico por si s no garante o desenvolvimento de outras dimenses que levem, por exemplo, diminuio das desigualdades sociais. Partindo do pressuposto de que o sucesso da interveno estatal depende do sistema escolhido, ou seja, da configurao da estrutura econmico-social (foras produtivas, relaes de classe, estrutura de poder, etc.), a anlise da relao entre Estado e desenvolvimento precisa ser ampliada para outras dimenses diferentes da econmica nesse ponto ento que a questo deixa de ser a relao mercado e Estado para voltar a ser plena, ou seja, sociedade enquanto perspectiva multidimensional e que considera ento sociedade civil, mercado e Estado. Nesse momento, lanamos mo das concluses de Diniz quando a autora faz o vnculo do contexto das ltimas dcadas com a nova onda da democratizao como meio de alcanar melhores ndices de desenvolvimento:
Cabe, portanto, ressaltar a oportunidade de implantar um arcabouo institucional que confira ao Estado um papel mais dinmico nas reas social e de planejamento, maior capacidade de ao nas atividades exclusivas do Estado, como defesa, segurana e servios pblicos essenciais, ou mesmo nas atividades no exclusivas, mas onde o Estado pode e deve intervir para garantir direitos sociais elementares, como o caso das reas de sade, educao e infraestrutura. No decorrer dos anos 1990, aps o auge do projeto neoliberal, a confiana cega no mercado revelou-se anacrnica e a sustentabilidade da democracia relaciona-se cada vez mais a um novo projeto de capitalismo regulado (DINIZ, 2007, p. 55).

Na perspectiva paraeconmica de Guerreiro Ramos (1989), o Estado deve dirigir um sistema de governo capaz de fazer a administrao de polticas pblicas pensando no desenvolvimento a partir da viso multidimensional de sociedade. Dessa forma, deve conjugar interesses dos diversos atores e conceb-los capazes de projetar e atingir, de maneira cooperada e consensada, melhores resultados para todos. Hoje existe um Estado mnimo no que diz respeito capacidade de garantir a gerao de desenvolvimento e no um Estado mnimo no sentido de estrutura ou poder; no entanto, o sculo XXI demanda que este evolua para um Estado forte no sentido de ser promotor da coeso interna das diversas dimenses que compem a tessitura complexa da sociedade. Feitas tais consideraes, a Figura 1 remonta a falcia da viso canonizada de Smith (1983) para, a partir dela e da crtica viso funcionalista e unidimensional de sociedade, ilustrar o caminho que nos levou a essa ideia de desenvolvimento demandado no sculo XXI. Assim, a figura sintetiza o caminho dessa anlise que acabou por sugerir a necessidade de ensaiar uma definio para o que seria ento desenvolvimento na perspectiva paraeconmica.

Figura 1 Resumo do caminho que leva perspectiva paraeconmica de desenvolvimento

ABORDAGEM SUBSTANTIVA DA ECONOMIA Nova Ideia de Desenvolvimento PARADIGMA PARAECONMICO

Liberalismo Econmico SMITH (1983)

Crtica em POLANYI (1980) e em GUERREIRO RAMOS (1989)

DESENVOLVIMENTO NA PERSPECTIVA PARAECONMICA: Produto de um projeto coordenado pelo Estado que considera a multidimensionalidade social (mercado, sociedade civil e Estado) e que busca, por meio de processos cooperativos e mais democrticos, atingir valores tambm substantivos para a sociedade.

Fonte: Elaborada pelos autores com base em Guerreiro Ramos (1989) e Polanyi (1980).

Por meio de um processo co-produzido de desenvolvimento, da implantao de polticas pblicas e considerando a multidimensionalidade social, o Estado poder garantir tal compatibilidade e evitar a superposio de uma dimenso em especial, como a histria demonstra ter acontecido nos idos do liberalismo econmico e da unidimensionalidade do mercado. Isso fomenta a mudana da ideia de governo puro e simples para a ideia de um governo que reflita um Estado estratgico, ou seja, um Estado como definiram Kissler e Heidemann (2006) quando destacaram que este transforma seu papel em trs sentidos: i) de um Estado de servio e produtor do bem pblico para um Estado que serve de garantia produo do bem pblico; ii) de um Estado ativo e provedor solitrio para um Estado ativador e coordenador das relaes dos atores para que produzam com ele; iii) de um Estado dirigente ou gestor para um Estado cooperativo, onde o bem pblico produzido em conjunto (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). Diante disso, a estrutura de um Estado parece se fortalecer como potencial para a garantia de expresso dos valores de uma sociedade e dos interesses coletivos no processo de construo das suas polticas pblicas. Em outras palavras, a estrutura do sistema estatal deve constituir parte do processo poltico, seguindo-se ao projeto de abandono da dissociao entre administrao e poltica e permitindo a abertura de novos caminhos para o campo da Administrao Pblica. Essa seria uma nova forma de pensar sobre as capacidades do Estado e as relaes entre este e a sociedade, defendendo que ele deve desempenhar papel estratgico para o desenvolvimento na perspectiva paraeconmica e considerando, para tanto, a emergncia da reintegrao das dimenses econmica, social e poltica. A ADMINISTRAO PBLICA FRENTE PARAECONMICA DE DESENVOLVIMENTO. PERSPECTIVA

O debate que envolve a relao entre Estado e sociedade antigo e transpassa vrios campos e subcampos das cincias sociais, mais especificamente a Cincia Poltica, a Cincia Econmica e a Administrao Pblica. Nesse incio de sculo, desponta como avano da reflexo acerca de uma das questes no respondidas por Guerreiro Ramos (1989), a saber: como fazer com que o Estado possa ser o coordenador executivo de um projeto de desenvolvimento pautado na perspectiva paraeconmica, reconhecendo suas vrias racionalidades e interesses distintos, afastando a sociedade moderna dos efeitos negativos da unidimensionalidade?
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As administraes pblicas sempre realizaram mudanas nas suas polticas de administrao e no desenho das suas estruturas, o que, por consequncia, muda a forma do Estado se relacionar com a sociedade. Essa realidade refora a compreenso de que o Estado vem, ao longo de muitos movimentos de reforma administrativa, reduzindo sua atuao como executor direto de servios e assumindo o carter de mobilizador e ativador dos diversos atores, estando no centro das suas funes a capacidade de promoo e coordenao estratgica para o desenvolvimento da sociedade. Mas uma anlise acerca dos diversos movimentos de reformas administrativas que aconteceram nas administraes pblicas e que se reporte ao sculo XIX com Wilson (1887) e sua nfase na dicotomia entre poltica e administrao, assim como Weber (1930; 1978) e sua nfase na burocracia, pode mostrar que isso no foi sempre assim. Ao longo do sculo XVIII, quando se estruturou o liberalismo, o Estado, que havia nascido absoluto, passou a ter uma atuao que o tornou restrito a um pequeno ncleo estratgico para dar conta da sua funo bsica de garantidor da ordem e segurana nacionais. Durante o sculo XIX, o absolutismo do Estado era conduzido em paralelo a um sistema poltico liberal que, no observando a separao entre o patrimnio da monarquia e o patrimnio pblico, se desenhou patrimonialista. O aparelho do Estado atuava como extenso do poder da monarquia e os servidores pblicos eram considerados nobres. Marcado pela confuso entre os interesses pblicos e privados, o patrimnio pblico era confundido com os bens da realeza. Os cargos pblicos eram concedidos na ideia de recompensa ou troca de favores, fomentando a corrupo, o nepotismo, o clientelismo e a conduo da administrao pblica por parte dos soberanos. Permaneceu, nesse perodo, alheio dimenso social e submetido liderana da dimenso econmica. Assim, durante grande parte do perodo em que se manteve o sistema poltico liberal e o Estado mnimo, a lgica patrimonialista deu o tom nas administraes pblicas. Mas esse Estado mnimo comeou a ruir com o final da Primeira Guerra Mundial (1914-1918), resistindo at aproximadamente a dcada de 1930. Dados os prejuzos da lgica patrimonialista e o avano do capitalismo, na segunda metade do sculo XIX tem incio aquela que viria ser conhecida como a reforma burocrtica. As consequncias do mercado livre defendido pelos liberais e a desintegrao das dimenses social e econmica provocaram uma crise generalizada que deu origem ao Estado intervencionista. Com isso, as ideias weberianas de administrao racional-legal passaram a ser adotadas como soluo para a superao dos efeitos negativos do patrimonialismo e tambm por ter mais relao com o sistema capitalista de produo que avanava continuamente. A administrao pblica burocrtica pautou-se ento na necessidade de escolha dos meios mais adequados para atingir melhores graus de eficincia, lanando mo dos princpios weberianos de formalizao, diviso do trabalho, hierarquia, impessoalidade, meritocracia, separao entre propriedade e administrao, profissionalizao dos funcionrios e previsibilidade, para atenuar os efeitos negativos do patrimonialismo e garantir os resultados demandados pelo capitalismo. Nesse movimento, as regras eram definidas e protegidas para que no fossem alteradas sem uma nova formalizao; cada funcionrio tinha suas atividades bem definidas em torno de uma funo especfica; uma hierarquizao rgida garantia que as funes pudessem ser controladas pelo nvel de chefia superior; as funes eram dissociadas da pessoa que as executava e poderiam ser continuadas normalmente na necessidade de substituio; a escolha das pessoas para ocuparem os cargos era feita em funo da competncia e do mrito, e para mant-las, existiam mtodos de avaliao que se pautavam em critrios objetivos. Alm disso, as pessoas interagiam com o sistema produtivo do bem pblico conscientes de que isso no lhes permitia confundi-lo com propriedade particular, existia investimento na sua profissionalizao e estas deveriam se comportar de acordo com as leis e procedimentos estabelecidos para que, com isso s, fosse
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alcanada a eficincia objetivada (WEBER, 1930; 1978). Nesse perodo, surgiram as sociedades de economia mista em face da parceria com a iniciativa privada, alm dos rgos que vieram a compor a administrao pblica indireta (autarquias e empresas pblicas). Mas o conjunto de princpios burocrticos gerava um ritual que no resistiu ao avano tecnolgico e s consequncias da mudana do modelo de desenvolvimento fruto da globalizao e, associado ao movimento de democratizao, a administrao pblica burocrtica passou a ser inviabilizada pela sua estrutura densa. Na segunda metade do sculo XX, frente ao intenso ritmo do sistema capitalista e nova dinmica que assumiram as relaes sociais e econmicas, tal movimento da administrao pblica se mostra limitado pela sua obedincia cega s leis, ao determinismo e linearidade que j no estavam mais de acordo com o novo ambiente que demandava mais agilidade e a garantia de melhor qualidade na prestao dos servios pblicos. Nos bastidores, depois da II Guerra Mundial, um movimento intelectual liderado por Simon (1957), Waldo (1948) e Merton (1949) tambm questionava a adoo dos princpios burocrticos na Administrao Pblica. A hipertrofia do Estado diminuiu ainda mais a sua eficincia na prestao de servios e na interveno econmica. A crise do Estado se instala e de modo associado tambm se instala a crise do modelo burocrtico, do Welfare State e do modo de interveno at ento adotado (BRESSER-PEREIRA, 1998; BEVIR, 2010). Outro movimento passou a ocorrer na dcada de 1980, fazendo com que o modelo weberiano e a dissociao wilsoniana passassem a ser questionados. Aos poucos, a iminente inviabilidade da estrutura do referido modelo de Estado intervencionista induz aos movimentos de descentralizao e desconcentrao e estimula a mudana do foco no processo para o foco nos resultados que orientaria a transio do movimento de administrao pblica burocrtica para a corrente ps-burocrtica conhecida como New Public Management (NPM). A NPM promove a adoo de princpios da administrao de organizaes privadas na administrao pblica e passa a ser tambm chamada de administrao pblica gerencial termo significativamente adotado pela academia brasileira. Tal abordagem emergiu como alternativa para a atenuao das disfunes burocrticas que, nas palavras de Secchi (2009), foram [...] o impacto da prescrio estrita das tarefas (red tape) sobre a motivao dos empregados, resistncia s mudanas e o desvirtuamento de objetivos provocado pela obedincia acrtica s normas (SECCHI, 2009, p. 353). Esta transio, porm, no se deu na totalidade das caractersticas, uma vez que alguns dos princpios gerencialistas derivaram do movimento burocrtico, tais como: critrios rgidos para a adoo da meritocracia, a avaliao de desempenho para garantir a competncia e reconhecer a manuteno no cargo, o sistema de carreiras no servio pblico, a profissionalizao dos funcionrios e a impessoalidade (BRESSER PEREIRA, 1998). Dentre esses objetivos que motivaram a reforma da administrao pblica burocrtica para a administrao pblica gerencialista, estava a necessidade de promover servios pblicos com melhores nveis de qualidade e significativa reduo dos seus custos. Nesse sentido, o movimento de descentralizao e desconcentrao, o estabelecimento de parceria com a iniciativa privada e a participao da sociedade civil mostraram-se bastante intensos com a chegada do gerencialismo. Algumas atividades estatais passaram ento a ser compartilhadas com a sociedade civil (organizaes sociais) e com a iniciativa privada (terceirizaes e as parcerias pblico-privadas, por exemplo). Foi tambm observado o movimento de criao de rgos com a funo especfica de formulao da poltica pblica no nvel centralizado e de unidades descentralizadas para executar tais polticas. O foco foi deslocado da eficincia (processo) para a eficcia (resultados) e se passou a preconizar valores como produtividade, orientao ao servio, descentralizao, eficincia na prestao de servios, adoo de prticas peculiares a organizaes privadas (marketization) e,
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teoricamente, uma administrao mais imbuda de responsabilizao, transparncia e controle (accountability) (BEVIR, 2010; DENHARDT, 2004). No que tange aos critrios traados para promover a meritocracia, no entanto, enquanto na administrao pblica burocrtica estes tratavam de aspectos como assiduidade, disciplina e tempo de servio, agora haviam migrado para a ideia de produtividade e eficincia. Em outras palavras, ganharam fora os critrios que ajudavam no controle dos resultados e no mais do processo. Entre outras coisas, a administrao pblica gerencial lanou mo de iniciativas como a transferncia do poder central para rgos intermedirios e locais, o fortalecimento do processo de coordenao das relaes originadas pelas diversas atividades realizadas por rgos e instituies externas ao governo ou de outros nveis deste, o aumento da autonomia de outros rgos da administrao pblica, a capacitao de executivos, a criao de carreiras especficas para cargos de nveis estratgicos e sistemas de valorizao dos funcionrios pblicos de maneira a executar o novo modelo e atingir os objetivos que motivaram a reforma. Esse remdio contra as amarraes burocrticas promoveu um clima de competio ao lanar mo de ferramentas da administrao de organizaes privadas como avaliao de desempenho e de eficcia para implementar a meritocracia e descentralizao poltica e administrativa para promover a presumida autonomia aos administradores dos processos e ensaiar a participao de outros atores. Enquanto a velha administrao pblica trabalhava com o conceito de igualdade, ou seja, a poltica pblica sendo aplicada a todos, a abordagem gerencialista ensaiou o reconhecimento s diferentes necessidades e interesses. Essa perspectiva chamou ateno para a importncia da participao e foi em busca de estruturas organizacionais mais abertas e permeveis, propondo a substituio da hierarquia e da competio pela participao. Acontece, porm, que essa participao no estava pautada no sentido de promover processos mais democrticos; era apenas em termos de atingir melhor resultados dos processos administrativos e, consequentemente, dos resultados da administrao pblica. Seus estudiosos no trabalharam no sentido de propor uma corrente alternativa ao campo e, apesar de apresentar iniciativas inovadoras, tal movimento parece uma adaptao s demandas mais gerais por equidade e participao. Secchi, ao comparar os elementos essenciais dos movimentos burocrtico e gerencialista concluiu que:
O modelo burocrtico e os modelos gerenciais compartilham a manuteno da distino wilsoniana entre poltica e administrao pblica. A separao de funes entre poltica e administrao permeia o modelo burocrtico weberiano, em que o processo de construo da agenda pblica visto como tarefa eminentemente poltica, enquanto a implementao da poltica pblica de responsabilidade da administrao. No gerencialismo, a responsabilidade sobre os resultados das polticas pblicas recai sobre os ombros dos polticos. No entanto, a distino entre poltica e administrao suavizada quando evoca a descentralizao do poder de deciso, o envolvimento da comunidade e de burocratas no desenho das polticas pblicas (SECCHI, 2009, p. 362).

O entendimento de que a abordagem gerencialista atenuou essa dissociao importante, mas tambm significa que ela no promoveu a superao desse mal de origem nas teorias que suportam os movimentos e respectivos modelos e as reformas administrativas e de Estado. Waldo (1980) j havia alertado que inevitavelmente surgiriam questes de valores, questes de relao entre prticas administrativas e teoria democrtica. Em outras palavras, o contraponto baseado no interesse pela administrao democrtica continuaria existindo e a base epistemolgica convencionada a respeito da necessidade de superar tal dicotomia reconhece a necessidade de superao da dissociao wilsoniana como mal de origem das teorias do campo.
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Permanece ento a necessidade de compreender como pode se dar a reintegrao entre a poltica e a administrao e as tentativas para a derivao de uma nova base epistemolgica para o estudo da Administrao Pblica, capaz de reconciliar os interesses empricos e normativos, ou seja, teoria e prtica. Nas ltimas dcadas, no entanto, que esse interesse emerge como uma crtica direta e especfica ao modelo racional, tentando levar o campo da Administrao Pblica para alm de uma teoria formal. A partir da dcada de 1980, enquanto uma parte da academia segue nos ideais neoliberais e fortalece o movimento do NPM que sustenta as ideias gerencialistas, outra parte insiste na concepo de Administrao Pblica como instrumento de um projeto democratizante. Assim, em paralelo ao surgimento do NPM, emerge tambm um movimento da Administrao Pblica que, mais conhecido como governana, vem sendo debatido numa abordagem multidisciplinar. Tambm evocando a participao de outros atores na definio das polticas pblicas, o faz, no entanto, no sentido de fortalecimento da democracia e no apenas de melhoria de resultados. GOVERNANA COMO MOVIMENTO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA COLOCAR O ESTADO NA PERSPECTIVA PARAECONMICA DE DESENVOLVIMENTO Reconhecemos que analisar os diversos movimentos e modelos que permearam o desenvolvimento do subcampo da Administrao Pblica e sustentaram as diversas reformas administrativas e de Estado pode sugerir um entendimento dicotmico, pois, ao remontar os aspectos que caracterizam cada um deles, observamos que nenhum rompeu plenamente com as caractersticas do que o antecedeu. Sabemos, assim, que analisar o subcampo da Administrao Pblica conferindo a cada estgio caractersticas exclusivas de determinado movimento pode implicar numa abordagem reducionista, entretanto fundamentalmente importante para uma compreenso epistmica. Considerada essa ressalva, o Quadro 1 destaca as principais caractersticas das diversas reformas administrativas e as respectivas mudanas de papel do Estado que as incentivaram, relaciona o modelo de desenvolvimento econmico predominante, o respectivo padro de acumulao de capital, o papel e as funes assumidas pelo Estado frente aos processos que respaldam a sua relao com a sociedade e o modelo de administrao assumido pelas estruturas pblicas. Como o quadro destaca, entre 1930 e 1950 surgiu a preocupao com a meritocracia e o profissionalismo, predominando a questo da eficincia (processo). Conforme Guerreiro Ramos (1966; 1989), isso reforou uma orientao racional-intencional baseada nos trabalhos acerca da administrao cientfica de Taylor e da teoria da burocracia de Weber (1930). A partir da dcada de 1950 at os anos 1970, o papel do Estado como promotor do desenvolvimento econmico fortalecido e, em face de uma viso unicista e tecnicista, o planejamento e a atuao estatal eram centralizados. Para Denhardt (2004), uma justificativa para isso pode ser o fato de duas tendncias importantes terem delineado o campo da Administrao Pblica: os tericos desenvolveram seus estudos i) privilegiando as organizaes grandes e complexas o que d ao termo organizaes caractersticas claramente associadas s estruturas burocrticas tradicionais (leia-se organizaes privadas); e ii) equiparando a Administrao Pblica administrao governamental, isto , realizao de mandatos de governo. Esta abordagem que se remete ao primeiro estgio da corrente desenvolvimentista, ou seja, a segunda onda do desenvolvimento econmico apresentada no Quadro 1, tinha o objetivo de garantir a competncia e a autoridade do Estado para dar conta do seu papel. Em
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tal perspectiva, este agente era tido como nico responsvel pelo planejamento e execuo das polticas pblicas por meio de uma administrao centralizada. O Estado exercia assim o papel de interventor e regulador, configurando-se como motor do desenvolvimento. Existia forte nfase na hierarquizao e na impessoalidade (WEBER, 1930), distanciamento entre tcnica e poltica e uma ao administrativa centrada na racionalidade orientada aos fins (GUERREIRO RAMOS, 1989). Por isso, a proposta weberiana de burocracia assumiu hegemonia na Administrao Pblica a partir do sculo XX.
Quadro 1 Correntes predominantes dos modelos de desenvolvimento econmico, movimentos da administrao pblica e papis do Estado correspondentes. Papel do Estado sob Padro de Movimento da Perodo a perspectiva do Funo do Estado acumulao Administrao Predominante desenvolvimento de capital Pblica econmico Desenvolvimentismo Liberalismo Fim sculo XVIII at Incio do sculo XX Garantir a ordem e a segurana nacionais. No interventor (Estado mnimo) Patrimonialista

Dcadas de 1930/1940 at fim da dcada de 1970

Fordismo

Coordenar o processo de cooperao que Interventor e envolve agentes potencializador da capacidade de nacionais, atenuar os efeitos negativos do competio do setor patrimonialismo e privado nos limites melhorar a eficincia nacionais. dos processos. Crise e Reforma do Estado Garantir as funes bsicas, tipo sade, segurana, educao, etc. Coordenar o processo de cooperao para soluo das questes socioeconmicas envolvendo agentes nacionais e internacionais, a sociedade civil e a comunidade local. Interventor exclusivo para corrigir as falhas de mercado, regulador.

Burocrtico

Neodesenvolvimentismo Neoliberalismo

Dcada de 1980 at metade da dcada de 1990

Psfordismo

Gerencialista (base do NPM)

Dcada de 1980 at dias atuais

Psfordismo

Interventor e potencializador da capacidade de competio do setor privado para alm dos limites nacionais.

Governana Pblica (base na ideia de Administrao Pblica como instrumento democratizante)

Fonte: Elaborado pelos autores.

Com o passar do tempo, o movimento da administrao pblica burocrtica - onde evidenciada a importante herana intelectual de Weber (1930; 1978) e a separao entre poltica e administrao (WILSON, 1887) - se mostrou ineficiente e oneroso para a produo do bem pblico. Associado a isso tambm est o fato de que o mercado acabou assumindo a direo do que era decidido para a sociedade, contando com o Estado (esfera pblica) como facilitador para tanto (GUERREIRO RAMOS, 1989) e, embora fosse um Estado interventor, o mercado que dizia o que queria produzir. Weber (1930) desenvolveu o modelo tendo como axioma fundamental a autoridade racional-legal e da originam-se algumas das suas principais caractersticas que justificariam a separao entre planejamento e execuo das polticas, dando um contorno prtico dissociao wilsoniana para as dimenses poltica e
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administrativa que pressupunha a primeira como responsvel pela elaborao das polticas pblicas e a segunda como responsvel pela sua execuo. As limitaes do movimento burocrtico associadas mudana no modelo de desenvolvimento da economia, incentivaram uma nova reforma que se deu na inteno de promover a execuo do novo papel do Estado e o emergente modelo de desenvolvimento. Surge o gerencialismo que, conforme os trilhos neoliberais, se apresenta ainda associado ao modelo da racionalidade econmica. Diante disso, vrias reflexes podem ser extradas, mas, dentre estas, uma cabe ser ressaltada: embora existam vrias teorias distintas sobre o campo da Administrao Pblica, uma base epistemolgica convencionada reconhece o predomnio de um modelo racional, baseado implicitamente na cincia social formal, que acaba engendrando a hegemonia da dicotomia entre poltica e administrao. Este modelo racional parece querer explicar, predizer e controlar, sem necessariamente saber se as teorias que o suportam permitem a correspondncia com uma determinada realidade social forjou a separao entre teoria e prtica. Assim sendo, mesmo no gerencialismo se manteve inviabilizada a demanda por um Estado mais articulador das diversas relaes que se potencializam a partir da ideia de democracia. Denhardt (2004) e Bevir (2010) reconhecem que sempre existiram argumentos importantes de contraponto ao modelo racional no campo e que tem a dimenso econmica como pano de fundo. Mas estes autores tambm entendem que estes argumentos vm sendo fortalecidos a partir dos debates voltados s diversas reformas administrativas e de Estado nas ltimas trs dcadas. A partir da Crise do Estado, o desenvolvimentismo, enquanto modelo de desenvolvimento econmico, pautado nos padres burocrticos, derivou-se para um movimento que Bevir (2010) chama the new governance. Tal mudana de governo para governana, segundo Bevir (2010), deriva ento em duas direes: uma governana neoliberal e uma governana democrtica. A primeira mantm os pressupostos do modelo racional e a segunda sustenta-se na adoo de teorias democrticas para tentar fazer com que a Administrao Pblica, como instrumento de um projeto democratizante, possa contribuir para sustentar a redefinio do papel do Estado frente aos interesses e ao desenvolvimento de uma sociedade multicntrica, complexa e limitada por um contexto de instrumentalidade. O debate atual no subcampo da administrao pblica aponta duas ideias que permeiam uma nova perspectiva: i) a Administrao Pblica precisa ser entendida como um processo de administrao da mudana em busca de valores sociais publicamente definidos e no apenas como administrao governamental; e ii) se governo diferente de empreendimento privado, a Administrao Pblica tambm diferente da administrao de organizaes privadas. Organizaes pblicas como parte da estrutura de um governo tem seu interesse voltado prestao de servios ao pblico e no produo de lucros. Tem metas mais difceis de serem mensuradas e por isso so limitadas em relao ao grau de eficincia que podem atingir, j que essa prestao de servios e a avaliao da respectiva eficincia so voltadas ao interesse pblico. Seus processos de tomada de deciso devem, assim, ser de perspectiva pluralstica. Resultados de um processo pluralstico exigem processos democrticos e, para isso, as organizaes pblicas e toda a estrutura do Estado devem ser permeadas pelo objetivo da responsividade tanto quanto devem corresponder aos anseios pblicos.
Falar sobre o sentido das nossas experincias ou do impacto que estas tem sobre os valores da sociedade significa comear um estudo bem mais complexo que sugere que estejamos atentos no somente s questes empricas associadas gesto da mudana em sistemas complexos, mas tambm ao contexto social, poltico e tico mais amplo que envolve a administrao pblica (DENHARDT, 2004, p. 32).

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Diniz (2007) contribui com o debate salientando que iminente e necessria a ruptura com o padro hegemnico de burocracia (weberiana), o que implicaria melhoria da qualidade dos servios prestados pelo Estado. Um pensamento reformista para o Estado corresponde, para a autora, terceira onda de democratizao e a uma nova abordagem das relaes num cenrio agora global.
No novo milnio [...] o grande desafio o da sustentabilidade da democracia. Alcanar a estabilidade a longo prazo, por sua vez, requer as trs modalidades de dficits historicamente acumulados: o dficit de incluso social, revertendo os altos graus de concentrao da renda e de desigualdade, o dficit de capacidade de produzir resultados socialmente desejados, revertendo o padro patrimonialista de ao estatal e, finalmente, o dficit de accountability, reduzindo os graus de discricionariedade das autoridades governamentais (DINIZ, 2007, p.53).

Assim, os estudos no subcampo da Administrao Pblica, contando com a anlise tambm sob a tica da cincia poltica e da cincia ecomica, apontam para a necessidade de atenuar os efeitos desse movimento hegemnico (burocrtico) que, por ter limitado-a a uma abordagem positivista, no integrou explicao, compreenso e crtica nas suas teorias, nem se mostrou capaz de dar conta das questes que se voltam ao controle e cooperao, j que no considerou a possibilidade de caractersticas de modelos alternativos de administrao estatal, nem to pouco da relao deste agente com a sociedade. Esse movimento de governana na perspectiva democrtica (aqui chamado de Governana Pblica) que nasceu em paralelo ao refinamento das ideias neoliberais envolve estudiosos de diferentes reas das cincias sociais, mas principalmente aqueles mais fortemente concentrados nos campos da cincia poltica, da cincia econmica e do subcampo da administrao pblica, como forma de dar conta do que o NPM e a sua abordagem gerencialista no conseguiu dar, ou seja, garantir a participao dos diversos segmentos da sociedade na promoo do desenvolvimento na perspectiva paraeconmica. Corroborando com o dilogo entre as cincias para dar conta da complexidade da sociedade contempornea (SOUZA SANTOS, 1988), considerando a fragilidade do conjunto de ideias neoliberais (BEVIR, 2010; GUERREIRO RAMOS, 1996; 1989) e considerando as novas potencialidades relacionadas ampliao da participao dos atores sociais num projeto de desenvolvimento, o debate vem discutindo Governana Pblica como uma alternativa para dar conta da necessidade de mobilizar as foras oriundas de interesses distintos da sociedade, inovando com mecanismos que facilitem o processo cooperativo e melhorem a democracia. Avanando no sentido de discutir o movimento que demanda um modelo de Administrao Pblica que viabilize o Estado coordenador das relaes entre os diversos atores que tiveram a participao aumentada desde a dcada de 1980, percebemos que esse movimento chamado de Governana Pblica i)se desenrola em paralelo ao modelo de desenvolvimento econmico que tem a inovao como motor (neodesenvolvimentismo) e ii)se apresenta na proposta de melhorar a democratizao dos processos como meio de atingir resultados mais responsivos numa viso multidimensional de sociedade. Em outras palavras, esse o movimento que tende a colocar a administrao pblica de maneira a facilitar a execuo do papel do Estado na perspectiva paraeconmica de desenvolvimento. Governana Pblica apresenta-se como alternativa que muda a forma de entender a relao entre Estado e sociedade, passando a ter esta ltima como parceira fundamental para o planejamento e a execuo de polticas pblicas. , assim, um movimento que se desenvolve na perspectiva do paradigma paraeconmico (GUERREIRO RAMOS, 1989) e da abordagem substantiva da economia (POLANYI, 1980), uma vez que estas parecem permear a genealogia do movimento da administrao pblica que emerge suscitando querer viabilizar esse novo papel do Estado na relao com a sociedade do sculo XXI.
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Acontece, porm, que Governana Pblica ainda um movimento recente e sua juventude sugere que resistamos a reconhec-la como um novo modelo de Administrao Pblica. A discusso terica (BEVIR, 2010; DENHARDT; DENHARDT, 2003; KOOIMAN, 2003; PIERRE; PETERS, 2000), no entanto, permite compreender que o movimento que nasceu em paralelo com os ideais do New Public Management vem ocupando importante espao no debate das cincias sociais desde o final do sculo XX. Mas para que o movimento possa se sustentar como proposta que instrumentaliza o Estado em relao forma de desenvolver e implantar um sistema de governo que regule as relaes entre o Estado, o mercado e a sociedade civil, para que os interesses sejam permeados por uma perspectiva substantiva e o desenvolvimento seja fruto da ao coletiva, necessrio avanar no debate terico e na sua prxis para tentar demonstrar como o agente pblico pode, sistematicamente, implementar e administrar os sistemas sociais de maneira delimitada e, consequentemente, promover uma sociedade na sua concepo multidimensional. CONSIDERAES FINAIS Ao comparar os modelos de acumulao de capital predominantes com os movimentos de administrao pblica correspondentes, se evidenciam importantes razes que levaram o Estado a se relacionar de maneira diferente com a sociedade em cada um desses perodos. Observamos, porm, limitaes no campo da Administrao Pblica para viabilizar a execuo do papel do Estado que rompe o sculo XXI sugerindo que a relao deste com a sociedade deve se dar em meio a um processo dinmico que entende desenvolvimento enquanto fruto da coeso de interesses e racionalidades distintos. Diante disso, fica evidenciada a emergncia de uma Administrao Pblica que se conceba entendendo que desenvolvimento econmico por si s no basta e que preciso pensar que este um processo que atinge regies e seus indivduos de maneira diferente, com suas peculiaridades e prioridades. Mas se por um lado verificamos essas limitaes, por outro vislumbramos um movimento da Administrao Pblica que nasceu em meio crise do Estado e vem se constituindo de forma que a funo do agente pblico no fique restrita ao incentivo da produo de bens e servios e acmulo de capital. Este movimento conhecido como Governana Pblica, sugere a expanso da ideia de desenvolvimento para a considerao das diversas dimenses sociais envolvidas no processo. , dessa forma, um movimento que coloca o Estado e a Administrao Pblica voltados para a busca de valores e de mais substantividade; um movimento que suscita a utilizao de processos mais democrticos e de mais responsividade; , por fim, um movimento que se prope superao da hegemonia da ao racional-intencional. Por isso, ainda que no tenham partido dos mesmos objetivos, Polanyi (1980) e Guerreiro Ramos (1989) contribuiram com a reflexo acerca da necessidade de repensar a ideia de desenvolvimento e sua relao com o movimento da governana na Administrao Pblica que, por sua vez, lana mo da interdisciplinaridade ao se aproximar da Ciencia Poltica e da Cincia Econmica para dar conta desse projeto. Retomando o alerta de Souza Santos (1988) que nos faz um convite em suas obras para que desenvolvamos estudos e pesquisas que contribuam para o aprofundamento da crtica terica e para o desenvolvimento de novas perspectivas para cada realidade social, algumas questes, no entanto, orbitam nossos pensamentos ao tentarmos encerrar esse ensaio terico. Discutir o que significa a interveno estatal num projeto de desenvolvimento na perspectiva paraeconmica e considerar a sociedade multicntrica associando a abordagem substantiva de economia desenvolvida por Polanyi (1980) aos pressupostos da teoria de Guerreiro Ramos (1989) um exerccio importante para sustentar a crtica viso
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unidimensional de sociedade. Aproximar as obras e as ideias desses autores foi, no mnimo, um exerccio interessante para evoluir na proposta de transformar a Administrao Pblica num subcampo que se prope a viabilizar a mudana de papel do Estado e da ideia de governo para governana. Todavia, preciso avanar na reflexo para tentar entender, por exemplo, que estudos vm sendo desenvolvidos pela academia internacional e nacional de forma a contribuir para o avano do tema Governana Pblica e sua relao com a perspectiva paraeconmica de desenvolvimento. Alm disso, importante tambm entender a prxis desse movimento que se ensaia relacionado com o paradigma paraeconmico e como a Amrica Latina e o Brasil, mais especificamente, vem desenvolvendo estudos e pesquisas que discutam, exemplifiquem a sua aplicao em realidades distintas das utilizadas na literatura especializada que se concentra significativamente em administraes de pases desenvolvidos. Ser que a prxis de governana realmente coloca uma administrao pblica como instrumento democratizante? De que forma a administrao pblica que se coloca nesse movimento pode contribuir para que o Estado se volte para a perspectiva paraeconmica de desenvolvimento? Estas so algumas das questes que ficam latentes nesse momento, mas seguir refletindo a respeito delas poder contribuir para o avano terico e prtico da Governana Pblica como movimento emergente e que se prope execuo do papel do Estado demandado no sculo XXI. Afinal, a Governana Pblica seria mesmo um caminho para ensaiar respostas que Guerreiro Ramos (1989; 1996) no teve tempo de dar? Diante dessa possibilidade, acreditamos que a Cincia Poltica, a Cincia Econmica e a Administrao Pblica podero, enquanto galerias por onde se sustentam as Cincias Sociais, demonstrar que o avano no dilogo entre elas pode nos manter em busca da resposta que ele no apontou quando, ao nos disponibilizar o paradigma paraeconmico, limitou-se crtica sem ter tido tempo de demonstrar como o Estado pode coordenar uma proposta de desenvolvimento que garanta as bases das isonomias que, como sistemas cognitivos de carter poltico, tm como interesse dominante o bem-estar social. Referncias Bibliogrficas: BEVIR, M. Democratic Governance. New Jersey: Princeton, 2010. BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do Estado para a Cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: editora 34; Braslia: ENAP, 1998. DALY, H. E. Toward a steady-state economy. San Francisco: W. H. Freeman, 1973. DENHARDT, R. Teoria Geral de Organizaes Pblicas. 4. ed. So Paulo: Cengage Learning, 2004 DENHARDT, R. B.; DENHARDT, J. V. The New Public Service: serving, not steering. Nova Iorque: M. E. Sharp, 2003. DINIZ, E. Globalizao, Estado e Desenvolvimento: Dilemas do Brasil no novo milnio. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. ETZIONI, A. Organizaes Modernas. So Paulo: Pioneira, 1967. FREY, K. Governana interativa: uma concepo para compreender a gesto pblica participativa? Poltica & Sociedade, Florianpolis, n. 5, p. 119-138, out. 2004. GUERREIRO RAMOS, A. Administrao e contexto brasileiro. Rio de Janeiro: FGV, 1966. ______. A Nova Cincia das Organizaes. Rio de Janeiro: Editora da FGV, 1989. ______. A Reduo Sociolgica. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1996. KISSLER, L.; HEIDEMANN, F. G. Governana Pblica: novo modelo regulatrio para as relaes entre Estado, mercado e sociedade? Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 479-499, maio/jun. 2006.
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