Possvel uma Poltica Criminal?

A Discricionariedade no Sistema de Justia Criminal do DF

Arthur Trindade M. Costa1

Recebimento: 10.11.2010

Resumo: Neste artigo, discutimos as limitaes e os obstculos para a elaborao e implantao de uma Poltica Criminal no Distrito Federal. Para isso, analisamos a forma como o processo de tomada de decises no interior do Sistema de Justia Criminal est estruturado. Observamos, a partir de etnografias e grupos focais, que tanto delegados, quanto promotores e juzes estabelecem critrios para selecionar os inquritos e processos que merecero ateno. Sem essa seleo, o funcionamento do Sistema de Justia Criminal seria ainda mais catico. Ocorre que essa seletividade feita sem atender a uma Poltica Criminal. Existem diferentes filtros no Sistema de Justia Criminal do DF, que seguem diferentes lgicas, cujo resultado a ausncia de uma Poltica Criminal coerente. As causas disso repousam no no reconhecimento da discricionariedade no Sistema de Justia Criminal do Distrito Federal e, consequentemente, da sua no estruturao. Palavras-chave: Inqurito policial, Discricionariedade, Sistema de Justia Criminal, Poltica Criminal, Distrito Federal.

1. Arthur Trindade M. Costa pesquisador nvel 2 do CNPq e professor de Sociologia da Universidade de Braslia.

Introduo

ode-se dizer que ainda so raros os estudos que buscam analisar as polticas pblicas de segurana em curso no Brasil. Basicamente, essas polticas refletem a oposio entre preveno e represso. Uma das maiores dificuldades encontradas pelos(as) pesquisadores(as) a precariedade dos critrios e instrumentos empregados na avaliao desse tipo de poltica pblica. De forma geral, tais critrios buscam relacionar policiamento, punio e criminalidade. Fazem isso a despeito dos estudos que tm mostrado o reduzido impacto das estratgias de policiamento nos indicadores de criminalidade (BAYLEY, 1998; BAYLEY & SKOLNICK, 2002). Alguns poucos trabalhos buscaram analisar o processo de formulao das
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polticas pblicas de segurana. Para isso, eles se concentraram em decifrar as ideologias e os conflitos polticos que esto por detrs dessas polticas pblicas (SOARES, 2000; BELLI, 2003). A adoo de certas polticas de segurana tem sido determinada muito mais pelo seu apelo eleitoral do que por sua eficcia em lidar com a violncia urbana. H tambm aquelas pesquisas que procuram analisar as dificuldades de implantar novas polticas no campo da segurana pblica (MUNIZ et al, 1997; SINHORETTO et al, 2003; SENTO-S, 2005). Como em outras reas, as polticas pblicas de segurana tm esbarrado em obstculos institucionais e na cultura organizacional. Por vezes, so as limitaes e os conflitos de competncia que dificultam a implantao de novas polticas. Noutras ocasies, so as estruturas internas das instituies de segurana pblica e justia criminal que dificultam a inovao. Alm disso, a cultura organizacional permeada por desconfianas e preconceitos tem dificultado bastante a implantao de novas polticas pblicas de segurana. No que diz respeito especificamente ao Sistema de Justia Criminal, as pesquisas tm destacado seu carter desarticulado e estanque (SAPORI, 2007; VARGAS, 2010). Partindo dessa constatao, neste artigo, discutiremos as limitaes e os obstculos para a elaborao e implantao de uma Poltica Criminal no Distrito Federal. Para isso, analisaremos a forma como o processo de tomada de decises no interior do Sistema de Justia Criminal est estruturado. Tambm avaliaremos como os diferentes atores do sistema interagem. Para discutir os limites e potencialidades das formas de interveno do Estado em temas relacionados segurana pblica, necessrio distinguir alguns conceitos. As polticas pblicas de segurana (policy) dizem respeito ao conjunto de aes e procedimentos que visam dar conta de determinada demanda ou problema atravs da alocao de bens e recursos pblicos na rea de segurana. As estratgias de policiamento (policing) referem-se s diferentes formas de aplicar os efetivos, recursos de poder e equipamentos policiais. J uma Poltica Criminal (criminal policy) refere-se articulao das aes e procedimentos adotados no interior do Sistema de Justia Criminal com vista a responder a determinado problema ou situao. Na rea de segurana pblica, as polticas pblicas no necessariamente se restringem s estratgias de policiamento e polticas criminais. Envolvem aes de outros atores governamentais e no-governamentais. Os dados, discursos e observaes apresentados neste artigo foram produzidos no curso da pesquisa O Inqurito Policial no Brasil: uma pesquisa emprica2. A pesquisa etnogrfica se deu atravs de autorizao da Direo-Geral da Polcia Civil do Distrito Federal. Aps alguns contatos, escolhemos a 6 Delegacia de Polcia do Distrito Federal para realizar pesquisa. A escolha se deu pelas seguintes razes: a) tratava-se de uma delegacia circunscricional (de

2. Alguns das resultados da pesquisa podem ser encontrados em Michel Misse (org.), O Inqurito Policial no Brasil: uma pesquisa emprica (Rio de Janeiro: Booklink, 2010).

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atendimento ao pblico em geral) e no de uma delegacia especializada; b) estar localizada numa regio conhecida pelas elevadas estatsticas de violncia e criminalidade; c) atender a diferentes tipos de pblico, dentro de um sincretismo de classes, origens e padres de cultura e consumo; d) garantia de condies mnimas de acesso favorvel aos pesquisadores3. Noutra fase da pesquisa de campo, foram realizados grupos focais com os integrantes das categorias profissionais que tm contato direto com o inqurito policial: agentes, delegados, juzes e promotores. Considerando que, na etapa anterior, foram realizadas etnografias e entrevistas, a tcnica do grupo focal foi escolhida no sentido de revelar outras informaes a respeito da produo do inqurito policial, como tambm, com o intuito de aprofundar determinadas questes observadas nas prticas e nos discursos dos atores. Dessa forma, as observaes realizadas na 6 DP e as entrevistas exploratrias com os atores do inqurito policial embasaram a seleo dos participantes, a construo dos roteiros e a conduo dos grupos focais4.

3. As etnografias conduzidas sob a minha superviso foram realizadas por Laza Mara Neves Spagna e Wlliton Caixeta Maciel.

A Governana no Sistema de Justia Criminal

As principais polticas pblicas na rea de segurana e Justia Criminal so decorrentes de uma complexa e contnua interao entre diversos atores, tanto dentro quanto fora do governo. Essa interao no ocorre em um vcuo organizacional. Ela possui caractersticas estruturais muito particulares, que criam limites e possibilidades para a atuao desses atores. A estrutura subjacente a essa interao denominada rede de polticas pblicas, que pode ser definida como o conjunto de relaes relativamente estveis entre atores polticos (pblicos ou privados) que interagem atravs de uma estrutura no-hierrquica e interdependente, para alcanar objetivos comuns (BONAFONT, 2004). Autonomia e interdependncia so as caractersticas essenciais das redes de polticas pblicas. Os atores polticos, dentro e fora do governo, estabelecem entre si relaes no-hierrquicas. Entretanto, estes atores so interdependentes, ou seja, o resultado da ao de cada um depende da participao dos outros. Numa estrutura social dessa natureza, o desafio estabelecer prticas e espaos sociais no-hierrquicos de coordenao, de forma a obter coerncia na ao dos atores que compem a rede. No h dvida que, para entender as redes de polticas pblicas, fundamental analisar os atores que as compem, bem como a forma como eles interagem. Entretanto, podemos aprender bem mais sobre as redes se as tomarmos como uma estrutura social que no se limita aos seus atores. Muitas vezes, as propostas e os resultados das polticas pblicas no so claramente identificveis com
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4. Em 14/05/2009, foi realizado o primeiro grupo focal com 04 juzes. No dia 20/05/2009, foi realizado o segundo grupo com a presena de 05 delegados e, no dia 22/05/2009, outro com 05 agentes. Finalmente, no dia 29/05/2009, foi realizado grupo focal com 06 promotores.

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os interesses de qualquer dos membros de uma rede. A redes tm dinmicas prprias que prevalecem sobre as vontades individuais dos seus membros. Portanto, para entend-las, necessrio analisar os aspectos que condicionam a interao entre os participantes e a capacidade das agncias estatais de coordenar as aes dos principais atores polticos. Ou seja, a capacidade de governana do Estado na rea de segurana pblica. Enquanto no Brasil a discusso sobre governana ainda muito incipiente, na Europa e EUA esse debate iniciou-se h cerca de uma dcada. Talvez em funo do pouco tempo, h uma grande confuso sobre o que vem a ser governana e as diversas formas de governana existentes nas sociedades contemporneas. A literatura existente associa uma enorme variedade de fenmenos, tais como as novas configuraes sociais envolvendo mltiplos atores, os novos instrumentos de gesto de polticas pblicas e os novos padres de relacionamento entre o setor pblico e o setor privado ao conceito de governana. necessrio, portanto, defini-la melhor. Podemos definir governana como o direcionamento e a coordenao de atores polticos (normalmente coletivos) a partir de sistemas de normas institucionalizados. A governana das redes de polticas pblicas refere-se capacidade de coordenao das aes dos diversos atores participantes. Para Peters (1998), coordenao das redes implica na ideia de que as polticas pblicas e os programas governamentais so marcados por um grau mnimo de redundncia, incoerncia e lacuna. A coordenao falha quando duas organizaes desempenham as mesmas tarefas (redundncia), quando polticas voltadas para o mesmo grupo social possuem diferentes objetivos e requerimentos (incoerncia), ou ainda quando existe ausncia de polticas e programas voltados para um importante tema ou grupo social (lacuna). Numa rede de polticas pblicas, os problemas de redundncia parecem ser de soluo mais fcil, uma vez que so mais visveis. Embora existam argumentos sobre a necessidade de polticas que recubram os mesmos temas e grupos sociais (BENDOR, 1985), num cenrio de equilbrio fiscal, certamente a duplicao de aes no conveniente. A existncia de lacunas nas polticas pblicas cada vez menos frequente nos estados contemporneos, dada a enorme diversidade e alcance das aes governamentais. Na maior parte dos casos, a lacuna est relacionada aos problemas de formao da agenda de polticas pblicas, aqui definido como o processo pelo qual problemas e alternativas de soluo ganham ou perdem ateno do pblico e dos atores que compem uma rede de polticas pblicas (BIRKLAND, 2005). A literatura mostra que a formao da agenda governamental depende

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das coalizes de defesa que estabelecem em torno de temas e das janelas de oportunidade que possam surgir (KINGDON, 1995). Portanto, os problemas de lacunas referem-se, fundamentalmente, competio entre atores, internos e externos s redes, para formar a agenda. No dizem respeito, apenas, s redes de polticas pblicas. J os problemas de incoerncia so tpicos das redes com mltiplos atores. Cada ator tem valores, racionalidade e prioridades prprios. Do seu ponto de vista, suas aes so adequadas, enquanto as aes dos outros atores so incoerentes. Conciliar esses diferentes pontos de vista um dos maiores desafios coordenao das redes de polticas pblicas. A governana dessas redes de polticas pblicas implica, fundamentalmente, em reduzir as incoerncias de aes entre seus atores.

A Descoberta da Discricionariedade no Brasil

Nas ltimas dcadas, temos assistido ao aumento dos estudos sobre o Sistema de Justia Criminal. Isso foi verificado inicialmente nos EUA, Canad e Europa. Na Amrica Latina, especialmente no Brasil, os ltimos 20 anos foram marcados pela descoberta do tema por parte da academia. As pesquisas tm desconstrudo antigos modelos normativos sobre o funcionamento das instituies que compem o sistema e seu relacionamento com a comunidade. Esses estudos tm apontado uma lacuna entre as prticas e a imagem idealizada das Polcias, do Ministrio Pblico e do Judicirio. As principais descobertas sobre as prticas cotidianas apontam para a enorme discricionariedade existente Sistema de Justia Criminal brasileiro. Sabemos que os acertos informais para lidar com problemas cotidianos so muito mais comuns do que prev a legislao (MUNIZ, 1999). Os policiais gozam de muito mais discricionariedade nas suas aes do que juzes e promotores esto dispostos a admitir (NASCIMENTO, 2003; SUASSUNA, 2008; SILVA, 2009). A discricionariedade no se restringe s atividades policiais. Juzes e promotores tambm gozam de grande liberdade na escolha dos casos que recebero ateno e merecero trmite mais rpido. Em grande medida, essas escolhas so condicionadas pela grande demanda de trabalho que o Sistema de Justia Criminal impe aos seus operadores. Tanto juzes quanto promotores e policiais se valem de uma variedade de estratgias institucionais para administrar essa demanda de trabalho (cf. MISSE, 2010). Em funo da grande discricionariedade de que gozam os policiais, os estudos mostram que os diretores e comandantes de polcias exercem muito menos
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controle sobre seus subordinados do que esto acostumados a pensar. Ainda so poucas as polcias que dispem de normas de conduta que orientem a atividade dos seus membros. Mesmo nas polcias que dispem de normas ou cdigos de deontologia, essas no esto incorporadas ao sistema de treinamento e controle (PORTO & COSTA, 2009). Com relao ao funcionamento do Sistema de Justia Criminal, os estudos tm apontado que a opinio pblica, a cultura organizacional e as representaes sociais tm mais influncia sobre as prticas e escolhas feitas pelos profissionais da rea do que admite a legislao (PORTO, 2003; SADEK, 2003; AZEVEDO, 2005). As pesquisas tm apontado que tais prticas no esto necessariamente voltadas defesa da propriedade ou da vida, mas manuteno de modelos jurdicos voltados para a manuteno da desigualdade nas relaes de classe, gnero e raa (PAES, 2010; KANT de LIMA, 2004; ADORNO & PASINATO, 2007). Apesar da descoberta da discricionariedade no Sistema de Justia Criminal por parte da academia, magistrados, promotores e governantes ainda tm encontrado dificuldade em admiti-la. De forma geral, a discricionariedade, especialmente aquela relacionada atividade policial, percebida como algo negativo, que no deveria existir. Quando explicitados, os casos de discricionariedade so descritos como desvio de conduta, pois o certo deveria ser como estabelece a legislao. Ocorre que a legislao no clara o suficiente para indicar como e quando proceder. A discricionariedade refere-se liberdade de escolhas que os profissionais do sistema possuem de facto. Nesse sentido, podemos descrever o Sistema de Justia Criminal como um conjunto de diversos sistemas de peritos, ou seja, como sistemas de excelncia tcnica ou competncia profissional que organizam grandes reas dos ambientes material e social em que vivemos hoje (GIDDENS, 1991, p. 35). Como em todos os sistemas de peritos, a discricionariedade tem um sinal positivo. Refere-se liberdade de atuao profissional. Nesse caso, ao invs de negativa, a discricionariedade torna-se parte intrnseca da profisso. O problema deixa de ser a sua existncia, mas sim as formas de limit-la e estrutur-la.

Lidando com a Discricionariedade

Antes de limitar e estruturar a discricionariedade no Sistema de Justia Criminal necessrio, portanto, reconhecer a sua existncia. Samuel Walker (1995) mostrou que, no caso dos EUA, esse reconhecimento s aconteceu no final da dcada de 1960. E foi apenas nos meados dos anos 70 que alguns departamentos de polcia daquele pas tomaram medidas visando limit-la e estrutur-la.

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O mesmo pode ser dito com relao ao Canad e a Inglaterra. Portanto, pode-se dizer que a discricionariedade no SJC, especialmente nas polcias, uma descoberta relativamente recente nesses pases. Segundo Walker, a discricionariedade policial foi descoberta no final da dcada de 60, atravs de uma pesquisa nacional conduzida pela American Bar Foundation sobre o Sistema de Justia Criminal. Os resultados da pesquisa evidenciaram o enorme grau de liberdade que os agentes do sistema criminal dispunham quando precisavam tomar suas decises. Ficou evidente que as aes dos policiais, juzes, promotores e advogados pblicos no se limitavam ao texto da lei. A partir da, iniciou-se um longo e amplo debate sobre a convenincia e os problemas relacionados ao poder discricionrio. Boa parte dos estudiosos do Sistema de Justia Criminal daquele pas passaram a reconhecer os efeitos perversos da discricionariedade. Desde ento, a discusso sobre discricionariedade tem girado em torno das reas onde possvel e necessrio limit-la, bem como sobre as formas mais adequadas de estrutur-la. Estruturar o poder discricionrio no Sistema de Justia Criminal significa definir as reas e atividades que precisam de certa liberdade de ao, estabelecer seus limites e preparar os diversos profissionais que atuam no sistema para exercer tal liberdade da forma mais adequada possvel aos anseios e necessidade da populao (GOLDSTEIN, 2003). A estruturao do poder discricionrio no tarefa fcil, uma vez que no possvel estabelecer orientaes sobre todas as atividades e situaes com que os policiais se deparam nas ruas. Na prtica, somente algumas situaes mais sensveis tm sido objeto de ateno das autoridades policiais, juzes e promotores. H inmeras reas onde os policiais e demais operadores do Sistema de Justia Criminal exercem frequentemente sua capacidade discricionria, a saber: a) na aplicao seletiva das leis; b) na escolha dos mtodos de interveno; e c) nas escolhas dos objetivos e prioridades para as polticas de segurana. Para cada rea, iniciativas vm sendo tomadas a fim de limitar e estruturar as escolhas feitas pelos policias. a) Aplicao Seletiva das Leis A polcia responsvel por fazer cumprir todas as leis. Mas, na realidade, o policial frequentemente tem que decidir se ir multar ou no um motorista apressado, registrar ou no uma ocorrncia, proibir ou no uma festa barulhenta, para citar apenas algumas poucas situaes. Ou seja, o policial pode de facto decidir aplicar a lei ou no. Essa uma questo bastante delicada. Juzes e legisladores, via de regra,
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tm sido muito relutantes em aceitar a aplicao seletiva das leis por parte das polcias. Isso implicaria em conferir s polcias poderes muito mais amplos do que hoje vem sendo admitido. Na maior parte dos pases, a tendncia tem sido negar tais poderes aos policiais, embora na prtica eles os possuam. Ao fazerem isso, retiram a possibilidade das polcias estruturarem adequadamente a discricionariedade dos seus membros. b) Escolhas dos Mtodos de Interveno Os policiais precisam decidir sobre como intervir. Podem usar ou no a fora que a lei lhes autoriza. Podem tambm aplicar uma multa ou cassar uma licena de funcionamento. Podem proibir o acesso a uma entrada ou bloquear uma via. Enfim, os policiais dispem de um nmero razovel de opes para exercerem a sua autoridade. Entretanto, a forma como os policiais a usam para intervir nas condutas dos indivduos e rotinas das comunidades tem grande repercusso sobre a vida das pessoas. Muitas vezes, embora autorizados pela lei, os policiais agem de forma violenta e arbitrria. Isso particularmente vlido para as situaes de uso da fora letal. Dada a alta repercusso e a gravidade do tema, em dezembro de 1979, a Organizao das Naes Unidas (ONU) aprovou a resoluo 34/169 que prescrevia a adoo de Cdigos de Condutas para todas as polcias do mundo (DAS & PALMIOTTO, 2002). Noutras ocasies, so os policiais que iro de facto selecionar aquelas ocorrncias que se convertero em inqurito policial e, a depender a interpretao do Ministrio Pblico, em processo criminal. Os casos de violncia domstica so bons exemplos dessa situao. As polcias tm sido relutantes em tratar os casos de violncia domstica como crime previsto na legislao criminal. A polcia tampouco tem se preocupado em proporcionar um atendimento melhor s vitimas desse tipo de violncia. A partir da dcada de 80, alguns departamentos de polcia nos Estados Unidos e no Canad passaram a tentar regular a discricionariedade dos policiais nos casos de violncia domstica. De forma geral, as novas polticas determinam de forma clara e objetiva que, nos casos de violncia domstica, os policiais devem proceder priso do(a) agressor(a). Essas polticas ficaram conhecidas como mandatory arrest (priso obrigatria). No Brasil, a Lei Maria da Penha (11.340/2006) pode ser identificada como uma tentativa de estruturar a discricionariedade policial nos casos de violncia domstica. Apesar dos esforos, ainda so frequentes os casos de descumprimento da lei e das normas de conduta. c) Escolha de Objetivos e Prioridades

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As polcias so encarregadas de diversas funes, tais como patrulhamento ostensivo, investigao criminal, controle de manifestaes, atendimentos a emergncias, fiscalizao, controle de trnsito, etc. Comandantes e chefes de polcia frequentemente priorizam determinados objetivos em detrimento de outros. No raro, privilegiam o atendimento a um tipo de problema ou a uma comunidade especfica. Tais escolhas so condicionadas por aspectos polticos, sociais e culturais. O mesmo pode ser dito com relao atuao dos juzes e promotores. A escolha dos casos que merecero maior ateno dos promotores, bem como os que sero processados de forma mais rpida nas varas criminais, no segue apenas o que prescreve a legislao processual penal. As prioridades na tramitao dos processos criminais tambm so condicionadas por aspectos polticos, sociais e culturais. De qualquer forma, essa talvez seja a rea onde a discricionariedade no Sistema de Justia Criminal mais reconhecida. Alm disso, amplamente aceita a ideia de que essas escolhas dizem respeito s polticas de segurana pblica e s polticas criminais adotadas em determinado lugar. So escolhas de natureza poltica e no tcnicas e, portanto, devem ser tomadas por um corpo poltico. Nesse sentido, podemos identificar algumas iniciativas visando ao estabelecimento de rgos com responsabilidade sobre a elaborao dessas polticas, bem como a ampliao da representatividade e da participao da populao no seu processo decisrio. Nos pases anglo-saxes (Canad, EUA, Irlanda e Austrlia), alguns departamentos de polcia tm implantado Comits de Polcia (Police Boards), compostos por membros da sociedade civil, da sociedade poltica e das instituies que compem o Sistema de Justia Criminal. Juntamente com as polcias, o Ministrio Pblico e os governos locais, tais comits so encarregados de discutir as polticas de segurana pblica de forma geral. Entretanto, tais rgos tm encontrado dificuldades para se impor junto s polcias e o Ministrio Pblico. Em alguns casos eles no controlam o oramento dos departamentos de polcia, no possuem autoridade legal sobre os chefes de polcia e promotores, tampouco possuem capacidade tcnica para planejar, elaborar e implantar polticas de criminais. No Brasil, os secretrios de segurana pblica (e Defesa Social), nomeados pelos governadores eleitos, so os responsveis, via de regra, pela elaborao das polticas de segurana. Mas, em funo da sua limitada competncia legal, bem como da precariedade de funcionamento das Secretarias Estaduais de Segurana, os secretrios tm encontrado dificuldades para propor diretrizes que
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coordenem a atuao de policiais, promotores e juzes. Nas ltimas dcadas, verificamos o surgimento de conselhos comunitrios de segurana. Normalmente esses conselhos so resultado da nova filosofia de policiamento comunitrio e destinam-se a abrir espaos para os cidados participarem da elaborao das polticas de segurana a serem implantadas nas suas comunidades. Nesses casos, atuao dos conselhos tem sido prejudicada tanto pela pouca representatividade dos seus membros, quanto pela baixa participao de membros do judicirio e do Ministrio Pblico.

A Discricionariedade no Sistema de Justia Criminal no DF

Observamos que tanto delegados, quanto promotores e juzes estabelecem critrios para selecionar os inquritos e processos que merecero ateno. Sem essa seleo de casos, o funcionamento do Sistema de Justia Criminal seria muito mais catico do que parece hoje. Ocorre que essa seletividade feita sem atender a uma Poltica Criminal ditada pela Direo-Geral da Polcia Civil do Distrito Federal (PCDF), pelo Procurador-Geral do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT) ou pelo Presidente do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT). Alm disso, dada a falta de diretrizes institucionais de como proceder a seleo, frequentemente ocorre que os temas priorizados pelos delegados no coincidem com aqueles escolhidos pelos promotores. Os juzes tambm fazem suas escolhas, mas estas no seguem necessariamente a lgica de seletividade do Ministrio Pblico. Em suma, existem diferentes filtros no Sistema de Justia Criminal do DF, esses filtros seguem diferentes lgicas e o resultado disso a ausncia de uma Poltica Criminal coerente. Apesar de a legislao indicar a necessidade de instaurao de inqurito policial sobre todas as notcias-crime, na prtica no bem assim que acontece numa delegacia de polcia. Nem todas as notcias de crime se convertem em Boletim de Ocorrncia. E nem todos BOs so transformados em inquritos policiais (IPs). Fatores ligados repercusso do crime e ao status social das vtimas contribuem significativamente para a instaurao dos IPs. Entretanto, de forma geral, a lgica de seleo dos casos refere-se, muito mais, necessidade que os delegados e agentes de polcia tm de administrar sua demanda de trabalho. Certamente, a instaurao de um inqurito policial implica na realizao de muito trabalho, tanto no que diz respeito investigao policial, quanto aos procedimentos cartoriais. O nmero de inquritos instaurados numa delegacia de polcia circunscricional, normalmente, muito grande. Como a tabela 1 abaixo,

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na 6 Delegacia de Polcia foram instaurados mais de 2000 inquritos sobre roubos, latrocnios e homicdios entre janeiro de 2007 e fevereiro de 2009.

Tabela 1. Homicdios, Latrocnios, Roubos e Inquritos Instaurados Parano e Itapo 2007-2008 e 2009

Fonte 6 Delegacia de Polcia PCDF

Por orientao do delegado-chefe, apenas nos casos de flagrante ou homicdios dolosos os inquritos so obrigatoriamente instaurados. Nos demais casos, cabe ao delegado-chefe verificar se no Boletim de Ocorrncia j existem elementos de prova necessrios para a concluso de um inqurito. Ou seja, se existem informaes sobre a autoria do crime (i.e., filmagens, depoimentos, testemunhas).
O Parano tem 1500, 1600 roubos por ano mais ou menos, transeunte, tal e tal. E no d pra relatar todos, no d pra instaurar inqurito pra todos, no d pra relatar todos. Ento o que acontece que a gente mira naqueles que tem possibilidade de xito, porque sabe que prendendo o autor de um dos roubos, voc vai identificar o autor de pelo menos 10, porque ele no fez s aquele. (Delegado) A a gente instaura o inqurito quando tem elementos para instruir, se no a gente teria um inqurito que seria com trinta dias, acabaria com capa, portaria, ocorrncia, laudo de avaliao econmica e declaraes da vtima. (Delegado)

Geralmente, nos Boletins de Ocorrncia, onde esses elementos no esto presentes, os inquritos no so instaurados. Somente em casos excepcionais procede-se a investigao preliminar para levantar novas informaes. Esses casos excepcionais referem-se natureza da vtima ou repercusso do crime. Em resumo, a necessidade de administrar o trabalho que rege a seleo dos casos a serem instaurados inquritos. Existindo elementos jurdicos suficientes,
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instaura-se inqurito, seno, arquiva-se a ocorrncia. A necessidade de administrar a demanda de trabalho, tambm est presente no cotidiano de promotores e juzes. Para os delegados, controlar a instaurao dos inquritos ferramenta importante nesse esforo. J para os promotores, atravs do controle das denncias oferecidas que o volume de trabalho administrado. Entretanto, a qualidade das provas no o nico elemento a ser considerado na apresentao de uma denncia. O tipo de crime, a repercusso do caso, o status da vtima tambm sero considerados. O principal recurso para isso no o pedido de arquivamento, mas sim o pedido de novas diligncias.
O que a gente percebe na prtica, principalmente em delitos de pena menor, que muitas vezes o promotor faz o pedido de novas exigncias simplesmente porque ele no est disposto a oferecer a denncia. (Delegado) O excessivo volume de inquritos policiais instaurados no permite que todos sejam analisados capa a capa e alguns acabam sendo arquivados ou mandados pela baixa. Para isso, os promotores definem critrios, normalmente definidos pela demanda e pelo contexto. Se em uma rea um determinado tipo de crime, por alguma razo, exige uma ateno maior, ele eleito como prioritrio. A formao e especializao do promotor tambm pesam nesse quesito. (Promotor)

Nas varas criminais, a situao no muito diferente. O volume de trabalho precisa ser administrado. Aqui, no entanto, o trabalho a ser administrado a realizao de audincias e o seu principal instrumento de gesto o controle da agenda. Para selecionar os casos prioritrios, alm dos critrios previstos em lei (i.e., ru preso), consideram-se os aspectos relativos ao tipo de crime, a repercusso do caso e status da vtima.
(...) tem um problema serssimo que t acontecendo, que o acmulo de servio. No s do delegado, do promotor, do juiz. No h tempo (...). (Juiz) Comear a ser seletivo com os processos de ru solto. Correm os processos de ru preso, e os processos de ru solto voc comea a ser seletivo. A primeira seletividade vem do Ministrio Pblico quando pede arquivamento, e voc mau olha e arquiva tudo. Segundo, comear a intransigir com algumas teses jurdicas, por exemplo o princpio da insignificncia, o princpio da bagatela, e voc comea a arquivar, ou dar benefcios que a rigor voc nem gostaria de dar mais. melhor uma resposta penal mnima do que nenhuma resposta penal. A se a vara baguna demais, como a vara dela estava, como estava no Parano, antes de ir pra So Sebastio, voc escolhe o tipo de crime e atua neles, o resto fica no armrio esperando prescrever. (Juiz)

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A existncia da seletividade no Sistema de Justia Criminal diz respeito discricionariedade que delegados, promotores e juzes possuem. Sem essa discricionariedade, no seria possvel administrar o trabalho de uma delegacia de polcia, de uma promotoria de justia ou de uma vara criminal. A seletividade dos casos est relacionada, portanto, s atribuies desses profissionais do Sistema de Justia Criminal. O estabelecimento de uma Poltica Criminal diz respeito coordenao das diferentes seletividades existentes num Sistema de Justia Criminal. Entretanto, para que isso ocorra, necessrio um espao (i.e., frum, conselho, comit) de dilogo e discusso entre os diferentes operadores do sistema. Noutras palavras, necessrio articular uma rede de delegados, promotores e juzes. Uma Poltica Criminal implica que os profissionais priorizem o mesmo tipo de crime ou situao, diminuam a redundncia de trabalho e evitem lacunas com relao aos tipos de provas necessrios para uma condenao judicial. De forma geral, a escolha dos crimes a serem priorizados feita de forma bastante incoerente, uma vez que juzes, promotores e delegados utilizam critrios distintos de seletividade. Alm disso, o Sistema de Justia Criminal apresenta tambm algumas redundncias, que se transformam em perda de tempo. o caso de alguns relatrios elaborados pelos delegados e inseridos no final dos inquritos policiais. Para boa parte dos promotores, o relatrio do delegado excessivamente longo, contendo interpretaes jurdicas pouco teis para a elaborao da denncia. Ao contrrio do relatrio de investigao, que apresenta as provas coletadas e uma concluso sucinta. No Distrito Federal, no h orientaes claras sobre a estrutura e contedos necessrios num inqurito policial.
Relatrio de inqurito pra gente algo praticamente intil. O que a gente precisa, como promotor de justia, no inqurito, no de uma sntese daquilo que aconteceu. A gente precisa de informao. O relatrio de juzo de valor de prova testemunhal, esse no interessa. O que interessa o relatrio tcnico. (Promotor)

H, tambm, lacunas com relao aos elementos de prova. Em alguns inquritos relatados, as provas apresentadas no so suficientes e, tampouco, necessrias para uma condenao. Isso ocorre porque a legislao brasileira no faz distino entre prova, evidncia e indcio. Tampouco h normas ou diretrizes na PCDF sobre os tipos de provas que devem ser priorizados na investigao de cada crime, a despeito de ser quase que consensual entre os juzes que um inqurito bem feito aquele que contm prova pericial. Para os magistrados, em alguns casos, as provas testemunhais (especialmente os testemunhos de policiais) tm menor valor condenatrio.

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 consenso que o contato pessoal entre a Polcia e o Ministrio Pblico algo muito excepcional.
[O contato entre delegados e promotores] em 99% dos casos no papel (...) possvel ligar? . De vez em quando a gente faz? Faz. Mas eu diria assim, que o rotineiro, o dia-a-dia atravs de ofcio. Ento aquilo que a gente tem que falar a gente coloca no papel, escreve, assina e manda. (Promotor)

O baixo grau de interao e a excessiva formalidade nas relaes entre delegados e promotores resultado da falta de reconhecimento da discricionariedade na atividade policial. Uma vez que ela no existe, ou no deveria existir, no faz sentido tentar articular as escolhas feitas por delegados e promotores. Nesse caso, ganha destaque o papel de fiscal da lei desempenhado pelo Ministrio Pblico. Uma vez que cabe tambm ao Ministrio Pblico zelar pela legalidade dos procedimentos de investigao, seria importante marcar ao mximo a distncia entre promotores e delegados.
Tem gente que critica [a proximidade entre delegados e promotores], acha que no pode haver uma fixao de polticas de ao institucional, um plano de estratgias de ao, de soluo de alguns crimes (...) Isso acabaria atingindo o carter de fiscal da lei do promotor. (Delegado)

Embora possamos dizer que, de forma geral, a articulao entre delegados, promotores pouco frequente, h algumas excees importantes. Quando existem delegacias e promotorias especializadas, a situao muda radicalmente. Nesses casos, a articulao das aes de delegados e promotores parece ser muito maior.
Sobre essa questo de relacionamento com promotor, eu tenho duas experincias especializadas. Na DEMA [Delegacia do Meio Ambiente] em 2002, ento eram 8 promotores da PROURBI [Promotoria da Ordem Urbana] e da PRODEMA [Promotoria de Defesa do Meio Ambiente] e hoje tenho experincia com mais 8 promotores, das promotorias especializadas em represso s drogas. Ento, nas duas experincias, eu percebi o seguinte: voc tem necessariamente um contato muito maior. Porque voc acaba lidando com a maior parte do trabalho daqueles promotores. (Delegado) Eu acho que as autoridades da persecuo criminal, os delegados e o Ministrio Pblico, podem montar uma poltica: olha, nos vamos reprimir esse crime agora, no que eu vou deixar o outro, mas os nossos esforos, em termos de ministrio pblico, e em termos de polcia seria

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determinado para a represso ao sequestro relmpago. Ou Braslia est com um nmero muito alto de roubo, ns vamos focar nos roubos. Nos vamos usar nossos servios materiais e de pessoal, e centralizar isso. (Delegado)

Nas delegacias especializadas, geralmente, primeiro procede-se a investigao criminal, realizam-se escutas telefnicas e campanas. Uma vez feito o levantamento de informaes, deflagra-se uma operao policial, cujo objetivo a priso em flagrante dos suspeitos. S depois do flagrante que o inqurito instaurado. Normalmente h uma articulao entre delegados e promotores sobre os procedimentos de investigao. Da mesma forma que, no raro, acorda-se sobre as prioridades da investigao. Apesar da reduo de lacunas, redundncias e incoerncias, esse tipo de articulao no tem como origem a direo da Polcia Civil ou do Ministrio Pblico.

Concluso
No Distrito Federal, as interaes entre Delegados, promotores e juzes so pouco frequentes e marcadas pelo formalismo. Essa constatao confirma a tese de que o Sistema de Justia Criminal Brasileiro pouco articulado. Neste artigo, buscamos analisar o que est por trs dessa desarticulao. Em parte, essa desarticulao assenta-se no no reconhecimento da discricionariedade que, de fato, gozam os operadores do sistema, especialmente os policiais. Dessa forma, as escolhas que delegados, promotores e juzes fazem cotidianamente so orientadas por critrios diferentes. Pior ainda, priorizam crimes e situaes distintas. Embora no existam, no Distrito Federal, iniciativas para articular as aes no interior do Sistema de Justia Criminal, a anlise das delegacias e promotorias especializadas nos permite pensar que, sim, possvel uma Poltica Criminal. Para isso, entretanto, necessrio melhorar a comunicao entre os atores do sistema, bem como reconhecer que todos fazem escolhas que so inerentes ao exerccio das suas profisses. Abstract: In this article we discuss the limits and obstacles to the creation and implementation of a criminal policy in the Brazilian Federal District. So, we analyze how the decision making process in the Criminal Justice System has been structured. We observed, through ethnographies and focus groups, that commissioners, attorneys and judges have been established their own criteria to select police inquiries and criminal procedures. There are different biases in the
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Criminal Justice System of Federal District that follow different logics, whose consequence is the lack of a coherent criminal policy. The causes of this are the no recognition of the discretion in the Criminal Justice System and, consequently, it no structuration. Keywords: Police inquiry, Discretion, Criminal Justice System, Federal District, Brazil.

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