Sentencia C-303/10 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Requisito de caducidad NORMA ACUSADA TRANSITORIA-Pronunciamiento por prdida de vigencia

en trmite de la demanda/PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre demanda formulada cuando el precepto estaba an vigente Se ha considerado que la Corte puede pronunciarse sobre normas de la ndole citada, en circunstancias excepcionales y conforme al principio de perpetuatio jurisdictionis, cuando a pesar que al tiempo de adoptar la decisin los efectos de la norma ya se hubieren cumplido en su totalidad, la demanda ha sido formulada cuando el precepto estaba an vigente. Esta posibilidad se sustenta en dos razones principales: En primer trmino, la necesidad de proteger el derecho de acceso a la administracin de justicia del demandante, quien acusa la disposicin transitoria cuando esta produca efectos, lo que implica que no pueda imponrsele la carga de asumir las consecuencias del paso del tiempo durante el trmite ante la Corte cuando su acusacin fue oportuna. En segundo lugar, el estudio de fondo de normas de esta naturaleza permite que este Tribunal ejerza de forma cierta su funcin de guarda de la supremaca de la Constitucin, potestad que se vera alterada si se aceptara la posibilidad de la existencia de normas jurdicas que, por sus particulares condiciones de vigencia, quedaran materialmente excluidas del control de constitucionalidad. Sobre este ltimo respecto, la jurisprudencia ha planteado que si no se entendiera que la Corte mantiene su competencia cuando las disposiciones transitorias han sido demandadas antes de la expiracin de su trmino, de ordinario una serie de leyes y normas quedaran por fuera del control constitucional, pues todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo que dura el trmite del proceso en la Corte Constitucional, resultaran ajenas a revisin por tal razn. Posibilidad que repugna a la intencin del constituyente y a la nocin misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento en su formacin PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION- Lmites de carcter procedimental y sustantivo

La jurisprudencia constitucional ha previsto que, como sucede con toda actuacin del Estado, el poder de reforma de la Constitucin est sometido a lmites, tanto de carcter procedimental, que refieren a las reglas de deliberacin democrtica que anteceden a la reforma, como sustantivos, dirigidos a evitar el exceso en el poder de reforma, de modo que el texto resultante de la modificacin no guarde entidad con el concepto de Constitucin que la antecedi. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS MECANISMOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Doctrina distingue entre poder constituyente y poder constituido JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION -No puede confundirse con un control material de acto legislativo El juicio de sustitucin no puede confundirse o tornarse con un control material del acto legislativo. Ello por dos razones simples: (i) toda reforma constitucional, por definicin, contradice el texto que modifica, de modo que resultara un contrasentido afirmar que el texto reformado tiene efectos ultractivos para efectos del control constitucional; y (ii) tanto el texto reformado como la modificacin tienen el mismo carcter de normas superiores, razn por la cual no es viable considerar que el primero sirva de parmetro para el control del segundo. Es decir, no existe una relacin jerrquico-normativa entre el contenido de la Constitucin promulgada originalmente y el texto de la reforma constitucional. CONSTITUCION POLITICA-Distincin entre insustituibilidad e intangibilidad PODER DE REFORMA DEL CONSTITUYENTE DERIVADOImposicin de lmites materiales aunque no contenga expresamente clusulas ptreas Importantes sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, sostienen que toda Constitucin democrtica, aunque no contenga expresamente clusulas ptreas, impone lmites materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser ste un poder constituido y no el poder constituyente originario.. Similares consideraciones fueron efectuadas por la Corte en la sentencia C-1040/05, que al sintetizar los criterios bsicos que gobiernan el juicio de sustitucin, indic que esos parmetros referan a que (i) el poder de reforma definido por la Constitucin colombiana est sujeto a lmites competenciales; (ii) por virtud de esos lmites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitucin, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta; (iii) para establecer si una determinada reforma a la Constitucin es, en realidad, una sustitucin de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad; (iv) la Constitucin no contiene clusulas ptreas ni principios intangibles y,

por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello; el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitucin; y (v) slo el Constituyente primario tendra la posibilidad de producir una tal sustitucin. CONSTITUCION POLITICA-Modalidades de cambio/DESTRUCCION, SUPRESION, QUEBRANTAMIENTO Y SUSPENSION DE LA CONSTITUCION-Diferencias La jurisprudencia ms reciente de la Corte sobre la materia ha distinguido entre las distintas modalidades de cambio de la Constitucin e, igualmente, ha identificado cules de ellas son susceptibles de control por parte de este Tribunal, al tomar la forma de sustitucin de la Carta. As, la sentencia C588/09 ha diferenciado entre la destruccin, la supresin, el quebrantamiento y la suspensin de la Constitucin. En cuanto a la destruccin, que se deriva de la actuacin de un nuevo poder constituyente generado de un acto revolucionario, la Corte en el fallo citado afirm que ciertamente se trata de un fenmeno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustitucin acuado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla razn de que la destruccin de la Carta implica tambin la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustitucin se refiere, fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario que la estableci, an cuando lo usurpa. Respecto al fenmeno de la supresin, el mismo fall denot que la conservacin de la referencia al poder constituyente en que se basaba la Constitucin suprimida aproxima esta nocin al concepto de sustitucin de la Carta operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustitucin total. As pues, la supresin encuadra en el concepto de sustitucin que tradicionalmente ha manejado la Corte Constitucional, an cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustitucin al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categora de la supresin, tal como la ha delineado la doctrina. Igualmente, en lo que tiene que ver con la sustitucin derivada del quebrantamiento de la Carta, la decisin en comento parti de considerar que la existencia de instrumentos reglados para la reforma constitucional involucraba la posibilidad que se configurara un quebrantamiento legtimo de los postulados superiores precedentes a travs del ejercicio del poder de reforma. Estas modificaciones, empero, podran tornarse en sustituciones de la Carta, incompatibles con el ejercicio del poder de reforma por parte de poderes constituidos, siempre y cuando se cumplieran con determinadas condiciones. Para la Corte, el quebrantamiento o rotura de la Constitucin puede, en las circunstancias de una situacin especfica, conducir a la sustitucin de la Carta, trtese de sustitucin parcial o total, como, incluso, lo ha admitido la Corte Constitucional al precisar que para que se produzca la sustitucin no basta limitarse a sealar la inclusin

de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitucin puesto que, adems, se debe analizar si esas excepciones o restricciones constituyen, en su conjunto, una modificacin de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitucin original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitucin total o parcial de la misma. Es en este mbito que la jurisprudencia constitucional ha planteado una metodologa para la identificacin del ejercicio del poder de reforma que, en realidad, encubre un quebrantamiento de la Carta que incorpora una sustitucin, generalmente con el fin de incorporar tratamientos diferenciados ad hoc, que buscan excluir determinadas personas o supuestos de hecho de la vigencia de los postulados constitucionales. A juicio de la Corte, mediante el test de efectividad de la reforma, se logra distinguir entre entre la reforma de la Constitucin y su quiebre por medio de la utilizacin ritual de los mecanismos de reforma constitucional. Y es que en ciertos casos, las autoridades recurren a las formas de la reforma constitucional, pero no para modificar, de manera general, las clusulas constitucionales, sino exclusivamente para adoptar una decisin poltica singular y puntual, contraria a los preceptos constitucionales. Para determinar si existe o no ese quebrantamiento de la Carta, ciertos sectores de la doctrina han propuesto un test de efectividad de la reforma, que se realiza verificando si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y despus del referendo o de la reforma. Si las normas siguen siendo las mismas, entonces no ha existido reforma constitucional sino que se ha encubierto, con el ropaje de la reforma constitucional, una decisin poltica singular de tipo plebiscitario. Por ltimo, en lo que respecta a la suspensin de la Constitucin, la sentencia C588/09 estableci que tal fenmeno ocurre cuando la reforma va dirigida no ha modificar aspectos estructurales o definitorios de la Carta, sino a establecer frmulas exceptivas que los dejan de suspenso para un caso determinado. En estos casos, existe sustitucin cuando la suspensin planteada por la reforma no se avenga a los supuestos que la misma Constitucin prevea para ello y sus consecuencias hagan que en ese mbito particular y concreto no se apliquen los ejes definitorios mencionados. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PODER DE REFORMA O DE REVISION-Peligros El control constitucional del poder de reforma o de revisin comporta dos graves peligros: la petrificacin de la Constitucin y el subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misin del juez constitucional de defender la Constitucin termine por impedir que sta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un pas. Esto sucede cuando las reformas constitucionales - debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la funcin de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional son percibidas como atentados contra el diseo original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la

Constitucin en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminacin de los principios constitucionales ms bsicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constitucin, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, tambin legtimas, que no son opuestas al diseo original, as lo reformen JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Finalidad JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION- Mecanismos destinados a restringir su anlisis Analizada la jurisprudencia acerca del juicio de sustitucin, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de mecanismos destinados a restringir ese anlisis, de modo que no se incurra en un desbordamiento de las competencias de este Tribunal: la cualificacin de la accin pblica de inconstitucionalidad, la necesidad de conservar la precisin conceptual sobre la materia y la sujecin a una metodologa particular para adelantar el juicio de sustitucin. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR -Ejes definitorios de la Constitucin/DEMOCRACIA PARTICIPATIVAAtributos La democracia participativa es, sin lugar a dudas, un aspecto estructural e inescindible del Estado Constitucional establecido en la Constitucin de 1991. Ello se verifica a partir de distintos atributos que tiene este principio, los cuales no solo demuestran esa condicin, sino que tambin lo vinculan con el principio de soberana popular, que tiene idntico carcter. As, para efectos de esta decisin, es importante destacar que el principio democrtico es esencial, transversal, universal y expansivo, condiciones todas ellas que justifican el citado carcter estructural y definitorio del principio. PROHIBICION DE LA DOBLE MILITANCIA TRANSFUGUISMO POLITICO-Relacin Y EL

PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Funciones principales en el marco del modelo de ejercicio del poder que ofrece la Constitucin Las funciones de los partidos, dejando de lado desviaciones y patologas que desvirtan su objeto, suelen describirse, as: (1) movilizar a los ciudadanos con miras a su integracin en el proceso poltico y a la reduccin de la abstencin electoral de modo que el sistema en su conjunto pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del principio mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de la poblacin, expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de accin poltica que se presentan como alternativas para ser incorporadas formalmente por las instancias pblicas o que se destinan a alimentar la oposicin frente al poder

establecido; (3) contribuir a la formacin de una cultura poltica y al ejercicio responsable del sufragio, mediante la informacin al pblico relativa a los asuntos que revisten mayor trascendencia social; (4) ofrecer a los electores las listas de personas entre las que pueden elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los rganos estatales; (5) garantizar a los electores que en proporcin a sus resultados electorales y dependiendo de stos, su capacidad organizativa podr realizar los programas y propuestas presentadas. PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOSFinalidades/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Aumento de requisitos para su conformacin

MICROEMPRESAS ELECTORALES-Concepto/PERSONALISMO POLITICO-Concepto/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOSEstablecimiento de rgimen de bancadas PROHIBICION Caractersticas DE DOBLE MILITANCIA POLITICA -

La prohibicin de la doble militancia presenta unas caractersticas propias cuando los destinatarios de la misma son los miembros de las Corporaciones Pblicas o quienes son titulares de un cargo de eleccin popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o movimiento poltico, estn llamados a representar y a defender, organizados como bancada, una determinada ideologa y un programa poltico en el seno de un rgano colegiado o desde el Gobierno nacional, departamental o municipal, segn sea el caso. De all que la interdiccin constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente sea ms severa, sino que trascienda el simple mbito de regulacin interna de los partidos polticos, para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado y racional funcionamiento de los rganos de representacin popular. En otras palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibicin busca evitar la pertenencia simultnea del elegido a dos partidos, movimientos polticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una aproximacin material, la interdiccin conlleva a que el representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o ideologas de dos organizaciones polticas al mismo tiempo. Tal prohibicin, por lo dems, tiene como corolario la sancin del transfuguismo poltico, fenmeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la Repblica, o en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las Juntas Administradoras Locales. As pues, no se trata tan slo de un asunto de lealtad para con la organizacin poltica que llev al candidato a la curul, sino que est de por medio el racional funcionamiento de una Corporacin Pblica

TRANSFUGUISMO POLITICO-Incompatible con los principios constitucionales que prefiguran en rgimen de partidos y movimientos polticos/TRANSFUGUISMO POLITICO-Considerado como una modalidad de deslealtad democrtica/TRANSFUGUISMO POLITICO-Implicaciones PROHIBICION DE LA DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Constituyen herramientas para la consecucin del fin constitucional de fortalecimiento de los partidos y movimientos polticos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Se restringe al mbito de competencia para efectuar el juicio de sustitucin y sus implicaciones JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION- Criterios bsicos que lo gobiernan Importantes sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, sostienen que toda Constitucin democrtica, aunque no contenga expresamente clusulas ptreas, impone lmites materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser ste un poder constituido y no el poder constituyente originario.. Similares consideraciones fueron efectuadas por la Corte en la sentencia C-1040/05, que al sintetizar los criterios bsicos que gobiernan el juicio de sustitucin, indic que esos parmetros referan a que (i) el poder de reforma definido por la Constitucin colombiana est sujeto a lmites competenciales; (ii) por virtud de esos lmites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitucin, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta; (iii) para establecer si una determinada reforma a la Constitucin es, en realidad, una sustitucin de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad; (iv) la Constitucin no contiene clusulas ptreas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello; el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitucin; y (v) slo el Constituyente primario tendra la posibilidad de producir una tal sustitucin

Referencia: expediente D-7894 Demanda de inconstitucionalidad contra el pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 por el cual

se modifican y adicionan unos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia.. Actora: Sonia Patricia Tllez Beltrn Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogot D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la accin pblica consagrada en el artculo 241, numeral 1 de la Constitucin, la ciudadana Sandra Patricia Tllez Beltrn solicita la declaratoria de inexequibilidad del pargrafo 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 por el cual se modifican y adicionan unos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia. Cumplidos los trmites previstos en el artculo 242 de la Constitucin y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuacin se transcribe la norma demandada, subrayndose el apartado acusado: Acto Legislativo 1 de 20091 Por el cual se modifican y adicionan unos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia El Congreso de Colombia DECRETA Artculo 1. El artculo 107 de la Constitucin Poltica quedar as:
1 Publicado en el Diario Oficial 47.410 de 14 de julio de 2009. El texto del Acto Legislativo fue corregido por el Decreto 3259/09. Sin embargo, esa correccin vers sobre un artculo distinto al acusado, razn por la cual se asume el control de constitucionalidad en relacin con el texto publicado en el citado Diario.

Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningn caso se permitir a los ciudadanos pertenecer simultneamente a ms de un partido o movimiento poltico con personera jurdica. Los Partidos y Movimientos Polticos se organizarn democrticamente y tendrn como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de gnero, y el deber de presentar y divulgar sus programas polticos. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalicin, podrn celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones Pblicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley. En el caso de las consultas populares se aplicarn las normas sobre financiacin y publicidad de campaas y acceso a los medios de comunicacin del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento poltico o en consultas interpartidistas, no podr inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de las consultas ser obligatorio. Los directivos de los Partidos y Movimientos Polticos debern propiciar procesos de democratizacin interna y el fortalecimiento del rgimen de bancadas. Los Partidos y Movimientos Polticos debern responder por toda violacin o contravencin a las normas que rigen su organizacin, funcionamiento o financiacin, as como tambin por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Pblicas de eleccin popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se aval mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico o de delitos contra los mecanismos de participacin democrtica o de lesa humanidad. Los partidos o movimientos polticos tambin respondern por avalar a candidatos no elegidos para cargos o Corporaciones Pblicas de Eleccin Popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el perodo del cargo pblico al cual se candidatiz, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico, cometidos con anterioridad a la expedicin del aval correspondiente. Las sanciones podrn consistir en multas, devolucin de los recursos pblicos percibidos mediante el sistema de reposicin de votos, hasta la cancelacin de

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la personera jurdica. Cuando se trate de estas condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que aval al condenado, no podr presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa Circunscripcin. Si faltan menos de 18 meses para las siguientes elecciones, no podrn presentar terna, caso en el cual, el nominador podr libremente designar el reemplazo. Los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere Personera Jurdica tambin estarn sujetos a las sanciones que determine la ley. Tambin se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos polticos. Quien siendo miembro de una corporacin pblica decida presentarse a la siguiente eleccin, por un partido distinto, deber renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer da de inscripciones. Pargrafo transitorio 1o. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorzase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de eleccin popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia. Pargrafo transitorio 2o. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarn, antes del 1o de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artculo. El Proyecto tendr mensaje de urgencia y sesiones conjuntas y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los trminos para la revisin previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional. III. LA DEMANDA La ciudadana Tllez Beltrn considera que el aparte acusado es contrario al artculo 375 de la Constitucin, que establece la competencia del Congreso para adelantar reformas constitucionales a travs de actos legislativos. Luego de exponer una sntesis acerca de la jurisprudencia constitucional acerca de la posibilidad de ejercer el control judicial, por parte de esta Corte, de los actos legislativos que incurren en sustitucin de la Constitucin, la demandante indica que el citado aparte, en cuanto permite, en los plazos y condiciones all previstos, que los miembros de corporaciones pblicas se inscriban en un partido distinto al que los aval, sin necesidad de renunciar a la curul o incurrir en doble militancia, incurre en un exceso de la competencia del

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Congreso para reformar la Carta Poltica, al sustituir el principio democrtico, aspecto definitorio de la misma. Para la actora, del artculo 1 de la Constitucin se concluye que uno de los fundamentos del Estado Social y Democrtico de Derecho es la democracia participativa y pluralista, rasgo que se replica, entre otros, en los artculos 3, 107, 108, 133, 263 y 263A C.P.. Este rgimen, segn la ciencia poltica, tiene entre sus aspectos centrales el mtodo de eleccin de los dirigentes, en el que los partidos y movimientos polticos se convierten en fundamento esencial para que un sistema democrtico se fortalezca. Sin partidos y movimientos polticos slidos y consolidados no es posible la existencia de una verdadera democracia, por cuanto estas instituciones agrupan distintos intereses que permite por la va pacfica resolver conflictos y canalizar las distintas demandas sociales. La demanda recuerda que conforme al Acto Legislativo introducido en 2003 se buscaron, segn lo expuesto en la sentencia C-342/06, finalidades especficas relativas a (i) fortalecer el sistema democrtico; (ii) establecer condiciones ms exigentes para la creacin de partidos y movimientos polticos; (iii) fijar el modelo de listas nicas avaladas por estos; (iv) introducir el mtodo de cifra repartidora para asignar curules; y (v) racionalizar la actividad del Congreso de la Repblica mediante el establecimiento de un rgimen severo de bancadas. Segn este contexto, debe tenerse en cuenta que un aspecto definitorio de la Constitucin que nos rige, es el principio democrtico que se expresa en la posibilidad que tienen los ciudadanos de elegir a sus representantes a las distintas corporaciones pblicas de eleccin popular, a las cuales se accede mediante un mecanismo de eleccin basado en un sistema electoral que tiene en los partidos polticos y la ley de bancadas su fundamento, los cuales permiten al elector tener la confianza y la seguridad de que las personas que elige para un periodo determinado se regirn por los principios y lineamientos de la organizacin poltica. A partir de estas premisas, la actora sostiene que si la democracia representativa colombiana est basada en un rgimen de fortalecimiento de los partidos polticos, a travs de, entre otras medidas, la prohibicin de la doble militancia, la disposicin demandada contraviene ese aspecto definitorio del Estado constitucional. En efecto, el pargrafo acusado est dirigido a unos pocos, especficamente a quienes pretenden desafiar a su bancada sin recibir las sanciones correspondientes, al permitir su paso a otro partido en el mismo perodo electoral para el que fueron electos, sin importar que se defrauda al elector quien vot en el caso de las listas cerradas por el partido y no por un candidato en especial y el caso del voto preferente por el candidato dentro de la lista que present un determinado partido o movimiento. En este orden de ideas, el pargrafo demandado desconoce el principio de representacin democrtica, articulado de forma transversal en cada una de las normas constitucionales que regulan tanto la definicin del Estado Social de Derecho como el rgimen de partidos. Ello en tanto por una decisin

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antidemocrtica se permite que por encima del querer del elector, unos pocos miembros de corporaciones pblicas puedan mutar de partido sin ninguna consecuencia, pues conservarn la curul pero representando los intereses de un nuevo partido o movimiento poltico distinto al que permiti su acceso a la respectiva corporacin pblica, desconociendo la voluntad y el querer del elector, al tiempo que se convierte en un detonador de la integridad de los partidos o movimientos polticos que tiene en su bancada en las corporaciones pblicas su mxima expresin. || As, el mandato popular resulta soslayado por la autorizacin que consagra el texto acusado, al paso que se mina la integridad de los partidos o movimientos polticos, instituciones necesarias para la democracia, dado que con la autorizacin que se contempla en el pargrafo acusado, stos, por una decisin individual y sbita en donde primar el inters privado del respectivo militante y no su pertenencia a un grupo ni el mandato de su elector, resultan diezmados en la respectiva corporacin, al tiempo que se cambia por una decisin irrazonable del poder de reforma, la composicin poltica de stas, dado que sufrirn transformaciones importantes que afectan no slo el principio de mayoras, sino que falsean la voluntad popular manifestada en las urnas. A partir de las consideraciones expresadas por la Corte en la sentencia C342/06, la actora insiste en que fenmenos como el transfuguismo y la doble militancia, configuran un fraude a la voluntad del elector y, en consecuencia, son del todo incompatibles con el principio democrtico representativo, que sirve de base para la determinacin de la estructura institucional de los partidos y movimientos polticos. Por ende, lo previsto en el pargrafo demandado termina suspendiendo transitoriamente el principio de representacin democrtica y soberana popular, que tiene con la conformacin de las corporaciones pblicas una de sus principales manifestaciones () al permitir por una sola vez y un periodo determinado, que el elegido cambie su militancia poltica sin perder la curul, como si su eleccin no hubiese dependido bsica y principalmente de su pertenencia a un determinado partido o movimiento poltico, frente al cual el elector, en ejercicio de su derecho poltico de elegir, le otorg un mandato. () el texto demandado regula una situacin particular, especfica y que corresponde a la instauracin de un privilegio mediante la excepcin a principios especficos de la Carta, a travs de la figura de la suspensin temporal, suspensin para la que no est autorizado el Congreso de la Repblica mediante el mecanismo de la reforma constitucional que consagra el artculo 374 de la Constitucin. Agrega que la norma acusada no supera lo que define como el test de efectividad de la reforma que en criterio de la demandante se deriva de las consideraciones plasmadas por la Corte en la sentencia C-553/01. Ello debido a que si se analizan las normas constitucionales que regulan la representacin democrtica y su incidencia en el rgimen de partidos polticos, es necesario concluir que el pargrafo acusado constituye una abierta contradiccin, de carcter enteramente coyuntural, destinado a permitir que para una sola

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contienda electoral sean desconocidas las reglas que prohben la doble militancia, a travs del fraude a la decisin del elector, quien vot por determinadas listas para las distintas corporaciones pblicas. En ese sentido, se est ante una regla ad hoc, aplicable solo a sujetos determinados y concretos, regulacin que no hace parte del poder de reforma de que es titular el Congreso, en los trminos de la norma citada. Para la actora, el anterior anlisis permite concluir que el juicio de sustitucin se comprueba si se tiene en cuenta que el pargrafo acusado introduce una figura que contradice el principio democrtico y de representacin popular que subyace en la Constitucin, tal como fue expuesto, para suspenderlo de forma temporal por un principio antidemocrtico, como el que se expresa en el pargrafo acusado al admitir la decisin individual de un militante de dejar su organizacin poltica para hacer parte de otra, en ejercicio de un mandato que tena como sustento precisamente su pertenencia en esa especfica estructura. El sistema electoral basado en la cifra repartidora, la ley de bancadas, en donde la curul respectiva es del partido o movimiento poltico y no del individuo, sistema de representacin democrtica, resultan absolutamente incompatibles con lo expuesto en la norma acusada, hecho que obliga a su exclusin de la normativa constitucional. Por ltimo, la actora solicita que, en caso que se declare la inexequibilidad del precepto demandado, adopte una decisin de naturaleza retroactiva, con el objeto de dejar sin efecto la decisin de quienes amparados en la norma acusada opten por cambiar de partido o movimiento poltico y restablecer as el principio democrtico y de representacin que subyace en la conformacin de los partidos y la conformacin de las Corporaciones Pblicas, en este caso a travs de bancadas, de conformidad con la decisin electoral manifestada en las urnas. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervencin del Ministerio de Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia, representado judicialmente por su Director de Ordenamiento Jurdico, intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. Sostiene que no es viable concluir que la norma acusada configure una sustitucin de la Carta Poltica, puesto que esta no reemplaza el principio democrtico, sino que se limita a establecer una medida temporal, que se explica ante la necesidad de contar con un rgimen de transicin para las nuevas reglas sobre partidos polticos previstas por el Acto Legislativo 1 de 2009. Para el Ministerio, el precepto demandado reafirma ese principio [democrtico] al establecer una medida transitoria que permita consolidar la identidad poltica de los aspirantes a cargos y Corporaciones pblicas de eleccin popular, as como una medida necesaria para hacer trnsito a la regla general sealada en el

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mismo artculo, en cuanto a la obligacin de renunciar a la respectiva curul doce (12) meses antes de cambiar de partido o movimiento poltico. Transicin que para quienes ya estn ocupando un cargo o investidura de eleccin popular al momento de entrar a regir esta disposicin, resulta esencial permitirles, al mismo tiempo que definir su lnea poltica, no ver cercenado su derecho de aspirar para el siguiente periodo a la misma o a otra Corporacin de eleccin popular. Por ende, se est ante la opcin, avalada por la jurisprudencia constitucional, de alterar un principio fundamental de la Carta, ms no sustituirlo, en aras de adaptar el ordenamiento superior a nuevas realidades polticas, a nuevos requerimientos sociales o a nuevos consensos colectivos. Para ello, se altera de manera transitoria el principio democrtico para lograr la consolidacin de los partidos polticos, a travs de la expresin definitiva, de quienes optan por sus ser miembros. Agrega que la norma acusada presenta un contenido distinto a la declarada inexequible por la Corte en la sentencia C-342/06 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), pues en ese caso se estaba ante una norma legal que exceptuaba, de manera permanente, la prohibicin de la doble militancia. En el caso objeto de estudio, esa dispensa es estrictamente transitoria, opera por un sola vez y por un corto periodo de tiempo, y responde a la necesidad que quienes antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2009 estuviesen ejerciendo un cargo de eleccin popular avalados por determinado partido, o hubieren renunciado a dicho cargo, puedan consolidar su voluntad poltica definitiva y al mismo tiempo no se vean privados del derecho que ya adquirieron en la curul para la cual fueron elegidos con el aval de otro partido. El interviniente sostiene que se est ante una norma transitoria, de carcter eminentemente instrumental, en la medida que busca disipar una controversia interpretativa, eliminar un vaco jurdico o precisar cmo ha de hacerse la transicin del rgimen anterior al nuevo establecido por la reforma. Por lo tanto, se aviene a las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-332/05, (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa), que aceptan como vlidas disposiciones de esta naturaleza. El Ministerio resalta que la norma acusada tiene por objeto evitar el vaco jurdico que se presentara respecto de aquellos miembros de Corporaciones pblicas que ya vienen ocupando una curul con el aval de determinado partido o movimiento poltico y deseen aspirar en las elecciones subsiguientes por otro partido, con el que real y definitivamente se sienten identificados, pero que dada la nueva condicin establecida para ello en este Acto Legislativo, a saber, que deben renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer da de elecciones, les resultara imposible teniendo en cuenta la fecha de expedicin de esta nueva disposicin constitucional frente a la fecha prxima de elecciones. Adems, si bien respecto de los miembros de Corporacin de eleccin popular de carcter local y regional s existira tiempo suficiente para renunciar a la curul antes del citado trmino, el criterio que debe tenerse en cuenta es que tanto estos como los congresistas se

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encontraban ejerciendo el cargo al momento de expedirse la reforma, razn por la cual, en aras de otorgar un tratamiento que no fuera desigual, era necesario fijar un mecanismo uniforme de transicin. En ltimas, el Ministerio considera que la norma acusada, contrario a como lo expone la demandante, es compatible con un marco ms amplio, dirigido a fortalecer los partidos polticos y, en ese mbito, la disciplina partidista, la prohibicin de la doble militancia y la vigencia del rgimen de bancadas. Ello porque es una medida transitoria, que pretende que los miembros de Corporaciones pblicas definan con vocacin de permanencia su filiacin poltica, a partir de nuevas reglas, ms estrictas, en materia de prohibicin de doble militancia y proscripcin de lo que comnmente se ha denominado como transfuguismo. 4.2. Intervencin de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia present escrito en el que solicita que la Corte declare la inexequibilidad del pargrafo demandado. Luego de hacer una sntesis sobre el precedente constitucional en materia de revisin de actos legislativos por la presunta sustitucin de la Carta Poltica, la Universidad resalta, a partir de las reglas fijadas en la sentencia C-153/07, (M.P. Jaime Crdoba Trivio), que dicho juicio de sustitucin no debe entenderse de manera parcial o total, sino que se aplica cuando las normas reformadas por el poder constituyente derivado, en este caso el Congreso de la Repblica, desconocen contenidos medulares del Estado Constitucional. El interviniente parte de considerar que el mtodo de seleccin de los miembros de Corporaciones pblicas basado en el voto democrtico representativo es un aspecto fundamental del Estado Constitucional. As, en relacin estrecha con esa materia, los partidos y movimientos polticos se consolidan como las herramientas que permiten el fortalecimiento de todo el sistema de organizacin de participacin poltica. Esto explica que la vigencia del principio democrtico representativo se garantice a travs del fortalecimiento de esos partidos y movimientos, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-342/06, antes mencionada. Dentro de ese marco de referencia se encuentra el sistema de eleccin propuesto por la reforma poltica, que a juicio de la Universidad signific un avance trascendental para el fortalecimiento del principio democrtico. Ello en la medida que, a partir de este modelo, cada miembro de las Corporaciones pblicas accede a la curul en razn de pertenecer a una lista avalada por un partido o movimiento poltico y no a travs de un apoyo particular. Esto explica, entre otros fenmenos, la vigencia de un rgimen de bancadas que asegura la disciplina de partido al interior de los rganos de representacin

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popular. Estas condiciones, intrnsecas para la vigencia del principio democrtico, resultan desconocidas cuando se permite, va reforma constitucional, el transfuguismo, como ya lo seal la Corte en la sentencia C342/06. De manera similar, el interviniente insiste en que a partir de distintas normas constitucionales es posible concluir que el principio de representacin democrtica es un aspecto definitorio del modelo de Estado adoptado por la Constitucin. La norma demandada, en cuanto permite el transfuguismo y lo exonera de cualquier tipo de sancin, se opone a ese principio, puesto que (i) permite que prime el inters privado del servidor electo, por encima del inters general que representa tanto l como su partido; (ii) implica que el servidor desconoce el mandato representativo que funda la legitimidad de su poder poltico, pues lo facultad para alinearse con otros partidos, incluso con aquellos que defienden una agenda materialmente distinta a la acogida por el partido o movimiento que le permiti la eleccin al cargo; (iii) transgrede, en los trminos expuestos, la voluntad del elector, pues hace que el servidor incurra en fraude en relacin con el mandato representativo otorgado; en suma, (iv) debilita de forma importante la vigencia del sistema de partidos para la eleccin de los dignatarios de corporaciones pblicas. Estas razones demuestran que el Congreso, al expedir la norma acusada, excedi su poder de reforma. 4.3. Intervencin de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagu El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagu, solicit a la Corte que se declare inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo, en razn la ineptitud sustantiva de la demanda. Para ello, sostiene que la actora no cumpli con la carga argumentativa mnima exigida por la jurisprudencia constitucional para la construccin de un cargo de inexequibilidad por sustitucin de la Constitucin. Ello debido a que si bien la actora expres que la norma acusada, al permitir el transfuguismo, sustitua el principio democrtico representativo, no expres ninguna razn que planteara el cargo a la luz de las condiciones de transitoriedad y temporalidad del precepto. Agrega que aunque existen razones para cuestionar la conveniencia de la disposicin acusada, puesto que es cierto que afecta el rgimen de partidos al dar una alternativa legal para la indisciplina de sus miembros elegidos en corporaciones pblicas, para el interviniente no estn acreditadas las estrictas condiciones de claridad, precisin y suficiencia exigidas por la Corte para admitir demandas de esta naturaleza. 4.4. Intervencin de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario

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El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada. De manera similar a los dems intervinientes, la Universidad hace una exposicin general sobre el control de constitucionalidad por vicio de sustitucin que incurran los Actos Legislativos producidos por el Congreso, con base en el cual concluye que la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre el cargo propuesto. Luego de ello, el interviniente afirma que el sistema de representacin poltica es el eje ms importante del sistema democrtico, en la medida en que la representacin es el acto mediante el cual un representante, bien sea gobernante o legislador acta en nombre de un representado, es decir el ciudadano para la satisfaccin de sus intereses. En este orden de ideas, el representado puede controlar y exigir que el gobernante cumpla con sus responsabilidades por medio de mecanismos electorales institucionalizados, como por ejemplo votando por otro partido poltico en las siguientes elecciones. || Esto quiere decir que el concepto de representacin poltica describe cmo el poder poltico es cohesionado con la ideologa de un gran grupo, el cual resulta ser conferido a un subconjunto ms pequeo de tal grupo por cierto perodo de tiempo, quien representar las ideas de todo el grupo. As, los funcionarios electos hablan en nombre de sus electores en la legislatura. Estas premisas son las que, en criterio el interviniente, prefiguran el sistema electoral colombiano, de modo que no pueda comprenderse como verdaderamente democrtico, si desconocen la representatividad del mandato del elector. Por ende, como la norma acusada establece una excepcin al principio de representacin democrtica, se est ante una sustitucin de la Constitucin. Ello en tanto que la construccin de los representantes polticos debe estar al servicio del inters general, entendido como entidad de sustancia colectiva propia y distinta de los intereses particulares, que implica una distancia respecto de los intereses particulares, que implica una distancia respecto de los intereses particulares (sic). A partir de esa distancia se deduce precisamente la legitimacin especfica de las disposiciones democrticas con respecto del principio democrtico, atrs enunciado. La Universidad expone, en contraposicin con uno de los intervinientes, que la norma acusada est planteada nica y exclusivamente con el fin de satisfacer el inters personal del servidor que hace o hizo parte de la corporacin pblica. Esto en abierta contradiccin con el principio democrtico representativo, que vela por la proteccin del inters general que atae a la voluntad del electorado. Sobre este particular, el interviniente insiste que dado el sistema electoral previsto en la Carta, la investidura no es resultado del apoyo a un candidato en particular, sino a una lista de partido o movimiento poltico, respecto de la cual el elector manifiesta su preferencia. Por lo tanto, la posibilidad de transfuguismo quiebra todo el sistema de representacin poltica previsto en la reforma poltica de 2003, pues no solo

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frustra la concrecin del inters de los electores sino que tambin causa menoscabo a todo el partido, quien con la inscripcin de sus elegidos en otros partidos o movimientos pierde gobernabilidad en la corporacin pblica correspondiente, perjudicando la forma disciplinada mediante la actuacin de la bancada con la que deben actuar los miembros de las corporaciones pblicas. 4.5. Intervencin del Programa de Ciencia Poltica y Gobierno de la Universidad del Rosario El Coordinador del Programa de Ciencia Poltica y Gobierno de la Universidad del Rosario, presenta un escrito en el que pone a una consideracin de la Corte una serie de argumentos que, aunque no concluyen en una solicitud particular a este Tribunal, apuntan a justificar la inexequibilidad del pargrafo acusado. El interviniente sostiene que la norma viola los conceptos de democracia y soberana, puesto que si se parte de la base de reconocer que la legitimidad democrtica de los elegidos a las corporaciones pblicas radica en el mandato popular de sus electores, permitir que de manera autnoma e inconsulta se inscriban en un partido o movimiento poltico diferente, incluso con intereses contrarios, rompe la legitimidad mencionada. De otro lado, indica que la frmula de transitoriedad de la medida, como la que tambin tuvo lugar en el Acto Legislativo 01 de 2008, declarado inexequible por la Corte, ha dado lugar a modos de sustitucin ad hoc del texto constitucional. El planteamiento de normas particulares es contrario al carcter general e intemporal que deben tener las normas jurdicas y, para el caso planteado, mina la institucionalidad poltica que se ha construido desde la reforma poltica de 2003, fundada en la necesidad de fortalecer los partidos polticos, a travs de instrumentos como la prohibicin de doble militancia y el rgimen de bancadas. Para la Universidad, [d]e permitirse la existencia del pargrafo demandado, as sea transitoriamente, se estara frente a una dualidad normativa, que implicara que mientras se aplica el transitorio no se aplican los dems cnones constitucionales referidos al tema, presentndose una verdadera sustitucin Constitucional. La reforma analizada comporta, de igual modo, el fraude a la voluntad popular y a la confianza del elector. En efecto, la posibilidad autnoma de trasladarse a otro partido o movimiento poltico, que no cuenta con la aquiescencia del electorado titular del poder soberano, afecta el ncleo del principio de participacin democrtica. Adems, no puede perderse de vista que el mismo Acto Legislativo que contiene el pargrafo demandado establece mecanismos mucho ms razonables y respetuosos de la voluntad soberana del pueblo, que, con el consiguiente costo poltico y con una medida de tiempo suficiente para que los ciudadanos se enteren y escojan alternativas, permite que quien quiera cambiarse de partido, lo puede hacer siempre y cuando renuncie a su curul con doce meses de anticipacin al primer da de

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inscripciones de los candidatos. Es decir, la reforma poltica de 2009 s establece mecanismos para el cambio de partido, pero que aparejan un costo poltico para el servidor elegido, el cual tiene plena justificacin en la necesidad imperiosa de respetar la voluntad del elector 4.6. Intervencin de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El ciudadano Hernn Alejandro Olano Garca, comisionado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia para rendir concepto tcnico en el presente asunto, solicita a la Corte que acceda a la pretensin de la demanda de inconstitucionalidad, a travs de una sentencia que tenga efectos ordinarios hacia el futuro. Para ello, expone argumentos similares a los planteados por los anteriores intervinientes. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN Mediante escrito radicado en esta Corporacin en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nacin present el concepto previsto en los artculos 242-2 y 278-5 de la Constitucin, en el que solicita a la Corte que declare exequible el pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009.

El Ministerio Pblico, luego de hacer una exposicin general acerca de la precedente sobre el control de constitucionalidad de los actos legislativos basado en el juicio de sustitucin, al igual que sobre los instrumentos previstos en la reforma poltica de 2003 para el fortalecimiento del sistema de partidos, expres distintos argumentos dirigidos a defender la exequibilidad de la norma acusada.

La disposicin demandada, en cuanto permite el transfuguismo poltico, conlleva la afectacin del sistema electoral previsto en la Carta, pues permite la reconfiguracin de las listas sin que medie la voluntad del elector, por lo que puede sostenerse vlidamente que el precepto desconoce la confianza de dichos ciudadanos. No obstante todo ello, para la Vista Fiscal los fundamentos estructurales de la Constitucin no se ven afectados pues se sigue garantizando el principio de democracia y participacin contenidos en el prembulo de la Constitucin y en el artculo 1 ibdem que consagra a Colombia como () un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista.. Tampoco se ven afectados los fines del Estado sealados en el artculo 2 de la Carta, entre los cuales se encuentra el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afecten y en la vida econmica, poltica

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(). De igual modo, tampoco se vulneran los derechos y deberes de los ciudadanos y de las personas en general reconocidos en los artculos 40 y 95 Superiores, respectivamente. De manera similar, el Ministerio Pblico sostiene que no se vulnera el principio de participacin democrtica ni el derecho a la conformacin de los partidos polticos regulados en el Ttulo IV de la Carta. En su criterio, el principio de participacin democrtica contenido en los mecanismos de participacin ciudadana permanece inclume, siendo este uno de los elementos esenciales definitorios de la organizacin poltica nacional, siguiendo la jurisprudencia de la Corte. Igualmente, se preservan los derechos de asociacin poltica, y la libertad de asociarse y retirarse de partidos y movimientos polticos. En conclusin, el constituyente derivado al expedir el Acto Legislativo No. 1 de 2009 est reformando a su vez otro Acto legislativo, el 01 de 2003 que no formaba parte del texto originario de la Constitucin de 1991 y, en esa medida no consagra elementos definitorios nuevos de la Carta Magna sino que simplemente desarrolla los establecidos por el Constituyente primario, tal como sucede con la presente reforma, incluido su pargrafo transitorio, que no hace otra cosa distinta que favorecer el trnsito hacia un nuevo rgimen electoral que sigue los lineamientos esenciales de fortalecimiento de los partidos y de la representacin poltica, propios del principio democrtico en tanto rasgo definitorio del Estado colombiano. En este orden de ideas, no es posible sostener que el Congreso de la Repblica se extralimit en el ejercicio de sus competencias como Constituyente secundario sino que, por el contrario respet los lmites materiales de su potestad de reformar la Carta Poltica al mantener su identidad en relacin con el principio democrtico -en conexidad con los principios de soberana popular y pluralismo poltico-, el cual ni se derog, ni mucho menos fue sustituido por otro que se le opone. Sobre este particular, el Procurador General insiste en que el pargrafo acusado se limita a prever que en un trmino prudencial de dos meses, los miembros de corporaciones pblicas de eleccin popular puedan ajustarse a los lineamientos del nuevo rgimen electoral -que sigue y refuerza la orientacin ideolgica de la reforma constitucional de 2003-, sin ver menoscabadas sus legtimas expectativas polticas, lo que permite una sana reorganizacin de las fuerzas representadas en el Congreso de la Repblica. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte y caducidad de la accin 1. La Corte Constitucional, segn lo dispone los artculos 241-1 y 379 C.P. es competente para conocer respecto de las demandas que formulen los ciudadanos en contra de los actos reformatorios de la Constitucin, solo por vicios de procedimiento en su formacin. La jurisprudencia de esta

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Corporacin ha previsto que dentro del concepto procedimiento se encuentra la potestad de la Corte para adelantar el juicio de sustitucin de la Constitucin. Este aspecto, que versa esencialmente sobre la existencia de lmites al poder de reforma de la Carta por parte del Congreso y la competencia del juez constitucional para verificar el acatamiento de esos lmites, ser materia de anlisis separado en aparte posterior de esta sentencia. Por ende, de manera preliminar la Corte reafirma su competencia para conocer de la demanda propuesta por la ciudadana Tllez Beltrn y, por razones de ndole metodolgica, explicitar los fundamentos de esa potestad en fundamento jurdico subsiguiente. El inciso segundo del artculo 379 de la Constitucin prev que la accin pblica de inconstitucionalidad contra los actos legislativos deber presentarse dentro del ao siguiente de su promulgacin. Para el asunto de la referencia, el requisito de caducidad de la accin se encuentra cumplido, pues el Acto Legislativo 1 de 2009 fue promulgado el 14 de julio de 2009 y la demanda propuesta por la ciudadana Tllez Beltrn fue radicada ante la Secretara General de la Corte el 1 de septiembre del mismo ao. Asunto previo. Competencia de la Corte para pronunciarse frente a una norma transitoria con vigencia definida 2. De manera preliminar a la fijacin de la metodologa y la identificacin los problemas jurdicos que debe resolver la Sala en esta oportunidad, resulta imprescindible pronunciarse acerca de la posibilidad que esta Corporacin se pronuncie acerca de una proposicin normativa que, al momento de proferirse esta decisin, no se encuentra vigente. En efecto, de la lectura de la proposicin acusada se advierte que el pargrafo transitorio 1 demandado permite la inscripcin de los miembros de corporaciones pblicas en un partido distinto al que los aval, dentro de los dos meses siguientes a la entrada del Acto Legislativo 1 de 2009 y por una sola vez. Esto significa que los efectos del precepto concluyeron el 15 de septiembre de ese mismo ao. Sobre esta problemtica, la jurisprudencia constitucional ha previsto que carece de competencia para pronunciarse respecto de normas transitorias que contienen mandatos especficos, los cuales se agotan en el tiempo, de modo que al momento de su anlisis en sede de judicial se est ante un hecho cumplido, lo que implica la falta de vigencia y efectos jurdicos del precepto correspondiente.2 Por ende, en estos casos se ha impuesto la adopcin de un fallo inhibitorio ante la carencia actual de objeto. Al respecto, la Corte plante en un caso en que se presentaba este fenmeno, estudiado en la sentencia C992/01 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) que Como quiera que durante el trmite del proceso de constitucionalidad en la Corte, las normas demandadas perdieron su vigor y ya no se encuentran produciendo efectos, no es
2 Sobre este particular pueden consultarse las sentencias C-757/04 (M.P. Clara Ins Vargas Hernndez), C992/01 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-1373/00 (M.P. lvaro Tafur Galvis), C-685/96 (M.P. Alejandro Martnez Caballero) y C-350/94 (M.P. Alejandro Martnez Caballero).

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procedente, en principio, que la Corte se pronuncie de fondo sobre las pretensiones de la demanda, ya que la decisin que se adoptase sera, en cualquier caso, inocua, en la medida en que si el sentido del fallo de inexequibilidad es impedir que se mantenga en el ordenamiento una norma contraria a la Constitucin, ello ya habra acontecido por el agotamiento del perodo de vigencia de las disposiciones acusadas y si el fallo fuese de exequibilidad, equivaldra a decir que debe mantenerse en el ordenamiento una norma, que por virtud del efecto temporal que le asign el legislador, ya no est rigiendo. Podra pensarse que si en ejercicio de su potestad para modular el efecto de sus sentencias la Corte decidiese emitir un fallo con efecto retroactivo, tal fallo no sera inocuo, Sin embargo, observa la Corte que puesto que ab initio se ha detectado que como efecto de la aplicacin de las normas acusadas, se habran producido situaciones jurdicas consolidadas en cabeza de particulares, ello impedira un pronunciamiento en este sentido, puesto que el mismo atentara con el principio de seguridad jurdica y expresas disposiciones de la Carta sobre derechos adquiridos. 3. No obstante, tambin se ha considerado que la Corte puede pronunciarse sobre normas de la ndole citada, en circunstancias excepcionales y conforme al principio de perpetuatio jurisdictionis, cuando a pesar que al tiempo de adoptar la decisin los efectos de la norma ya se hubieren cumplido en su totalidad, la demanda ha sido formulada cuando el precepto estaba an vigente. Esta posibilidad se sustenta en dos razones principales: En primer trmino, la necesidad de proteger el derecho de acceso a la administracin de justicia del demandante, quien acusa la disposicin transitoria cuando esta produca efectos, lo que implica que no pueda imponrsele la carga de asumir las consecuencias del paso del tiempo durante el trmite ante la Corte cuando su acusacin fue oportuna. En segundo lugar, el estudio de fondo de normas de esta naturaleza permite que este Tribunal ejerza de forma cierta su funcin de guarda de la supremaca de la Constitucin, potestad que se vera alterada si se aceptara la posibilidad de la existencia de normas jurdicas que, por sus particulares condiciones de vigencia, quedaran materialmente excluidas del control de constitucionalidad. Sobre este ltimo respecto, la jurisprudencia ha planteado que si no se entendiera que la Corte mantiene su competencia cuando las disposiciones transitorias han sido demandadas antes de la expiracin de su trmino, de ordinario una serie de leyes y normas quedaran por fuera del control constitucional, pues todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo que dura el trmite del proceso en la Corte Constitucional, resultaran ajenas a revisin por tal razn. Posibilidad que repugna a la intencin del constituyente y a la nocin misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental.3 4. En lo que atae al asunto analizado por la Corte, se observa que la demanda promovida por la ciudadana Tllez Beltrn fue radicada en la Secretara General de la Corte el 1 de septiembre de 2009, razn por la cual, segn la regla jurisprudencial transcrita, la Sala tiene competencia para adoptar un
3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1115/01 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

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pronunciamiento de fondo, tarea que aborda en los fundamentos jurdicos siguientes. Formulacin el problema jurdico y metodologa de la decisin 5. La demandante considera que el pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 sustituye la Constitucin, pues incorpora una modificacin al principio democrtico representativo. Considera que la norma, en tanto permite que los miembros de corporaciones pblicas puedan cambiar de partido, por una sola vez, sin tener que renunciar a su curul o incurrir en doble militancia, desconoce aspectos esenciales del sistema electoral, que son definitorios del Estado Social y Democrtico de Derecho. Para la actora, ese sistema est signado por la representatividad del voto, el fortalecimiento de los partidos y movimientos polticos y la disciplina de los miembros de esas organizaciones. En ese sentido, una norma que permite al servidor pblico perteneciente a las corporaciones pblicas inscribirse en un partido o movimiento poltico distinto del que fue electo, suspende transitoriamente el principio democrtico representativo, puesto que defrauda el mandato del votante, que ha decidido sufragar por determinada lista y no por un candidato en particular. En suma, se estara ante una norma que desconoce una caracterstica definitoria del Estado Constitucional, pues con el fin particular de permitir que los Congresistas cambien de partido o movimiento poltico, contradice el principio democrtico y de representacin popular. Esta postura es apoyada por la mayora de los intervinientes, quienes replican los argumentos de la demandante y exponen razones adicionales para considerar que la norma acusada sustituye la Constitucin. Explican que el principio de soberana popular tambin resulta quebrantado, debido a que si se parte la premisa que la legitimidad del poder poltico que ejercen los miembros de las corporaciones pblicas descansa en el mandato representativo del electorado, titular de la voluntad popular, la norma que permite defraudar ese mandato a travs del cambio de partido o movimiento poltico, afecta la soberana del Pueblo. Agregan que el principio de la representacin democrtica, sustento del sistema electoral, tiene vigencia solo cuando existe un vnculo inescindible entre la voluntad del elector y la adscripcin poltica de su representante. La norma que permite el transfuguismo rompe ese vnculo, por lo que implica el desconocimiento de una de las caractersticas definitorias de la Constitucin Poltica. De otro lado, uno de los intervinientes y el Procurador General defiende la exequibilidad de norma acusada, a partir de argumentos diferentes. El interviniente sostiene que la disposicin tiene una naturaleza estrictamente temporal y excepcional. Su nica funcin es permitir que ante el mayor nivel de exigencia en la disciplina de partidos que prev el Acto Legislativo 1 de 2009, que se traduce en el establecimiento del trmino de un ao previo al primer da de inscripciones para que los miembros de corporaciones pblicas de eleccin popular deban renunciar a su curul si desean cambiar de partido o

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movimiento poltico, los congresistas que ejercan el cargo a la expedicin de la reforma constitucional, pudieran definir su verdadera lnea poltica, sin tener que ver cercenado su derecho de aspirar para el siguiente periodo al mismo o a otro rgano de eleccin popular. Por lo tanto, se est ante una medida de ndole instrumental, la cual concurre en el fortalecimiento de los partidos y movimientos polticos. A su vez, el Ministerio Pblico reconoce que la norma acusada afecta el principio de representacin democrtica, pues efectivamente rompe el vnculo entre el mandato del elector y la legitimidad del poder poltico adscrito al elegido. Sin embargo, a su juicio no puede sostenerse que de la disposicin demandada se deriva una sustitucin de la Constitucin, puesto que se mantienen vigentes las normas de la Carta que estipulan los principios de soberana popular y representacin democrtica. 6. Conforme a lo expuesto, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurdico: el pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009, en cuanto permite que en las condiciones all previstas, los miembros de los cuerpos colegiados de eleccin popular, o quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del citado Acto Legislativo, se inscriban en un partido distinto al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia; sustituye la Constitucin, al suspender transitoriamente los principios de representacin democrtica y voluntad popular, definitorios del Estado Social y Democrtico de Derecho? Para resolver este interrogante y orden de contar con una metodologa discernible para la presenta sentencia, la Corte adoptar la siguiente secuencia argumentativa. De forma preliminar, resolver el argumento planteado por uno de los intervinientes, relacionado con la posibilidad que en el asunto de la referencia se est ante la ineptitud sustantiva de la demanda. Si este tpico se resolviere negativamente, la Sala entrar al estudio del cargo propuesto, con sujecin a los pasos siguientes: 6.1. En primer lugar, sintetizar las reglas fijadas por la jurisprudencia de este Tribunal, en materia de los lmites del poder de reforma constitucional por parte del Congreso a travs de la expedicin de actos legislativos, y la competencia de la Corte para determinar el cumplimiento de esos lmites a travs del juicio de sustitucin. 6.2. En segundo trmino, explicar los argumentos de los cuales se concluye que el principio de representacin democrtica y su vnculo necesario con el principio de soberana popular, son aspectos estructurales y definitorios del Estado Constitucional y Democrtico de Derecho, adoptado por la actual Carta Poltica. En este apartado, la Sala tambin se ocupar de hacer una explicacin general sobre la incidencia de estos principios en el sistema electoral aplicable a las corporaciones pblicas, habida cuenta la naturaleza del cargo propuesto. 6.3. En tercer lugar, expondr las implicaciones que tiene la norma acusada, en el marco de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 1 de

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2009 y sus connotaciones en el sistema electoral previsto en la Carta, basado en el fortalecimiento del rgimen de partidos y la disciplina de sus integrantes. 6.4. Por ltimo, con base en las premisas que se deriven de los anlisis descritos en los dos numerales anteriores, la Corte decidir el problema jurdico antes expresado. Existencia de cargo de inconstitucionalidad 7. A juicio de la Corte, la demanda de la referencia cumple con los requisitos previstos en el Decreto Ley 2067/91 para su admisibilidad. En efecto, adems de reunir las condiciones formales, el libelo presenta un cargo de inconstitucionalidad identificable contra el precepto acusado, consistente en la presunta sustitucin de la Constitucin a partir de un exceso en el poder de reforma de que es titular el Congreso. Contrario a como lo plantea uno de los intervinientes, la demanda s contiene argumentos que sustentan que, a pesar del carcter transitorio de la disposicin acusada, sus efectos conllevan una suspensin de los principios de democracia participativa y de soberana popular, fundada en una previsin ad hoc, que solo busca satisfacer los intereses polticos de un grupo particular de miembros de las corporaciones pblicas. As fue cabalmente entendido por los dems intervinientes y por el Ministerio Pblico, quienes plantearon distintas razones dirigidas a apoyar o disentir de la posicin expresada por la demandante. En este orden de ideas, la Corte concluye que se est ante un problema jurdico constitucional de carcter sustantivo, que rene las condiciones argumentativas necesarias para adoptar un pronunciamiento de fondo. Por ende, continuar con los dems etapas de la metodologa expuesta anteriormente. Reglas jurisprudenciales en materia de lmites al poder de reforma constitucional que ejerce el Congreso y competencia de la Corte para comprobar su acatamiento. Reiteracin de jurisprudencia 8. La jurisprudencia constitucional ha fijado reglas consolidadas acerca de la competencia de la Corte Constitucional para adelantar un juicio de sustitucin, en aquellos casos en que se compruebe que el Congreso de la Repblica, al expedir un acto legislativo reformatorio de la Constitucin, 4 excede su poder de reforma y, en realidad, sustituye la Carta Poltica. 5 Por lo tanto, en esta
4 La Corte tambin ha considerado aplicable el juicio de sustitucin para otras modalidades de reforma constitucional, como son la convocatoria a referendo por iniciativa gubernamental (C-551/03, M.P. Eduardo Montealegre Lynett), o por iniciativa popular (C-141/10, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). No obstante, habida cuenta la ndole del presente anlisis, la Corte se concentrar en las reglas fijadas en las sentencias que han efectuado el juicio de sustitucin respecto de actos legislativos promulgados por el Congreso. Ello sin perjuicio de que se haga referencia a los fallos citados, en cuanto resulten pertinentes para resolver el asunto de la referencia. 5 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-551/03 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-1200/03 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil), C-970/04 (M.P. Rodrigo

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seccin del fallo, la Corte expondr los aspectos centrales de ese precedente, a manera de reglas que prefiguren el control de constitucionalidad que debe adelantarse en la presente sentencia. 9. El artculo 379 C.P. establece que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocacin de la Asamblea Constituyente, solo podrn ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin. Este precepto se muestra armnico con lo previsto en el artculo 241-1 C.P., norma que confiere a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquier que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formacin. Al interpretar estos preceptos, la Corte ha concluido que el parmetro de control de constitucionalidad de los actos legislativos, en tanto modalidad de reforma de la Carta Poltica, est conformado no solo por las normas que determinan el procedimiento congresional aplicable a estas iniciativas, 6 sino
Escobar Gil), C-1040/05 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, lvaro Tafur Galvis y Clara Ins Vargas Hernndez), C-153/07 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), C-293/07 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-757/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C588/09 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 6 Al respecto, la Corte tambin ha destacado que las reglas de procedimiento aplicables a los actos reformatorios de la Constitucin, no se agotan en las previsiones del Ttulo XIII, por la simple razn que dichas reglas no estn previstas exclusivamente en ese ttulo, sino en otros apartes normativos, tanto de la Constitucin como de las normas orgnicas que regulan el trmite legislativo, en cuanto son aplicables a las actuaciones reformatorias de la Carta. As, en la sentencia C-551/03 se indic que . Cuando el artculo 379 de la Constitucin establece que la convocatoria a referendo slo podr ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el artculo pertinente de dicho ttulo XIII de la Carta v.gr. el artculo 378, eso no significa que el control de la Corte slo pueda tomar en consideracin esa disposicin, por la sencilla razn de que el trmite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra regulado exclusivamente en el ttulo XIII, ya que el artculo 378 superior reenva a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado ttulo. Por ejemplo, cuando se habla en el artculo 378 de la iniciativa del Gobierno, habr que determinar segn el artculo 115 del Estatuto Superior quienes integran el Gobierno; circunstancia similar se presenta cuando la misma norma aade que la iniciativa puede tener origen en los ciudadanos en las condiciones del artculo 155, es decir, se requiere en este caso un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva. Adems, de acuerdo con el mismo artculo 155, los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que ser odo por las cmaras en todas las etapas del trmite. Ms recientemente, la Corte ha propuesto un inventario de las reglas de procedimiento que se exigen de las reformas constitucionales adelantadas mediante acto legislativo del Congreso. De este modo, en la sentencia C-040/10 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), al reiterarse las consideraciones efectuadas por la Corte en la decisin C-1040/05, se expuso cmo existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de ndole legal. Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en trminos de afectacin de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trmite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberacin democrtica. || Con base en este enfoque, la Corte ha considerado que a los proyectos de acto legislativo le son exigibles los siguientes requisitos: 5.1.1. En materia de iniciativa legislativa, pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en nmero no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un nmero equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P. Art. 375) || 5.1.2. El proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisin respectiva (C.P. artculo 157-1 y Ley 5 de 1992. Art. 144). || 5.1.3 El proyecto debe tener informe de ponencia en la respectiva comisin encargada de tramitarlo, y a l tendr que drsele el curso correspondiente (C.P. Art. 160). || 5.1.4. El proyecto deber aprobarse en dos perodos ordinarios y consecutivos, de la siguiente manera: en la primera legislatura o perodo ordinario por la mayora de los asistentes y en la segunda legislatura o perodo ordinario por la mayora de los miembros de cada Cmara (C.P. Art. 375). || 5.1.5. Aprobado el proyecto en el primer perodo, el Gobierno deber publicarlo (C.P. Art. 375). || 5.1.6. Durante el segundo perodo

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tambin a la competencia del Congreso para efectuar la reforma constitucional. Ello en el entendido que la competencia del rgano es un presupuesto necesario para adelantar el procedimiento de reforma. Esta limitacin tiene origen, a su vez, en la previsin que realiza el artculo 374 C.P., segn el cual la Constitucin Poltica podr ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Nacional Constituyente o por el Pueblo mediante referendo. Esto implica que como la Constitucin ha circunscrito las hiptesis de modificacin a la reforma, correlativamente ha excluido otras modalidades de cambio del Texto Constitucional, como la sustitucin por un documento distinto, la destruccin, la suspensin o el quebrantamiento. En trminos simples, la jurisprudencia constitucional ha previsto que, como sucede con todo actuacin del Estado, el poder de reforma de la Constitucin est sometido a lmites, tanto de carcter procedimental, que refieren a las reglas de deliberacin democrtica que anteceden a la reforma, como sustantivos, dirigidos a evitar el exceso en el poder de reforma, de modo que el texto resultante de la modificacin no guarde entidad con el concepto de Constitucin que la antecedi. A este respecto, la sentencia C-551/03, que asumi por primera vez el asunto bajo estudiado, contempl que [e]sta proyeccin de los problemas de competencia, tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre los vicios de contenido material, es clara, y por ello tanto la doctrina como la jurisprudencia han sealado, de manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento est siempre viciado si el rgano que dicta un acto jurdico carece de competencia, por ms de que su actuacin, en lo que al trmite se refiere, haya sido impecable . En tales circunstancias, no tendra sentido que la Constitucin atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas constitucionales, pero la excluyera de verificar si los rganos que adelantaron esa reforma tenan o no competencia para hacerlo, pues esa regulacin lleva a una situacin inaceptable: as, qu ocurrira si un rgano incompetente adelanta una reforma constitucional, pero con un trmite
ordinario solamente pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (C.P. Art. 375 y Ley 5 de 1992 Art. 226). || 5.1.7. Entre el primero y segundo debate deber mediar un lapso no inferior a ocho (8) das, y entre la aprobacin del proyecto en una de las Cmaras y la iniciacin del debate en la otra, debern transcurrir por lo menos quince das (C.P. Art. 160). Del mismo modo, deber cumplirse con el requisito de anuncio previo de la votacin en cada uno de los debates. (C.P. Art. 160). || 5.1.8. Durante el segundo debate cada Cmara podr introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. Art.160 y Ley 5 Art. 226). || 5.1.9. En el informe para la plenaria en segundo debate, el ponente deber consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisin y las razones que determinaron su rechazo (C.P. Art.160). || 5.1.10. Cuando surjan discrepancias entre las Cmaras respecto del proyecto, ambas integrarn comisiones de conciliacin que procurarn conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirlo por mayora (C.P. Art.161). || 5.1.11. El ttulo del acto legislativo deber corresponder exactamente a su contenido, y a su texto preceder esta frmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (C.P. Art. 169). || 5.2. Igualmente, para lo que interesa al presente anlisis, debe insistirse en que los proyectos de acto legislativo estn sujetos al cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. El principio de consecutividad, para el caso particular de los proyectos mencionados, tiene origen en lo previsto en el artculo 375 C.P., en cuanto dispone que la iniciativa deber ser considerada en dos periodos o vueltas, prescripcin que debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artculo 157 Superior, que establece que todo proyecto debe haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisin permanente de cada cmara, y en segundo debate por las plenarias; regla que tradicionalmente se ha denominado como de los cuatro debates, que para el caso de los proyectos de acto legislativo se ampla a la regla de los ocho debates.

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impecable? Debera la Corte Constitucional limitarse a considerar los trmites de la reforma, a pesar de la absoluta invalidez de la reforma por carencia de competencia? En qu quedara su funcin de velar por la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin que le asignada el artculo 241 de la Carta? Esto muestra entonces que si esta Corte no verifica la competencia del rgano que adelanta la reforma, no estara verdaderamente controlando que el procedimiento de aprobacin de la reforma se hubiera hecho en debida forma. || El anterior examen muestra que cuando la Constitucin adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formacin de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular, no slo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trmite como tal, sino que tambin le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurri o no en un vicio de competencia. Es claro que, a la luz de la jurisprudencia transcrita, la funcin de guarda de la integridad de la Constitucin que el artculo 241 C.P. le confiere a este Tribunal, conlleva la facultad para controlar las modificaciones constitucionales, con el fin de evitar que por la va de la reforma, en cualquier caso limitada y sometida a las condiciones que prev la misma Carta, se termine sustituyendo el ordenamiento constitucional por uno distinto, esto es, que no conserve identidad con el existente antes de introducir la presunta reforma constitucional. 10. A su vez, el establecimiento de lmites al poder de reforma remite, en criterio del mismo precedente, a cuestiones trascendentes de teora poltica, como es la distincin entre el poder Constituyente y los poderes constituidos, tambin denominados como constituyentes derivados. De acuerdo con esta diferenciacin, cuando se adelantan reformas constitucionales por parte de poderes constituidos, como es el Congreso, es evidente que el presupuesto para la validez de esa actuacin est, precisamente, en la Carta Poltica, pues es este documento jurdico el que (i) se fijan las reglas, calidades y condiciones para la conformacin del Congreso; y (ii) se le asigna la competencia al rgano de representacin popular para adelantar la reforma constitucional. Esta clara relacin de subordinacin entre el poder constituido y la norma que le confiere las potestades tanto para su conformacin como para modificar la Carta, implica que la competencia para reformar la Constitucin no puede extenderse al punto de subvertir el orden superior que le otorga justificacin, pues un cambio de esta ndole estara reservado exclusivamente a un poder poltico de mayor entidad que el Estatuto Superior, el cual no es otro que el Poder Constituyente radicado en el Pueblo soberano, que por su propia naturaleza no est sometido prima facie a lmites jurdicos. En este orden de ideas, la Corte insiste en su jurisprudencia que en el mundo contemporneo, en desarrollo de los principios democrticos y de la soberana popular, el poder constituyente est radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitucin. Este poder constituyente originario no est entonces sujeto a lmites jurdicos, y

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comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder poltico de los asociados. () Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadana, de modificar una Constitucin existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitucin misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitucin, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitucin, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitucin existente, y es por ello derivado y limitado. || Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene lmites y est sujeto a controles. As, en el caso colombiano, los artculos 374 y siguientes de la Constitucin establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y Asamblea Constituyente. Esas normas fijan adems las reglas y los procedimientos a los cuales estn sometidos tales mecanismos de reforma constitucional. As las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se est frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitucin.7 11. El aspecto nodal del precedente expuesto radica en definir cundo se verifica una sustitucin de la Constitucin que exceda el poder de reforma de los poderes constituidos, en este caso el Congreso de la Repblica. A este respecto, se han considerado varias reglas que permiten identificar en qu casos opera este fenmeno y que, a su vez, restringen la competencia de la Corte para analizar estas materias. As, es posible identificar en la jurisprudencia analizada los siguientes planos del juicio de sustitucin: 11.1. Como se indic en precedencia, debe partirse de considerar que la competencia de un rgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho rgano ha de seguir para expedir una norma. En ese orden de ideas, el anlisis de si el reformador de la constitucin actu dentro de su rbita de competencia es una cuestin diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llev a cabo respetando las formas establecidas. Tambin es una cuestin distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitucin, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.8 11.2. La Corte insiste en que el juicio de sustitucin tiene carcter particular, pues se centra en la evaluacin acerca de si el poder constituido que modifica la Carta se circunscribi a los lmites de su poder de reforma o, antes bien, los desconoci a travs de un cambio de tal entidad que desnaturaliza la Carta. En este orden de ideas, el juicio de sustitucin no puede confundirse o tornarse con un control material del acto legislativo. Ello por dos razones simples: (i) toda reforma constitucional, por definicin, contradice el texto que modifica, de modo que resultara un contrasentido afirmar que el texto reformado tiene
7 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-551/03. 8 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05.

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efectos ultractivos para efectos del control constitucional; y (ii) tanto el texto reformado como la modificacin tienen el mismo carcter de normas superiores, razn por la cual no es viable considerar que el primero sirva de parmetro para el control del segundo. Es decir, no existe una relacin jerrquico-normativa entre el contenido de la Constitucin promulgada originalmente y el texto de la reforma constitucional. En trminos de la Corte, se advierte que en efecto, la diferencia entre violacin de la Constitucin y sustitucin de la Constitucin no es de grado sino de naturaleza. La violacin de la Constitucin consiste en la contradiccin entre la norma superior y otra norma considerada inferior y sujeta a lo dispuesto por la norma superior. Si se aplicara el concepto de violacin al control de las modificaciones a la Constitucin, toda reforma constitucional al contradecir lo que dice la norma constitucional por ella reformada sera violatoria de la Constitucin, lo cual tornara en inmodificable la Constitucin y supondra degradar al rango de norma inferior toda reforma constitucional por el hecho de ser reforma del texto original. Esta conclusin es inadmisible no solo en teora sino en virtud de lo dispuesto por el artculo 374 de la Carta.9 En ese orden de ideas tal especificidad del juicio de sustitucin, de acuerdo con el precedente analizado, significa que la actividad de la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituy la Constitucin, sin que por ello efecte un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitucin no hay una comparacin entre la reforma y la Constitucin con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definicin, una reforma constitucional contradice la Constitucin por ella reformada.10 11.3. La jurisprudencia ha denotado que el juicio para determinar si el poder constituido ha incurrido en sustitucin de la Carta no es de grado, sino de naturaleza. En ese orden de ideas, bien puede el reformador modificar la Constitucin de forma profunda y sustantiva, sin que ello signifique que se ha sustituido por otra distinta. As, la Corte ha insistido en la necesidad de distinguir con la claridad suficiente los planos de la reforma y la sustitucin constitucional. La reforma proviene de una decisin del Congreso que puede contradecir normas constitucionales preexistentes. Incluso, puede llegar a tratarse de una contradiccin radical que directamente derogue mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la trasformacin dramtica de algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradicin constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica de la Constitucin, supone entonces un cambio sustancial o radical de instituciones jurdico-polticas fundamentales pues son estas las que se encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificacin suponga la sustitucin del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitucin de la opcin poltica fundamental consagrada en la frmula
9 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200/03. 10 Ibdem.

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poltica de la Constitucin. Todo lo dems, por grave, importante, definitivo que resulte, puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer lmite competencial alguno.11 (Subrayas no originales). A fin de otorgar herramientas interpretativas que sirvan para dilucidar si, en cada caso concreto, se est ante el fenmeno de la reforma o la sustitucin, la jurisprudencia ha diferenciado entre las figuras de la intangibilidad y la insustituibilidad. 11.3.1. El primer fenmeno se presenta cuando en un ordenamiento dado el Constituyente decide excluir determinadas normas o materias de la posibilidad de ser reformadas, configurndose lo que comnmente se ha denominado como clusulas ptreas. As, como lo ha definido la Corte, [l]os alcances de la intangibilidad establecida por el propio constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos 12, dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definicin por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciacin constitucional de las normas intangibles y la interpretacin expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definicin del criterio de intangibilidad es amplio,13 las normas intangibles cubren no solo principios bsicos sino derechos especficos y aspectos puntuales de la organizacin y distribucin del poder pblico14 y el juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes.15.16 Para el caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no resulta aplicable, puesto el Constituyente no excluy ninguna norma de la Carta del poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de vlida afectacin por parte de los mecanismos de modificacin constitucional que el mismo Texto Superior prev. La afirmacin acerca de la inexistencia de clusulas ptreas ha sido una constante en la jurisprudencia analizada, la cual ha reconocido que a pesar que no existen tales previsiones, ello no es incompatible con el reconocimiento de lmites materiales al poder de reforma, sujetos en cualquier caso al criterio de insustituibilidad. As, en la sentencia C-551/03 se puso de presente cmo importantes sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, sostienen que toda Constitucin democrtica, aunque no contenga expresamente clusulas ptreas, impone lmites materiales al poder de reforma del
11 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-153/07. 12 No se refiere la Corte a las formas de intangibilidad, puesto que en algunos pases se distingue entre intangibilidad expresa e implcita, por ejemplo. 13 Por ejemplo, es ms amplio el criterio de intangibilidad sentando en la Constitucin de Portugal (deber respetar) que el fijado en la Constitucin de Brasil (prohibicin de abolir). 14 Por ejemplo, as sucede en Portugal donde la lista de intangibles es extensa y detallada, lo cual contrasta con la intangibilidad escueta y general de la forma republicana de gobierno segn las constituciones de Francia e Italia. 15 Por ejemplo, si la forma republicana es interpretada tan solo como una prohibicin de reinstaurar la monarqua o si se entiende en sentido amplio hasta comprender la laicidad, la igualdad y otros principios republicanos. 16 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200/03.

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constituyente derivado, por ser ste un poder constituido y no el poder constituyente originario17.. Similares consideraciones fueron efectuadas por la Corte en la sentencia C-1040/05, que al sintetizar los criterios bsicos que gobiernan el juicio de sustitucin, indic que esos parmetros referan a que (i) el poder de reforma definido por la Constitucin colombiana est sujeto a lmites competenciales; (ii) por virtud de esos lmites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitucin, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta; (iii) para establecer si una determinada reforma a la Constitucin es, en realidad, una sustitucin de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad; (iv) la Constitucin no contiene clusulas ptreas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello; el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitucin; y (v) slo el Constituyente primario tendra la posibilidad de producir una tal sustitucin. Observa tambin la Corte que estos criterios han sido reiterados, incluso en su expresin jurisprudencial ms reciente sobre la materia, contenida en la sentencia C-588/09. 11.3.2. De otro lado, la insustituibilidad refiere a la existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectaran la identidad de la Constitucin, convirtindola en un texto distinto. Por ende, si estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a travs del ejercicio del poder de modificacin constitucional adscrito a los rganos constituidos, no se estara ante el ejercicio legtimo del poder de reforma, sino ante la sustitucin de la Carta Poltica. Sobre este particular, la jurisprudencia prev que [l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la manifestacin ms amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide tocar el ncleo de un principio fundamental o, en su sentido ms amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constitucin. La prohibicin de sustitucin impide transformar cierta Constitucin en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitucin original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitucin son relevantes para establecer el perfil bsico de dicha Constitucin, pero no son intocables en s mismos aisladamente considerados. De ah que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitucin que la insustituibilidad, as como la prohibicin de sustituir la Constitucin es un lmite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de
17 En derecho comparado, ver las sentencias de la Corte Suprema de India sobre el tema, como las
siguientes: caso Kesavanand Bharati v. Keral A.I.R. 1973 S.C. 1461, Indira Gandhi v. Raj Narain., A.I.R. 1975 S.C. 2299. A nivel doctrinal, ver Karl Lowenstein. Teora de la Constitucin. Barcelona, Ariel, 1986, pp. 192 y ss.; Alf Ross. Sobre la autorreferencia y un difcil problema de derecho constitucional en El concepto de validez y otros ensayos. Mxico: Fontanamara, 1993, pp. 49 y ss.; Carl Schmitt. Teora de la Constitucin. Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, 1934, Punto 3, pp. 27 y ss., y punto 11, pp. 119 y ss.; Georges Burdeau. Trait de Science Politique. Paris: LGDJ, 1969, Tomo IV, pp. 250 y ss.; Pedro de Vega. La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente . Madrid: Tecnos, 1999, pp. 267 y ss. Germn Bidart Campos. Historia e ideologa de la Constitucin argentina . Buenos Aires, Ediar, 1969, pp. 148 y ss.

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la equiparacin del poder de reforma o revisin, que es una competencia atribuida a un rgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario.18 Ntese cmo el criterio de insustituibilidad parte de reconocer, como ya se haba indicado anteriormente, que el juicio de sustitucin apela a una diferencia de naturaleza y no de grado. En efecto, los ejes definitorios de la Constitucin pueden ser objeto de afectacin, incluso de carcter sustancial, sin que ello acarree la sustitucin de la Constitucin. Segn el precedente expuesto, esa conclusin se predica solo cuando el texto resultante de la Carta difiere en su identidad, de modo que no puede sostenerse vlidamente que se est ante el mismo ordenamiento constitucional. En ese sentido, si se aceptara que el juicio de sustitucin refiere al grado de intensidad de la reforma, el parmetro para el control de constitucionalidad no sera la Constitucin, vista como una unidad sistmica con sentido propio, sino una de sus reglas, principios y valores, lo que equivaldra a que el Tribunal Constitucional adelante un juicio material de la reforma constitucional, lo que claramente escapa de su competencia. Es as que la Corte ha resaltado que el concepto de sustitucin refiere a una transformacin de tal magnitud y trascendencia, que la Constitucin anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que result despus de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles.19 11.4. Se ha sealado que la sustitucin puede ser total o parcial, bien se trate de la reformulacin de toda la Constitucin o de una norma que, al tratarse de un eje definitorio de la Carta, su total reformulacin signifique la mutacin en la identidad misma del Texto Superior. La sustitucin parcial opera, en criterio de la jurisprudencia constitucional, a condicin que la parte de la Constitucin transformada debe ser de tal trascendencia y magnitud que pueda afirmarse que la modificacin parcial no fue reforma sino sustitucin. Por eso, no representan sustituciones parciales los cambios que reforman la Constitucin y que, si bien refieren a asuntos importantes, no transforman la forma de organizacin poltica - en todo o en alguno de sus componentes definitorios esenciales - en otra opuesta (monarqua parlamentaria) o integralmente diferente (repblica parlamentaria). De tal manera que no constituyen sustituciones parciales, por ejemplo, las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redaccin de una norma sin modificar su contenido esencial (i.e. estado de derecho, social y democrtico por estado democrtico y social de derecho); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la conceptualizacin de un valor protegido por la Constitucin (i.e. el pueblo es el nico titular de la soberana por la soberana reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo); las excepciones especficas, es decir, la adicin de una salvedad a la aplicacin de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por prdida de investidura como excepcin a la regla general que prohbe las penas perpetuas), las limitaciones o restricciones, es
18 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200/03. 19 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05.

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decir, la introduccin por el propio poder de reforma de lmites y restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como lmite a la libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensin de la ciudadana para los condenados a pena de prisin en los casos que seale la ley).20 De igual modo, la jurisprudencia ms reciente de la Corte sobre la materia ha distinguido entre las distintas modalidades de cambio de la Constitucin e, igualmente, ha identificado cules de ellas son susceptibles de control por parte de este Tribunal, al tomar la forma de sustitucin de la Carta. As, la sentencia C-588/09 ha diferenciado entre la destruccin, la supresin, el quebrantamiento y la suspensin de la Constitucin. 11.4.1. En cuanto a la destruccin, que se deriva de la actuacin de un nuevo poder constituyente generado de un acto revolucionario,21 la Corte en el fallo citado afirm que ciertamente se trata de un fenmeno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustitucin acuado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla razn de que la destruccin de la Carta implica tambin la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustitucin se refiere, fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario que la estableci, an cuando lo usurpa. 11.4.2. Respecto al fenmeno de la supresin, el mismo fall denot que la conservacin de la referencia al poder constituyente en que se basaba la Constitucin suprimida aproxima esta nocin al concepto de sustitucin de la Carta operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustitucin total. As pues, la supresin encuadra en el concepto de sustitucin que tradicionalmente ha manejado la Corte Constitucional, an cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustitucin al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categora de la supresin, tal como la ha delineado la doctrina. 11.4.3. Igualmente, en lo que tiene que ver con la sustitucin derivada del quebrantamiento de la Carta, la decisin en comento parti de considerar que la existencia de instrumentos reglados para la reforma constitucional involucraba la posibilidad que se configurara un quebrantamiento legtimo de los postulados superiores precedentes a travs del ejercicio del poder de reforma. Estas modificaciones, empero, podran tornarse en sustituciones de la Carta, incompatibles con el ejercicio del poder de reforma por parte de
20 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200/03. 21 Es evidente que este modo de cambio constitucional tiene relacin intrnseca con la concepcin positivista de la transformacin del parmetro de validez del ordenamiento jurdico, comprendido por Hans Kelsen como la hiptesis de la norma fundamental o por H.LA. Hart como la prctica social que deriva en la identificacin de una regla de reconocimiento. La modificacin de tanto una como otra se logra a partir de un acto revolucionario, que sustituya el poder constituyente por otro. Vid. Kelsen, Hans. Teora Pura del Derecho. Porra, Mxico D,F,. 2009 y Hart, H.LA. El Concepto de Derecho. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000.

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poderes constituidos, siempre y cuando se cumplieran con determinadas condiciones. Para la Corte, el quebrantamiento o rotura de la Constitucin puede, en las circunstancias de una situacin especfica, conducir a la sustitucin de la Carta, trtese de sustitucin parcial o total, como, incluso, lo ha admitido la Corte Constitucional al precisar que para que se produzca la sustitucin no basta limitarse a sealar la inclusin de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitucin puesto que, adems, se debe analizar si esas excepciones o restricciones constituyen, en su conjunto, una modificacin de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitucin original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitucin total o parcial de la misma.22 Es en este mbito que la jurisprudencia constitucional ha planteado una metodologa para la identificacin del ejercicio del poder de reforma que, en realidad, encubre un quebrantamiento de la Carta que incorpora una sustitucin, generalmente con el fin de incorporar tratamientos diferenciados ad hoc, que buscan excluir determinadas personas o supuestos de hecho de la vigencia de los postulados constitucionales. A juicio de la Corte, mediante el test de efectividad de la reforma , se logra distinguir entre entre la reforma de la Constitucin y su quiebre por medio de la utilizacin ritual de los mecanismos de reforma constitucional. Y es que en ciertos casos, las autoridades recurren a las formas de la reforma constitucional, pero no para modificar, de manera general, las clusulas constitucionales, sino exclusivamente para adoptar una decisin poltica singular y puntual, contraria a los preceptos constitucionales. Para determinar si existe o no ese quebrantamiento de la Carta, ciertos sectores de la doctrina han propuesto un test de efectividad de la reforma, que se realiza verificando si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y despus del referendo o de la reforma. Si las normas siguen siendo las mismas, entonces no ha existido reforma constitucional sino que se ha encubierto, con el ropaje de la reforma constitucional, una decisin poltica singular de tipo plebiscitario.23 11.4.4. Por ltimo, en lo que respecta a la suspensin de la Constitucin, la sentencia C-588/09 estableci que tal fenmeno ocurre cuando la reforma va dirigida no ha modificar aspectos estructurales o definitorios de la Carta, sino a establecer frmulas exceptivas que los dejan de suspenso para un caso determinado. En estos casos, existe sustitucin cuando la suspensin planteada por la reforma no se avenga a los supuestos que la misma Constitucin prevea para ello y sus consecuencias hagan que en ese mbito particular y concreto no se apliquen los ejes definitorios mencionados. Para la Sala, habida consideracin de la importancia que tienen estos argumentos para la decisin del asunto de la referencia, conviene transcribir in extenso las consideraciones de la Corte sobre la materia:
22 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. 23 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-551/03.

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La figura que queda por analizar a la luz del concepto de sustitucin es la suspensin de la Constitucin que, como indica DE VERGOTTINI, se diferencia del quebrantamiento, pues mientras que ste implica una modificacin definitiva caracterizada por la especialidad de los sujetos interesados, con incidencia en la misma validez de las normas afectadas, tratndose de la suspensin las normas permanecen vlidas, aunque se suspende, temporalmente, su eficacia24. Al igual que en el caso de la rotura, la suspensin puede obedecer a expresas previsiones constitucionales que la contemplen como medida excepcional, procedente en determinados supuestos y bajo la condicin de cumplir a plenitud los requisitos constitucionalmente dispuestos. En este sentido DE VERGOTTINI ha anotado que, en las hiptesis de suspensin, las modificaciones afectan a la organizacin y al funcionamiento de los rganos constitucionales y, en especial, el rgimen de libertades garantizadas constitucionalmente, de modo que la cesacin del rgimen derogatorio de emergencia deja sin justificacin la suspensin, y el regreso de la normalidad significa la reanudacin de la plena eficacia de la Constitucin que mientras tanto sigue siendo formalmente vlida25. Pero tambin la suspensin puede ser, desde el principio, contraria a la Carta, cuando se produzca sin que medie prescripcin legal-constitucional alguna que prevea tal hiptesis, que derivara en una suspensin inconstitucional de la Constitucin26, siendo dudoso, por lo tanto, saber si se ajustan a la Carta las suspensiones directamente producidas mediante la utilizacin de los mecanismos de reforma constitucional y en eventualidades diferentes a aquellas excepcionales que, segn la Constitucin, autorizan suspenderla con el cumplimiento riguroso de las condiciones establecidas en el ordenamiento superior del Estado. Esta ltima hiptesis permite inferir, con claridad, que la suspensin producida mediante reforma puede conducir a la sustitucin de la Carta y que, por lo tanto, sustitucin y suspensin son conceptos perfectamente conciliables, si bien hay que advertir que, en los supuestos de suspensin producida por va de reforma constitucional, el juicio de sustitucin adquiere singular relevancia y ha de ser estricto, dadas las connotaciones de la figura comentada. En efecto, si como lo admite GARCIA-ATANCE, apoyndose en LUCAS VERDU, ya la suspensin constitucional, aunque autorizada por la Ley Fundamental, genera la desconfianza derivada de que su excepcionalidad implica a su vez que se dejan en suspenso determinadas prescripciones del texto constitucional, con la carga que ello supone de prdida en la garanta de los derechos, o de cualquier otra prescripcin constitucional que la normativa constitucional contempla27, con mayor razn tienen que extremarse los cuidados cuando la suspensin es diferente de la producida en los supuestos excepcionales constitucionalmente tasados y se instaura por la va de la reforma constitucional.

24 Cfr. Giuseppe DE VERGOTTINI, DerechoOb. Cit., pgina 174. 25 Cfr. Giuseppe DE VERGOTTINI, voz Constitucin, en Norberto BOBBIO, Nicola MATTEUCCI y Gianfranco PASQUINO, Diccionario de poltica (a-j), Siglo XXI Editores, Mxico, pgina 327. 26 Cfr. Mara Victoria GARCIA-ATANCE, ReformaOb. Cit., pgina 90. 27 Ibdem.

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12. Como se observa, el juicio de sustitucin obedece a parmetros estrictos, lo cual no puede ser de otro modo, puesto que un uso extensivo y carente del rigor suficiente de ese instrumento, llevara a la petrificacin de la Carta a travs de la virtual inoperancia de los mecanismos de reforma que la misma Constitucin ha previsto. El ejercicio de esa competencia, en tales trminos, exige de la Corte una actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestriccin judicial, que permita cumplir simultneamente con tres objetivos: (i) salvaguardar la identidad de la Constitucin de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; y (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios socio polticos ms trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma que prev el ttulo XIII de la Constitucin, esto como condicin para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinmica propia de las sociedades contemporneas; y (iii) evitar, de forma estricta, que el juicio de sustitucin se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la Corte. Sobre este particular, la jurisprudencia insiste en los riesgos de la aplicacin inadecuada, o con pretensin extensiva del juicio de sustitucin. As, se ha considerado que el control constitucional del poder de reforma o de revisin comporta dos graves peligros: la petrificacin de la Constitucin y el subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misin del juez constitucional de defender la Constitucin termine por impedir que sta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un pas. Esto sucede cuando las reformas constitucionales debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la funcin de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional son percibidas como atentados contra el diseo original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la Constitucin en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminacin de los principios constitucionales ms bsicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constitucin, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, tambin legtimas, que no son opuestas al diseo original, as lo reformen. 28 Analizada la jurisprudencia acerca del juicio de sustitucin, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de mecanismos destinados a restringir ese anlisis, de modo que no se incurra en un desbordamiento de las competencias de esta Tribunal: la cualificacin de la accin pblica de inconstitucionalidad, la necesidad de conservar la precisin conceptual sobre la materia y la sujecin a una metodologa particular para adelantar el juicio de sustitucin. 12.1. En cuanto a lo primero, la jurisprudencia insiste que sin perjuicio del carcter pblico de la accin de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos reformatorios de la Constitucin, fundadas en el
28 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200/03.

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reproche por la presunta sustitucin de la Carta Poltica, el actor o actora debe cumplir con una carga argumentativa mnima, la cual est dirigida a demostrar cmo (i) el parmetro de control est conformado por un eje definitorio de la Constitucin y no por una norma constitucional en particular, pues en este caso lo que se buscara es que la Corte ejerza un control material; y (ii) la norma acusada subvierte, de forma integral, esa caracterstica que otorga identidad de la Corte, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado. De tal modo, ha previsto el Pleno de esta Corporacin que el ciudadano que instaure una accin pblica de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitucin. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formacin del acto legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, especfica y suficiente que la modificacin introducida al texto de la Constitucin de 1991 no es una reforma sino que se est ante una sustitucin de la misma. () La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que ste considere que el Congreso de la Repblica se extralimit en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitucin, es consonante no slo con el carcter rogado que tiene la jurisdiccin constitucional en estos casos, sino con los mnimos requisitos exigidos por el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo tambin a los intervinientes y al Procurador General de la Nacin, el pronunciamiento sobre problemas jurdicos concretos. En otras palabras, el carcter pblico que desde siempre ha caracterizado a la accin de inconstitucionalidad, de manera alguna rie con la exigencia de un mnimo de rigor en la acusacin que el ciudadano dirige contra una norma jurdica de rango constitucional.29 12.2. Frente a lo segundo, basta insistir en que el juicio de sustitucin difiere de un control material de los actos legislativos, segn las razones anotadas en fundamentos jurdicos anteriores de este fallo. Al respecto debe la Corte advertir que la insistencia en la precisin conceptual sobre la materia radica en la facilidad en que una visin desinformada, o incluso simplemente inadvertida de la materia analizada, puede llegar a confundir ambos planos, desnaturalizando por completo la funcin de este Tribunal frente al estudio en sede judicial de las reformas constitucionales que adelantan los poderes constituidos. Existe, en ese orden de ideas, la obligacin de la Corte de exponer en sus sentencias que abordan el juicio de sustitucin, un mnimo
29 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-888/04 (M.P. Clara Ins Vargas Hernndez).

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argumentativo que demuestre, bajo condiciones de suficiencia, si se ha o no transformado un eje definitorio del ordenamiento constitucional en razn de la reforma objeto de escrutinio. Sobre este particular, la jurisprudencia reiterada en este aparte seala que [e]l problema que afronta el juez constitucional es el de delinear un mtodo para determinar cundo se presenta una sustitucin de la Constitucin y, al mismo tiempo, evitar que al responder a esa pregunta termine efectuando un control de violacin de la Constitucin como el control de fondo ordinario que ejerce sobre las leyes inferiores a la Carta. () Desfigurara dicho control de sustitucin (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurdica para modificar la Constitucin, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el rgano constituido titular del poder de revisin no puede tocar o reformar como si la prohibicin de sustituir la Constitucin equivaliera a la petrificacin de una parte de la Constitucin, (iii) anteponer al poder de revisin supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparacin entre contenidos especficos de la Constitucin original y el contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v) limitarse a sealar la inclusin de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitucin original sin analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificacin de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitucin original ha sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitucin total o parcial de la misma.30 12.3. Finalmente, y de forma correlativa con los presupuestos anteriores, la jurisprudencia determina que las finalidades a las que se hizo mencin en el fundamento jurdico 12 de esta sentencia, se logran a partir de la adopcin de un mtodo particular para adelantar el juicio de sustitucin.31 A manera de un silogismo, la Corte ha planteado que debe comprobarse la existencia de: 12.3.1. Una premisa mayor, consistente en la identificacin de aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitucin que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parmetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado. Para la Corte, la premisa mayor es un enunciado especfico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institucin en el constitucionalismo contemporneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitucin colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad. La construccin de la premisa mayor, conforme al mismo precedente, responde a un mnimo argumentativo que debe desarrollar la Corte en el fallo correspondiente, el cual d suficiente cuenta que se est ante un aspecto
30 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200/03. 31 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-970/04.

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estructural, que define la identidad de la Constitucin. Para construir dicha premisa mayor, deba esta Corporacin (i) enunciar con suma claridad cul es dicho elemento, (ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin integralmente considerada. Solo as se habr precisado la premisa mayor del juicio de sustitucin, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habr de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitucin de 1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin, - para as evitar que ste sea transformado por la propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual efecte un juicio de contradiccin material- y si (v) la enunciacin analtica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar lmites materiales intocables por el poder de reforma, para as evitar que el juicio derive en un control de violacin de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin anterior.32 12.3.2. Una premisa menor, consistente en la definicin del alcance de la norma acusada frente al eje definitorio de la Constitucin que el cargo considera sustituido. 12.3.3. Finalmente, una conclusin, la cual versar, conforme a las condiciones explicadas en precedencia, si el precepto demando ha sustituido la Carta Poltica, razn por la que se estara ante un exceso de la competencia de reforma constitucional que se adscribe a los poderes constituidos, como sucede con el Congreso al proferir actos legislativos. Con base en estas consideraciones de ndole sustantivo y metodolgico, la Corte resolver la demanda promovida por la ciudadana Tllez Beltrn contra el pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009. Los principios de democracia participativa y de soberana popular como ejes definitorios de la Constitucin 13. Conforme la metodologa planteada por la jurisprudencia constitucional para efectuar el juicio de sustitucin, corresponde a la Corte identificar, a manera de premisa mayor, si los contenidos que la actora enuncia en su demanda configuran aspectos definitorios de la Constitucin colombiana. A este respecto, cabe recordar que la ciudadana Tllez Beltrn advierte en su libelo que la norma acusada conlleva un exceso en el poder de reforma del Congreso, puesto que subvierte los principios constitucionales de democracia participativa y de soberana popular. Por ende, debe establecerse si tales
32 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05.

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principios son definitorios del modelo constitucional y por ende, toman la forma de lmites al poder de reforma por parte de los poderes constituidos. 14. La democracia participativa es, sin lugar a dudas, un aspecto estructural e inescindible del Estado Constitucional establecido en la Constitucin de 1991. Ello se verifica a partir de distintos atributos que tiene este principio, los cuales no solo demuestran esa condicin, sino que tambin lo vinculan con el principio de soberana popular, que tiene idntico carcter. As, para efectos de esta decisin, es importante destacar que el principio democrtico es esencial, transversal, universal y expansivo, condiciones todas ellas que justifican el citado carcter estructural y definitorio del principio. 14.1. El principio democrtico participativo es esencial, en la medida en que conforma una condicin necesaria para la vigencia del Estado Constitucional, de la manera como este es comprendido en Occidente. La tesis que subyace a esta afirmacin es que existe Estado Constitucional cuando se radica en el Pueblo el poder soberano, que configura la instancia legitimadora de los dems poderes pblicos. En ese sentido, todo Estado Constitucional debe contar con instituciones y procedimientos que permitan que esa voluntad soberana se exprese, de forma libre e inequvoca, con el fin de determinar la conformacin de esos poderes, entre ellos, en lo que interesa a esta decisin, las corporaciones pblicas de eleccin popular. Si un modelo de organizacin poltica dado no cumple con esa condicin, no podr definirse como constitucional, puesto que su legitimidad no estar sometida a la voluntad soberana del Pueblo, sino a otros modos de justificacin del poder que no responden a ese parmetro y que son per se ajenos a la idea normativa de Constitucin, como sucede, por ejemplo, con los modelos autocrticos, autoritarios o totalitarios.33 As las cosas, como lo reconocen corrientes doctrinales tradicionales de la ciencia poltica,34 la existencia de la democracia y, por ende, de Estado Constitucional, depende del grado de cumplimiento de determinadas variables, consistentes en tener la oportunidad de (i) formular sus preferencias, condicin que depende a su vez de la garanta de determinados derechos, como la libertades de asociacin, expresin y voto, al igual que la libertad para que los lderes polticos compitan en busca de apoyo y la diversidad de fuentes de informacin; (ii) manifestar esas preferencias, para lo cual se requiere, adems de los derechos y libertades mencionadas, la garanta del derecho a elegir y a ser elegido, a travs de actos electorales libres e imparciales; y (iii) recibir igualdad de trato por parte del Estado 35 en la ponderacin de las preferencias, lo que implica la proteccin y garanta de todos los derechos y libertades citados, adems de la posibilidad de acceso libre y equitativo al servicio pblico para todos los ciudadanos y la presencia
33 Sobre la clasificacin de regmenes que no pueden calificarse como democrticos y que, a su vez, sirven por oposicin para la definicin de la democracia como sistema poltico, Vid. SARTORI, Giovanni. (1988) Teora de la Democracia. 1. El debate contemporneo. Alianza Editorial. Madrid. Captulo VII. 34 Vid. DAHL, Robert A. (1989). La poliarqua. Participacin y oposicin. Tecnos, Madrid, pp. 13-25. 35 Si bien en la traduccin espaola de la obra de Dahl se hace referencia al gobierno y no al Estado, la Corte entiende que los atributos de la democracia se predican del fenmeno estatal, comprendido bajo el concepto anglosajn de government, el cual se expresa en la versin original del texto.

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de instituciones que garanticen que la poltica del Estado dependa de los votos y dems formas de expresar las preferencias. Ntese que la democracia participativa como aspecto esencia de la Constitucin es comprendida por la Sala, no desde la frmula demoliberal, de ndole fctica, la cual propugna por un sometimiento irrestricto a la voluntad de la mayora, sino desde su comprensin contempornea, generada a partir de la segunda posguerra, que entiende al principio democrtico desde un punto de vista normativo, segn el cual el poder constituyente ha previsto un grupo de derechos, principios y valores mnimos, que dan forma y sentido al Estado Constitucional y que, a su vez, cumplen el doble papel de justificacin y lmite de la actuacin de los poderes constituidos. Esto lleva, por supuesto, implcita la necesidad de proteger los derechos de las minoras polticas. De este modo, la Corte comparte lo expresado por sectores de la doctrina, 36 en el sentido que la Constitucin democrtica pretende significar la existencia de algunos principios fundamentales generalmente compartidos, que el ejercicio del poder constituyente del Pueblo ha puesto en la base de la convivencia civil. Esta concepto de la democracia implica, para esta concepcin normativa, la necesidad de contar con instrumentos institucionales necesarios para la proteccin y realizacin de esos principios, entre los cuales tienen un lugar central el principio de inviolabilidad de los derechos fundamentales y el principio de igualdad, cuyo actual significado va ms all de su comprensin de mera prohibicin de la discriminacin, propia de las democracias liberales, sino que se extiende en el plano de acceso a los bienes fundamentales de la convivencia civil, tal como la instruccin o el trabajo, poniendo as de manifiesto la otra gran cuestin de la garanta y realizacin de los derechos sociales.37 14.2. El principio democrtico participativo es transversal, puesto que es incorporado como un imperativo de la Constitucin en su conjunto, cobijando distintas instancias regulativas de la misma. As, desde el Prembulo de la Carta se hace expreso que el Pueblo soberano establece la Constitucin dentro de un marco democrtico y participativo, expresin que es replicada en el artculo 1 C.P., que define a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma democrtica, participativa y pluralista. Bajo este criterio, es ineludible concluir que el Estado Constitucional que prev la Carta es necesariamente democrtico y participativo, condicin que es irrogada a distintos mbitos. As lo ha comprendido la jurisprudencia ms temprana de esta Corporacin, la cual identifica expresamente esos planos. Al respecto, en la sentencia C-089/94 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), se realiza un inventario de las instancias constitucionales de regulacin que el Constituyente ha vinculado con el principio en comento. La Corte plante en esa oportunidad los argumentos siguientes, que conviene transcribir in extenso:
36 Vid. FIORAVANTI, Maurizio. (2001). Constitucin. De la antigedad a nuestros das. Editorial Trotta. Madrid, pp. 150 37 Ibdem.

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Los instrumentos de participacin democrtica garantizados por la Constitucin no se limitan a la organizacin electoral sino que se extienden a todos los mbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria. En el campo de la organizacin poltica electoral, se amplan los mecanismos existentes antes de la expedicin de la Carta de 1991. El artculo 40 consagra el derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico, no slo mediante la facultad de elegir y ser elegido sino tambin a travs del ejercicio de mecanismos de participacin directa, votaciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, iniciativas legislativas y revocatoria del mandato (CP art. 103). Por otra parte, se asegura la participacin de partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados (CP art. 112) y se permite la participacin de los partidos o movimientos polticos que no hacen parte del gobierno en los organismos electorales (CP art. 112). La Carta Poltica tambin establece el voto programtico (CP art. 259) y adiciona los mecanismos de participacin en el proceso de reforma constitucional, permitiendo que grupos representativos de ciudadanos presenten proyectos de actos legislativos (CP art. 375) o soliciten se sometan a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso en materia de derechos y garantas fundamentales o de procedimientos de participacin popular (CP art. 377). En cuanto al ejercicio de la funcin administrativa, se deber dar participacin efectiva a la mujer en los niveles decisorios de la administracin (CP art. 40-7). Por mandato constitucional, el legislador est llamado a organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica en los diferentes niveles administrativos y sus resultados (CP art. 270). Mencin especial merece la proyeccin de la democracia participativa en el campo de los servicios pblicos. Al Estado, con la participacin de los particulares y de la comunidad, le ha sido confiado el incremento progresivo de la cobertura de la seguridad social (CP art. 48) y la prestacin del servicio pblico de la salud (CP art. 49). La participacin de la comunidad educativa en la direccin de las instituciones de educacin (CP art. 68) y el fomento de las prcticas democrticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participacin (CP art. 41), son signos distintivos del servicio pblico de la educacin. En general, la gestin y fiscalizacin de las empresas estatales de servicios pblicos debern ser determinadas por ley (CP art. 369), de manera que se haga realidad la participacin de los miembros de la comunidad en las decisiones que ms directamente los afectan. En lo que concierne a la rama legislativa del poder pblico, se otorga a los grupos significativos de ciudadanos la posibilidad de presentar proyectos de ley o de reforma constitucional (CP art. 155) y de participar a travs de organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones sobre control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad (CP art. 78). La democratizacin de la funcin pblica tambin se extiende a la administracin de justicia. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de esta funcin en condicin de conciliadores o rbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad (CP art. 116). Cabe resaltar la expansin de los mecanismos de participacin ciudadana en los procesos de constitucionalidad. Estos no se limitan ya exclusivamente al ejercicio de la accin pblica de inexequibilidad sino que se mantienen y refuerzan permitiendo la intervencin de cualquier ciudadano en los procesos promovidos por otros o en aquellos adelantados por la Corte Constitucional en ejercicio de las funciones a ella confiadas (CP arts. 241 y 242).

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En lo que respecta al rgimen territorial, la Constitucin hace extensivo el principio democrtico a la rbita departamental y municipal, mediante la eleccin directa de alcaldes y gobernadores (CP arts. 303 y 314), la realizacin de consultas populares a iniciativa de los respectivos jefes del ente territorial (CP art. 105), la participacin ciudadana en los asuntos pblicos de carcter local (CP art. 314), la participacin de las juntas administradoras locales en los planes y programas municipales de desarrollo econmico y social, y la participacin de los representantes de las respectivas comunidades indgenas en la conformacin y el gobierno de sus territorios, especialmente en lo que se refiere a la explotacin de los recursos naturales (CP arts. 229 y 230). En materia econmica, presupuestal y de planeacin, tambin ha operado un fenmeno de proliferacin de espacios y mecanismos de participacin democrtica. Superando el dualismo entre capital y trabajo, la Constitucin otorga al legislador la posibilidad de establecer estmulos y medios para que los trabajadores participen en la gestin de las empresas (CP art. 57). El Estado, por su parte, en los procesos de privatizacin de las entidades en las que tiene participacin, deber tomar las medidas conducentes para democratizar la titularidad de las acciones (CP art. 60). Igualmente, es deber del Estado promover el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (CP art. 64), y garantizar la igualdad de oportunidades en el uso del espectro electromagntico, interviniendo para evitar prcticas monopolsticas (CP art. 75). De manera deliberada, el Constituyente ha buscado la democratizacin de la sociedad colombiana y la promocin de las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (CP arts. 1 y 13), al acoger como criterio para la distribucin del gasto pblico y la participacin en los ingresos corrientes de la Nacin, aqul que tiene en cuenta el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas (CP arts. 350 y 357). Por su parte, el Legislador es responsable de la determinacin de los procedimientos conforme a los cuales se har efectiva la participacin ciudadana en la discusin de los planes de desarrollo (CP art. 342). A su vez, diversos sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales integrarn, junto con representantes de las entidades territoriales el Consejo Nacional de Planeacin, organismo de carcter consultivo y foro para la discusin del plan nacional de desarrollo (CP art. 340). En cuanto a la democratizacin de las organizaciones privadas, la Constitucin exige de los colegios de profesionales, de los sindicatos y de los gremios una estructura interna y un funcionamiento acordes con los principios democrticos (CP arts. 26 y 39), y asimismo obliga a las organizaciones deportivas a adoptar una estructura y propiedad democrticas (CP art. 52). Es deber del Estado contribuir a la constitucin de mecanismos democrticos que operen dentro de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utilidad comn no gubernamentales, de manera que se ejerza un control y vigilancia ms efectivos de la gestin pblica desarrollada por aqullas (CP art. 103). El afianzamiento del principio democrtico, inspira la disposicin de la Constitucin que permite a los empleados pblicos - que no ejerzan jurisdiccin, autoridad civil o poltica, o desempeen ciertos cargos - participar en las actividades de los partidos y movimientos, para lo cual se deben observar las condiciones que seale la ley (CP art. 127). El principio de democracia participativa no slo informa el ejercicio del poder pblico y social, sino que adems penetra mbitos de la vida privada anteriormente excluidos de la regulacin estatal. En efecto, la participacin en la vida poltica, cvica y comunitaria del pas es elevada al status de deber constitucional de la persona y del ciudadano (CP art. 95-5). De otra parte, la igualdad de derechos y deberes de la pareja, se erige como fundamento de las relaciones familiares,

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fomentando el respeto recproco y castigando cualquier forma de violencia destructiva de su armona y unidad (CP art. 42). Adicionalmente, el Estado y la sociedad deben garantizar la participacin activa de los jvenes, en los organismos pblicos y privados que tengan a su cargo la proteccin, educacin y progreso de la juventud (CP art. 45). El Legislador, en fin, est llamado a garantizar la participacin de la comunidad en la toma de decisiones que puedan afectar el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano (CP art. 79).

Como se observa, el principio democrtico participativo es definitorio de la Constitucin, puesto que toma la forma de presupuesto y condicin para la accin estatal y privada en los diferentes niveles y escenarios de la vida social. Esto conlleva que una reforma constitucional, adelantada por los poderes constituidos, que subvierta o sustituya ese principio, significara un evidente exceso del poder de reforma, segn se ha explicado a lo largo de esta decisin. 14.3. El carcter universal y expansivo del principio democrtico est precedido de un cambio cualitativo sustancial entre la actual Constitucin y las anteriores. Como se ha indicado, la Carta Poltica vigente no solo incorpora en sus aspectos esenciales el principio democrtico, en su concepcin liberal, sino que le otorga naturaleza participativa, la cual va ms all del modelo representativo, puesto que involucra la concurrencia directa de los asociados en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin (Art. 2 C.P.), participacin que es articulada a travs de (i) el ejercicio de los derechos polticos consagrados en el artculo 40 C.P.; (ii) la prctica de los mecanismos de participacin ciudadana a que hace referencia el artculo 103 C.P. y (iii) de una forma ms amplia, en los distintos escenarios de la vida social en que el Constituyente ha considerado a la prctica democrtica como una de las garantas del individuo. Este modelo, por ende, incorpora mayores competencias y garantas que la democracia representativa imperante en el modelo constitucional anterior, puesto que no reduce la actuacin del ciudadano a la concurrencia a las elecciones y al ejercicio del derecho al sufragio, sino que prev como parmetro mismo de legitimidad de la actuacin estatal, y en ciertos eventos de los particulares, a la participacin activa de los afectados. Desde este punto de vista, la Constitucin de 1991 conlleva un cambio conceptual cualitativo en el modo en que se concibe en la relacin entre el ciudadano y el Estado, reformulacin que ha sido identificada por la jurisprudencia de la Corte al indicar que [e]l concepto de democracia participativa lleva insita la aplicacin de los principios democrticos que informan la prctica poltica a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloracin y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional. || No comprende simplemente la consagracin de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirn

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significativamente en el rumbo de su vida. Se busca as fortalecer los canales de representacin, democratizarlos y promover un pluralismo ms equilibrado y menos desigual. || La participacin ciudadana en escenarios distintos del electoral alimenta la preocupacin y el inters de la ciudadana por los problemas colectivos; contribuye a la formacin de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace ms viable la realizacin del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho.38 El principio democrtico, en este orden de ideas, es universal puesto que trasciende el mbito electoral hacia las ms diversas esferas de la vida social, como lo demuestra las distintas previsiones normativas de la Carta, identificadas por la jurisprudencia de este Tribunal, que prevn la participacin democrtica como un requisito para la validez constitucional de distintas actuaciones pblicas y privadas. En este aspecto debe enfatizarse en que el principio democrtico participativo no solo es un valor importante en dichas actuaciones, sino que sirve de vehculo para hacerlas compatibles con la Constitucin. Dicho de otro modo, toda actividad de la vida social est mejor ajustada a los cnones constitucionales, tanto cuanto prevea instancias y procedimientos dirigidos a satisfacer la deliberacin material y que estos resulten efectivos en la confeccin de las decisiones que se adopten en tales procesos. Por ende, la democracia participativa es, ante todo, un procedimiento dirigido a que las posturas de los individuos concernidos por determinada poltica incidan materialmente en la definicin concreta de la misma. En trminos de la jurisprudencia de la Corte, el principio analizado es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto pblicos como privados y tambin porque la nocin de poltica que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribucin, control y asignacin del poder social.39 De otro lado, la fuerza expansiva del principio democrtico participativo se infiere de su condicin de universalidad. En efecto, si se parte de aceptar que la sujecin de las diferentes actividades de la dinmica social al principio democrtico es el criterio para su validez constitucional, la vigencia de la Carta Poltica pasa necesariamente por la ampliacin del rango de eficacia del citado principio a cada uno de esos mbitos pblicos y privados. Esto implica, por ende, deberes especficos para el Estado y los particulares, consistentes en (i) la fijacin e implementacin de espacios deliberativos con incidencia material, en las condiciones expuestas en precedencia; y (ii) la prohibicin de establecer reglamentaciones dirigidas a negar o reducir dichos espacios de participacin, de modo que se adopten modelos de decisin poltico o social reservados o autrquicos.40 As, la Corte ha resaltado que ... la democracia participativa supone una tendencia expansiva. Esta caracterstica significa
38 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-180/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara), reiterada en la decisin C179/02 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 39 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-089/94.

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que el principio democrtico debe ampliarse progresivamente a nuevos mbitos y hacerse cada vez ms vigente, lo cual exige la construccin de una nueva cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad poltica. Se trata pues de una maximizacin progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder poltico, y el ejercicio y control del mismo, as como la ingerencia en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la democracia participativa proscribe los obstculos y trabas que impiden la efectiva realizacin de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que regulan el ejercicio de los derechos polticos.41 14.4. Finalmente, no puede perderse de vista que el cambio conceptual nsito al concepto de democracia participativa y el contenido del principio de soberana popular, segn el cual la justificacin del poder poltico reside exclusivamente en el Pueblo, quien ejerce su voluntad por s mismo o por medio de sus representantes (Art. 3 C.P.), tiene implicaciones directas en la representacin democrtica. Ya se ha sealado que el actual Estado Constitucional supera la democracia electoral representativa e instaura un modelo participativo y pluralista, definido segn los atributos que acaban de exponerse. Esta modificacin, sin embargo, en modo alguno constituye una negacin de las formas de representacin basadas en el sufragio universal y libre, sino que, antes bien, las redefinen. El primer aspecto que debe subrayarse es que la eleccin de cargos uninominales o corporaciones pblicas pasa de ser el vehculo democrtico por excelencia, a una de las formas en que, adoptando el estatus jurdico de derecho poltico (Art. 40 C.P.), se manifiesta la democracia participativa, con similar valor y grado de proteccin constitucional que los dems mecanismos de participacin. Sin embargo, en segundo trmino, es evidente la presencia de un cambio cualitativo en el modo en que se comprende la representacin poltica en la democracia participativa pluralista. En el actual modelo constitucional pueden distinguirse dos etapas42 en lo que refiere a la relacin entre el ciudadano y los servidores pblicos elegidos: La primera, concentrada en el acto de eleccin, en el cual a travs del ejercicio del sufragio, los ciudadanos escogen y, en consecuencia, confieren legitimidad democrtica a sus representantes, invistindolos con el poder poltico que reside en el Pueblo. Sin embargo, aqu no se agota el espacio de participacin del elector, puesto que en virtud de la clusula prevista en los artculos 3 y 40 C.P., la soberana popular se ejerce conforme lo prev la Constitucin, texto que a su vez dispone que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Para ello, la Carta dispone de diversas herramientas
40 En este sentido, la Corte ha declarado inexequibles normas legales que han tendido a reducir, eliminar o impedir la extensin de la democracia participativa y pluralista. Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-1110/00 (M.P. Alejandro Martnez Caballero), C-497/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), C-447/95 (M.P. Carlos Gaviria Daz). 41 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179/02. 42 En este aparte se hace uso de las reglas fijadas por la Corte en la sentencia T-1337/01 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).

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institucionales que posibilitan tales competencias, como son la revocatoria del mandato de los elegidos en los casos y formas que establece la ley, la iniciativa en las corporaciones pblicas, la interposicin de acciones pblicas en defensa de la Constitucin y la ley, y el acceso al desempeo de cargos y funciones pblicas, todos ellos contemplados como derechos fundamentales y, por tanto, protegidos incluso en grado jurisdiccional. A estas potestades se suman otras de ms amplio espectro, como sucede con las veeduras ciudadanas dirigidas al control de la actividad de las distintas autoridades del Estado, entre ellas las de origen democrtico directo. Es as que la jurisprudencia explica la redefinicin de la representacin poltica en la democracia representativa, subrayndose para ello el carcter complejo de la relacin entre el ciudadano y el servidor elegido. De este modo, resalta la Corte que [l]a representacin, como expresin de la Soberana, no es tan slo un formalismo vaco, sino la expresin de un hecho institucional que exige proteccin. Al respecto, basta entender que cuando falta un representante, que en este caso tiene voz y voto en la discusin y toma de decisiones que nos afectan a todos, el principio y derecho democrtico de participacin expresado en el derecho a elegir y ser elegido y en el derecho a la representacin efectiva, sufre un menoscabo y una vulneracin. Y si bien la representacin se predica en el caso del Congreso de toda la Colegiatura, de dicha afirmacin no puede deducirse que sta no se ve afectada cuando alguno de sus miembros falta. () El carcter fundamental de este derecho, es identificado entonces por dos vas. Primero, por una conexin conceptual con el derecho a elegir y ser elegido, que no se agota con el ejercicio del voto, sino que presupone la efectividad de la eleccin. Segundo, a travs de una interpretacin sistemtica de la Constitucin, especialmente de los artculos 2, 3 y 40, que permean el sistema de eleccin y representacin con la idea de un ciudadano participativo y con injerencia directa en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico.43 15. En conclusin, la Sala encuentra que el principio democrtico participativo tiene relacin inescindible con la soberana popular. Este vnculo se comprueba al considerar que en el Estado Constitucional toda modalidad de poder poltico encuentra su sustento en la expresin de la voluntad popular que lo inviste de legitimidad. A su vez, esa voluntad se ejerce mediante la democracia participativa y pluralista, entendida desde un criterio normativo, esto es, en tanto procedimiento para encauzar la decisin de la mayora en un marco respetuoso de la deliberacin, los derechos de las minoras y el grado efectivo de incidencia de ese debate democrtico en la determinacin de las diversas esferas de la vida social y comunitaria. De igual modo, la Corte comprueba que existe un consenso general en la jurisprudencia y en la doctrina, en el sentido que la democracia participativa y la soberana popular son, no solo caractersticas centrales y definitorias, sino presupuestos ontolgicos de la conformacin del Estado Constitucional. Por
43 Ibdem.

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ende, una reforma a la Carta Poltica adelantada por el Congreso, comprendido como poder constituido, que subvierta o sustituyera dichos principios, excedera la competencia de reforma que la misma Constitucin le atribuye. La relacin entre la prohibicin de la doble militancia y el transfuguismo poltico y la vigencia de la democracia participativa y la soberana popular 16. El papel de los partidos polticos en el Estado Constitucional signado por los principios de democracia participativa y de soberana popular, tambin experimenta un cambio cualitativo en los trminos antes expuestos. Durante la vigencia del rgimen constitucional anterior, basado en la democracia representativa, los partidos y movimientos polticos tenan como funcin principal la de servir de intermediarios entre los ciudadanos y el ejercicio del poder poltico, habida cuenta que el vehculo para su interaccin con el Estado era, esencialmente, el ejercicio del derecho al voto universal y libre. En el actual modelo constitucional, que reconoce el carcter universal y expansivo de la democracia, los partidos y movimientos polticos adquieren funciones ms complejas que agenciar un grupo identificable de intereses, puesto que tambin estn llamados a racionalizar y hacer operativa la vida poltica la Nacin, de manera que los ciudadanos puedan ejercer, en la mejor y mayor medida posible, su derecho constitucional a la participacin material y con incidencia efectiva en las decisiones que los afectan. De acuerdo con tesis expuestas por autores significativos de la teora poltica, 44 puede sostenerse que los partidos y movimientos polticos cumplen sus funciones mediante dos planos diferenciados, que demuestran su carcter central para las democracias contemporneas. De un lado, tienen una funcin instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de insercin en la agenda pblica de determinados grupos sociales, faceta que los inserta decididamente en el mbito de la representacin poltica. Por ende, los partidos han encontrado su razn de ser fundamental y su papel irremplazable en el desempeo del gobierno representativo y que responde. () Los partidos se convirtieron en medios de expresin a lo largo del proceso de democratizacin de la poltica. Al mismo tiempo, el gobierno responsable pas a ser un gobierno que responde precisamente porque los partidos brindaron los conductos para articular, comunicar y ejecutar las exigencias de los gobernados.45 De otro lado, los partidos y movimientos polticos cumplen el papel de canalizar la voluntad pblica, de forma que inciden inclusive en el contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias y yuxtapuestas, de los ciudadanos. 46 Esta funcin sustenta, a juicio de la Corte, el vnculo necesario entre el fortalecimiento de los partidos y movimientos polticos y la vigencia del principio democrtico participativo, en especial su faceta pluralista. En efecto, ante la complejidad
44 Vid. SARTORI, Giovanni. (2008). Partidos y sistemas de partidos. Alianza Editorial. Madrid. 45 Ibdem. p. 64. 46 Ibd. p. 66.

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propia de la sociedad contempornea y el carcter institucionalizado de los mecanismos de participacin ciudadana, se hace imprescindible contar con instancias que aglutinen a los ciudadanos alrededor de posturas polticas identificables, variadas y con vocacin de permanencia, mediante programas discernibles acerca de la administracin de lo pblico que ofrezcan alternativas en el ejercicio del poder y formas que permitan el ingreso efectivo de la ciudadana, a travs de la participacin poltica, en la definicin de la agenda estatal. Es por ello que, igualmente, la posibilidad de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse es una garanta constitucional (Art. 107 C.P.), puesto que el mismo Constituyente ha reconocido que estas instancias son imprescindibles para la vida democrtica, la consolidacin de una representacin poltica que exprese las mayoras y que se muestre respetuosa de los intereses de los grupos minoritarios, y para el ejercicio responsable y ordenado de la participacin. 17. El papel central de los partidos y movimientos polticos tambin ha sido puesto de presente por la jurisprudencia constitucional. La Corte, desde sus primeras decisiones, identific las funciones principales que deben cumplir tales agremiaciones en el marco del modelo de ejercicio del poder que ofrece la Constitucin. A este respecto, en la sentencia C-089/94, antes citada, se hizo referencia a que [e]n la realidad poltica los partidos surgen como organizaciones cuya mediacin entre los ciudadanos y el poder poltico contribuye a consolidar y actualizar la democracia. Gracias a la legislacin electoral y a la accin de los partidos, se logra peridicamente encauzar y dar cuerpo a la voluntad del pueblo. Las funciones de los partidos, dejando de lado desviaciones y patologas que desvirtan su objeto, suelen describirse, as: (1) movilizar a los ciudadanos con miras a su integracin en el proceso poltico y a la reduccin de la abstencin electoral de modo que el sistema en su conjunto pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del principio mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de la poblacin, expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de accin poltica que se presentan como alternativas para ser incorporadas formalmente por las instancias pblicas o que se destinan a alimentar la oposicin frente al poder establecido; (3) contribuir a la formacin de una cultura poltica y al ejercicio responsable del sufragio, mediante la informacin al pblico relativa a los asuntos que revisten mayor trascendencia social; (4) ofrecer a los electores las listas de personas entre las que pueden elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los rganos estatales; (5) garantizar a los electores que en proporcin a sus resultados electorales y dependiendo de stos, su capacidad organizativa podr realizar los programas y propuestas presentadas. 17. El carcter nodal de los partidos polticos en la democracia constitucional justifica una tendencia claramente identificable hacia su fortalecimiento, a travs de la progresiva imposicin de medidas, contenidas en sucesivas

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reformas constitucionales, dirigidas a aumentar tanto el grado de disciplina a su interior, como a establecer obligaciones en trminos de democratizacin de sus procedimientos internos. Expedida la Carta Poltica de 1991, aspectos como la frmula electoral replicada de la Constitucin de 1886-, como la flexibilidad en la conformacin de partidos y movimientos, ocasion la atomizacin de dichas instituciones y su transformacin, salvo excepciones, en proyectos personalistas desligados de una estructura ideolgica y poltica apta para cumplir las finalidades que deben cumplir los partidos en la democracia constitucional, segn se tuvo oportunidad de analizar. Ante esta realidad y en aras de reconducir el sistema de partidos a sus propsitos originales previstos por el Constituyente, fue expedida la denominada Reforma Poltica del Acto Legislativo 1 de 2003. Las finalidades vinculadas con el sistema de partidos que tuvo dicha reforma fueron, como lo describi la Corte en su momento basada en el estudio de los antecedentes de dicha enmienda constitucional,47 fueron (i) el fortalecimiento del sistema democrtico, mediante la exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armnico con dicho principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y corporaciones pblicas; (ii) el establecimiento de condiciones ms exigentes para la creacin de partidos y movimientos polticos, al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibicin de la doble militancia ; (iii) la previsin de listas nicas avaladas por el partido o movimiento poltico; (iv) la modificacin del sistema electoral a travs de la cifra repartidora como mtodo para la asignacin de curules; y (v) la racionalizacin de la actividad del Congreso de la Repblica mediante el establecimiento de un rgimen severo de bancadas. 17.1. De estas finalidades es importante resaltar algunas de ellas, en tanto tienen incidencia directa en la solucin del problema jurdico propuesto en esta decisin. As, debe destacarse el aumento de los requisitos para la conformacin de partidos y movimientos polticos estuvo basada en la instauracin de la cifra repartidora y el umbral. En cuanto a lo primero, la frmula electoral basada en el modelo de cuocientes y residuos foment la prctica de las denominadas microempresas electorales, entendidas como agremiaciones con propsitos basados simplemente en la obtencin de curules y, por ende, carentes de cualquier pretensin programtica, que resultaban altamente lesivas en trminos de legitimidad de la representacin poltica. Como lo diagnostic la jurisprudencia constitucional [e]l personalismo poltico detectado por el constituyente derivado fue entendido como el actuar individual de los candidatos durante la campaa, y tambin posteriormente al resultar elegidos, favorable a los intereses personales o de grupos poco representativos, en desmedro de la posibilidad de adopcin de polticas pblicas de inters ms general, respaldadas por partidos fuertes. A este personalismo se le llam tambin,
47 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-1081/05 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-342/06 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

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durante el debate para la adopcin de la reforma constitucional, agenciamiento o agencia poltica de intereses ms particulares que generales. Como causa de este problema se detect que el sistema electoral de cuociente electoral y de residuos, adoptado por la Constitucin de 1991, funcionaba con base en una frmula matemtica que permita el acceso a las corporaciones pblicas de los candidatos de las llamadas microempresas electorales, con un mnimo de votos de respaldo, afectando de manera grave el principio de representacin.48 Esta frmula fue reemplazada por la de cifra repartidora, la cual elimina la posibilidad de obtencin de escaos por residuo y obliga a que la curul se logre cuando se cuenten con determinado nmero de votos. Esta cantidad es determinada por un procedimiento matemtico que, en los trminos del artculo 263A C.P., se deriva de la divisin sucesiva por uno, dos, tres o ms el nmero de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados de forma decreciente hasta que se obtenga un nmero total de resultados igual al nmero de curules a proveer. El resultado menor ser la cifra repartidora y cada lista obtendr tantas curules como veces est contenida dicha cifra en el total de sus votos. Igualmente, el grado de representacin democrtica de los partidos y movimientos polticos se asegura a travs del umbral mnimo de votacin, regulado en el artculo 263 de la Carta. En este sentido, se exigi que para que una lista pueda obtener curules en corporaciones pblicas deber haber obtenido un nmero mnimo de votos que equivaliera al dos por ciento (2%) de los votos sufragados para el Senado de la Repblica o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las dems Corporaciones. Debe acotarse que, como se explicar en apartado posterior, la reforma poltica de 2009 aument el umbral al tres por ciento (3%). Estas previsiones fueron acompaadas por la reforma de 2003 con la exigencia que cada partido o movimiento poltico presente listas nicas para cada corporacin pblica. Como se observa, tanto uno como otro instituto electoral estn dirigidos a reagrupar las fuerzas polticas en partidos mayoritarios que, al contar con un mayor nmero de sufragantes, se muestren verdaderamente representativos. A este respecto, el precedente en comento ha sealado que la necesidad de contar con este umbral mnimo de votacin obliga a los grupos polticos sin suficiente respaldo electoral a redefinir su intencin de presentarse a la contienda electoral, o a los partidos polticos a acudir a ella de manera fragmentada, o a otros interesados en presentar candidaturas personalizadas a acudir a las elecciones de cuerpos colegiados mediante esta forma de micro empresa personal electoral. || Evitar el multipartidismo y favorecer el fortalecimiento de los partidos polticos mayoritarios, mediante la exigencia de que los partidos presenten una lista nica de candidatos a las corporaciones pblicas. () Ciertamente, entiende la Corte que el constituyente derivado consider que los partidos polticos, en el Estado
48 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1081/05.

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Social de Derecho, son los ms importantes medios de expresin de las ideologas polticas, de las inquietudes de la opinin pblica y de los anhelos colectivos de organizar la vida en comn. Por ello, su fortalecimiento fue entendido como un mecanismo de profundizar la democracia y el pluralismo, y de organizar el acceso al ejercicio del poder poltico y la transmisin regulada del mismo, y de hacer efectivo el derecho a la oposicin. Vistos como instituciones jurdicas vitales para el correcto funcionamiento de la democracia, por su carcter de medios de expresin de la opinin pblica y de acceso al ejercicio del poder, el constituyente opt por restringir las clusulas de la Constitucin que, favoreciendo excesivamente a las minoras polticas, debilitaban los partidos mayoritarios, nicos depositarios de la verdadera legitimidad democrtica.49 17.2. El siguiente aspecto en el que interesa detenerse en este fallo es en el establecimiento del rgimen de bancadas. La reforma que el Acto Legislativo 1 de 2003 incorpor al artculo 108 C.P. previ que (i) los miembros de las corporaciones pblicas elegidos por mismo movimiento o partido poltico deben actuar en ellas como bancadas, en los trminos que seale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democrticamente por estas; (ii) la disciplina de bancadas solo se dispensa cuando se trate de asuntos de conciencia, determinados por los estatutos internos de los partidos y movimientos polticos; y (iii) esos mismos estatutos podrn establecer sanciones a los miembros de las bancadas por la inobservancia de las directrices fijadas por estas. Cada una de estas previsiones est dirigida a fortalecer las decisiones de los partidos y movimientos polticos, por encima de las opciones defendidas individualmente por sus miembros que integran las corporaciones pblicas. Medidas de esta naturaleza, que fijan frreas directrices de disciplina de partido, coinciden con los dems propsitos de la reforma poltica de 2003, en el sentido de fortalecer los partidos y movimientos polticos como la instancia por excelencia de la representacin democrtica. Esto implica, como lo ha definido la Corte, una modificacin sustantiva de las dinmicas en que actan las corporaciones pblicas, las cuales estarn definidas por la actuacin unitaria y disciplinada de partidos fuertes, que manifiesten sus decisiones polticas de forma eficiente, pues se concentran en las intervenciones de sus voceros, quienes se limitan a expresar los acuerdos que, basados en prcticas democrticas, han fijado previamente los miembros de partidos y movimientos polticos que integran la corporacin correspondiente. En palabras de la Corte, el funcionamiento del rgano legislativo mediante el sistema de bancadas equivale simple y llanamente a cambiar los protagonistas del juego poltico. En adelante, no sern lo sern los congresistas individualmente considerados, sino que los actores principales sern los partidos polticos mediante sus representantes en el Congreso de la Repblica. De igual manera, parte del supuesto que los partidos polticos cuenten con una organizacin interna, que desarrolla un determinado proyecto poltico, y para
49 Ibdem.

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tales fines disponen de algunos instrumentos encaminados a mantener la disciplina interna, de tal forma que las directrices de las autoridades partidistas sean cumplidas por todos los integrantes de la bancada, con excepcin de aquellos asuntos que sean considerados de conciencia. || De all que, con la entrada en funcionamiento de un rgimen de bancadas, las clsicas funciones del Congreso se pueden simplificar de manera significativa. El control poltico, adelantado mediante los consabidos debates, se realizara principalmente como una estrategia partidista y no motivado por actitudes individuales o egostas. De esta forma, la opinin pblica recibir un menor nmero de opiniones, pero stas sern, a su vez, ms representativas y profundas. De igual manera, el procedimiento legislativo se ver transformado puesto que se puede racionalizar la presentacin de iniciativas legislativas y los debates en comisiones y plenarias sern ms organizados. Cabe asimismo sealar que los regmenes de bancadas conducen a fomentar y estimular la especializacin de los congresistas. A su vez, los portavoces de las respetivas bancadas debern ser los ms preparados para aportar y criticar los proyectos de ley que se discuten. El trabajo en comisin ser el principal, pues all se definirn los contenidos, en tanto que las plenarias servirn para hacer pblicas las razones de consenso o disenso entre las diversas bancadas. De all que las bancadas son un instrumento para ejercer la participacin poltica dentro del Congreso, evitando la dispersin y atomizacin de las opiniones polticas, y sobre todo, logra una mejor gobernabilidad, coadyuvando a racionalizar el sistema poltico colombiano. As, todos los cambios en el funcionamiento del Congreso, en el desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, sern adelantadas como consecuencia de las pautas de conducta de las bancadas, y eventualmente, en el futuro podrn incorporarse legislativamente.50 17.3. En lo que respecta a esta decisin, es especialmente pertinente detenerse en las implicaciones que el fortalecimiento de los partidos y movimientos polticos, previsto por la reforma poltica de 2003, tiene en la prohibicin de la doble militancia y del denominado transfuguismo poltico. Es claro que ante la evidente intencin del Constituyente y de las reformas constitucionales subsiguientes de fortalecer los partidos polticos, tal empresa quedara incompleta sin la consagracin constitucional de la imposibilidad de pertenecer simultneamente a ms de un partido o movimiento poltico, pues carecera de todo sentido que se exija la sujecin del miembros de las corporaciones pblicas a las directrices de la agrupacin que ha avalado la lista a la que pertenecen, la que a su vez obtuvo legitimidad democrtica por el sufragio de los electores, si estos pudieran decidir discrecionalmente hacer parte de un partido o movimiento poltico distinto al que permiti su eleccin. En ese orden de ideas, encuentra plena justificacin lo dispuesto por la reforma poltica de 2003, cuando adicion el artculo 107 C.P. al prever que en ningn caso se permitir a los ciudadanos pertenecer simultneamente a ms de un partido o movimiento poltico con personera jurdica.
50 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-342/06.

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18. Las consecuencias que para el principio democrtico participativo y la soberana popular conlleva la prohibicin de la doble militancia fue el tema analizado por la Corte en la sentencia C-342/06 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En esta decisin la Sala asumi el control de constitucionalidad del inciso final del artculo 4 de la Ley 974/05, denominada como Ley de Bancadas, enunciado que estableca que no incurrira en doble militancia, ni podra ser sancionado el miembro de corporacin pblica o titular de un cargo de eleccin popular que se inscribiera como candidato para un nuevo perodo por un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente del que lo aval en la eleccin anterior, siempre y cuando medie notificacin oportuna y cumpla con los deberes de la bancada de la cual hace parte. Esta norma fue acusada bajo el argumento que la posibilidad de cambio de partido o movimiento poltica era incompatible con el rgimen constitucional previsto en la reforma de 2003 que, en los trminos antes analizados, propugn por el fortalecimiento del sistema de partidos, a partir de diversas medidas dirigidas a hacerlos ms representativos y a imponer la disciplina entre sus miembros. Para resolver la acusacin formulada, la Corte expres un grupo de reglas jurisprudenciales que por su importancia para la resolucin del asunto de la referencia y habida consideracin que son frecuentemente citadas tanto por la demandante como por los intervinientes y el Ministerio Pblico, conviene reiterar en este fallo. 18.1. La reforma poltica de 2003 estableci un grupo de instrumentos dirigidos unvocamente hacia el fortalecimiento del Congreso de la Repblica, a travs de la imposicin de requisitos ms estrictos para la conformacin de partidos y movimientos polticos, junto a la implementacin de herramientas que dieran papel protagnico a esas agremiaciones polticas, en tanto instancias idneas para el ejercicio de la democracia participativa. Esos requisitos y herramientas no deban comprenderse como reformas constitucionales aisladas sino que, antes bien, conformaban un todo sistmico, dirigido a cumplir con las finalidades previstas por el constituyente derivado, explicadas en el fundamento jurdico 17 de esta decisin. Para la Corte, los temas concernientes a la regulacin de los partidos y movimientos polticos, el sistema electoral y el funcionamiento del Congreso se encuentran ntimamente ligados, y en consecuencia, el examen constitucional del rgimen de bancadas no debe perder de vista dichas interdependencias, es decir, la manera como se organizan y funcionan las bancadas parte de comprender la forma como se constituyen, desde sus inicios, las organizaciones polticas, de qu manera eligen sus candidatos, bien sea internamente o por voto preferente, cmo financian sus actividades proselitistas, de qu manera se eligen los integrantes de las Corporaciones Pblicas, terminan todas ellas explicando y justificando la forma en que stos deben reagruparse, y la disciplina interna que deben conservar, para efectos de racionalizar el funcionamiento de aqullas.51
51 Cfr. Corte Constitucional, C-342/06.

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18.2. La introduccin de mecanismos como el rgimen de bancadas y la potestad de establecer sanciones a los miembros de corporaciones pblicas por el incumplimiento de las directrices adoptadas democrticamente por los partidos y movimientos polticos que avalaron las listas por las que resultaron electos, son instrumentos propios del sistema parlamentario que, no obstante, se insertan en el modelo constitucional colombiano, de tendencia presidencial. Ello resulta explicable ante la necesidad de encauzar adecuadamente la voluntad democrtica del Pueblo a travs de canales institucionales que satisfagan los derechos, principios y valores constitucionales interferidos por la actividad electoral. Esto implica, de igual manera, que la comprensin de esos novedosos instrumentos de fortalecimiento del sistema de partidos debe efectuarse en el marco normativo constitucional en el que se encuentran inscritos, por lo que no resulta acertado pretender acotarlos de acuerdo con las definiciones clsicas de los sistemas parlamentarios. 18.3. A efectos de aplicar la prohibicin de doble militancia es necesario distinguir entre los distintos destinatarios del precepto. De un lado estn los ciudadanos, titulares de derechos polticos y quienes frente al sistema de partidos se encuadran exclusivamente en el ejercicio del derecho al sufragio. De otro, estn los miembros de partidos o movimientos, tambin denominados militantes, quienes hacen parte de la estructura institucional de esas agrupaciones y, por ende, estn cobijados por algunos de los derechos y deberes que las normas estatutarias internas le imponen, en especial la posibilidad de participar en sus mecanismos democrticos internos. Finalmente, estn los integrantes de los partidos o movimientos, quienes adems de pertenecer a la agrupacin poltica, ejercen cargos de eleccin popular, bien sea uninominales o corporativos. Estos ciudadanos estn vinculados jurdicamente tanto con la totalidad de las normas estatutarias del partido, como con los preceptos constitucionales y legales que establecen las distintas esferas de la disciplina de partidos, en especial el rgimen de bancadas, aplicables a los integrantes de corporaciones pblicas Para la Corte, son los integrantes de los partidos los destinatarios particulares de la prohibicin de doble militancia, puesto que (i) una concepcin diferente configurara una interdiccin desproporcionada al derecho poltico al voto libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del rgimen jurdico que les es aplicable, quienes tienen un deber ms especfico y de mayor peso en lo que refiere a la disciplina de partido. Ello en el entendido que la vinculacin con los objetivos programticos, principios ideolgicos y decisiones polticas internas democrticamente adoptadas, tiene una mayor vinculacin para los servidores elegidos como parte de listas avaladas por partidos y movimientos polticos que se definen y obtienen respaldo electoral entre los ciudadanos-, en razn de su adscripcin a tales parmetros. Igualmente, vistas las condiciones deliberativas que impone el rgimen de bancadas, la vocacin de permanencia en un solo partido o movimiento poltico es un presupuesto ineludible para el normal funcionamiento de las corporaciones pblicas y, en ltimas, para el ejercicio ordenado y eficiente de la democracia participativa

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en dichas instancias de decisin poltica. En la sentencia C-342/06 se establece sobre este preciso particular que la prohibicin de la doble militancia presenta unas caractersticas propias cuando los destinatarios de la misma son los miembros de las Corporaciones Pblicas o quienes son titulares de un cargo de eleccin popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o movimiento poltico, estn llamados a representar y a defender, organizados como bancada, una determinada ideologa y un programa poltico en el seno de un rgano colegiado o desde el Gobierno nacional, departamental o municipal, segn sea el caso. De all que la interdiccin constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente sea ms severa, sino que trascienda el simple mbito de regulacin interna de los partidos polticos, para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado y racional funcionamiento de los rganos de representacin popular. En otras palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibicin busca evitar la pertenencia simultnea del elegido a dos partidos, movimientos polticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una aproximacin material, la interdiccin conlleva a que el representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o ideologas de dos organizaciones polticas al mismo tiempo. Tal prohibicin, por lo dems, tiene como corolario la sancin del transfuguismo poltico, fenmeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la Repblica, o en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las Juntas Administradoras Locales. As pues, no se trata tan slo de un asunto de lealtad para con la organizacin poltica que llev al candidato a la curul, sino que est de por medio el racional funcionamiento de una Corporacin Pblica. 18.4. Para la jurisprudencia, en el orden de ideas propuesto, el transfuguismo poltico se muestra incompatible con los principios constitucionales que prefiguran en rgimen de partidos y movimientos polticos, en tanto afecta gravemente la disciplina al interior de esas organizaciones y, como se ha explicado insistentemente, entorpece el fortalecimiento de las mismas, presupuesto para la garanta de la democracia participativa y pluralista. Es as, que la Corte ha calificado al transfuguismo una modalidad de deslealtad democrtica, pues se basa en un fraude a la voluntad del elector. En tal sentido, insiste en que las claras relaciones existentes entre los partidos polticos y la conformacin y funcionamiento de los grupos parlamentarios explican el rechazo a la prctica del transfuguismo, entendido, en trminos amplios, como una deslealtad democrtica. En efecto, dicho fenmeno perverso, constante en partidos polticos latinoamericanos y que ha conducido a aquello que la doctrina denomina electoral volatility, denota en el elegido una falta de firmeza ideolgica, debilidad de convicciones, exceso de pragmatismo y anteposicin de intereses personales y egostas sobre aquellos programas e ideario del partido poltico que lo llev a ocupar un cargo de representacin popular, y por supuesto, un fraude a los electores. () De tal suerte que dicho fenmeno ha de reconducirse a la actuacin de

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los representantes en sede institucional, y por ende, no se presenta, en estricto sentido, en relacin con el funcionamiento interno de los partidos polticos o respecto a la conducta de sus militantes. As mismo, es necesario precisar que el rechazo que produce la prctica del transfuguismo poltico no puede ser entendido en trminos absolutos, en el sentido de que igualmente resulte reprochable el comportamiento de quien, movido por sus ntimas convicciones ideolgicas decida abandonar una agrupacin poltica y vincularse a otra. || En este orden de ideas, las prohibiciones de la doble militancia, en el sentido de pertenecer simultneamente a dos bancadas, y del transfuguismo poltico parten de entender que no se trata simplemente de una discrepancia entre el parlamentario y la formacin poltica que aval su candidatura en las anteriores elecciones o el grupo parlamentario surgido de aqulla, sino que su rechaz se apoya en el fraude que se le comete a los electores, quienes votaron por un determinado programa al cual se comprometi a defender el elegido mediante su bancada en una determinada Corporacin Pblica.52 Las implicaciones perjudiciales del transfuguismo poltico, a la luz del mismo precedente, se evidencian cuando se contrastan sus efectos con instituciones claves para la disciplina de partidos, como el rgimen de bancadas. Este modelo de deliberacin democrtica, segn se explic en precedencia, cumple el doble propsito de racionalizar la actividad de las corporaciones pblicas y vincular la actuacin de los representantes a las lneas de accin poltica definidas por su partido o movimiento, restringindose correlativamente que la actividad de los miembros de corporaciones pblicas sea una variable dependiente de sus intereses personales, actitudes basadas en el abuso del pragmatismo u otros incentivos diferentes a la conservacin de la disciplina al interior del partido o movimiento. Estas funciones resultaran nugatorias si se aceptara la legitimidad constitucional de la doble militancia y del transfuguismo poltico. 18.5. A pesar que no es un asunto desarrollado a profundidad por el precedente analizado, la Corte considera imprescindible enfatizar en la afectacin que el transfuguismo poltico infiere al principio de soberana popular. Para sustentar esta conclusin, debe partirse de advertir el sistema electoral de representacin proporcional que prev la Carta Poltica para el caso particular de las corporaciones pblicas del orden nacional, regional o local. En efecto, la exigencia derivada de la reforma poltica de 2003 consistente en que los partidos y movimientos polticos deben presentar listas nicas de candidatos para dichas corporaciones. Esto significa que el elector no elige estos candidatos de forma uninominal, sino que vota por la lista en la que se encuentren y es esa lista la depositaria de la voluntad democrtica ciudadana, parmetro justificativo del poder poltico en los trminos del artculo 3 de la Carta Poltica.

52 Ibdem.

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Esta conclusin pervive incluso cuando el partido o movimiento poltico haya decidido conformar sus listas nicas bajo la modalidad de voto preferente. Segn lo prev el artculo 263A C.P., esta posibilidad permite que el elector opte, si as lo decide, por indicar en su voto, adems de la lista que apoya, el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan la tarjeta electoral. Conforme la misma norma, estos votos preferentes reordenarn la lista de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. As, (i) la asignacin de curules entre los miembros de la respectiva lista se har en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor nmero de votos preferentes; (ii) en caso que el partido o movimiento opte por prever el voto preferente y sus electores decidan no hacer uso de esa posibilidad y se limiten a sufragar por la lista nica, tales votos se contabilizarn a favor de la lista para efectos de la aplicacin de las reglas sobre cifra repartidora y umbral, sin que se computen para la reordenacin de la lista; y (iii) de cualquier modo, la asignacin de curules de las corporaciones pblicas se har mediante la frmula electoral de la cifra repartidora, la cual se basa en el clculo de los sufragios expresados a favor de la lista, sin distinguir entre votos preferentes o no preferentes. En ese sentido, se advierte que los votos preferentes tienen como nico propsito el de ordenar la lista, sin que ello signifique una desvinculacin entre el candidato frente al cual el elector ha explicitado su predileccin y la lista a la que pertenece. Por ende, la legitimidad democrtica representativa de los miembros de las corporaciones pblicas depende de los votos de los electores de la lista que aval su aspiracin. No puede la Corte soslayar que la actual prctica poltica colombiana ha llegado a tergiversar la figura del voto preferente, de modo que una visin desprevenida concluira que el apoyo del elector en las listas con esa modalidad de sufragio se circunscribe a un candidato en particular, con abstraccin del partido o movimiento a que pertenezca. Este rezago de prcticas personalistas en el acontecer poltico no tiene, de ningn modo, el alcance de desvirtuar la frmula electoral, el mtodo de asignacin de curules y la vigencia del rgimen de bancadas que prevn la Constitucin. Estos instrumentos concuerdan en afirmar que, en el marco de la promocin del fortalecimiento del sistema de partidos, la legitimidad democrtica del mandato representativo descansa en el apoyo ciudadano a la lista del partido o movimiento correspondiente, no a sus integrantes individualmente considerados. Al respecto, la Sala acoge lo expresado en la sentencia C-342/06, cuando se seal que se encuentra proscrita la doble militancia poltica, comportamiento que conduce a falsear la confianza del elector, a imposibilitar la realizacin del programa poltico que se comprometi a cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las Corporaciones Pblicas, y en definitiva, a atomizar la actividad poltica entre un universo de partidos polticos que no resultan ser representativos, resultados todos ellos contrarios a los propsitos que inspiraron la Reforma Poltica. En consecuencia, el ejercicio de los mencionados derechos polticos no puede conducir a desvertebrar en la prctica el rgimen de bancadas. En otras palabras, se presenta tan slo una aparente contradiccin entre el ejercicio de

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los derechos polticos y la prohibicin de la doble militancia, interdiccin constitucional esta ltima que de manera alguna impide la evolucin del sistema poltico colombiano dentro de unos parmetros claros para el ejercicio de la actividad poltica. Con base en lo anterior, se infiere que el transfuguismo poltico, cuando incorpora la permanencia en la curul del miembro que cambia de partido o movimiento, afecta el principio de soberana popular. Esto se explica en advertir que la obtencin de la investidura en la corporacin pblica se deriva de la voluntad democrtica que los electores han expresado a una lista en particular, a la que pertenece el candidato elegido, lista que al ser nica, est inserta en la dinmica de la disciplina de partidos. El poltico que cambia de partido o movimiento poltico no solo defrauda a elector, sino que cuestiona la legitimidad democrtica de su mandato representativo, por la simple razn que el partido o movimiento de acogida no lo tuvo en su lista nica al momento de la eleccin y por ende, los ciudadanos no tuvieron oportunidad de apoyarlo, en tanto integrante de esa agremiacin poltica. Debe insistirse, de otro lado, que la posicin adoptada por la Corte en modo alguno significa el desconocimiento de la prohibicin del mandato imperativo propio de las democracias occidentales contemporneas. Como lo expresan corrientes comnmente aceptadas de la ciencia poltica, la representacin poltica no corresponde a la agencia de intereses particulares, sino aquellos de ndole general. Por ende, se infiere que el representante es una persona a la que se le adscriben las siguientes caractersticas; (i) cuando goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez elegido ya no es responsable frente a sus electores y en consecuencia su mandato no es revocable; y (ii) esa ausencia de responsabilidad de explica, precisamente, en que est llamado a tutelar los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de un grupo definido.53 En contrario, el reproche al transfuguismo poltico se basa en la ausencia de apoyo electoral que se genera respecto del miembro de la corporacin pblica que, como es natural, no hizo parte de la lista nica del partido o movimiento que lo acoge y a cuya disciplina se somete para seguir ejerciendo representacin poltica. Este aspecto, como se ha explicado, es cuestionable frente al principio de soberana popular, del cual no se desprende un mandato imperativo, sino que exige que el ejercicio del poder poltico tenga una justificacin democrtica, que para el caso de los cargos de eleccin popular, se concentra en el sufragio universal y libre. Esto implica una consideracin adicional: La problemtica propia del transfuguismo poltico, identificada en este fallo, tampoco tiene como predicado que el integrante de un partido o movimiento poltico quede imposibilitado para el ejercicio de la garanta constitucional que protege la opcin de retirarse de estas agremiaciones, en los trminos del artculo 107 C.P. La circunstancia objeto de censura es que el miembro de la corporacin pblica de que se trate contine ejerciendo el mandato representativo cuando
53 Vid. BOBBIO, Norberto. (1997) El futuro de la democracia. FCE. Bogot, pp. 49-73

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se ha apartado de la disciplina de partido y, por ende, se ha desvinculado de la legitimidad democrtica irrogada por la pertenencia a la lista avalada por esa agregacin poltica. 18.6. Es con base en estas premisas que la Corte, en la jurisprudencia analizada, concluy que la regla de la Ley 974/05 acusada era inconstitucional, puesto que estableca una condicin incompatible con la prohibicin de la doble militancia, consistente en que el representante que cambiaba de partido deba mantener la disciplina de bancada de la agremiacin poltica de origen, lo que en la prctica implicaba que pertenecera a dos partidos o movimientos polticos durante la vigencia del periodo institucional para el cual haba sido elegido. Como lo indic la Sala en esa oportunidad, [l]a disposicin acusada parte del supuesto de hecho de que una persona, que ha sido elegida con el aval de un determinado partido para ejercer una curul en una Corporacin Pblica o es titular de un cargo de eleccin popular, decide cambiar de organizacin poltica y lanzarse para una segunda eleccin por esta ltima. Durante el tiempo transcurrido entre su inscripcin como candidato para el nuevo certamen democrtico y la realizacin de ste, efectivamente el elegido se encuentra militando, en los trminos que se ha explicado in extenso en este fallo, en dos partidos o movimientos polticos. En efecto, la norma demandada dispone que la persona deber seguir cumpliendo con los deberes de bancada, es decir, sigue vinculado a su partido originario, pero, al mismo tiempo, luego de haber notificado su retiro de aqul, perfectamente inicia su actividad poltica con un segundo partido de manera simultnea, sin que por ello pueda ser sancionado. La norma acusada, en consecuencia, no slo permite la doble militancia poltica sino que constituye una flagrante invitacin a incurrir en transfuguismo poltico, sin que dichos comportamientos puedan ser sancionados, y por ende, desconociendo todos los principios que inspiraron la adopcin de la Reforma Poltica. () En suma, entre el tiempo que transcurre entre la notificacin al partido, movimiento poltico o grupo significativo de ciudadanos que inicialmente aval al candidato, de la intencin de presentarse para la prxima eleccin por una organizacin poltica distinta, y el certamen democrtico, la persona est militando en ambos partidos, como quiera, de una parte, sigue cumpliendo con los deberes de la bancada de aquel por el cual result electo, y de otra, pertenece al partido que avala como candidato para una nueva eleccin, con lo cual, como se explic, se vulnera claramente el artculo 107 Superior, motivo por el cual la norma ser declarada inexequible. 18.7. En conclusin, la prohibicin de la doble militancia y del transfuguismo poltico, en los trminos antes expuestos, constituyen herramientas de primera lnea para la consecucin del fin constitucional de fortalecimiento de los partidos y movimientos polticos, basado en el aumento del estndar de disciplina de sus miembros e integrantes. A su vez, el fenmeno del transfuguismo tiene importante incidencia en la vigencia del principio de soberana popular, habida cuenta las particularidades del sistema electoral

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colombiano. Por ende, las consideraciones antes efectuadas sern de utilidad al momento de determinar si la norma constitucional acusada configura una expresin del exceso del poder de reforma de la Constitucin. La proposicin normativa acusada, en el marco de la reforma poltica de 2009 19. El complejo proceso de implementacin de las modificaciones al sistema electoral y de partidos que impuso la reforma poltica de 2003, se vio gravemente afectado por la comprobada influencia de grupos armados ilegales y del narcotrfico en la composicin de los rganos de representacin popular, en especial el Congreso de la Repblica. Este fenmeno provoc la formulacin de una nueva reforma por parte del Congreso, concretada en el Acto Legislativo 1 de 2009. De manera anloga a como sucedi en 2003, el objetivo general de la reforma fue fortalecer la democracia participativa, a travs de la imposicin de condiciones ms estrictas para la conformacin de partidos y movimientos, establecer sanciones severas a los actos de indisciplina y, en un lugar central, prodigar herramientas para impedir que la voluntad democrtica del electorado resulte interferida por la actuacin de los grupos ilegales mencionados. Como se hizo explcito en el trmite de la reforma poltica de 2009, la enmienda estaba dirigida a cumplir los objetivos especficos de (i) impedir el ingreso de candidatos que tuvieren vnculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un rgimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos polticos, que redujera el fenmeno de influencia de los grupos mencionados en la representacin ejercida por el Congreso. Estas finalidades se hacen expresas en el informe de ponencia para primer debate en primera vuelta en Cmara de Representantes, que sobre la materia expres lo siguiente:
II. Objeto de la Reforma Constitucional El proyecto de Acto Legislativo en estudio, de origen gubernamental, tiene por objeto la modificacin de disposiciones constitucionales que fortalezcan las instituciones y el rgimen democrtico, para evitar la infiltracin y manipulacin en las corporaciones y cargos de eleccin popular por parte de grupos armados al margen de la ley, y del narcotrfico, proponiendo para ello sanciones a los partidos polticos que atenten contra los deberes que le impone el gozar de una personera jurdica. Mediante el establecimiento de un estricto rgimen de responsabilidades para los partidos polticos, as como la adopcin de herramientas para fortalecerlos como representantes de la sociedad, se espera cerrar la puerta a estrategias de grupos ilegales que buscan distorsionar la voluntad popular para ocupar espacios de representacin poltica. Igualmente, se pretende profundizar en la democratizacin interna de los partidos, su fortalecimiento y su responsabilidad poltica, dentro de un marco programtico y de transparencia en las relaciones entre los poderes pblicos. La

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transparencia electoral, la responsabilidad poltica de los partidos, la responsabilidad individual e intransferible de los titulares de cargos pblicos de eleccin popular frente al pueblo colombiano y la austeridad y control en la financiacin de campaas y partidos son parte fundamental de la reforma.54

20. Luego de los debates correspondientes, fue expedido el Acto Legislativo 1 de 2009, el cual introdujo reformas a varios artculos de la Constitucin, como pasa a exponerse en sus aspectos ms importantes: 20.1. Modific el artculo 107 C.P., en el sentido de (i) otorgar obligatoriedad para los miembros del partido o movimiento poltico al resultado de las consultas que realicen esas agremiaciones para la definicin de candidatos a cargos de eleccin popular; (ii) imponer a los directivos de partidos y movimientos el deber de propiciar procesos de democratizacin interna y de fortalecimiento del rgimen de bancadas; (iii) establecer que los partidos y movimientos deben responder por toda violacin o contravencin a las normas que rigen su organizacin, funcionamiento o financiacin, as como tambin por avalar candidatos elegidos en cargos o corporaciones pblicas de eleccin popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se aval, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior, por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico o de delitos contra los mecanismos de participacin democrtica o de lesa humanidad; (iv) extender igual responsabilidad por el hecho de avalar candidatos que, sin resultar elegidos, hubieran sido condenados en las circunstancias y por los delitos antes citados; (v) fijar un rgimen sancionatorio a los partidos, consistente en multas, devolucin de los recursos pblicos percibidos por reposicin de votos y hasta la cancelacin de la personera jurdica. De igual modo, cuando se trate de condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que aval al condenado no podr presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa circunscripcin; (v) predicar la sujecin a las sanciones que prevea la ley a los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personera jurdica; y, lo que resulta especialmente relevante para esta decisin, (vi) aumentar el rigor de la prohibicin de la doble militancia, en el sentido de exigir que quien siendo miembro de una corporacin pblica decida presentarse a la siguiente eleccin, por un partido distinto, deber renunciar a la curul al menos doce meses antes del primer da de inscripciones. Adicionalmente, el mismo artculo constitucional fue adicionado con dos pargrafos transitorios. Uno es la norma acusada en esta oportunidad y el otro prev el deber de formular, por parte del Gobierno Nacional o de los miembros del Congreso, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle las reformas antes reseadas.

54 Cfr. Gaceta del Congreso 674/08, pp. 1-2.

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20.2. Reform el artculo 108 C.P. mediante (i) el aumento del umbral mnimo de votacin del 2% al 3%; (ii) la consagracin como causal de prdida de personera jurdica de los partidos y movimientos polticos, omitir el deber de celebrar por lo menos cada dos aos, convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de decisiones ms importantes de la organizacin poltica; (iii) el otorgamiento de competencia al Consejo Nacional Electoral para revocar la inscripcin de candidatos incursos en causal de inhabilidad; y (iv) la potestad para que los partidos o movimientos polticos que hayan obtenido su personera jurdica como producto de la circunscripcin especial de minoras tnicas, avalen candidatos sin ms requisitos que su afiliacin a dicho partido, con una antelacin no inferior a un ao antes de la fecha de la inscripcin. 20.3. Modific el artculo 109 C.P. en lo relativo a (i) el establecimiento de reglas para el reconocimiento y pago de anticipos de la financiacin estatal de las campaas electorales; y (ii) la prohibicin que los partidos y movimientos polticos, al igual que los grupos significativos de ciudadanos, de recibir financiacin para sus campaas electorales de ndole extranjera, al igual que la exigencia que las contribuciones nacionales no tengan fines antidemocrticos o atentatorios del orden pblico. 20.4. El artculo 122 C.P. fue adicionado con una nueva causal de inhabilidad para el ejercicio de funciones pblicas, consistente en que no podrn ser inscritos como candidatos a cargos de eleccin popular, ni elegidos, ni designados como servidores pblicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotrfico en Colombia o en el exterior. 20.5. Adicion el artculo 133 C.P., al prever que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de eleccin popular deber ser nominal y pblico, excepto en los casos que determine la ley. 20.6. Reform, de modo importante, el artculo 134 C.P., a travs del establecimiento de un nuevo rgimen para suplir las faltas absolutas o temporales de los miembros de corporaciones pblicas. Sobre el particular, es pertinente destacar que la norma resultante de la reforma poltica de 2009 (i) elimin los suplentes de dichos miembros; (ii) dispuso que no podran ser reemplazados por el siguiente candidato no elegido de la lista, a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin y/o por grupos armados ilegales, de narcotrfico o delitos de lesa humanidad. Por ende, la sentencia condenatoria producir como efecto la prdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la corporacin pblica; (iii) elimin las faltas temporales, salvo en los casos de licencia de maternidad; (iv) estableci que la renuncia luego de iniciada una investigacin formal por los delitos antes

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mencionados, generar la prdida tanto de la investidura como de la curul; y (v) previ la regla segn la cual en el caso que en razn de la prdida de curules, segn las causales expresadas, una corporacin pblica quede reducida al mitad o menos, el Gobierno deber convocar elecciones, siempre y cuando falte ms de dieciocho meses para la terminacin del periodo correspondiente. 20.7. Incluy en el artculo 144 C.P. la regla que difiere a la ley la reglamentacin del cabildeo. 20.8. Adicion el artculo 237 C.P. con un nuevo numeral, el cual confiere al Consejo de Estado la funcin de conocer la accin nulidad electoral con sujecin a las reglas de competencia establecidas en la ley. De igual modo, previ en un pargrafo a la misma disposicin, que dispone que cuando la nulidad est basada en irregularidades en el proceso de votacin y en el escrutinio, ser requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de eleccin, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral. 20.9. Reformul el pargrafo del artculo 258 C.P., al establecer que la repeticin de elecciones con nuevos candidatos, en las condiciones previstas en la norma, se producir cuando los sufragios en blanco configuren mayora. Por ende, elimin el carcter absoluto de esa mayora que prevea la norma anterior a la reforma poltica de 2009. 20.10. Consecuentemente con la reforma introducida al artculo 134 C.P., suprimi las reglas que prevea el artculo 261 C.P. respecto al modo de suplir las faltas temporales y absolutas de los miembros de corporaciones pblicas de eleccin popular. 20.11. Modific el artculo 263 C.P., con el fin de aumentar el umbral mnimo de votacin del 2% al 3%, necesario para que las listas puedan obtener curules en la eleccin de corporaciones pblicas. 20.12. Adicion el artculo 265 C.P., con el fin de otorgar competencias al Consejo Nacional Electoral para (i) revisar, de oficio o por solicitud, los escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de eleccin con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados; (ii) revocar la personera jurdica de los partidos y movimientos polticos; y (iii) decidir a revocatoria de la inscripcin de candidatos a corporaciones pblicas o cargos de eleccin popular, cuando exista plena prueba de que aquellos estn incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitucin y la ley. Sobre el particular, la reforma insisti en que en ningn caso el mencionado Consejo podr declarar la eleccin de dichos candidatos.

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20.13. Finalmente,55 previ un nuevo artculo transitorio de la Constitucin, segn el cual dentro el ao siguiente a la entrada en vigencia de la reforma poltica de 2009, el Congreso expedir, previo estudio por parte de una comisin especial que el Gobierno crear para tal efecto, una ley que contemple un Rgimen Especial en lo econmico, lo poltico, lo social y lo administrativo, para territorios que comprenden las ecorregiones de la Sierra Nevada de Santa Marta, la Cinaga de Zapatosa, la Serrana del Perij, los Llanos Orientales, Amazona, Regin del Catatumbo, Orinoquia, Choc Biogeogrfico, los Montes de Mara, la Mojana, y los pueblos polifitos del Magdalena y el Pacfico, con el objetivo de reducir los desequilibrios que frente a su desarrollo existen con el resto del pas. 21. Como se observa, la gran mayora de instrumentos contenidos en la reforma poltica de 2009 comparten unidad de propsitos con las finalidades perseguidas en la enmienda de 2003, relativos al fortalecimiento de las corporaciones pblicas de eleccin popular, a travs de mecanismos que hagan ms estrictos y, por ende, estables y democrticamente representativos, los partidos, movimientos polticos y grupos significativos de ciudadanos. Es en este preciso contexto en el que se inserta la proposicin normativa acusada en el expediente de la referencia. Para lo que interesa a esta decisin, debe recabarse en las razones que motivaron al Congreso para reformular el sistema de partidos, a fin de endurecer la prohibicin de doble militancia, como se observa en la modificacin de las reglas previstas en el artculo 107 C.P. A este respecto, resulta til evidenciar grficamente los cambios sucesivos a esa norma constitucional, que demuestran la intencin progresiva de las distintas reformas polticas de aumentar el estndar de disciplina de partidos:
Versin original del artculo 107 C.P. Artculo 107. Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. Acto Legislativo 1 de 2003 Acto Legislativo 1 de 2009

Artculo 1 . El artculo 107 de la Artculo 1 . El artculo 107 de la Constitucin Poltica quedar Constitucin Poltica quedar as: as: Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningn caso se permitir a los ciudadanos pertenecer simultneamente a ms de un partido o movimiento poltico con personera jurdica.

Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de Tambin se garantiza a retirarse. las organizaciones sociales el derecho a En ningn caso se permitir a los manifestarse y a ciudadanos pertenecer participar en eventos simultneamente a ms de un polticos. partido o movimiento polticos con personera jurdica. Los partidos

y movimientos Los Partidos y Movimientos

55 Debe tenerse en cuenta que el artculo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009, que reform el artculo 179-8 C.P., fue declarado inexequible por la Corte en razn de la existencia de vicios de procedimiento en su formacin, segn sentencia C-040/10 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

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polticos se organizarn democrticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrn celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones pblicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarn las normas sobre financiacin y publicidad de campaas y acceso a los medios de comunicacin del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento poltico no podr inscribirse por otro en el mismo proceso electoral

Polticos se organizarn democrticamente y tendrn como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de gnero, y el deber de presentar y divulgar sus programas polticos. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalicin, podrn celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones Pblicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley.

En el caso de las consultas populares se aplicarn las normas sobre financiacin y publicidad Tambin se garantiza a las de campaas y acceso a los organizaciones sociales el medios de comunicacin del derecho a manifestarse y Estado, que rigen para las participar en eventos polticos. elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento poltico o en consultas interpartidistas, no podr inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de las consultas ser obligatorio. Los directivos de los Partidos y Movimientos Polticos debern propiciar procesos de democratizacin interna y el fortalecimiento del rgimen de bancadas. Los Partidos y Movimientos Polticos debern responder por toda violacin o contravencin a las normas que rigen su organizacin, funcionamiento o financiacin, as como tambin por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Pblicas de eleccin popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se aval mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico o de delitos contra los mecanismos de participacin democrtica o de lesa humanidad.

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Los partidos o movimientos polticos tambin respondern por avalar a candidatos no elegidos para cargos o Corporaciones Pblicas de Eleccin Popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el perodo del cargo pblico al cual se candidatiz, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico, cometidos con anterioridad a la expedicin del aval correspondiente. Las sanciones podrn consistir en multas, devolucin de los recursos pblicos percibidos mediante el sistema de reposicin de votos, hasta la cancelacin de la personera jurdica. Cuando se trate de estas condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que aval al condenado, no podr presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa Circunscripcin. Si faltan menos de 18 meses para las siguientes elecciones, no podrn presentar terna, caso en el cual, el nominador podr libremente designar el reemplazo. Los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere Personera Jurdica tambin estarn sujetos a las sanciones que determine la ley. Tambin se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos polticos. Quien siendo miembro de una corporacin pblica decida presentarse a la siguiente eleccin, por un partido distinto, deber renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer da de inscripciones.

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Pargrafo transitorio 1. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorzase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de eleccin popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia. Pargrafo transitorio 2. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarn, antes del 1 de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artculo. El Proyecto tendr mensaje de urgencia y sesiones conjuntas y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los trminos para la revisin previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Como se observa, la modificacin introducida por la reforma poltica de 2009 fortalece el sistema de partidos y, por ende, la representacin democrtica en al menos cuatro planos diferenciados: (i) el mantenimiento de la prohibicin de la doble militancia, instaurada en la reforma poltica de 2009; (ii) el establecimiento de un rgimen sancionatorio estricto, pues va hasta la prdida de la personera jurdica, para los partidos y movimientos polticos que avalen candidatos, elegidos o no elegidos, que resulten condenados por delitos relacionados con el vnculo a grupos armados ilegales o al narcotrfico; (iii) la promocin de los mecanismos democrticos internos de partidos y movimientos polticos, dirigidos a la adopcin de decisiones y la definicin de candidatos a cargos de eleccin popular; y (iv) la constitucionalizacin de una regla estricta para el cambio de partido con miras a la siguiente eleccin, que obliga a que los miembros de las corporaciones pblicas que opten por esa posibilidad, a renunciar a la curul que ostentan al menos un ao antes del primer da de inscripciones de las candidaturas para el periodo siguiente. A esta regla es aparejada la prohibicin a quien se haya presentado a una consulta interna dentro de un partido o movimiento poltico, para que se

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candidatice en el mismo proceso electoral avalado por una agremiacin distinta. 22. Estas fueron finalidades queridas por el constituyente derivado en el trmite del proyecto de ley. As, en aras de comprender a cabalidad el contexto de la reforma al sistema de partidos prevista en el Acto Legislativo 1 de 2009, se muestran pertinentes las consideraciones planteadas en el informe de ponencia para cuarto debate en segunda vuelta en Senado de la Repblica, el cual propuso a esa corporacin idntico texto al que result finalmente aprobado:
1. Responsabilidad de los partidos. Prohibicin y sancin de la doble militancia. El primer artculo del proyecto propone modificar el artculo 107 de la Constitucin Poltica, estableciendo como principios rectores de la organizacin de partidos y movimientos polticos, la transparencia, la equidad de gnero, objetividad y moralidad, as como la obligacin constitucional de presentar y divulgar sus programas polticos. Se propone tambin establecer un rgimen de responsabilidad a los partidos por violaciones y contravenciones a las normas que rigen su organizacin, funcionamiento o financiacin. Para garantizar la aplicacin de estos principios se impondran sanciones que van desde multas, devolucin de los recursos percibidos por el sistema de reposicin de votos, y cancelacin de la personera jurdica. De este modo, se establecera un marco adecuado de responsabilidad directa sobre partidos y movimientos, distinta a aquella derivada de la conducta individual de sus miembros. Si bien la Constitucin vigente seala la prohibicin a los ciudadanos para pertenecer de manera simultnea a ms de un partido o movimiento poltico, se define la doble militancia y se propone que quien haya sido elegido por un partido o movimiento pertenezca a este hasta el final de su periodo y en caso de que quiera renunciar al mismo, deber igualmente renunciar a su curul. Tampoco podrn apoyar candidatos de otros partidos si no han sido avalados por su partido de origen. Quien viole estos preceptos podr ser sancionado con la prdida de la curul o el cargo. Lo anterior con el propsito de establecer nuevos mecanismos para fortalecer partidos y movimientos y ponerle cortapisa a una de las prcticas que ms afecta la legitimidad de los partidos polticos y se constituye en una grave burla a la representacin ciudadana. La implementacin de este esquema impone como sancin la prdida de curul (corporaciones) o el cargo (uninominales) segn el caso, de acuerdo con el procedimiento que sea legalmente fijado. Para quienes decidan aspirar por un partido diferente se establece la posibilidad de renunciar al mismo hasta doce meses antes del primer da fijado para la inscripcin para las siguientes elecciones, renunciando tambin a la respectiva curul. Para quienes hubieren renunciado dentro de los doce meses anteriores a las elecciones de 2010, se prev la posibilidad de cambio de partido.

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Como medida transitoria que permita las reagrupaciones que requiera la implementacin del nuevo marco constitucional, se autoriza a los miembros de cuerpos colegiados, durante los dos meses siguientes a la vigencia del Acto Legislativo, para inscribirse por un partido distinto sin necesidad de renunciar a la curul que ocupe.56 (Subrayas y negrillas no originales).

Estas consideraciones denotan que el Congreso tuvo en cuenta los efectos lesivos que para la disciplina de partidos y la representacin democrtica tiene la doble militancia y el transfuguismo poltico, por lo cual incorpor en la reforma poltica de 2009 una sancin grave para los miembros de corporaciones pblicas que incurrieran en esas conductas, consistente en la prdida de la curul, segn lo definiera la ley. Esto explica, del mismo modo, la existencia del pargrafo transitorio acusado. Ante una nueva realidad de reglas ms estrictas para el cambio de partido o movimiento poltico, respecto del diseo normativo previsto por la reforma poltica de 2003, el constituyente derivado consider necesario fijar una norma de transicin que permitiera que los miembros de corporaciones pblicas que al momento de la reforma, desafiliarse del partido o movimiento poltico que los haba avalado, sin que incurrieran en las sanciones previstas por ese nuevo rgimen, sanciones que, por supuesto, no existan cuando el miembro de la corporacin pblica haba obtenido su investidura. A este respecto debe destacarse una razn de ndole material, relativa a la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2009, que tambin explica la norma transitoria acusada. Como se expuso en precedencia, la condicin prevista por la reforma poltica de 2009, los miembros de las corporaciones pblicas que optaren por presentarse a la siguiente eleccin por un partido o movimiento poltico distinto, deban renunciar a su curul un ao antes del primer da de inscripciones. Para el caso de los congresistas, esta norma acarreara que no pudieran hacer uso de la opcin de cambio de partido, puesto que al momento en que entr en vigencia el Acto Legislativo, el trmino para renunciar a la curul ya se encontraba vencido respecto de las elecciones para el periodo constitucional 2010-2014. En efecto, segn lo dispone el artculo 88 del Cdigo Electoral, modificado por el artculo 4 de la Ley 62/88, el trmino de inscripcin de candidatos para las corporaciones pblicas de eleccin popular vence el primer martes del mes de febrero del respectivo ao. Por ende, para el 14 de julio de 2009, fecha en que fue promulgado el Acto Legislativo 1 del mismo ao, el plazo de un ao al que se hizo referencia haba caducado. 23. Es con base en estas premisas que debe la Corte detenerse en las condiciones particulares de la norma acusada. En primer trmino, la norma resulta aplicable para un periodo corto y especfico, pues restringe su vigencia a los dos meses siguientes a la promulgacin del Acto Legislativo 1 de 2009. De otro lado, la disposicin agota su aplicabilidad en un solo instante, en la medida en que permite la inscripcin en un partido distinto por una sola vez y dentro del plazo antes sealado. En tercer lugar, el efecto de la
56 Cfr. Gaceta del Congreso 427/09, p. 3.

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norma transitoria es relevar a los miembros de las corporaciones pblicas que se inscriban en un partido distinto de las sanciones derivadas de quedar incursos en doble militancia, en especial la prdida de la curul. Finalmente, es importante destacar que la aplicacin de la norma se muestra compatible con la prohibicin de doble militancia y del rgimen de bancadas, en la medida en que, contrario a como sucedi con la norma de rango legal analizada por la Corte en la sentencia C-342/06, la inscripcin en un partido o movimiento poltico diferente opera de forma plena, sin que se establezca por parte de la norma acusada deberes de sujecin a las decisiones de bancada de la agremiacin de origen. En ese sentido, una vez realizada la inscripcin al partido o movimiento de acogida, el miembro de la corporacin pblica se somete a la disciplina de estas agremiaciones, a su rgimen de bancadas, y a los deberes jurdicos que se derivan de la Constitucin, la Ley y los estatutos internos de la organizacin poltica, entre ellos los referidos al rgimen sancionatorio predicable de los actos de indisciplina frente a las decisiones de bancada que adopten los partidos a travs de sus mecanismos democrticos internos. La norma demandada no configura una sustitucin de la Constitucin 24. En los fundamentos jurdicos anteriores la Sala ha identificado la premisa mayor y la premisa menor, requeridas por la metodologa propia del juicio de sustitucin de la Carta Poltica. En sntesis, se han expresado distintos argumentos que permiten concluir que los principios de soberana popular, democracia participativa y participacin democrtica constituyen aspectos definitorios de la Constitucin Poltica de 1991, cuya subversin a travs de una enmienda constitucional adelantada por los poderes constituidos significara el exceso en el ejercicio poder de reforma. De la misma manera, fueron identificadas distintas reglas jurisprudenciales que sostienen que la doble militancia y el transfuguismo poltico constituyen graves afectaciones a los principios antes citado. Finalmente, se explic como la norma acusada establece una frmula de transicin ante la entrada en vigencia de un rgimen ms estricto de disciplina de partidos, que entre sus distintas facetas ha previsto que para inscribirse en partido o movimiento poltico distinto se requiere que el miembro de la corporacin pblica renuncie a su curul al menos un ao antes del primer da de inscripciones de candidaturas para el siguiente periodo. Para determinar el sentido y alcance la norma acusada, que permite bajo precisas condiciones inscribirse en un partido distinto sin cumplir con el deber jurdico de renunciar a la curul y sin que se configure doble militancia, la Sala considera necesario volver sobre las consideraciones efectuadas en el fundamento jurdico 11.3 de esta sentencia, en relacin con el grado admisible de las reformas constitucionales que adelanta el Congreso y la necesaria distincin entre la intangibilidad y la insustituibilidad para determinar si se est ante un exceso en el poder de reforma adscrito al Congreso de la Repblica.

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25. Se ha indicado que las enmiendas constitucionales que efecta el Congreso a travs de Actos Legislativos por antonomasia contradicen normas superiores vigentes y que, a su vez, tanto las disposiciones anteriores como las derivadas de la reforma tienen la misma condicin de previsiones constitucionales, sin que exista una relacin de subordinacin o inferioridad jerrquica normativa entre estas y aquellas. Tambin se ha sealado que el modelo constitucional vigente no prev, como s sucede con otros ordenamientos en el derecho comparado, normas constitucionales intangibles, comnmente denominadas clusulas ptreas. Esto lleva como corolario que las reformas que introducen los poderes constituidos pueden ser incluso profundas y radicales, que deroguen mandatos o principios constitucionales fundamentales o que supongan fracturas dramticas de instituciones constitucionales arraigadas, sin que por esta sola razn configuren un exceso en el ejercicio de sus competencias. Esta irregularidad solo se hace presente cuando, conforme el criterio de insustituibilidad, cuando la reforma es de tal magnitud, que hace que el texto resultante no guarde identidad con la Carta Poltica vigente antes de la enmienda, por lo que no se est ante una modificacin de la Constitucin, sino frente a su reemplazo. En el asunto objeto de anlisis, no puede perderse de vista que el pargrafo transitorio es apenas un componente de una reforma poltica de amplio espectro, que estableci distintas reglas constitucionales unvocamente dirigidas a fortalecer la democracia participativa a travs del aumento de los estndares de la disciplina de partidos y movimientos polticos, aunada a la fijacin de responsabilidades y sanciones a esas agremiaciones cuando permitan la interferencia de grupos armados ilegales y el narcotrfico. Esta reforma establece, como se ha sealado insistentemente, requisitos ms estrictos para los miembros de las corporaciones pblicas, entre ellos, mayores exigencias y sanciones en lo que refiere al transfuguismo y la doble militancia. Por lo tanto, no es acertado sostener que la norma demandada sustituya la Constitucin, puesto que se limita a prever una regla transitoria 57 inmersa en una reforma constitucional amplia, que est dirigida precisamente al fortalecimiento de los principios y valores constitucionales que la demandante considera afectados. Incluso, la Sala advierte que la norma acusada, segn sus particulares condiciones, puede vlidamente comprenderse como un mecanismo para salvaguardar derechos constitucionales relevantes, como el derecho a elegir y a ser elegido (Art. 40-1 C.P.), al igual que el encauzamiento institucional de la garanta al derecho de conformar, pertenecer y retirarse de partidos o movimientos polticos (Art. 107 C.P.). Ello en tanto posibilita que los congresistas que decidiesen cambiar de partido y movimiento poltico no terminaran afectados retroactivamente por el nuevo rgimen que, se insiste, establece condiciones ms estrictas para esta opcin.
57 Sobre el carcter verdaderamente transitorio de la norma acusada y la compatibilidad entre este fallo y el precedente fijado por la Corte en la sentencia C-588/09 sobre la sustitucin de la Carta Poltica derivada de reformas constitucionales nominalmente transitorias, pero con efectos suspensivos permanentes, Vid. Infra. Fundamento jurdico 26.3.

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Para la Corte, es imprescindible interpretar la norma acusada en su verdadero sentido, el cual no est dirigido a avalar el transfuguismo poltico y la doble militancia in genere, sino que se circunscribe a facilitar la transicin entre regmenes constitucionales bajo el cumplimiento de precisas condiciones, identificadas en el fundamento jurdico 21 de este fallo. Esas especiales caractersticas permiten inferir, contrario sensu, que toda forma de doble militancia y de transfuguismo que se manifieste por fuera de tales condiciones excepcionales, recibir el reproche jurdico vigorosamente alentado por la reforma poltica de 2009 y, en consecuencia, ser pasible de las sanciones previstas por la Constitucin y la Ley para el efecto. 26. No obstante, la Sala igualmente advierte que contra de la anterior conclusin pueden identificarse tres tipos de objeciones que es necesario resolver. La primera, expresada en la demanda, consiste en advertir que del hecho que la norma acusada permite el trnsito de una bancada a otra, se infiere la afectacin en grado sumo del principio de soberana popular y representacin democrtica, pues el mandato del miembro de la corporacin pblica careca de legitimidad, en tanto (i) defrauda la voluntad de sus electores; y (ii) los sufragantes del partido o movimiento de acogida no tuvieron oportunidad de expresarle su apoyo electoral. La segunda objecin, tambin planteada por la ciudadana Tllez Beltrn y por varios de los intervinientes, apunta a considerar que la disposicin acusada, ms all de prever una regla transitoria, en realidad es una norma ad hoc, pues est dirigida a beneficiar solo al grupo de congresistas trnsfugas, con el fin de permitir que se presentaran a las elecciones parlamentarias de 2010 sin incurrir en sanciones por doble militancia. Por lo tanto, la norma no cumplira con el test de efectividad de la reforma previsto en la jurisprudencia constitucional sobre el juicio de sustitucin. Por ltimo, la tercera objecin estima que la norma acusada, al establecer una excepcin a los principios de democracia participativa y soberana popular, incurre en una suspensin de la Constitucin, categora de sustitucin aceptada por la Corte en la reciente sentencia C-588/09. 26.1. El punto de partida para resolver la primera objecin es, nuevamente, la distincin entre intangibilidad e insustituibilidad de los textos constitucionales. Como se explic en el fundamento jurdico 18 de esta sentencia, el transfuguismo poltico y la doble militancia son fenmenos que afectan de forma significativa los principios de democracia participativa y de soberana popular. De modo coherente con esta conclusin, la Corte reconoce que la norma acusada contraviene del mismo modo esos principios, pues es un hecho que los miembros de las corporaciones pblicas que optaron por inscribirse en un partido o movimiento poltico distinto, ponen en cuestin la legitimidad democrtica de su mandato. Sin embargo, aunque estos principios tienen carcter basilar para el ordenamiento constitucional colombiano, no son intangibles pues el Constituyente no otorg ese carcter a ninguna previsin de la Carta. En ese orden de ideas, para que pueda considerarse que la enmienda es una modalidad de exceso del poder de reforma, no basta con

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advertir que se ha afectado uno de los aspectos definitorios de la Constitucin, sino que tambin debe comprobarse que el texto resultante de la reforma, visto en su conjunto y no solo a partir de la lectura aislada de las disposiciones que lo integran, no guarda identidad con el parmetro normativo previsto por el Constituyente originario. Para el caso planteado, esta condicin no se comprueba, ya que si bien el texto acusado afecta aspectos definitorios de la Constitucin, no los desvirta ni subvierte, pues subsisten e incluso la reforma poltica refuerza de manera importante- las disposiciones del rgimen electoral y de partidos polticos que vinculan sus prcticas y procedimientos al democracia participativa, la adecuada representacin democrtica y la vigencia de la soberana popular. Esto en tanto permanecen los preceptos que garantizan y prescriben la disciplina y democracia en las prcticas internas de los partidos y movimientos polticos, la representatividad de los servidores elegidos en cargos uninominales y corporativos, el rgimen de bancadas y la existencia de responsabilidad y sanciones para las conductas contrarias a dichos propsitos. En lo que respecta a esta objecin debe sealarse, del mismo modo, que la mengua de los principios en comento por parte de la norma acusada, si bien es importante, no por ello resulta absoluta, al menos por dos tipos de razones. En primer lugar, habida cuenta el rgimen electoral colombiano, los miembros de corporaciones pblicas que optaron por hacer uso de la potestad prevista por la disposicin demandada, deben refrendar su mandato democrtico representativo en la eleccin siguiente, en la cual debern participar con el partido o movimiento poltico de acogida. Esto quiere decir que el cuestionamiento de ese mandato solo tendra efectos hasta la nueva eleccin de la corporacin pblica correspondiente. Luego de ello, en caso que se obtenga el apoyo electoral de los ciudadanos, el reproche por afectacin de la soberana popular y la democracia participativa carecera de soporte fctico. En segundo trmino, se ha indicado anteriormente que la norma acusada no niega la vigencia de la prohibicin de la doble militancia, por lo que el miembro de la corporacin pblica que se inscribe en un partido o movimiento poltico distinto queda vinculado a los deberes de bancada y, en general, al rgimen jurdico predicable de la organizacin poltica de acogida. En tal sentido, quedara salvaguardado el sistema de partidos y la democracia participativa en su conjunto, pues el uso de la alternativa prevista en la norma acusada, a pesar de los cuestionamientos que pudieren hacrsele, no desvertebra el funcionamiento ordenado de los rganos de representacin poltica. Finalmente, debe tambin recalcarse que la ausencia de sustitucin de la Carta Poltica a pesar de la afectacin importante de aspectos definitorios de la misma, no es un asunto novedoso en la jurisprudencia constitucional, pues este Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse frente a esta problemtica. Sobre el particular, la sentencia C-971/04 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa) estudi la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el pargrafo transitorio del artculo 3 del Acto Legislativo 1 de 2003,

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norma que estableca que el Congreso deba reglamentar lo concerniente a las elecciones departamentales, a ms tardar tres meses antes de su realizacin y, si ello no se llevare a cabo, el Gobierno Nacional dictara un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes. En este caso, la Corte concluy que aunque resultaba evidente que el precepto demandado afectaba el principio de separacin de poderes, este solo hecho no implicaba una sustitucin de la Carta Poltica, puesto que las normas que garantizaban tal separacin continuaban siendo plenamente eficaces, de modo que no se estaba ante la desnaturalizacin del texto constitucional. Para sustentar este aserto, la sentencia expres los siguientes argumentos conclusivos:
Al comparar la configuracin de la separacin de poderes, como elemento definitorio de la Constitucin de 1991, con el alcance de la norma acusada, se aprecia fcilmente que sta no sustituye ese elemento de la Constitucin porque no lo reemplaza por uno diferente, sino que establece una excepcin, puntual, en condiciones armnicas con el principio de separacin de poderes y el sistema de frenos y contrapesos que lo hacen efectivo. Tal como se ha puesto de presente por la Corte en esta providencia, no cabe afirmar que el principio de separacin de los poderes se vea reemplazado por uno distinto, cuando el poder de reforma constitucional confiere facultades extraordinarias legislativas al Presidente de la Repblica en materias respecto de las cuales la propia Constitucin ha establecido una especial reserva de ley formal. En una hiptesis tal, para establecer si las facultades extraordinarias resultan incompatibles con el principio de separacin de poderes es necesario remitirse al anlisis de las condiciones en las cuales se han conferido las mencionadas facultades. De esta manera, resulta, en principio, completamente compatible con la filosofa y espritu de la Constitucin, se hubiesen otorgado facultades extraordinarias legislativas al Gobierno para asegurar el desarrollo de las nuevas normas constitucionales sobre financiacin de partidos y campaas antes de las elecciones venideras. Sin embargo, el examen del cargo por sustitucin de Constitucin conlleva la necesidad de establecer si las condiciones fijadas en el Acto Legislativo para el ejercicio de facultades extraordinarias legislativas por el Presidente de la Repblica representan una modificacin de tal magnitud que equivalga a reemplazar el principio de separacin de poderes consagrado en la Constitucin de 1991 por uno integralmente diferente. El examen de dichas condiciones permite a la Corte concluir que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Repblica por el pargrafo transitorio acusado, se inscriben dentro del modelo flexible de distribucin de funciones del poder pblico, por las siguientes razones: 1 El Congreso de la Repblica dispona, originalmente y antes de la sentencia de la Corte sobre la ley de convocatoria del referendo que se realiz en octubre de 2003, de un trmino razonable para expedir la ley correspondiente. Slo si se configuraba una omisin legislativa del Congreso de la Repblica, surga la competencia del Presidente para proferir las normas legales correspondientes, mediante decreto con fuerza de ley. De esta manera, se respeta la competencia legislativa del Congreso de la Repblica para expedir las leyes estatutarias en materia electoral, y solamente ante la omisin del Legislador queda habilitado el

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Ejecutivo para regular la materia, lo que se inscribe dentro del principio de colaboracin y cooperacin de los distintos rganos del Estado con miras a hacer efectiva las nuevas normas constitucionales sobre financiacin de la poltica antes de las elecciones departamentales y municipales venideras. 2 Se trata de unas facultades cuyo objeto se circunscribe a proferir las normas legales que reglamenten las materia definida en el artculo 109 reformado, exclusivamente para las elecciones departamentales y municipales, lo que conjura cualquier posible pretensin del Jefe del Ejecutivo de extender su competencia legislativa extraordinaria a otras materias. 3 Las facultades extraordinarias se otorgan durante un lapso determinable, hasta antes de las inscripciones de candidatos para las elecciones departamentales y municipales. De esta suerte, el principio de la divisin del poder pblico queda a salvo, en virtud a que se trata de una delegacin legislativa con carcter transitorio, en la cual, el Congreso de la Repblica conserva su competencia para regular en cualquier momento la materia. Es ms, una vez proferida la legislacin por el Ejecutivo su competencia se agota, y en cualquier momento el Congreso de la Repblica puede modificarla o derogarla. 4 De todas maneras, el Congreso de la Repblica nunca pierde la competencia para proferir la legislacin de desarrollo de las normas sobre financiacin de la poltica, e incluso puede proferirla durante el trmino que tiene el Presidente para adoptar normas sobre la materia para las elecciones departamentales y municipales mediante decreto con fuerza de ley. La frmula adoptada por el pargrafo transitorio acusado es categrica, puesto que se inicia reconociendo que el competente para reglamentar la materia es el Congreso.

26.2. En lo que respecta a la segunda objecin, debe recordarse que, segn lo expresado en la sentencia C-551/03, uno de los instrumentos argumentativos que permiten identificar si el Congreso ha incurrido en un exceso en el poder de reforma es el test de efectividad de la misma. Como ya se seal en el fundamento jurdico 11.4.3. de esta sentencia, dicho juicio sirve para distinguir entre la reforma de la Constitucin y su uso ritual para simular una enmienda cuando en realidad lo que se est adoptando es una decisin poltica particular y concreta, con unos destinatarios especficos. Para adelantar este test, se debe verificar si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y despus del referendo o de la reforma. Si las normas siguen siendo las mismas, entonces no ha existido reforma constitucional sino que se ha encubierto, con el ropaje de la reforma constitucional, una decisin poltica singular de tipo plebiscitario.58 Aplicado este parmetro para el asunto analizado, la Sala encuentra que la efectividad de la enmienda constitucional es cumplida satisfactoriamente. Como se ha sealado en varias ocasiones, la reforma poltica de 2009 contiene distintas adiciones y modificaciones a la Carta Poltica, todas ellas dirigidas al fortalecimiento del sistema electoral y de partidos. En ese sentido, la reforma ha incluido nuevas condiciones, requisitos y sanciones a distintas
58 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-551/03.

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disposiciones superiores. Este es el esquema seguido para la reformulacin del artculo 107 C.P., segn se tuvo oportunidad de mostrar grficamente en el fundamento jurdico 21 de esta decisin. Por ende, no es vlido concluir que la norma acusada configura una suerte de reforma simulada sino que, antes bien, es una disposicin de transicin inserta en la dinmica de una enmienda constitucional de tipo material, reforma que es precisamente la que la justifica y le da sentido, segn se ha expresado a lo largo de este fallo. A juicio de la Corte, la demanda incurre en esta materia en una confusin que es pertinente dilucidar. Del hecho que una norma constitucional transitoria tenga efectos para un grupo particular de personas o situaciones de hecho, como sucede en el presente caso lo que es usual para disposiciones de esa ndole transitoria-, no se sigue necesariamente que tal precepto implique la ausencia de efectividad de la reforma. Para que ello suceda, se debe estar ante un Acto Legislativo que tenga como finalidad principal la de pretender mostrar como una modificacin a la Carta una actuacin que, en realidad, es un acto electoral o plebiscitario que no corresponde ser tramitado a travs del ejercicio del poder de reforma. Por ende, cuando la enmienda constitucional es material y tiene un propsito reformatorio discernible, como sucede en el presente caso, no es dable concluir que se ha incumplido con el test de efectividad. 26.3. Por ltimo, en cuanto a la tercera objecin, la Corte inicia advirtiendo que, como se explic en la sentencia C-588/09, la suspensin de la Constitucin opera cuando si bien las normas superiores se mantienen vigentes, se introduce una reforma que suspende temporalmente su eficacia. En trminos de la citada decisin cabe sostener que la suspensin de la Constitucin se contrapone a la vocacin de permanencia y durabilidad de la Constitucin escrita que, a simple vista, resulta ajena a la posibilidad de una interrupcin temporal del cumplimiento de sus mandatos, mxime si, con base en lo ordenado por el Constituyente Primario, las instituciones y procesos han iniciado su andadura con miras a su concretizacin en la prctica jurdica y la mantienen pese al transcurso de los aos. || Pero a la vez, el documento constitucional conforma una unidad que aspira a mantenerse en su integridad, junto con el entramado de relaciones que a lo largo del tiempo se traben entre sus variados contenidos, como fruto de su aplicacin y de los procesos de armonizacin a que haya dado lugar la interpretacin autorizada de las disposiciones superiores. Fue con base en esta premisa, entre otras, que la Corte consider que el Acto Legislativo 1 de 2008, en su totalidad, configuraba una sustitucin de la Constitucin. Esto en tanto tena como nica finalidad establecer una excepcin al principio del mrito, parmetro esencial de acceso al servicio pblico y elemento definitorio de la Carta Poltica, consistente en permitir que un determinado grupo de servidores del Estado, que ejercan cargos en provisionalidad, ingresaran automticamente a la carrera administrativa sin necesidad de someterse a concurso pblico de mritos. Para la Sala, una

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reforma de este tipo generaba un mbito particular en que perdan vigencia no solo el artculo 125 C.P., que prev la carrera administrativa, sino el artculo 40-7, que otorga a los ciudadanos el derecho a desempear cargos pblicos, al igual que al artculo 13 C.P., en tanto generaba una discriminacin injustificada entre las personas que ejercan cargos en provisionalidad y las que no tenan esa condicin, respecto al derecho de acceso a la carrera administrativa.59 En esta decisin se puso de presente cmo uno de los aspectos que permita concluir que se estaba ante la suspensin de la Constitucin y, por ende, ante un exceso en el poder de reforma del Congreso, era la tcnica utilizada para la enmienda. La Corte encontr que, a pesar que el artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2008 prevea nominalmente un pargrafo transitorio al artculo 125 C.P., en realidad se trataba de una norma que suspenda, para un mbito particular y con efectos definitivos, un aspecto definitorio de la Carta Poltica. Esta circunstancia era indicativa que la intencin del constituyente derivado no era otra distinta que parcelar la Constitucin, a fin de exceptuar
59 Seal la sentencia C-588/09 sobre el particular: Adems, procede apuntar que, de acuerdo con lo visto, la suspensin propiciada por el pargrafo demandado, no slo se proyecta a la regulacin de la carrera administrativa establecida en el artculo 125 y en el resto de disposiciones superiores referentes a los regmenes especiales de carrera. || En efecto, fuera de la interrupcin del principio del mrito y del mecanismo del concurso pblico, adicionalmente y por obra de la modificacin operada, se interrumpe de manera temporal el nexo intrnseco que la Corte ha encontrado entre la carrera y la realizacin de los fines del Estado y de la funcin pblica en particular, as como la vigencia del artculo 40-7 que deja, durante cierto tiempo, de amparar el derecho de acceso al desempeo de cargos pblicos a los ciudadanos que no ocupan en provisionalidad o por encargo los empleos de carrera a los que se refiere el artculo cuestionado, y lo propio cabe aseverar del derecho a la igualdad que, durante idntico lapso temporal, dejar de aplicarse a los mismos ciudadanos y todo para otorgarle viabilidad al privilegio reconocido a los beneficiarios del ingreso automtico a carrera, mediante la inscripcin extraordinaria establecida en las condiciones del pargrafo acusado. () La circunstancia de que la pretendida reforma no slo proyecte sus perniciosos efectos sobre el artculo 125 de la Constitucin a continuacin de cuyo texto aparece expresamente establecida, sino que influya, decisivamente, sobre otros artculos constitucionales, llama la atencin sobre la necesidad de que, en concordancia con el carcter escrito de la Constitucin, las reformas sean textuales y aparezcan expresamente en los artculos constitucionales que van a reformar o que, al menos, los mencionen. || Y es que, cuando temporalmente se sustrae de la regulacin del derecho a la igualdad un supuesto que antes estaba gobernado por la disposicin que lo contempla, en realidad se modifica tcitamente el artculo 13 superior, como tambin se modifica, de la misma forma tcita, el artculo 40-7, pues, aunque de conformidad con su tenor literal, slo excepta del derecho de acceso al desempeo de funciones o cargos pblicos y en las condiciones que determine la ley, a los colombianos por nacimiento o por adopcin, que tengan doble nacionalidad, tendr que admitir otra excepcin consistente en que, as sea temporalmente, los colombianos que no estn en el supuesto regulado por el artculo acusado tampoco tienen garantizado ese acceso. || La situacin no es de poca monta ni obedece slo a una preocupacin de mera tcnica, porque, a falta de la modificacin expresa y que efectivamente conste en los artculos afectados, cualquier ciudadano que lea, an con detenimiento y conocimiento jurdico, los ttulos de la Constitucin correspondientes a los derechos o nicamente los artculos 13 y 40-7, no podr saber que no rigen en toda la extensin sugerida por su diccin literal, ni que su personal y legtima aspiracin a ocupar un cargo pblico quiz no est amparada por esos contenidos. || Finalmente, y para no prolongar en exceso estas consideraciones, tampoco sabr ese ciudadano, cuando lea los artculos referentes a los estados de excepcin que, fuera de la suspensin de leyes all prevista y a pesar de la prohibicin de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales, una pretendida reforma permite la suspensin de los derechos consagrados en los artculos 13 y 40-7 en una hiptesis especfica y durante un determinado tiempo. || Aunque, en contra de lo anterior, quepa alegar que toda reforma constitucional afecta artculos no mencionados expresamente, la Corte Constitucional considera que, dado el carcter escrito de la Constitucin, no es posible concederle aval de constitucionalidad a modificaciones como la introducida por el artculo 1 del Acto Legislativo No. 01 de 2008, porque, a ms de propiciar modificaciones tcitas, tiene por objeto de esas modificaciones a derechos constitucionales de ndole fundamental y no para mejorarlos, sino todo lo contrario, para disminuir su influjo, de modo que, por esa va, sufre menoscabo el status constitucionalmente reconocido y asegurado a todos los asociados, sin distincin.

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determinado supuesto fctico de su vigencia real y efectiva. Esta enmienda tambin significaba el quebrantamiento de la Carta Poltica, puesto que ante un entramado de reglas constitucionales que conferan al principio de mrito naturaleza definitoria del Estado Constitucional, el constituyente derivado expeda una reforma constitucional con el nico objetivo de desconocer esos postulados normativos, a partir de la previsin de mbitos de excepcin a la vigencia de la Carta Poltica. En palabras de la sentencia en comento, lo caracterstico de una disposicin transitoria es la extincin de sus efectos cuando el cometido buscado por el Constituyente o por el legislador ha sido alcanzado, mientras que, en el caso que la Corte examina en esta Sentencia, si bien es cierto que la inscripcin extraordinaria se permite durante el lapso previsto en el pargrafo cuestionado, tambin lo es que, como lo ha destacado la Corte, aunque se aduzca la vocacin de transitoriedad () sus normas generaran situaciones jurdicas definitivas para sus destinatarios 60, de una manera totalmente contraria a la Constitucin. || En cualquier caso, la previsin de un trmino durante el cual tendra que aplicarse, confirma la suspensin de la Constitucin por el Acto Legislativo No. 01 de 2008, as como la sustitucin que, en razn de esa suspensin, se opera. Esa sustitucin temporal con efectos definitivos viene a sumarse, entonces, a la sustitucin parcial analizada a propsito de la figura del quebrantamiento de la Carta. Es evidente que las condiciones para que se configure la suspensin de la Constitucin no estn presentes en la norma demandada. Antes bien, la reforma poltica de 2009, vista en su conjunto, establece condiciones ms exigentes en lo relativo a la disciplina de partidos y la representatividad democrtica, cambios que de consuno apuntan al fortalecimiento de la democracia participativa y la soberana popular. La disposicin transitoria acusada no excluye un mbito particular de la aplicacin de la Carta, sino que establece una frmula transicional entre dos modalidades de regulacin de la doble militancia y el transfuguismo, uno ms estricto y exigente que el otro. Es por ello que sus efectos son limitados en el tiempo y carecen de carcter definitivo ya que, como se expuso anteriormente, la legitimidad democrtica de la investidura del miembro de la corporacin que opt por inscribirse en un partido distinto deber ser revalidada, con base en las reglas ordinarias, en el proceso electoral siguiente. Adicionalmente, el representante que cambia de partido no deja de estar atado, incluso bajo las nuevas condiciones ms estrictas que prev la reforma poltica de 2009, a la disciplina de partidos, al rgimen de bancadas y a la vigencia de la prohibicin de doble militancia. Por ltimo, agotada la posibilidad temporal de inscribirse en un partido o movimiento poltico distinto que dispone la norma demandada, los miembros de las corporaciones pblicas debern cumplir con las precisas condiciones fijadas por el artculo 107 C.P. para ejercer la garanta constitucional de retirarse de tales agremiaciones. Todas estas razones permiten afirmar, sin duda alguna, que el pargrafo transitorio demandado no suspende la eficacia normativa de la Constitucin.
60 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-901 de 2008. M. P. Mauricio Gonzlez Cuervo.

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Conclusin 27. Los anteriores argumentos permiten a la Sala concluir que el pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 no sustituye la Constitucin y, en consecuencia, se declarar la exequibilidad de dicha norma, exclusivamente en relacin con el cargo propuesto por la ciudadana Tllez Beltrn. Empero, la Corte considera imprescindible sealar que lo decidido en esta sentencia se restringe al mbito de competencia de este Tribunal para efectuar el juicio de sustitucin y las implicaciones, en todo caso limitadas, que la norma acusada tiene para la democracia constitucional. Por lo tanto, lo expresado en esta sentencia no puede comprenderse, de ninguna manera, como un aval de conductas profundamente nocivas para la estabilidad institucional y la representacin democrtica, como la doble militancia, la indisciplina de bancadas y el transfuguismo poltico. La Corte reitera que la censura poltica y la sancin efectiva a estos comportamientos, en el marco previsto por la Constitucin y la Ley, es imprescindible para la vigencia material de la Carta Poltica, a travs del respeto irrestricto a la voluntad del elector, expresada mediante el sufragio universal y libre. En ese orden de ideas, lo expresado en este fallo es enteramente compatible con la potestad de los partidos y movimientos polticos para imponer sanciones a sus miembros que, por fuera de las precisas condiciones previstas en la norma acusada, las cuales debe resaltarse- ya han caducado, desconozcan la disciplina del sistema de partidos. Ello bajo la indeclinable conviccin que el aseguramiento de una democracia constitucional efectiva pasa necesariamente por contar con partidos fuertes y consolidados, que canalicen adecuadamente la voluntad popular y permitan expresar opciones ideolgicas diversas e identificables, propias de una sociedad incluyente y pluralista. VII. DECISIN En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE, exclusivamente por los cargos analizados en esta sentencia, el pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 por el cual se modifican y adicionan unos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia. Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el expediente.

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MAURICIO GONZLEZ CUERVO Presidente Ausente en comisin

MARA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada Aclaracin de voto

JUAN CARLOS HENAO PREZ Magistrado Aclaracin de voto

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado

JORGE IVN PALACIO PALACIO Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA Magistrado Salvamento de voto

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado Salvamento de voto

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

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Magistrado MARTHA VICTORIA SCHICA DE MONCALEANO Secretaria General

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ACLARACION DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARIA VICTORIA CALLE CORREA Y JUAN CARLOS HENAO PEREZ A LA SENTENCIA C-303/10 PROHIBICION DE LA DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Anlisis no se ajusta completamente a los parmetros del juicio de sustitucin (Aclaracin de voto)

Referencia: expediente D-7894 Demanda de inconstitucionalidad contra el pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 por el cual se modifican y adicionan unos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia. Actora: Sonia Patricia Tllez Beltrn Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Con el acostumbrado respeto, a continuacin exponemos las razones que nos llevaron a aclarar el voto en la presente sentencia. A pesar de compartir la decisin mayoritaria que declar la exequibilidad, exclusivamente por los cargos analizados, del pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 por el cual se modifican y adicionan unos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia, por considerar que tal disposicin no constitua una sustitucin de la Constitucin, y por lo mismo, con ella el Congreso no haba desbordado su competencia para reformar la Carta Poltica de 1991, consideramos que algunas de las afirmaciones realizadas en la sentencia, en particular las relativas a la prohibicin de la doble militancia y el transfuguismo poltico y la vigencia de la democracia participativa y la soberana popular, no se ajustan completamente a los parmetros de anlisis del juicio de sustitucin, y por lo mismo, pueden dar lugar a confusiones sobre el carcter del juicio de sustitucin y su distincin con un eventual juicio material a las reformas constitucionales. Por la estructura del argumento desarrollado y el detalle de la descripcin sobre el rgimen de partidos, la sentencia logra un efecto argumentativo contradictorio que puede confundir al lector sobre el tipo de anlisis que debe hacerse cuando se cuestiona el poder de reforma del Congreso. Sin embargo, como se trata de afirmaciones obiter dicta, no afectan la ratio decidendi de la presente sentencia.

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Sin desconocer, tal como lo seala la sentencia, que los partidos polticos son imprescindibles para la vida democrtica, la consolidacin de una representacin poltica que exprese las mayoras y que se muestre respetuosa de los intereses de los grupos minoritarios, y para el ejercicio responsable y ordenado de la participacin, consideramos que la norma cuestionada es exequible porque la existencia de un rgimen de bancadas, el establecimiento de un rgimen de disciplina de partidos, la prohibicin del transfuguismo, son tan slo algunas de las alternativas que permite el rgimen democrtico para determinar las reglas de juego de los partidos. De hecho, antes de la reforma constitucional del 2003 no exista un rgimen slido de partidos ni disciplina de partidos, y en todo caso, el funcionamiento de stos permiti la vigencia del rgimen democrtico. Y es por ello precisamente que en el caso bajo examen, no hay sustitucin de la Constitucin. Dado que en materia de regulacin de partidos dentro de una democracia participativa hay muchas alternativas. Acoger una de ellas, que haga mayor o menor nfasis en la disciplina de partidos, que facilite la consolidacin de partidos fuertes mayoritarios o logre la generacin de cientos de pequeos partidos, no supone la sustitucin de elemento esencial alguno de la Constitucin de 1991, independientemente de que tal regulacin se plasme en una norma transitoria inmersa en una reforma constitucional amplia, que est dirigida precisamente al fortalecimiento de los principios y valores constitucionales, o en una norma de carcter permanente. Dejamos, pues, expuestas las razones que nos llevan a aclarar nuestro voto frente a la decisin mayoritaria adoptada por esta Corporacin en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,

MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada

JUAN CARLOS HENAO PEREZ Magistrado

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SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-303/10

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento o de forma CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Constituye una ampliacin al alcance de la competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIONImplicaciones negativas de su ejercicio Ampliar el alcance de la competencia de la Corte Constitucional en el examen de los actos reformatorios de la Constitucin, de manera tal que abarque los vicios de sustitucin, tiene las siguientes implicaciones negativas: (i) rie con el tenor literal del artculo 241.1 de la Carta y permite un control material de las reformas constitucionales, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constitucin, al avanzar hacia el concepto de constitucin material, (iii) plantea una distincin artificial entre las distintas vas de reforma a la Constitucin. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Tesis de los vicios de sustitucin conlleva a un control material del acto reformatorio que desborda el alcance de la competencia de la Corte El artculo 241 constitucional fija el alcance de las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como rgano encargado de velar por la integridad de la Carta Poltica, y en su numeral 1 excluye del control constitucional cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento. La cuestin radica, entonces, en tipificar los vicios de procedimiento en la formacin de los actos reformatorios de la Constitucin, para lo cual habra que consultar las distintas ritualidades que han de cumplirse con ocasin del trmite de una reforma constitucional, las cuales varan de acuerdo al mecanismo de reforma de que se trate, pero se refieren en general a que se surtan los trmites o etapas previstas por la Constitucin y las leyes que sirvan de norma interpuesta de control en estos casos, bien sea la Ley Orgnica del Congreso de la Repblica o la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participacin Ciudadana. As entonces, pretender extender el alcance de esta expresin de manera que cobije el producto definitivo de un procedimiento de reforma, adelantado por el rgano que segn la propia Constitucin est autorizado para ello, en este caso el Congreso de la

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Repblica, para determinar si ste incurri en un supuesto exceso en el poder de reforma significa privar a la expresin vicios de procedimiento de su sentido natural u obvio para permitir por esta va el examen material de la reforma constitucional. CONTROL POR VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Contradice la naturaleza del control de constitucionalidad Si bien se afirma que la Constitucin de 1991 no establece ninguna clusula ptrea o inmodificable, las decisiones que defienden las tesis de la sustitucin de la constitucin parten de la existencia de unos elementos estructurales que no pueden ser modificados sustancialmente, lo que convierte precisamente a tales elementos estructurales en una clusula ptrea operante como lmite material al poder de reforma, adems anunciarse que el control de la sustitucin de la Constitucin no reviste las mismas caractersticas de un control material, pero por la manera como se adelante este peculiar juicio de constitucionalidad, los supuestos elementos estructurales terminan por convertirse en parmetro para enjuiciar la constitucionalidad de la reforma, por lo que la figura de los vicios de sustitucin de la Constitucin implica un control del contenido de las reformas constitucionales y no se entiende como se pueda ejercer un control de esta naturaleza sin la existencia de lmites materiales al poder de reforma. JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodologa aplicada reafirma el carcter material del control que se ejercita La construccin de la premisa mayor del juicio de sustitucin no es nada distinto a la elaboracin de un parmetro material del control a partir del texto original de la Constitucin porque con fundamento en el texto constitucional se edifica un marco normativo que servir para juzgar el alcance de la reforma. CONTROL JURIDICO Y CONTROL POLITICO-Diferencias CONTROL DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Control de carcter poltico/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIACorresponde a un control de carcter poltico CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO POR VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Desconoce el poder de reforma previsto en la misma Constitucin La tesis sobre los vicios de sustitucin de la constitucin significa una desvalorizacin del poder de reforma a la Constitucin, que prev los

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procedimientos de reforma, a saber: Reforma por el Congreso, la cual se denomina en nuestro ordenamiento acto legislativo; reforma mediante referendo constitucional; y reforma mediante la utilizacin de una asamblea constituyente. Estas tres vas o procedimientos son los nicos establecidos para hacer cambios en el articulado constitucional, en la que la mayor o menor intensidad en calidad o cantidad de los temas objeto de la reforma son irrelevantes para efectos del control de constitucionalidad, pues las enmiendas constitucionales son expresin de la voluntad del poder constituyente, y la Corte Constitucional en tanto poder constituido no puede oponerse a la voluntad del poder constituyente expresada en los trminos sealados por la Constitucin misma. PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION POR EL CONGRESO-Inexistencia de lmites materiales

1. Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala

Plena, el suscrito Magistrado procede a sustentar el presente salvamento de voto respecto de la sentencia C-303 de 2010.
2. La sentencia mencionada, estudi demanda de inconstitucionalidad del

pargrafo transitorio 1 del artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 por el cual se modifican y adicionan unos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia. La norma regula, en general, el derecho de los ciudadanos a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos; la libertad de afiliarse o retirarse de los mismos. El contenido especficamente demandado estipula que dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia de la norma y por una sola vez, se permite a los miembros de los Cuerpos Colegiados de eleccin popular realizar inscripcin en un partido diferente al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia.61 El caso propuesto contra el anterior contenido normativo, se refiri a que este incurri en el vicio denominado sustitucin de la Constitucin. La mayora de la Sala Plena decidi declarar exequible la norma dado que no configur el vicio. Afirm de manera genrica que no es acertado sostener que la norma demandada sustituya la Constitucin, puesto que se limitan a prever una regla transitoria inmersa en una reforma constitucional amplia, que est dirigida precisamente al
61 Sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del
presente acto legislativo, autorzase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de eleccin popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia.

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fortalecimiento de los principios y valores constitucionales que la demandante considera afectados.

3. Tal como lo he mencionado en ocasiones anteriores, no comparto la

posibilidad de que los actos legislativos sean objeto de control de constitucionalidad material. Por ello, en el presente caso reitero los argumentos expresados a este respecto en el salvamento de voto que suscrib a la sentencia C-588 de 2009, entre otras, y que transcribo a continuacin: Las razones de mi disentimiento las expondr en dos partes. Inicialmente har referencia a las crticas generales que suscita la tesis de la competencia de esta Corporacin para examinar los as denominados vicios de sustitucin a la Constitucin. Luego me detendr en las particulares dificultades que implica la aplicacin de esta modalidad de control en el examen de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2008. Como he sostenido de manera reiterada, considero que ampliar el alcance de la competencia de la Corte Constitucional en el examen de los actos reformatorios de la Constitucin, de manera tal que abarque los vicios de sustitucin, tiene las siguientes implicaciones negativas: (i) rie con el tenor literal del artculo 241.1 de la Carta y permite un control material de las reformas constitucionales, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constitucin, al avanzar hacia el concepto de constitucin material, (iii) plantea una distincin artificial entre las distintas vas de reforma a la Constitucin. A continuacin se expondrn de manera ms detenida las razones que sustentan las anteriores crticas. 1. La tesis de los vicios de sustitucin permite un control material de los actos reformatorios de la Constitucin que rie con el tenor del artculo 241. 1 de la Carta.

El artculo 241 constitucional hace parte de la Constitucin orgnica colombiana y especficamente el conjunto de enunciados normativos que lo integran fija el alcance de las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como rgano encargado de velar por la integridad de la Carta Poltica. El numeral 1 de la disposicin en comento textualmente recita Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin (negrillas y subrayas fuera del texto). De la anterior redaccin resulta que el adverbio slo delimita todo el alcance del enunciado normativo resaltado y excluye del control constitucional cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento.

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La cuestin radica, entonces, en tipificar los vicios de procedimiento en la formacin de los actos reformatorios de la Constitucin, para lo cual habra que consultar las distintas ritualidades que han de cumplirse con ocasin del trmite de una reforma constitucional, las cuales varan de acuerdo al mecanismo de reforma de que se trate, pero se refieren en general a que se surtan los trmites o etapas previstas por la Constitucin y las leyes que sirvan de norma interpuesta de control en estos casos, bien sea la Ley Orgnica del Congreso de la Repblica o la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participacin Ciudadana. Por lo tanto pretender extender el alcance de esta expresin de manera que cobije el producto definitivo de un procedimiento de reforma, adelantado por el rgano que segn la propia Constitucin est autorizado para ello, en este caso el Congreso de la Repblica, para determinar si ste incurri en un supuesto exceso en el poder de reforma significa privar a la expresin vicios de procedimiento de su sentido natural u obvio que se deriva de las acepciones del lenguaje comn y del lenguaje jurdico, para permitir por esta va el examen material de la reforma constitucional. Cabe adicionar que esta interpretacin del artculo 241.1 de la Carta tambin resulta contraria a la lgica. En efecto, la categora de vicios de procedimiento o de forma se ha edificado doctrinalmente como opuesta al concepto de vicios de contenido o de fondo, pues mientras los primeros hacen referencia a defectos originados en el trmite legislativo, los segundos suponen la vulneracin de los valores, principios y derechos consagrados en la Carta Poltica o en definitiva de cualquier precepto constitucional. En consecuencia ensanchar el control de los vicios de procedimiento al examen material de los actos reformatorios de la Constitucin, supone una nueva categora: la de los vicios de procedimiento sustanciales engendro de peculiar naturaleza que engloba en su interior y de manera simultnea los dos tipos de vicios, de manera tal que las distinciones creadas por la doctrina y adoptadas por la Constitucin perderan su razn de ser. En definitiva, del anlisis de los distintos criterios o argumentos interpretativos se desprende que el sentido del artculo 241-1 es inequvoco: se delimita negativamente la competencia de la Corte Constitucional como poder constituido, en tanto no puede entrar a revisar el contenido material de los actos reformatorios de la Constitucin. Adicionalmente la figura de los vicios de sustitucin de la Constitucin encierra numerosas contradicciones internas, especialmente en lo que hace referencia a la naturaleza del control que implica este concepto, a la metodologa que se debe implementar para hacerlo efectivo y al problema de su estrecha relacin con el concepto de intangibilidad del texto constitucional. Por regla general en las decisiones en las que se defiende esta tesis se afirma que la Constitucin de 1991 no establece ninguna clusula ptrea o inmodificable, para acto seguido concluir que sin embargo cuenta con unos

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elementos estructurales que no pueden ser modificados sustancialmente, lo que convierte precisamente a tales elementos estructurales en una clusula ptrea operante como lmite material al poder de reforma. Por otra parte se anuncia que el control de la sustitucin de la Constitucin no reviste las mismas caractersticas de un control material, pero como se ver ms adelante esta manifestacin pierde cualquier significado precisamente por la manera como se adelante este peculiar juicio de constitucionalidad, en el cual los supuestos elementos estructurales de la Constitucin de 1991 terminan por convertirse en parmetro para enjuiciar la constitucionalidad de la reforma. En cualquiera de las versiones defendidas por la jurisprudencia constitucional, la figura de los vicios de sustitucin de la Constitucin implica un control del contenido de las reformas constitucionales y no se entiende como se pueda ejercer un control de esta naturaleza sin la existencia de lmites materiales al poder de reforma. Un elemento adicional que sustenta esta afirmacin se pone manifiesto cuando comparamos la manera de actuar propuesta por la jurisprudencia mayoritaria de la Corte Constitucional, con la dinmica del control llevada a cabo por los tribunales constitucionales en aquellos pases donde existen clusulas de intangibilidad: se determina si el contenido del acto legislativo esta dentro de la esfera competencial prevista en la clusula de intangibilidad y si esto es as, se declara inconstitucional por infringir materialmente la Constitucin. La misma metodologa patentada en la sentencia C-1040 de 2005 para examinar la supuesta sustitucin de la Constitucin deja en claro que se trata de un examen material de la reformas constitucionales. En esta ltima providencia se plasman los pasos a seguir en esta modalidad de control constitucional de la siguiente manera: Habiendo acotado el mbito de la sustitucin como el reemplazo total o parcial de la Constitucin, es preciso sealar la metodologa que debe aplicar la Corte para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitucin cuando se haya planteado un cargo por sustitucin de la Constitucin. Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos, de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitucin, sino de un juicio sobre la competencia del rgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio autnomo en el mbito de la competencia. Si el rgano que expidi la reforma era competente para hacerlo, nos encontraramos frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible de control slo en relacin con los vicios en el trmite de formacin del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el rgano respectivo, por la va del procedimiento de reforma, habra acometido una sustitucin de

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la Constitucin, para lo cual careca de competencia, y su actuacin habra de ser invalidada. 4.1. Como premisa mayor en el anterior anlisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitucin que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parmetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado. Se trata de un enunciado especfico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institucin en el constitucionalismo contemporneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitucin colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad. 4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurdico, en relacin con los elementos definitorios identificadores de la Constitucin, a partir de las cuales se han aislado los parmetros normativos del control.
4.3.

Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha sealado por la Corte , esto es, la verificacin de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitucin por otro integralmente diferente, ser posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia (negrillas fuera del texto original).

Pese a todas las disquisiciones que se formulan para negar el carcter material del control, el examen que implica los numerales 4.2 y 4.3 de la cita anterior supone precisamente la confrontacin del texto normativo acusado la reforma constitucional- con los elementos definitorios identificadores de la Constitucin, los cuales por muy artificiosamente que se enuncien, no son cosa distinta de aquellas instituciones, principios o valores que sirven de parmetro de control, contenidos a su vez en distintos preceptos constitucionales, negar entonces el carcter material o sustancial del control que se realiza es insostenible. En efecto, la construccin de la premisa mayor del juicio de sustitucin no es nada distinto a la elaboracin de un parmetro material del control a partir del texto original de la Constitucin porque con fundamento en el texto constitucional se edifica un marco normativo que servir para juzgar el alcance de la reforma. Corresponde entonces al juez constitucional identificar cuales son los elementos esenciales de la Carta de 1991,

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establecer el alcance de dichos elementos esenciales y justificar su carcter esencial como paso previo a realizar el juicio de sustitucin. Por otra parte resulta cuando menos ingenuo suponer que enunciar las distintas etapas del juicio de sustitucin lo despoja de subjetivismo, cuando precisamente toda la descripcin del juicio de sustitucin es la mxima expresin del subjetivismo judicial. En efecto, es el juez constitucional quien identifica los elementos esenciales, los particulariza y demuestra su naturaleza esencial y definitoria en el texto constitucional, al suscrito Magistrado se le escapan los elementos objetivos comprendidos en esta operacin, la cual depende por completo de la voluntad del intrprete y es un tpico ejercicio del criticado desicionismo judicial. La anterior crtica pone de manifiesto un riesgo cierto que implica el examen material de las reformas constitucionales, sobre todo cuando las cartas no establecen lmites al poder de reforma, cual es renunciar al carcter jurdico del control constitucional. En efecto, a pesar de todas las discusiones que ha suscitado y aun suscita la naturaleza de la funcin que realizan los tribunales constitucionales, en todo caso un referente comn el cual de manera simultnea legtima la naturaleza de su labor y permite deslindar la naturaleza de su funcin de la que desempean otros rganos constitucionales- es que realizan un control jurdico sobre los textos normativos, es decir, un control que sigue las modalidades propias de las prcticas judiciales. Como ha sealado la doctrina existen notables diferencias entre el control poltico y el control jurdico del texto constitucional. La primera radica en el carcter objetivado del control jurdico, frente al carcter subjetivo del control poltico. Ese carcter objetivado significa que el parmetro de control es un conjunto normativo preexistente y no disponible para el rgano de control que ejerce el control jurdico. En cambio el carcter subjetivo del control poltico significa todo lo contrario: que no existe canon fijo y predeterminado de valoracin ya que sta descansa en la libre apreciacin realizada por el rgano controlante, es decir, que el parmetro es de composicin eventual y plenamente disponible. La segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es que el juicio o la valoracin del objeto sometido a control est basado, en el primer caso en razones jurdicas (sometidas a reglas de identificacin) y, en segundo, en razones polticas (de oportunidad). La tercera diferencia radica en el carecer necesario del control jurdico, frente al voluntario del control poltico. Necesario el primero no slo en cuanto al rgano encargado del control ha de ejercerlo, cuando para ello es solicitado, sino tambin en que si el resultado del control es negativo para el objeto controlado, el rgano de control ha de emitir necesariamente la correspondiente sancin, es decir la consecuencia jurdica de la constatacin (anulacin o inaplicacin del acto controlado). Mientras que el carcter voluntario del control poltico significa que el rgano o el sujeto controlante es libre para ejercer o no el control y que, de ejercerse, el resultado negativo de la valoracin no implica, necesariamente, la emisin de una sancin. Finalmente, la ltima diferencia relevante radica en el

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carcter de los rganos que ejercen uno u otro tipo de control. El control jurdico es realizado por rganos imparciales, independientes, dotados de especial conocimiento tcnico para entender las cuestiones de derecho: en esencia los rganos judiciales; mientras que el control poltico est a cargo precisamente de sujetos u rganos polticos. De la anterior categorizacin se desprende que el control que tiene lugar con ocasin de los vicios de competencia rene casi todos los elementos propios de un control de carcter poltico. En primer lugar el parmetro de control es indefinido y disponible por el rgano controlador pues determinar cuales son los elementos estructurales de la Constitucin es una labor que el intrprete realizara en cada caso concreto. A diferencia de aquellas constituciones que establecen lmites al poder de reforma, la Constitucin colombiana carece de este tipo de referentes que sirvan de parmetro de control por lo tanto en cada caso concreto correspondera al intrprete identificar los referentes del control. Se trata de un parmetro de control ambiguo, poco preciso y lo que es ms peligroso, disponible por parte del rgano de control. A esto se suma que los elementos definitorios identificadores de la Constitucin, por regla general estaran constituidos por normas de estructura abierta, es decir principios o valores, lo que aumenta el grado de incertidumbre del control, pues el juez constitucional podra darles un alcance distinto en cada decisin y dependeran de las cambiantes mayoras al interior del Tribunal Constitucional. El uso de parmetros de control abiertos e indeterminados, de alto contenido valorativo conduce a una argumentacin de naturaleza poltica. Ahora bien, como es sabido gran parte de la doctrina actual ha puesto de manifiesto el uso de argumentos morales, de conveniencia y polticos en las decisiones judiciales[209][210], sobre todo en aquellas de los jueces constitucionales. Sin embargo, el riesgo especfico que entraa la teora de los vicios de competencia es que tales argumentos se transformaran en la parte esencial del discurso jurisprudencial, lo que a su vez pondra en tela de juicio del carcter jurdico de las decisiones adoptadas. En definitiva, en cualquiera de sus versiones el concepto de vicios de competencias supone siempre un control material de las reformas constitucionales, en el cual el parmetro de control estar conformado por preceptos constitucionales. Este juicio tiene como punto de partida una concepcin material de Constitucin como expresamente se reconoce en la sentencia C-971 de 2004, cuando se afirma que la Constitucin es, por definicin y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales. La Constitucin tendra entonces, un elemento de imposibilidad absoluta de modificacin constituida por su parte esencial, lo que MORTATI[211] denomina el elemento constante o el lmite absoluto de la Constitucin, ya que solo se presenta un cambio de Constitucin material en el caso eventual de la cada del Estado mismo y de sus principios fundamentadores.

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Segn esta concepcin, la Constitucin no es tan slo el conjunto de las normas que regulan la creacin de normas por los rganos superiores del Estado, ni tampoco una ley de especiales caractersticas formales, sino que tales normas integran una constitucin slo si en ellas se garantizan determinados valores, aquellos supuestamente plasmados por el Constituyente de 1991. Se trata, en consecuencia de un concepto valorativo de Constitucin que reproduce respecto de sta la concepcin valorativa del derecho, la concepcin segn la cual una norma slo ser jurdica si se garantiza determinados valores. Adicionalmente, este concepto material de Constitucin parte de un supuesto errado, cuales el de definir la materia constitucional por su importancia poltica o jurdica. El concepto material de Constitucin no permite identificar unas normas como constitucionales en todo tiempo y en todo lugar, sino que el carcter constitucional depende de cada ordenamiento en concreto. Mxime en las constituciones modernas las cuales tienden a prestar cobertura jerrquica constitucional a una multiplicidad de materias que no revierten en absoluto la importancia y fundamentalidad atribuible a las normas materialmente constitucionales. Finalmente la tesis bajo examen significa una desvalorizacin del poder de reforma a la Constitucin. El Ttulo XIII de la Constitucin Colombiana de 1991 regula los procedimientos de reforma. Tales procedimientos se reducen en el texto constitucional a tres: Reforma por el Congreso, la cual se denomina en nuestro ordenamiento acto legislativo; reforma mediante referendo constitucional y reforma mediante la utilizacin de una asamblea constituyente. Son estas tres vas o procedimientos los nicos establecidos para hacer cambios en el articulado constitucional, la mayor o menor intensidad en calidad o cantidad de los temas objeto de la reforma son irrelevantes para efectos del control de constitucionalidad, pues las enmiendas constitucionales son expresin de la voluntad del poder constituyente, y la Corte Constitucional en tanto poder constituido no puede oponerse a la voluntad del poder constituyente expresada en los trminos sealados por la Constitucin misma. Estos mecanismos fueron previstos para modificar la totalidad de la Constitucin, de ah que sostener que mediante un acto legislativo elaborado por el Congreso o un referendo constitucional slo se puede reformar la Constitucin mientras que la convocatoria a una asamblea nacional constituyente sera la va idnea para sustituirla, significa introducir una distincin artificiosa que adems carece de cualquier respaldo en el texto constitucional, mxime cuando segn el tenor literal del artculo 374 de la Carta los identifica a todos ellos como procedimientos de reforma a la Constitucin, lo que constituye paradjicamente el punto de partida de la tesis de la competencia de la Corte Constitucional para examinar la sustitucin de la Constitucin. En general todos los procedimientos de reforma constitucional son expresin de un poder constituyente constituido, lo que viene a significar que en definitiva se trata de decisiones tomadas por el titular de la soberana, por el pueblo, bien

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sea directamente bien sea a travs de cuerpos elegidos popularmente. La existencia de limites o condicionamientos para modificar la Carta Poltica solo se refiere al procedimiento para la toma de decisiones, no sobre el contenido de las mismas.
2. La inconsistencia de la tesis de los vicios de sustitucin en el examen del

Acto legislativo 01 de 2008. Ahora bien, todas las debilidades y contradicciones de la tesis de la sustitucin de la Constitucin saltan a la vista cuando se aplica a una reforma constitucional sui generis como es la que se pretenda introducir mediante el Acto Legislativo 01 de 2008. En primer lugar resulta discutible que este Acto Legislativo introdujera una verdadera reforma al texto constitucional, pues se trataba de un enunciado normativo nuevo que introduca una excepcin temporal a la aplicacin del artculo 125 constitucional, de ah las abstrusas disquisiciones sobre el concepto de reforma que fue preciso introducir en la sentencia C-588 de 2009 para poder aplicar la tesis de sustitucin a la Constitucin. A lo que se aade las innecesarias precisiones doctrinales sobre destruccin, supresin, quebrantamiento y suspensin de la Constitucin, las cuales pueden tener algn inters terico pero resultan por completo inoficiosas para resolver la cuestin examinada en el caso concreto. Pero donde se manifiesta de manera flagrante el componente subjetivo de la tesis que critico es en la identificacin de la carrera administrativa como un elemento estructural de la Constitucin de 1991 que resulta sustituido por el Acto Legislativo 01 de 2008. Como he puesto de manifiesto a lo largo de este salvamento, de acogerse que la Corte Constitucional tiene competencia para examinar los vicios de sustitucin, esta Corporacin en caso concreto identificar cuales son los elementos estructurales de la Constitucin afectados por la reforma, lo que en definitiva supone que el juez constitucional determina de manera discrecional el parmetro de control. Esta discrecionalidad permite que cualquier contenido pueda ser identificado como un elemento estructural de la Carta Poltica y para la muestra un botn: en esta oportunidad se decidi que la carrera administrativa y ms que la carrera el concurso como mecanismo para acceder a los cargos pblicos- tiene tal carcter, esta particularizacin de los elementos estructurales que no pueden ser alterados mediante una reforma sienta un peligroso precedente, pues por esta va cualquiera de los componentes de la Constitucin puede ser definido como un elemento estructural de la misma y de esta manera vedar cualquier posibilidad de que sea modificado. As mismo se trata de un supuesto elemento estructural contenido en un solo artculo de la Constitucin, de ah que esta disposicin termina por convertirse en una clusula ptrea que no puede ser alterada por el poder de reforma constitucional. En esa medida las relaciones que se pretenden establecer en la

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sentencia C-588 de 2009 entre el concurso como mecanismo para acceder a los cargos pblicos y otros contenidos constitucionales no consigue ocultar lo evidente, que en el caso concreto el juicio de sustitucin a la Constitucin se redujo a comparar la reforma con un solo precepto constitucional, de manera tal que salta a la vista que se adelant un control material del Acto Legislativo 01 de 2008. En esa medida todas las objeciones generales expuestas previamente se concretan ejemplarmente en este caso concreto, pues el control de lo vicios de sustitucin de la Constitucin termina por convertirse en un examen subjetivo del juez constitucional sobre el contenido material de una reforma constitucional. En los anteriores trminos salvo el voto,

Fecha ut supra,

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado