Europa y Las Américas Por Fin, Un

EUROPA Y LAS AMRICAS POR FIN, UN TRINGULO ATLNTICO?
PRESENTACIN
ENRIQUE V. IGLESIAS
PRLOGO
TRINIDAD NOGALES BASARRATE MARA SALVADORA ORTIZ SUSANNE GRATIUS

(EDITORAS)
de los textos: sus autores, 2012 de la edicin: Fundacin Academia Europea de Yuste, 2012 Consejo Editorial: Mara Salvadora Ortiz Jos Ignacio Salafranca Antonio Ventura Daz Daz Diseo y maquetacin: Rafael Gonzlez Martnez de Tejada Equipo de la Fundacin Academia Europea de Yuste: Antonio Ventura Daz Daz, Jos Matas Snchez Gonzlez, Miguel ngel Martn Ramos, Carlos Rodrguez Iturriaga ISBN: 978-84-616-0098-4 Depsito Legal: CC462-2012 Imprime:
NDICE
Presentacin Enrique V. Iglesias Secretario General Iberoamericano Prlogo Trinidad Nogales Basarrete Consejera de Educacin y Cultura. Gobierno de Extremadura Europa y Amrica: un dilogo permanente Antonio Ventura Daz Daz Director de la Fundacin Academia Europea de Yuste PARTE I El emergente escenario global: convergencias y divergencias Nuevos escenarios globales para la financiacin para el desarrollo en tiempos de crisis Andrew Mold El efecto Rashomon: aproximaciones al multilateralismo y la gobernanza global en el tringulo atlntico Jos Antonio Sanahuja La nueva UE post-Lisboa y las Amricas Toms Abada Vicente PARTE II El futuro del consenso democrtico Democracia y Ciudadana Mara Salvadora Ortz Democracia: conceptos diferentes o tercera ola populista? Susanne Gratius Los nuevos golpes a la democracia y sus respuestas Ral Bentez Manaut 71 79 91 21 7
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La carta democrtica transatlntica Peter Hakim PARTE III Un dialogo ms horizontal sobre la migracin Polticas de Migracin en Estados Unidos Javier Urbano Reyes El dilogo sobre migraciones entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe Anna Ayuso y Gemma Pinyol Migracin internacional y desarrollo. In asnto estratgico para Iberoamrica. Roberto Kozak PARTE IV Nuevos enfoques en los desafos compartidos de seguridad Seguridad y gobernabilidad en Amrica Latina en una perspectiva triangular Gnther Maihold Narcotrfico, crimen organizado y las relaciones triangulares Dirk Kruijt Conflictos inter-estatales y la amenaza de rearme en Suramrica Francine Jcome PARTE V Un modelo innovador de cooperacin al desarrollo Perspectivas de cooperacin triangular y la asociacin trasatlntica Ricardo Herrera
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Avances y lmites de la cooperacin sur-sur Cristina Xalma
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PARTE VI Las perspectivas del tringulo Amrica Latina, Europa y Estados Unidos Geometras variables Fernando Garca Casas El multilateralismo en el Tringilo Atlntico: el vnculo latinoamericano Thomas Legler Las perspectivas de cooperacin en el tringulo Amrica Latina y el Caribe, Europa y Estados Unidos: desafos y oportunidades estratgicas Carlos Alzugaray Treto Conclusin Susanne Gratius y Mara Salvadora Ortz ANEXO Informe del IV Forum Europa Amrica Latina EE UU/Canad 2011 Aure Molt Sobre los autores 253 221 229
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Presentacin
Las relaciones de Amrica Latina y Caribe han evolucionado sucesiva y rpidamente, desde las etapas clsicas Norte-Sur a las nuevas derivadas de la globalizacin. Este fenmeno ha implicado adaptaciones casi vertiginosas, desde las instituciones a la clase poltica y pasando por toda la sociedad civil en sus diversos componentes. Tal vez ha faltado una cierta pausa entre el devenir para conservar lo aprendido en el pasado y proyectar un futuro en gestacin. No es de extraar que desde diferentes centros de accin y reflexin dentro y fuera de la regin, Amrica Latina y Caribe hayan reaccionado, por activa y por pasiva de muy diversas formas. Desde la dcada prdida de los 1980 a la dcada esperanzadora de los 2010, Amrica Latina ha generado, en el seno de sus organismos multilaterales y en su sector privado, acciones y reacciones de toda ndole. A efectos puramente clasificatorios y simplificatorios se puede simbolizar el contexto poltico a travs de las Cumbres de diferente naturaleza y composicin: las Amricas, euro-latinoamericanas, Iberoamericana, Grupo de Ro, APEC, as como las que se derivan de los movimientos poltico- econmicos subregionales (UNASUR, MERCOSUR, CAN o CECA). Organismos multilaterales como la OEA, la CEPAL, el BID, la CAF o incluso la OCDE y la UE, con intereses en la regin, han tenido que orientar su reflexin para canalizar este fenmeno. Por su parte, el sector privado ha tenido que desarrollar enfoques nuevos, conjugando la bilateralidad clsica con la multilateralidad emergente. Esta rpida evolucin de la regin en sus mltiples planos ha generado un esfuerzo de reflexin por parte de sus actores internos (gobiernos, organismos, empresas, organizacin de la sociedad civil), como a travs de foros externos vinculados al anlisis de la regin. En Espaa, este esfuerzo ha sido especialmente visible durante la Presidencia espaola de la UE en 2010, al organizarse al menos tres importantes foros impulsados por determinados think tanks con sede en el 7
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pas y asociados con otros centros en el exterior (por ejemplo CIDOB, FRIDE, SEGIB, el Real Instituto Elcano o el Inter-American Dialogue). Sin duda, ha existido un impulso especial derivado de la Presidencia espaola de la UE el primer trimestre del ao que inclua la Cumbre UEALC. Por tanto, no es de extraar que se hayan convocado conferencias y talleres con un tema dominante y comn: triangulacin transatlntica Europa y las Amricas (Norte y Sur). Las actividades se desarrollaron de diferentes formas y nfasis: desde el marco poltico y financiero, la nueva institucionalizacin en Europa, la renovacin de la Administracin en EE.UU., evolucin de la crisis en los tres vrtices del tringulo, a la cooperacin al desarrollo econmico y social desde los ngulos pblico y privado. Finalmente, las decisiones polticas de la Cumbre UE-ALC de consolidar tratados en proceso a avances con subgrupos regionales, as como la evolucin de la actitud de EE.UU hacia la regin, macan la ruta de las acciones futuras de los grandes actores y estimulan el esfuerzo de reflexin al respecto de los think tanks involucrados en este contexto triangular. La SEGIB y otras instituciones colaboradoras se han involucrado en este proceso de reflexin. En este contexto renovado, tengo la grata satisfaccin de introducir esta obra, que sirve como un corolario al seminario que reuni, en marzo de 2010, a un grupo de especialistas del ms alto nivel en torno a las temticas que plantea el escenario de cooperacin entre Amrica Latina, Europa y EE.UU., en momentos en los cuales hay una serie de eventos que han dado como efecto un mundo cambiado en un corto periodo de tiempo de forma trascendental. El nuevo escenario internacional que ha desembocado como efecto de la crisis financiera internacional, de la emergencia de potencias econmicas importantes, as como de la participacin por primera vez en el G-20 de pases iberoamericanos importantes como Mxico, Brasil y Argentina, ha conducido a que las reflexiones en torno a la colaboracin de un potencial tringulo transatlntico, sean necesarias y oportunas.
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Hace poco tiempo, la gran crisis de la globalizacin que nos hizo concentrar la atencin en el impacto sobre nuestra regin iberoamericana, en donde las opiniones no siempre coincidan, analizbamos la profundidad de sus efectos y su imprevisible recuperacin; aunado a ello en nuestro ngulo poltico existan manifestaciones aun no puestas en marcha como la gran incgnita de la administracin Obama en EE.UU. Hoy partimos de la idea de que la crisis actual ser superada, pero que el mundo ya no volver al punto de partida ni en las relaciones internacionales, ni en el modelo econmico, ni en el modelo social. Llegaremos, a una nueva realidad que ser distinta. Ello nos conduce a varias interrogantes, en primer lugar a evaluar la situacin de nuestras democracias y su capacidad de generar un clima consensuado de gobernanza con la pregunta que nos hacemos: pueden dejarse manos libres al mercado de la gobernanza? o a partir de donde conviene consensuar unas reglas de juego multilaterales, aceptables y aceptadas por todos? Es pertinente considerar por qu la situacin econmica no ha sido un factor de crisis en nuestra regin tanto individual como colectivamente. Pero tambin cabe preguntarnos sobre su sostenibilidad y sobre el rol que deben jugar armoniosamente el Estado y el mercado y sobre la articulacin de acuerdos subregionales o nacionales con los grandes bloques de Estados Unidos y Europa. Finalmente resulta obligatorio abordar los obstculos y las oportunidades con los que la Administracin Obama va a enfrentarse en cuanto a la definicin poltica haca la regin, retos tan importantes como qu hacer con el tema migratorio, cules son las polticas hacia la regin en trminos de defensa y seguridad, hasta dnde se puede estrechar la vinculacin de polticas euro-americanas en la lucha contra la pobreza y la desigualdad del subcontinente latinoamericano. Son muchos los retos y tal vez un principio prctico sera el de one at the time, tanto en el plano bilateral como en el plano regional, porque no es lo mismo considerar los casos de Venezuela o Cuba que los de Brasil o Mxico. Una leccin que nos ensea la crisis actual es que ningn pas, 9
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por poderoso que sea, puede resolver por s solo los problemas sociales, financieros o econmicos del mundo. Ciertamente, se termin el mundo unipolar; a partir de ahora tendremos que depender todos de todos. Esa realidad la sabe hoy muy bien Estados Unidos, la conoce bien Europa y a Amrica Latina le est generando resultados. Es decir, se asienta en el mundo un orden nuevo, cuya primera caracterstica estriba en que ningn pas tiene capacidad para resolver por s solo los temas globales. El presente libro, seguramente ser un aporte importante a las discusiones y a las reflexiones sobre el estado de la cuestin y sobre las perspectivas de lo que se ha llamado el tringulo transatlntico, uniendo a Europa y a las dos Amricas, la Latina y la del Norte, con cara a desarrollar lazos que permitan a todos estos actores cooperar en sus problemas endgenos y al mismo tiempo contribuir de forma eficiente al establecimiento de un nuevo orden mundial, ms justo y equilibrado. En los ltimos tiempos, se han producido situaciones con efectos, tanto en nuestras regiones como en el mundo en su conjunto. Uno de los ms devastadores que ha debido afrontar el mundo de hoy, es el de la crisis financiera y econmica que hizo su irrupcin masiva en agosto de 2007 con una crecida dramtica de las tasas de inters de los mercados monetarios. Quizs es la ms importante desde la acontecida en los aos 30, y posiblemente, con efectos ms destructivos que sta. La crisis ha golpeado globalmente, y ha puesto de manifiesto la endeble resistencia del andamiaje financiero y la estructura econmica de todas las regiones. No obstante, la crisis ha demostrado que Amrica Latina haba tomado el camino correcto, pues ha conseguido superarla con el menor dao posible. Por primera vez, Amrica Latina no ha sido ni el detonante, ni la vctima principal de la crisis. Y esto ha sido as, bsicamente por el ascenso de Brasil, el acceso al mercado chino, y las oportunas reformas socio-econmicas que se realizaron. Llegados a 2011, observamos que la salida de la crisis ser ms lenta de lo que inicialmente se estimaba. Posiblemente, porque en un comienzo era difcil anticipar su magnitud tan profunda y global. Los principales pases de la OCDE son los que han recibido con mayor calado el impacto 10
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de la crisis, en tanto que Asia, Amrica Latina y frica han logrado hacer un bypass que los deja en una mejor posicin. Esto hace que Amrica Latina sea una de las regiones que ofrecen una oportunidad o solucin para superar esta crisis global, y donde las dems regiones comienzan a mirar con inters su nueva posicin en el sistema internacional. La crisis nos ha enfrentado a un nuevo paradigma que va a dar lugar a una nueva economa, una nueva sociedad y una nueva red de relaciones internacionales. Esto nos posiciona ante un momento histrico para nuestras sociedades, un momento de quiebre en el que surgen nuevos procesos de integracin y relacionamiento internacional, principalmente derivados de una redistribucin de los ejes de poder poltico y econmico que, seguramente, sea el cambio de poder ms importante en la historia de la Humanidad. Amrica Latina se presenta como un socio estratgico privilegiado. Por un lado, es una regin que ofrece oportunidades. En la actualidad, el 70% del crecimiento de la economa mundial est en manos de los pases emergentes. A modo de ejemplo, segn organismos internacionales especializados, las estimaciones de crecimiento para 2010 de las economas emergentes rondan el 6,3%, y para 2011 del 6,5%, en tanto que para las economas avanzadas seran de 2,3% para 2010 y de 2,4% para 2011. Por otro lado, las tres regiones convergen en el inters de abordar determinados temas urgentes y complejos, tales como: soluciones a la crisis econmico-financiera, el cambio climtico y la biodiversidad, las migraciones y el terrorismo y crimen organizado. Adems de compartir temas e intereses comunes, tambin compartimos identidades, lazos culturales, historia y futuro, que se traducen en activos conquistados en nuestras regiones que nos fortalecen: la democracia, la libertad, el respeto por los derechos humanos, la cohesin social y la integracin. A partir de la Cumbre de las Amricas celebrada en Trinidad Tobago en Abril de 2009, el Presidente Obama ha abierto una nueva era en las relaciones con America Latina sobre la base de "Socios Iguales, del respeto mutuo, del principio de no interferir en los asuntos internos latinoamericanos y de promover la paz y la seguridad en la re11
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gin y el desarrollo econmico. Nos encontramos en una nueva etapa de la relacin trilateral. Esta relacin entre tres regiones que suman ms de 1.300 millones de personas tiene la oportunidad de labrar un futuro de un enorme beneficio mutuo, tanto econmico, como social, cultural y para la gobernanza global.
ENRIQUE V. IGLESIAS SECRETARIO GENERAL IBEROAMERICANO
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Prlogo
La Pennsula Ibrica, desde su Protohistoria, ha mirado con intensidad hacia el Atlntico, el ignoto ocano de los antiguos donde se trazaba la lnea del mundo conocido, el finis terrae. Cuando se iniciaba el ocaso de la Edad Media despertaba un nuevo universo, con la entrada en escena de un nuevo orden mundial por la incorporacin del continente americano, se ampliaban los horizontes de la humanidad. Las relaciones entre esos mundos iniciaron un proceso de enriquecimiento cultural, con sus luces y sus sombras, abrindose una va de comunicacin entre Europa y Amrica. Y de los errores y aciertos en la convivencia internacional hemos ido aprendiendo, pero ha tenido que iniciarse esta crisis internacional para que nuestros postulados deban servirnos de reflexin de presente y futuro. Durante dcadas de bonanza econmica y crecimiento, en mayor o menor medida, cada pas y cada continente ha vivido aisladamente, compartiendo en algunos casos relaciones comerciales, o todo lo ms, en el caso concreto de Espaa y Amrica Latina, lazos histricos y culturales. Pero ni la mera transaccin econmica ni una cercana identidad cultural, cuando no un sentimiento subliminal heredero de los tiempos del colonialismo, suponen muros de contencin slidos cuando lo que se produce es la embestida irracional de una crisis econmica mundial. Una crisis que, desde ao 2007, ha afectado en diferente medida a los diversos pases y continentes del mundo, entre ellos Europa, Amrica del Norte y Amrica Latina. Desde ese primer momento y de manera independiente cada uno de los pases puso en marcha las medidas correctoras que consider adecuadas. El primer diseo de estrategias, aisladas y basadas en las debilidades y potencialidades de cada cual, fue evidentemente un fracaso y demostr lo que algunos visionarios ya haban vaticinado: el equilibrio mundial pasa necesariamente por el equilibrio en las relaciones entre los diferentes pases.
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La experiencia nos ha enseado que el orden establecido antes de la crisis no era el adecuado para el ptimo desarrollo mundial, de mismo modo que la vieja Europa solo fue capaz de avanzar y progresar econmica, socialmente, cuando super las diferencias territoriales, regionales y sociales, creando un marco de cooperacin ms all del libre comercio, asentado sobre los principios de igualdad, cooperacin y desarrollo. El avance mundial pasa necesariamente por buscar los puntos en comn con otros pases y continentes para potenciar el aprendizaje y el crecimiento derivado de la diversidad de experiencias. Esta estrategia se debe construir a partir de los logros anteriores, sobre el clima de conocimiento, comprensin y aceptacin ya existente por ejemplo, entre Europa y las dos Amricas. Pero potenciando de una manera firme y slida la cooperacin entre los continentes y los pases, fundamentada en el redescubrimiento de los ms transcendentes valores humanos. La poltica aislacionista ya no tiene sentido en un mundo globalizado donde la informacin y el conocimiento se comparten en milsimas de segundo. La interaccin y cooperacin desinteresada y libre de millones de personas a travs de los nuevos sistemas de conocimiento marcan la lnea adecuada para construir un mundo sustentado en los valores humanos ms importantes. Ni la causa ni la solucin para los problemas de cualquier ndole de un pas descansan nicamente en sus propias estructuras. Se hace preciso contar con todos los dems pases para que cada ciudadano pueda encontrar su lugar, sentirse parte del mundo y contribuir a su progreso. El mundo actual nos obliga a pensar en un nuevo contexto desconocido y complejo y ser precisa la colaboracin interdisciplinar de expertos en todo tipo de materias para disear una estrategia eficaz, que necesariamente debe ser diferente a las desarrolladas hasta el momento. Ese es uno de los objetivos del libro Europa y las Amricas: pro fin, un tri ngulo Atlntico?. Este es un magnfico ejemplo de cmo construir una nueva economa, una nueva sociedad y, en definitiva, una nueva forma de relacin entre todos los pases del mundo. El Gobierno de Extremadura, desde una accin poltica de transversalidad entre las distintas Consejeras competentes, desea colaborar en la construccin de este necesario camino transatlntico entre Europa y 14
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Amrica. La Consejera de Educacin y Cultura est trabajando para auspiciar nuevos horizontes culturales y educativos que abran a las nuevas generaciones un futuro comn, un futuro que desde la perspectiva histrica del siglo XXI debe cimentarse en esas esencias culturales que nos definen y que nos acercan en este universo globalizado.
TRINIDAD NOGALES BASARRATE CONSEJERA DE EDUCACIN Y CULTURA. GOBIERNO DE EXTREMADURA
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Europa y Amrica: un dilogo permanente

En las relaciones de Amrica Latina con Europa, y en concreto con Espaa, ha sobrado un exceso de retrica y de buenas intenciones que ponan de manifiesto, a veces, los intereses concretos de cada pas. Sin embargo, en las mantenidas con la Amrica del Norte, Estados Unidos, se daba el caso contrario de una dependencia tecnolgica y, sobre todo, defensiva. Y tambin eran diferentes entre la Amrica del Norte y la del Sur, desde la doctrina Monroe hasta la simple obtencin y explotacin de materia prima ms barata. Un tringulo, en suma, muy difcil de armonizar: Europa-Estados Unidos-Amrica Latina y el Caribe. Desde Espaa sustentamos unas conexiones que no es necesario explicitar, como son la base del idioma y culturas convergentes propias. Pero se ha demostrado hasta la saciedad que ello no es suficiente y que el dilogo, adems de trasversal, horizontal, debe de ser constante y no a impulsos. La globalidad ha trado aspectos beneficiosos y otros no tantos. Como reaccin contraproducente y que obstaculiza el progreso, ha sido el resurgimiento y radicalizacin de los nacionalismos, especialmente en Europa, poniendo en peligro, en estos momentos, la idea sustancial de la unin europea, precisamente cuanto ms falta hace para salir de la crisis conservando los valores que la han caracterizado, de defensa del estado del bienestar y las libertades. Bien es verdad que tampoco pretendemos encerrar en un reduccionismo pernicioso el concepto de Amrica, porque hay muchas diferencias y especificidades entre las Amricas del Norte, del Centro y del Sur, pero el reto del progreso, de preservar las libertades, los derechos humanos, la democracia en suma, es el mismo, o debera ser el mismo, para todos los pueblos que habitan los dos Continentes. Nos consta que dentro de la normal competencia hay que mantener la llama del dilogo permanente. El camino es largo y la constancia es el primer mandato a tener, evitando la tentacin de que se puede sobrevivir sin la ayuda del vecino. Trabajos como este que presentamos, aportarn 17
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otro granito de arena al reto permanente de allanar el futuro y aumentar la mutua comprensin de los problemas especficos, que siempre redundarn en una cooperacin real. Desde la Fundacin Academia Europea de Yuste, desde Extremadura, hemos tenido claro que la necesidad de entenderse en todos los mbitos entre Europa y las Amricas fortalecer los objetivos generales y coincidentes. Precisamente desde una Extremadura europea y americana como recoge el Estatuto de Autonoma, que explica y mandata en su artculo 7: Una Extremadura fronteriza, europea y americana. Una Extremadura solidaria con cada rincn del planeta La Comunidad Autnoma de Extremadura es parte activa del proceso de integracin europea As imismo, fomentar las relaciones de cualquier naturaleza con los pueblos e instituciones de la comunidad iberoamericana de naciones. Todo ello es lo que nos ha movido a la edicin de este libro Europa y las Amricas: por fin, un tringulo Atlntico? , magnficamente coordinado por Susanne Gratius y Mara Salvadora Ortiz, con la esperanza de seguir avanzando en la buena direccin.
ANTONIO VENTURA DAZ DAZ DIRECTOR DE LA FUNDACIN ACADEMIA EUROPEA DE YUSTE
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PARTE I
EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS
Nuevos escenarios globales para la financiacin para el desarrollo en tiempos de crisis

Andrew Mold Introduccin La cooperacin triangular y la finalidad detrs de esta cooperacin se pueden entender desde varios puntos de vista como un reflejo de realidades e intereses polticos, econmicos y sociales. Aqu se quiere plantear la idea de que, aunque desde un punto de vista poltico, una mayor cooperacin triangular entre EE.UU., Amrica Latina y Europa tiene su lgica, para los pases latinoamericanos hoy en da no tiene tanto sentido econmico. En su lugar convendra plantear otro tipo de cooperacin triangular con Asia. La lgica econmica impone cada vez ms la profundizacin de la cooperacin y los vnculos entre Asia y Amrica Latina. La crisis econmica ha conducido a un nuevo escenario en cuanto a la financiacin para el desarrollo. Aunque los cambios remontan a unas dcadas atrs, la crisis ha dejado estas nuevas tendencias en evidencia, a tal punto que ahora nadie puede ignorarlas. Desde la cada del muro de Berln en 1989, en el espacio de unos pocos aos, la economa mundial fue sujeta a cambios fundamentales la descomposicin de la Unin Sovitica, el desmantelamiento del sistema de apartheid en frica de Sud, y la profundizacin de las reformas econmicas iniciadas en los aos 1970 y 1980 en China e India. En conjunto, estos eventos llevarn a la construccin, por primera vez, de un verdadero mercado mundial dentro del sistema capitalista. En la ltima dcada, la pujanza de algunos mercados emergentes especialmente India y China y la relativa solidez de la situacin fiscal en muchos pases en vas de desarrollo, en comparacin con el grave deterioro en las finanzas pblicas en muchos pases industrializados, implica grandes cambios en cuanto a las fuentes de financiacin.
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PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS
Nuevas formas de ver una economa mundial cambiante En el Centro de Desarrollo de la OCDE se est experimentando con nuevas formas de representar la economa mundial, ms all de la manera tradicional en trminos del PIB, produccin industrial, etc. A modo de ejemplo, la figura 1, que proviene de un grafico dinmico, demuestra los registros de todos los vuelos internacionales que toman lugar en un periodo de 24 horas. La figura enfatiza dos hechos muy importantes sobre la economa mundial: la importancia, an, de la economa transatlntica entre Estados Unidos y Europa - se puede ver una gran intensidad de vuelos por la noche y por la maana entre ambas regiones. Pero tambin se pueden apreciar claramente dos polos de crecimiento en torno a China y la India. En el hemisferio sur, no obstante, la historia es algo diferente, con una reducida actividad de vuelos internacionales. En Amrica Latina, se notan polos importantes como de Sao Paulo, con bastante intensidad de vuelos, pero mucho menor que la actividad transatlntica y asitica. frica tambin tiene sus hubs areos (Nairobi, Addis Abeba y, sobretodo, Johannesburgo), pero es todava el 'continente oscuro' desde el punto de vista de la actividad area. Figura 1: Nuevas formas de ver la Economa Mundial La Intensidad de vuelos internacionales
Fuente: Zrcher Hochschule fr Angewandte Wissenschaften (2007) http://radar.zhaw.ch/
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NUEVOS ESCENARIOS GLOBALES PARA LA FINANCIACIN PARA EL DESARROLLO ...
Representaciones como sta reflejan una realidad econmica compleja y dinmica. Nos recuerdan tambin que pese al creciente protagonismo de los mercados emergentes en la economa mundial y, sobre todo, la pujanza econmica de China y la India, las economas desarrolladas tradicionales siguen teniendo un papel fundamental. En el informe del OCDE Perspectives on Global Development 2010 Shifting Wealth se seala que, mientras los aos noventa fueron una dcada perdida para los pases en vas de desarrollo, a partir del 2000 el comportamiento econmico del sur fue, en general, mucho mejor. En realidad, previo a la crisis econmica, no se haba visto un rendimiento econmico tan bueno en frica y Amrica Latina desde los aos sesenta. No se ha prestado suficiente atencin sobre los motivos de este aumento en las tasas de crecimiento en los pases del sur. Cules han sido las causas de tal desempeo? Principalmente se puede achacar la mejora en el rendimiento a tres factores: 1. Un incremento dramtico en el precio de las materias primas: esto ha beneficiado desproporcionadamente a los pases exportadores de stas (sobre todo los productores energticos de gas y petrleo, pero tambin a los exportadores de minerales como el cobre y algunos productores agrcolas). Sin embargo, estas tendencias tambin han dificultado la situacin de otros PVD dependientes de la importacin de materias primas y energticas. De todas formas, en general, el aumento en los precios ha beneficiado al conjunto de los PVD. 2. Una mejor gestin macroeconmica en muchos PVD: ante la crisis asitica de 1997, muchos PVD reaccionaron con la adopcin de polticas macroeconmicas ms cautelosas. Esto explica la gran acumulacin de reservas por los PVD, a tal punto que ahora dos tercios de las reservas mundiales se concentran en los bancos centrales de los PVD. Otro ejemplo de los cambios fundamentales en la financiacin es que, a finales de 2008, China lleg a ser el primer comprador de bonos de tesoro norteamericano, sobrepasando a Japn como la principal fuente de financiacin del dficit estadounidense. La mejora en la gestin macroeconmica en los PVD tambin se vislumbra en el hecho de que, tras la crisis financiera en 23
Argentina en 2001, ningn PVD ha sufrido una crisis financiera significativa. Comparado con los aos 1990, durante los cuales muchos PVD sufrieron grandes reveses a causa de las crisis financieras, por ejemplo: Mxico, Tailandia, Corea de Sud, Indonesia, sta situacin representa un gran avance. 3. En las ltimas dos dcadas se ha visto una intensificacin en los vnculos sur-sur, principalmente a travs del comercio, las inversiones, y la ayuda para el desarrollo. Adems, estas tendencias se fortalecieron a travs de la crisis econmica. Las inversiones y comercio sur-sur aguantaron mucho mejor la crisis que los flujos norte-sur, gravemente afectados por la crisis. Este nuevo panorama en la economa mundial se ve claramente en las tasas de crecimiento registradas en 2009 (Figura 2). Los pases de frica y de Asia han aguantado relativamente bien esta recesin frente a los pases de la OCDE, de los cuales solamente tres escaparon de la recesin en 2009 (Australia, Polonia y Corea del Sur). Figura 2: Cambios en el PIB, 2009
Fuente: OECD Perspectives on Global Development Shifting Wealth 2010
La recuperacin para 2010 se explica, en esencia, por el Sur. Es especialmente interesante notar que, salvo Chile, la franja pacfica de Amrica del Sur muestra una recuperacin fuerte. El proceso de recuperacin se ve liderado por los pases ms poblados del sur. Pases como Brasil, 24
con una tasa de crecimiento en 2009 cercana a cero, pero con una recuperacin rpida para 2010; China, que sigue creciendo a una tasa extremadamente elevada, en torno a un diez por ciento para el 2010; otros mercados emergentes, como Indonesia, tambin demuestran un comportamiento slido. En contraste, se encuentra la recuperacin ms lenta y menos decisiva de la mayora de los pases de la OCDE. Estas tendencias han resultado en una cada en el peso relativo de las economas del G-7 (Figura 3). Durante dcadas, estos siete pases fueron responsables del 65-70% de la economa mundial. Sin embargo, en la ltima dcada sta participacin ha cado de forma muy abrupta a menos del 55%. Esto ha ocurrido, en parte, por el crecimiento dinmico de los pases emergentes, sobre todo India y China, simplemente por su tamao, y tambin de otros mercados emergentes. Figura 3: La Participacin del G-7 en el PIB Mundial, 1960-2008
Resumiendo, las tendencias previamente sealadas se plasman en un cambio importante en la orientacin para la financiacin para el desarrollo.
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Las fuentes de financiacin desde una perspectiva comparativa Los mercados de capitales estn reaccionando a estas tendencias. Los flujos de capital hacia los mercados emergentes antes de iniciarse la crisis llegaron a un nivel rcord de unos 1.000 millones de dlares en 2007. Inicialmente, el Institute of International Finance estaba estimando que iban a bajar en un 80% a causa de la crisis. Pero posteriormente revisaron sus estimaciones a la alza y ahora se estima para 2009 unos flujos de unos quinientos mil dlares, mostrando de nuevo la relativa resistencia de los mercados emergentes, especialmente en el contexto de una cada brutal de los flujos de capital entre los pases ricos. Tomemos, por ejemplo, la Inversin Extranjera Directa (IED). UNCTAD (2010) estima que los flujos globales de IED bajaron un 40% en 2009 en relacin a 2008 (desde unos 1.7 mil millones a menos de un mil millones). Pero mientras que el Reino Unido y EE.UU. sufrieron cadas de las inversiones muy importantes (de un 93% y 57% respectivamente), la IED hacia China cay en tan slo un 3%. Algunos PVD incluso se encontraron en 2009 con un aumento de IED (en el caso de Per, por ejemplo, de un 28% frente a las cifras del 2008). En algunos pases de Amrica Latina hubo cadas importantes de IED. En Brasil, por ejemplo, las cifras estimadas sugieren un descenso en torno al 50%, y en Colombia de un 15%. Sin embargo, hay que recordar que para muchos pases los aos 2007 y 2008 haban sido rcord en cuanto a su captacin de IED. En tal contexto, las disminuciones pos-crisis son menos preocupantes, y significan simplemente un retorno a las tendencias anteriores.
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Figura 4: Flujos de capital privados hacia los mercados emergentes
Fuente: Institute for International Finance (2010)
Los mercados emergentes y PVD estn recibiendo estos flujos de IED de dos fuentes. En primer lugar, en continuacin con una estrategia que se hizo evidente en los 2000, las multinacionales procedentes de otros pases en vas de desarrollo empresas como la brasilea Embraer, la india Tata, o la china Lenovo siguen muy activos en otros PVD. En segundo lugar, muchas multinacionales procedentes de los pases de la OCDE estn colocando cada vez ms activos en los mercados emergentes. Los mercados emergentes son fuentes importantes de ventas y beneficios para las multinacionales europeas, y ya absorben alrededor de 50% de las exportaciones europeas. Una encuesta reciente realizado por AT Kearney entre ejecutivos demuestra que por primera vez China, India y Brasil estn entre los 4 destinos preferidos para sus empresas, por delante de todos los pases europeos. Es fcil averiguar el motivo de tanto inters. Incluso durante la recesin, el retorno promedio de las inversiones realizadas por empresas multinacionales estadounidenses ha sido el doble en los pases de medio y bajo ingresos frente a las realizadas en los pases de altos ingresos (Iba27
rra-Caton y Mataloni, 2010). Esto incluso es cierto en frica, un continente que antao raramente era considerado como lucrativo. Un estudio reciente de Collier y Warnholz (2010) revela tasas de beneficio extremadamente altas en las empresas africanas en los sectores manufactureros y servicios, de un 65-70% mayor que la de empresas comparables en China, India, Indonesia y Vietnam. Todo esto constituye parte de lo que el antiguo director del Centro de Desarrollo, Javier Santiso, denomina una crisis cognitiva que acompaa la crisis econmica - una revaloracin sobre las perspectivas de los mercados hacia los mercados en vas de desarrollo. Antes de la crisis, los agentes que operaban en los mercados financieros solan considerar que en los pases desarrollados se conseguan altas tasas de retorno y bajo riesgo. Con la crisis, se han empezado a invertir estas impresiones, y ahora son los mercados emergentes los que presentan menos riesgo y mayor rentabilidad, cuando antes se tena la impresin de que estos mercados eran muy arriesgados y entregaban retornos inferiores. En cierto modo, se puede ver esta novedad como algo positivo, dado que facilita el reajuste de la economa mundial hacia un modelo de financiacin ms sostenible y equitativo. Contrasta as con la tendencia de las ltimas dcadas, en las que los flujos de capital se dirigieron principalmente hacia los pases industriales en contra de las predicciones de los modelos neoclsicos de asignacin de recursos (lo que se denomina 'la paradoja de Lucas'). Tendencias en otras formas de financiacin Ms all de los flujos de capital, cul es el escenario para otras formas de financiacin? En cuanto a los ingresos a travs del comercio, los volmenes siguen por debajo de los niveles anteriores a la quiebra de Lehman Brothers, en el tercer trimestre de 2008, pero la recuperacin ha sido rpida para la mayora de los mercados emergentes, facilitado por el creciente comercio sud-sud (Figura 5).
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Figura 5: Flujos de Comercio mensuales de Brasil China, Estados Unidos, India y Sud-frica 2008m8-2010m1 (2008m8=100)
Fuente: OMC (2010)
El comercio sur-sur ha aumentado de forma muy importante en las ltimas dos dcadas. En 1990, el 72% del comercio fue norte-norte, posteriormente su peso ha bajado al 46%. Ahora, el comercio sud-sud es aproximadamente un 20%. Puesto de otra manera, mientras el volumen de comercio norte-norte se ha multiplicado por tres o cuatro en los ltimos veinte aos, el comercio sur-sur, se ha multiplicado por 20. Para muchos pases de Amrica Latina, el auge econmico de Asia es preocupante desde el punto de vista de la competencia. En pases como Mxico se percibe que sus mercados son amenazados por el aumento de exportaciones chinas. Sin embargo, no son necesariamente los pases en vas de desarrollo los que deben preocuparse por este gran motor de crecimiento que es China, sino, de hecho, otros pases de ingresos medios o, incluso, ms altos. Cada vez ms, la estructura de exportaciones de China (y en cierta medida India) se aproxima a la de los pases exportadores de la OCDE. Ms aun, a travs de su demanda para materias primas e insumos importados, y como pas inversor, el motor econmico de China es muy importante para el crecimiento del resto de los pases en vas de desarrollo. 29
No se debe subestimar la importancia de los ingresos a travs del comercio como fuente de financiacin para el desarrollo. En el caso de Angola, por ejemplo, en 2008 sus exportaciones (principalmente de petrleo) aportaron unos 68.000 millones de dlares de ingresos, frente a tan solo 38.000 millones de AOD para todos los pases menos adelantadas. Finalmente, segn nuestros clculos, todava queda mucho camino por recorrer en cuanto a la liberalizacin comercial entre los pases del sur, lo que podra conllevar a un an mayor dinamismo en estos flujos en el futuro. Desde luego, los aranceles del comercio sur-sur siguen siendo muchsimo ms elevados que los aranceles sobre el comercio norte-norte (Recuadro 1). Segn nuestros clculos, basados en un modelo de equilibrio general (OECD, 2010), si se redujeran los aranceles aplicados sobre el comercio sud-sud a los mismos niveles que los pases de norte aplican al comercio entre s, las ganancias del comercio sur-sur ms que doblaran las ganancias de una mayor liberalizacin norte-sur. Recuadro 1: Aranceles promedios sobre el comercio
Destino/Origen Norte Sur Sector Primario Norte Sur 4,5% 11,3% 4,4% 7,3% Sector Manufacturero Norte Sur 0,9% 7,3% 2,4% 7,8%
Otra forma de ingreso de creciente importancia para la financiacin para el desarrollo son las remesas. Su monto total ya triplica los ingresos a travs de la AOD (aproximadamente 300.000 millones de dlares frente a unos 119.000 millones de dlares de AOD). Y de nuevo, la crisis ha revelado un cambio de tendencia (Recuadro 2). Los pases que tienen una mayor cuota de sus emigrantes en los pases del norte han experimentado una cada ms acusada en sus ingresos por remesas que los pases con mayores flujos migratorios hacia los mercados emergentes. Una parte importante de la emigracin de pases como Bangladesh, Pakistn, Filipinas se dirige hacia el Extremo Oriente o la India. En estos casos, se observa que las remesas han aguantado bien, e incluso han continuado aumentando. En cambio, los pases dependientes, por ejemplo, de Esta30
dos Unidos, como El Salvador, Honduras y Mxico, han visto en 2009 una bajada importante en sus ingresos. Recuadro 2: La Evolucin de las Remesas 2009 (millones de US D y %).
Pas Bangladesh Pakistn Filipinas El Salvador Honduras Mjico Ingreso de Remesas (millones de dlares) 1051 698 1.459 337 212 1.495 Cambio de ao al ao (%) 38 3,7 11,3 -0,3 -8.0 -14.4 Cambio desde el inicio del periodo (%) 19,8 23,9 5,1 -8,5 -10.8 -16.3
Fuente: Ratha et al. (2009)
Finalmente, no hay que ignorar los crecientes volmenes de Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) procedentes de otros pases del sur. Debido a las diferencias en la forma de contabilidad, no hay cifras precisas sobre el volumen de esta cooperacin. Sin embargo, se estima que ahora podra alcanzar entre un 12% y un 15% de los flujos procedentes de los donantes tradicionales, miembros del Comit de Asistencia al Desarrollo (CAD). Es posible que esta cifra sea una subestimacin. Por ejemplo, el presupuesto oficial para la agencia de cooperacin brasilea (ABC) es solamente de unos 30 millones de dlares. Pero algunos estudios sugieran que la cifra real puede ser unas 15 veces mayor. Adems, en el caso brasileo habra que considerar los prstamos comerciales que las empresas brasileas han logrado a travs de BNDES (el banco estatal de desarrollo) para sus operaciones en pases pobres desde 2008 un monto que suma unos 3,3 mil millones de dlares. Las actividades de este tipo son una caracterstica de la cooperacin sur-sur que empieza a borrar las distinciones entre las operaciones puramente comerciales y las actividades con fines de cooperacin. El papel de China en frica sub-sahariana es una muestra de ello. Sus empresas construyen importantes infraestructuras y se instalan en muchas partes del continente. Algunos observadores tachan esta modalidad de cooperacin como una nueva forma de colonialismo, motivado por intereses estratgicos y 31
no por el bienestar de sus recipientes. No obstante, la realidad es que unos 50 aos de ayuda occidental benfica no han logrado los resultados deseados en trminos de un avance sostenido en el crecimiento y desarrollo humano. Tal vez esta nueva modalidad de cooperacin sea precisamente lo que hace falta para producir los cambios necesarios, basados en una sinergia entre las operaciones privadas y la ayuda pblica, y con una creciente colaboracin sur-sur. Conclusiones 1. Despus de esta crisis, la perspectiva para los pases del sur debera ser cmo aprovechar este nuevo escenario mundial para conseguir un crecimiento ms slido en el futuro. Si bien existen algunos problemas importantes que pueden surgir (sobre todo, de la competencia entre los pases asiticos con pases de Amrica Latina y otros pases en vas de desarrollo), aprovechar de forma inteligente los nuevos vnculos financieros y econmicos puede facilitar el mantenimiento de un mayor dinamismo en el sur. 2. Despus de esta crisis, habr ms intentos de encontrar soluciones regionales a algunos de los problemas macroeconmicos y financieros para los pases en vas de desarrollo. Ya hemos visto eso en Asia, por ejemplo, donde la Chiang Mai Initiative, intenta consensuar una poltica para tener mayor estabilidad en los tipos de cambio entre pases.1 Tras la crisis, y en paralelo con el incremento en las nuevas fuentes de financiacin, se ver ms espacio poltico (policy space) en los pases del sur. En los PVD no ha pasado desapercibido lo que ocurre en los mercados del norte desde el inicio de la crisis: han observado que los pases del norte ahora estn implementando ciertas polticas que haban sido prohi-
Incluso hay una propuesta del ex economista jefe del FMI, Simon Johnson, que los pases emergentes deberan formar su propio fondo monetario. Habiendo tenido relaciones bastante difciles en el pasado con el FMI y teniendo ahora sus propios recursos financieros, Johnson plantea que sera mejor si estos pases ponderaran sus recursos financieros para tener su propia organizacin de estabilizacin de balanza de pagos.
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bidas a los pases del sur durante mucho tiempo - intervenciones estatales en sus sectores estratgicos (ej. el sector de automviles) y la intervencin masiva en apoyo de sus sectores bancarios. Adems, como consecuencia de los acontecimientos de los ltimos aos, hay una nueva confianza en muchas partes del sur. En Amrica Latina, por ejemplo, hoy en da hay una mayor libertad para delinear sus propias polticas que diez aos atrs. Ahora, la cuestin es cmo los pases utilizarn este nuevo policy space:- si lo hacen de forma positiva para perfilar y poner en prctica sus propios planes de desarrollo; o, en lugar de eso, desperdician la oportunidad como a menudo ha sucedido en el pasado.2 Es importante no luchar contra las tendencias contemporneas. Se puede entender, desde Espaa, por qu se pone tanto nfasis en las relaciones histricas con Amrica Latina. Sin embargo, cuando se plantean nuevas formas de cooperacin, a lo mejor los pases de Amrica Latina deberan tomar en cuenta ms seriamente los vnculos sur-sur que hemos descrito en este captulo. Para dar slo un ejemplo: para Brasil ahora el socio comercial ms importante es China. Para la India y Sudfrica tambin. En estos pases, tiene que ser una prioridad aprovechar estas relaciones de forma dinmica en el futuro.
Esto se ve, por ejemplo, en la revolucin de las polticas sociales nacidas en el sur programas como la ' bolsa familia' en Brasil.
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Referencias bibliogrficas:
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El efecto Rashomon: aproximaciones al multilateralismo y la gobernanza global en el tringulo atlntico

Jos Antonio Sanahuja El multilateralismo eficaz: Un consenso bsico del tringulo atlnt ico? El compromiso con el multilateralismo es uno de los componentes ms asentados de los consensos polticos en los que puede basarse ese tringulo atlntico constituido por Estados Unidos, la Unin Europea (UE) y Amrica Latina y el Caribe, y por extensin, del conjunto de Occidente. Aunque siempre debatido y contestado en el mbito interno, el multilateralismo ha sido un componente esencial de la poltica exterior de Estados Unidos desde la Segunda Guerra Mundial, y uno de los fundamentos del orden internacional que sustenta la pax americana. Este rasgo se ha mantenido a pesar del fuerte peso del aislacionismo en la tradicin y la cultura poltica de ese pas, que rebrot con fuerza en los noventa, dificultando la visin globalista del Presidente Clinton, o del frecuente recurso a la actuacin unilateral, ms visible en las presidencias de George W. Bush. Sin embargo, con la Presidencia de Barack Obama parece quedar atrs la pretensin de institucionalizar la unipolaridad de los neoconservadores, y Estados Unidos retorna a los foros multilaterales buscando un mejor encaje de su accin exterior. Por parte de la UE, el multilateralismo se considera, ms que una opcin, un imperativo. Su propia experiencia de integracin regional es vista como contribucin a un orden multilateral un building block, ms que un stumbling block que ha de resolver necesidades crecientes de gobernanza del sistema internacional y de provisin de bienes pblicos globales, y entre ellos, de manera especial, la paz y la seguridad internacionales. En el proceso de conformacin de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), desde su aparicin en el Tratado de Maastricht, el compromiso con el multilateralismo se ha ido explicitando y reafirmando, como demostraran el respaldo a la seguridad colectiva y a Naciones Unidas de la Estrategia Europea de Seguridad Una Europa segura en un mundo mejor (Unin Europea 2003) o el Tratado de Lisboa, que en 35
sus disposiciones comunes establece que la UE propiciar soluciones multilaterales a los problemas comunes, en particular en el seno de Naciones Unidas, y seala explcitamente que entre los objetivos de su accin exterior est promover un sistema internacional basado en una cooperacin multilateral slida y en una buena gobernanza mundial. En las relaciones con terceros, ese objetivo se ha fomentado de manera deliberada, como puede observarse en las declaraciones emanadas tanto del dilogo transatlntico UE-Estados Unidos, como en las cumbres UEAmrica latina y el Caribe, o el proceso Asia-Europe Meetings (ASEM). Finalmente, como se indicar, el multilateralismo constituye un importante elemento discursivo en la construccin de la condicin de actor (actorness) de la UE, y de su identidad internacional como global player (Biskop y Drieskens 2005, Freres et al. 2007, Ortega 2007). Por su parte, los pases de Amrica Latina y el Caribe tambin comparten ese compromiso con el multilateralismo. No es, como en los casos anteriores, un compromiso retrico, dado el rico historial de la regin en la resolucin de conflictos por medios pacficos, evitando la guerra, a travs de organismos regionales o universales. Como sealan Russell y Tokatlian (2009: 226), la regin ha procurado imponer lmites a la violencia interestatal y promover la cooperacin internacional a travs del multilateralismo. Esta labor y objetivo a la vez tiene en gran medida que ver con su posicin relativa de poder como rea perifrica del orden internacional, pero tambin con una identidad de naturaleza grociana que se ha ido fortaleciendo a lo largo de los aos. De igual manera, la regin se encuentra entre los ms
activos partcipes de los regmenes internacionales un indicador de ello es su elevada tasa de participacin en los tratados internacionales en vigor, ha realizado importantes aportes doctrinales al derecho internacional, y su participacin en procesos de integracin regional es, como en el caso de la UE, rasgo constitutivo de su identidad internacional, e importante vector de las polticas exteriores de la regin. Todo ello contribuye a explicar las frecuentes y entusiastas referencias al multilateralismo y su papel en la gobernanza global que jalonan las declaraciones oficiales emanadas de las numerosas Cumbres y reuniones ministeriales y de jefes de Estado que renen peridicamente a los gobiernos que integran ese tringulo atlntico, siempre de dos a dos, nu nca a los tres simultneamente. Sometidas a las herramientas de anlisis 36
EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO
del discurso usuales en las ciencias sociales, los textos emanados de las cumbres UE-Amrica Latina y el Caribe, las Cumbres de las Amricas, y el dilogo transatlntico entre la UE y Estados Unidos, mostraran lgicas discursivas muy similares en cuanto al apego a las normas y las instituciones multilaterales, y la importancia que se les otorga en la sociedad internacional. Ello no debera menospreciarse. Ms all de las crticas superficiales que puedan hacerse a este tipo de interacciones gubernamentales, hay que resaltar que son tanto una arena de confrontacin, como una instancia de socializacin de las elites polticas y sociales, y un importante espacio de construccin de consensos internacionales. Narrativas y discursos en torno al multilateralismo: el efecto Ra shomon Este, como otros casos, ilustrara la importancia del discurso y de las narrativas en el mbito poltico. El discurso narrativo, como ha resaltado la semiologa, juega un papel importante en los procesos de razonamiento y a menudo se emplea como herramienta o argumento de persuasin poltica o para generar cohesin grupal vinculando el pasado y el futuro de cara a la movilizacin poltica, o en el discurso nacionalista. En ocasiones, deviene una tcnica de gestin empresarial o de propaganda electoral el denominado storytelling, en la que las narraciones y las metforas sustituyen con ms eficacia comunicativa a los argumentos abstractos o los datos estadsticos. Por ello, a menudo las narrativas tienen un papel clave en la construccin social de la realidad al dotarla de cierta racionalidad y coherencia, evitando que se presente de manera ininteligible. Se configuran como marco interpretativo capaz de dotar de sentido a los hechos. Tambin proporcionan un sentido de propsito a las prcticas sociales y, en pa rticular, en el juego poltico, donde esas narrativas devienen argumentos legitimadores de la movilizacin partidaria. Por todo ello, definen expectativas, asignan roles y funciones, y prescriben conductas, estableciendo de antemano incentivos y penalizaciones. Tienen, por lo tanto, un importante papel constitutivo de los intereses, valores e identidades de los actores polticos, y de las prcticas sociales, en poltica exterior y en otros mbitos. 37
Todo lo dicho hasta ahora no supone minusvalorar los factores materiales como la dotacin relativa de capacidades econmicas o militares como variables explicativas de la poltica internacional. Sin dejar de tenerlos en cuenta, se tratara de incorporar los aportes epistemolgicos de la teora crtica y del social-constructivismo, que reclaman mayor atencin a los factores ideacionales que hasta ahora haban sido descuidados por las corrientes dominantes, realistas, neorrealistas o institucionalistas. Ello es especialmente importante en un momento en el que el sistema internacional se caracteriza por rpidos procesos de cambio en la naturaleza, las fuentes y las pautas de distribucin del poder. En periodos de cambio estructural, las ideas no seran descripciones ms o menos acertadas de una realidad supuestamente objetiva, sino marcos, en el sentido que da a este trmino G. Lakoff, cuando afirma () la gente piensa mediante marcos. (2007: 39)1. En este marco de anlisis, el compromiso comn con el multilateralismo uno de los valores comunes a los que se alude de manera reit erada en dichas cumbres podra ser entendida como una narrativa o discurso comn que cimentara ese tringulo atlntico, a menudo definido como comunidad de valores, y en trminos ms amplios, la identidad de Occidente frente al resto. Sin embargo, en ese tringulo la narrativa del multilateralismo no es en absoluto homognea, y ms all de sus elementos comunes, se observan diferencias substanciales, hasta el punto de que quizs sera ms oportuno hablar de narrativas en plural. En muchos aspectos, la pluralidad de narrativas vigente en el tring ulo atlntico en torno al multilateralismo podra interpretarse como una muestra de lo que en las ciencias sociales se llama el efecto Rashomon, aludiendo al ttulo de una de las obras maestras del cine japons, dirigida por Akira Kurosawa en 1950. Basada en dos cuentos de Rynosuke Akutagawa, Rashomon narra la muerte de un samurai y la violacin de su
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Estos marcos o narrativas conforman la accin poltica y las relaciones sociales, y trazan proyectos polticos e ideolgicos. Por ello, no son tanto explicaciones de la realidad, como construcciones que deben ser explicadas, sobre todo como fuentes cognitivas o discursivas del poder. A ello se refieren Barnett y Duvall (2005: 3) con el concepto de poder productivo, aludiendo a la produccin de la subjetividad en sistemas de sentido y significacin.
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esposa en el Japn del siglo XII, yuxtaponiendo los diferentes relatos de los implicados mediante el flashback. Cada uno de esos relatos se presenta como historia dentro de la historia, lo que acenta su aparente re alismo, sin presentar al final ninguna de ellas como verdadera. Por el contrario, Rashomon nos muestra que todas ellas, desde un particular ngulo, son verdaderas, pero esa verdad es c ontingente y se explica en funcin del contexto, antecedentes y condicionantes de cada personaje. Desde el ngulo de la antropologa, Heider (1988) seala que en las ciencias sociales el efecto Rashomon podra describirse como el efecto de la subjetividad en la percepcin o en la recogida de informacin, por el cual los observadores de un acontecimiento son capaces de generar relatos del mismo substancialmente diferentes pero igualmente plausibles2. Un tringulo, tres narrativas en disputa Si bien existe un consenso bsico en torno a la relevancia del multilateralismo para la gobernanza global en los tres vrtices del tringulo atlntico, cada uno de ellos ha desarrollado una narrativa y una visin muy distinta de ello, que se relaciona con su particular ubicacin en el sistema internacional, su experiencia histrica y su cultura poltica dominante. Ello explica que esos acuerdos bsicos sean bastante superficiales; que el dilogo poltico sobre la gobernanza global y el multilateralismo sea en realidad una arena de disputa, y que la cooperacin efectiva para la construccin de un multilateralismo eficaz presente tan pocos avances. El dilogo entre lo integrantes de ese tringulo en materias como la reforma de Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad, las polticas frente al cambio climtico, las misiones de paz o la responsabilidad de prot eger revelaran las fracturas que existen en cuanto se desciende a temas concretos de esa agenda.
En distintos trabajos acadmicos en el mbito de las relaciones internacionales o la economa poltica internacional se ha utilizado el efecto Rashomon para referirse a situaciones en las que la importancia de un acontecimiento. Vase, entre otros, Horowitz 1985, Roubini 2006, o Posen 2010. Allison (1971) en su clsico sobre la crisis de los misiles de Cuba Essence of Decision, utiliza una estrategia semejante, explicando el proceso decisorio desencadenado por la crisis de los misiles de Cuba a partir de tres modelos explicativos.
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En suma, en torno a esta cuestin parece existir un efecto Rashomon que condiciona y a la postre impide la cooperacin eficaz en el seno de ese tringulo atlntico, generando frustracin y crticas tanto en el mbito poltico como entre los observadores de la academia. Cabra identificar tres grandes narrativas dentro de ese tringulo, que coexisten en una relacin conflictiva y que tiene especial relevancia en la medida que construyen racionalidades para la accin de los actores implicados; que legitiman esa accin, al darle un sentido de propsito; que constituyen a los actores mismos, al conformar su identidad y autopercepcin frente al otro; y que son generadoras de un poder discursivo en el escenario internacional. Esas tres narrativas podran ser definidas como: a) el multilateralismo hegemnico de Estados Unidos; b) el multilateralismo defensivo de Amrica Latina; y c) el multilaterali smo normativo de la UE. A continuacin se describe cada una de ellas utilizando el smil flmico, de manera muy estilizada incluso esquemtica, en aras de una mayor claridad expositiva, sin que ello suponga ignorar la diversidad de matices y la heterogeneidad de visiones que habra que identificar en cada una de esas narrativas. El multilateralismo hegemnico: Estados Unidos Con Estados Unidos como protagonista, e ste relato ve liderazgo donde otros ven hegemona. Su guin bsico se basara en dos grandes elementos: por un lado, teoras de las relaciones internacionales que han tenido un papel legitimador de la primaca de Estados Unidos, como el realismo clsico y, sobre todo, las teoras de la estabilidad hegemnica y su visin de la historia a travs de ciclos de dominacin imperial, como la pax americana contempornea. Estas teoras definen marcos de poltica exterior a travs de accin de los think tank, sea el ms progresista Center for American Progress, o el neoconservador Project for a New American Century. Por otro lado, surge del excepcionalismo y el providencialismo que inspiran la cultura poltica estadounidense, por el que los objetivos del pas son universales y virtuosos, a partir de la autopercep-
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cin de Estados Unidos como a shining city upon a hill3, hacia la que se dirigen las esperanzas del mundo (Lipset 1997). En este relato hay otros personajes relevantes: el Reino Unido como el aliado fiel, aunque algo chapado a la antigua; la UE, una realidad irrelevante, mientras que los Estados europeos aparecen, el mejor de los casos, como seguidores renuentes dentro de la comunidad noratlntica de seguridad, y, en el peor de los casos, como gorrones o free riders que se aprovechan del paraguas de seguridad estadounidense mientras perm anecen ensimismados en su bienestar (Kagan 2003). Los pases en desarrollo seran una realidad muy heterognea: hay aliados leales integrados en la comunidad de Market democracies, con los que se puede contar para integrar las Coalitions of the willing; Estados frgiles amenazadores, que requieren de la intervencin externa de Occidente y de su respaldo en sus esfuerzos de nation-building; y Estados golfos o rogue states que conspiran contra Estados Unidos, ideolgicamente hostiles, que patrocinan terroristas y tratan de hacerse con armas de destruccin masiva. Las sucesivas estrategias de seguridad nacional adoptadas desde el fin de la guerra fra mostraran, a pesar de los cambios de gobierno y de doctrina, una llamativa continuidad en cuanto a ese catlogo de amigos y enemigos. En este relato, el multilateralismo constituye el espacio natural para el ejercicio del liderazgo estadounidense, y un mecanismo que reduce los costes del bandwagoning tanto para el lder, como para sus seguidores,
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En referencia al sermn de la montaa, utilizado en 1630 por John Winthrop para invitar a los futuros colonos de la baha de Massachussets a que su nueva comunidad fuera una ciudad en la colina a la vista del mundo. El sermn de Winthrop suele cita rse como ejemplo temprano del providencialismo y el excepcionalismo de Estados Unidos, al que despus contribuy la Declaracin de Independencia y una Constitucin que rompa con el antiguo rgimen, el haber sido tierra de promisin para refugiados e inmigrantes de todo el mundo, y su papel en las dos guerras mundiales. As, Estados Unidos no solo sera un pas excepcional, por encarnar valores y principios superiores, sino que ello no puede ser sino la expresin de la providencia divina. La doctrina del Dest ino Manifiesto parte de estas creencias. God bless America contina siendo una expresin usual en el lxico poltico en ese pas, tanto para los demcratas como para los republicanos. Por todo ello, como afirma B. Barber (2003), ser estadounidense no es una nacionalidad. Es una ideologa.
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repartiendo costes y generando legitimidad. Sin embargo, Estados Unidos nunca supeditar su soberana ni sus intereses al multilateralismo: no hay ms comunidad poltica que la que definen las fronteras nacionales, y por ello no puede haber ningn gobierno mundial legtimo. Naciones Unidas? Como recuerda Lakoff (2007:33), a una organizacin integrada mayoritariamente por pases en desarrollo por nios dscolos, en la potente metfora poltica del padre estricto que debe educarles no se le pide permiso para, pongamos, invadir Panam o bombardear Irak. De ah la frecuente referencia de la derecha populista estadounidense a los organismos multilaterales como las ataduras que los liliputienses pretenden utilizar para sujetar, vanamente, a ese moderno Gulliver. En la sinopsis argumental de este relato, la gobernanza global es el resultado de la pugna teleolgica de Estados Unidos para asegurar su primaca y expandir sus valores, considerados universales. As, dar al mundo paz, seguridad, estabilidad, prosperidad y democracia, asumiendo que a menudo tendr que hacerlo en solitario, en una nueva versin de the white mens burden. Algunas veces, el protagonista puede equivocarse y tornarse unilateral y violento bien, nadie es perfecto, es condenado por los organismos multilaterales, y se enajena el apoyo de los aliados, pero como en toda superproduccin, hay un happy end: un buen Presidente gana las elecciones y retornan los genuinos valores de Estados Unidos, lo que permite utilizar el soft power y el an ms efectivo smart power y recuperar su liderazgo, asegurando la paz y la prosperidad mundial. El multilateralismo defensivo: Amrica Latina y el Caribe En este relato, el papel principal corresponde al Sur global, pudie ndo ser los protagonistas cualquiera de los pases en desarrollo, y en particular los emergentes, con Amrica latina en un papel muy destacado. En este caso, el guin se nutre del marcado nacionalismo presente en la cultura poltica de estos pases, y ha sido elaborado por una amplia gama de pensadores de pases en desarrollo, desde instancias como el G-77, el G24, o CEPAL, basndose en teoras contrahegemnicas. En no pocos casos, se nutre tambin de adaptaciones criollas del pensamiento occ idental, entre las que destaca el realismo poltico. Muy presente en los currculum de las academias diplomticas y en las cancilleras de pases 42
como Brasil, Mxico o la India, insta a los pases en desarrollo a adoptar la realpolitik y desconfiar de los argumentos morales de los poderosos, ya que no seran sino la cobertura retrica de sus verdaderos intereses de poder. Finalmente, se inserta en un marco legalista de defensa del d erecho internacional y en especial del principio de no intervencin. En este relato, a los actores del sistema internacional les corresponderan papeles muy diferentes al anterior. Estados Unidos aparece como el gran villano cuya hegemona se sostiene a partir de la dominacin econmica del resto del mundo, sea a travs de su explotacin de sus empresas transnacionales, del endeudamiento externo, o de la extraccin abusiva de derechos de seoreaje derivados de su monopolio en la emisin de la moneda de reserva mundial. Ello no excluye que, en ocasiones, un pas en desarrollo busque una relacin privilegiada con Estados Unidos por ejemplo, la relacin carnal que, en nombre del realismo perifrico, estableci el gobierno de Carlos Menem en Argentina, o la alianza fomentada por lvaro Uribe desde Colombia, para obtener algunas ganancias concretas, lo que en este relato ser objeto del oprobio general. La UE es, en el mejor de los casos, un socio til para diversif icar la dependencia y ganar autonoma, y en el peor, como vieja potencia colonial, origen de agravios seculares y titular de una deuda histrica que nunca se dejar de pagar, por mucha ayuda externa que pueda dar. Y, sobre todo, sigue siendo un artefacto poltico demasiado complejo, imposible de entender, que est maniatada por una burocracia ineficaz, y a pesar de su retrica moral se conduce con dobles raseros, entre la retrica democrtica y los intereses de estabilidad, entre los derechos humanos, y las polticas migratorias, o entre el compromiso con el desarrollo y el proteccionismo agrcola. Y Naciones Unidas y las organizaciones multilaterales? Se trata, bsicamente, de un multilateralismo defensivo, basado en la defensa del derecho internacional y en especial de los principios de soberana, no intervencin, e igualdad soberana de los Estados (Serbin 2010: 55, 57). Algunos organismos, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, seran meros instrumentos de la dominacin de Estados Unidos y del neoliberalismo, que ha debilitado a los Estados para facilitar la penetracin del capital transnacional en los pases en desarrollo. Naciones Unidas, por el contrario, es vista como el lugar idneo para proponer 43
reformas al orden internacional aunque ms en los aos setenta que en actualidad, reclamar ms dinero y acceso a mercados4, y sobre todo defender la soberana nacional ante el neo-intervencionismo de los poderosos y en especial, esa oligarqua que supone el Consejo de Seguridad. Los pases ricos no dejan de encontrar nuevos argumentos morales clusulas democrticas y derechos humanos, fragilidad estatal, re sponsabilidad de proteger, buen gobierno y eficacia de la ayuda al desarrollo, entre otros, para perpetuar y legitimar ese intervencionismo. En este contexto, la gobernanza global es, ante todo, un concepto sospechoso emanado de las grandes potencias. El multilateralismo sera tambin una estrategia para avergonzar a los poderosos, o para insertar a las potencias en un entramado de normas que haga ms predecible su comportamiento, en lo que Russell y Tokatlian (2009: 235, 238) denominan la contencin acotada. Es, de nuevo, la estrategia de los liliputie nses, pero a la inversa. En la sinopsis argumental de este relato, los pases en desarrollo encarnan la lucha teleolgica de los dbiles frente a los poderosos, para lograr una mayor justicia y equidad en las relaciones internacionales, satisfacer agravios histricos, defenderse del intervencionismo, lograr mayor autonoma poltica y econmica, y alcanzar intereses nacionales justos y legtimos. Y, cmo no, al final de este relato tambin habr un final feliz: la crisis econmica y el sobreesfuerzo imperial de Estados Unidos comporta su inevitable declive. Europa deviene un actor irrelevante una especie de parque temtico con una demografa declinante, bueno para poco ms que hacer turismo , y emerge un mundo multipolar con reglas ms equitativas, y una distribucin del poder ms equilibrada, basado en naciones-estado, sin que las organizaciones internacionales interfieran en sus asuntos. El multilateralismo normativo: la Unin Europea La UE, que se percibe a s misma como potencia civil o potencia normativa, sera el protagonista de este tercer relato o narrativa. Inclui 4
Vase, por ejemplo, el desarrollo de una estrategia discursiva desde el sur en la Organizacin Mundial de la Salud en el caso de los frmacos contra el VIH y sida en Barsch y Kohlmorgen 2007.
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ra tanto a las instituciones de la Unin en particular, la Comisin, y el naciente Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE) , como a los Estados miembros, que se suponen ya fuertemente europeizados. En conjunto, constituiran un actor global emergente, constituido como un sistema de gobernanza multinivel en el que la nocin clsica del poder y la soberana habran sido sustituida por lo que R. Cooper (2002) llama Estados postmodernos, basados en concepciones post -nacionales o post-westfalianas de la soberana, dejando atrs el clsico E stado territorial. El guin bsico de este relato contendra varios elementos. Por un lado, una narrativa clsica de la construccin europea en la que, ms all de objetivos de eficiencia econmica, se pretendera lograr la paz en Europa constituyendo una comunidad de seguridad, en el sentido que da a esta expresin Karl Deutsch. A ello se sumara la narrativa de la UE como actor global, capaz de contribuir a la gobernanza democrtica de la globalizacin a partir de sus valores y experiencia como grupo regional. Esa narrativa integrara varios componentes: por un lado, su tradicional apego al internacionalismo liberal promocin de la democracia y los derechos humanos, defensa del libre comercio , compartidos con Estados Unidos. Por otro, su experiencia singular de integracin y de gobernanza a travs de una soberana mancomunada, y la promocin de la cohesin y el modelo social europeo, que tambin hace de la Unin el mayor donante mundial de ayuda. Finalmente, el diseo de una poltica exterior basada en un multilateralismo cosmopolita, que reconoce la existencia de una red de interdependencias globales cada vez ms tupida que afectan tanto a Europa como a sus socios. Inspirado por comunidades epistmicas neokantianas en las que participan los asesores del anterior Alto Representante, Javier Solana, o los acadmicos de la London School of Economics o el European Council of Foreign Relations (ECFR), este multilateralismo cosmopolita reconoce, por ejemplo, que slo es posible Una Europa segura en un mundo mejor, como subtitula la estrategia europea de seguridad de 2003. Entre los actores de reparto de este relato se encuentran los Estados miembros, permanentemente enfrentados a los dilemas que plantea su compromiso europesta, los intereses nacionales, y los imperativos de poltica domstica que les marcan sus calendarios electorales internos. 45
Estados Unidos aparece como el arrogante socio inevitable, incapaz de reconocer a la UE como un igual, que trata de imponer sus agendas. Adems de impedir una defensa europea autnoma a travs de la OTAN, divide a Europa a travs de sus aliados britnicos, y en ocasiones se torna unilateral, violento, y fuera de control. Finalmente, los pases en desarrollo, marcadamente nacionalistas, siempre pidiendo dinero, ante los que una paciente Europa sigue insistiendo que abrazar la democracia, la integracin regional, la supranacionalidad, las reformas fiscales y la cohesin social, etc les abrir la llave de libertad y el progreso. Cul es la sinopsis argumental de este relato? Habiendo logrado para s misma el paraso kantiano de paz, libertad y bienestar material, la Unin, como potencia normativa basada en valores, ofrece su exp eriencia de integracin, soberana compartida, multilevel governance, democracia y cohesin social a otros pases. Como actor global, trata de fomentar la gobernanza del sistema internacional a travs del regionalismo y el interregionalismo, implicando a los pases emergentes en esa visin cosmopolita. Como en toda superproduccin, hay un final feliz: mediante regiones fuertes y organizadas, se construye un multilateralismo eficaz, que permite alcanzar la paz mundial, y domear las fuerzas de la globalizacin. Entre el efecto Rashomon y la gobernanza global: opciones y dil emas Dejemos ya este pequeo juego intelectual. Por supuesto, los relatos anteriores son una descripcin extremadamente simplificada, casi caricaturizada, de la narrativa, autopercepcin e identidad internacional de los actores que integran el tringulo atlntico. Pero aunque la realidad es ms compleja, y ha de incorporar muchos matices, esas narrativas estn presentes y juegan un papel importante en su posicionamiento internacional y en la conformacin de las polticas. Lo significativo es que las tres ofrecen una explicacin plausible y coherente del sistema internacional, que responde a los intereses, las identidades y los valores diferenciados que constituyen a los actores y explican su actuacin. Cada autopercepcin y concepto del multilateralismo puede ser desafiado por su contra-imagen, en todos los casos muy coherentes en s mismas, y basadas en elementos de verdad. 46
Esas narrativas se justifican, adems, a partir de experiencias histricas distintas, y a menudo muy dolorosas: la traumtica experiencia de movilizacin nacionalista e ideolgica, y de guerra total en Europa, sin la cual no podra entenderse su visn post -westfaliana de una comunidad poltica cosmopolita; el excepcionalismo y providencialismo de Estados Unidos, basado en su origen e historia como pas de inmigracin y tierra de acogida para inmigrantes y refugiados, huidos de la pobreza y de la persecucin poltica y religiosa, as como su experiencia y participacin en las dos guerras mundiales. Y para Amrica Latina, la dolorosa experiencia de colonialismo, imperialismo e intervencin externa por parte de potencias europeas y de Estados Unidos. Como se indic, el propsito de este juego intelectual no es sino mostrar hasta qu punto esas narrativas importan: proporcionan racionalidad, sentido de propsito y metas a largo plazo, generan legitimidad, y conforman la autopercepcin y la identidad de los actores y las polticas. Pero de la misma manera que de ello se derivan acuerdos y consensos, tambin generan desacuerdos y son origen de malentendidos que obstaculizan la cooperacin. Lo que es importante destacar, a partir de este ejercicio, es el importante poder discursivo que emana de las narrativas, marcos y en gen eral, de los significados intersubjetivos que se generan en las relaciones sociales. Tienen un papel muy relevante en la generacin de los intereses, los valores y las identidades que constituyen a los actores internacionales y que conforman sus polticas exteriores y su actuacin internacional. Esos intereses, identidades y valores no son elementos dados, objet ivos, o inmutables, sino construcciones sociales, de carcter histrico, y por lo tanto, contingentes. Se han generado a travs de determinados procesos histricos, y en una sociedad inter-nacional basada en el Estado territorial; es decir, con comunidades polticas construidas en y desde cada Estado-nacin, que hasta periodos recientes han tenido escasas interacciones entre s. Con esos mimbres, las dificultades para construir una gobernanza global verdaderamente cosmopolita, basada tanto en objetivos comunes como en el respeto a la diversidad, es una empresa difcil.
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Como seala Lakoff (2007: 39), () si los hechos no encajan en un determinado marco, el marco se mantiene y los hechos rebotan. Sab emos que la poltica no responde a hechos, sino a percepciones, y como hemos visto, estas son en parte construidas socialmente a travs de esos relatos y narrativas. Por ello, a corto y medio plazo, el efecto Ra shomon se mantendr. Responde a narrativas y marcos muy arraigados en la historia, las identidades, las preferencias normativas, el ethos y la cultura poltica. No es previsible que las crecientes exigencias de gobernanza global que impone la globalizacin logren cambiar de un da para otro construcciones del inters (nacional), las identidades (nacionales), y los valores (propios de cada sistema poltico, sociedad o cultura nacional) que nos han conformado desde hace decenios, incluso siglos. Son realidades que no pueden obviarse si se quiere plantear una discusin seria y profunda sobre las posibilidades de que el tringulo atlntico promueva la gobernanza global a travs de un multilateralismo eficaz. Sin embargo, parece haber razones para el optimismo. A principios del decenio anterior, Dani Rodrik (2000) ya plante que en el contexto de la globalizacin todos los actores estatales enfrentan un trilema irres oluble, en el que la integracin econmica profunda, el Estado nacin, y la poltica democrtica son tres objetivos que no pueden ser satisfechos simultneamente, y que las nicas polticas posibles combinaran dos de ellos. Desde la segunda guerra mundial, el Estado-nacin y la poltica democrtica fueron viables, mediante los compromisos de Bretton Woods, al no existir una integracin econmica global profunda. Con la globalizacin y la crisis, parece haberse optado por la integracin econmica global y el Estado nacin a costa de la poltica democrtica: aqu y all, se gobierna con la vista puesta en los mercados, ignorando las demandas de la ciudadana, en un proceso que calcina un gobierno tras otro, erosiona la legitimidad de los regmenes democrticos, y provoca la desafeccin de una ciudadana cada vez ms indignada. La nica salida a este trilema compatible con la poltica democrtica, dado que no parece posible ni deseable romper la vinculacin con al economa global, obligara a dejar atrs el marco del Estado-nacin y promover una suerte de federalismo global. Este se basara en un multilateralismo representativo, leg timo y eficaz, capaz de responder a crecientes necesidades de coopera-
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cin y accin colectiva internacional, y de asegurar una adecuada provisin de bienes pblicos globales5. En resumen, los profundos cambios que ha trado la globalizacin, acelerados por las guerras y la crisis que han dominado la ltima dcada, estn provocando crecientes disonancias cognitivas entre esos relatos, y una realidad mundial que, de manera contumaz, plantea cada da imperativos polticos que desde esas narrativas parecen no tener respuestas satisfactorias. En este contexto, Qu ocurre con las narrativas vigentes? En primer lugar, el multilateralismo hegemnico de Estados Unidos parece cada vez menos viable a causa de su propio deterioro, ilustrado por sus debilitamiento estratgico en Irak o Afganistn y sus graves problemas fiscales y de endeudamiento, y lo que Fareed Zakara (2008) llama el ascenso de los otros; esto es, de intensos procesos de redistr ibucin del poder que anuncian la aparicin de un mundo post occidental o post-americano en el que los pases emergentes reclaman un papel ms destacado, y con la aparicin del G-20, se ha abierto el debate sobre la necesidad de un nuevo multilateralismo ms eficaz, repr esentativo y legtimo. De igual manera, tampoco parece viable el multilateralismo defensivo y las visiones westfalianas de la soberana presentes en los pases en desarrollo y en particular en Amrica Latina y el Caribe, pese a que parecen haberse reforzado con el ciclo poltico de izquierda de mediados de 2000. La experiencia de los pases emergentes ante la crisis as parece indicarlo. Baste un ejemplo: las alegaciones de que estos pases han desacoplado sus economas y ya no dependen del crecimiento de los pases de la OCDE no parecen ser consistentes con hechos como la creciente dependencia exportadora y la reprimarizacin que presenta S udamrica respecto a China, y cmo este ltimo pas depende para su crecimiento de las exportaciones a Estados Unidos, para lo que no tiene otra opcin que reciclar su gigantesco supervit comercial adquiriendo, a prdida, ttulos de deuda emitidos por el Tesoro de ese pas. Ello revela que estos pases estn ms globalizados, son ms interdependientes, y
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Esta concusin no es muy distinat de la planteada por otros autores cosmopolitas, como David Held, Mary Kaldor, o Ulrich Beck.
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tienen ms en juego en una gobernanza global eficaz de lo que polticamente estn dispuestos a admitir (Arenal 2009, Sanahuja 2009). Respecto al multilateralismo normativo propio del europesmo, la UE ha de aceptar que no es viable si refleja solo valores europeos y la intencin de exportar esas preferencias normativas, y que para ser verdaderamente cosmopolita requiere de un dilogo global basado en la diversidad. Tampoco parece viable si no se respalda la reforma de los organismos internacionales, con un mayor peso de los pases emergentes, para asegurar su representatividad, legitimidad y eficacia6. Tambin se ha de encarar que los dobles raseros de las polticas europeas, que erosi onan su credibilidad y legitimidad como actor normativo, y con ello, una de las fuentes de su poder discursivo. Esos dobles raseros, adem s, se agudizan en un momento de crisis econmica y social, en el que la derecha populista y xenfoba gana fuerza y presiona para que se redefinan los intereses europeos en clave nacional, e incluso local (Torreblanca 2011). Ante el riesgo de que el proyecto europeo se resquebraje, y contine sumida en la irrelevancia autoinflingida, la UE tiene mucho ms en juego que en el pasado a la hora de asegurar que su poltica exterior despega y es capaz de hacer una contribucin significativa a problemas globales que, de no ser resueltos, pueden dar al traste con su propio proyecto. La crisis global puede ser un catalizador para el cambio. Exige una actuacin ms intensa, asertiva y proactiva ante el multilateralismo, trascendiendo las tradicionales aproximaciones hegemnica, defensiva, y normativa, cuya funcin a la postre, no es sino enmarcar la realidad ( framing) en bucles cognitivos que se retroalimentan, impidiendo que emerjan nuevas miradas sobre los cambios que registra el sistema internacional, reproduciendo categoras, visiones y posicionamientos crecientemente disfuncionales.
El debate de mayo-junio de 2011 sobre la sucesin del Director Gerente del FMI, en el que la Unin Europea insisti en mantener el desacreditado y obsoleto reparto de cargos de posguerra, expres esas resistencias. En este caso, adems, la Unin parece haber sobreactuado ante las fuertes apuestas por candidatos de pases emergentes, percibiendo que este es un caso de prueba de su supuesto declive como actor internacional.
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La persistencia de esas narrativas supone desafos y riesgos. Como seal el historiador Tony Judt (2010: 45) en su ltima obra, nuestra incapacidad es discursiva. Simplemente, ya no sabemos como hablar de todo esto. Seguir encerrados en estas narrativas no contribuir a superar esa incapacidad. Ante los imperativos de la crisis, parece necesario redefinir intereses, identidades y valores en clave cosmopolita, como fundamento de una cooperacin internacional ms efectiva. Se requiere de un dilogo ms amplio, de una accin comunicativa en el sentido que da Habermas a este concepto que promueva una mayor comprensin mutua, un reconocimiento de la diversidad, y abra procesos de construccin de una narrativa ms amplia, que contribuya a una nueva definicin compartida de intereses, identidades y valores ante los retos globales. De esa reinvencin cosmopolita de las lgicas discursivas que enlazan al tringulo atlntico dependera, en ltima instancia, que emerja un nuevo multilateralismo que permita la gobernanza efectiva de la glob alizacin.
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La Nueva Unin Europea Post-Lisboa y las Amricas

Toms Abada Vicente La Europa post-Lisboa Despus de un ao de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre del 2009, cabe resaltar que Europa necesitaba este nuevo Tratado para jugar un papel ms importante como actor global en la promocin de la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo de los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicacin de la pobreza y la proteccin de los derechos humanos. A pesar de las dificultades econmicas y financieras en Europa, la Unin Europea sigue siendo el primer poder econmico mundial. La Europa de los 27 representa el 30% del PIB mundial, con 12,506 billones de euros, el 22% del comercio mundial y es el principal inversor mundial. Tambin es el principal donante de ayuda al desarrollo con ms de 60 billones de euros anuales, representando el 60% de la ayuda mundial no reembolsable. Europa es un gigante econmico, un soft power, que necesitaba urgentemente tener una nueva presencia en el mbito internacional para mejorar su influencia poltica y defendiender sus propios valores. El Tratado de Lisboa ha significado la asuncin de un rol ms importante del Parlamento Europeo. Y tambin la posibilidad de hacer ms eficiente a Europa en su mecanismo de decisiones, descansando en la votacin de mayora cualificada, construyendo una Europa ms democrtica, ms cercana de los ciudadanos. El Tratado de Lisboa sita a la libertad, la justicia y a la seguridad en el centro de las prioridades. La Carta Europea de Derechos Fundamentales mejora, sin lugar a dudas, los derechos de los ciudadanos europeos. Todas estas polticas van a acercar ms a Europa a los ciudadanos.
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En el mbito de las Relaciones Exteriores, el Tratado de Lisboa confiere una voz ms fuerte de Europa en el mundo. Crea la figura del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, que preside el Consejo de Asuntos Exteriores, contribuyendo con sus propuestas a elaborar la poltica exterior y de seguridad comn y ejecutando las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo. La Alta Representante, Catherine Ashton, estar asistida por la creacin de un Servicio Exterior diplomtico, nutrido por funcionarios de la Comisin, el Consejo y de diplomticos de los Estados miembros. Este servicio funciona desde enero del 2011, con una nueva estructura de recursos humanos y financieros que contribuirn para potenciar el nuevo rostro de Europa. El primer objetivo poltico ser construir una Poltica Exterior Europea coherente en un mundo ms complejo, con el ascenso de nuevos pases emergentes, como China, Brasil, India, Rusia, Indonesia, Mxico, Sudfrica, que implican una redistribucin del poder mundial. Pertenecemos a un mundo multipolar en el que las decisiones van a ser mas compartidas. El rol del G-20 tambin ha sido fortalecido, y en un contexto de globalizacin, Europa deber responder de forma conjunta a los desafos globales de seguridad, terrorismo, cambio climtico. Pero siempre compartiendo responsabilidades con nuestros socios estratgicos. La Unin Europea como parte integrante del hemisferio occidental, necesita tener en cuenta el ascenso de los nuevos poderes. Lo importante es defender nuestros principios de defensa de la democracia, para contribuir a apoyar sociedades abiertas, fuertes, y consolidadas que mejoren la buena gobernanza mundial. Necesitamos posicionar de forma apropiada nuestra visin poltica del mundo, basada en un fuerte sistema multilateral, en la creencia del rol de Naciones Unidas, y en un sistema capaz de dar respuesta a los desafos globales. No podemos permanecer aislados de las grandes transformaciones histricas, al contrario necesitamos actuar conjuntamente con nuestros aliados. Tenemos una fuerte vocacin en Europa de participar en la resolucin de conflictos, a travs de los instrumentos que disponemos de Diplomacia, Desarrollo, Comercio y Defensa. 56
LA NUEVA UNIN EUROPEA POST-LISBOA Y LAS AMRICAS
El Tratado de Lisboa marca una clara diferencia, pues promueve ms unidad entre los Estados Miembros, y alienta a forjar estrategias mas integradas, de forma que seamos ms efectivos sobre el terreno. El Servicio Exterior es una plataforma integrada que proyectar nuestros valores e intereses en el mundo. Un ejemplo concreto de buena actuacin en Poltica Exterior es el caso de la piratera en las costas adyacentes de Somalia. Con la operacin Atalanta hemos sido capaces de trabajar juntos con los Estados Miembros y pases terceros para prevenir y plantar cara a la piratera en esta zona del mundo. El problema est tambin muy ligado a la estabilidad de la regin, y tenemos que analizar las causas del problema y contribuir a la estabilidad y el desarrollo de la regin. Otro buen ejemplo ha sido el caso de Hait, pese a los ltimos problemas del clera. Europa est trabajando estrechamente con Estados Unidos, Canad y Brasil para aportar una estrategia de desarrollo a largo plazo. La relacin entre los aspectos militares y civiles estn ampliamente presentes en estos dos casos, y despus del Tratado de Lisboa podemos trabajar mejor y ms eficazmente. La Poltica de Desarrollo, la Gestin de Crisis, y la Diplomacia van a tener un papel integrado. Necesitamos una verdadera Poltica Exterior para la Unin Europea en el Siglo XXI. Prioridades La primera prioridad ser construir slidamente el nuevo Servicio Exterior de forma que tenga un impacto en el mundo, basado en los valores europeos, en la defensa de los derechos humanos y en el desarrollo sostenible. El Servicio Exterior tiene que ser una clara referencia del espacio poltico consolidado que hemos sido capaces los europeos de labrar de forma artesanal en las ltimas dcadas, y que nos convierte en un polo de irresistible atraccin para avanzar en la cultura de paz y en un mundo ms solidario. En este campo los europeos contribuimos con polticas avanzadas. Una segunda prioridad ser la Poltica de Vecindad. Necesitamos dar estabilidad a los Balcanes y facilitar la adhesin de nuevos miembros a la Unin Europea. Extender nuestra rea de prosperidad al Mediterrneo y a 57
la Europa del Este. Las negociaciones con Turqua tendrn un considerable peso. La ampliacin es un proceso abierto, dinmico, en funcin de articular una Europa democrtica que expanda sus valores y rea de influencia a pases de nuestro entorno que quieran comprometerse con el proyecto poltico europeo. Una tercera prioridad ser concentrarnos en los Pases Estratgicos, como Estados Unidos, Rusia, Japn, Canad, China, Brasil, Mxico, India, frica del Sur e Indonesia. No solamente necesitamos trabajar de forma bilateral con estos pases, sino tambin establecer alianzas estratgicas que nos conduzcan a enfrentarnos mejor a los desafos globales y a la buena gobernanza mundial. El Consejo Europeo de septiembre de 2010 ha inaugurado este camino y estamos discutiendo nuestra estrategia futura. En un momento de auge de Amrica Latina, Europa prestara una atencin especial para profundizar nuestras relaciones polticas y comerciales con este hemisferio que est llamado a tener una mayor influencia en los asuntos mundiales. La nueva organizacin del Servicio Europeo de Accin Exterior consagr una nueva Direccin para las Amricas, con un concepto integrador para trabajar con el hemisferio americano. Incluye tanto Estados Unidos, Canad, Amrica Latina y el Caribe. Klaus Kinkel, ex-Ministro de Asuntos Exteriores de Alemania fue uno de los primeros lderes europeos en destacar la naturaleza estratgica del Triangulo Atlntico. En la Conferencia Ministerial de Dialogo poltico entre Europa y el Grupo de Rio que tuvo lugar en Noordwijk, Holanda, en 1997, el Ministro alemn subrayo la necesidad de desarrollar este triangulo atlntico. En esta rea geogrfica, compartimos valores comunes y tenemos una misma visin del mundo, y el desarrollo econmico puede aportar claros beneficios a nuestras respectivas sociedades. La relacin transatlntica Es una relacin esencial para Europa y Estados Unidos. Despus de la segunda guerra mundial, Estados Unidos fue muy activo en la creacin de la Comunidad Europea y, en el momento presente, Estados Unidos tiene un inters claro en una Europa fuerte. Despus del Tratado de Lis58
boa tenemos nuevas oportunidades de cooperacin en nuevas areas de relaciones exteriores, y de forma particular en materia energtica, de la seguridad ciberntica, gestin de crisis, desarrollo. Estamos ante una nueva etapa de asociacin estratgica. Desde el punto de vista econmico, nuestra relacin es muy profunda. Conjuntamente representamos el 50% del PIB mundial. Cada da se producen transacciones econmicas de bienes y servicios del orden de 1,67 billones de euros. Nuestros stocks de inversiones se situan en torno a 2,1 trillones de euros, generando empleo a 14 millones de trabajadores. El volumen de nuestro comercio en bienes y servicios alcanzo 610 billones de euros en el ao 2009. El stock de las inversiones directas de la Unin Europea en Estados Unidos alcanzo la cifra de 1058 billones de euros. Estados Unidos mantiene un stock de inversiones en la Unin Europea de 1046 billones de euros. Nuestro comercio conjunto representa el 33% de comercio mundial de bienes y el 44% del comercio mundial de servicios. Los datos hablan por s mismos y reflejan un alto grado de interdependencia de la economa transatlntica. Tenemos un reciproco inters en profundizar nuestras relaciones econmicas y contribuir a una estabilidad del empleo. Nuestro apoyo conjunto a la conclusin de la Ronda Doha ser esencial para la recuperacin econmica mundial. Con este escenario hemos celebrado la ltima Cumbre EU-US en Lisboa, el 20 de noviembre de 2010, con la participacin del Presidente Obama, y los Presidentes Van Rompuy y Barroso. Ha sido una Cumbre muy importante y se ha consolidado el Consejo Econmico Transatlntico como motor de la eliminacin de las barreras no arancelarias en el mercado transatlntico. Se ha creado un Grupo de Trabajo para combatir conjuntamente los problemas de la Seguridad Ciberntica. Hemos dado un paso muy importante en impulsar esfuerzos conjuntos en materia de Desarrollo, aunando nuestros esfuerzos en materia de los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas, Cambio Climtico, Seguridad Alimentaria y Salud. Estamos creando bases firmes en la cooperacin de gestin de crisis, en escenarios post-blicos, as como catstrofes naturales. 59
En materia energtica, hemos celebrado el Consejo Energtico, UEEE.UU, y la seguridad energtica y el vnculo con la prosperidad econmica es nuestra principal prioridad. Nuestro inters por el Southern Corridor, Irak, Ucrania o Nigeria como fuentes de abastecimiento definirn polticas pblicas futuras. Vamos a realizar progresos importantes en el desarrollo de tecnologas para energas limpias y proyectos de investigacin conjunta. Nuestro dilogo en problemas regionales est teniendo resultados muy concretos en Hait, los Balcanes, Pakistn, Medio Oriente, Irn y Sudan y una cooperacin reforzada se ir abriendo camino para las operaciones de mantenimiento de la paz. Canad La relacin con Canad est experimentando una mejora sustancial. Adems de la Cumbres que celebramos con carcter anual, hay nuevos elementos que enriquecern mutuamente nuestra relacin. Estamos progresando notablemente en la conclusin del Acuerdo Econmico y Comercial. Este es un elemento novedoso, pues en el pasado, la Unin Europea se abstuvo de concluir acuerdos de liberalizacin comercial con pases industrializados. La negociacin comercial con Canad marca un nuevo rumbo en la Poltica Comercial de la Unin, pues incluye todos los captulos de la negociacin, bienes, servicios, facilitacin comercial y aduanera, acceso a mercados, contratos pblicos, inversiones, reglas de origen, incluyendo a las provincias canadienses que tienen competencias importantes. En el momento presente queremos modernizar las relaciones polticas con Canad, negociando un nuevo Acuerdo Marco que reemplace el de 1976, incluyendo nuevas clausulas polticas que mejoren nuestro dialogo poltico en seguridad, defensa, justicia, migraciones, terrorismo, como consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. El Consejo ha otorgado un mandato a la Comisin para negociar el nuevo acuerdo. El Acuerdo Marco incluir aspectos que cubren las competencias de las provincias canadienses, la educacin, la cooperacin energtica, innovacin industrial y ciencia y tecnologa. La idea sera concluir ambos acuerdos al mismo tiempo en 2011. 60
Relaciones con Amrica Latina Las relaciones han experimentado un desarrollo muy notable en los aspectos polticos, econmicos, comerciales y cooperacin. Desde 1999 que mantuvimos la primera Cumbre, Los lazos se han ido profundizando en todos los mbitos y compartimos con toda la regin una misma visin del mundo, una agenda poltica muy rica y valores comunes, como defensa de la democracia, la defensa de los derechos humanos. A lo largo de estos aos, el dilogo poltico recibi un impulso decisivo, en 1990, con la Declaracin de Roma de la UE y el Grupo de Rio. En aquel entonces, Gianni de Michelis, Ministro de Asuntos Exteriores de Italia y Presidente en ejercicio del Consejo facilit un nuevo proceso de dilogo poltico que se ha traducido en resultados muy concretos: una visin comn del desarrollo sostenible, un firme convencimiento del multilateralismo, el rechazo de medidas unilaterales de carcter extra territorial y el principio de corresponsabilidad en la lucha contra el narcotrfico, acordado en la Conferencia de Cochabamba de 1996, entre la UE y el Grupo de Rio. En este momento, el Vicepresidente de la Comisin Europea, Manuel Marin, y la Comisaria de Relaciones Exteriores desplegaron una incesante labor en pro de las relaciones con America Latina. El desarrollo poltico y econmico de Amrica Latina en el momento presente atraer aun ms a Europa en sus nuevas perspectivas de relacionamiento con la regin. La Amrica Latina que hoy conocemos es menos homognea, contando con regmenes polticos diferentes, unos paises con sistemas polticos con mayor intervencin del Estado en la economa y en la sociedad, como Venezuela, Bolivia, Nicaragua y otros pases con mayor integracin en la economa internacional y menor intervencin del Estado, como Chile, Uruguay, Colombia, Mxico, Brasil. Las diferencias sociales aun permanecen elevadas, pero Amrica Latina ejerce un poder de atraccin muy notable para Europa y genera tambin fuertes expectativas del lado de grandes potencias y pases emergentes. Europa no puede dormirse en los laureles, sino al contrario tiene que estar preparada para una ofensiva de mayor presencia en la regin. 61
Amrica Latina ha sabido muy bien resistir a la crisis econmica mundial y el nivel de crecimiento medio se encuentra en el 5%. Algunos pases creciendo al 8%, como Brasil o Panam. Las inversiones extranjeras estn fluyendo bien y para Europa es una zona sumamente interesante, que puede estimular el comercio exterior y las inversiones. Con un mayor peso en los asuntos mundiales, Brasil, Mxico y Argentina siendo miembros del G-20 y contando con una mayor influencia en Naciones Unidas, hoy da, Amrica Latina es esencial para el futuro de Europa. Europa ha concluido un Acuerdo de Asociacin con Amrica Central, de regin a regin, con tres pilares, poltico, comercial y de cooperacin. Este Acuerdo tendr efectos muy beneficiosos en los grandes desafos conjuntos, y en la liberalizacin del comercio y de las inversiones. Despus de un estancamiento en la negociacin, hemos decidido activar la negociacin con el Mercosur, que es la negociacin ms importante a nivel de bloques regionales. No solamente contribuir a mejorar la corriente de relaciones comerciales y de inversin, sino que construir una Asociacin poltica, basada en defensa de la democracia, buena gobernabilidad y sostenibilidad ambiental. Con la regin andina hemos concluido acuerdos comerciales con Per y Colombia y nos encontramos en plena negociacin con Ecuador. Adems, en la VI Cumbre UE Amrica Latina, celebrada en Madrid en mayo de 2010, hemos lanzado el Programa LAIF (Latn Amrica Investment Facility), destinado a mejorar las infraestructuras en Amrica Latina. La creacin de la Fundacin Unin Europea-Amrica Latina est, asimismo, llamada a estimular el debate poltico, ideolgico y estratgico. Tenemos una Asociacin estratgica con Brasil y Mxico, como reconocimiento a los roles tan importantes que desarrollan en nuestro mundo actual. Las perspectivas futuras son muy halageas. La Unin Europea es el principal donante en Amrica Latina, y en el contexto de las perspectivas financieras 2013-2020 tendremos que contemplar suficientes recursos 62
para acompaar los objetivos ambiciosos de carcter poltico y econmico que nos hemos trazado conjuntamente. En el mbito econmico y comercial, nuestros lazos se intensificaran notablemente en los prximos aos. Europa es el segundo socio comercial de Amrica Latina y el principal inversor en la regin. Nuestro comercio bilateral ascendi a 180 billones de euros en el ao 2009. Nuestro stock de inversiones ascendi a 260 billones de euros en el 2008. Brasil es el principal destinatario de nuestras inversiones con ms de 114 billones de euros. Amrica Latina necesitara en el futuro modernizar sus infraestructuras y Europa puede contribuir notablemente con su know-how, experiencia, capitales, y con la constitucin de sociedades mixtas. Estados Unidos es el principal socio comercial en la regin, y el segundo inversor despus de la UE. Recientemente China est mostrando mucho inters por el hemisferio y ha mejorado su presencia comercial. Tenemos que reforzar nuestras corrientes comerciales y de inversin. Sinergias a nivel hemisfrica En el futuro, la dimensin hemisfrica tendr una mayor influencia en las polticas de la Unin Europea. Habr una mayor interdependencia y tenemos un terreno ms frtil en el nuevo contexto actual. Europa ha practicado polticas de largo alcance con Amrica Latina que responden a una estrategia muy cuidada, basada en la conclusin de Acuerdos de Asociacin y apostando fuertemente por el desarrollo de la regin y apoyando con el instrumento poltico de la cooperacin. Desde 1990, en que se consagra la Declaracin de Roma entre la Unin Europea y el Grupo de Rio, no han cesado los resultados positivos hasta nuestros das. Los programas de cooperacin poltica, de carcter econmico y cultural han tejido redes muy poderosas de relacionamiento entre Europa y Amrica Latina. 63
La entrada de Espaa y Portugal a la Comunidad en 1986 propici una poltica de mayor alcance con la regin. Los resultados han sido muy positivos, y Europa ha apostado muy decididamente por la integracin regional y la cohesin social. Nos hemos empleado a fondo en apoyar los esfuerzos internos de los procesos de integracin en Amrica Latina como Mercosur, Amrica Central, Amrica Andina. Tambin hemos llevado a cabo acciones de cooperacin de gran calado en el mbito de la cohesin social, promoviendo reformas fiscales, mejora de los sistemas de previsin social y luchando contra la pobreza. Asimismo, la Administracin Obama ha mostrado un nuevo compromiso con la regin latinoamericana y en la Cumbre de las Amricas en Trinidad y Tobago, el Presidente Obama ha inaugurado un nuevo dialogo con la regin basado en la idea de Socios al mismo nivel, sin carcter paternalista. Hay un cambio de rumbo profundo con la poca de Ronald Reagan, periodo en el cual la lucha contra el comunismo en Amrica Latina genero ciertas disonancias. La Administracin Bush despert tambin intranquilidad en la regin, en la medida que las cuestiones de seguridad y defensa prevalecan respecto a la diplomacia y el desarrollo. Todo esto ha cambiado notablemente con la nueva poltica de Estados Unidos, en la que el desarrollo esta al mismo nivel que la diplomacia y la defensa. La nueva visin del Presidente Obama con la regin est basada en la consecucin de 5 objetivos polticos: 1) Desarrollo econmico 2) Seguridad Ciudadana 3) Seguridad Energtica 4) Consolidacin de la Democracia 5) Mayor cohesin social Estos objetivos son muy similares a las prioridades de Europa en la regin y nos posibilitarn, en el futuro, trabajar conjuntamente. Canad ha sido muy activo en Amrica Latina y en el Caribe y las acciones de apoyo a la integracin regional y seguridad son muy destacadas. 64
En este nuevo contexto poltico, los organismos multilaterales tienen un gran papel en el futuro. De forma particular la OEA que tiene funciones de defensa de la democracia en la regin y cuyo rol en la prevencin de conflictos en la regin puede ser reforzada. Tiene la ventaja que integra a Estados Unidos y Canad y cubre todo el hemisferio. El fenmeno del proceso ALBA en la regin, compuesto principalmente por Venezuela, Bolivia, Cuba, Ecuador y Nicaragua no despierta tanto entusiasmo por la OEA, sino que se orienta mas a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), un nuevo mecanismo que sera el principal foro de concertacin poltica, pero sin Estados Unidos y Canad. De avanzar este mecanismo, nos encontraramos con diferentes enfoques en la regin. Es importante destacar el rol de UNASUR como mecanismo de resolucin de diferencias en Amrica del Sur que en su corto periodo de existencia ha sido capaz de resolver importantes problemas en la regin. Esto ha sido posible principalmente por la gran autoridad del ex Presidente Lula. Sin embargo, necesitamos esperar algunos aos ms para experimentar si la institucin se consolida. Tiene la limitacin de su espacio geogrfico concentrado en Amrica del Sur. Cuba sigue siendo motivo de preocupacin. La Administracin Obama ha flexibilizado ciertas polticas relativas a los viajes y remesas de emigrantes y exportaciones agrcolas, pero el embargo de Estados Unidos contina en vigor y con pocas expectativas de levantarse despus de las elecciones al Congreso de EE.UU., celebradas en noviembre de 2010. Hay signos positivos en la isla respecto a los presos polticos, que convendra fueran acompaados por reformas polticas internas. La Unin Europea est comprometida con un proceso de dialogo poltico constructivo que pueda apoyar el proceso de reformas internas, pero no es menos cierto que los Estados miembros mantienen posturas diferentes respecto a la situacin en la isla. Lo importante ser apoyar las reformas polticas y econmicas internas que conduzcan a un trnsito a la democracia. 65
Con independencia de la evolucin de estos procesos de integracin hemisfrica, parece evidente que pueden aunarse ms esfuerzos conjuntos con Estados Unidos y Canad en determinados mbitos. Una primera prioridad es el campo de la seguridad, en un sentido amplio, que incluye la prevencin de conflictos, el narcotrfico, el crimen organizado, el fenmeno de las maras y el clima de las inversiones. Hay un buen espacio de cooperacin conjunta en el problema del narcotrfico en Mxico, y para apoyar los esfuerzos del Presidente Caldern. Estados Unidos con el Programa Mrida est realizando importantes aportaciones. A Europa nos interesa apoyar estos esfuerzos internos de la nacin mexicana y as podemos concentrar esfuerzos en este mbito. La droga es un problema global que afecta a americanos y europeos y por las desviaciones en el trfico entre Amrica Latina y frica, se est consumiendo ms en Europa. En abril de 1996, Europa y Amrica Latina consagramos el principio de responsabilidad compartida, que significa que no solamente afecta a los pases productores, sino tambin a los transformadores y consumidores. Todos tenemos inters en combinar los esfuerzos para vencer este flagelo mundial. En Amrica Central se renen buenas condiciones de cooperacin en materia de seguridad ciudadana, las maras, el clima de la inversin, pues los niveles de violencia son altos. Estados Unidos tiene su iniciativa CARSI (La iniciativa de Seguridad Regional en Amrica Central) y Europa est ejecutando un programa importante de Proteccin de Fronteras con el SICA. Evidentemente se puden reforzar las cooperaciones en este mbito. Guatemala puede ser un pais piloto para reforzar la cooperacin policial y judicial. Una segunda prioridad ser en materia de Desastres Naturales, terremotos, huracanes o inundaciones. El caso de Hait es un buen ejemplo de convergencia de la Unin Europea, Estados Unidos, Canad, y Amrica Latina. Europa est mejor dotada en interrelacionar las capacidades militares y civiles, y ECHO tiene una experiencia y recursos importantes. Tenemos un futuro muy prometedor en el triangulo atlntico y en la profundizacin de nuestras relaciones con el hemisferio. Nuestro espacio 66
est no solamente en el mbito bilateral y regional, sino tambin multilateral, en Naciones Unidas, en el marco del G-20 o en cuanto a la conclusin de la Ronda Doha. Tenemos que apuntar a la construccin de un espacio poltico que tenga a la democracia y a los derechos humanos como brjula de nuestras acciones, que vaya alimentando una slida Asociacin Poltica. En paralelo, en un momento de crisis econmica global, mayor nfasis debe prevalecer en la necesidad de liberalizar el comercio y las inversiones, de forma que fortalezcamos una Asociacin econmica que aporte prosperidad a nuestros ciudadanos y contemple una sociedad articulada, con inclusin social. Nuestros esfuerzos conjuntos han de revertir en resultados mejores para nuestra prosperidad y seguridad de nuestras sociedades.
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PARTE II
EL FUTURO DEL CONSENSO DEMOCRTICO
Democracia y Ciudadana
Mara Salvadora Ortiz En la actualidad, los estados latinoamericanos muestran un inters especial en alcanzar acuerdos significativos sobre aspectos bsicos en los rdenes democrtico y constitucional. A diferencia de la poca, todava reciente, en la que un esfuerzo semejante se vea impedido por la interferencia de un nmero importante de regmenes dictatoriales, el contexto de hoy es una democracia electoral fuerte y vigorosa, a la que se une la generalizada conviccin de los avances logrados son vulnerables y se deben acompaar con nuevas acciones que permitan afianzar la democracia en un sentido amplio. Se impone, por lo tanto, una reflexin respecto a las falencias democrticas regionales, en particular en lo concerniente a dos mbitos: la institucionalidad, y la gobernanza econmica. Cada una a su manera, estas falencias limitan a los habitantes de Amrica Latina el goce pleno de su ciudadana. La consolidacin de las democracias y las dificultades actuales Los avances experimentados por las democracias latinoamericanas en el transcurso de las ltimas dos dcadas son impresionantes. Las amenazas de golpes de Estado se han reducido y, cuando se materializan, se enfrentan a rpidos y contundentes rechazos rpidos, no slo desde la comunidad latinoamericana, sino tambin en interior mismo de las sociedades. Los procesos electorales y no las acciones militares son el recurso de arbitraje fundamental en las disputas polticas internas en la regin. Sin embargo, todava quedan pendientes numerosos desafos. La democracia es un edificio en permanente construccin, cuya futura solidez depende de que se consolide un ejercicio cada vez ms pleno de la ciudadana. Siguiendo a Galeano, podramos imaginar a la democracia como un horizonte que siempre se mueve, pero al que siempre debemos tender con nuestras prcticas colectivas. En el trnsito permanente hacia l, este horizonte se torna ms inalcanzable, pero ms esperanzador, en la medida en que se llena con nuevas aspiraciones ciudadanas, nuevas formas 71
PARTE II: EL FUTURO DEL CONSENSO DEMOCRTICO
posibles de participacin social, nuevas posibilidades para garantizar la igualdad entre los individuos. A esto se suma la necesidad de mantener abierto el debate respecto a la importancia de las instituciones como garantes del Estado de Derecho. Resulta evidente que la calidad de la democracia en los diferentes Estados no es homognea y que an se dan casos en los que las mayoras parlamentarias automticas, y la falta de separacin entre poderes limitan los debates en la esfera pblica. Asimismo, la estrategia de reduccin del campo poltico-social, de divisin discriminatoria entre oficialismo y oposicin, con frecuencia da origen a un alineamiento bipolar que no refleja la diversidad de actores e intereses presentes en las sociedades y engendra una lgica conflictiva de la cual es difcil escapar. La creacin de instituciones que permitan canalizar de manera constructiva las voces disidentes, es una de las tareas pendientes de las democracias latinoamericanas. La superacin de este dficit institucional implica un cambio en la forma en la que se concibe la democracia, un cambio hacia formas ms participativas e inclusivas, no ya bajo el mandato vertical de un estrecho liderazgo, sino mediante una gestin ms horizontal del espacio pblico. Es imprescindible propiciar un proceso de descentralizacin de las competencias y de la gestin de normas, y la apertura de nuevos espacios para la participacin directa de los ciudadanos. Una modificacin institucional en este sentido resultara en una mayor continuidad de las polticas pblicas, que ya no se encontraran sometidas a la voluntad de los dirigentes de turno sino que se enraizaran en el apoyo consciente de la ciudadana. Adems, con una mayor descentralizacin se aumentara la eficiencia de los planes sociales, cuya formulacin sera ms cercana a las poblaciones de destino. Todo ello sin olvidar, claro est, que estas polticas descentralizadoras deben estar acompaadas de una mejor distribucin de las rentas nacionales para evitar el surgimiento de nuevas asimetras regionales. Un tema ineludible en el contexto actual, es el de la libertad de informacin. En los ltimos aos, ha arreciado en diversos pases de la regin el debate en torno al alcance de este derecho y a su reglamentacin. Ms 72
DEMOCRACIA Y CIUDADANA
all de la discusin sobre la independencia de los medios de comunicacin frente a los poderes polticos o econmicos, es evidente que la base de una democracia verdadera y productiva en lo social es un electorado bien informado sobre las cuestiones que le afectan de manera mediata o inmediata. De esta forma, la agenda poltica, tanto en el orden electoral como en el del ejercicio estatal, no solo debe ser pblica, sino que adems debe facilitar informacin sobre la discusin econmica. La economa no debe seguir siendo una discusin de naturaleza eminentemente tcnica: debe convertirse en una materia accesible a todos los ciudadanos. El tema econmico debe ser parte de la cultura poltica de los electores, de los maestros, de los trabajadores, de los representantes comunales y sindicales. Una crisis econmica como la que est en curso les deja poco margen de accin poltica a los gobernantes si stos no encuentran en la ciudadana las resonancias necesarias para que las polticas econmicas se puedan ejecutar con mayor grado de apoyo y de solvencia. La economa convertida en tema de discusin entre todos los ciudadanos parece ser tambin un componente bsico de la gobernabilidad. Al mismo tiempo, el tema de la equidad social debe abandonar el terreno de la retrica electoral para convertirse en un eje fundamental de las polticas econmicas de los pases latinoamericanos. Pero estas polticas deben ser planteadas desde una perspectiva de Estado que, alejada de los espejismos populistas, permita trazar lneas de desarrollo sustentables en el mediano y el largo plazo. Slo de esta manera puede superarse la desigualdad social, un mal que aqueja a nuestras sociedades y disminuye la calidad de nuestras democracias. Cada una de esas aspiraciones y posibilidades se tocan con los instrumentos de la economa, de las polticas sociales y de la organizacin estatal. Los desafos para la consolidacin democrtica de Amrica Latina pueden resumirse en las siguientes consignas: - seguir fortaleciendo los regmenes electorales, - ampliar las capacidades de las instituciones democrticas con inclusin de una ciudadana activa y crecientemente informada, 73
- desarrollar Estados cada vez ms eficientes y eficaces para implementar polticas de inclusin social e igualdad, con mayores grados de apoyo social. Vale destacar que el cambio en estas reas debe encontrar su motivacin al interior de las sociedades. Las presiones exgenas pueden generar cambios en el corto plazo; pero si no reflejan la voluntad y las prioridades de la ciudadana, difcilmente podrn tener un impacto duradero. Un segundo espacio en el que se debe avanzar para la consolidacin de la democracia en Amrica Latina es el econmico. Acercar la economa a la cotidianidad de los ciudadanos es solamente un primer paso en el esfuerzo por democratizar la poltica econmica; es necesario, adems, generar un modelo econmico que aliente un crecimiento a la vez inclusivo y sustentable. Durante la mayor parte de la dcada del 1990, el Consenso de Wa shington pareci instalarse en la regin como la respuesta a esta neces idad. Y aunque probablemente haya sido una gran frmula, al menos para mantener la estabilidad econmica, no ha sido til para resolver las carencias sociales que persisten en nuestras sociedades. Ni el crecimiento econmico, ni el mercado garantizan, por s mismos, las posibilidades de avance social. Y sin un avance en lo social, difcilmente podr consolidarse la democracia. Frente a este reto, emergi en Amrica Latina un nuevo consenso acerca de los temas bsicos para la gobernabilidad de la regin. El declogo expuesto ya en el Informe OEA-PNUD, rene enfoques de las ms diversas orientaciones ideolgicas: 1. Elecciones libres, limpias y peridicas. 2. Estabilidad de los gobiernos y mejoramiento de las instituciones. 3. Las altas tasas de inflacin son inaceptables. 4. La sustentabilidad fiscal es necesaria. 5. El comercio internacional es vital para desarrollo econmico. 6. La desigualdad existente en Amrica Latina es inaceptable. 7. La lucha contra la pobreza es prioritaria. 8. El empleo informal y precario debe reducirse. 74
9. El amparo social (seguridad social, salud, educacin) debe ser parte integral de las sociedades. 10. El medio ambiente debe ser protegido. En comparacin con dcadas anteriores, los pases de Amrica Latina presentan economas ordenadas, con bajas tasas de inflacin y elites conscientes de lo que se puede, y tambin de lo que no se puede hacer en trminos econmicos. Comentario aparte merecen las polticas fiscales de la regin. Nuevamente la situacin dista de ser homognea. Mientras en algunos pases las elites comprendieron la importancia de un manejo responsable de las cuentas pblicas, as como los lmites de la poltica monetaria, la mayora de los Estados aplican polticas fiscales sumamente regresivas, gravando el consumo ms que el ingreso o la propiedad. El resultado es un aumento de la presin sobre las capas ms pobres de la poblacin y un sistema que, pese al crecimiento econmico de la ltima dcada, no ha logrado disminuir la brecha entre los diferentes estratos sociales. Pensando en el futuro, existen dos desafos importantes en materia econmica. El primero es saber cmo aprovechar la coyuntura favorable (en trminos de crecimiento econmico) que atraviesa la regin, para evitar que luego debamos hablar de una nueva oportunidad perdida. A ello habra que aadir un segundo desafo que es incluso ms relevante: cmo superar, si es que existe, la dicotoma mercado versus Estado. Es necesario aprender cmo enfrentar las tensiones sociales crecientes, derivadas de un avance social insuficiente pese al crecimiento econmico. El ltimo punto de la agenda consiste en la creacin de un nuevo pacto fiscal que garantice el crecimiento inclusivo. A modo de cierre: el futuro de las democracias en Amrica Latina El resguardo de la democracia no implica solo una vigilancia continua de los aspectos que sabemos dbiles en nuestras regiones, sino que tambin conlleva una suerte de prognosis de las amenazas que, pudiendo surgir dentro o fuera de nuestras sociedades, vinieran a poner en cuestin la estabilidad democrtica tan arduamente ganada. En este sentido, el foco de atencin para la defensa de la democracia no est solo en los riesgos inmediatos de ruptura, sino en saber cmo ser nuestra democra75
cia y cmo resolver sus principales carencias. Es decir, cmo se convertir en una organizacin de la sociedad que permita ampliar la ciudadana. Considerando los aspectos sealados, quisiera resumir aqu algunas cuestiones insoslayables en la coyuntura actual y cuya resolucin marcar el futuro de las democracias latinoamericanas: 1. El tema econmico debe estar presente en la cultura poltica de la ciudadana en su conjunto. Una crisis como la actual deja pocos mrgenes de accin poltica a los gobernantes, si stos no encuentran en la ciudadana las resonancias necesarias para que las polticas econmicas puedan realizarse con mayores grados de apoyo y de solvencia. La economa como un tema en la mesa de todos los ciudadanos es un componente bsico de la gobernabilidad. 2. El tema de equidad social debe abandonar el terreno de la retrica electoral y convertirse en uno de los ejes principales de las polticas econmicas de los pases latinoamericanos. Pero estas polticas deben ser ejercidas desde una perspectiva de Estado que, alejada del populismo, permita trazar lneas de desarrollo sustentables en el mediano y el largo plazo. Slo cuando los ciudadanos vean que la opcin democrtica conduce a beneficios tangibles para ellos y sus familias, ser posible que el crdito de la democracia se mantenga y se profundicen los espacios de la gobernabilidad. 3. El tema de la equidad social pasa no solo por el desarrollo de polticas de ndole directamente econmica (en materia tributaria, de seguridad laboral y de generacin de empleo), sino tambin por el fortalecimiento de aquellas instituciones del Estado que se ocupan de la salud, la educacin o la seguridad ciudadana. No hay duda de que el fortalecimiento de todos estos mbitos conducir, en el largo plazo, a la creacin de sociedades ms equilibradas, ms sanas, ms cultas, con mejores opciones laborales y ms aptas para el disfrute de su vida cotidiana y del tiempo libre. 4. Finalmente est la cuestin de las instituciones. Si bien los avances conseguidos en las ltimas dos dcadas han sido notables, la lista de tareas pendientes tampoco es breve. Dentro de la multiplicidad de desafos que debern enfrentar en los prximos aos las demo76
cracias latinoamericanas, no es el menor la construccin de instituciones. Para lograr la consolidacin es necesaria la presencia de instituciones fuertes y confiables que garanticen un espacio para la oposicin y un lmite al poder de las mayoras transitorias; de instituciones que reflejen la verdadera variedad de actores presentes en las sociedades latinoamericanas. La consecucin de todas estas metas no es tarea fcil. Sin embargo todas son parte de este horizonte mvil al que siempre debemos tender. Las formas especficas para acercarnos a estas metas pueden variar de pas a pas, pero debemos alimentarnos mutuamente de las experiencias exitosas de cada uno de ellos, de hacerlas comunes, porque esto nos permitir minimizar los errores y ampliar las oportunidades de xito. La libertad y la democracia no son un punto de llegada, ni el final de una ruta. Son ambas. Y el camino, que se debe renovar siempre, es un libro en el que cada generacin de ciudadanos imprime su escritura. Las nuevas generaciones de ciudadanos, como lo hemos visto en el Oriente Medio, cuentan con novedosos y potentes instrumentos de comunicacin basados en no menos potentes tecnologas. Est en ciernes un cambio de paradigma, que da un nuevo poder a los ciudadanos y que, como en todas las pocas, se debe utilizar con responsabilidad. La Comunidad Iberoamericana tiene ya a su haber veinte Cumbres, y de diferentes formas se ha trabajado para incidir en la Gobernabilidad democrtica. Al trmino de la ltima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en Mar del Plata, el seor Presidente de Paraguay, D. Fernando Lugo, anunci que el tema central sobre el que tratarn los mandatarios iberoamericanos en la XXI Cumbre, a celebrar en su pas, ser Modernizacin del Estado para el desarrollo. Tema que estamos seguros, pueda servir de referencia a todas las instancias de la Conferencia Iberoamericana, pero muy especialmente a la XXI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, para incidir en la modernizacin de las polticas de estado, la consecucin de pactos fiscales, el desarrollo de la institucionalidad y el fortalecimiento del servicio civil, la transparencia, la coordinacin multinivel y la descentralizacin territorial, el desarrollo de infraestructura, la seguridad y la participacin ciudadana, la inclusin y la cohesin social, el impulso de las alianzas pblico-privadas 77
y la creacin de sinergias para una cooperacin internacional ms eficaz y as continuar avanzado en la ruta de nuestras democracias. La cual para nuestro Secretario General Iberoamericano, Don Enrique Iglesias contribuir con los estados a dotarse de los medios adecuados para atender a las necesidades propias de su modernizacin, as como a responder a los requerimientos de los ciudadanos, recuperando su confianza.
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Democracia: conceptos diferentes o tercera ola populista?

Susanne Gratius El consenso democrtico Desde que Amrica Latina dej atrs los regmenes militares, en ambos lados del Atlntico empez a surgir un consenso democrtico que inclua la celebracin regular de elecciones libres, pluralismo poltico, libertad de expresin y separacin de poderes. Este declogo de mnimos se reflej en diversas declaraciones conjuntas entre los propios pases latinoamericanos, entre la UE y Amrica Latina y en la Carta Democrtica Interamericana, suscrita en 2001. A diferencia de los acuerdos de libre comercio que la UE empez a entablar con determinados socios latinoamericanos siguiendo el ejemplo de EE.UU., la Carta Interamericana no ha tenido un eco en las relaciones europeo-latinoamericanas, pese al compromiso democrtico que ambas partes reiteran en prcticamente todos sus documentos oficiales. La afinidad poltica entre Europa y las Amricas en torno a la democracia representativa empez a debilitarse a partir del segundo lustro del siglo XXI, coincidiendo con el surgimiento de gobiernos de izquierda en la mayor parte del subcontinente latinoamericano. Esta tendencia correspondi no slo a un nuevo contexto regional, sino tambin a cambios globales importantes. En una coyuntura internacional marcada por el ascenso de nuevas potencias con tradiciones tanto democrticas como autoritarias, el paradigma de la democracia y su promocin han perdido relevancia1. Aunque siguen siendo conceptos vigentes, sus interpretaciones varan y, dentro del amplio marco democrtico, en algunos pases latinoamericanos han surgido otros modelos polticos denominados cali-
Vase Thomas Carothers, Democracy Promotion under Obama: Finding a Way forward, Policy Brief 77, Carnegie Endowment for International Peace, Washington DC, February 2009.
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ficados de democracia participativa o directa. Mientras que algunos2 opinan que forman parte del fenmeno del autoritarismo populista, otros como Ernesto Laclau3 perciben el populismo como alternativa democrtica a las frmulas representativas que en muchos pases no se han podido instalar y se transformaron en proyectos elitistas. Hoy, parece altamente improbable que en un futuro prximo retornemos al consenso democrtico de los aos noventa. El reequilibrio global en detrimento de Europa y de Estados Unidos tampoco favorece el surgimiento de un tringulo atlntico que, en todo caso, sera ms equiltero que en pocas anteriores. Asimismo, los tres actores no necesariamente comparten el inters de crear una alianza. La idea del tringulo atlntico, que surgi en los aos ochenta, es ante todo un invento europeo que sigue teniendo ms seguidores en la UE, y particularmente en Espaa, que en las Amricas. Amrica Latina no es demasiado proclive hacia la idea de un tringulo, porque sigue viendo en Europa un contrapeso a la influencia de Estados Unidos, aunque poco a poco la UE est siendo sustituida por China. Desde los tiempos de la doctrina Monroe hasta la actualidad, a EE.UU. no le gusta la idea de crear una alianza con Europa para administrar su propia esfera de influencia que histricamente ha sido Amrica Latina. Pese a los escepticismos y reticencias, coordinar nuestras polticas tiene sentido porque seguir por caminos separados impide cumplir con los objetivos comunes. Ejemplos para ello abundan, siendo los ms evidentes las diferentes estrategias que han seguido Europa y las Amricas para promover la democracia en Cuba y Honduras o las respuestas casi opuestos la va del desarrollo en el caso europeo y la militar en el caso de EE.UU. y muchos pases latinoamericanos contra el flagelo del narcotrfico. Aplicar polticas diferentes no ayuda a aumentar su eficacia y produce, muchas veces, efectos indeseados o incluso contraproducentes.
Carlos Malamud, Populismos latinoamericanos: Los tpicos de ayer, de hoy y de siempre, Ediciones Nobel, Oviedo 2010.
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Ernesto Laclau, La razn populista. Paids, Barcelona 2005.
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DEMOCRACIA: CONCEPTOS DIFERENTES O TERCERA OLA POPULISTA?
Al ser los principales interesados, Espaa y Europa tendran que convencer a los otros dos socios de que tiene sentido crear un tringulo. El principal argumento para estrechar las relaciones entre Europa y las Amricas no es econmico sino poltico: crear una alianza normativa basada en los mismos valores y principios. Sin duda, la democracia es nuestro principal vnculo transatlntico. Pero como tambin ocurre en otros muchos mbitos, el trato que damos a la democracia refleja las asimetras de una relacin entre desiguales. Aunque en todas las Cumbres, latinoamericanas, europeo-latinoamericana y de las Amricas reiteramos el firme compromiso con la democracia, las interpretaciones y visiones sobre este concepto son cada vez menos compatibles. Dentro del amplio marco de la democracia hemos elegido tres caminos separados. En Amrica Latina, poco qued de la clusula democrtica del Grupo de Rio adoptada en los aos noventa despus de la plena incorporacin de Cuba sin ningn tipo de debate sobre el cumplimiento de los requisitos o la aplicacin de la condicionalidad poltica. En las Amricas, Latinoamrica y Estados Unidos llegaron a firmar una Carta Democrtica Interamericana que cumplir diez aos en 2011, pero apenas ha sido aplicada4. Aunque se puede cuestionar la utilidad prctica de este instrumento, es un documento firmado por 34 gobiernos democrticos salvo Cuba que refleja un alto grado de consenso y compromiso comunes. No existe un instrumento similar entre Europa y Amrica Latina, cuyas relaciones se rigen por las clusulas democrticas incluidas en todos los acuerdos. stas ltimas explican (junto con la Posicin Comn de la UE) la ausencia de relaciones contractuales de la UE con Cuba. Pese al compromiso formal con la democracia que constituye nuestro principal vnculo poltico, la vivimos de manera diferente en Europa, Amrica Latina y Estados Unidos. Ante los crecientes malentendidos y los recientes roces con determinados gobiernos latinoamericanos, entre ellos los de Evo Morales y Hugo Chvez, sera importante abrir un debate franco y abierto sobre nuestras ideas y experiencias de la democracia.
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Vase el artculo de Peter Hakim en este libro.
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Para ello es necesario sincerar los argumentos y constatar que coexisten diferentes tipos de regmenes todos ellos considerados democrticos : el demo-populismo venezolano, la democracia participativa de Evo Morales, la variante socialdemcrata brasilea, la democracia personalista de Daniel Ortega o la democracia conservadora que representan los gobiernos de Colombia, Chile y Mxico. No hay que olvidar que esta misma diversidad poltica tambin est presente en el espacio de la UE, donde el Gobierno socialista de Jos Luis Rodrguez Zapatero en Espaa representa el otro extremo de la escala ideolgica a un Silvio Berlusconi o donde el Gobierno conservador alemn ha modificado los fundamentos de su tradicional poltica europea y europesta a favor de un nuevo nacionalismo antes desconocido. Igual que en Espaa, en EE.UU. se ha instalado la polarizacin poltica que se ha profundizado durante los ocho aos del Gobierno Bush y debido a la crisis financiera. El antecesor de Barack Obama llev la democracia hacia los extremos, mientras que el actual Presidente volvi a corregir gran parte de las disfuncionalidades democrticas. Por tanto, desde hace veinte aos, en Europa y las Amricas hablamos de la misma democracia, aunque nuestras experiencias ya no son las mismas que en la dcada de los noventa cuando se empez a forjar nuestro consenso. La democracia en las relaciones inter-, euro- e iberoamericanas La Carta Democrtica Interamericana se fundamenta en la democr acia representativa dentro del respeto del principio de no intervencin, hace alusin al carcter participativo de la democracia e incorpora la dimensin socioeconmica de la democracia. No obstante, su punto de partida es una definicin tradicional de la democracia pluripartidista con libertades fundamentales y el respeto a los derechos humanos. Como instrumento comn se adopt una clusula democrtica que hasta ahora no se ha aplicado y explica en gran parte el fracaso de la implementacin prctica de la Carta. Teniendo en cuenta el reciente debilitamiento del sistema interamericano y de la democracia representativa, existe cada vez menos una definicin consensuada entre los 34 Estados americanos con la que se identifiquen todos los socios. Asimismo, es una Carta Democrtica asimtrica, debido a la posicin hegemnica de EE.UU. En cierto 82
modo, la fecha de la firma ilustra su peso: el 11 de septiembre de 2001, un da que siempre ser conmemorado en EE.UU. La definicin de la democracia en las relaciones europeolatinoamericanas es similar, pero con una matiz diferente y un compromiso menor. En todas las declaraciones de las Cumbres europeolatinoamericanas se habla de la trinidad democracia, Estado de derecho y derechos humanos. Esta definicin refleja claramente la preferencia europea, aunque la Declaracin de la Cumbre de Viena de 2006 reconoce en su artculo 4 que no existe un modelo nico de democracia. En el caso de la UE existe una clusula democrtica que se introduce en todas las relaciones con terceros pases, siguiendo una sugerencia inicial latinoamericana (en este caso, Argentina). An as, diferente al sistema interamericano, esta condicionalidad democrtica se aplica de forma unilateral, sin que la UE consensue posiciones con las contrapartes latinoamericanas. Dicha condicionalidad est ausente en el sistema iberoamericano que originalmente pretende promover la democracia y el pluralismo (Declaracin de Guadalajara 1991) dentro de los mrgenes de la soberana nacional, pero que privilegia el respeto de la soberana nacional y el principio de la no intervencin. Pese a que la Declaracin de Via del Mar es casi una Carta Democrtica Iberoamericana, diferente a la interamer icana no est institucionalizada como es el caso de la OEA ni tampoco implica compromisos concretos teniendo en cuenta que Cuba fue uno de los firmantes. La iberoamericana es una democracia sin adjetivos que resalta la importancia de las instituciones y los partidos polticos, pero que incluye tambin el derecho de cada pueblo de construir su propio sistema poltico. Democracia y populismo en Amrica Latina En Amrica Latina coexisten al menos tres conceptos polticos diferentes: 1) la democracia representativa o liberal, 2) la democracia participativa o directa y 3) el populismo. Como parte de su prolongado proceso de emancipacin e independencia, hoy se puede constatar que algunos pases se han alejado de la vertiente representativa de la democracia que en la prctica poltica dominados por lites tradicionales no ha funciona83
do demasiado bien. De hecho, en gran parte de la regin, las instituciones pesan menos que las personas, los movimientos polticos ms que los partidos, el clientelismo y la corrupcin son la regla y no la excepcin, la separacin de poderes suena a ciencia ficcin y la poltica se ha trasladado de las instituciones a la calle. Ante los dficits de su vertiente representativa y las persistentes desigualdades en Amrica Latina, se empiezan a manejar otros conceptos de la democracia. Si en los aos noventa, la democracia representativa fue the only game in town, ahora han su rgido modelos alternativos en clara oposicin al concepto tradicional. En la actualidad coexisten tres proyectos polticos (2011): uno populista que disminuye (7 gobiernos), otro socialdemcrata que permanece (7 gobiernos) y uno conservador que crece (5 gobiernos). Sin duda, la revolucin indgena en Bolivia, la Presidencia de Rafael Correa en Ecuador, la perpetuacin de Chvez en el poder, la conversin de Daniel Ortega del socialismo al populismo y los giros ideolgicos de Lula en Brasil marcan una nueva etapa poltica de una regin ms independiente de Europa y EE.UU. Ello no slo se debe a la coyuntura regional sino tambin global, con una mayor presencia de China y otras potencias emergentes en las Amricas. Algunos pases de la regin estn ms lejos de EE.UU. y ms cerca de China que combina el capitalismo del Estado con una fuerte dosis de autoritarismo. Como frmulas alternativas a la democracia representativa o liberal han surgido la democracia deliberativa, la democracia participativa y la democracia comunitaria o indgena. La nueva Constitucin de Bol ivia sugiere una definicin nica de democracia participativa y directa, representativa y comunitaria; la de Ecuador habla de democracia representativa, directa y comunitaria; la de Venezuela no pone adjetivo a la democracia hegemnica unipersonal de Chvez; y la de Brasil propone un Estado democrtico de Derecho que se parece a la idea europea de una democracia intrnsecamente ligada a los derechos humanos y la separacin de poderes. La democracia participativa o directa puede ser dos cosas: 1) una fachada para cubrir el autoritarismo y la concentracin de poder o 2) una frmula creativa innovadora, como podra ser el caso de Bolivia, para integrar diversas tradiciones y culturas polticas. Sin embargo, en pases 84
como Nicaragua o Venezuela, la idea de la democracia participativa se parece demasiado al populismo que es una democracia directa, aunqu e no por ello participativa. El populismo en Amrica Latina es casi un rgimen poltico propio. No es slo un estilo de gobierno, sino una frmula de poder que ha perdurado en el tiempo. Hoy estamos ante la tercera ola populista despus del populismo histrico de Getulio Vargas y Domingo Pern y el neopopulismo la Carlos Menem o Alberto Fujimori5. El populismo latinoamericano es multifactico y tiene muchas sombras, pero tambin algunas luces. Es y ha sido histricamente una respuesta a la exclusin poltica y social. La ola actual se inserta en esta tercera gran transformacin social que est viviendo Amrica Latina despus de la redemocratizacin y la estabilizacin macroeconmica. El populismo se caracteriza por la ausencia de una ideologa determinada; la relacin directa entre lder y pueblo sin pasar por las instituciones; la llegada al poder de lderes anti-establishment, un cierto machismo al ser casi siempre hombres; y altos niveles de apoyo popular. Aunque no hay que confundir ser popular (como Lula que fue respaldado por el 80% de los brasileos) con ser populista. Histricamente, el populismo ha sido un movimiento de protesta de los excluidos contra las lites dominantes y su proyecto de modernizacin. Estas mismas races persisten en el movimiento indgena en Bolivia, en el chavismo que reivindica un socialismo del siglo XXI o en el sandinismo orteguiano que se niegan a reconocer que el mundo ha cambiado. Hay distintos tipos de populismo: el etnopopulismo desde abajo en Bolivia y en parte en Ecuador, el populismo autoritario-militar en Venezuela, el populismo post-revolucionario en Nicaragua o el populismo institucionalizado en Argentina. El populismo es una zona gris entre autoritarismo y democracia. Por la sed del poder, muchos populistas (siendo Hugo Chvez el mejor ejemplo en la regin) estn ms cercanos al autoritarismo que a la democracia. Los lderes populistas no crean ciudadanos sino seguidores. En el mejor
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Susanne Gratius, La tercera ola populista de Amrica Latina, Documento de Trabajo 45, FRIDE, Madrid 2007.
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de los casos, el resultado es una democracia electoral sin Estado de Derecho. Pero tampoco se puede simplificar el populismo como antidemocrtico. Los populistas celebran elecciones, viven del apoyo de los ciudadanos y crean mediante referndums y consejos populares nuevas formas de democracia directa y participativa, sobre todo de aquellos ciudadanos antes excluidos del poder. En este sentido, el populismo latinoamericano se nutre del fracaso de las democracias representativas y de la injusticia social que crean la tierra frtil para nuevos populismos. El populismo no es la causa sino la consecuencia de la debilidad democrtica. No es una casualidad que el populismo resurge en Italia, en los pases andinos y centroamericanos, donde los Estados son tan dbiles como la democracia. Al denunciar las falencias del orden establecido, el populismo tambin tiene una funcin correctora. Conlleva casi siempre un cambio de lite, un alto grado de movilizacin y una mayor inclusin social. En fin, el populismo latinoamericano tiene muchas sombras pero tambin algunas luces que a veces se niegan a ver los europeos y norteamericanos. En este sentido y recordando nuestros propios populistas europeos, la democracia no es simplemente un valor compartido sino que merece un debate ms abierto y honesto sobre qu entendemos de democracia y cmo podemos mejorarla ms all de declaraciones retricas. La democracia en la prctica: los casos de Cuba y Honduras Qu resultados producen estas diferentes visiones, vivencias y percepciones en la prctica poltica? El mejor ejemplo para ilustrar sus efectos contraproducentes es el trato que Europa y las Amricas dan a Cuba. Europa, Estados Unidos y Amrica Latina tienen polticas diferentes, si no opuestas hacia la isla: Brasil y los dems pases latinoamericanos reconocen el rgimen castrista e incluyeron a Cuba en el Grupo de Ro sin tener en cuenta la clusula democrtica que parece ms una herencia de los noventa que una prctica actual. Despus de la inclusin de Cuba en el Grupo de Ro habra que considerar sinceramente la eliminacin de la clausula democrtica. A travs de su Posicin Comn que desde 1996 se debate cada ao, la UE aplica una tibia poltica de compromiso condicional que cambia segn las coyunturas en Washington, en La Habana y
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Madrid6. EE.UU. mantiene una poltica ambigua entre los dos componentes compromiso y sanciones, cuyas prioridades dependen del juego domstico y del grado de influencia de la comunidad del exilio. Aunque nuestras posiciones se acercan en torno al compromiso, los objetivos no son los mismos. De hecho, Amrica Latina reconoce que la Cuba castrista es como en aquel momento parece haber dicho la ex Presidenta chilena Michelle Bachelet una democracia diferente. La UE pretende promover una transicin democrtica pacfica y gradual desde el rgimen actual. Y EE.UU. quiere acabar con el rgimen cubano y reconstruir el pas desde cero. Qu consenso podemos definir si no coincidimos ni siquiera en el objetivo de una democracia representativa en Cuba? Tampoco est claro si tenemos la voluntad poltica de consensuar nuestras polticas. Lo que es evidente es que si seguimos teniendo instrumentos y objetivos diferentes no contribuiremos a la necesaria apertura democrtica y econmica en Cuba. El segundo ejemplo es el caso de Honduras. Nuevamente haba posiciones diferentes, aunque no opuestas. Diferente a Cuba, en Honduras compartimos el consenso inicial de condenar el golpe de Estado del 28 de junio de 2009, lo cual, comparado con pocas anteriores, fue un avance considerable. Sin embargo, durante la prolongada crisis, cuando el Presidente depuesto se haba refugiado en la Embajada de Brasil, se empez a romper el consenso latinoamericano. Mientras que algunos gobiernos, incluyendo el brasileo, no reconocieron las elecciones, otros aceptaron los resultados sin cuestionar el distorsionado contexto en el que se haban celebrado. Al haber acogido a Manuel Zelaya en su Embajada, Brasil se vio obligado a liderar el bloque del no. Por su parte, EE.UU. y la UE acabaron aceptando sin ms el nuevo gobierno y con ello legitimaron a posteriori un golpe de Estado que, independientemente de las causas que lo haban provocado, alter el escenario electoral. De forma poco clara, Espaa se mantuvo entre las dos posturas, ni acept las elecciones ni las rechaz.
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Susanne Gratius, La poltica de la Unin Europea en el tringulo Cuba-Estados Unidos-Espaa, en: Revista Temas 62-63, abril septiembre de 2010, La Habana.
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Esta posicin refleja una vez ms la esquizofrenia de definirse como pas iberoamericano y europeo e impact, en mayo de 2010, negativamente en la Cumbre europeo-latinoamericana que un grupo de pases latinoamericanos liderados por Brasil amenaz a bloquear. A modo de conclusin, cabe resaltar que compartimos los mismos valores democrticos, pero los interpretamos y percibimos de maneras diferentes. Por tanto, nuestro mnimo denominador comn sera la democr acia sin adjetivos o la democracia electoral. De este cons enso bsico se desprenden tres opciones de tratar la democracia: 1. Aceptar este consenso mnimo cuando hablamos de la democracia y reconocer las diferencias existentes sin intervenir en asuntos internos. Esto es precisamente lo que hacen tanto la UE como la mayora de los pases latinoamericanos al no criticar o condenar el autoritarismo en Venezuela. Siguiendo esta lgica, habra que incluir la democracia sin adjetivos en nuestros documentos comunes y ab stenerse a firmar compromisos conjuntos. 2. Seguir insistiendo en la democracia representativa como nica frmula aceptable, promoverla activamente y no reconocer otras prcticas o interpretaciones. Esto es lo que hace EE.UU. cuando condena la situacin en Venezuela, en Bolivia e impone sanciones y restricciones diplomticas. Muy similar es la posicin de la UE hacia Cuba, pero no hacia Venezuela o Bolivia. Si elegimos esta opcin, falta un mayor compromiso del lado latinoamericano que, al fin y al cabo, se invent, en la dcada de los noventa, la condicionalidad democrtica que ahora no aplica. 3. Iniciar una reflexin conjunta ms sera sobre lo que entendemos de democracia y cmo la aplicamos en la prctica, tanto dentro como fuera del tringulo atlntico. Aunque las diferentes posiciones y recelos mutuos han impedido hasta ahora abrir un dilogo sobre la retrica y la prctica de los valores democrticos, superar estas reticencias es necesario si queremos avanzar hacia un tringulo democrtico.
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Mientras que no somos capaces de tener polticas comunes hacia pases tan pequeos con escasa importancia estratgica como Cuba y Honduras es impensable que Europa y las Amricas puedan ponerse de acuerdo frente a las complejas situaciones en pases como Irn, Rusia o China. Esta falta de consenso en torno a la democracia explica que no actuamos conjuntamente en crisis internacionales. No obstante, si queremos crear una Comunidad de Occidente que se proyecta al mundo, deberamos empezar a discutir seriamente lo que nos une y lo que nos separa.
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Los nuevos golpes a la democracia y sus respuestas

Ral Bentez Manaut En Amrica Latina, la cuestin de la debilidad de la democracia y la forma en la que actores autoritarios, criminales detentaron el poder en fechas recientes, se han vuelto temas de primer orden Qu est pasando con la democracia en Amrica Latina? sta es una pregunta principal, puesto que se estn modificando los parmetros trazados en la ltima dcada del siglo XX. Los factores que afectan a las democracias latinoamericanas son muchos. Junto al esquema liberal, que se sostiene en la construccin de un sistema electoral para la eleccin de gobernantes; han aparecido formas de democracia participativa popular que se radicalizan, como en los pases andinos, a travs de reformas de las Constituciones Nacionales, o al menos de parte de ellas. Un ejemplo es lo ocurrido en Venezuela, con la instauracin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, o los cambios a las leyes de Bolivia, Ecuador o Nicaragua. A su vez la regin presencia el ascenso de gobernantes provenientes de fuerzas polticas que personalizan el mando poltico presidencial, con lo que la conduccin del Estado opaca la maduracin de los otros poderes, como el judicial y el legislativo. Otros factores que afectan a la vida democrtica son: la incapacidad de los gobiernos para lograr imponer el Estado de Derecho; las presiones de Estados Unidos para evitar el avance del terrorismo, en especial durante la administracin de George W. Bush (2001-2009)-; y el retorno de fuerzas conservadoras, como son los militares, actuando como grupo de presin. En el presente ensayo se van a presentar dos ejemplos de amenazas a la democracia. Uno es la crisis de Honduras y el otro es el caso mexicano, especficamente la situacin en Ciudad Jurez. Se trata de dos test cases que muestran las debilidades de las democracias, sea por el acoso de grupos de poder conservadores, o por la emergencia de fuerzas clandestinas y criminales, como es el caso mexicano. 91
Las amenazas a la democracia y la gobernabilidad se dan en dos niveles: la recuperacin poltica de los llamados poderes oligrquicos fcticos del siglo XX y la amenaza de los nuevos poderes polticos ocultos del siglo XXI. El positivismo de los aos noventa, cuando se discutan las transiciones a la democracia liberal tras la superacin de los gobiernos militares, est en crisis. Ese optimismo se est desmoronando y estamos ante las puertas de un periodo pesimista, iniciado con el ascenso del populismo militarista personalista venezolano desde las elecciones de 1998. A ello se agrega la presin estadounidense por los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, cuando la administracin americana solicitaba a los gobiernos a instaurar una gran cantidad de polticas de seguridad que en ocasiones lesionaron los derechos individuales de los ciudadanos. El caso mexicano es ilustrativo al respecto. Por otro lado, dadas las limitaciones en el ciclo de transicin a la democracia, su nfasis en la faceta electoral; los sistemas polticos quedaron endmicamente dbiles y eso les dio fuerza a los poderes oligrquicos tradicionales para retomar el poder o expresar (imponer) sus posiciones. En cada pas estos poderes oligrquicos tradicionales se expresan de forma diferente. Estn los militares, los empresarios, el clero, las clases medias, los sindicatos de la era desarrollista, entre otros. Por ejemplo, en Mxico y Argentina se expresa ntidamente el poder mafioso de los sindicatos y el poder oculto de la corrupcin. Algo similar ocurre en casi todos los pases. A ello hay que agregar los poderes ocultos que, para ampliar su radio de accin, expanden su influencia controlando segmentos de los poderes poltico, econmico, social y, en algunos casos, el militar. Colombia fue un claro ejemplo de ello en los aos noventa del siglo XX, y hoy lo son Mxico y pases de Amrica Central como Guatemala. En estos pases los narcotraficantes han acumulado gran poder. En el caso mexicano, la revista Forbes seala que uno de los capos, el jefe del Crtel de Sinaloa Joaqun El Chapo Guzmn, ha acumulado ms de 1000 millones de dlares. Estos desarrollos sin duda ponen en riesgo la calidad de la democracia, que an se encuentra en construccin, y la amenaza para el futuro.
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LOS NUEVOS GOLPES A LA DEMOCRACIA Y SUS RESPUESTAS
La crisis de Honduras Hablando de los poderes tradicionales, vale la pena analizar al caso de Honduras. Qu distingue la llegada al poder del Manuel Zelaya del resto de lderes populistas bolivarianos? En el caso boliviano, ecuatoriano, venezolano y nicaragense, los lderes hicieron campaa electoral sealando su aspiracin bolivariana, para lo cul contaron con el apoyo del pueblo. Es decir, le dicen al pueblo que son bolivarianos y ste respalda esa opcin. Manuel Zelaya nunca hizo eso. Llega al poder siendo miembro de la lite poltica tradicional hondurea y da el giro populista una vez en el gobierno. Nunca puso a consulta popular su afiliacin al bolivarianismo, o las medidas que sta frmula de gobierno adopta. Cuando Zelaya se enfrent a una tremenda crisis de pagos, en el ao 2008, producto del ascenso vertiginoso del precio de la gasolina, las grandes corporaciones, sobre todo Respsol y Exxon Mobil, le dicen a Zelaya: Pagas o te dejo de dar gasolina, despus Hugo Chvez le ofr ece la gasolina diciendo: Hermano, no te dejes chantajear por esos tigres del imperialismo. Ah est la gasolina . Pero Zelaya no estaba aceptando gasolina gratis. Era un paquete bolivariano que incluy el establecimiento de clulas bolivarianas entre dirigentes polticos populares, sindicales y estudiantiles, gasolina subsidiada, mdicos cubanos y se agrega el tema del referndum para buscar la reeleccin presidencial. Este ltimo asunto fue lo que lo friccion con la lite poltica tradicional, de la cual l era parte. Con esto, Zelaya empez a dividir a su propio partido (el Liberal), al igual que a la coalicin de partidos y lderes que lo llev al poder; a la vez se enfrent con el resto de la clase poltica hondurea en el Congreso y el Poder Judicial. A partir de entonces, la lite poltica tradicional hondurea, muy unificada, empieza a ver en Zelaya una amenaza. Primero, porque durante la campaa presidencial l nunca les dijo yo voy a ser bolivariano. Los dirigentes en otros pases s lo hicieron, ellos no estaban engaando a nadie. Zelaya, quiz por necesidad, quiz por conviccin, se hizo bolivariano, con lo cual abri las puertas a una gran crisis institucional que a la postre derivara en el golpe de Estado del 28 de junio de 2009. En segundo lugar, ste golpe, a diferencia del resto de los cuartelazos militares que hubo en Amrica Latina en la poca de la Guerra Fra, no se lo puede 93
calificar de conspiracin, fue muy abierto. Como Presidente, Zelaya haba polarizado a las lites polticas y sociales del pas. En su contra se haban aliado el clero institucional, las clases medias y, al final, para consumar el golpe, se solicit a los militares que actuaran. Los militares, rompiendo la lgica elemental de la cadena de mando basada en la obediencia a la autoridad del Presidente, lo destituyeron, siendo claramente un golpe de Estado. Pero los militares fueron slo la punta final de la cadena. No fue un golpe de Estado militar clsico, fue un golpe cvico-militar oligrquico. Por ello, no fue un militar quien se ocup de gobernar Honduras; sino que ascendi el presidente del Congreso, Roberto Micheletti, miembro del mismo partido que Zelaya, que adems cont con el respaldo del Poder Judicial. Tras el golpe, se pensaba que la condena internacional iba a derribar al Gobierno de Micheleti; sin embargo, ste resisti gracias a la unidad existente en el seno de la lite en el poder, enfrentando a una resistencia interna --que se construy sobre la marcha-- muy dbil, que condenaba el golpe de Estado y hablaba de la legitimidad y legalidad del presidente Zelaya. Pero ste, que haba roto los pactos de la oligarqua, contaba con una base de apoyo interno muy dbil y con un respaldo internacional bolivariano tambin muy endeble. En Honduras, el multilateralismo latinoamericano entr en una grave crisis. El gobierno de facto busc su legitimidad continuando la convocatoria para realizar las elecciones el 29 de noviembre de 2009. Los simpatizantes de Zelaya postularon el bloqueo de las elecciones como la clave de su accionar. Amrica Latina se dividi por el tema electoral porque nadie en su sano juicio poda condenar esas elecciones. Algunos Presidentes como Oscar Arias de Costa Rica, o los de Panam, Per, Mxico y Chile no respaldaron el proceso de condena a las elecciones de forma abierta, pero si de forma pragmtica. Otros Estados, como Guatemala y El Salvador, lograron salir mejor librados diplomticamente de la crisis de Honduras puesto que no se involucraron. Aquellos presidentes comprometidos con Zelaya, como Hugo Chvez, se aislaron y no encontraron eco a sus esfuerzos para presionar con mayor energa al gobierno de facto. En el caso de la OEA, en un principio sostuvo el regreso de Zelaya, y posteriormente tuvo que dar un viraje realista, hacia el paulatino recono94
cimiento de las elecciones como medio de solucin de la crisis, igual postura asumi Estados Unidos. El multilateralismo latinoamericano, que promulga la defensa de la democracia, se deterior porque la condena a un proceso electoral tcnicamente bien realizado (aunque ciertamente en condiciones polticas adversas) difcilmente puede prosperar. Adems, aparece el tema de la comparacin con otros casos polmicos, como por ejemplo, con procesos electorales mucho ms irregulares como las elecciones de la ciudad de Caracas. Esto le quita validez a la Carta Democrtica Interamericana y sus postulados de defensa de las instituciones. Por ello, frente democracias dbiles, la proliferacin de lderes populistas, que hacen una mala lectura de cmo sus acciones afectan a la lite en el poder, puede llevar a retrocesos democrticos muy fuertes. Ello se observa en Honduras, donde a dos aos del golpe, el resultado es un Estado muy debilitado con instituciones muy deterioradas, tanto por las polticas de Zelaya, como por el mismo golpe y la crisis que lo sucedi. El acoso a la democracia en Mxico El caso de Mxico es sintomtico. La consolidacin de la transicin a la democracia est impedida tanto por los poderes tradicionales del siglo XX como por los emergentes del siglo XXI. Se ha hablado mucho en Mxico de que el cambio del partido en el ao 2000, tras 71 aos de gobierno ininterrumpido del Partido Revolucionario Institucional (PRI), no signific la transformacin de las condiciones polticas y sociales del pas, as como tampoco afect los privilegios de los grupos de poder poltico y econmico. Las estructuras corporativas antidemocrticas sobre las que se asentaba el control de la poblacin trabajadora, obrera y campesina, (fundamentalmente, los sindicatos), permanecen inalteradas; no se avanza en mecanismos de transparencia informativa real sobre la corrupcin gubernamental, a pesar de haber cambios significativos (en lo legal) con la creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI); y muchos segmentos del Estado, como el de la defensa, parecen inmodificables.
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Mxico es un pas dividido y polarizado en lo poltico y en lo social. Tiene segmentos muy modernos econmicamente, y en lo poltico se ha dado una gran evolucin democrtica; pero tambin hay otros estados del pas muy atrasados polticamente. Estados de la repblica que estn gobernados por las oligarquas ms corruptas conviven con estados con gran modernidad, democracia y transparencia. El emergente poder del narcotrfico es el principal obstculo para la evolucin del pas. Gracias a la guerra declarada los grandes crteles en Colombia en los aos noventa, y al cierre del corredor Caribe entre Colombia y Estados Unidos, el narcotrfico debi buscar nuevas rutas, encontrando a Mxico y Amrica Central como opcin. Esto fortaleci a los grupos criminales mexicanos, quienes fueron acumulando un gran poder econmico, transformndose de intermediarios de los colombianos en dueos del negocio. El narcotrfico entre Mxico y Estados Unidos era tolerado por los gobiernos de ambas partes. Era un narcotrfico arreglado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Creci como una actividad econmica ms, con la caracterstica de que era ilegal, pero no era castigada, pues tampoco era penalizado el consumo en Estados Unidos, principalmente en California, Texas, y otras grandes ciudades. La exportacin de la marihuana y herona, y su demanda derivada del Californian way of life, surgido despus de la segunda guerra, pero con mayor fuerza desde la guerra de Vietnam. Nadie reprimi ni la produccin, ni el comercio, ni el consumo. Los productores de marihuana y herona en Mxico eran prsperos hombres de negocios, no haba violencia, vendan sus productos y cruzaban la frontera casi legalmente hasta el ao 1985. Cualquiera poda cruzar y regresar sin ningn problema. La primera guerra del narcotrfico comienza con Ronald Reagan. Despus, en los noventa, el Presidente Clinton emprendi una enrgica campaa contra el consumo y, a nivel internacional, se fue configurando el Plan Colombia para reducir el poder de los carteles colombianos. La exportacin de cocana transforma el perfil del narcotrfico, pues este producto pronto se convierte en el ms rentable del mundo.
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A inicios del siglo XXI cambia el parmetro y los narcotraficantes encuentran en Mxico un terreno muy frtil por dos razones: a) un Estado en descomposicin, transitando hacia la democracia, en una rotacin de lites muy rpida; y b) Estados Unidos concentran su atencin en la guerra al terrorismo, no al narcotrfico. EE.UU., focalizando y reformando todo su aparato de seguridad para la guerra contra el terror, se olvid momentneamente de los narcotraficantes latinoamericanos. Luego, cuando repar en que los carteles eran una amenaza, debido a su crecimiento, se retoma la guerra al narcotrfico, aunque tardamente. Qu pas entre 1990 y el ao 2005-2006? Creci el poder del narcotrfico econmico, poltico y social, en paralelo al mercado de armas libres en Estados Unidos. Hay 8.000 armeras vendiendo armas libremente en los cuatro estados del sur de Estados Unidos, y hay ms de 10.000 ferias de armas los domingos. Es el paraso de los narcotraficantes. En un principio, los carteles se limitaron a adquirir armas. Su uso recin se generaliz cuando el Estado mexicano les declar la guerra (2006-2007), y cuando aument la competencia entre las organizaciones criminales por el control de embarques, puertos de entrada, rutas carreteras de transporte, bodegas en las ciudades y finalmente la exportacin a las fronteras del sur de Estados Unidos. Declarar la guerra es muy peligroso, porque se corre el riesgo de que no haya victorias rpidas. Cuando los gobiernos latinoamericanos declararon la guerra a la pobreza, lo cual han hecho en reiteradas ocasiones, tanto a nivel nacional, como en foros multilaterales, muy pocas veces han tenido xito, y ste ha sido muy lento y de largo plazo. Lo mismo sucede con la guerra al narcotrfico. Cuando el Presidente Felipe Caldern le declar la guerra al narcotrfico, se ve en la obligacin de recurrir al instrumento de la guerra: las Fuerzas Armadas. En Mxico hoy se critica esta estrategia y el resultado de utilizar medios militares en esta guerra. No se critica el combate al narcotrfico. El narcotrfico es un poder paralelo, oculto, y que debe ser neutralizado de alguna manera, sobre todo por sus efectos en la convivencia social, la estabilidad poltica, y la democracia. El pas no puede soportar los niveles de violencia que se observan en las ciudades del norte, como Jurez, Reynosa, Matamoros o Nuevo Laredo. 97
Ciudad Jurez est totalmente militarizada 1 y cubierta por la polica federal y el ejrcito, pero la violencia provocada por el enfrentamiento entre los carteles no cesa. Desde que Felipe Caldern accedi a la presidencia, en diciembre de 2006, la cifra de muertos por la violencia asciende a 25.000. Ciudad Jurez concentra casi el 25% de ellos. En otras ciudades como Matamoros, Reynosa, Culiacn y ahora Monterrey, un importante polo industrial, el aumento de la violencia tambin ha sido significativo. En Mxico, la violencia y los homicidios, de forma asombrosa, se han convertido en indicadores de gobernabilidad y eficiencia gubernamental. Este es el verdadero motivo por el cual el Presidente Felipe Caldern, tambin de forma inusitada, reconoci la incapacidad de las propias fuerzas del Estado mexicano para combatir a los grandes carteles del narcotrfico y solicit la ayuda de EE.UU., a travs de la Iniciativa Mrida. En ste pas, sus servicios de inteligencia conocen mucho del narcotrfico en Mxico, pues la droga ingresa a su territorio a travs de los Estados de California, Arizona, Nuevo Mxico y Texas para luego ser distribuida en todo el pas e incluso Canad. Adems, en EE.UU. se lavan y legalizan parte importante de las ganancias. Por ltimo, es all donde los sicarios adquieren sus armas, amparados por la Constitucin y las leyes de derecho a la autodefensa, que facilitan a cualquier ciudadano la adquisicin y el resguardo de dichas armas. En Mxico, el debate acerca de la seguridad nacional se focaliza as: se gana o se pierde la guerra al narcotrfico? Sostener que Mxico es un Estado fallido, o que est en esa direccin es una falacia; sin embargo, hay ciudades, as como estados del pas, en donde s se podra sustentar esa hiptesis. Es el caso del estado de Chihuahua (frontera con Texas), y en especial de Ciudad Jurez. En noviembre de 2009, en una inusitada peticin hecha por el empresariado de Ciudad Jurez, la presidenta de la Asociacin de Maquiladoras de Exportacin y el lder local de la Cmara
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Cabe mencionar que el caso de Ciudad Jurez es particular y no representa al conjunto del pas. Pese a que los medios de comunicacin parecen generalizar, debe quedar claro que Mxico no es Ciudad Jurez. No se observan despliegues militares en las tres principales ciudades del pas: Distrito federal, Guadalajara y Puebla. Ciudad Jurez tiene un milln de habitantes, en un pas de 110 millones.
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Nacional de Comercio, llamaron a la ONU para que enve Cascos Azules, dada la gravedad de la situacin y la inseguridad, argumentando que por la violencia ya haban sido cerrados y trasladados a otros lugares (muchos de ellos a El Paso, Texas), 6.000 negocios: Estamos pidiendo que se forme un grupo que pida a la Comisin Interamericana de los Derechos Humanos su intervencin, as como de un grupo de las fuerzas de paz de la ONU que frenen esta incontrolable situacin de violencia. Ciudad Jurez no ha recibido ningn tipo de atencin de parte de las autoridades, por lo que est considerada la ciudad ms violenta del mundo, con los ndices ms altos en cuanto a muertes se refiere, porque ya tener un ndice de ms de 10 muertos por da ya es considerado una zona de guerra. Esta declaracin es una muestra de la desconfianza hacia los gobiernos (municipal, estatal y federal) por parte de la poblacin de Jurez, cuyas autoridades no han logrado frenar el nivel de impunidad y enfrentamiento que se da entre carteles rivales del narcotrfico. El gobierno federal mexicano seal que el pronunciamiento es completamente descabellado y que est fuera de lugar. Sin embargo, es un indicador de la incapacidad del Estado para dar salida a esta descomposicin en el nivel de gobernabilidad del pas. Mxico comparte la frontera con EE.UU. Ello obliga a que este problema, de por s intermstico, deba ser tratado tanto de forma bilateral como multilateral. EE.UU. impulsa con la Iniciativa Mrida una ayuda de 1,400.00 millones de dlares destinada a fortalecer las capacidades de las instituciones del gobierno federal para el combate al narcotrfico; luchar contra la corrupcin; dotar de nuevas tecnologas de deteccin y equipo a las fuerzas armadas y la Polica Federal; y con algunos segmentos se dedicados a la prevencin y polticas sociales. Dicha iniciativa est en sus primeras etapas de implementacin, por lo que es difcil evaluar sus resultados. Otra variable fundamental son los derechos humanos. Tanto en los enfrentamientos ente los carteles, como en las acciones de las fuerzas armadas y las policas, estn siendo perjudicados civiles inocentes. La guerra est provocando un caos de derechos humanos en Mxico, siendo sta 99
una variable que debilita an ms a la democracia. En sntesis, esta grave crisis de seguridad disminuye la calidad democrtica de diferentes maneras: alimenta la corrupcin gubernamental; altera el funcionamiento de los partidos polticos; y, lo ms grave, afecta a la ciudadana no involucrada. Reflexin final De los dos ejemplos analizados, el de Honduras y Mxico, se pueden extraer lecciones duras para Amrica Latina. En el primer caso pudo ms un golpe de Estado que la diplomacia. Adems, demostr los problemas de cuestionar un proceso electoral que, si bien imperfecto, puesto que exclua a los candidatos zelayistas, estaba revestido de una legalidad suficiente. En Mxico, emplear los recursos estratgicos del Estado, como son las fuerzas armadas, contra las organizaciones criminales demuestra que la violencia contra la violencia slo engendra ms violencia, y que el Estado no tiene los instrumentos adecuados para hacer frente a un desafo de la envergadura del narcotrfico. En toda Amrica Latina existe el riesgo de que los poderes fcticos regresen a ser los que manejen las democracias y que restrinjan su cobertura y calidad. Del otro lado, los nuevos poderes emergentes criminales limitan la capacidad del Estado para que sea verdaderamente democrtico. Igualmente, las fuerzas polticas no democrticas del pasado, como lo demostraron los militares hondureos al responder a las elites dominantes, son un factor a tener presente. Otra variable es la emergencia de fuerzas polticas que tensan y polarizan las relaciones sociales, poniendo en duda los precarios avances logrados, as como el Estado de Derecho. Por todo ello, estamos ante un escenario pesimista en lo que respecta a la evolucin de las democracias.
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La carta democrtica transatlntica

Peter Hakim Como lector de George Orwell siempre tengo un problema al hablar sobre la democracia, porque recuerdo un ensayo suyo muy importante: Poltica y la lengua inglesa. En ste escrito, Orwell presenta una lista de palabras, y declara que cuando la gente dice alguna de ellas es probable que est mintiendo. Una de las palabras de su lista es democracia. Obviamente, l estaba escribiendo en los aos cuarenta y desde entonces mucho ha cambiado. No todos los que usan la palabra democracia mienten. Pero mucho de lo que se oye sobre la democracia es mentira. Se usan tantas maneras distintas para describir lo que es democracia. Sin entrar en detalle, estos debates sobre democracia son muy difciles porque hay muchas maneras de hablar sobre la democracia y muchos usan la palabra para sus propios fines polticos. He sentido cierto pesimismo sobre la democracia en Amrica Latina, y no s si estoy de acuerdo con este pesimismo. Para alguien que fue por primera vez a Amrica Latina en los sesenta a Brasil, donde viv durante cuatro aos, despus a Per, Chile, y tambin a Argentina, esa fue una poca para ser pesimista. Hoy en da el pesimismo no se justifica. En cierta forma, soy ms pesimista sobre la democracia americana. Sobre Amrica Latina, me sorprendi escuchar, cuando gan el Presidente Piera de la derecha, derrotando la concertacin del centro izquierdo en Chile, que todo el mundo deca: no va a haber cambios, todo va a seguir casi igual. Despus se habl de Brasil, y de nuevo escuch que las elecciones van a cambiar poco. Hoy, en Estados Unidos ocurre lo contrario. Despus de cada decisin de subcomisiones del Congreso, despus del resultado de cada votacin se habla de crisis, o de transformaciones polticas. Hay desafos y amenazas a la democracia en cada pas de Amrica Latina, pero es necesario hacer un anlisis ms equilibrado. Ahora, sobre la Carta Democrtica, surgen dos preguntas. Primero; necesitamos una carta democrtica semejante para el tringulo EE.UUUE-Amrica del Sur? Y segundo, de existir (si existiera) podra funcionar? Respecto a ambas,, no tengo un argumento o una respuesta limpia y 101
coherente, sino ms bien una serie de ideas. Primero, leyendo la Carta Democrtica, creo que es uno de los grandes documentos del sistema interamericano. El hecho de que fuera redactada y firmada por casi todos los pases es un avance muy importante. Esto fue en el 2001 y hasta Hugo Chvez la firm, aunque con ciertas reservas. Ello es algo realmente impresionante. La Carta tiene tres funciones principales: 1. Codificar las normas existentes sobre democracia en el continente. 2. Ligado con el punto anterior, comunicar con autoridad a los pases del hemisferio cules son sus obligaciones. No es una ley, sino una declaracin de obligaciones de los pases. Cada pas tiene la obligacin de seguir la Carta. 3. Crear cierto mecanismo y un marco analtico para la comunidad de pases para responder a las violaciones de la democracia. La tercera funcin es la ms novedosa. La idea es que la gobernanza de un pas es la preocupacin de todos los dems. Sin embargo, este tercer objetivo no funcion en la prctica. Desde que se inici la Carta, slo una vez ha sido aplicada seriamente el ao pasado en Honduras. Su aplicacin no fue muy elegante y no produjo un resultado ni rpido ni muy bueno. Por lo tanto, es vlido preguntarse: si no se puede aplicar exitosamente en Honduras, en dnde s se puede? Hay dos razones principales que explican por qu no ha funcionado la Carta. Primero, la Carta en s tiene sus fallos y carece de algunos elementos necesarios. El segundo punto, el ms importante, tiene que ver con la aplicacin de la Carta por la OEA. Hoy en da es casi imposible que la OEA pueda desempear esta funcin debido a las diferencias, los conflictos, y las tensiones presentes en la poltica interamericana. En la Carta hay varios puntos que necesitan ser revisados: 1. Carece de los mecanismos necesarios para la implementacin. El Secretario General de la OEA no tiene el poder de decidir si debe responder frente a una situacin. Necesita una invitacin a actuar de los Estados miembros. Cuando se habla de falta de democracia 102
LA CARTA DEMOCRTICA TRANSATLNTICA
en X, Y o Z, en Venezuela o donde sea, no hay ningn pas que pida que la OEA acte. Se habla mucho, se critica, pero ningn pas ha pedido que se aplique la Carta Democrtica en Venezuela. 2. Solamente el Ejecutivo puede activar la Carta, no otras instancias del gobierno como el Congreso o el Poder Judicial. Slo la oficina del Presidente tiene acceso a la Carta. Las otras ramas del Gobierno no. Y, por supuesto, las organizaciones no gubernamentales no tienen ningn derecho frente a la Carta. 3. La Carta, en ningn aspecto, realmente enfrenta la tensin fundamental entre los principios del sistema interamericano: la democracia y la demanda de no intervencin. Esos son los dos pilares del sistema, dos bases que en ocasiones son incompatibles. La democracia y los derechos humanos son una columna, una base de principios del sistema interamericano. Y la no intervencin es la c olumna de las operaciones, de las acciones. A veces se resuelven conflictos de este estilo diciendo: bueno, si la amenaza a la dem ocracia es tan grande, se debe actuar. No es malo tratar de encontrar un equilibrio, un trmino medio. Pero nunca ha sido suficientemente grande la amenaza a la democracia, solamente despus de un golpe. Nunca se lleg al nivel de violar la no intervencin. 4. La Carta slo puede aplicarse en pases pequeos. Si Honduras pudo resistir, imagnense los obstculos para intervenir en pases grandes como Brasil o EE.UU: Mxico nunca va aceptar una intervencin colectiva. Tampoco Argentina ni Colombia ni Venezuela ni muchos otros. Todos tienen el poder para evitarlo. Mucha gente culpa al liderazgo de la OEA por el poco xito de la Carta. Es cierto que la OEA est siendo muy criticada hoy en da, pero no recuerdo que alguna vez se haya dicho que la OEA estuviera funcionando bien. Ha tomado decisiones importantes y yo creo que, en cierta forma, despierta ms expectativas que nunca: esperamos algo de la OEA. Cuando no funciona, cuando no hace lo que esperamos, criticamos al Secretario General. Y eso es lo que es absurdo, dado el hecho de que tiene muchas restricciones, impuestas por su parlamento, su consejo permanente, que representan los intereses de los pases miembros. 103
Las crticas actuales al Secretario General son de dos tipos. Una, es que no est tomando iniciativas, que est dejando abusos en todas partes sin responder. El otro es que toma demasiadas iniciativas, es demasiado agresivo. Por separado, ambas crticas pueden ser correctas, pero juntas son contradictorias. De cualquier manera, el fallo en la aplicacin de la Carta tiene poco que ver con la OEA. La OEA es un organismo multilateral, como tal dependen de un consenso de pases, por lo que siempre ser menos eficiente que un pas individual. Funcionar menos eficientemente que gobiernos y corporaciones es la realidad de todo organismo multilateral. Creo que las principales razones por la que la Carta Democrtica no funciona son las diferencias polticas e ideolgicas entre los pases de Amrica Latina y la gran desconfianza que hay en toda la regin; desconfianza entre los pases, desconfianza entre Estados Unidos y Amrica Latina. Bsicamente, cualquier Carta, cualquier Constitucin, cualquier sistema poltico depende de la confianza, depende de la disposicin de los participantes de hacer concesiones, de aceptar acuerdos. Ningn sistema poltico puede funcionar, como vemos muy claro en Estados Unidos, cuando se llega a un punto de polarizacin, de divisin. Y mucho menos un sistema que est compuesto de pases distintos donde, obviamente, conseguir un consenso es muy difcil. Existieron, desde mi perspectiva, dos consensos muy importantes en la OEA durante el ao pasado: primero, al admitir de nuevo a Cuba en la OEA y, segundo, el caso de Honduras. Y aunque en los dos hubo consenso, ste no era profundo, sino superficial, y se rompi casi antes de formarse. Era un consenso porque eso era lo que se quera mostrar, pero no exista un verdadero acuerdo. La esperanza depositada en la Carta Democrtica es que resuelva los problemas de democracia. Que no se limite a enumerarlos, publicarlos, o condenarlos, sino que los resuelva. Este no es el objetivo, por ejemplo, de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. La Comisin ha hecho un brillante informe sobre abusos en Venezuela, pero nadie espera que la Comisin vaya a Venezuela a hacer algo para aliviar la situacin. Solamente hace pblicas las violaciones y esa tal vez sea su funcin ms 104
LA CARTA DEMOCRTICA TRANSATLNTICA
importante. Sin embargo, la Carta no contempla la posibilidad de publicitar las violaciones; por lo tanto la Carta levanta ms expectativas de las que puede satisfacer. En el tringulo creo que va a ser mucho ms complicado tratar de tener una Carta, porque no se puede concebir su uso contra los pases de Amrica del Norte y Europa. Imagino que apuntar slo a Amrica Latina o, incluso, slo a los pases ms pequeos de Amrica Latina.
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PARTE III
UN DILOGO MS HORIZONTAL SOBRE LA MIGRACIN
Polticas de Migracin en Estados Unidos

Javier Urbano Reyes Desde hace muchos aos, la migracin internacional se ha vuelto uno de los temas de mayor atencin para los diseadores de poltica pblica en el mundo. Es cierto que el movimiento de poblaciones aparece con otras agendas, como la del medio ambiente, el cambio climtico, el narcotrfico y el desarrollo de fuerzas paralelas ilegales que retan al Estado, entre otras. La mayor parte de estos temas han sido estimados como transversales en el inters de las naciones en el sistema internacional y a tal efecto, se han establecido agendas, acuerdos, convenciones e incluso se ha desarrollado un cierto nivel de institucionalizacin para gestionar estas problemticas. En el caso de los flujos migratorios internacionales, la situacin es distinta. Ms que convergencias, lo que ha supuesto este fenmeno es el fortalecimiento de las polticas diseadas desde la perspectiva unidimensional de los Estados, lo que equivale al aumento de las restricciones a la inmigracin, la reduccin de los elegibles para la integracin, la baja en el nmero de personas aceptadas para el refugio o el asilo, arguyendo la prioridad de los intereses nacionales. Ha primado ms la divergencia que la convergencia de intereses, quiz por dos factores poco abordados y menos aun reflexionados: una crisis econmica y una crisis conceptual. Por lo que respecta a la primera, no hay un lugar en el planeta que, en sus diferentes niveles, no haya sufrido el embate de la crisis econmica, del desempleo, de la inflacin y sus secuelas, lo que incluso ha llevado a diferentes funcionarios internacionales a lanzar una autocrtica a propsito de la funcionalidad del modelo de crecimiento imperante. Esto ha influido en la consolidacin de una visin negativa sobre la migracin que tiende a considerarla como un problema, asociado claramente a la cuestiones como que los migrantes roban empleos o se aprovechan de la seguridad social, entre otros discursos afirmados en el desconocimiento y la ignorancia.
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PARTE III: UN DILOGO MS HORIZONTAL SOBRE LA MIGRACIN
Por lo que respecta a la crisis conceptual, sta es aun ms evidente: [] cuando una etapa histrica tiene como eje de debate reflexiones conceptuales los conceptos viejos no acaban de servir para las nuevas realidades, las nuevas realidades no acaban de ser abarcadas conceptualmente- estamos en un periodo de cambio [] Estamos en una situacin de bloqueo conceptual al pensar que la democracia slo es posible con un estado-nacin homogneo (Barrera; 2009) Lo que sucede en la actualidad con la migracin internacional es que ha desnudado una falta de ideas para su gestin, y lo que es peor: se ha pretendido enfrentar esta problemtica con categoras hechas para situaciones prevalecientes en la Guerra Fra y que en la actualidad son disfuncionales, no aptas para su aplicacin porque su diseo se realiz pensando en fronteras cerradas, en la homogeneidad como categora y como misin del Estado. Ahora, la poltica pblica se diseara aludiendo a categoras tales como la diversidad, la cooperacin internacional, la transnacionalidad, la mltiple nacionalidad, y para estas categoras el Estado es analfabeto, requiere un proceso de aprendizaje que reoriente su desarrollo anterior. Por tanto, en el tratamiento de la migracin internacional, hay que empezar por las ideas, por los conceptos o por la poltica instrumental? Para responder a esta pregunta, es necesario establecer un marco de referencia. Uno de los ejemplos ms relevantes es Estados Unidos, el pas paradigmtico, para bien o para mal, del desarrollo de una nacin inmigrante, cuyo potencial, cuyo origen, presente y porvenir estn asociados indisolublemente a los que vienen de un camino, parafraseando a Carlos Fuentes (Fuentes; 96). 1790 es el antecedente ms antiguo de las polticas migratorias en Estados Unidos. Esta poltica, que podramos denominar como libre, denota una concepcin basada en la divisin racial y en las ambiciones de creacin de un pas homogneo, pues la categora de libres corresponda nicamente a los fundadores, no a las comunidades negras o indgenas, cuyo valor era menor a los blancos, segn las ideas de la poca. El primer marco de orientacin que podemos advertir es la condicin tremenda110
POLTICAS DE MIGRACIN EN ESTADOS UNIDOS
mente excluyente respecto de otras nacionalidades. As nace la poltica migratoria estadounidense. Entre 1882 y 1906 hay cambios sustantivos en las polticas migratorias de Estados Unidos. Una primera fase se caracteriza por la utilizacin de variables tnicas y raciales como criterios de exclusin, que, en su momento, se vieron reforzadas por las ideas de la diferenciacin natural.En 1906 se implantan los mecanismos de integracin y las variables de adaptacin, esto es, eran elegibles aquellas personas que tuvieran capacidad de adaptacin para los procedimientos de regularizacin y dems requisitos. De 1907 a 1908, una de las vctimas focalizadas de las polticas restrictivas son japoneses y chinos, a propsito del tristemente clebre pacto de caballeros entre China, Japn y Estados Unidos, cuyo objetivo era la no aceptacin de trabajadores de esos orgenes nacionales en el espacio agrcola estadunidense. En 1921 se consolida la poltica de racializacin cuya estrategia insignia era la implantacin de cuotas por orgenes nacionales. Se reafirma la idea de la diferenciacin por la va de la poltica de integracin y, por supuesto, los elegibles para este proceso. Sin embargo, aqu podemos identificar un momento decisivo en la historia migratoria para esta nacin: hasta este ao, la poltica migratoria de Estados Unidos no haba diseado ninguna ley dirigida expresamente a contener la migracin mexicana ni la canadiense, ni tampoco se haba institucionalizado la poltica de contencin en la frontera sur. Ello har que ste ambiente sea propicio para la movilidad libre de recursos humanos en el contexto de la Segunda Guerra Mundial (Urbano; 2006). En 1950 hay un cambio sustantivo respecto del perfil de la poltica migratoria en Estados Unidos. A partir de entonces, la orientacin de la lucha contra el comunismo se aade a los criterios raciales y nacionales. Uno de las regiones ms afectadas por las polticas migratorias ideologizadas es Latinoamrica, que ve surgir una serie de movimientos, gobiernos y agentes afines al socialismo. Una de las muchas estrategias de Estados Unidos para debilitar a estos regmenes es la atraccin de grupos sociales, econmicos y polticos de aquellos pases que fueran afines al 111
capitalismo, lo que supone que la poltica migratoria se usa como estrategia de poltica exterior. Un cambio sensible se manifiesta en 1952 con las llamadas cuotas sensibles. En ese sentido, sobre una cifra de cerca de 300.000 permisos de ingreso anuales, ms del 70% se asignaba a ciudadanos de origen ingls o alemn, dejando el resto a un nmero amplio de nacionalidades. El ao 1965 identifica otro marco de orientacin. Finaliza la poltica de cuotas como marco rector de las polticas migratorias y se inaugura, con sus contenidos instrumentales, el concepto de seguridad fronteriza. En este apartado debemos advertir lo reciente de este concepto, en especial cuando la movilidad migratoria de Mxico a Estados Unidos data del siglo XIX (1848), lo que permite ciertos grados de movilidad libre a la migracin del sur. En 1986 aparece por primera vez ordenada, sistematizada, con calendarios definidos y con destinatarios concretos, la poltica de regularizacin. El documento bsico es el Acta de Regularizacin y Control Migratorio (IRCA), que permite la regularizacin de poco ms de 3 millones de inmigrantes, de los cuales casi el 70% son mexicanos. Es decir, es un acta dirigida a mexicanos con lo que esto supone en el desarrollo de las redes migratorias (Massey; 2006) y la transformacin de la migracin hasta entonces circular, en una migracin permanente. Esta acta adems tiene la virtud de constituirse en parte de una poca que consolida un cambio esencial en la migracin a Estados Unidos: si ante de los aos 70 podamos advertir de que la mayora de los inmigrantes eran de origen europeo (en promedio de 70-30 donde 70% eran de Europa), para los aos 80 la situacin se invierte y ahora entre el 70% y el 80% de la inmigracin es latinoamericana y la europea se reduce a un 30 por ciento o menos. Finalmente, en el ao 2000, con el desarrollo de las actas de responsabilidad sobre migracin, se traslada la poltica migratoria desde la frontera hacia las estrategias penalizadoras, de castigos a los empleadores que contratan a inmigrantes indocumentados. Ya el IRCA, en 1986, haca alusiones al concepto de sancin a empleadores, pero sta era tan laxa que no se llevaba a la prctica. 112
La evolucin normativa de la poltica migratoria de Estados Unidos, identificados sus puntos bsicos, podran ser sintetizada de la siguiente manera: Es una poltica que evoluciona, de un criterio de restriccin por va racial, hacia una restriccin por el criterio de origen nacional; luego la seleccin de realiza en base a criterios ideolgico-polticos; la siguiente fase, correspondera a la restriccin por cuotas y por ltimo, la situacin que predomina en la actualidad: las restricciones por criterios de seguridad. Vistas las caractersticas generales de la poltica migratoria de Estados Unidos y su evolucin, la pregunta es: han sido funcionales o no? La tesis que se propone es que todas y cada una de las fases fallaron, algunas en forma premeditada y otras por las deficiencias mismas en su diseo. En el caso de la primera fase, el criterio racial es perfectamente acotado porque solo estaba dirigido a dos o tres orgenes nacionales. Era ms o menos eficiente, pero termin siendo limitada en tiempo y en la capacidad de cobertura de otras nacionalidades. Por lo que respecta a los orgenes nacionales, su fracas se debi al momento en que fue implementada. Recordemos que en los aos cuarenta, Estados Unidos particip en la Segunda Guerra Mundial y es evidente que, ms all de sus deseos, necesitaba gente joven, que sustituyera a quienes estaban en los campos de batalla. En trminos generales, por cada persona que estaba en la zona de guerra, se requeran entre dos y tres trabajadores proveyendo de insumos: alimentos, armas y dems. Por tanto, su objetivo nacional de desarrollo segn un criterio de homogeneidad racial qued relegado a las necesidades estratgicas. Un documento constantemente citado que sustenta la premisa anterior es el Acuerdo Bracero (1942-1964), que moviliza en ese lapso a poco ms de 5 millones de inmigrantes mexicanos principalmente hacia las zonas agrcolas de Estados. Las necesidades de mercado, evidentemente, reorientan la gestin migratoria estadounidense y contribuyeron a desarrollar un mercado binacional de mano de obra. Buena parte de las razones por las que existe un movimiento migratorio en sus dimensiones ac113
tuales es porque Estados Unidos defini y estructur un mercado binacional. Se cre un flujo durante muchos aos y este permanece en forma irregular hasta el da de hoy. Por lo que se refiere a la poltica restrictiva por razones ideolgicopolticas, sta tena muchas fugas. Si recordamos, buena parte de la poltica migratoria estadounidense se desarrollaba a travs de la presin a los pases comunistas. Una de las estrategias empleadas fue la entrega de incentivos para que los disidentes fueran a vivir a Estados Unidos. Esto, por supuesto, supuso el desarrollo de redes poderosas que una vez cado el Muro de Berln se han convertido en las lneas de movilidad migratoria. En relacin a la poltica restrictiva por el criterio de cuotas, es ms de carcter pendular. Es decir, dependa de la demanda del mercado y segn las exigencias de mano de obra o las coyunturas, o ambas, la poltica migratoria de esta nacin se abra o se cerraba, como un grifo de agua. Finalmente, por lo que se refiere a las restricciones por criterios de seguridad, es el ms negativo por una razn bsica. Las investigaciones de los ltimos quince aos indican que por cada 100 migrantes que pasan, entre cincuenta y setenta pasan en el primer y segundo intento. De los 30 migrantes en promedio que no han logrado ingresar a Estados Unidos en los dos primeros intentos, un diez por ciento pasa entre el tercer y quinto; otro diez por ciento entre el quinto y el sptimo. Finalmente, el ltimo diez por ciento podra pasar del intento noveno al dcimo. Es decir, prcticamente todos pasan, por lo que el grado de eficiencia de las estrategias de contencin es nulo, y la estrategia de detencin de inmigrantes es absolutamente inoperante. El nico resultado de la poltica de securitizacin de fronteras es la desviacin de la inmigracin de las zonas tradicionales a las zonas ms peligrosas. De ah que en los ltimos aos haya aumentado hasta el 2.000 % la muerte de personas que pasan por la zona del desierto desde inicios del presente siglo. Esto ha supuesto que entre 1993 y 2004, de ms de 4.000 migrantes fallecieran cruzando la frontera norte (FIDH; 2008). En segundo lugar, el nico ganador de esta poltica de restriccin son los traficantes. Por ejemplo, en zonas del sur de Mxico, el costo de ser trafi114
cado hacia Estados Unidos, que a principios del ao 2000 era de 500 dlares, para 2010 ha llegado hasta los 3 4.000 dlares por persona. Como podemos ver, ninguna de las cinco etapas de la poltica migratoria estadounidense ha sido operativa. Por el contrario, han sido muy disfuncionales y cabe pensar que han sido diseadas para eso, para fallar. Esto podra definirse como la poltica de gestin exitosa del fracaso , cuyas caractersticas podemos definir con una frase: el inmigrante es muy rentable. La evidencia es la siguiente: Hoy hay en Estados Unidos entre 11 y 14 millones de inmigrantes indocumentados. En promedio, reciben entre un 20 y un 30 por ciento menos del sueldo que deberan ganar si estuvieran en situacin regular, sin contar con los derechos derivados del trabajo, como las pensiones, los servicios mdicos y otros. En promedio, un empleador ahorra entre veinte y treinta dlares diarios por contratar a un trabajador sin documentos. Si esto se multiplica por 11 14 millones, se podr apreciar el nivel de subsidio diario que la inmigracin indocumentada aporta a sectores econmicos relevantes en EE.UU. Por el lado de Mxico, desde el ao 2000 a la actualidad, el ingreso por remesas ha rebasado con facilidad los 100.000 millones de dlares, lo cual indica que su nivel de rentabilidad reduce las posibilidades de procesos amplios de regularizacin puesto que su integracin a un trmite de ciudadana en EE.UU. supone cortar los beneficios de la ilegalidad. Sin embargo, el ciclo permanece y se habla de la inmigracin ya asentada en Estados Unidos. Al regularizarse, los inmigrantes dejan un vaco que ser llenado en un plazo corto y mediano, lo que reproducir el esquema de explotacin que es de suma rentabilidad para Mxico y EE.UU. De ah que no haya surgido una iniciativa de reforma migratoria slida desde 1986, ms all de los discursos del presidente Barack Obama pronunciados hacia mediados del ao 2010, y cuya puesta en prctica requiere de muchas condiciones que EE.UU. no esta preparado para cumplir. En paralelo a estas reflexiones, cabe centrarse en un elemento bsico en la poltica exterior de EE. UU.. Este pas suele comunicarse, pero no negociar en grupo, su estrategia histrica es bilateralizar los dilogos. En especial, a la hora de tratar el tema migratorio, EE.UU. es contundente: 115
no negocia asuntos de soberana interna. Por ello, un futuro acuerdo migratorio slo se desarrollar segn intereses internos de este pas, y no por los intereses nacionales del pas de origen migratorio. El resultado es la aplicacin de polticas internas a fenmenos transnacionales. Hacia dnde va Estados Unidos? Tomando la poltica actual como marco de referencia, podra ir por el camino de la demografa como destino. Hoy, Estados Unidos es uno de los pases ms importantes del mundo en cantidad de hispanohablantes, y por intermedio de esta poblacin, la potencia mundial que todo lo influye, es a la vez influenciada y enriquecida. Las empresas, los diarios, el deporte, la poltica se rinden ante la evidencia de que el castellano es permanente en este pas y que debern adaptarse, si no es por conviccin, s por sobrevivencia de sus empresas y sus polticos. El estudio de la historia de la poltica migratoria de EE.UU., el pas ms importante en el flujo migratorio mundial, permite responder a la pregunta planteada al principio: hay que empezar por las ideas, por los conceptos o por la poltica instrumental? Y buena parte de las respuestas a este cuestionamiento pueden salir de tres conclusiones bsicas. stas son: A) Veo un tringulo en el debate de la poltica migratoria entre el pas de origen, el pas de acogida y el propio migrante. Se podra hacer un tringulo perfecto, pero hasta hoy, se ha diseado poltica migratoria sin los migrantes, es decir, el migrante no ha sido considerado como un vrtice. Sigue siendo un tema de emergencia, evaluado desde la perspectiva de la seguridad, esto decir, como amenaza o como riesgo. Aparece en la poltica pblica pero su aparicin incomoda a todos porque no hay conceptos, ni polticas para ellos. Peor an, no existe un dilogo migratorio entre los pases de origen y recepcin. Un dilogo de autistas se aplica a quien, hablando con otro, slo mira a sus adentros. Esta es la imagen de la poltica migratoria actual: un dilogo en el cual nadie quiere ser vrtice y donde el nico perjudicado es el migrante. Esta es la caracterstica en los dilogos migratorios actuales: Europa-frica, Japn-Asia, etc. 116
B) En relacin a los actores en la definicin de poltica migratoria, es necesario un mayor protagonismo de los actores locales, ya que la poltica migratoria sigue estando centralizada en el aparato estatal, especialmente en los pases de origen. Vale recordar que la migracin no afecta de una nica manera a todo el pas, sino que su impacto se manifiesta en forma heterognea en sus diferentes territorios locales. Por tanto, son las autoridades, las ONGs, grupos s ociales en general de dichos espacios quienes pueden enfrentar ms eficientemente las problemticas de la gestin migratoria. C) Una visin nica o un discurso alternativo? Mi propuesta es que Iberoamrica tiene que crear un discurso propio sobre migracin. La regin se ha dejado llevar por el ritmo vertiginoso de un discurso excluyente y muy cercano al racismo, como el que aflora en muchos grupos sociales en pases como Estados Unidos y en otras naciones de la Unin Europea (UE). Lo lamentable es que no hemos hecho aportaciones, la visin Iberoamericana de la migracin est ausente. Por lo tanto es urgente establecer ciertas lneas discursivas guiadas por unos pocos elementos, entre ellos: - la migracin es un evento cultural, un movimiento natural que slo ratifica el desarrollo de los pueblos y que es una alternativa para el progreso. Tambin es una crtica a las formas de desarrollo capitalista, en las que la brecha de bienestar entre los pases es cada vez mayor, por lo que el emigrante es una crtica, una autocrtica que debemos valorar en relacin a nuestro destino. El migrante nos dice en su movimiento cmo empez la humanidad: andando. El migrante nos vuelve a insistir en el destino de la humanidad: seguir cambiando para permanecer.
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BARRERA-ZAPATA, RICARD, Fundamentos de los discursos polticos en torno a la migracin, Editorial Trotta, Madrid 2009. FEDERACIN INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS (FIDH), Informe sobre la migracin en la frontera norte de Mxico, 2008. FUENTES, CARLOS, Los cinco soles de Mxico, Editorial Seix Barral, Barcelona 2000. MASSEY, DOUGLAS S., Worlds in Motion. Understanding International Migration at the End of the Millennium, Oxford University Press, 2005. URBANO REYES, JAVIER, Evolucin histrica y caractersticas de la migracin internacional contempornea, Editorial Universidad Iberoamericana, Mxico 2006.
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El dilogo sobre migraciones entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe1

Anna Ayuso y Gemma Pinyol Introduccin Los flujos migratorios entre Europa y Amrica Latina y el Caribe (ALC) tienen una larga tradicin histrica. Desde la poca de la colonizacin del continente americano, el sistema migratorio trasatlntico ha incidido en la construccin de las sociedades en ambas regiones, siendo posible identificar distintas fases y dinmicas especficas en funcin de los contextos sociales, polticos y econmicos que han impulsado la movilidad de las personas. En este contexto, especialmente en la ltima dcada del siglo XX y en los primeros aos del siglo XXI, la migracin desde ALC hacia Europa ha crecido en forma exponencial, marcando un punto de inflexin en las dinmicas migratorias entre ambos continentes e incidiendo en la introduccin de los temas migratorios en la agenda de dilogo poltico y de cooperacin birregional. El objetivo de este artculo es revisar, de forma breve, las dinmicas migratorias entre la regin ALC y la UE, para posteriormente analizar el papel de las migraciones en la agenda del dilogo ALC-UE. Se puede adelantar que las migraciones no han sido hasta la fecha un tema prioritario en la agenda ALC-UE, seguramente debido a la concentracin de la inmigracin latinoamericana en pocos pases de la UE, lo cual no genera incentivos en el resto de pases para el tratamiento del tema. A pesar de ello, los progresos que se estn haciendo hacia una poltica migratoria comn en el marco UE han tenido un impacto en las relaciones migratorias, por lo que exigen un dilogo concertado. De hecho, este punto y la envergadura que ha adquirido el fenmeno, impulsan una convergencia
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Este artculo est basado en el informe dirigido por las autoras MIGRACIN EN EL CONTEXTO DE LAS RELACIONES ENTRE LA UNIN EUROPEA- AMRICA LATINA Y EL CARIBE.SERVICE CONTRACT EXPO/B/AFET/2009/19 para el Comit de Relaciones Exteriores del Parlamento Europeo. El informe se cerr en diciembre de 2009, y este artculo se ha actualizado en julio de 2010.
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de las agendas que se inserta en una agenda global de la gobernanza migratoria. A pesar de las expectativas, la presidencia espaola del Consejo de la UE durante el primer semestre de 2010 no supuso un punto de inflexin en el dilogo sobre migraciones con ALC, aunque el tema en buena medida mediatiz la cumbre ALC-UE en Madrid. Movimientos migratorios entre Amrica Latina y el Caribe y Europa Desde la poca colonial y hasta mediados del siglo XX, Amrica Latina fue un importante destino para la poblacin europea. Los inmigrantes europeos dominaron la escena migratoria en ALC, pero no fueron los nicos, ya que a la regin tambin llegaron otros grupos procedentes de frica -en el marco de los traslados forzosos producto del rgimen esclavista-, de Asia y tambin de Medio Oriente. Se calcula que entre 1850 y 1950 emigraron cerca de 52 millones de europeos, de los cuales un 21% se traslad a ALC; ya que la mayor parte se fue a vivir a EE.UU. Casi la mitad de estos europeos se instal en Argentina y Brasil y el resto, en otros pases de la regin, entre los que destacan Uruguay, Chile, Cuba, Venezuela y Mxico. Segn las grandes cifras de ese periodo, el 38% de los emigrantes europeos hacia ALC eran italianos, 28% espaoles y 11% portugueses (CEPAL, 2008). Esta corriente migratoria desde Europa a ALC respondi principalmente a motivaciones laborales. Los inmigrantes europeos eran en su mayora hombres en edad laboral, campesinos y obreros con experiencia industrial y sindical, que llegaban al nuevo continente en busca de realizacin personal, atrados por las excepcionales oportunidades econmicas de la regin. Los flujos de personas desde Europa tambin se vieron influenciados por las polticas migratorias pro-activas impulsadas por las nuevas repblicas latinoamericanas que apuntaban a la atraccin de poblacin inmigrante en un contexto de abolicin de la esclavitud para los procesos de industrializacin y urbanizacin. Hacia 1930, ese flujo intercontinental se detuvo, para reactivarse despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando unos 2 millones de personas emigraron, fundamentalmente por motivaciones polticas. A partir de 1950, este flujo europeo hacia ALC comenz a ralentizarse como resultado de la recuperacin econmica en Europa, hasta alcanzar los niveles 120
EL DILOGO SOBRE MIGRACIONES ENTRE LA UNIN EUROPEA Y AMRICA ...
mnimos que registra en la actualidad. El total de la poblacin inmigrante de ultramar en la regin de ALC apenas superaba, en 2000, los 1,9 millones de personas; lejos de los 4 millones registrados en los censos de la dcada del 702. Aunque el fenmeno migratorio desde ALC hacia Europa se ha hecho especialmente visible a fines de los 90, los primeros flujos relevantes desde ALC tuvieron lugar hacia la segunda mitad del siglo XX, con el retorno de parte de los emigrantes europeos en AL hacia sus tierras de origen. Adems, a comienzos de los 60, algunos exiliados polticos cubanos ya se haban instalado en Europa y otros inmigrantes caribeos se haban trasladado a sus antiguas metrpolis, tras los procesos de descolonizacin tarda. Por su parte, a partir de los 70 es posible identificar un primer flujo migratorio relevante de latinoamericanos, aunque de baja intensidad, motivado principalmente por razones polticas, ante la ola autoritaria que asol el Cono Sur y Amrica Central (Padilla, 2007). En la dcada de los ochenta se produjo un segundo flujo migratorio relevante, caracterizado por su conformacin ms diversificada y por incluir a un colectivo latinoamericano y caribeo con un perfil principalmente econmico y laboral. A ellos se sumaron estudiantes latinoamericanos que emigraron a Europa para cursar estudios de postgrado, as como emigrantes econmicos de clase media en proceso de empobrecimiento, en el contexto de crisis econmica en ALC (Ypez, 2007). Durante los 80 predomin un mayor contingente de poblacin procedente de los pases del Caribe, especialmente mujeres, menos cualificada que los emigrantes de clase media del Cono Sur (Lopez de Lera, 2004) 3. Recin a fines de siglo, las migraciones entre ALC y Europa han registrado un cambio de direccin, en el marco de una transformacin ge2
En el caso especfico de la poblacin espaola en ALC, se estima que en 2000 residan en la regin unas 300.000 personas, localizadas principalmente en Argentina, Venezuela, Brasil y Mxico (CEPAL, 2008).
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Ha de mencionarse la dificultad para precisar el perfil de estos primeros flujos migratorios de latinoamericanos hacia Europa, debido a que la informacin disponible no permite comparaciones rigurosas, ya que hasta la dcada del noventa las estadsticas oficiales no solan distinguir por nacionalidades los flujos latinoamericanos y caribeos.
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neral de ALC, que ha pasado de ser una regin con un preeminente carcter receptor a constituir una zona con una creciente condicin emisora. Este cambio se ha producido en sintona con las dinmicas globales de los flujos migratorios, en los que se ha observado una intensificacin de los movimientos en sentido sur-norte, con destino a los pases ms desarrollados4. Segn datos de la CEPAL para el ao 2005, de los 191 millones de migrantes en el mundo, los latinoamericanos y caribeos representaban un 13% y haban aumentado de 21 millones en 2000 a 25 millones cuatro aos despus. En la actualidad, se calcula que hay cerca de 26 millones de latinoamericanos y caribeos viviendo fuera de sus pases de origen, de los cuales 22,5 millones se encuentran fuera de la regin (migracin extra-regional) y alrededor de 3,5 millones habitan en otros pases de ALC (migracin intra-regional). Aunque la mayora de los que residen fuera del territorio ALC se encuentra en EE.UU., la CEPAL constata que, en trminos geogrficos, los destinos de esta migracin se han diversificado de manera progresiva. Como parte de esta tendencia, un nmero importante de personas se ha trasladado a Europa5, donde la migracin de origen latinoamericano y caribeo ha crecido de forma exponencial en los ltimos diez aos. En 2005, haba alrededor de 1.646.663 personas procedentes de Sudamrica, Mxico y Amrica Central, y el Caribe en 14 pases de la UE (MPI), aunque la literatura especializada insiste en subrayar las dificultades para cuantificar con precisin el alcance de estos flujos debido a la falta de informacin, a la dispersin de fuentes, a las dificultades para comparar los datos estadsticos disponibles (considerando, por ejemplo,
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Las Naciones Unidas subrayan que entre 1990 y 2005 las regiones desarrolladas fueron el destino de ms de dos tercios de la poblacin migrante internacional, de aqu que se destaque que la migracin ha crecido preferentemente en sentido sur-norte, en especial desde la dcada de los 90 (Naciones Unidas, 2006).
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Entre los nuevos destinos escogidos por los inmigrantes de ALC tambin destacan Canad, Japn, Australia e Israel. El nmero de inmigrantes latinoamericanos y caribeos radicados en Canad se eleva a 600.000 personas, seguido de Japn con 312.000. En los dems pases de la OCDE excepto Espaa, EE.UU., Japn y Canad hay alrededor de 950.000 inmigrantes de la regin (CEPAL, 2008).
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que en los registros europeos muchas veces no aparecen los inmigrantes que han reclamado la nacionalidad de sus antepasados) y a las restricciones para identificar el volumen de inmigracin irregular. El problema de la irregularidad se aplica al caso de los inmigrantes latinoamericanos y caribeos, que en muchos casos no son indocumentados en origen, ya que ingresan a la UE con permisos de turista, pero no respetan el plazo lmite de estancia. Entre los nuevos destinos de los inmigrantes de ALC en Europa destacan Espaa, para los latinoamericanos en general; Italia, Francia y Portugal, para los sudamericanos; y Holanda y Reino Unido, para los caribeos. En Espaa, Italia y Portugal la poblacin inmigrante procedente de ALC representa un mayor porcentaje de la inmigracin total: 35,2 %, 9,2% y 15,3% respectivamente mientras que en el resto de pases UE, la inmigracin desde ALC representa menos del 5% del total 6. En cualquier caso, las estadsticas confirman el rol protagnico de Espaa, donde viven dos tercios de la poblacin migrante de ALC residente en territorio UE. Cuadro 1. Nacionales ALC residentes en la UE-15 (2005)
Suramrica Alemania Austria Blgica Dinamarca Espaa Finlandia Francia Grecia Italia Luxemburgo Pases Bajos
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Mxico y Amrica Caribe Central 10.270 759 1.102 613 20.461 277 3.950 75 11.599 45 1.638 17.031 1.909 1.499 452 98.339 221 17.355 217 26.030 187 2.280
Total 93.760 6.842 10.573 4.160 1.064.916 1.469 46.662 786 204.826 833 23.632
% sobre inmigracin pas 1,5 0,9 1,2 1,6 35,2 1,4 1,4 0,1 9,2 0,5 3,4
66.459 4.174 7.972 3.095 946.116 971 25.357 494 167.197 601 19.714
Especialmente interesante para contextualizar estos datos es el informe de Rannvieg, D (2006).
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55.366 Portugal 15.778 Suecia Reino Unido 42.204 TOTAL 1.355.498

Fuente: Padilla, Beatriz (2005).
386 1.815 5.147 58.137
690 56.442 1.388 18.981 65.430 112.781 233.028 1.646.663
15,3 3,9 4,1
A pesar de las dificultades de generalizar ante un colectivo tan numeroso y diverso como el de la inmigracin ALC en la UE, existen algunos rasgos clave que han tenido una especial incidencia en los anlisis del fenmeno migratorio ALC-UE en los ltimos aos: Concentracin: En los ltimos aos, a medida que se han ampliado los destinos de los migrantes latinoamericanos y caribeos hacia pases distintos de EE.UU., ha aumentando su concentracin, especialmente en el sur de Europa. La presencia de ecuatorianos, colombianos, argentinos y bolivianos es importante en Espaa, la de ecuatorianos y peruanos en Italia y brasileos en Portugal. La tendencia a la concentracin tambin se evidencia en el caso de los jamaicanos en Reino Unido, que representa 98% de la comunidad jamaicana en Europa. Heterogeneidad: Hasta mediados de los aos setenta las corrientes extra regionales estaban conformadas mayoritariamente por profesionales y tcnicos con un alto nivel educativo; luego, en los aos 80, emigr poblacin fundamentalmente por motivaciones polticas (CELADE, 2008), siendo el perfil actual de los migrantes ms diversificado en trminos de posicin social y nivel educacional. La variedad respecto a este ltimo aspecto se traduce en una gran heterogeneidad segn las nacionalidades de origen. Segn datos de CEPAL, para los inmigrantes de ALC en Espaa, entre los mayores de 16 y menores de 55, los inmigrantes argentinos, cubanos, chilenos y venezolanos son los nicos cuyo nivel de educacin terciaria es superior al de los espaoles, a diferencia de los ecuatorianos, colombianos, bolivianos y dominicanos, que tienen un nivel inferior. Como conjunto, no obstante, la proporcin de personas analfabetas y sin estudios entre los inmigrantes de ALC duplica los niveles de la poblacin nativa.
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Feminizacin migratoria: Otro de los grandes rasgos del fenmeno migratorio de ALC es la creciente participacin de mujeres en los flujos (CEPAL, 2008). Esta tendencia es notoria no slo en los flujos sudamericanos hacia Europa sino tambin hacia EE.UU. y Canad; y responde fundamentalmente a motivaciones laborales. Muchas mujeres de ALC se desempean en tareas de limpieza domstica, cuidado de nios, ancianos y enfermos y en servicios de limpieza industrial. En el caso de Espaa, ms de 40% de las latinoamericanas econmicamente activas y mayores de 16 aos se ocupan en el servicio domstico; mientras que los hombres trabajan en la construccin, la industria y la agricultura. Cuadro 2. ALC: relacin de masculinidad en el total de migrantes 19702000 (hombres por cada 100 mujeres)
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, proyecto de Investigacin de la Migracin Internacional en Latinoamrica (IMILA).
Irregularidad: Es muy difcil dimensionar este fenmeno por su naturaleza clandestina y porque en la mayora de los casos involucra a personas que ingresan a la Unin con los papeles en regla como turistas o estudiantes, por ejemplo- y luego extienden su estancia ms all de los plazos establecidos. Como referencia, un estudio realizado en 2003 sobre la comunidad colombiana en Espaa concluy que cerca de dos tercios de los nacionales de ese pas se encontraban en situacin irregular (Pellegrino, OIM 2004). La irregularidad est estrechamente relacionada con la economa sumergida, de la que procede entre el 7% y el 16% del PIB 125
comunitario, principalmente en sectores relacionados con la construccin, la agricultura y los trabajos del hogar. Primer reto: fortalecer el dilogo y la cooperacin ALC-UE en materia migratoria La relevancia de estos movimientos de personas ha derivado en un progresivo reconocimiento de los temas migratorios en la agenda poltica y en los espacios de dilogo y cooperacin entre ambas regiones. De hecho, el dilogo sobre migracin entre Amrica Latina y Europa no parte de cero sino que se inserta en una larga historia de cooperacin entre ambas regiones. En primer lugar, el propio dilogo poltico es el resultado de unas dinmicas migratorias compartidas desde hace ms de quinientos aos, que constituyen el acervo comn de la asociacin biregional. En segundo lugar, se infiere de las metas de la asociacin biregional definida hace diez aos en la primera Cumbre UE-ALC en Ro de Janeiro. En ella se recoga el objetivo de promover la libre circulacin de bienes y servicios y, en un futuro, la circulacin de personas. La Declaracin de Lima, adoptada en la V Cumbre UE-ALC de 2008, acord institucionalizar el dilogo poltico en materia de migracin entre la UE y ALC. El reto pendiente es llenar de contenido y cooperacin este marco de dilogo. Potenciar la cooperacin UE-ALC en materia migratoria Las migraciones internacionales comportan relaciones entre dos o ms Estados, lo cual conlleva una responsabilidad compartida. Solamente a travs de una cooperacin eficaz entre los pases implicados en los flujos migratorios puede asegurarse la proteccin de los derechos de los migrantes, manteniendo la legalidad y la seguridad, al tiempo que se potencia la migracin como motor de desarrollo, tanto en las economas de destino como en las de origen. Para ello es necesaria una gobernanza migratoria que incluya la cooperacin bilateral, la cooperacin regional y la cooperacin a nivel mundial para gestionar los flujos migratorios. Es importante hacer un seguimiento de la evolucin de las distintas variables que configuran los flujos humanos y econmicos entre las dos regiones que permitan identificar los principales desafos y disear las polticas adecuadas. Se necesita mejorar la calidad de los datos disponibles para 126
contar con una informacin susceptible de ser objeto de estudios secuenciales y comparativos evaluables y estudiar los efectos que se producen en cada uno de los pases y diferenciados por regiones, con una metodologa comn que permita hacer comparaciones. Los actuales instrumentos de cooperacin al desarrollo relacionados con temas migratorios, no permiten un enfoque global del proceso migratorio ni se enmarcan en un proceso comn. Por ello, es necesario adecuar los instrumentos a los principales temas de debate en el dilogo interregional. Los acuerdos de asociacin deberan establecer un marco regulador, pero tambin es necesario incrementar los instrumentos de cooperacin que contribuyan a poner en marcha las polticas de enfoque global. Una mayor cooperacin entre la UE y ALC sobre migraciones podra contribuir de manera significativa al fortalecimiento de polticas e instituciones para la gestin migratoria, en el mbito nacional y en el subregional. La cooperacin internacional para el desarrollo de la UE hacia ALC debera incluir el apoyo a estructuras, procesos, polticas e instituciones vinculados con la migracin, tanto mediante la inclusin de la regin en programas temticos, como a travs de la integracin de este tema en sus proyectos regionales (por ejemplo, en la segunda fase de EUROSOCIAL) y bilaterales. Otros programas sectoriales, como el Programa Invertir en los ciudadanos y el Programa de Actores no E statales y Autoridades locales permitiran establecer programas de des arrollo local y co-desarrollo. El Programa de Estocolmo de 2009 aboga por una mayor vinculacin entre migraciones y desarrollo y por la coherencia de polticas con terceros pases. En concreto, reconoce la necesidad de aumentar la coherencia poltica a nivel europeo para promover los efectos positivos de la migracin en el desarrollo, dentro del marco de las actividades de la UE en la dimensin exterior, y ajustar la migracin internacional de manera ms estrecha con el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La poltica europea de cooperacin para el desarrollo adems debe adaptarse a los Compromisos la Declaracin de Pars as como a la Implementacin del Cdigo de Conducta para la Divisin del Trabajo. Esto implica pasar a un diseo de polticas en base a resultados y establecer los objetivos en funcin al dilogo con los socios. La divisin del trabajo implica un necesario incremento de la coordinacin de las polticas, no slo con los 127
Estados miembros si no tambin con los socios y otros donantes, especialmente los organismos internacionales. Definir el Dilogo Estructurado Para construir un dilogo poltico til y efectivo en materia de migraciones sobre las bases de la cooperacin mutua y la responsabilidad compartida, debera sealarse el marco rector del Dilogo Estructurado. Es necesario que se establezcan los principios bsicos, se perfilen los mbitos especficos, se establezcan objetivos y se identifiquen los instrumentos adecuados con una hoja de ruta pactada, an cuando sea a distintas velocidades. Sin nimo exhaustivo, debera reconocerse la importancia de un enfoque integral del fenmeno de la migracin (regular e irregular), que reconozca su interdependencia con la dimensin poltica, econmica, el desarrollo y los derechos humanos en las relaciones ALCUE y que abogue por garantizar el principio de co-responsabilidad entre los pases de origen, trnsito y destino. Asimismo, debera asumirse el papel de los flujos migratorios, histricos y actuales, como fundamento de las relaciones polticas entre ALC-UE, reconociendo, en lnea con las conclusiones de la CGIM, la aportacin positiva de los migrantes en las sociedades de origen y destino. La necesidad de garantizar una definicin conjunta de las agendas de trabajo y promover la participacin de la sociedad civil deberan ser elementos claves de un Dilogo Estructurado que debera optar, adems, por garantizar la lucha contra el racismo y la xenofobia en las sociedades implicadas. Finalmente se debera buscar un equilibrio entre las cuestiones de seguridad vinculadas a las migraciones y la proteccin de los derechos fundamentales. Promover una poltica comn garantista La mejora de la coordinacin de las polticas migratorias europeas es un instrumento que tiende a reforzar la coherencia global de la poltica migratoria europea, lo cual es un efecto positivo. Pero tambin se observan efectos no deseables cuando el proceso de convergencia de las polticas comunitarias que se est implementando puede redundar en un empeoramiento de los estndares que algunos pases miembros venan aplicando. La repercusin de estos cambios en las migraciones entre ALC y Espaa es de un alto impacto puesto que se trata del principal de destino 128
de la inmigracin latinoamericana en la UE. Adems, la repulsa generalizada con la que los pases ALC han acogido la Directiva de Retorno ha provocado la necesidad de reorientar el dilogo hacia una agenda ms global. La armonizacin de polticas migratorias en la UE no debe hacerse a la baja, sino que debe contribuir a elevar los estndares de los Estados miembros aunque sea a distintas velocidades, garantizando que no se producen regresiones, especialmente en el marco de proteccin de los derechos fundamentales. El Tratado de Lisboa significa la comunitarizacin de las polticas del rea Libertad, Seguridad y Justicia (LSJ), supera la divisin anterior entre el primer y tercer pilar que aada complejidad legal e institucional y las dota de una identidad propia. A la mayora de temas de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) se les aplicar el mtodo legislativo ordinario; la mayora cualificada en el Consejo y la codecisin con el Parlamento Europeo. Quedan sujetos a unanimidad la expedicin de documentos de identidad, la cooperacin policial y determinados aspectos del derecho de familia. No slo crece el papel del Parlamento Europeo, la Comisin fortalece su derecho de iniciativa y el Tribunal de Justicia adquiere jurisdiccin en los asuntos (internos?). Deben fortalecerse dinmicas de trabajo interinstitucional para una gil vinculacin entre el Parlamento Europeo y el resto de instituciones europeas y evitar que los cambios afecten a la aprobacin de las directivas an pendientes. Segundo reto: aplicar el enfoque global de migraciones en Amrica Latina y Caribe El Enfoque Global de Migraciones se ha convertido en un marco estratgico para gestionar la vinculacin entre la poltica exterior y de inmigracin de la UE basado en los principios de solidaridad, equilibrio y un partenariado autntico entre pases de origen y trnsito. En el marco de las prioridades del Programa de Estocolmo, el Consejo Europeo pretende avanzar en la implementacin del Enfoque Global en diferentes reas regionales, con el objetivo de promover la movilidad y la migracin legal, controlar los flujos irregulares y optimizar el vnculo entre migraciones y desarrollo.
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Promover la movilidad y la migracin legal Los acuerdos bilaterales han sido, hasta la fecha, un instrumento til para que determinados miembros de la UE gestionaran los flujos migratorios procedentes de diferentes pases de ALC. La posibilidad de eur opeizar estos acuerdos debera ser examinada con atencin, y debera plantearse la posibilidad de alcanzar un acuerdo piloto de movilidad con algn pas de ALC. En relacin con los acuerdos migratorios, deberan establecerse en un marco de dilogo y cooperacin entre iguales, e incorporar elementos claves como la homologacin de ttulos, la formacin en origen y la promocin del retorno voluntario, entre otros. Algunos elementos que podran servir para enriquecer estos acuerdos marco de carcter migratorio son los siguientes: Convencin de la ONU de 1990 y Marco multilateral de la OIT de 2005: Estos acuerdos bilaterales y/o regionales deberan promover el compromiso de los Estados firmantes a ratificar la Convencin de la ONU de 1990 y a apoyar la aplicacin del Marco multilateral de la OIT para las migraciones laborales. Principios y directrices para un enfoque de las migraciones laborales basado en los derechos de 2005. Acuerdos de Seguridad Social (SeSo): La firma de acuerdos internacionales para el reconocimiento de derechos de SeSo tiene una larga tradicin pero el fenmeno migratorio exige su revisin y ampliacin. Estos acuerdos podran facilitar, entre otras cosas, una movilidad (voluntaria y positiva) de los migrantes entre el pas de destino y el de origen y nuevos procesos migratorios al mismo pas o a otros garantizando la transferencia de los derechos de jubilacin y otras prestaciones sociales ligadas a cotizaciones a sistemas pblicos de SeSo. La aprobacin del Convenio Multilateral Iberoamericano de SeSo en la Cumbre Iberoamericana celebrada en Chile en noviembre de 2007, es un paso significativo en esa direccin. Hay que poner en marcha el Acuerdo de aplicacin para reconocer transferencias de derechos econmicos de la SeSo en reas como invalidez, vejez, supervivencia y accidentes de trabajo y en130
fermedad profesional, por lo que es prioritario promover su ratificacin por parte de todos los pases iberoamericanos. El modelo y la experiencia que se derive puede servir para otros acuerdos bilaterales o regionales. Acuerdos sobre empleo, poltica de empleo y formacin y servicios pblicos de empleo: La colaboracin en materia de empleo y poltica de empleo y, en menor medida, sobre servicios pblicos de empleo, ha formado parte de la tradicional cooperacin entre los pases de la UE y ALC. Hoy debe dotarse de una nueva perspectiva, porque el apoyo al empleo y la formacin en los pases de origen va ligado tanto a las necesidades de formacin propia de esos pases, como a las posibles demandas de trabajadores que pudieran surgir desde destino. Un mejor funcionamiento de los servicios pblicos de empleo en los pases ALC no slo mejorara la gestin de su mercado de trabajo, sino que tambin les permitira una mejor cooperacin en los procesos de seleccin de trabajadores en origen. Apoyo al retorno voluntario: Como seala la Comunicacin COM (2008) 359, la Unin Europea debe apoyar polticas de retorno sostenibles y efectivas, que deberan desarrollarse en consonancia con las orientaciones de la OIM en Dilogo Internacional sobre la Migracin en 2008: Enseanzas extradas en materia de migracin de retorno. Como reconoce este documento, la migracin de retorno no es un fenmeno secundario ni subordinado, y aun siendo de carcter voluntario e individual, hay muchas oportunidades para que los gobiernos y otros asociados encaucen y faciliten ese proceso. Ello es bsico para poder convertir el retorno voluntario en un instrumento con potencial para fomentar el desarrollo en el pas de origen. Se debe promover un entorno que propicie el retorno y la reintegracin y brinde, a quienes retornan, la posibilidad de contribuir al desarrollo de sus sociedades de origen. Movilidad de los estudiantes universitarios y estancias de investigadores: Dada la potencialidad de esta dinmica convendra establecer iniciativas en la lnea de los ERASMUS-MUNDI para perodos cortos o nuevas frmulas para periodos superiores a un ao y 131
que incluyan como condicin el retorno de los estudiantes e investigadores a sus pases de origen al terminar los perodos de formacin. Por su parte, la poltica de visados es un elemento esencial para la gestin de los flujos migratorios y, en palabras de la propia Comisin de 2001, un instrumento especialmente til para luchar contra la inmigracin irregular. Pero la poltica de visados tambin est ntimamente relacionada con la accin exterior de la UE. La decisin de aadir un pas concreto a la lista de pases que requieren visado para entrar en la UE impacta directamente en el nivel de dilogo y de cooperacin que este pas tiene con la UE en general y con determinados Estados miembros en particular. Se requiere una mayor coordinacin entre las polticas de inmigracin (visados) con las polticas exteriores de la Unin, especialmente cuando la inclusin de un pas en la lista negra puede ge nerarle un impacto econmico y social negativo. Optimizar el vnculo entre migraciones y desarrollo Al hablar del vnculo entre migraciones y desarrollo en numerosas ocasiones se pone en duda las motivaciones de los pases receptores, al considerar que estos pretenden promover el desarrollo como mecanismo de desincentivacin de los flujos migratorios. Prestar menos atencin a los motivos y centrarse en el objetivo puede ser una buena opcin, pues la intencin de este enfoque es promover una mayor coherencia entre las polticas migratorias y las polticas de desarrollo y garantizar que los pases en desarrollo participen como socios en este proceso. Por un lado, es importante establecer mecanismos que eviten la fuga de cerebros (brain drain), especialmente en sectores clave como la salud. Se deberan establecer acuerdos que garanticen una regulacin sujeta a los estndares ticos en los flujos laborales de personal sanitario. Sin embargo, la circulacin de trabajadores tambin puede dar un impulso a la formacin de capital humano en la regin de origen, al elevar las tasas de retorno de la educacin, aumentando sus posibilidades laborales, de adquisicin de conocimientos y de progreso econmico en el exterior. Los pases de origen se pueden beneficiar con la inmigracin de retorno y con el contacto permanente de los migrantes (profesionales, empresarios 132
en el extranjero, trabajadores) con sus pases de origen a travs de organizaciones de la dispora y de esfuerzos privados y pblicos de contactar al capital humano en el exterior. Convertir el brain drain en brain gain, promoviendo la circulacin de cerebros , es un reto para las relaciones ALC-UE. Por el otro, hay que reconocer que las remesas han sido una fuente importante de recursos externos adicionales a las familias latinoamericanas de ingresos medios y bajos en los ltimos 10-15 aos, y constituyen una fuente macroeconmica de complementacin del ahorro interno y de mayor flujo de divisas internacionales. Asumiendo que se trata de un influjo econmico de carcter privado, se deben examinar propuestas que incentiven la inversin productiva o social. En el caso de la inversin productiva mediante crditos o rebajas fiscales para el inicio de actividades productivas, y en el caso de la inversin social, incluyendo programas sociales destinados a las comunidades de origen de los emigrantes, financiados con fondos condicionados del Estado o con agencias donantes de cooperacin internacional. Adems, debe trabajarse para fortalecer el grado de inclusin financiera de los inmigrantes y as reducir los costos de envo de las remesas; as como incentivar mecanismos orientados a un uso productivo de las remesas, ya sea para apoyar la inversin de micro-empresas y familias, para mejorar los niveles educativos, de salud y la capacidad de ahorro de las familias receptoras. Recomendaciones a modo de conclusin En el partenariado estratgico con Amrica Latina y Caribe (ALC-UE) las respuestas polticas que ms acuerdo concitan son aquellas destinadas a luchar contra la pobreza y a promover unos flujos migratorios ordenados. La integracin de los inmigrantes, la facilitacin y abaratamiento de la transferencia de remesas o la lucha contra las redes de trata de personas son temas que deben poder tratarse con un dilogo reforzado y una mayor colaboracin, haciendo un especial esfuerzo por parte de la presidencia espaola en despejar los malentendidos y corregir las desconfianzas surgidas a raz de la aprobacin de la Directiva de Retorno. A pesar de las expectativas, la presidencia espaola del Consejo de la Unin Europea a principios de 2010 no fue un punto de inflexin signifi133
cativo en el marco del dilogo ALC-UE. De todos modos, si tuvo un valor aadido al avanzar en el conocimiento mutuo a travs del dilogo y el intercambio de buenas prcticas en un tema que genera preocupaciones dispares en ambos lados del Atlntico. As, despus de dos reuniones de alto nivel celebradas bajo la presidencia sueca a lo largo del segundo semestre de 2009, la presidencia espaola llev a cabo dos reuniones ms, en las que se plantearan los temas que, de mutuo acuerdo, se haban considerado los ms importantes. Las reuniones de alto nivel se centraron en temas como la educacin y la sanidad, o en el impacto de las migraciones en las familias y grupos vulnerables. Por su parte, las migraciones no ocuparon un espacio clave en la agenda de la Cumbre UE-ALC celebrada en mayo de 2010 bajo presidencia espaola, aunque s mediatizaron los resultados de la misma. En cualquier caso, en el Plan de Accin 2010-2012 aprobado en Madrid bajo el ttulo Hacia un nuevo estadio en el partenariado bi-regional: innovacin y tecnologa para el desarrollo sostenible y la inclusin social, se seala que los principales objetivos en el marco de las migraciones son (1) fortalecer la cooperacin biregional identificando aquellos retos y oportunidades que son comunes; (2) mejorar el conocimiento sobre la realidad migratoria UE-ALC; (3) promover las sinergias entre migraciones y desarrollo y, (4) promover el respeto a los derechos humanos de los migrantes. En cualquier caso, y dado que el dilogo estructurado UE-ALC sobre migracin se alargar durante 2010, sera oportuno empezar a plantear los retos del da despus. El intercambio de informacin y conocimientos debe servir para promover la implementacin de los instrumentos migratorios de los que dispone la UE en el escenario ALC, buscando el consenso en la gestin de unos flujos migratorios ordenados que eviten la irregularidad y promuevan, en la medida de lo posible, la circularidad, especialmente de los trabajadores altamente cualificados.
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As, y a modo de conclusin, deberan sumarse esfuerzos para, entre otros: 1. Propiciar una mayor coordinacin de los mltiples y dispersos foros existentes y fomentar una convergencia de las agendas existentes, que sea coherente con la agenda internacional y la governanza global de las migraciones; compartir las experiencias intraregionales en la UE y ALC comparando las respuestas a problemas comunes; 2. Generar una mayor informacin sobre los flujos migratorios mediante la creacin de un Observatorio de las Migraciones ALC-UE y la promocin de una red de expertos en temas especficos que afecten a ambos lados del Atlntico: remesas; cooperacin al desarrollo; brain drain; regularizaciones; visados; etc.; 3. Velar porque la armonizacin de legislaciones y la homologacin de estndares al interior de los procesos de integracin regional en la UE y ALC sirva para elevar la proteccin de los derechos de los migrantes y las garantas legales de su aplicacin efectiva y no discriminatoria; 4. Promover un dilogo estructurado equilibrado y multinivel. El principio de igualdad y reciprocidad se debe reflejar en la estructura del dilogo poltico, involucrando en el proceso; en primer lugar, a igual nmero de representantes de ambas regiones. En segundo lugar, mediante la participacin de rganos de representacin como el parlamentos y las Autoridades locales y regionales, las asociaciones y ONGs de ambos lados del Atlntico, as como los actores econmicos (incluida la banca) y sociales; 5. Reconocer el marco contextual en el que se inserta el dilogo migratorio ALC-UE. Para no crear falsas expectativas y llegar a un dilogo lo ms franco y abierto posible, hay que reconocer que en esta materia, Amrica Latina tiene una influencia y prioridad limitada en la mayora de miembros de la UE; 6. Avanzar en el conocimiento mutuo a travs del dilogo y el intercambio de buenas prcticas en temas especficos, para que el dilo135
go estructurado establezca los principio bsicos, perfile los mbitos especficos, establezca objetivos e identifique los instrumentos adecuados con una hoja de ruta pactada aunque sea a distintas velocidades. 7. Promover un dilogo poltico reforzado en las respuestas polticas que ms acuerdo concitan como: luchar contra la pobreza, promocin de flujos migratorios ordenados, integracin de los inmigrantes, la facilitacin y abaratamiento de la transferencia de remesas o la lucha contra las redes de trata de personas. 8. Avanzar en el diseo e implementacin de instrumentos especficos en el marco de las relaciones ALC-UE. Por ejemplo, mediante: La creacin de un nuevo programa regional (Migralat) dirigido a pases de destino y acogida de migrantes latinoamericanos; La incorporacin de la migracin (co-desarrollo, remesas, etc.) en los proyectos europeo-latinoamericanos ya existentes como tema horizontal; El establecimiento de un partenariado piloto de movilidad, similar a los acordados con Cabo Verde y Moldavia y previstos con Georgia y Senegal; La promocin de acuerdos migratorios de nueva gener acin entre la UE y determinados pases ALC; La introduccin de clusulas migratorias en los acuerdos de asociacin en negociacin.
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141
Migracin internacional y desarrollo. Un asunto estratgico para Iberoamrica1

Roberto Kozak Rasgos salientes de la migracin internacional en Iberoamrica La migracin internacional readquiere relevancia entre los pases iberoamericanos despus de haber sido uno de los componentes centrales de la vinculacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe con el viejo mundo, a travs de la histrica e intensa inmigracin de ultramar. Las tendencias, escala y composicin que han alcanzado los movimientos migratorios y las enormes repercusiones que conllevan, expresan nuevas modalidades de vinculacin econmica, social, cultural y poltica, y los colocan como asuntos de atencin prioritaria en Iberoamrica. En el espacio Iberoamericano, la migracin internacional forma parte de un proceso de ampliacin y diversificacin de la movilidad de personas, en funcin de factores de expulsin presentes en la regin latinoamericana, la demanda de trabajadores especializados, y el surgimiento de redes sociales (que en algunos casos se unen a los vnculos histricos). La informacin disponible revela que se trata de un proceso reciente, que se gest principalmente en la dcada de los noventa, cuando empezaron a destacar los flujos de latinoamericanos hacia Europa, en particular a Espaa, que se ha convertido en el segundo destino de la emigracin regional, despus de EE.UU. de Amrica. Los latinoamericanos y caribeos representan aproximadamente el 32 por ciento de los extranjeros en Espaa, poblacin que ha tenido un papel relevante en el intenso crecimiento de los flujos migratorios internacionales hacia ese pas, en el que la poblacin extranjera alcanzaba en 2009 el 12 por ciento de la poblacin total.
Elaborado tomando en consideracin documentos del I y II Foro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo, FIBEMYD, preparados en el contexto de la cooperacin tripartita SEGIB-CEPAL/CELADE-OIM.
143
En Portugal, el nmero de latinoamericanos y caribeos inmigrantes asciende a ms de 75.000, de los cuales ms de dos tercios son nacidos en Brasil, y un 29 por ciento en Venezuela, lo que seala una asociacin con los antiguos inmigrantes de ultramar, aunque en menor medida que en Espaa. La migracin actual de latinoamericanos a Espaa tiene tambin relacin con el retorno diferido entre generaciones, a travs del reconocimiento de la ciudadana de origen de los antiguos inmigrantes en Amrica Latina. Ms all de esta particularidad, los inmigrantes latinoamericanos se han beneficiado de los programas de regularizacin y normalizacin, en mayor medida que los inmigrantes de otros orgenes, ms an, en promedio, del total de inmigrantes latinoamericanos, casi un tercio ha obtenido carta de ciudadana espaola. Estas condiciones permiten destacaros datos indican que la integracin de las personas nacidas en Amrica Latina ha sido una prioridad tanto para la sociedad receptora como para los inmigrantes. Dichos procesos muestran, de manera creciente, vnculos que los relacionan entre s, los cuales no slo alimentan la posibilidad de estudios integrales, sino tambin la necesidad de un dilogo que enriquezca perspectivas tericas, desarrollos metodolgicos y la formulacin de polticas coherentes y de cooperacin entre los Estados involucrados. Desde que comenz la crisis econmica internacional, se ha conjeturado mucho sobre una reduccin marcada del flujo de inmigrantes latinoamericanos a diversos pases, especialmente los que constituyen destinos tradicionales. Efectivamente, el flujo parece haber disminuido, pero no haberse detenido. En el caso de Espaa, segn los resultados del empadronamiento municipal del Instituto Nacional de Estadstica (INE), entre 2008 y 2009 el stock de inmigrantes en ese pas todos los nacidos en el extranjero, incluidos aquellos de nacionalidad espaola adquiridase increment en un 7,2 por ciento, el menor aumento de la dcada. La tendencia se repite en los inmigrantes nacidos en Amrica Latina, y las disminuciones parecen ser ms agudas, llegando a valores negativos en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, durante el perodo 2008-2009. Con todo, se indica que esta desaceleracin vena producindose incluso antes de que estallara la crisis. 144
MIGRACIN INTERNACIONAL Y DESARROLLO. UN ASUNTO
ESTRATGICO ...
Hasta enero de 2009, haba en Espaa 2.479.035 inmigrantes latinoamericanos empadronados y, segn su nacionalidad, los ecuatorianos constituan el grupo ms numeroso, seguidos por los colombianos y los bolivianos.
ESPAA: POBLACIN LATINOAMERICANA SEGN LUGAR DE NACIMIENTO Y NACIONALIDAD, 2009
Misma nacionalidad del pas de nacimiento 138 190 222 497 122 972 44 851 290 133 53 910 407 139 19 580 24 162 79 487 136 065 83 528 49 136 56 955 50 928 1 779 533
Total
Nacionalidad espaola 99 829 5 920 24 496 18 996 62 458 43 717 69 789 13 663 19 811 2 131 47 714 42 932 27 302 87 509 16 625 582 892
Otra nacionalidad 57 382 958 6 217 4 529 6 171 2 824 2 189 2 401 1 507 1 004 4 456 3 209 13 102 7 931 2 730 116 610
RM*
Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador Estados Unidos Mxico Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) Resto de Amrica Total
295 401 229 375 153 685 68 376 358 762 100 451 479 117 35 644 45 480 82 622 188 235 129 669 89 540 152 395 70 238 2 479 035
46,8 97,0 80,0 65,6 80,9 53,7 85,0 54,9 53,1 96,2 72,3 64,4 54,9 37,4 72,5 71,8
33,8 2,6 15,9 27,8 17,4 43,5 14,6 38,3 43,6 2,6 25,3 33,1 30,5 57,4 23,7 23,5
19,4 0,4 4,0 6,6 1,7 2,8 0,5 6,7 3,3 1,2 2,4 2,5 14,6 5,2 3,9 4,7
106,9 76,7 68,6 97,9 77,1 82,1 94,5 95,1 77,3 53,4 91,1 61,6 104,6 87,5 58,7 83,9
* Razn de masculinidad. Fuente: Vono (2010), sobre la base de resultados definitivos del Padrn Municipal Continuo de Habitantes 2009, INE, Espaa.
La feminizacin migratoria es uno de los rasgos sobresalientes de la migracin iberoamericana. La mayora porcentual que representan en 145
numerosos flujos, especialmente los ms recientes, hace que este fenmeno concite grandes oportunidades y riesgos para las mujeres y las sociedades involucradas. Como ejemplo, el trabajo domstico, que representa un alto componente de la insercin laboral femenina. Estas labores se vinculan fuertemente con una preocupacin de la comunidad internacional sobre la situacin de vulnerabilidad que afrontan las mujeres migrantes, as como el alto riesgo de las mismas a ser de que sean vctimas de discriminacin, explotacin, y sufrir la violacin de sus derechos humanos y libertades fundamentales. Otro ejemplo de relevancia es la vulnerabilidad de las mujeres migrantes y, en particular, las menores de edad, en cuanto debido a la posibilidad de convertirse en vctimas de la trata con fines de explotacin. Al mismo tiempo que se verifican las tendencias descritas, se manifiesta la vigencia de la migracin intrarregional, fenmeno cuyas races se emplazan en la configuracin de los Estados nacionales, y sigue la trayectoria de las distintas etapas de desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Los migrantes intrarregionales totalizan una cifra cercana a los 3 millones de personas y se desplazan fundamentalmente entre pases fronterizos o geogrficamente cercanos, coincidentemente con los espacios de integracin subregional que han intentado abordar la progresiva liberalizacin de la movilidad. Iniciativas destinadas a la facilitacin de la movilidad en la CARICOM, el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones, han sido adoptadas recientemente. Mientras tanto, en Amrica Central los avances han sido ms lentos, aunque tambin se observa un inters creciente en la adopcin de medidas que faciliten el trnsito y la libre movilidad de personas a nivel intrasubregional, especialmente lideradas por en el marco del SICA. En Amrica Latina, los principales pases de destino an son Argentina, Costa Rica y la Repblica Bolivariana de Venezuela, pero se han detectado algunas seales de cambio, ya que hay pases que combinan su condicin de receptores con la de emisores, de trnsito y retorno (a los ejemplos de varios Estados insulares del Caribe se suman los de Centroamrica y algunos del Cono Sur). En el Caribe, la migracin entre pases y territorios de la subregin puede caracterizarse de muchas formas en funcin de su complejidad, 146
ESTRATGICO ...
pero, a grandes rasgos, destacan el movimiento de haitianos hacia Repblica Dominicana y los desplazamientos entre pases de la CARICOM; la intensa modalidad circular, que tambin implica el retorno por etapas a los pases de origen; y la combinacin de elementos de emigracin, recepcin y trnsito, presentes en la casi totalidad de los casos. A lo las anteriores tendencias cabe agregar la migracin calificada. Como en muchas regiones en desarrollo, Amrica Latina y el Caribe experimentan prdidas de poblacin de elevada calificacin desde hace dcadas, cuyo potencial beneficio a travs del retorno no parece materializarse de manera visible. Pese a que varios pases poseen existen iniciativas en varios pases para establecer vnculos con sus comunidades de emigrados y apoyar redes cientficas asociadas a las disporas, los resultados no parecen ser demasiado halagadores. Las remesas son una consecuencia muy visible de la emigracin en Amrica Latina y el Caribe, a partir de sus notorios impactos macroeconmicos en varios pases. Esta regin es la principal receptora de remesas del mundo (60.000 millones de dlares en 2008), y es objeto de iniciativas en muchos pases, adems de las que promueven organismos internacionales. En varios pases, las remesas representan una cuanta varias veces mayor que otras y la mayor fuente de ingreso de divisas, demostrando que las estrategias individuales de los trabajadores migrantes tienen un potencial simblico de vinculacin y representan un sustrato material de apoyos a la economa nacional, que desafa a las polticas pblicas. La utilizacin de las remesas en la escala domstica (como fuente de ingresos ordinarios y de eventual ahorro), su medicin (en las balanzas de pago y encuestas), los costos de transferencia (y la transparencia del mercado), as como el potencial productivo y sobre el bienestar, son temas en plena discusin en los pases de la regin, algunos de los cuales ya cuentan con un acervo importante de buenas prcticas. En el actual escenario de crisis econmica mundial, las cifras manejadas por los organismos internacionales y agencias especializadas muestran que el comportamiento de las remesas hacia los pases de Amrica Latina ha seguido siendo fluctuante y que, si bien a partir del tercer trimestre de 2008 se produjo un descenso importante en sus volmenes, no se ha observado un fenmeno de desplome. Esto pone en evidencia que 147
los migrantes estn tratando de hacer frente a la crisis mediante el uso de sus ahorros, economizando en otros gastos y buscando nuevos o segundos puestos de trabajo. Sin embargo, en la medida en que la crisis se profundice en los principales pases de destino y disminuyan los salarios, tambin lo harn los ahorros y las reservas de ingresos. Ello acotar las oportunidades de compensar las prdidas, a la vez que se torna difcil seguir utilizando los ahorros para mantener estables los niveles de envo de remesas. Lo anterior no solo demuestra que las economas estadounidense y espaola sern fundamentales para la recuperacin del flujo de remesas hacia Amrica Latina y el Caribe sobre todo en lo que respecta a los indicadores de la recuperacin en trminos de empleo-, sino tambin que es pertinente asumir las inquietudes sobre las tendencias de las remesas desde una perspectiva menos cortoplacista, donde estar presente la discusin del impacto de la crisis de la eurozona. Por otra parte, en el espacio iberoamericano es imprescindible abordar los riesgos y la vulnerabilidad de los migrantes. La movilidad contempornea ha adquirido mltiples facetas y una dinmica sin precedentes, que conlleva oportunidades para el desarrollo, pero, al mismo tiempo, entraa riesgos para las personas migrantes. La vulneracin de los derechos humanos de muchos migrantes, ya sea a lo largo de sus travesas, durante su insercin en las sociedades de destino o durante el proceso de repatriacin, suele asumir caractersticas alarmantes, especialmente cuando afecta a mujeres y nios y, en general, a personas indocumentadas y vctimas de la trata. Cabe mencionar que, en no pocos casos, los derechos humanos de los migrantes ya han enfrentado la vulneracin de sus derechos en los pases de origen, justamente una de las razones ms de la migracin internacional. Amrica Latina y el Caribe cuentan con una importante experiencia y respaldo frente al reconocimiento de la gravedad de los problemas de derechos humanos de los migrantes. sta es visible en las iniciativas de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en la significativa adhesin a la Convencin Internacional de los trabajadores migratorios y sus familias, as como en los informes y actividades de los relatores especiales de las Naciones Unidas para los trabajadores migrantes y sus familias, entre otros. 148
ESTRATGICO ...
A estas iniciativas se agregan los compromisos adoptados por los Jefes de Estado y de Gobierno en las ltimas cinco Cumbres, a partir de su reunin en Salamanca (2005). Todo ello hace que la migracin internacional se constituya en un tema de constante preocupacin, de desafos e interrogantes a los que los pases deben tratar de responder, para alimentar polticas adecuadas conducentes a una mejor gestin de los mismos estos flujos. Es as que los procesos migratorios han pasado a formar parte ineludible de las agendas, tanto binacionales como regionales, en el marco de la gobernabilidad migratoria. Migracin y Desarrollo en el contexto de la Conferencia Iberoamericana La Conferencia Iberoamericana ha otorgado un valor estratgico a la migracin internacional y su vinculacin con el desarrollo, y los derechos humanos. As qued plasmado en el Compromiso de Montevideo sobre Migraciones y Desarrollo adoptado por los Jefes de Estado y de Gobierno, el cual plantea objetivos compartidos para la gobernanza migratoria. Asimismo, dio origen al Foro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo (FIBEMYD) y constituye la carta de navegacin para el tratamiento del tema en Iberoamrica. Adicionalmente, las ltimas Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno fijaron orientaciones para el diseo de acciones y su seguimiento en el mbito de la migracin internacional. En ese contexto se han efectuado importantes avances, entre los cuales destacan: (a) La convocatoria y el establecimiento del Foro Iberoamericano sobre Migraciones y Desarrollo, (FIBEMYD), cumpliendo con las decisiones acordadas en la XVI, XVIII y XIX Cumbres, para crear un espacio de dilogo bi-regional y de intercambio de buenas prcticas. El FIBEMYD celebr dos reuniones, la primera en Cuenca, (Ecuador), en 2008, y, la segunda, en San Salvador (El Salvador,) en julio de 2010; (b) El Programa de Accin de Cuenca (PAC), resultante de la primera reunin del FIBEMYD, instrumento flexible y no vinculante entre los pases que contiene, desde una visin operativa, los asuntos 149
prioritarios del Compromiso de Montevideo, estructurados en tres ejes: migracin y desarrollo, derechos humanos, y gestin de la migracin;2 (c) Las conclusiones y propuestas de la segunda reunin del FIBEMYD, cuyo propsito principal fue identificar acciones e iniciativas concretas para mitigar los efectos de la crisis econmica en migracin y desarrollo, as como aportar insumos significativos para avanzar hacia una etapa operativa de diseo e implementacin de programas y proyectos, de conformidad con lo establecido por los Jefes de Estado y de Gobierno en la XVIII, XIX y XX Cumbres 3; (d) La cooperacin tripartita entre la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), a travs de su Divisin de Poblacin (CELADE), y la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), como pilar operativo para la implementacin de las acciones, incorporando las capacidades complementarias de tres instituciones con mandatos en migracin y desarrollo; (e) Las sinergias establecidas con otros actores claves del quehacer migratorio, especialmente los procesos regionales y mundiales de consulta, as como las redes de organizaciones de la sociedad civil y asociaciones de inmigrantes, particularmente las que agrupan a inmigrantes latinoamericanos en Espaa; (f) A esta dinmica de actividades se ha sumado la vinculacin y convergencia con el Foro Mundial sobre Migracin y Desarrollo (FMMD), las cuales posibilitaron que los resultados del II FIBEMYD fueran presentados en la sesin 3.3 de su cuarta reunin, realizada en Puerto Vallarta, Mxico, en noviembre de 2010;4y,
2
SEGIB, I Foro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo, Cuenca, Ecuador, abril de 2008. 3 SEGIB, II Foro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo, San Salvador, julio de 2010, Informe de Conclusiones y Propuestas.
4
Elaborada por la SEGIB.
150
ESTRATGICO ...
(g) La adopcin del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social que facilitar la portabilidad de los beneficios de la seguridad social a ms de 4 millones y medio de trabajadores migrantes, segn estimaciones efectuadas por CEPAL/CELADE en coordinacin con la SEGIB, y representa uno de los pasos ms significativos a favor de los derechos humanos de los migrantes en el espacio iberoamericano5. Crisis Econmica y la agenda migratoria iberoamericana: desafos y oportunidades La evaluacin y discusin de los desafos y las oportunidades que plantea la crisis econmica global en el espacio iberoamericano, y en la agenda migratoria de mediano y largo plazo son necesarias, en particular, para identificar acciones que mitiguen sus efectos negativos, poniendo especial nfasis en el reforzamiento de la proteccin de los trabajadores migrantes y sus familias, y evitar el incremento de restricciones migratorias. A diferencia de otras crisis, la actual se gener fuera de Amrica Latina y el Caribe. Iniciada en EE.UU. en el 2007, contina tambin vigente con profundidad en pases de Europa, destinos importantes de la migracin latinoamericana y caribea. Por otra parte, Latinoamrica enfrent la crisis con slidas polticas fiscales y menor deuda pblica, mayor flexibilidad de los tipos de cambio y reservas internacionales sin precedentes y, tambin, supervit de cuenta corriente regional, con crecimiento econmico. A pesar de las dificultades persistentes impactos en los ndices de pobreza y desempleo, especialmente en las mujeres y los jvenes, los rezagos en cuanto a productividad y tecnologa, como base esencial para la creacin de empleos decentes, entre otros, Amrica Latina emerge como parte de la solucin global, y se posiciona como un actor estratgico.
CEPAL/CELADE, SEGIB, Estimacin del nmero de trabajadores migrantes en Iberoamrica, Santiago de Chile, noviembre de 2007.
151
Este escenario debera ser incorporado en la agenda migratoria y de cooperacin, ya que abre un abanico de nuevas alternativas que es necesario explorar, en el corto y mediano plazo, para avanzar en el mbito de la gobernabilidad de la migracin. En el espacio iberoamericano, la crisis y las lecciones aprendidas invitan a proponer nuevos modelos de movilidad y circulacin de la poblacin, prgmticos y funcionales. Es un supuesto que una mayor liberalidad en este mbito favorecera la circulacin y el retorno, lo cual creara condiciones para un mejor aprovechamiento del potencial las oportunidades que ofrece la migracin internacional para el desarrollo de los pases de origen y destino, y el fortalecimiento de sociedades ms inclusivas. En estos asuntos, los consensos no son fciles de alcanzar, pero su logro constituye uno de los principales retos, al igual que un espacio para el dilogo y la cooperacin. En ese sentido, una de las lecciones aprendidas que ha dejado la crisis, ha sido que los limitados resultados de las polticas y programas oficiales de retorno voluntario estn tambin vinculados al temor a que pudieran entraar el posterior cierre de puertas. Una perspectiva que debera ir en la misma direccin de beneficio mutuo, es fortalecer el potencial de complementariedad que existe entre los pases con marcadas diferencias en sus estructuras demogrficas y de fuerza de trabajo y, consecuentemente, con necesidades demogrficas y laborales contrapuestas. Reforzar su complementariedad, con acuerdos de cooperacin en la esfera de la capacitacin, debe ser abordado en el contexto de la agenda migratoria iberoamericana. Existen evidencias de cambios en la demanda de mano de obra en los principales pases de destino de la migracin latinoamericana y caribea. El mercado laboral no ser como en el pasado, especialmente en relacin con la demanda de trabajadores con bajas calificaciones, realidad que impone a los pases de Iberoamrica una hoja de ruta con reconocimiento de la importancia de la formacin tcnico-profesional. Los migrantes internacionales son, hoy ms que nunca, un dinmico eslabn humano entre culturas, economas y sociedades. Los conocimientos que acumulan son un valioso capital que es decisivo para las transferencias de tecnologa, capital e innovaciones. La vinculacin de las disporas y, sobre todo, de las redes cientficas y tecnolgicas a las 152
ESTRATGICO ...
tareas del desarrollo y el co-desarrollo, son asuntos de relevancia en el espacio iberoamericano, que exigen el sostenido apoyo de los pases de origen y destino. La migracin es una de las estrategias ms importantes para la innovacin de polticas pblicas orientadas a fomentar la recuperacin econmica, lo cual convoca tambin al despliegue de las potencialidades y oportunidades de la migracin Sur-Sur. Asimismo, en el marco de la actual crisis, la agenda migratoria iberoamericana tampoco debera dejar de atender temticas tales como gnero y migracin, la lucha contra la trata de personas y el trfico ilcito de migrantes. Adems, debera incursionar en otros temas transversales, como la salud incluyendo la salud sexual y reproductiva- , la participacin de los jvenes, y la contribucin de los inmigrantes a las sociedades de destino. En una mirada de largo plazo, tambin deberan incorporarse permanentemente los nexos entre migracin y crisis, as como el cambio climtico y los desastres naturales, y los vnculos con el envejecimiento demogrfico, por citar algunos. Los derechos humanos de los migrantes y la vulnerabilidad migratoria, deben constituir el objetivo y trasfondo tico de toda accin en el mbito de migracin y el desarrollo. En sntesis, el verdadero reto que nos plantea esta crisis en el espacio iberoamericano es no volver atrs pensando, como en dcadas pasadas, que medidas restrictivas y unilaterales son las respuestas adecuadas a un fenmeno de carcter transnacional, que afecta desde distintas perspectivas a todos los pases. La gobernabilidad de la migracin es un desafo para las democracias modernas, especialmente en tiempos de crisis, por lo cual es vital conciliar los fundamentos ticos de justicia y derechos humanos, que deben inspirar las polticas de gestin migratoria, con la soberana de los Estados para decidir quienes entran y permanecen en sus territorios. En definitiva, continuar potenciando la contribucin positiva de los migrantes al crecimiento econmico, la prosperidad y el bienestar de los pases de destino, as como la reduccin de la pobreza y el desarrollo de los pases de origen, evitar, en el contexto actual, riesgos adversos, tanto 153
para los pases como para los propios migrantes, e incluso para la recuperacin de la crisis.
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PARTE IV
NUEVOS ENFOQUES EN LOS DESAFOS COMPARTIDOS DE SEGURIDAD
Seguridad y gobernabilidad en Amrica Latina en una perspectiva triangular

Gnther Maihold Amrica Latina como productor de (in)seguridad No solamente en la regin sino tambin a nivel internacional, Amrica Latina se ha presentado como un productor de seguridad, participando en misiones internacionales de paz y estabilizacin de la ONU. Aparte, varios Estados han hecho contribuciones en otras actividades, por ejemplo de rescate despus de catstrofes naturales y mostrando sus capacidades de ayuda y compromiso ms all de sus fronteras nacionales fuera del mandato de la ONU. En este sentido, Amrica Latina ha sido percibida como un nuevo actor internacional que ayuda a cumplir con los compromisos de la comunidad internacional con la paz y la seguridad. Dentro de la propia regin latinoamericana hay que resaltar el compromiso de Argentina, Brasil, Chile y Mxico para rehabilitar la vida pacfica y social en Hait a travs de MINUSTAH y con el terremoto de enero de 2010 que afect dramticamente a este pas. Es all donde los mismos protagonistas de la ayuda latinoamericana han demostrado sus capacidades y su disposicin de asumir costos para lograr la paz y la reconstruccin en la isla caribea. La cambiada agenda de la seguridad en Amrica Latina La agenda de la seguridad regional parece ser bastante amplia. Cabe mencionar el aumento de las hiptesis de conflictos inter-estatales debido a amenazas de rearme y la macro violencia que azota a Mxico, Centroamrica y Colombia, al igual que a algunas reas urbanas como Ro de Janeiro, San Salvador, Caracas etc. La expansin de la violencia asociada a drogas y a crteles en Amrica Latina y su combate, asignado a las FF.AA., evidencia que conflictos y amenazas tradicionales y no-tradicionales coexisten y en algunos casos se solapan. Esta situacin genera nuevas formas de conflictividad y hasta 157
PARTE IV: NUEVOS ENFOQUES EN LOS DESAFOS COMPARTIDOS DE SEGURIDAD
ahora desconocidas estrategias del uso de violencia. La subversin de las instituciones de seguridad estatales parece ser, en este sentido, el proceso ms alarmante que preocupa no solamente a la poltica en la regin, sino tambin a actores externos. El crimen organizado se ha convertido en uno de los mayores desafos a la gobernabilidad en la regin debido a su carcter transnacional y a los altos niveles de movilidad geogrfica de los actores involucrados. La mayora de los Estados de la regin enfrenta hoy serias amenazas a las seguridades pblicas y ciudadanas inducidas por comportamientos criminales perpetrados de manera sistemtica. El negocio global de drogas ilcitas se ha convertido en la base para el crimen en la regin, puesto que involucra delitos como el trfico de armas pequeas, el secuestro extorsivo, el lavado de activos, los productos financieros txicos, el trfico de personas y las pandillas juveniles. El crimen organizado genera violencia, inseguridad, corrupcin e impunidad en todas sus expresiones. A la vez, la actual crisis econmica y financiera mundial tiene fuertes repercusiones en la regin y lleva consigo el recrudecimiento de problemas sociales y econmicos, creando condiciones propicias para un aumento de las actividades informales y criminales. Seguridad y cooperacin Desde antes de la crisis financiera, la inseguridad y el crimen han figurado como las primeras preocupaciones de los ciudadanos latinoamericanos, arriesgando la adherencia de los ciudadanos a los valores democrticos y la capacidad de resolver problemas de los sistemas polticos vigentes. La crisis de gobernabilidad en la regin ha favorecido la extensin del crimen organizado en la mayora de los pases, debilitando simultneamente y an ms las estructuras estatales que permitieron su arraigo a nivel regional. Existe una amplia gama de actores armados no estatales que asumen diferentes formas y estilos: maras, guerrillas paramilitares, bandas criminales, carteles de la droga y los nuevos grupos armados ilegales que recurren al lenguaje de los paramilitares, pero siguen patrones de comportamiento tpicos de los criminales. Los une el carcter transnacional de su accin, por lo cual las instancias estatales en muchos casos se ven des158
SEGURIDAD Y GOBERNABILIDAD EN AMRICA LATINA EN UNA ...
bordadas por el nivel de la violencia y la amplitud de las redes de accin criminal. Por lo tanto, los Estados estn llamados a encontrar respuestas conjuntas para poder dar respuesta a los retos planteados. Para ello no basta con mejorar la coordinacin de polticas y la cooperacin entre agencias, sino que tambin es necesario definir los ejes centrales de su comprensin de seguridad pblica en las condiciones adversas del momento. Ya no alcanza con instrumentos de creacin de confianza mutua en la tradicin de los conflictos interestatales, que varios pases publiquen los libros blancos y se diseen mecanismos bilaterales de dilogo y cooperacin. Para mantener la gobernabilidad de los diferentes pases habr que combatir conjuntamente el crimen organizado para contrarrestar a sus estrategias de desplazamiento. En la percepcin de los ciudadanos con respecto a la accin del Estado parecen darse unos discursos paralelos. Las caractersticas del crimen organizado y de su combate estn fuertemente ligadas a las esferas ms ntimas de la soberana nacional. Histricamente, el ejercicio del monopolio de fuerza, la jurisdiccin penal, el control territorial y fronterizo, y la provisin de la seguridad ciudadana han sido funciones estatales. Esto ha dificultado la cooperacin internacional en este mbito, el cual se suele encontrar bajo el dominio exclusivo de los respectivos gobiernos. Es por este celo soberano que algunos pases en la regin son cautelosos frente la cooperacin internacional, ms aun en los mbitos de seguridad, pese a que se encuentran entre los ms afectados por los efectos nocivos del crimen organizado. Es necesario desarrollar estrategias integrales de cooperacin para combatir al crimen organizado, que combinen el pleno respeto de la soberana nacional de los Estados con la toma de acciones conjuntas que prevengan la proliferacin del problema. Debido a la transnacionalidad del crimen organizado, no solamente dentro de las Amricas hay que buscar un cambio paradigmtico en las estrategias de cooperacin internacional. La ausencia prolongada de la cooperacin internacional en este mbito podra tener repercusiones negativas en los Estados, puesto que dejara un campo frtil para la expansin aun mayor del crimen organizado y sus efectos nocivos. El combate unilateral de Estados contra fenmenos transnacionales, por lo general, 159
tiene como nica consecuencia el desplazamiento de actividades ilegales a terceros pases. La permanencia de estrategias unilaterales convierte al crimen organizado en una amenaza cada vez ms regional. En el mbito de gobernabilidad en temas relacionados a la seguridad se podra buscar un acercamiento a los Estados a travs de modelos ms blandos de cooperacin. Estos podran incluir programas de capacitacin y formacin, el apoyo a gobiernos en la implementacin de tratados, normativas y convenciones internacionales existentes, y la multilateralizacin de esfuerzos bajo el auspicio de organizaciones internacionales como garantes de imparcialidad. Adems, hay una diferencia entre realidad y discurso. Por un lado, tenemos el discurso de la necesidad de nuevas formas de integracin, como la conformacin de UNASUR y el Consejo de Defensa Suramericano, que se defini como un espacio de dilogo poltico y de prevencin de conflictos y que, en la prctica, es un rgano consultivo y de concertacin. Tambin en este mbito se trabaja el tema del narcotrfico, pero hasta la fecha no se vislumbran claras orientaciones al respecto. En su lugar, se trabaja sobre agendas ajenas a los temas agudos de la convivencia como el desarrollo de la energa nuclear y la incipiente industria militar latinoamericana; sin embargo, otros temas urgentes como la cooperacin en el trfico de armas pequeas y livianas, no son considerados. El tema de la gobernabilidad La lucha contra el crimen organizado en sus diversas dimensiones requiere de estructuras de gobernabilidad eficientes dada la estrecha relacin entre el ejercicio de la fuerza pblica y el combate al crimen organizado. Un problema fundamental en Amrica Latina y el Caribe es la prevalencia de estructuras de gobernabilidad muy dbiles, o incluso ausentes, en todo el territorio nacional cuyo lmite, con frecuencia es objeto de disputas, lo cual complica aun ms una gobernabilidad eficaz. La debilidad de los sistemas judiciales y la carencia de profesionalidad de aparatos de seguridad dificultan los esfuerzos de cooperacin y sincronizacin de polticas anti-crimen en la regin. Al mismo tiempo, el creciente poder del crimen organizado alimenta aun ms al deterioro de la gobernabilidad 160
SEGURIDAD Y GOBERNABILIDAD EN AMRICA LATINA EN UNA ...
en la regin. Por ello es necesario reposicionar las estrategias existentes y las estructuras de cooperacin en temas de gobernabilidad frente al desafo transnacional generado por prcticas delictivas organizadas. La tarea primordial de luchar contra el crimen organizado tendra que ser la creacin y el fomento de estructuras de gobernabilidad propicias para enfrentar las poderosas estructuras delictivas. As se pueden generar a mediano y largo plazo las mnimas condiciones para poder responder a estos retos, incluyendo el establecimiento del control territorial efectivo de los Estados. La cooperacin internacional puede prestar apoyo tcnico y financiero para crear estas condiciones bsicas de gobernabilidad. Esto incluye tambin la gobernabilidad interna de los aparatos de seguridad en la regin, sean stas las Fuerzas Armadas, la polica o los organismos de inteligencia. El Triangulo Atlntico y su aportacin al tema de seguridad y gobernabilidad Hasta la fecha no podemos detectar un diseo triangular de la cooperacin y coordinacin poltica con respecto a la agenda de seguridad de Amrica Latina. Lo que existe son contactos bilaterales e interagenciales, sin que se pueda deducir de estos formatos un diseo claro de polticas de cooperacin. El inters europeo en Amrica Latina en cuestiones de seguridad hasta la fecha parece reducirse a la venta de armas, mientras que sigue existiendo una intensa relacin de EE.UU. y Amrica Latina en materia de seguridad como se puede deducir de los acuerdos militares celebrados entre EE.UU., por un lado, y Brasil y Colombia, por el otro. Las relaciones de defensa y seguridad entre Europa y Amrica Latina se limitan a consultas ocasionales de carcter bilateral entre las comandancias y la plana mayor de los Ejrcitos, las Marinas y las Fuerzas Areas. Tambin en este mbito se refleja el inters soberano de cada pas, que busca ganar una ventaja, aunque fuera muy pequea frente al vecino. A pesar de todos los esfuerzos brasileos de perfilarse como un productor central de armas en la regin, muchos gobiernos prefieren no caer en ningn tipo de dependencia de la industria militar de un pas vecino, sino que buscan mantener un alto nivel de diversificacin en el suministro de su tecnologa militar. 161
En Amrica Latina sigue dominando una perspectiva de contrapeso, por lo cual no se buscan socios triangulares, ni en el hemisferio ni en otras regiones. La prdida de presencia de Estados Unidos, a pesar de la celebracin de las reuniones peridicas de los Ministros de Defensa de las Amricas, refleja el hecho que hoy en da el espacio para la accin poltica ha crecido. Amrica Latina tiene inters en la cooperacin, pero surge la pregunta si este es el caso de la UE, que no incluye a la regin en sus planteamientos geoestratgicos. Ms bien es en la cooperacin policaca y en temas de la agenda de conflictos no tradicionales donde hay un cierto nivel de compromiso europeo. Europa tiene intereses para combatir al narcotrfico, en especial en su paso por el occidente de frica, en el contexto de la migracin africana hacia la UE. Sin embargo, falta mucho camino para llegar a esquemas de cooperacin capaces de superar la relacin entre pases individuales y alcanzar un nuevo nivel de cooperacin que resulte adecuado para los retos que se plantean en materia de seguridad.
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Narcotrfico, crimen organizado y las relaciones triangulares

Dirk Kruijt1 El narcotrfico y sus consecuencias afectan profundamente a la economa y la sociedad de los tres integrantes del triangulo atlntico. En la Unin Europea y Estados Unidos, el principal problema est conceptualizado en trminos de consumo de drogas y los daos producidos. Amrica Latina sufre de consecuencias ms serias. Tradicionalmente, el anlisis se centr en la produccin legal e ilegal de coca y marihuana y en sus consecuencias en trminos de violencia y criminalidad. El consumo y el desarrollo de mercados internos recibieron menos atencin. Sin embargo, el informe ms reciente de las Naciones Unidas al respecto indica que el consumo de cocana en Amrica Latina est aumentando rpidamente y que en pases como Argentina y Chile ya ha alcanzado niveles comparables a los de EE.UU.2 La produccin se centra en los pases andinos, siendo Colombia el principal pas productor y aquel con ms violencia asociada. Pero en Centroamrica y Mxico, el crimen organizado dedicado al trfico hacia EE.UU. ha alcanzado niveles de violencia extrema, que afectan seriamente la estabilidad nacional. Tambin en territorios urbanos y rurales argentinos, brasileos, venezolanos y de las Guayanas se dejan sentir las consecuencias del narcotrfico. Son territorios de trnsito a la UE pero tambin representan un mercado creciente para el consumo. Varios Estados caribeos funcionan como eslabn intermediario para el comercio de la droga hacia EE.UU. y a Europa. En los ltimos aos, tambin algunos pases de frica Occidental se han incorporado en las cadenas comerciales de la droga, con los mismos efectos en trminos de violencia, corrupcin y desestabilizacin.
1
El autor agradece a Gnther Maihold y Daniel Brombacher (Stiftung Wissenschaft und Politik, Berln) y al personal del European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction en Lisboa por su asistencia y sus sugerencias.
2
UNODC (2010a: 178 - 179); vase tambin La Nacin (Argentina) del 24 de agosto de 2010.
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En lneas generales, dentro del tringulo atlntico existe un consenso sobre el anlisis de las estadsticas de produccin y de consumo y los efectos sobre la criminalidad y el lavado de dinero generado por el narcotrfico y sobre la seriedad de los efectos de la violencia que acompaa la narco-economa. Sin embargo, no existe un consenso sobre cmo afrontar estos desafos. En algunos pases de la regin -Mxico, Centroamrica y Colombia- prevalece la estrategia oficial de guerra contra la droga. En Bolivia y Per se ha legalizado, o por lo menos se tolera, el cultivo de la hoja de coca para el consumo legal (mate de coca y otros usos y costumbres de los pueblos nativos). En ambos pases andinos existen asociaciones nacionales de cocaleros, con mayor (Bolivia) y menor grado de reconocimiento y legalidad.3 Tambin existen marcadas diferencias entre las pticas de EE.UU. y la UE. El punto de salida de las polticas estadounidenses es el enfoque punitivo y de law enforcement, agresivo dentro y fuera de su territorio. Al interior prevalece la persecucin de todos los actores de la entera cadena del trfico, desde la produccin hasta el consumo individual. En su cooperacin con los pases latinoamericanos y caribeos se vislumbra esta misma tendencia, acompaada por una militarizacin de la lucha contra la droga. En la UE, la perspectiva se orienta a las consecuencias en trminos de salud pblica para los pases miembros. Frente al consumidor individual, las autoridades nacionales son ms tolerantes.4 En su cooperacin con Amrica Latina y el Caribe se reconoce el principio de coresponsabilidad entre pases productores y pases de destino final del consumo. Prevalece el dilogo, el esfuerzo de asistir en la reduccin de la demanda mediante campaas preventivas y de la oferta, mediante la promocin del desarrollo alternativo para el pequeo productor de la hoja de coca.
3 4
Para el caso de Per, vase Van Dun (2009). Vase EMCDDA (2009a).
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NARCOTRFICO, CRIMEN ORGANIZADO Y LAS RELACIONES TRIANGULARES
La produccin de coca y las consecuencias internas en la regin latinoamericana A partir del fin de la Guerra Fra la agenda de desarrollo y seguridad ha cambiado sustantivamente en Amrica Latina y el Caribe. Coincidiendo con la recuperacin de la democracia se inici un nuevo ciclo de violencia, esta vez asociada a la proliferacin de actores no estatales. La caracterstica de este ciclo es la ruptura del monopolio de la violencia legtimamente ejercida por el Estado democrtico y la aparicin de nuevos actores armados. La economa ilcita de la droga es la principal responsable del surgimiento de las variadas formas del crimen organizado. A la fecha, ste fenmeno se ha convertido en la amenaza ms importante a la seguridad de la mayora de los Estados de Amrica Latina y el Caribe. Es posible identificar cuatro mbitos de atencin para analizar los efectos de la criminalidad organizada. Estos son:5 La economa de drogas; El lavado de dinero de la economa ilcita6; La corrupcin que genera la economa ilcita genera en el orden poltico, junto con la impunidad asociada a la violencia; El trfico de armas cortas. El lavado de activos, la corrupcin, la impunidad y el trfico ilegal de armas pequeas y ligeras puede considerarse en gran parte efectos suplementarios del trfico de drogas. La economa y el comercio global de drogas ilcitas, bsicamente de cocana y en menor grado herona, marihuana y anfetaminas, es la columna vertebral alrededor la cual se encuentran fenmenos como: La expansin y ampliacin de mercados internos de consumo, tanto en los pases productores (andinos) como en los pases vecinos
5
6
Vase Maihold y Brombacher (2009) para mayores detalles. Vase Blickman (2009).
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(Brasil, Surinam, Venezuela) o pases con puertos y bases terrestres y navales para el trfico ilegal a EE.UU. y a la UE (Centroamrica, Mxico, la costa atlntica de Amrica Latina y de frica); La influencia en el sistema poltico, especialmente mediante la infiltracin financiera en campaas electorales y la compra de representantes polticos; La proliferacin de actores armados financiados mayoritaria o directamente mediante el cultivo de drogas y narcotrfico, y/u otros actores dentro de la criminalidad organizada, sea movimientos guerrilleros, paramilitares, unidades de las fuerzas del orden, bandas y pandillas juveniles o, en general, fuerzas oscuras; El surgimiento de territorios donde el Estado est de facto ausente, sea en el ambiente urbano, peri-urbano y rural, asimismo en regiones fronterizas; El nfasis en la actuacin represiva de las fuerzas del orden bsicamente las unidades especiales de la polica y/o unidades mixtas entre la polica y el ejrcito que operan en aquellos territorios en riesgo (Colombia, algunas metrpolis en Brasil, Centroamrica, Mxico). El panorama es variado en los diferentes pases de Amrica Latina y el Caribe.7 Colombia, cuya produccin de coca y cocana est en decadencia desde 2007, es todava el mayor productor (con 68.000 hectreas bajo cultivo en 2009), seguido por Per cuya produccin est creciendo desde 2007 (con 59.000 bajo cultivo en 2009) y Bolivia (con 30.900 bajo cultivo en 2009). En Ecuador, tambin se cultiva tambin la hoja de coca, aunque su produccin de cocana es relativamente insignificante.8
Una visin amplia se encuentra en Thoumi (2003), en Vellinga (2004) y en Colectivo Maloka (2009).
8
UNODC (2010a: 161 - 162); vase tambin los informes por pas para ms detalles (UNODC 2010b, 2010c, 2010d y 2010e).
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Las rutas de transporte son por tierra, mar y aire. Se utilizan desde pequeos barcos de pescadores, lanchas rpidas hasta submarinos de cierta sofisticacin; y transporte terrestre y por avionetas. En el trfico a EE.UU. los pases del tringulo norte de Centroamrica, Mxico y diversos Estados islas caribeas- sirven como vnculos comerciales, al tiempo que se observa un crecimiento del mercado interno de drogas en dichos pases. Para Europa hay tres rutas principales: a) por el Caribe hacia Espaa y Portugal; b) por la costa atlntica de Suramrica y los Estadosislas africanas de Cabo Verde, las Azores y las Islas Canarias hacia los dos pases ibricos; y c) por Suramrica frica Occidental a Sur Europa. Adems de estas rutas, Argentina y Venezuela, junto con algunos Estados (pos)coloniales de Gran Bretaa, Francia y Holanda sirven de enlace a sus (anteriores) madre patrias. Insurgencia, violencia, criminalidad y corrupcin a gran escala que contribuyen a la inestabilidad nacional, pueden ser, por supuesto, causados por mltiples actores no estatales. Sin embargo, est claro que dentro de la posible gama de actores se destaca la importancia de la criminalidad asociada a la droga, en particular a la produccin y el trfico de cocana y, en menor grado, herona. Un reciente informe de Naciones Unidas subraya que el trfico de cocana es la cadena de produccin y comercializacin con mayor influencia en la inestabilidad de los Estados afectados a nivel mundial. Aparte de las consecuencias en trminos de salud pblica, la cocana genera sin duda ingresos masivos y mucho ms voluminosos que otras actividades del crimen organizado como el trfico de herona, el trfico clandestino de migrantes ilegales, el comercio de madera tropical, el trfico de mujeres, el comercio ilegal de marfil, de armas pequeas y de documentos de identidad extraviados.9 Entre los efectos del narcotrfico y del surgimiento y consolidacin del crimen organizado en la regin latinoamericana y caribea, se destaca la violencia y la inestabilidad del orden poltico. En Colombia, principal productor, la poblacin sufre desde hace 50 aos de una violencia estructural que ha causado ms que un milln de muertos y un flujo migratorio de varios millones de personas; el significado econmico de la llamada
9
UNODC (2010f: 3 5) y UNODC (2010g).
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narco-economa es entre el 2 y el 3 por ciento del PBI. 10 La economa ilcita funciona como la financiadora inagotable de actores armados no estatales, sea de la vieja guardia (los movimientos de guerrilla, dentro de los cuales las FARC con 12,000 - 13,000 constituyen el agrupamiento ms importante11) como de los nuevos actores violentos, en parte procedentes de los anteriores contingentes paramilitares y los nuevos grupos armados ilegales.12 De la decena de agrupamientos guerrilleros en los aos ochenta del siglo pasado, hoy en da se mantienen solamente dos movimientos activos en Colombia. En las ltimas dcadas, los frentes guerrilleros incorporaron la proteccin y el cultivo ilcito en sus lgicas militares y financieras, a la par de fuentes tradicionales como el secuestro y los impuestos de guerra recaudados sobre los comerciantes locales. Tambin en los aos ochenta, los empresarios de la economa ilcita en Cali y Medelln crearon unidades paramilitares, en parte reclutadas del sicariato. Otros empresarios rurales siguieron rpidamente este ejemplo. El resultado fue la aparicin de grupos regionales de vigilantes y sicarios. Estas bandas paramilitares, a veces en clara alianza con las fuerzas armadas y de las policas regionales, se constituyeron rpidamente en una alternativa de contrainsurgencia. Establecieron gradualmente zonas limpias donde hacan cumplir la ley por medio de la violencia, la extorsin y la intimidacin ejecutada por los jefes de los nuevos actores de la violencia. La cpula de los paramilitares utiliz luego su poder para ingresar en actividades leg timas: adquirieron propiedades rurales y financiaron polticos locales y regionales mansos, fenmeno que se conoce como parapoltica.
10
Estimaciones realizadas por el Departamento de Estudios Econmicos del Banco de la Republica de Colombia en abril de 2007; vase Kruijt y Koonings (2007). Vase adems Arango, Misas, y Lpez (2006).
11 12
Vase Medina (2009) para un anlisis detallado de la guerrilla reciente en Colombia.
Tambin durante el conflicto armado en Per (1980s 1990s), el movimiento guerrillero de Sendero Luminoso se autofinanci de manera considerable por la cocana, pero no fue el nico actor involucrado en al narcotrfico. Participaron tambin bandas de delincuentes, agrupamientos de oficiales de las FFAA, de la polica y otras bandas; vase FEB (2008).
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Pactos regionales y nacionales a partir de 2003 y un proceso de desercin de las filas de la guerrilla resultaron en un proceso de desmovilizacin de excombatientes. En marzo de 2009, 50.000 ex-combatientes 65% de ellos exparamilitares y 35% ex-guerrilleros - haban entregado sus armas, optando por un proceso de reinsercin en la sociedad.13 Sin embargo, este proceso va acompaado por la reconstitucin de bandas paramilitares y criminales, un proceso comparable con la formacin de los mini-carteles despus del desmantelamiento de los dos carteles grandes de Cali y Medelln. La secuela de la proliferacin de actores armados ha dejado profundas huellas con la aparicin de bloques, bandas, pandillas, combos y agrupaciones locales que se disputan entre s pequeos territorios de poder y de extorsin. Despus de los acuerdos de paz en Guatemala en 1996, que concluyeron formalmente un perodo de 36 aos de guerra civil aparecieron tres diferentes categoras de actores armados al margen de la ley. En primer lugar, los poderes oscuros, agrupaciones de ex-guerrilleros y exmilitares, algunos de ellos asociados a la anterior inteligencia militar, que se unieron con los incipientes carteles dentro de la nueva y floreciente narco-economa.14 La segunda categora de actores armados lo forman las bandas de la criminalidad comn, especializadas en robo de vehculos, secuestros y matanzas subcontratadas. La tercera categora son las pandillas juveniles que en la Centroamrica posblica son llamadas m aras. Son bandas que se establecieron sus territorios en los barrios pop ulares de El Salvador, Honduras, Guatemala y en menor grado en Nicaragua y en Mxico. Las maras participan en pequeas guerras territoriales, comercializan drogas de pequea escala y extorsionan a la vez a pequeos empresarios, comerciantes, taxistas y chferes del transporte pblico en los barrios populares. A comienzos de este siglo, las maras son ofi-
13
Segn datos de la Unidad de Integracin Social y la Unidad de Integracin Econmica de la Alta Consejera para la Reintegracin Social y Econmica de Personas y Grupos Alzadas en Armas. El autor estuvo evaluando el proceso de reinsercin en febrero y marzo de 2009.
14
Vase Peacock y Beltrn (2004) e International Crisis Group (2010).
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cialmente consideradas como la amenaza principal de la seguridad nacional en el tringulo norte de Centroamrica.15 No se trata de fenmenos marginales sino de verdaderos sistemas de violencia. Resulta difcil estimar su alcance, pero tal vez deba considerarse que entre un 10% y un 20% de los territorios urbanos de las ciudades principales de Amrica Latina est dominado por actores armados organizados que se disputan el poder utilizando sistemas paralelos de violencia y cuyos jefes estn sustituyendo a los representantes legtimos del orden y la ley. Ellos actan en sus barrios tambin como los nuevos representantes de una ley paralela. A veces cobran tambin impuestos paralelos y demuestran una cierta benevolencia hacia el desarrollo local. En algunos casos tambin negocian explcitamente con los lderes religiosos locales, con quienes desarrollaron relaciones de coexistencia pragmtica. Los traficantes en las villas argentinas, las favelas brasileas, las comunas colombianas, los tugurios centroamericanos y las colonias populares mexicanas han reproducido escenarios de guerra o guerrilla nacional que plagan los territorios urbanos. Para explicar el crecimiento de estos grupos armados vale recordar que una considerable parte de la juventud masculina de los barrios populares y las zonas de miseria est desempleada y no tiene posibilidades de entrar en el mercado laboral. Este segmento juvenil encuentra un cierto estatus y una forma de identidad en las pandillas, maras y bandas, lo cual explica la relativa popularidad de los pandilleros y mareros en los pases del Cono Sur, en Brasil, en los pases andinos, en Centroamrica, en Mxico y en algunos pases del Caribe, especialmente Jamaica.16
15
Vase UNODC (2007), Savenije (2009) para la situacin de El Salvador y Gutirrez (2009) para el caso de Honduras. Para un anlisis reciente del carcter de la violencia en Centroamrica, vase Jones y Rodgers (2009) y Mesa y Moorhouse (2009).
16
Vase Koonings y Kruijt (2007, 2009) para un anlisis ms detallado. Mathieu y Rodrguez Arredondo (2009: 175 372) proporcionan estudios comparativos del crimen organizado por pas; sobresalen las contribuciones de Dreyfus (2009a, 2009b) y de Bobea (2009). Para Mxico, vase Flores Prez (2009). Un fino estudio de caso sobre Ro de Janeiro se encuentra en Arias (2006).
170
Cocana y narcotrfico: EE.UU. y Europa EE.UU. representan por excelencia la visin de una lucha, una guerra, una cruzada en materia de drogas y sustancias psicoactivas, mediante polticas pblicas de prohibicin y de castigo agresivo tanto en relacin con su mercado y territorio interno como en relacin a los pases productores. Involucrando agencias especializadas en trfico de drogas, trfico de armas, lavado de dinero y control de la delincuencia organizada que ha creado un sistema vigorosamente represivo y punitivo frente al mayoreo y menudeo de la droga, desde traficantes con vnculos internacionales hasta consumidores individuales.17 El resultado han sido cifras elevadas de detencin (100.000 personas en el mundo) y una situacin de usuarios dependientes de la droga que no parece disminuir a mediano plazo. Combinando su asistencia civil y militar, ha declarado una guerra contra las drogas con campaas de dcadas en Amrica Latina y el Caribe. Ha subsidiado directamente, con pago de salarios, uniformes, equipo y proporcionando inteligencia, a considerables contingentes de las instituciones del orden (FF.AA. y polica) en pases como Argentina, Bolivia y Per. Mantiene vnculos estrechos de intercambio de inteligencia forense y soporte financiero en materia de drogas con autoridades de seguridad pblica en Mxico, en los pases del tringulo norte de Centroamrica, y otros Estados islas del Caribe y en los pases del Cono Sur. No cabe duda que el pas latinoamericano que ha experimentado la mayor injerencia por parte de EE.UU. es Colombia. La embajada de EE.UU. y la misin USAID en Colombia son, en trminos de tamao de presupuesto y nmero de personal, dos de las mayores representaciones de Estados Unidos en el mundo; en 2007 nicamente la misin estadounidense en Irak era ms importante. La presencia, financiacin y actividades de EE.UU. en Colombia se enfocan en un tema especfico. En 2007, el apoyo anual regular a las autoridades colombianas se situ entre US$ 560 y US$ 600 millones. La ayuda militar especfica era de entre US$ 100 y US$ 150 millones por ao. El paquete general de EE. UU. est orientado a la estabilidad desde una perspectiva
17
En algunos de los Estados ms liberales se nota un clima ms tolerante a nivel localmunicipal.
171
militar: la estabilidad militar, la estabilidad de la seguridad, la estabilidad macroeconmica, la estabilidad de la democracia y el apoyo a los derechos humanos, agrupados en un programa ambicioso llamado Plan C olombia. Durante la primera fase del Plan Colombia, el 75 % del presupuesto fue asignado al componente seguridad y antinarcticos; la fumigacin y la asistencia a las FFAA y a la polica. La segunda fase del Plan Colombia suministr una financiacin anual estable hasta el 2010 de US$500 a US$600 millones provenientes del Departamento de Estado de EE.UU. y US$100 a US$150 millones del Ministerio de Defensa. La USAID ofrece asistencia tcnica y econmica para el fortalecimiento institucional y contribuye directamente a un programa cuyo objetivo es reestablecer la presencia en antiguas reas de conflicto y corredores de drogas a travs del mejoramiento de la seguridad, restablecimiento del Estado de Derecho y el suministro de servicios sociales (salud, educacin y seguridad pblica). La USAID tambin proporciona la financiacin para programas de desarrollo econmico alternativo diseados para sustituir la produccin de drogas. La fumigacin es vista como un mal necesario que afecta a la poblacin local18. Recientemente se acord una extensin de la presencia militar estadounidense en Colombia poniendo a disposicin bases areas. En comparacin con la situacin estadounidense, los niveles de consumo de droga son claramente menores en los pases miembros de la Unin Europea. Diplomticos europeos tipifican la poltica europea de facto en materia de drogas como actuar como de guardacostas con act itudes tenues, tratando de controlar la importacin de volmenes mayores de productos ilcitos y de controlar el crecimiento del crimen organizado. A diferencia de la poltica agresiva de los EE.UU. los pases miembros de la UE definen el tema de la droga en primer lugar como un problema de salud pblica, tratando de reducir los daos de la droga tratando los consumidores adictos como pacientes en vez de criminales19.
18
Vase Kruijt y Koonings (2007: 54 55) en base de entrevistas con funcionarios de la embajada de los EE.UU. y de USAID en Bogot. Un anlisis sobre los efectos dainos de esta estrategia fue publicado por Loveman (2006).
19
European Commission (2008: 12).
172
Debate y conclusin En un importante informe publicado por un grupo de intelectuales y polticos latinoamericanos encabezados por tres expresidentes (Gaviria et al., 2009) se abri un debate pblico sobre los supuestos beneficios de la guerra contra las drogas. Los autores refieren a la traumtica experiencia colombiana para que se evite el error de seguir las polticas prohibicionistas de Estados Unidos y se encuentren alternativas innovadoras (Gaviria et al., 2009: 9). Despus de un anlisis de las polticas estadounidenses y europeas, los autores concluyen que la estrategia centrada fundamentalmente en la represin fracas en Amrica Latina. El deseo de un mundo sin drogas no constituye un horizonte realista y, por lo tanto, no puede ser el fundamento de polticas pblicas, cuyos objetivos deben tener como prioridad la prevencin, el tratamiento y la reduccin de daos para el conjunto de la sociedad, los individuos, las familias y las instituciones.20 Entre las consecuencias negativas, los autores destacaron las siguientes:21 La consolidacin de un mercado negro controlado por el crimen organizado; Evaporacin de considerables porciones del presupuesto de seguridad pblica en detrimento de inversiones en salud pblica; El proceso de desplazamiento de la produccin debido a la represin local y acompaado por toda la violencia y el delito asociada a la produccin de drogas en las zonas nuevas; La estigmatizacin de todos quienes que sufren de las consecuencias negativas, desde las personas adictas, que son marginados socialmente y corren el riesgo de quedar sin tratamiento adecuado; hasta los pobladores, que viven en las zonas de produccin y que son tratados con menosprecio e intimidacin por las fuerzas del orden en operaciones represivas de ataque a la criminalidad, trans20 21
Gaviria et al. (2009: 39 40). Gaviria et al. (2009: 19 20).
173
formndose en rehenes del crimen organizado y ciudadanos de segunda categora; La generacin de sistemas de violencia y represin locales y regionales con efectos en la corrupcin y la distorsin del orden democrtico a nivel nacional. En trminos de victimizacin, no cabe duda que Amrica Latina es la regin ms afectada dentro del tringulo atlntico. Padece casi todos los efectos de la droga: Por la cantidad de muertos y familias destruidas, viudas y huerfanos; por el nmero de refugiados a otras zonas, en el interior o al exterior; por la violencia generalizada ejercida por las fuerzas armadas regulares, las unidades paramilitares y las entidades de contraterrorismo privadas; por la consolidacin de sociedades de miedo que son generadas por los actores asociados al crimen organizado y sus adversarios legtimos e ilegtimos; por la abundancia de armas, que entran en las zonas ms afectadas; por el deterioro del sistema poltico debido a la parapolitizacin de partidos y autoridades locales, regionales y nacionales; por la corrupcin asociada a la droga y la abundancia de ingresos fciles del narcotrfico; y, finalmente, por la gradual militarizacin de las fuerzas del orden y el nfasis en estrategias represivas adoptadas por la polica y las fuerzas armadas. Independientemente del indicador utilizado para establecer el balance de resultados, Amrica Latina se encuentra en una situacin peor que EE. UU. o la UE. Una comparacin entre las perspectivas estadounidense y la europea contribuye a la bsqueda de un equilibrio entre el nfasis en el camino preventivo, relativamente tolerante y elementos de represin mesurada combinado con mayor atencin a la salud pblica (el camino europeo), con una estrategia donde la represin predomina y elementos de guerra y cruzada han adquirido preponderancia (la va estadounidense). Es por ello que el importante informe de los tres ex presidentes tiende a inclinarse por soluciones convergentes con las polticas pblicas de los pases miembros de la Unin Europea.22 Recomiendan pautas generales de
22
Gaviria et al. (2009: 31 35).
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cambio de polticas pblicas y legislacin modernizante. 23 Abogan por una estrategia de reduccin de daos (con nfasis en salud pblica), despenalizacin del consumo y descriminalizacin del consumidor tanto en los cdigos nacionales como en convenciones internaciones. Es relevante que en la literatura aparecen muy pocos escenarios elaborados. Por el contrario, incluso en materia de datos empricos y estadsticas sobre la produccin, el trfico y los efectos econmicos, sociales, polticos y culturales se trata de piezas de un rompecabezas sin posibilidad de compaginar. Se ha enfatizado el uso de polticas represivas y prohibitivas sin ofrecer un balance crtico de efectos positivos o negativos y sin considerar las consecuencias a largo plazo. Qu perspectiva se puede tener sobre la conveniencia de una guerra contra las drogas si n o hay claridad sobre cronogramas o posibilidades de ganar batallas significativas? Significa eso la prolongacin de campaas militares por varias dcadas? Se trata de una estrategia de contencin, en la cual no importan los costos para las vctimas y la poblacin local, que apenas si est presente en su elaboracin y que se encuentra como rehn de la criminalidad? Qu peso tienen las consecuencias, medidas en trminos de vctimas colaterales o de refugiados nacionales e internacionales, en la planificacin? Recomendaciones Sin perder de vista la necesidad de un balance equilibrado entre elementos de polticas pblicas preventivas y represivas frente a la droga, narcotrfico y crimen organizado, quisiramos abogar por estudios analticos que se focalicen en: Escenarios que consideren los efectos a corto, mediano y largo plazo de levantar la prohibicin y criminalizacin de la entera cadena del narcotrfico (o partes sustantivas de aquella), desde la produccin hasta la comercializacin y el consumo final;
23
Vase al respecto la contribucin de Jelsma (2009), un asesor de la Comisin Europea.
175
Escenarios que tomen en consideracin los efectos de la legalizacin de asociaciones de productores de la hoja de coca (el caso de Bolivia) y de la transformacin industrial legal de productos en base a la hoja de coca; Escenarios que tomen en cuenta los efectos a corto y mediano plazo de los pactos locales entre autoridades y actores armados no estatales, sea de insurgencia o de contra-insurgencia privada, sean asociados a la criminalidad organizada (como en Medelln, Colombia en los aos 1990s y 2000s); pactos nacionales (como entre las autoridades colombianas y los jefes paramilitares entre 2003 y 2008); y de programas que procuren, de manera individual o colectiva, la reinsercin social y econmica de exparamilitares, exguerrilleros y exparticipantes de bandas criminales tras un proceso controlado de desmovilizacin y desarticulacin de las organizaciones que operaban fuera de la ley; Escenarios que consideren las experiencias de casos de xito de algunos centros urbanos latinoamericanos como Bogot, La Habana, Lima Metropolitana, Montevideo y Santiago de Chile, en los cuales la criminalidad organizada y la victimizacin popular han sido bajos por perodos mediano-largos de tiempo.
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Conflictos inter-estatales y la amenaza de rearme en Suramrica

Francine Jcome1 Introduccin Existe una importante variedad respecto a los temas econmicos, sociales, polticos y culturales en Amrica Latina y el Caribe, por lo que es muy difcil e incluso contraproducente generalizar, especialmente en trminos de seguridad y defensa. Por lo tanto, este texto se referir especficamente al caso suramericano, en cuyo interior tambin existe un conjunto de diferencias en aspectos polticos, econmicos, tnicos y de identidades regionales. Esta presentacin parte de la idea que en la actualidad existen escasas posibilidades de escenarios de conflicto inter-estatales tradicionales en la regin suramericana. Ello lleva al interrogante respecto a las razones ms importantes para el incremento en la compra de armamento que se ha evidenciado en aos recientes en varios pases. Con la finalidad de abordar esta temtica, se har una breve revisin sobre la conflictividad interestatal enfatizando la aplicacin de medidas de fomento de la confianza y seguridad (MFCS) y el papel que desempe la Unin Europea (UE) en estos procesos, as como una resea de los hitos ms importantes en cuanto a la adquisicin de armamento. En funcin de ello, tambin se estudiarn los principales mecanismos que han sido planteados para que la regin se mantenga como una zona de paz. Conflictividad inter-estatal y rearme Desde los aos 90 se desarroll un proceso, en el cual participaron varios pases de la UE, que buscaba promover la adopcin de Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad (MFCS) en Amrica Latina y el
Directora Ejecutiva del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (INVESP).
181
Caribe 2. El propsito era contribuir al desarrollo de capacidades estatales para el control civil de las fuerzas armadas as como eliminar las hiptesis de conflicto entre naciones, los cuales obstaculizaban las iniciativas de cooperacin e integracin. En funcin de esto, varios gobiernos iniciaron procesos que tenan la finalidad de generar una mayor transparencia en cuanto a sistemas de adquisiciones y gastos de defensa: se publicaron Libros Blancos; se disearon mecanismos bilaterales de dilogo y cooperacin, como por ejemplo entre Argentina y Chile; y se desarrollaron iniciativas conjuntas de misiones de paz, siendo Hait el caso ms reciente. En el mbito continental tambin se instalaron mecanismos y espacios de dilogo, especialmente en el marco del sistema interamericano. Aunque no se lleg a un acuerdo en la OEA, se estableci un consenso respecto al concepto de seguridad multidimensional, se realiz la Cumbre Especial sobre Seguridad en 2003 en Mxico y se aprob la entrega de informes anuales sobre adquisiciones militares, que, sin embargo, muy pocos pases cumplen. En este marco, en los ltimos aos han cobrado mayor importancia las nuevas iniciativas de integracin, siendo la ms importante la creacin de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). No obstante, ello se produce en el marco de crecientes tensiones bilaterales que se relacionan con los tradicionales contenciosos fronterizos entre los pases, como los casos de Chile y Per; con problemas fronterizos pero que vinculados a diferencias polticas, como los de Ecuador-Colombia y ColombiaVenezuela; as como nuevos conflictos que giran fundamental alrededor de los temas de acceso a recursos y medio ambientales, como son los de Brasil y Bolivia por el gas, Paraguay y Brasil por la represa de Itaip, y Argentina-Uruguay por las papeleras. Por lo tanto, al tiempo que se refuerza el discurso integracionista, aumentan las tensiones interestatales, siendo el ejemplo ms reciente la ruptura temporal de relaciones entre los gobiernos de Venezuela y Colombia en julio de 2010. Otro tipo de conflictividad, que no necesariamente ha de ser violenta, pero que s influye en estas temticas, son las tensiones que giran alrede2
Diamint, Rut (2009), Pactos con diablos? Las relaciones de Amrica Latina con los proveedores de armas, Policy Paper N 24, Programa de Cooperacin en Seguridad Regional (www.seguridadregional-fes.org).
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CONFLICTOS INTER-ESTATALES Y LA AMENAZA DE REARME EN SURAMRICA
dor de las diferencias polticas. Tambin hay que mirar aquellas relacionadas a las problemticas sociales y polticas internas que pueden generar enfrentamientos violentos. Por ltimo, los problemas asociados a la creciente violencia urbana y la inseguridad, como son los casos de Ro de Janeiro, Sao Paulo, Caracas y Mxico. Por lo tanto, hoy en da al considerar la conflictividad no hay que mirar solamente a las perspectivas de conflictos interestatales, sino tambin a stas nuevas formas. En cuanto a los conflictos inter-estatales, es poco probable que se transformen en confrontaciones militares tradicionales, las cuales no se han producido en la regin desde hace poco menos de 20 aos. Lo que s se puede esperar son tensiones fronterizas focalizadas. Por esta razn, surge el interrogante respecto al por qu del rearme en varios pases, especialmente en la regin suramericana. Actualmente, existe un debate respecto a las adquisiciones militares que se han producido en la regin en los ltimos aos. Por un lado, los gobiernos argumentan que estn en un proceso de modernizacin y reequipamiento, ya que los dispositivos actuales son obsoletos. En esto es fundamental tomar en consideracin que, hasta 2009, los altos precios los commodities (petrleo, cobre, gas), permitieron que varios gobiernos de la regin pudiesen destinar estos recursos adicionales a la adquisicin de armas y equipos militares. Hay dos argumentos adicionales. Por un lado, la necesidad de fortalecer las capacidades de defensa de la soberana ante amenazas de posibles intervenciones de parte de terceros pases, esgrimido bsicamente por el gobierno de Venezuela. Por el otro, se seala la prioridad de incrementar la capacidad de defender el territorio ante amenazas como el narcotrfico y crimen organizado internacional; as como para protegerse de vulnerabilidades asociadas al medio ambiente y recursos naturales, este ltimo en referencia a la Amazona desde la perspectiva de Brasil. Esto ha llevado a que se seale que se est produciendo una nueva carrera armamentista, un comportamiento competitivo en la compra de armas, que lleva a un desequilibrio del poder militar en la regin. En cuanto a gasto militar, Venezuela ocupa el sexto lugar, despus de Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Argentina, aunque en los ltimos cinco aos ha sido el pas que ms ha incrementado este gasto. En este perodo, 183
segn los datos de Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI), despus de Chile, Venezuela ha sido el mayor comprador de armas en Amrica Latina, y en 2008 lleg a superar al pas del Cono Sur. Especialmente desde Estados Unidos, se ha manifestado el temor que parte de este armamento pueda posteriormente desviarse hacia las FARC. En este sentido, es importante tomar en consideracin el impasse que surgi con el gobierno de Suecia en 2009, cuando unos lanzacohetes adquiridos por el gobierno venezolano, fueron descubiertos en manos de las FARC. Adicionalmente, se ha destacado3 que, mientras los dems pases adquieren equipos que son operables solamente por personal militar, un porcentaje importante de las compras realizadas por el gobierno venezolano pueden utilizarse para armar a la poblacin civil. En cuanto a los proveedores, los pases europeos, especialmente Alemania, Espaa y Francia, continan buscando negocios para su industria armamentista, al igual que Estados Unidos. Sin embargo, en Suramrica existe una tendencia hacia una diversificacin en los mercados y han cobrado fuerza nuevos actores, especialmente Rusia, China e Irn as como Bielorrusia. No obstante, pases como Venezuela estn desarrollando dinmicas que generan nuevas relaciones de dependencia, como sucede con Rusia, su principal proveedor. En el tema del armamentismo sera recomendable tomar en consideracin tres puntos adicionales: a) el aspecto del desarrollo de industrias militares en la regin; b) la creciente presencia del tema nuclear; y c) el trfico de armas ligeras, que guarda una relacin directa con la proliferacin de la violencia urbana sealada anteriormente. Aunque en menor escala, varios pases suramericanos estn creando y ampliando industrias militares, siendo Brasil el mayor proveedor de armas en Amrica del Sur. por ello se ha especulado que la creacin del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) tiene como objetivo principal para este pas, convertirse en un importante proveedor y romper con la dependencia de los pases de la regin de productores extranjeros. Ejemplo de ello, son los Super Tucano de la empresa Embreaer, que han sido
3
Ibid.
184
vendidos a la Fuerza Area de Colombia. Para reforzar esto, se estn firmando convenios, en especial con Rusia y China, en cuyas clusulas se contempla la transferencia tecnolgica. Entre los objetivos a mediano plazo planteados por el CDS4, se incluye la construccin de una identidad suramericana en materia de defensa. Uno de sus ejes fundamentales es la creciente autonoma estratgica que se lograra a travs del fortalecimiento de la industria de armamentos y de la cooperacin en esta rea. En funcin de ello, en un taller efectuado a finales de junio de 2010 en Quito, se adelantaron discusiones sobre las perspectivas para el rea. Adicionalmente, el tema nuclear tambin pasa a ocupar un lugar en esta agenda sobre armamentismo. En el caso de Brasil, fue a travs del convenio con Alemania, que comenz en 1975, y las actuales iniciativas en torno a submarinos con propulsin de energa nuclear, desarrolladas junto a Francia. Ms recientemente, el presidente venezolano ha sealado pblicamente que existe la posibilidad de desarrollar, conjuntamente con Irn, proyectos de energa nuclear para fines pacficos. Suramrica como una zona de paz Con anterioridad, tanto la Comunidad Andina de Naciones como el Mercado Comn del Sur, plantearon entre sus objetivos que estas subregiones se constituyeran en zonas de paz, lo cual ha continuado en los principios del CDS. Despus de su constitucin formal en diciembre de 2008, en su primera reunin de 9-10 de marzo de 2009, se descart crear un ejrcito conjunto as como una especie de Organizacin del Atlntico Sur, dos propuestas realizadas por el gobierno venezolano desde hace varios aos. En cambio, se defini un espacio de dilogo poltico y de prevencin de conflictos, un rgano consultivo y de concertacin en cuestiones relacionadas a la seguridad y defensa5. Sin embargo, en esta
4 5
www.cdsunasur.org
Jcome, Francine y Alcides Vaz (2009): Retos para la cooperacin en seguridad y defensa en Suramrica, Policy Paper N 26, Programa de Cooperacin en Seguridad Regional (www.seguridadregional-fes.org).
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primera reunin efectuada en Santiago, ya afloraron las primeras tensiones relacionadas con las compras de armas y la falta de transparencia en los gastos militares, lo cual ha llevado a que uno de los temas centrales de las posteriores agendas sean las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad (MFCS). Pocos meses despus, el Acuerdo en Materia de Cooperacin y Asistencia Tcnica en Defensa y Seguridad entre Colombia y Estados Unidos se convirti en otro elemento de tensin. En funcin de ello, se celebr la Cumbre Extraordinaria de la UNASUR en Bariloche el 28 de agosto, en cuya resolucin final no se incluy, como propona el gobierno venezolano, un rechazo a este tratado. Se acord que la presencia de fuerzas militares extrarregionales no poda amenazar la soberana e integridad de los pases y, en este sentido, ambos gobiernos declararon que las acciones estaran circunscritas a la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo en territorio colombiano. Sin embargo, persisten serias crticas por parte de Venezuela, principalmente, y Bolivia y Ecuador, aunque ste ltimo ha moderado su posicin en funcin del proceso de reanudacin de relaciones con Colombia. Posteriormente, el 15 de septiembre de 2009 se realiz en Quito una reunin de ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa que tena como objetivos disear MFCS y profundizar el dilogo a travs del CDS. Los temas fundamentales de la agenda fueron: intercambio de informacin militar; transparencia y gastos de defensa; informacin y consulta sobre actividades militares en zonas de frontera; consulta y cooperacin sobre actividades militares no previstas; y cumplimiento y verificacin de acuerdos previos. Nuevamente se abord el acuerdo entre Colombia y Estados Unidos y una de las propuestas fue que todos los pases mostraran sus acuerdos de cooperacin militar, para contribuir al establecimiento de mayores niveles de confianza y transparencia. Sin embargo, el 22 de septiembre la Asamblea Nacional de Venezuela aprob un nuevo convenio de defensa con Rusia que incluy una clusula que obliga al Estado venezolano a mantener sus contenidos como informacin confidencial y reservada. En contraste, Brasil dio a conocer a los miembros de UNASUR el convenio firmado con el gobierno estadounidense en 2010.
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En el primer semestre de este ao, todava bajo la presidencia pro tmpore de Ecuador, se adelantaron discusiones en torno a este tema en el seno del CDS. Cabe tambin destacar que en noviembre de 2010 se efectu en Santa Cruz, Bolivia la IX Conferencia de Ministros de Defensa del UNASUR. A la vez, desde la Alianza Bolivariana para Nuestros Pueblos de las Amricas (ALBA), se ha ido generando una perspectiva alternativa. Cabe sealar que en la VII Cumbre del 17 de octubre de 2009 en Cochabamba, se decidi constituir el Comit Permanente de Soberana y Defensa de la ALBA-TCP como parte del Consejo Poltico y se determin que dos de sus principales objetivos seran definir una Estrategia de Defensa Int egral Popular Conjunta y la constitucin de una Escuela de Dignidad y Soberana de las Fuerzas Armadas de la ALBA-TCP6. Esta accin puede interpretarse como el inicio de la conformacin de una institucionalidad paralela, especialmente despus que UNASUR aprob, en mayo de 2010, la conformacin del Centro de Estudios Estratgicos que funcionar en Buenos Aires y que asesorar al CDS. Adicionalmente, en 2009, Venezuela le cedi a Ecuador 6 Mirage 50 que haba desincorporado de su Fuerza Area. Posteriormente, el 9 de febrero de 2010 se realiz una Reunin Extraordinaria del Consejo Poltico de la ALBA, contando con la presencia de los cancilleres de los pases miembros, para tratar el tema de Hait. Como resultado se dise un plan para colaborar en la reconstruccin del pas, especialmente en las reas de salud y educacin, para lo cual se cre un Fondo Humanitario a travs del Banco de la ALBA. En este marco, se expres preocupacin por la excesiva presencia militar estadounidense. Ya anteriormente, durante la VII Cumbre de Cochabamba del 10 de septiembre de 2009, se promulg una decisin en la cual se solicitaba a Colombia reconsiderar la presencia militar de Estados Unidos en sus territorio.
Antigua y Barbuda, Dominica y San Vicente y las Granadinas expresaron su reserva ya que pertenecen al Sistema de Seguridad Regional (RSS, por sus siglas en ingls) de las islas del Caribe Oriental (www.alianzabolivariana.org)
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En cuanto a las relaciones de seguridad y defensa con la UE, se ha criticado el doble discurso europeo alrededor de tres temas7. En primer lugar, mientras que la UE promociona el fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos, en la prctica varios de sus pases miembros (principalmente, Alemania, Francia, el Reino Unido y, en menor medida, Espaa) son actores importantes el mercado mundial de venta de armas convencionales, si bien secundarios en relacin a Estados Unidos y Rusia (los principales proveedores mundiales). En segundo trmino, pese a las supuestas diferencias, la agenda de seguridad europea es idntica a la estadounidense, ya que incluye como prioridades el terrorismo y el crimen organizado, las migraciones, la necesidad de ataques preventivos y el combate a las armas de destruccin masiva. En tercer lugar, el Cdigo de Conducta de la UE para la venta de armas y cooperacin militar es para el orden interno, por lo que las exportaciones de armas hacia otros pases no estn sujetas a este cdigo e incluso no contempla la prohibicin para la reexportacin de las armas libre de control a terceros (entre ellos, varios pases de Amrica Latina y el Caribe). Asimismo, debe considerarse8 que la problemtica del desarme es diferente en el Norte, donde est centrado en la proliferacin de los arsenales nucleares, y en el Sur donde tiene dos vertientes. Por un lado, los crecientes gastos militar de los gobiernos y aumento de la militarizacin de la sociedad, as como el aumento del trfico de armas pequeas y ligeras que son el centro de la creciente violencia e inseguridad a la que estn expuestos los ciudadanos. Conclusiones Este breve panorama sobre la situacin de los conflictos y la problemtica del rearme en Suramrica parece indicar que es necesario incorporar nuevos temas a los anlisis y debates en materia de seguridad y defensa9.
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Diamint, Rut; Op. Cit. Ibid.
Respecto al tema especfico de propuestas para la cooperacin entre la UE y Amrica latina y el Caribe se sugiere revisar el documento Una agenda Latinoamericana para la
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Entre ellos, como se ha sealado, respecto a las tensiones y conflictos inter-estatales se estima que existen bajas posibilidades que estos sean del tipo convencional. Por el contrario, en el corto plazo las tensiones estarn asociadas, a problemas de acceso a recursos naturales (gas, agua) y a preocupaciones ambientales (principalmente derivadas de la minera) que probablemente se desenvolvern en escenarios bilaterales, as como en los entornos nacionales. Por otro lado, el incremento de conflictos sociales y polticos internos deber ser analizado ya que plantea la necesidad de debatir en torno a la gobernabilidad democrtica y su relacin con temas de seguridad y defensa. Pese al discurso integracionista, puede preverse que el principal escenario de conflictos sern las relaciones bilaterales, tanto respecto a los desacuerdos como a los acuerdos; aunque, en el caso de las tensiones probablemente seguirn el patrn de los ltimos aos, en los cuales han intervenido terceros pases y en algunas ocasiones funcionarn los mecanismos multilaterales, especialmente la UNASUR. En este marco es tambin importante considerar el debilitamiento de la OEA y la reciente decisin de conformar una instancia latinoamericana y caribea que excluya a Canad y Estados Unidos. Al mismo tiempo, es necesario evaluar en forma realista los mecanismos de integracin regional. Se ha generado una especie de cementerio de organismos de integracin, ya que se crean nuevos para sustituir a los que no han funcionado en el pasado, pero resulta que stos tienen las mismas, o incluso nuevas, limitaciones. El fortalecimiento de las instancias integracionistas y de cooperacin parece hoy en da ser wishfull thinking, en el marco de la creciente fragmentacin y desintegracin regional que probablemente se profundizar en los prximos aos, dado el posible aumento de polarizacin poltico-ideolgica regional entre la derecha e izquierda, especialmente frente a un centro que parece cada vez ms dbil.
cooperacin en seguridad con la Unin Europea, Programa de Cooperacin en Seguridad Regional, marzo de 2008 (www.seguridadregional-fes.org).
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En trminos ms especficos, sera una prioridad fortalecer los MFCS, as como medidas de transparencia para reducir las tensiones. Sin embargo, el problema fundamental es la inexistencia de voluntad poltica en la mayor parte de los gobiernos. Esto puede convertirse en el mayor obstculo que enfrentar el CDS en el corto plazo para implementar su plan de accin en esta rea. De igual forma, las polticas de rearme que estn desarrollando varios pases de la regin deben ubicarse en el marco de los respectivos procesos nacionales y su anlisis debe tomar en cuenta que en ellos influyen varios factores: a) la necesidad de complacer a los sectores militares para mantener la estabilidad poltica. En este sentido, el incremento de los niveles de corrupcin induce a pensar que, como en el pasado, estas adquisiciones estn sujetas a comisiones con la finalidad de comprar la lealtad de los altos mandos; b) una tendencia hacia la profundizacin del resguardo de las fronteras versus la cooperacin e integracin. c) un resurgimiento del militarismo y una estrategia de militarizacin de la sociedad, en algunos casos puntuales, como el de Venezuela con la inclusin de la Milicia Nacional Bolivariana. En funcin de ello, pese a que tanto pases europeos como suramericanos juegan un destacado papel en el rearme y fortalecimiento de la industria militar, sera importante proseguir con las iniciativas para lograr el control civil sobre las fuerzas armadas y que la sociedad quien conduzca la formulacin y ejecucin de las polticas de defensa. Otra prioridad es la reduccin del presupuesto nacional destinado a gastos militares, privilegiando en su lugar aquellos dirigidos a responder a las necesidades bsicas de las sociedades. Un cuarto tema para una nueva agenda latinoamericana es la consideracin que uno de los principales problemas son las armas pequeas y ligeras. El 66% de las muertes en Amrica Latina son producto de armas de fuego provenientes del trfico ilegal10. En funcin de ello, sera importante retomar una propuesta realizada por la Fundacin Arias para la
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scar Arias en Diamint, Ibid.
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Paz respecto a la convocatoria a una conferencia regional sobre desarme y comercio de armas ligeras y cortas. En conclusin, fortalecer la democracia en la regin, cuyo requisito es incrementar las capacidades institucionales tanto nacionales como regionales, es el aspecto ms importante para abordar tanto los temas tradicionales como los nuevos de la agenda de seguridad y defensa.
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PARTE V
UN MODELO INNOVADOR DE COOPERACIN AL DESARROLLO
Perspectivas de cooperacin triangular y la asociacin transatlntica

Ricardo Herrera Durante estos ltimos veinte aos he tenido la oportunidad de ver, desde la posicin prctica de la ejecucin de las prioridades del Estado, como, en el mbito de las polticas internacionales que afectan el desarrollo y la cooperacin internacional, existe una gran complejidad a la hora de definir polticas y estrategias ms o menos seguras que permitan un xito en estas materias. En concreto, se abordar la experiencia de triangulacin de cooperacin que se desarrolla en nuestra regin, en particular el caso chileno. No ser necesario extenderse en las modalidades y caractersticas de esta cooperacin triangular en la regin de Amrica Latina, ni en quienes son los principales actores involucrados. Pero en este caso se agrega un actor poco conocido en esta modalidad de cooperacin que es Estados Unidos, a travs de un Memorando firmado entre la Agencia Chilena de Cooperacin Internacional (AGCI) y USAID, lo que hace esta presentacin del inters de los tres actores involucrados. En este artculo se abordarn los primeros pasos de la cooperacin sur-sur y triangular chilena, para luego hacer algunas breves consideraciones referidas a la situacin de la regin en torno a la cooperacin al desarrollo. Para singularizar la experiencia chilena, se vern algunas cifras relacionadas con la cooperacin triangular, para luego poner la atencin en el Memorando firmado entre AGCI y USAID en cooperacin triangular, ya que, en mi opinin, marc un momento importante para la cooperacin entre ambos pases en la regin. Es posible realizar la cooperacin triangular y progresivamente aumentar su valoracin y visibilidad en nuestra regin. Si bien el impulsor de esta modalidad en Amrica Latina ha sido Japn, ste ha estado acompaado por Alemania, Blgica y Espaa. A los que esperamos ahora se sume EE.UU.
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PARTE V: UN MODELO INNOVADOR DE COOPERACIN AL DESARROLLO
En el caso de la cooperacin triangular chilena, la experiencia nace a fines de los aos 90. Durante las dcadas anteriores, en el periodo de la dictadura militar, la cooperacin internacional se canaliz, casi exclusivamente, a travs del mundo no gubernamental debido principalmente a la opinin y disposicin que tenia la comunidad internacional con la dictadura militar chilena; la cual, adems, no tenia ninguna capacidad de realizar alguna accin de cooperacin, en sus 17 aos. Una de las primeras decisiones que toma el primer gobierno democrtico en el ao 1990, en materia de cooperacin internacional, es la creacin de una Agencia de Cooperacin Internacional como una contraparte institucional dedicada administrar y gestionar los recursos de la cooperacin internacional que llegaban al Estado para apoyar su proceso de vuelta a la democracia. Al poco tiempo de funcionamiento de la Agencia de Cooperacin Chilena (AGCI), en el ao 1992, el ex presidente Aylwin (1990-1994), en un acto de compromiso de Chile con los pases de Centroamrica, present a sus Presidentes un Programa de Cooperacin de Chile para ayudar en su desarrollo. Ah empez nuestra aventura como donantes en la cooperacin internacional. En poco tiempo pasamos de ser receptores netos a receptoresdonantes, por la voluntad y compromiso de una declaracin poltica y del reconocimiento de la deuda que Chile tena con sus pases hermanos; deuda contrada hacia la solidaridad que estos pases expresaron hacia el pueblo chileno durante los aos de la dictadura militar. Ms all del PIB nacional o de otras consideraciones o indicadores, Chile se converta en donante de cooperacin tcnica a otros pases de igual o menor desarrollo de la regin, principalmente con las ganas y con su institucionalidad de cooperacin recientemente creada. Durante estos aos hemos aprendido organizacin y mtodo, tanto como receptores como donantes, y ltimamente se est aplicando esa experiencia en la cooperacin triangular. Esta decisin de instalar un programa de cooperacin con Amrica Central oblig a AGCI a pensar cmo pasar de pas receptor a pas donante. Fue una experiencia que comenz en el ao 1993, al inicio con acciones y programas pequeos, en reas de trabajo reducidas, pero que fue creciendo con los aos y con el aumento de su presupuesto. La solemnidad del compromiso contrado hizo necesario establecer un Pro196
PERSPECTIVAS DE COOPERACIN TRIANGULAR Y LA ASOCIACIN ...
grama de Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo (CTPD), que Chile no tenia ni pensaba tener tan pronto, tal y como lo establecan los acuerdos de la poca en materia de cooperacin sur-sur. Esta fue una manera ms de reintegrar a Chile en la regin, de donde haba salido por voluntad de los militares y la derecha neoliberal entre 1973 y 1990. Esta reinsercin de Chile en el mundo, en particular en su regin, deba hacerse tambin en materia de cooperacin, y que mejor que un lugar que no ofreciera problemas polticos o histricos, en el que, adems, exista una buena memoria y un claro reconocimiento a Chile. As nace, dirigido a Centroamrica, y se desarrolla los primeros aos del Programa CTPD de Chile, el cual hoy tiene un alcance en toda la regin y que es valorado por los pases beneficiarios y reconocido por otros donantes tradicionales y emergentes. A partir de fin de los aos noventa, inicios del 2000 (probablemente como un viejo recuerdo de nuestra memoria del mundo no gubernamental de los aos ochenta) comienza la cooperacin triangular en Chile. Cooperacin Triangular que para nosotros tena como motivacin, entre otras, el nimo de retener a aquellas fuentes que comenzaban a manifestar su intencin de retirarse de Chile (Japn era un caso) y por otra parte, por la posibilidad de potenciar aquella cooperacin horizontal que Chile realizaba desde los aos noventa (Programa CTPD), y que ahora se haba extendido a toda la regin. Con fuentes que comenzaban a dar seales de querer retirase (muchas de estas lo hacan para cumplir con los compromisos de la comunidad internacional con los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM-), Chile, como otros pases de renta media de la regin, comenz a ser vctima del llamado xito econmico. A medida que se iba produciendo un mayor desarrollo del pas, un mayor crecimiento, mejores cifras e indicadores, comenzaba a manifestarse la voluntad de partir de los principales donantes. Buenas cifras eran malas noticias. Frente a esa situacin hubo que buscar frmulas en las cules coincidiera la necesidad de establecer una cooperacin de otro estilo, en otros pases, con la posibilidad de apalancar recursos nuevos para potenciar la presencia de la cooperacin chilena en la regin. De esta manera se en197
frentaban dos problemas y tambin se ayudaba a las fuentes tradicionales a quedarse en la regin. El principal argumento que permiti esta coincidencia de intereses fue la experiencia acumulada como resultado de los propios programas que las fuentes en retirada haban ejecutado en Chile. Es as que las acciones de cooperacin triangular ms importante realizadas por Chile, y las primeras, son las que se producen a partir de una invitacin de Japn. Chile ya haba tenido una serie de experiencias de cooperacin exitosas con Japn, bsicamente en proyectos productivos, y era en ese sector en que justamente la cooperacin japonesa estaba siendo demandada por otros pases de Amrica Latina. En ese momento, visto desde una perspectiva pragmtica y de mayor eficiencia, Japn propuso replicar los proyectos exitosos en Chile y llevar tcnicos chilenos a otros pases de Amrica Latina, correspondiendo a Japn financiar la parte ms importante del proyecto, y a Chile disponer de la asistencia tcnica necesaria para la implementacin de los mismos. Confluyeron as varias razones e intereses distintos, pero que coincidan en la posibilidad de unir experiencias y recursos en beneficio de un tercer pas. Con este experimento comienza el proceso de triangulacin, a partir de 2000. Este proceso de construir consensos, de acordar procedimientos, es la base del xito o fracaso de un proyecto de cooperacin triangular, ya que no basta con que una fuente quiera colocar fondos para implementar una accin de cooperacin en un tercer pas, ni que la otra fuente busque nuevos fondos para potenciar sus propios programas de cooperacin. Adems, es necesario contar con una institucionalidad que respalde la experiencia y que sea capaz, a su vez, de ser lo suficientemente slida para acordar, y crear, nuevos procedimientos administrativos, los que adems deben incluir al pas beneficiario. Puestas las cosas as, estamos hablando de una experiencia, en el caso chileno, de casi veinte aos de cooperacin sur-sur y de diez aos de triangulacin. Ambos tipos de cooperacin han sido relativamente exitosos, en especial, ms que por las cifras involucradas, por el concepto que hay detrs de ambas. Es la experiencia de un pas de renta media, que al inicio de su proceso de consolidacin democrtica, con la responsabilidad de crecer y desarrollarse despus de 17 aos de dictadura, se aventu198
ra en la cooperacin sur-sur y al poco andar, con la cooperacin triangular, que solo es posible de entender desde un compromiso poltico con la regin y su desarrollo, pero tambin por la institucionalidad y experiencia desarrollada en esos aos en AGCI. Despus de este inicio de la cooperacin Sur-Sur y triangular de Chile, se har un repaso muy general y breve sobre algunos aspectos de la situacin de los pases de la regin en relacin al comportamiento de la AOD y sus criterios de asignacin. En primer lugar, es importante tener claro que la regin es vista, para los efectos de la AOD, como una regin mayoritariamente de pases de renta media. Estamos hablando de pases de renta media, con algunos importantes casos de crecimiento econmico y estabilidad, con cifras inditas en materia econmica, pero que ocultan brechas importantes en materia de igualdad al interior de cada pas y entre los pases, tanto en lo referido a la distribucin del ingreso como en materia de pobreza y exclusin. Un desarrollo de dos caras, donde claramente la comunidad latinoamericana no es la ms pobre del mundo, pero tampoco la ms justa. El cambio de los parmetros de asignacin de la AOD ha afectado a la regin en relacin a los flujos que se esperaban recibir de parte de los grandes donantes. Cada vez es ms difcil mantener la ayuda de estos pases, ms aun si se consideran los actuales criterios de asignacin, donde Amrica Latina es juzgada como una regin de ingresos medios. Esto ha provocado, de manera indirecta, que pases que estn en camino a conseguir un mayor desarrollo sean dejados de lado por los grandes donantes para cumplir con otros pases de menores ingresos siguiendo las prioridades acordadas para la AOD. Claramente estamos frente a un menor protagonismo de los principales donantes en la regin como resultado de los acuerdos internacionales de focalizacin de la ayuda y a la aparicin de donantes emergentes que utilizan otros criterios para entregar su cooperacin a los que son usados tradicionalmente. Estos cambios en la asignacin de la AOD han significado, adems, cambios en la institucionalidad de la cooperacin internacional. Con los 199
acuerdos de Pars y Accra que dicen buscar una mayor eficacia y eficiencia en la utilizacin de los recursos, se ha generado una tensin adicional en la cooperacin en la regin. Ya no slo se debe seguir adelante con menos recursos, con programas y recursos propios, sino que adems, se deben demostrar conductas y resultados que han sido puestos principalmente por los miembros del Comit de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Ello significa que hay que sumar a los esfuerzos que ya hacen estos pases por seguir manteniendo programas de cooperacin con fuentes tradicionales, los compromisos que son exigidos en virtud de los cambios institucionales a estos niveles. Sumada a estas nuevas exigencias y condiciones hay que contar con las crisis polticas, sociales o provocadas por una catstrofe natural, como la que afect hace poco a Chile, que hacen aconsejable que, en determinadas ocasiones, se revise la manera de alcanzar los objetivos del desarrollo y sus prioridades geogrficas. Si en la regin hoy hay ms pobres, ms desigualdad, ms desastres naturales, que dejan a nuestros pases con grandes fisuras sociales y econmicas, sera deseable una mayor flexibilidad a la hora de aplicar indicadores para asignar la ayuda en la regin. Esta situacin de salida de las principales fuentes es importante por sus efectos sobre la triangulacin en materia de cooperacin en Amrica Latina. La tendencia de retirarse progresivamente, ya sea por unos aos o de manera permanente, de las fuentes tradicionales de la regin, ha llevado a algunos pases a plantearse una nueva manera de entendimiento o, al menos, un retraso de su salida de la regin. Es decir, baje usted su aporte de un cien por cien a un sesenta, o a un cincuenta por ciento, porque yo estoy dispuesto a colocar el porcentaje que falta. A su vez, usted puede contar con mis recursos humanos experimentados y que ya conoce, para construir una accin de cooperacin con mayor impacto, con mayor apropiacin por parte del receptor al tiempo que se mantiene en la regin. Es un llamado a sumarse, o ser una pieza importante, en los esfuerzos que hoy estn realizando algunos pases de la regin como cooperantes sur-sur. A la afirmacin me retiro totalmente de Amrica Latina, producto del crecimiento econmico demostrado por la mayora de los pases, surgi, como alternativa, la posibilidad de que dichos donantes no se marchen 200
tan rpidamente, que sean retenidos por razones humanitarias, o que se queden un tiempo ms porque han visto que la cooperacin sur-sur es efectiva, distinta pero efectiva. Que la tan difcil apropiacin por parte del pas receptor, declarada como principio deseado por la Declaracin de Paris y luego reafirmada en el programa de Accin de Accra, es posible de realizar en una regin de renta media que concentra una gran actividad de cooperacin sur-sur y que cada da califica menos para recibir ayuda al desarrollo. Esta apropiacin se realiza de una manera particular en la llamada cooperacin sur-sur y que a travs de la cooperacin triangular, existe la posibilidad de que un tercero (en este caso un pas desarrollado) pueda participar de ella. Es cierto que hoy no hay cifras claras, pero existe la conviccin por parte de los que participamos en ella, de que la apropiacin del pas receptor es importante. Efectividad de la ayuda y apropiacin son dos principios suficientes para justificar cualquier accin de cooperacin en las cuales participe un donante tradicional y otro emergente, en la asistencia a un tercer pas que as lo requiere. Es correcto afirmar que, cuando se hace cooperacin triangular, se est frente a una ocasin privilegiada. No slo porque se est estimulando la presencia en la regin de un donante tradicional, en clara actitud de fuga, sino que, adems, con el apoyo de sta fuente tradicional se pueden reforzar aquellos programas o proyectos que pases en desarrollo estn ejecutando en la regin. Tambin hay que considerar, en este tringulo virtuoso, que la cooperacin triangular exige por parte de los que participan en ella, de un esfuerzo mayor a la hora de acordar y consensuar cul y para qu se quiere la cooperacin demandada, en cmo ejecutarla y cmo deber ser rendida. Es claramente un esfuerzo sincero de prestar las condiciones para el desarrollo del otro, ms que entregar fondos para la ayuda al desarrollo. A esta tendencia a la retirada para concentrarse en aquellos lugares ms pobres del mundo se agrega, para el sistema de cooperacin regional, una complejidad adicional. En Amrica Latina, la importante presencia de organismos internacionales hace que la arquitectura de cooperacin se complique aun ms. Ya no se trata de poner de acuerdo a dos actores, e incluso a tres, estamos hablando de un gran nmero de actores comprometidos en actividades relacionadas con la cooperacin para el desarrollo. A la presencia de varios bancos internacionales, fondos es201
pecficos, unas sesenta agencias bilaterales de pases desarrollados y en desarrollohay que sumar una considerable cantidad de ONGs. Todo esto hace que la posibilidad de coordinar la cooperacin en Amrica Latina sea compleja y agrega una dificultad adicional. Cules son los retos que debe enfrentar la cooperacin en Amrica Latina? A la respuesta obvia de ser cada da ms eficiente y ms efectiva en la cooperacin que recibe y ejecuta, hay que sumarle el esfuerzo de reencantar de manera permanente a los donantes tradicionales para que los flujos de cooperacin que estn detenidos o que claramente estn saliendo de la regin, vuelvan o sean dirigidos a esfuerzos novedosos. Otro reto importante es la coordinacin de los nuevos donantes emergentes de la regin, los cuales han demostrado un alto dinamismo. Estamos hablando de Brasil, Argentina, Chile y Mxico y de algunas acciones importantes que est haciendo Colombia. A estos pases hay que sumar Venezuela y Cuba, aunque lamentablemente no se conocen las cifras totales de sus esfuerzos de cooperacin. Slo con una mayor coordinacin entre actores regionales ser posible ser ms efectivos y eficientes en la cooperacin sur-sur, y en particular en la cooperacin triangular. Y as responder a los retos que hoy se presentan en materia de cooperacin en la regin. Pero al momento de emprender los intentos de coordinacin, aparece un reto adicional que son las cifras involucradas. Hoy, no slo en nuestra regin, sino que en todo el mundo, la cooperacin sur-sur no esta respaldada por cifras que permitan extraer lecciones claras. Cunto realmente se esta aportando en nuestra regin por parte de los donantes emergentes? Cul es el esfuerzo financiero involucrado? En el caso de la triangulacin se conocen un poco ms las cifras, ya sea porque son menos acciones o porque al participar un tercer actor, por lo general sujeto a normas ms estrictas de entrega de informacin, hace que sea ms fcil dar con respuestas a estas preguntas. Hay que ser claros, uno de los problemas centrales que hay en este tema de la cooperacin sur-sur y, en menor medida, en materia de triangulacin, es que los pases no transparentan las cifras. Los pases son reacios a entregar esta informacin, es posible que se deba tanto a ra202
zones de inters de sus polticas nacionales o internacionales, como a la falta de cmputo de estas cifras. En el caso chileno son 5 millones de dlares al ao. Esa es la cifra que la direccin de presupuesto de Chile ha contemplado para que AGCI realice su cooperacin sur-sur. Por cierto, adems de estos fondos existentes en el presupuesto oficial de AGCI, hay que sumar aquellos fondos destinados por el Estado a las agencias internacionales, los fondos que destinan los distintos ministerios bilateralmente para acciones de cooperacin, etc., para tener una cifra nacional final. En el caso de la cooperacin triangular son cifras mucho menores a las involucradas en la cooperacin sur-sur, y por cierto, tambin presentan algunos problemas al momento de transparentar los aportes que cada pas hace en las distintas acciones de cooperacin triangular que reconocen. Pero siguen siendo, por el momento, cifras pequeas. Entonces, el reto de hoy en el mbito de la cooperacin en nuestra regin, desde la perspectiva de los pases que estn actualmente involucrado en la cooperacin sur-sur y triangular, es retener estos flujos de AOD, tratar de cambiar la tendencia que hoy tienen los pases desarrollados de abandonar la regin y poder dinamizarla mucho ms, pero tambin deben hacer un esfuerzo por hacer cada da ms eficiente y eficaz su cooperacin al desarrollo, por ejemplo a travs de aumentar la informacin disponible en sus acciones de cooperacin. La cooperacin triangular en Chile En relacin a las cifras, acciones y pases involucrados en la experiencia chilena. De qu estamos hablando? Tratemos de ver algunas cifras para entender los esfuerzos que se estn realizando. Estamos hablando que entre el ao 2006 y el 2009, en diecisis pases ha habido acciones que Chile ha hecho. Esto es presencia en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Paraguay, y Per. Hay una accin regional que tiene una cifra de participacin bastante alta de pases participantes, estas acciones son bsicamente seminarios, 203
diplomados, talleres, cursos de dos o tres semanas, o de un mes, en los cuales hay agencias internacionales que estn dispuestas a colocar dinero para realizar dicho evento. Bsicamente los japoneses trabajan mucho esta modalidad de reunir en un pas, aprovechando la infraestructura, a profesionales de distintos orgenes para dar cursos. Se ejecutaron acciones con un costo total de 3,11 millones de dlares en estos cuatro aos. Esta cifra incluye el aporte chileno y el aporte de otras fuentes. El aporte chileno, sumando cada uno de estos pases, lleg a 1,34 millones de dlares. De este total, las sumas ms fuertes se concentran en El Salvador y en el programa regional. La concentracin geogrfica chilena est muy determinada, como posiblemente sea el caso de la mayora de los pases donantes emergentes en la regin, por un inters poltico manifiesto. Al concebirse la cooperacin internacional al desarrollo como un complemento de la poltica exterior, el caso chileno ha sido un ejemplo claro de subordinacin de la eleccin de los destinos de cooperacin a sus intereses de poltica exterior. Sin embargo, en el caso de la cooperacin triangular, es necesario que concurra el inters de un tercero. Considerando que este artculo sostiene como tercer actor a EE.UU., quisiera destacar un Memorndum firmado en enero de 2010 por el Canciller chileno Mariano Fernndez y su contraparte, Arturo Valenzuela, que fue negociado directamente por AGCI con USAID. Este Acuerdo podr dar una pista para el futuro en relacin a una modalidad de cooperacin para el desarrollo en la que EE.UU. comienza a involucrarse en la regin, sobre todo considerando la importancia de los fondos que destina a la cooperacin internacional, y los problemas que se comienzan a ver en algunos pases con la presencia histrica de USAID. El Memorndum recientemente firmado podr dar nuevos aires a la cooperacin triangular en nuestra regin. En qu consiste este Memorando? La idea es que bsicamente, a travs de la identificacin de objetivos comunes, que permitan un mayor desarrollo en la regin, ambas Agencias puedan compartir sus esfuerzos en la concrecin de dichos objetivos. Este Memorando es algo indito en la experiencia de cooperacin chilena y no s si muy comn en otros pases de Amrica Latina. No co204
nozco la experiencia de USAID en materia de triangulacin de cooperacin en la regin. Este acuerdo buscar una cierta sinergia en materia de cooperacin para el desarrollo, apuntara hasta ahora, principalmente, al fortalecimiento de las capacidades institucionales, al sector judicial y policial, materias de salud, calidad y acceso a la educacin, seguridad alimentara y agricultura, polticas comerciales, proteccin social y pobreza. Adems de lo programado con USAID, Chile comenzara a triangular cooperacin con Australia en un programa de desarrollo social en Paraguay. Ya haba un programa de desarrollo rural en Hait que era parte de la programacin conjunta con Australia, pero que ser modificado, como consecuencia del terremoto ocurrido en ese pas. Y, finalmente, con Israel hay una actividad en desarrollo: un curso de educacin preescolar para toda la regin. La cooperacin triangular es una modalidad que surge de la experiencia en pases emergentes, bsicamente en el sur, como resultado de una experiencia de cooperacin norte-sur. Es decir, aqu lo que se puede replicar son, bsicamente, experiencias exitosas. Eso es lo que busca el donante principal. Si un proyecto en piscicultura en Chile fue exitoso y otro pas deseatrabajar con la cooperacin internacional en esa misma rea productiva; entonces la conclusin para la fuente principal parece obvia: trabajemos en ese tercer pas, en sociedad con aquel en el cual hemos tenidos una buena experiencia y que es posible trasladar, asegurando un xito en su ejecucin. Por lo tanto, no hay que volver a experimentar, sino simplemente trasladar a la gente que ya est preparada y replicar las acciones de cooperacin. Un punto final. La cooperacin triangular es una de las modalidades que ms se ajusta a los temas de la apropiacin. Bsicamente, porque en estos casos se requiere una negociacin muy, muy fina. Imagnense lo que va a costar ajustar los criterios de presencia de fuentes de financiamiento como USAID, por una parte, con tcnicos chilenos en un tercer pas. Va a ser realmente complejo. Se requiere que el que recibe acepte estos donantes, que acepte las reas que se quieran hacer, que se acuerden procedimientos, muchos de ellos totalmente nuevos por las carac205
tersticas de la accin, por lo tanto, el tema de la apropiacin, aqu, es realmente un tema muy importante. sta es la experiencia que nosotros tenemos en materia de triangulacin, construida a lo largo de aos de trabajo y que estamos seguros ser una modalidad que ir creciendo en el tiempo. Probablemente jams alcanzar las cifras y actividades que se ejecutan a travs de la cooperacin norte-sur o sur-sur; pero seguramente abrir posibilidades a donantes tradicionales para permanecer en la regin, e incluso, como lo demuestra el caso chileno, para atraer a otros donantes que no estn presentes en Amrica Latina en el mbito de la cooperacin al desarrollo. La cooperacin triangular es, en esencia, el trabajo conjunto de tres actores que deben ponerse de acuerdo. Esta experiencia hasta ahora ha sido impulsada fuertemente por Japn y luego por diferentes pases europeos; hoy comienza una etapa en la que se incorporan otros actores de importancia, como USAID. Veremos que pasar en los prximos aos.
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Avances y lmites de la cooperacin sur-sur

Cristina Xalma Amrica Latina y la Cooperacin Sur-Sur Mediante este artculo, y utilizando como referente el Informe de la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica, publicado por la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), se pretende un acercamiento a la praxis de la cooperacin sur-sur en Amrica Latina. Para ello se intentar dar respuesta a cuestiones fundamentales como: Cul es el debate sobre la cooperacin sur-sur? Cmo se ha contextualizado? Cmo se ha entendido la cooperacin sur-sur en Amrica Latina? Qu modalidades de cooperacin sur-sur existen? Cmo han evolucionado? Qu valoracin hacen los pases de la regin de esta cooperacin sur-sur? Qu entendemos por cooperacin triangular? Una aproximacin a la Cooperacin Sur-Sur En primer lugar, es necesario abordar una definicin de la cooperacin sur-sur. Para ello hay que analizar el debate poltico desarrollado en los foros regionales e internacionales. A mediados de los aos cincuenta se identifican las primeras experiencias de cooperacin sur-sur. Conviene recordar que la cooperacin sur-sur no es algo nuevo, sino todo lo contrario. Distintos especialistas sitan como fecha de referencia 1954, ao en que se registr la primera accin de cooperacin entre pases en desarrollo. Tailandia y otros pases asiticos fueron los protagonistas de estos intercambios. Sin embargo, ser a partir del ao 2000 cuando la cooperacin sur-sur resurja, muy renovada, y con gran intensidad. Desde entonces, se desarrollan debates a nivel regional e internacional que ayudan a redefinir la cooperacin sur-sur. En segundo lugar, es importante analizar la praxis de la regin latinoamericana. Muchos pases latinoamericanos llevan aos realizando cooperacin sur-sur y, por ese motivo, tienen su propia concepcin. 207
En este contexto, y en el marco de la Conferencia Iberoamericana, se acuerda que la cooperacin sur-sur tiene que ir ms all del hecho de que sus protagonistas sean pases del sur, o en desarrollo. Es imprescindible, adems, que haya una manera diferente de cooperar, basada en unos principios propios, en una bsqueda de objetivos determinados y en un uso de instrumentos, que la distingan de la cooperacin tradicional. Analizado lo sucedido desde mitad de los aos cincuenta hasta la actualidad, identificados los principales eventos, los principales foros y las principales aportaciones de cada uno de ellos, se pueden sistematizar las diferentes dimensiones de la cooperacin sur-sur. Podemos hablar de una cooperacin sur-sur en el mbito poltico, otra en el mbito de la cooperacin econmica, y una tercera en el mbito de la cooperacin tcnica, aunque la frontera entre ellas es muy difusa. Desde el mbito de la SEGIB, el enfoque se centra, de momento, en la cooperacin tcnica entre pases en desarrollo. En el marco de la Conferencia Iberoamericana se ha intentado definir una posicin poltica comn sobre la cooperacin sur-sur. Uno de los principios claves que caracterizan a la cooperacin sur-sur, y la distinguen de otras modalidades de cooperacin, es la horizontalidad. La cooperacin sur-sur tiene que basarse en una relacin de igual a igual, sin condicionalidades y, por tanto, entre socios. En segundo lugar, debe implicar reciprocidad en trminos de impacto o beneficio, es decir, lo que se produce, fundamentalmente, es un intercambio de capacidades que fortalece a todos los que participan en ella, y, adems, con una asuncin compartida de los costos. Este tipo de cooperacin favorece, igualmente, el entendimiento entre los pases e incluso, los procesos de integracin regional. Al mismo tiempo, por tratarse de una cooperacin que nace entre pases que han vivido procesos similares, est muy adaptada a las realidades locales, aspecto muy valorado por los pases de la regin. Asimismo, se han identificado las modalidades sur-sur que se quiere analizar. La principal es la cooperacin horizontal sur-sur. Es importante resaltar que el trmino horizontal precede al trmino sur -sur de manera intencionada para poner el acento en los principios. Dejar claro que 208
AVANCES Y LMITES DE LA COOPERACIN SUR-SUR
trasciende al hecho de que los cooperantes sean Estados del sur. Igual de importante es que exista una relacin entre iguales. Es decir, el principio de asociacin entre los pases es tan importante como quines la integran. Si la cooperacin horizontal sur-sur est protagonizada por dos pases ser bilateral. Si lo est por tres o ms pases, en el mbito de un esquema o mecanismo de concertacin regional, ser cooperacin horizontal sursur regional. Llegados a este punto, es necesario introducir el tema de la triangulacin, y por ende otra modalidad, la cooperacin sur-sur y triangular. Es importante resaltar que la triangulacin debe nacer de los principios de horizontalidad y sur-sur. Se trata de experiencias que, originadas en proyectos de cooperacin sur-sur, necesitan de los aportes, en trminos de capaidad o de financiacin, que pueda un socio mayor. Este rol suele ser desempeado un pas del norte, aunque esto no es una condicin. En el mbito de la SEGIB se consideran triangulaciones posibles, aquellas cuyos dos vrtices son latinoamericanos o al menos de algn pas del sur, mientras que el tercer vrtice puede ocuparlo otro pas de Amrica Latina, un organismo internacional, o un pas de Asia, Europa, Estados Unidos, Canad, etc. No son posibles, sin embargo, las triangulaciones transatlnticas, ya que, como se ha mencionado, siempre tiene que haber dos vrtices provenientes del sur. La Cooperacin Sur-Sur para el caso de Amrica Latina Una vez aclaradas las cuestiones conceptuales llega el momento de concentrarse en la identificacin de los proyectos y las acciones de cooperacin que se estn llevando a cabo en la regin. Esta tarea permitir profundizar un poco ms en el tema y averiguar cunto cuestan estos proyectos econmicamente, qu recursos financieros se movilizan para hacer posible esta cooperacin, quines son los destinatarios, quines se benefician, en suma, de esta cooperacin. La respuesta a estas preguntas posibilitar medir el impacto de la cooperacin sur-sur. Del mismo modo, es interesante identificar los sectores de actividad en los que los Estados desarrollan esta cooperacin. Esto permitir cons209
truir un perfil regional de capacidades y necesidades, una demanda constante de los mandatarios. Al tratarse fundamentalmente de proyectos de cooperacin tcnica, se logra conocer quin tiene ms fortaleza en determinados sectores, quin tiene necesidades por cubrir en otros y, por lo tanto, hacer un interesante mapeo regional. La identificacin de las buenas prcticas, es decir, los casos exitosos de cooperacin sur-sur, resulta tambin fundamental. No slo es importante sealar aquellas experiencias que son exitosas por su impacto, por el resultado que generan, sino tambin aquellas que utilizan procedimientos respetuosos con los principios de la cooperacin horizontal sur-sur. Este ltimo punto permite reafirmar que los principios son tan importantes como los instrumentos y los objetivos que persigue esta modalidad de cooperacin. El Informe de la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica 2009 pretende ofrecer un panorama lo ms completo posible de la cooperacin horizontal sur-sur en la regin, analizando todas sus modalidades: regional, bilateral, y triangular. En este artculo la atencin se centra en la dos ltimas. Para analizar la cooperacin horizontal sur-sur bilateral se procedi a construir distintas matrices de oferta y recepcin de cooperacin. A continuacin se reproduce la matriz que recoge el nmero de acciones de cooperacin intercambiadas entre los pases, en el ao 2008.
210
Matriz de Acciones de Cooperacin Horizontal Sur-Sur Bilateral. 2008. En unidades

Socios receptores: PRM-Baja Guatemala Nicaragua Colombia Honduras Paraguay Ecuador Socios Oferentes R. Dominicana 7 1 11 El Salvador
Bolivia
Brasil
Bolivia Brasil Colombia Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Paraguay Per PRM-Baja R. Dominicana 3 1 1 13 1 9 2 9 12 19 4 12 1 8 21 26 1 3 8 8 5 5 5 4 9 16 5 3 10 6 1
Cuba
Per
211

Socios receptores: PRM-Baja Guatemala Nicaragua Colombia Honduras Paraguay Ecuador Socios Oferentes R. Dominicana 6 5 25 2 57 El Salvador
Bolivia
Brasil
Argentina Chile Costa Rica Mxico Panam Uruguay Venezuela TOTAL
62 22
4 4 5
10 5
Cuba
12 10
37 54
1 4
5 2
5 8
302 5
23 3
21
13 1
21
52
15
22
18
10
PRM-Alta
5 16 144 11 26
1 2 54
1 20 62
1 9 74 3 194 2 41
1 4 49 25 70
1 5 338 3 56
212
Per
Socios receptores: PRM-Alta Argentina Venezuela 21 448 1 1 2 2 1 2 Panam TOTAL 0 10 1 2 1 27 13 1 3 1 1 6 6 5 12 1 4 206 79 523 1 1 0 2 2 3 5 0 Uruguay Socios Oferentes Costa Rica
Bolivia Brasil Colombia Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Paraguay Per PRM-Baja R. Dominicana
Mxico
Chile
213

Socios receptores: PRM-Alta Argentina Venezuela 18 1 3 6 47 35 499 Panam TOTAL 519 140 6 1 15 4 237 1 6 12 34 5 2 21 1 62 4 3 16 28 126 1.879 Uruguay 1 6 Socios Oferentes Costa Rica 12 1 1 2 12 7
Argentina Chile Costa Rica Mxico Panam Uruguay Venezuela TOTAL
2 2
Mxico
Chile
13 2
Nota: Siguiendo los criterios del Banco Mundial, los pases se han clasificado por niveles de renta: Media-Baja (entre 936 y 3.705 dlares) Media-Alta (entre 3.706 y 11.455 dlares por habitante). Fuente: SEGIB a partir de las declaraciones de las Agencias de Cooperacin y/o Direcciones Generales de Cooperacin.
Si se observa dicha matriz, en la columna se han colocado todos los socios latinoamericanos cuando actan como socios oferentes de cooperacin, ordenados por nivel de renta relativa. En la fila, se les sita cuando ejercen el rol de socios receptores. Cada cuadrcula seala quin est realizando intercambios con quin, y qu rol desempea. El nmero incluido en stas se refiere a los proyectos, y nos permite saber con qu intensidad lo estn haciendo. En total, para toda la regin, en 2008, se haban realizado 1.879 acciones de cooperacin horizontal sur-sur, un 27% ms que en 2007. Sin embargo, es preciso aclarar que parte de este aumento puede deberse a una 214
PRM-Alta
cuestin meramente contable, debido a que en un ao se haya incrementado la voluntad poltica a la hora de declarar los datos y facilitar los registros. El anlisis de las matrices permite conocer qu pases son ms activos, y en el ejercicio de qu rol. As, por ejemplo, se constata que hay siete pases que son los ms dinmicos en trminos de ofrecer acciones de cooperacin horizontal sur-sur. Los siete son casi siempre los mismos, con diferente intensidad: Cuba y Argentina, por un lado, Mxico, Brasil, y luego Chile, Venezuela y Colombia. Mientras que la oferta est concentrada, observamos que la recepcin se encuentra diversificada: aunque, fundamentalmente, se distribuye hacia pases centroamericanos y andinos. An as se destacan: Venezuela, Paraguay, El Salvador y Bolivia. El hecho de que Cuba sea el principal oferente, y Venezuela el principal receptor no es casual, ni tampoco lo es el hecho de que Argentina sea el segundo oferente y Paraguay y Bolivia estn entre los principales receptores. Todo esto tiene que ver con la estrecha relacin entre estos pases. En cuanto al volumen de recursos que se estaban movilizando, se logr hacer una primera aproximacin, a pesar de que muchos pases, como Cuba y Venezuela, no declaran ese dato. El monto aproximado de este tipo de cooperacin fue de 13 millones de dlares. Una cifra que apuntala la tesis de que estamos ante una cooperacin con un coste muy bajo en relacin con el impacto que genera. Otra de las matrices obtenidas ofrece un anlisis por sectores, clasifica las acciones y proyectos por sectores de actividad, segn sean del rea econmica, social, o de otra dimensin (fortalecimiento institucional, medio ambiente, cultura, gnero etc.). De all se obtienen los perfiles de los pases por sectores de actividad, lo cual permite conocer en qu tipo de acciones y sectores estn concentrando su cooperacin tanto los principales pases oferentes como los pases receptores. El fin ltimo es la elaboracin de un perfil regional de capacidades y necesidades que permita visualizar, de manera rpida, quin necesita qu, quin puede ofre215
cerlo, y, de esta forma, cmo mejorar la eficacia de las acciones de cooperacin. En cuanto a la segunda modalidad, la cooperacin sur-sur y triangular, el pasado ao se identificaron setenta y dos proyectos. En esta modalidad, tanto el socio receptor, como el primer socio oferente, quien transfiere la capacidad tcnica, son latinoamericanos, entre ellos se destcan Chile, Mxico, Brasil, Argentina y Costa Rica. En el tercer vrtice, el del segundo socio oferente, quien aporta la financiacin, se destacan: Japn, pas que concentra una actividad importantsima en trminos de triangulacin en Amrica Latina; Alemania, entre los pase europeos; Canad en Norteamrica; y cuando se trata de organismos o mecanismos de concertacin regional cabe mencionar, por ejemplo, el IICA o PETROCARIBE. Resulta interesante analizar tambin la actividad de la cooperacin sur-sur y triangular por sectores. Se aprecia que se financian proyectos pertenecientes a sectores de mayor complejidad cientfico-tecnolgica que en otras modalidades de cooperacin. Por ejemplo, en el sector econmico ya no hablamos de proyectos agrcolas simples, sino de proyectos fitosanitarios que incluyen la instalacin de laboratorios complejos que requieren de una inversin importante para ser posibles. En el mbito social, nos encontramos con polticas de construccin de viviendas adaptadas a los movimientos ssmicos y, por lo tanto, mucho ms complejas tecnolgicamente. A modo de conclusin Conforme a lo anterior, se puede afirmar que la cooperacin sur-sur est experimentando un renovado impulso a nivel internacional y que, en el caso especfico de Iberoamrica, esta modalidad de cooperacin se est convirtiendo en una herramienta de participacin activa en la cooperacin. Por ltimo, qu valoracin hacen los pases de la regin de estas dos modalidades de cooperacin: la horizontal sur-sur bilateral y la triangular? Los pases latinoamericanos valoran especialmente los principios en los que se sustenta, y consideran fundamental el respeto a stos. Destacan, asimismo, su eficacia, resaltando la relacin entre el bajo coste rela216
tivo que tiene esta cooperacin y el impacto que genera, multiplicado, si cabe, por el hecho de estar adaptado a las realidades locales. Los pases de la regin entienden, adems, que la cooperacin Sur-Sur se ha convertido, no slo, en una herramienta clave para el desarrollo de sus pases, sino tambin en una herramienta clave para su integracin regional.
217
PARTE VI
LAS PERSPECTIVAS DEL TRINGULO AMRICA LATINA, EUROPA Y ESTADOS UNIDOS
Geometras variables
Fernando Garca Casas Dentro del tringulo no parece haber lugar para una Carta Democrtica comn ni tampoco se pueda hacer una cooperacin triangular en materia de seguridad, intensa y reconocida como tal. Sin embargo, quiz podramos hablar de un acercamiento gradual entre estos tres bloques regionales, polticos y geogrficos, econmicos y sociales. Y si vemos las declaraciones de buena parte de sus responsables polticos del mximo nivel, quiz podramos empezar por una evocacin de los valores compartidos en torno a la democracia, la libertad, la igualdad, la inclusin social y el desarrollo, si bien con distintas interpretaciones y valoraciones. Dicho esto, se propone variar las perspectivas en un mundo crecientemente diverso. Existe un consenso en torno a trminos como democracia y derechos humanos, igualdad, economa de mercado incluyente, -parece que la vieja dicotoma mercado-Estado ha sido superada-, sociedades participativas, un multilateralismo eficaz y una convivencia en la variedad en la medida que compartimos valores, aunque a la vez, somos crecientemente diversos. Ser capaces de congregarnos en torno a un ncleo de valores, aunque abordado desde diferentes perspectivas, puede convertirse en un primer aporte de este ejercicio de triangulacin. Respetando la diversidad de enfoques entre la pluralidad de actores, sobre todo en la regin latinoamericana, podemos descubrir unos intereses vitales compartidos y ser socios, no slo socios birregionales en cuanto a las agendas propias de nuestra zona, sino tambin socios globales. Vale la pena recordar que, en el inicio de la segunda posguerra mundial, todos los pases latinoamericanos fueron miembros fundadores de la Organizacin de Naciones Unidas. No fue se el caso de los miembros de la Unin Europea, puesto que Espaa fue excluida. Al haber tenido una aportacin importante a la construccin del mbito internacional de la posguerra, nos permite preguntarnos cul puede ser la aportacin latinoamericana actual. 221
PARTE VI: LAS PERSPECTIVAS DEL TRINGULO AMRICA LATINA, EUROPA Y...
Si se da un uso inteligente de nuestras complementariedades, es posible que lleguemos a una progresiva convergencia de las agendas. Tenemos tres tipos de cumbres; en el mbito de la OEA, numricamente espaciadas a lo largo de sus ms de ciento diez aos de historia; el ritmo bienal de las Cumbres de Amrica Latina y Caribe con la Unin Europea, ALC-UE; y el tiempo anual, por ahora, de las Cumbres iberoamericanas. Una convergencia de las agendas significa intentar acercar temticas. Ha ocurrido, por ejemplo, con la cohesin social y con la educacin, Una convergencia creciente puede ser un activo propio de este espacio triangular. Qu compartimos, adems de estos valores? Tenemos una slida base poltica, econmica y humana; llevamos un mnimo de cinco siglos de mestizaje y de interaccin; y ello, se quiera o no, tambin crea una comunidad. Somos un espacio vlido en tiempos de cambio. Quiz este espacio puede servir para la interlocucin sobre algo que hay que configurar de nuevo. Tenemos, claramente, una infraestructura insuficiente para nuestros objetivos: apenas unos secretariados dispersos, con poca conexin, y que por tanto deberan incrementar sus relaciones. Obviamente, parece que todava estamos lejos de haber agotado nuestras capacidades. Somos unos estados muy arraigados en la sociedad civil. Esta ltima es muy potente, teniendo en cuenta los muy altos niveles de intercambio econmico y humano, con independencia de las relaciones polticas. Tenemos tres actores principales: la Unin Europea, con una nueva estructura emanada del Tratado de Lisboa Incluyendo una presidencia permanente. El espacio que gane esta presidencia permanente ser esgrimido frente a las prximas presidencias rotatorias. Cabe pensar, y cabe desear por parte de aquellos que estamos a favor de la integracin europea, que sta presidencia permanente se consolide, y ejerza nuevas tareas de forma estructurada y con continuidad en el tiempo. Tenemos un Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE), algo absolutamente nuevo en la escena europea e internacional, que an se est organizando. Cabe esperar que, fruto del Tratado de Lisboa, en esta dcada, la poltica exterior comn, de seguridad y defensa de la Unin Europea llegue a convertirse en una realidad. 222
GEOMETRAS VARIABLES
Afrontamos tambin amenazas: el caso de Grecia y todas las difciles negociaciones, los arduos compromisos que ha sido imperativo alcanzar para conseguir una reaccin razonablemente coordinada a las amenazas de la crisis financiera. Una crisis que ha puesto de relieve cun necesario es seguir avanzando en la coordinacin de nuestras polticas si de verdad queremos ser una experiencia exitosa de integracin. Algunos Estados miembro habrn hecho peor sus deberes, pero esos pases tambin han sido un mercado de cientos de millones de consumidores para otros Estados ms productivos de la UE. Cabe recordar que, cuando el pas ms potente de la UE, Alemania, procedi a una reunificacin largamente esperada, tambin recibi apoyo poltico. Cmo podemos pregonar la cohesin social, por ejemplo en Amrica Latina, si no estamos lo suficientemente cohesionados entre nosotros? Si salimos bien de esta crisis, que constituye una amenaza grave para al menos cinco, tal vez ocho miembros de la Unin Europea, podremos ser un socio confiable y una instancia facilitadora en otros mbitos internacionales. En cuanto a Estados Unidos, a ms dos aos del comienzo de la Presidencia de Barack Obama, parece que nos encontramos frente a una Administracin ms realista, ms dispuesta a escuchar, y cuyo entonces representante para el hemisferio, Arturo Valenzuela, ha hablado de valores y una agenda comn en temas como la reduccin de la pobreza y la desigualdad, la no proliferacin, la lucha contra la discriminacin racial y tnica, la expansin de oportunidades econmicas para todos, y la seguridad de los ciudadanos del hemisferio. Tambin ha habido signos esperanzadores en cuanto al apoyo a la gobernabilidad democrtica, la necesidad de una reforma migratoria, y gestos positivos hacia Mxico, Cuba y de contencin con Venezuela. Hay un hecho que marca la diferencia con el pasado: un liderazgo que escucha antes de decidir su poltica en la regin. Tal como estn las cosas en la agenda internacional, se trata de un activo muy importante. Y en cuanto al tercer gran actor de nuestro ejercicio, Amrica Latina, cabe decir que sufri la crisis financiera internacional en el acceso al crdito, el comercio, el turismo, la inversin y las remesas: no hubo d ecoupling, pero es ahora parte de la solucin y tiene una gran vitalidad en dos debates. En el debate poltico, entre las principales corrientes ideolgicas; y, en segundo lugar, un debate intenso, muy novedoso, sobre las 223
estructuras y frmulas de la integracin. Una Amrica Latina que tiene algo que decir en la reforma de la nueva arquitectura internacional, por cuanto Argentina, Brasil y Mxico forman parte del G-20, una proporcin nunca antes alcanzada. Sin embargo, la regin tiene tambin severos dficits sociales que todos conocen; por ejemplo el 24% de las viviendas no son adecuadas a las necesidades de la poblacin. Una Amrica Latina donde, y quiz por su efecto en los valores sea lo que ms nos interesa, actores internacionales deben aprender a convivir con nuevas cosmovisiones, con nuevas susceptibilidades, con nuevos actores del derecho internacional, y con nuevos lderes que han salido de constituencies diferentes a los partidos polticos tradicionales. Por tanto, es un momento de inters y de posibilidades, pero tambin un momento complejo. Cmo este acercamiento gradual, este dilogo trilateral, evolucione depender, seguramente de: a) la situacin poltica internacional a nivel mundial, ah veremos cunto y dnde nos interesa concertar; y b) de los cambios en los gobiernos de los principales pases que integran estas tres reas. Por otra parte, es til intentar concentrarnos en varios principios fundamentales: En primer lugar, saber dnde reside nuestra ventaja comparativa, dnde se ubica nuestro plus de proyeccin y de presencia. Tal vez hoy no sea en seguridad, pero s podra serlo en cohesin social. En segundo lugar, la coherencia en mensajes y polticas. Para pases que estn en diversas orillas del Atlntico, es muy importante poder decir lo mismo en Bruselas, en Washington y en Buenos Aires. Y ello no es siempre el caso. En tercer lugar, evitar diseos demasiado ambiciosos. El gradualismo puede ser un buen horizonte de futuro, con una adaptacin eficaz de las instituciones, ya sean las instituciones formales; o creando mecanismos novedosos y flexibles, aptos para un mundo en el cual la pluralidad de actores en las relaciones internacionales (organizaciones internacionales, ONG, universidades, empresas, sindicatos, fundaciones, entes subestatales) ha alterado, tal vez para siempre, la forma, el ritmo y el contenido de la diplomacia. Un mundo donde las redes sociales crean comunidades 224
GEOMETRAS VARIABLES
instantneas en torno a un asunto concreto y donde los Estados son todava los principales actores de la poltica exterior. Ello siempre desde una ptica que sea multilateral, no hegemnica, que no incite a la confrontacin. En este abanico ideolgico que somos ahora, es muy importante reforzar la naturaleza del dilogo, y no proceder a exclusiones avant la lettre. Qu mbitos podran ser, quiz, susceptibles de avance? Por un lado, la reforma del Estado. Muchos de los pases de la regin hemos tenido Estados dbiles, fiscalmente anmicos, que no desempeaban el papel de rbitro entre intereses en pugna puesto que estaban enfeudados a distintos intereses parroquiales. Esa vigencia limitada del Estado de derecho hace que sea necesaria afianzar la gobernanza de espacios pblicos. Hay mbitos donde se puede avanzar. En primer lugar, la formacin de una burocracia profesional, meritocrtica y neutral, o una reforma del Estado amplia que alcance, por ejemplo, a cuestiones como el sistema judicial, el registro civil hay 11 millones de nios menores de cinco aos que no estn registrados civilmente en pases latinoamericanos-, las Defensoras del Pueblo, la cooperacin policial, el sistema penitenciario o, la formacin de poderes locales, que en la actualidad se encuentran, en muchos casos, cautivos y rehenes del narcotrfico. Estos son, seguramente, terrenos posibles para una cooperacin reforzada en el futuro. El segundo mbito es la cohesin social. El soft power de la Unin Europea es muy potente en mecanismos de cohesin social y en sus proyecciones de cooperacin en este aspecto. Quiz Estados Unidos, con aquello que Timothy Ashton Gash llama el espritu emprendedor, el tamao y la flexibilidad, puede tambin aportar buenas prcticas. Se tratara de actuar en algunos mbitos de pases que estn en el lmite de la tolerancia redistributiva, que han tenido modelos de crecimiento excluyentes y donde hay sectores que han quedado muy al margen del proyecto de construccin nacional. Esto es particularmente aplicable, en algunos pases, a las comunidades indgenas y afrodescendientes. Tenemos grupos muy vulnerables en los tres bloques. Por ejemplo, los adultos mayores, los discapacitados, y la juventud. Cada uno de estos sectores presenta sus vulnerabilidades especficas 225
En tercer lugar, la sociedad civil. Fruto de esos Estados dbiles, que histricamente nos han gobernado, hemos tenido sociedades civiles muy diversificadas, potentes, que han suplido, con mucha frecuencia, las carencias del Estado. El acercamiento a la sociedad civil, a travs de foros como los encuentros cvicos, los encuentros empresariales, es cada vez mayor. Esta participacin puede ser til en terrenos tan diversos como la observancia de los derechos humanos, la transparencia electoral o el cuidado del medio ambiente. La progresiva incorporacin de la sociedad civil a los tres mecanismos parece muy necesaria en los umbrales de nuevas formas de convivencia y relacin internacional. En cuarto lugar, el cambio climtico. Es uno de los grandes drivers de las decisiones a nivel internacional. Lo es ya, y seguir sindolo en el futuro prximo. En este mbito puede haber convergencia, siempre que se respete aquello que el ex presidente Lula dijo que es necesario, para las negociaciones internacionales de cambio climtico, la obtencin de avances tecnolgicos, de crecimiento econmico y creacin de empleo para los pases en desarrollo. Existe la posibilidad de actuar de una manera concertada, por cuanto algunas cuestiones, como la eficiencia energtica recordemos la colaboracin Brasil-Estados Unidos en biocombustibles, la conservacin de los bosques o, el potencial solar y elico de la regin, que est estimado en 50 billones de euros, en el periodo 2026 a 2030, permiten hablar de una posibilidad de encontrar puntos de acercamiento y concertacin importantes. Y, en quinto lugar, las tecnologas de la informacin y la comunicacin donde tanto Estados Unidos como la UE como algunos pases latinoamericanos tienen ya sectores punteros. Puesto que buena parte de Amrica Latina ha perdido el tren de las revoluciones industriales convendra no perder ste. Hay algunos datos esperanzadores, segn la CEPAL: la rpida expansin de la telefona mvil, que ha llegado a pasar del 23%, en 2003, al 79% en 2008; o que un 27% de la poblacin latinoamericana haya tenido acceso a Internet en 2008; si bien de ese total apenas un 5% es de banda ancha. Pero ah existe tambin una posibilidad. Hay nuevos enfoques de cooperacin, que harn que 30 millones de nios latinoamericanos tengan computadoras personales en la escuela en 2015. 226
GEOMETRAS VARIABLES
Por otra parte, la refundacin e intensificacin de los esquemas de integracin regional debe llevar al reforzamiento de rganos que tengan atribucin de competencias, rganos de solucin de controversias y mecanismos de compensacin de asimetras. Por un lado, para este acercamiento gradual los Estados son y seguirn siendo, los protagonistas de las relaciones, los responsables de un acercamiento o de una separacin. De hecho, parece que en esta nueva sociedad que ahora se configura, habra no slo que no enfrentarse, sino que cooperar con mayor intensidad que en otras pocas. Por ejemplo, en las migraciones, en las respuestas a las crisis provocadas por el cambio climtico o en la prevencin y sancin del crimen organizado. Adems hay que reconstruir unas instituciones que hagan ms visibles a esta pluralidad de actores, tanto los gobiernos como los actores no estatales. Finalmente, cabe mencionar algo que trasciende lo estatal y que se aparece en distintas publicaciones como el multipartenariado de Estados e instituciones privadas; el hecho de que una parte significativa de la innovacin y el desarrollo se puedan obtener a travs de las llamadas open sources en la red; el hecho de que estemos en una realidad interconectada que no es piramidal, que no es institucional, pero que existe y que est generando lo que se llaman ahora coaliciones instantneas, un tipo de generacin participativa que, a medida que aumenta su conectividad en la red, est dispuesta a sumarse a cualquier accin concreta. Es lo que se llama tambin the wisdom of the crowds. Los mecanismos de relacin interestatal tienen que tener muy presentes estas coaliciones instantneas y estos nuevos socios y actores, y evitar medir con pesos y medidas obsoletas una realidad nueva. En la medida en que este acercamiento gradual nos haga presentes todos estos nuevos fenmenos, de perfiles todava inciertos, stos sern importantes y redundarn en nuestro beneficio. En ltimo lugar es importante no tener miedo a las ideas nuevas ni tampoco a las caras nuevas. Llevamos muchos siglos reinventndonos, y es necesario incorporar estos aportes para el futuro. Un futuro que debe227
ra llevarnos a democracias de ciudadanos, y no slo de electores. Y llevarnos a alcanzar un crecimiento con redistribucin, algo tan largamente esperado.
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El multilateralismo en el Tringulo Atlntico: el vnculo latinoamericano

Thomas Legler Introduccin: el multilateralismo en el Tringulo Atlntico Desde un punto de vista prctico, fortalecer una relacin triangular entre Amrica Latina, Estados Unidos y la Unin Europea tiene mucho sentido. La resolucin de varios problemas urgentes de gobernabilidad transatlntica se beneficiara de forma significativa con una mayor cooperacin y coordinacin triangular, en especial en materia de la delincuencia transnacional, la propagacin de enfermedades infecciosas y el calentamiento global. La persistencia del autoritarismo y de los abusos a los derechos humanos de Cuba es un ejemplo evidente de las consecuencias negativas que puede tener la falta de cooperacin y coordinacin entre los tres socios potenciales. Naturalmente, hay varios obstculos que dificultan el fortalecimiento de dicho tringulo, tales como las diferencias de poder, los diferentes grados de inters entre las partes, problemas domsticos que distraen la atencin poltica y los impulsos unilaterales peridicos de EE.UU. Otra posible barrera es el enredo de tres estilos y tradiciones diferentes de multilateralismo. Despus de todo, el inter-regionalismo triangular, como en los casos de las relaciones interamericanas y euro-latinoamericanas, est supeditado en gran medida a la creacin de acuerdos multilaterales viables y propicios.1 Una estructura multilateral, en forma de cumbres
1
El multilateralismo implica acuerdos formales o informales basados en relaciones de principios entre tres o ms estados, a menudo con una importante participacin o inclusin de partes no estatales como organizaciones no gubernamentales, intereses comerciales o expertos. Es importante tener en cuenta que las instituciones multilaterales estn tambin permeadas por relaciones de poder y reflejan el equilibrio internacional de poder. Adems, histricamente las organizaciones internacionales pueden albergar conflictos norte-sur; pueden servir tanto de vehculos para avanzar los intereses de los poderosos como de armas de los dbiles. En el contexto latinoamericano, las nuevas cumbres y foros son tambin el lugar para fomentar las rivalidades sur-sur entre pases como Brasil, Mxico y Venezuela.
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peridicas y posiblemente instituciones internacionales ms substanciales, es lo que estructurara en realidad cualquier iniciativa triangular futura. Ya se sabe mucho sobre el multilateralismo a la americana y el multilateralismo a la europea. Sabemos que histricamente el apoyo poltico y econmico de EE.UU. apuntal la creacin de una duradera arquitectura multilateral global de postguerra, en su momento hegemnico, bajo la forma del sistema de Bretton Woods y de las Naciones Unidas. La Unin Europea ha estado a la vanguardia de muchas innovaciones multilaterales, entre ellas una fuerte financiacin y una importante legalizacin en forma de delegacin de autoridad real de los Estados miembros a entidades intergubernamentales e incluso supranacionales ampliamente independientes. En cambio, a pesar de la efervescencia creativa y la proliferacin de nuevos foros multilaterales regionales y subregionales en los ltimos aos, sobre todo organismos en los que Estados Unidos y Canad han sido excluidos intencionadamente, han habido pocos estudios sistemticos del multilateralismo latinoamericano. Adems, el multilateralismo de las ltimas dcadas ha sido el primo pobre de la integracin y el regionalismo, en trmino de inters acadmico de aquellos que estudian las tendencias regionales de Amrica Latina. A continuacin, a partir de un estudio de varios autores publicado recientemente sobre este tema,2 esbozo un perfil de multilateralismo latinoamericano contemporneo y considero sus implicaciones para la construccin de un Tringulo Atlntico. Argumento que el estado actual del multilateralismo latinoamericano es una mala seal para el fomento de dicho tringulo.
Ver la coleccin de ocho artculos editados por Thomas Legler en una seccin especial en Multilateralismo latinoamericano de la revista Foreign Affairs Latinoamrica, Vol. 10, 3: 2-56.
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EL MULTILATERALISMO EN EL TRINGULO ATLNTICO: EL VNCULO ...
Un perfil de multilateralismo latinoamericano Una de las caractersticas ms destacadas del multilateralismo latinoamericano actual es la proliferacin de nuevas organizaciones que excluyen intencionadamente a Estados Unidos y, en menor medida, a Canad. Durante la Guerra Fra, el impulso peridico era crear instituciones que no slo dejaran fuera a Estados Unidos, sino a las superpotencias en general, como el Tratado de Tlatelolco, Contadora, y despus en el Grupo de Rio. Con el fin de la Guerra Fra, la atencin se ha dirigido ms directamente a crear espacios nicos para los pases de Amrica Latina y el Caribe que prohben la participacin directa de Estados Unidos. Por un lado, ha surgido una pltora de planes de integracin econmica subregional con la arquitectura multilateral correspondiente. Por otro, se han creado recientemente gran cantidad de organizaciones regionales que junto a la agenda de integracin econmica, persiguen la concertacin poltica, el dilogo e incluso la coordinacin en defensa. Esta lista incluye la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), la Cumbre de Amrica Latina y el Caribe (CALC) y la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Aunque son varias las posturas entre los Estados latinoamericanos en trminos de cmo redefinir las relaciones con Estados Unidos, desde la postura radical de la ALBA de los vnculos con To Sam, hasta puntos de vista ms pragmticos en pases como Brasil, Chile, Colombia, y Mxico; cualquier tipo de promocin de un Tringulo Atlntico deber tener en cuenta seriamente que la tendencia multilateral actual es claramente la de crear espacios polticos y econmicos nicamente latinoamericanos, en los que la influencia de Estados Unidos est limitada intencionadamente. Otra tendencia importante es la dualidad, del tipo de Jano, del multilateralismo latinoamericano. Con una cara, las organizaciones multilaterales se centran hacia dentro en cuestin de la regin. Con la otra, estos mismos grupos tienen a menudo un segundo propsito: proyectar Amrica Latina como participante global en foros internacionales como las Naciones Unidas y el G-20. MERCOSUR, UNASUR y SELAC son claros ejemplos de esta tendencia. Cabe destacar que la proyeccin interna231
cional de estas organizaciones refleja tanto el creciente liderazgo de Brasil como el consenso entre los Estados latinoamericanos sobre la necesidad de incrementar su influencia en foros internacionales, sea a travs de la articulacin de posturas comunes, o simplemente, por la fuerza en nmero. La forja de visiones y objetivos comunes a travs de un rgano regional como CELAC mejorar, sin duda en gran medida, las posibilidades del inter-regionalismo triangular. El perfil que emerge de la multitud de instituciones internacionales actuales en la regin es el de un multilateralismo dinmico con varias caractersticas distintivas y una promesa significativa, pero tambin cargado de retos. El multilateralismo latinoamericano est muy centrado en el Estado; de hecho est incluso ms centrado en el nivel ejecutivo, con una clara preferencia por las cumbres presidenciales. De igual modo, es pro tmpore, en el sentido de que se prefiere el acuerdo entre los lderes nacionales para presidir por turnos las organizaciones, en vez de crear secretariados fuertes e independientes. El multilateralismo latinoamericano tambin tiene un fuerte nfasis en promover espacios de dilogo y concertacin poltica mas que invertir en bienes pblicos generales, gobierno regional y desarrollo. Descansa tambin sobre una larga tradicin de multilateralismo defensivo y equilibrio suave: luchan por reivindicar la autonoma latinoamericana en relacin con Estados Unidos y de forma simultnea por defender la prerrogativa soberana exclusiva de los jefes de estado y gobierno individuales para formular una poltica exterior en relacin con las partes tanto nacionales como extranjeras. En el caso de la OEA, esta postura defensiva ha dado como resultado una organizacin crnicamente infrafinanciada que los Estados miembros latinoamericanos han sido reacios a fortalecer por miedo a fomentar la influencia de Estados Unidos en la regin. Los defensores de un Tringulo Atlntico deberan prestar atencin a esta tendencia histrica. Estos atributos definitorios son muchas veces al mismo tiempo los lmites o deficiencias del multilateralismo latinoamericano. La centralidad estatal y ejecutiva refleja un enorme dficit democrtico y un multilateralismo complejo muy limitado (inclusin de partes no estatales). De hecho, a pesar de su retrica en contra, incluso la ALBA tiene un histo232
rial pobre en trminos de participacin de la sociedad civil en el multilateralismo. El multilateralismo presidencialista y pro tempore tambin significa que los presidentes han sido aparentemente reacios a delegar la autoridad real o a invertir importantes recursos econmicos y humanos para la creacin de secretariados y burocracias internacionales fuertes e independientes. Brasil demostr su impresionante capacidad logstica y sus recursos econmicos para organizar cuatro cumbres regionales en diciembre de 2008, aunque las dos organizaciones en las que es ms influyente de la regin, MERCOSUR y UNASUR, siguen estando mal financiadas y con Secretaras dbiles. En la Cumbre de Unidad de Cancn, realizada en febrero 2010, el gobierno mexicano defendi recientemente la creacin de una nueva organizacin, CELAC, pero no proporcion ningn tipo de financiacin significante y abog en contra de la creacin de otra costosa burocracia internacional. El contraste entre los impulsos multilateralistas de Estados Unidos y la Unin Europea por un lado y los pases latinoamericanos por otro, no podran ser ms notorios. En los dos primeros, segn los especialistas en relaciones internacionales, los pases occidentales se han adherido a una lgica institucionalista neoliberal al crear organizaciones internacionales relativamente fuertes, independientes y centralizadas como mtodo para reducir los costos de transaccin que los Estados individuales tendran que asumir si estuvieran solos. Es sorprendente que esta lgica est ampliamente subdesarrollada en el contexto de Amrica Latina. El multilateralismo parece avanzar ms segn las tendencias ad hoc e improvisadas de los presidentes individuales que por el reconocimiento comn de sus mritos prcticos y de ahorro. Parece como si fuera ms pertinente una cerrada lgica realista: la promocin de instituciones multilaterales y prcticas que son poco ms que una expresin estrictamente controlada de los intereses propios inmediatos de los jefes de los Estados miembros, extremadamente reacios a ceder ningn tipo de autoridad real a rganos independientes. La dbil institucionalizacin de las organizaciones multilaterales latinoamericanas tiene tambin los dos problemas de cumbritis, la alta frecuencia de cumbres, y de cambio de misin, la proliferacin de man233
datos multilaterales nuevos y en gran parte no cumplidos dados por los presidentes entusiastas. Aqu la posibilidad de un nuevo tringulo transatlntico es preocupante. Exacerbar simplemente el multilateralismo triangular los problemas existentes de cumbritis y cambio de misin y extender incluso ms los ya limitados recursos diplomticos y econmicos de muchos socios latinoamericanos? Durante mucho tiempo, el deseo comn de limitar las ambiciones de poder de Estados Unidos sirvi para unir a los pases latinoamericanos. Hoy en da el problema es otro, la hegemona de Estados Unidos est menguando y si Estados Unidos es cada vez menos un prctico saco de arena para los lderes de la regin, qu proporcionar el aglutinante para los planes multilaterales latinoamericanos? A pesar de los histricos intentos peridicos por trabajar y promover una visin unida de Amrica, es revelador ver las pocas cosas que los latinoamericanos tienen en comn y lo heterogneos que son. Hay, de hecho, numerosas escisiones y divisiones en la regin que se harn cada vez ms visibles a medida que Estados Unidos vaya dejando de ser un catalizador de la unidad regional. .Entre ellas, divisiones tnicas y raciales, asimetras y rivalidades de poder intrarregional, disparidades de desarrollo econmico y numerosas disputas bilaterales. Las instituciones multilaterales de la regin son proyectos polticos selectos, que carecen de un significado colectivo importante para las poblaciones implicadas. Una repercusin importante de ello es que la lgica neofuncionalista, que pueda haber ayudado histricamente a fortalecer la integracin europea y, con el tiempo, el gobierno multilateral regional, carece de su contraparte en las Amricas. Si las entidades regionales multilaterales no son significativas para sus constituyentes populares, es difcil que los gobiernos justifiquen el aumento de sus presupuestos y superen esta deficiencia del multilateralismo regional. Si las instituciones regionales americanas estn realmente para servir de interlocutores efectivos que articulen una postura comn en un acuerdo triangular con Estados Unidos y la Unin Europea, deben primero superar los problemas causados por la proliferacin multilateral. Dicho de otra forma, los pases latinoamericanos estan involucrados en una compleja trama de acuerdos multilaterales interamericanos, latinoameri234
canos e iberoamericanos. Aunque las numerosas entidades multilaterales de la regin se han involucrado en varias ocasiones en importantes casos de cooperacin y coordinacin; tambin existe la posibilidad de que la proliferacin se traduzca en rivalidad, en competencia por recursos limitados, solapamiento y duplicacin de mandatos. El ejemplo ms evidente es que los Estados miembros de la ALBA han amenazado repetidamente en abandonar la OEA. Tampoco est clara la divisin de tareas entre la ALBA y organizaciones subregionales o regionales como la Comunidad Andina, SICA y UNASUR. Conclusin: el vnculo latinoamericano El multilateralismo americano est acosado por una serie de deficiencias y retos. Entre ellos: una tradicin defensiva; un dficit democrtico, organizaciones internacionales infrafinanciadas que carecen de autonoma; cumbritis y cambio de misin; la falta de una identidad regional fuerte; fragmentacin regional; y problemas de competencia, solapamiento y duplicacin asociada a la proliferacin multilateral. En trminos de Andrs Serbin, Amrica Latina se enfrenta al importante reto de cmo ir de un multilateralismo formal a uno ms sustancial.3 Por lo tanto, si se quieren construir relaciones triangulares entre Amrica Latina, Estados Unidos y la Unin Europea sobre la base de un equilibrio y con un marco multilateral slido, el multilateralismo latinoamericano es un eslabn que necesita ser fortalecido. Hasta que esto ocurra, cabe preguntarse si verdaderamente ha llegado el momento de un Tringulo Atlntico.
Andrs Serbin, De despertares y anarquas, Foreign Affairs Latinoamrica Vol. 10, 3 (2010): 6-11.
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Las perspectivas de cooperacin en el tringulo Amrica Latina y el Caribe, Europa y Estados Unidos: desafos y oportunidades estratgicas
Carlos Alzugaray Treto Vale la pena recordar que estamos hablando de tres actores polticos distintos. Aunque usamos consuetudinariamente las expresiones Amr ica Latina y el Caribe, Unin Europea y Estados Unidos, no se trata de tres nociones polticas equiparables. No son tres actores con iguales potencialidades o similares capacidades de poder duro o poder intel igente, los trminos del orden en la problemtica internacional contempornea. Estados Unidos es el nico vrtice de este tringulo que es un Estado centralizado y, en la medida que se lo permite, se acerca al modelo del actor racional nico, tan querido por el realismo poltico. Ha sido la potencia dominante del sistema internacional y siempre ha tenido el hubris de una hegemona o dominacin global. Para una buena parte de las izquierdas latinoamericanas y caribeas, europeas e, incluso, estadounidenses, es un pas imperialista, dicho en el sentido sociolgico del trmino, sin darle una connotacin tica o moral. Sin embargo, desde mi punto de vista, es harto difcil un imperialismo con intenciones positivas para los pases y grupos sometidos a su dominacin. Es un pas que enfrenta lo que Paul Kennedy llam sobredimensi onamiento imperial, verbigracia, la discordancia entre sus gig antescos compromisos polticos y militares, por momentos formulados en trminos unipolares y unilaterales, y la salud de su economa, cuyas bases han sido minadas por el fundamentalismo de mercado que caracteriz las administraciones de George W.H. Bush, William Clinton y George W. Bush. El problema es si el liderazgo estadounidense se ha percatado de la imposibilidad de sostener lo que Charles S. Maier ha llamado el imperio del consumo. Y, lo que es todava ms grave, si una vez aquilatado el problema, sus elites sern capaces de elaborar una agenda transformadora adecuada y lograr el apoyo popular a la misma. 237
Otra observacin sobre Estados Unidos es que, a pesar de su carcter de Estado centralizado, si lo comparamos con Amrica Latina y el Caribe y la Unin Europea, tiene un complejo proceso de toma de decisiones, donde los grupos de presin tienen un peso desmesurado. Esto afecta la predictibilidad y tambin la efectividad de su poltica exterior, como ha sealado Zbigniew Brzezinski. Finalmente, su Gobierno enfrenta la gigantesca tarea de producir un cambio al interior de Estados Unidos, lo cual es harto difcil como lo demostr el largo debate sobre la reforma sanitaria. Es un cambio que va ms all de esa reforma. La eleccin de Barack Obama aliment la esperanza de un cambio de rumbo por el cual Estados Unidos enfocara los temas mundiales desde pticas ms multilateralistas y cooperativas, dejando a un lado las gafas unilateralistas y unipolaristas de George W. Bush. Las expectativas abiertas por el nuevo Presidente no se han visto totalmente materializadas y corren el peligro de despertar el extremismo entre quienes no quieren aceptar el cambio. Las elecciones parciales de noviembre del 2010 verificaron este pronstico. La Unin Europea sigue siendo un objeto poltico no identificado, en la antolgica frase de Jacques Delors. Utilizando la clasificacin de Bjrn Hettne, la UE est en la fase ms avanzada, como regin altamente institucionalizada, pero es bueno tener en cuenta que la poltica europea sigue estando marcada por el sndrome del mnimo comn denomin ador. Por otra parte, no se puede olvidar el Parlamento Europeo, cuya estructura y lugar hace que pueda adoptar decisiones que ante todo entorpecen el desarrollo de una poltica eficaz. El desacople entre Ejecutivo (Consejo y Comisin) y Parlamento y el papel legislativo del Consejo complejizan la articulacin de intereses sobre todo en temas que pueden no ser prioritarios para todos los Estados miembros como son las relaciones con Amrica Latina y el Caribe. Los documentos fundadores y actuales de la UE la impulsan a proyectarse como una potencia humana y solidaria, pero esa poltica tiene conocidas dificultades en llevarse a la prctica. A Amrica Latina y el Caribe le interesa esta poltica como contrapeso y balance de un Estados Unidos que puede en muchas ocasiones tratarnos con esa negligencia benigna que numerosos autores dan por sentada. 238
LAS PERSPECTIVAS DE COOPERACIN EN EL TRINGULO AMRICA LATINA ...
Amrica Latina y el Caribe estn todava en una fase primaria (quizs entre el segundo y el tercer nivel de desarrollo de Hettne), muy lejos de alcanzar las caractersticas que algunos especialistas han especificado como necesarias para que sea aceptada como un actor regional legtimo. Para Bretherton y Vogel, despus de estudiar el caso europeo, estas caractersticas son: 1. un compromiso compartido con un conjunto de valores y principios trascendentales; 2. la habilidad de identificar prioridades polticas y formular acciones coherentes; 3. la habilidad de negociar eficazmente con otros actores en el sistema internacional; 4. la disponibilidad de, y capacidad de utilizar, instrumentos polticos; y 5. una legitimidad domstica en los procesos de toma de decisin y definicin de prioridades relacionados a la poltica externa. No se pierda de vista que lo que sucede en Amrica Latina y el Caribe hoy en da es en buena medida resultado de la crisis e incapacidad del modelo poltico y econmico que prevaleci en las dcadas posteriores al fin de la Guerra Fra. Y esto es problemtico para Europa y Estados Unidos que han invertido enorme capital poltico en el orden que emergi inmediatamente despus de ese momento histrico. Pero hay que aadir que la agenda latinoamericana y caribea pasa inevitablemente por el problema de la desigualdad y la pobreza prevalecientes en la regin que est en el fondo de otros desafos de ms visibilidad como el narcotrfico, la violencia, el crimen, la emigracin. El gran desafo de la regin es acometer la solucin de estos problemas por distintas vas a partir de la diversa tradicin y coyuntura de cada pas pero con intereses y objetivos comunes. A eso inevitablemente corresponden nuevas formulaciones polticas. La prevalencia de distintas izquierdas en los gobiernos de la regin dejar inevitablemente un saldo y ese saldo apuntar a lo que esas izquierdas representan, que esencialmente son ms igualdad y ms democracia; formar cada vez ms parte de las realidad de la regin y de las agendas polticas de los distintos actores, en particular los movimientos sociales de corte indigenista o campesino. Por tanto, en las relaciones triangulares se combinan desacoples estructurales y coyunturales. Por lo que es evidente que articular un trin239
gulo equiltero entre tres actores tan diferentes resulta una tarea compleja. No creo que imposible, pero s sumamente difcil. El segundo gran problema de fondo es para qu un tringulo atlntico?. Obviamente la respuesta es buscar espacios de cooperacin y, al mismo tiempo, ver si las tres partes tienen capacidad suficiente para conducir la solucin de conflictos en un marco aceptable. Y aqu se podra sugerir el ejemplo de la poltica hacia Cuba. Para la totalidad de los pases de Amrica Latina y el Caribe, Cuba es parte de la regin y el asunto de su ordenamiento poltico y econmico interno es un tema de soberana, lo que no impide que se le critique cuando algunos actores lo estiman pertinente. En 2009, el fin del bloqueo y del aislamiento de Cuba figuraron prominentemente en todos los cnclaves hemisfricos, incluyendo la Cumbre de las Amricas en Trinidad y Tobago. Ha existido coincidencia desde Venezuela hasta Colombia, a pesar de que ambos pases se ubican en polos opuestos del arcoris latinoamericano y caribeo. Entonces, se cerr el ciclo de la normalizacin de relaciones de Cuba con sus vecinos cuando Costa Rica y El Salvador restablecieron sus relaciones diplomticas plenas. La Unin Europea est empantanada. No logra la normalizacin de sus relaciones con Cuba desde 1996, el mismo ao en que Estados Unidos adopt la Ley Helms-Burton, cuando el Gobierno de Aznar trat infructuosamente de alinear la posicin europea con la norteamericana y result en la infausta Posicin Comn de la UE que, como reconoci el 19 de julio del 2010 un editorial de El Pas, no ha sido una poltica eficaz. Estados Unidos, an bajo el Presidente Obama, mantiene lo esencial de una poltica que naci en la Guerra Fra y que tiene como objetivos principales el cambio de rgimen y la contencin del ejemplo cubano, dos fracasos evidentes en este momento ms que nunca. Quizs el mejor ejemplo de una poltica razonable hacia Cuba sea el de Canad que, sin que sus relaciones constituyan un respaldo al sistema imperante, mantiene el ms intenso intercambio con la Isla compitiendo incluso con Espaa. Las relaciones cubano-canadienses van desde los 240
800.000 turistas que anualmente visitan la Isla hasta las exitosas operaciones de la empresa transnacional Sherrit International con sustanciales inversiones en Cuba. Canad es probablemente el pas capitalista ms popular en Cuba, y ello est relacionado con la estabilidad de una poltica de Estado, inaugurada por un gobierno conservador y mantenida por liberales y conservadores a lo largo de los aos. Los temas de la agenda triangular pueden ser muy importantes, como se demuestra en los diferentes apartados de este libro. Sin embargo, y a pesar de los valores compartidos, lo que fue apuntado en su momento por el propio Samuel Huntington en su conocida obra sobra el Choque de Civilizaciones, las diferencias son significativas. Sin embargo, el aumento de la cooperacin es deseable y no imposible. Una cuestin importante es que Estados Unidos y Europa pueden converger ms y de hecho esa es la tendencia. Pero Amrica Latina y el Caribe tienden, en este momento, a no converger, cuando no a divergir an ms. Le interesa a Europa y a Estados Unidos una Amrica Latina y el Caribe unida? A Estados Unidos no parece haberle entusiasmado nunca. A Europa tal vez le interes, pero no parece ser el caso en la actualidad. A pesar de las dudas expresadas recientemente por distintos autores, desde Ricardo Lagos hasta Andrs Oppenheimer, Amrica Latina y el Caribe tiende a constituirse en una regin ms integrada y eso podr hacer que el tringulo sea ms equiltero y efectivo, pero necesita tiempo para continuar con esa maduracin. Estados Unidos takes Latin America for granted con las excepciones conocidas y esto no ha cambiado mucho en el primer ao de Obama. A Estados Unidos le resulta difcil manejar una relacin con una Amrica Latina y el Caribe unidos, como se demostr en la Cumbre de las Amricas de abril de 2009. Por otra parte, tiende a aceptar a Europa slo como colaboradora pero no como un socio igualitario. Ojal la prediccin en este sentido cambie, pero, recordemos, old habits die hard, las viejas costumbres no mueren fcilmente. 241
Europa enfrenta los desafos post-ampliacin y post-Lisboa. Estos acontecimientos tienden a que Europa le de una menor importancia o a que no priorice este tringulo, pese a las demandas de Amrica Latina y el Caribe. Se impone una voluntad poltica frrea pero no inflexible para lograr el gradualismo. Pero la pelota est fundamentalmente en el vrtice latinoamericano y caribeo del tringulo, si se quiere ese multilateralismo. Es Latinoamrica quien debe avanzar en su concertacin para poder hacer progresar su agenda ante dos socios que, por distintas razones no nos ponen, o no nos pueden poner, entre sus ms altas prioridades. Ojal el mundo se encamine por el rumbo trazado en La Civilizacin Emptica de Jeremy Rifkin.
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CONCLUSIONES
Conclusiones
Susanne Gratius y Mara Salvadora Ortiz La idea de crear un tringulo entre Europa, Estados Unidos y Amrica Latina existe desde los aos ochenta. Desde aquel momento tanto acadmicos como polticos han retomado la idea para proponer una triangulacin de la cooperacin en determinados mbitos. Este libro forma parte de este esfuerzo por promover una mayor concertacin entre Amrica Latina, Europa y EE.UU. con una especial mirada en los pilares democracia, seguridad/narcotrfico, migracin y cooperacin al desarrollo , todos ellos mbitos en los que confluyen nuestros intereses y donde compartimos desafos comunes. No obstante, las muy diversas contribuciones de este libro reflejan tambin los lmites de un tringulo atlntico que no acaba de nacer porque hemos elegido caminos diferentes para afrontar muchos de los temas que se discuten en esta publicacin. Adems, tal y como destaca Andrew Mold en su contribucin sobre el financiamiento de la cooperacin, con el ascenso de Asia hay otras opciones para conformar tringulos, principalmente con China como socio comercial clave de Europa y las Amricas. Asimismo, en su presentacin, Enrique Iglesias subraya que despus de la crisis el mundo ya no volver al punto de partida y se termin el mundo unipolar. Ello nos limita, pero tambin abre una nueva ventana de oportunidad, precisamente porque tanto EE.UU. como Europa salen debilitados y Amrica Latina fortalecida de la crisis financiera de 2008/2009. Cabe recordar que el punto de partida, en los aos ochenta, durante el momento bipolar, conformamos un tringulo escaleno sumamente asimtrico: EE.UU. era la superpotencia, Europa un proyecto en construccin y Amrica Latina el eslabn ms dbil y frgil de esta liaison tres. Hoy, la situacin ha cambiado y, por primera vez existe la posibilidad de crear un tringulo ms simtrico. EE.UU. y Europa hemos estado o, si evaluamos la situacin crtica de Espaa, todava estamos en el epicentro 247
CONCLUSIONES
de una crisis financiera y econmica sin precedentes, mientras que Amrica Latina liderada por Brasil sali casi indemne: - Europa se combate entre la unidad y la irrelevancia. Las potencias tradicionales como Reino Unido, Francia y otros han perdido peso frente a la potencias emergentes entre los que destaca Brasil. Nuestra nica opcin es hacer que funcione la poltica exterior y de defensa y hablar con una sla voz en el escenario internacional. - Amrica Latina no desapareci del mapamundi como aos atrs pronosticaron algunos, sino que est ms presente que nunca en el escenario internacional. Brasil forma parte del grupo BRIC y de IBSA, Argentina, Brasil y Mxico son miembros del G-20, Chile y Mxico ingresaron en la OCDE dirigida por el mexicano ngel Gurra. - EE.UU. sigue siendo una superpotencia militar pero China empieza a desafiar su primera posicin econmica y est ganando poder en todas las regiones del mundo incluyendo Amrica Latina y Europa. En este nuevo contexto internacional donde Europa y EE.UU. pesan algo menos y Amrica Latina algo ms, tiene ms sentido que antes crear un tringulo Atlntico para proyectarnos al mundo, partiendo de nuestros valores y vnculos comunes. Dentro de la diversidad, formamos parte de Occidente y creemos en tres valores principales: democracia, el desarrollo y la paz. Tambin compartimos intereses econmicos y de cooperacin: EE.UU. es el principal socio comercial e inversor de Amrica Latina, la UE el primer donante y el segundo partner econmico. En la esfera poltica hemos creado tres sistemas de cumbres (las Amricas, iberoamericanas y europeo-latinoamericanas) cuya desconexin carece de sentido, teniendo en cuenta la multiplicidad de formatos y declaraciones sobre los mismos temas. Una sola Cumbre Europa-Amrica podra marcar el inicio de un camino trilateral. Aprovechar nuestro acervo comn para, en un segundo paso, definir una agenda conjunta de accin es uno de los objetivos de este libro que 248
CONCLUSIONES
refleja las visiones de prestigiosos expertos de ambos lados del Atlntico. En este proceso, Espaa tiene un papel especial al ser el principal donante de Amrica Latina (por delante de EE.UU.), concentrar sus inversiones extra-europeas en la regin y protagonizar la idea de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, cuya Secretara ha promovido este proyecto que cont, adems, con el auspicio de la Secretara de Estado para Iberoamrica del Ministerio de Asuntos Exteriores. Finalmente, nos queda expresar nuestra gratitud a todos los autores por sus valiosos aportes y artculos, a Ernesto Orlando Caldern por la coordinacin logstica, a Lucas van der Velde por su apoyo de edicin y a la edicin Yuste por la publicacin y esmerada revisin de este libro.
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ANEXO
Informe del IV Forum Europa Amrica Latina EE UU/Canad 2011*

Aure Molt Introduccin: los matices de un xito Amrica Latina aparece hoy como una regin vencedora en el cambio de contexto internacional que la crisis financiera ha acelerado. Si bien cada pas tiene una especfica realidad poltica y econmica, lo cierto es que la transformacin en marcha en las estructuras del gobierno econmico mundial y, de forma destacada, el impacto de China revalorizan la posicin latinoamericana en el nuevo orden. Esto ha sido posible fundamentalmente por tres razones: la estabilidad democrtica y macroeconmica en la mayor parte de los pases del rea; la alta demanda china de materias primas agrcolas, minerales y energticas; y la participacin latinoamericana en grupos como el G-20 y otros esquemas multilaterales de proyeccin de poder, como el grupo BRIC. Desde que comenz 2011 se anuncia la dcada de Amrica Latina, denominada as por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El escenario, sin embargo, presenta mltiples matices tanto pas por pas como en los desafos urgentes en materia econmica, poltica y de seguridad. Se nos caracteriza como pases emergentes, pero hay dos real idades: desde Panam al Norte y Panam al Sur, adverta el Secretario G eneral Iberoamericano, Enrique V. Iglesias, en la inauguracin del IV Foro Europa-Amrica Latina-Estados Unidos y Canad, celebrado en Madrid el 13 y 14 de abril. Para Iglesias, es preciso entender el diferente dinamismo econmico de los pases de Suramrica impulsados por las importaciones y las inversiones asiticas, especialmente de China frente al de Centroamrica y Mxico, con unas economas muy vinculadas a la de Estados Unidos y con problemas graves de seguridad. En cuanto a la economa, pese a un crecimiento medio superior al 6% del PIB en 2010 y otras buenas cifras macro, existen riesgos a corto plazo. Entre ellos, el ms destacado es la apreciacin de varias divisas latinoamericanas a consecuencia de la alta entrada de capitales. La aprecia253
ANEXO
cin en el tipo de cambio penaliza la competitividad de los pases, dificulta la diversificacin productiva, ejerce presiones inflacionarias y tiene un impacto directo en el precio de los alimentos bsicos, un problema especialmente serio para Centroamrica. El presidente ejecutivo de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), Enrique Garca, seal que en la actual situacin de expansin econmica el mayor peligro es la complacencia, ya que Latinoamrica debe afrontar cuestiones pendientes como la baja productividad, la mala dotacin de infraestructuras y mejoras sociales de gran calado para luchar contra la desigualdad. Evitar la complacencia es por tanto imperativo para analizar la situacin de la regin a medio plazo y sus retos inmediatos. Ese es el objetivo de los expertos, polticos y acadmicos que desde 2008 se renen anualmente en Madrid, en un foro organizado por la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), Inter-American Dialogue y el Real Instituto Elcano. El encuentro sirve adems para reflexionar y emitir propuestas sobre un esquema global de relaciones entre Europa, Amrica Latina y EE UU. Hay que crear mecanismos para buscar ms colaboracin entre las tres partes porque hay temas donde esta colaboracin es muy posible, asegur Michael Shifter, presidente de Inter-American Dialogue. Tambin en el mbito poltico Latinoamrica y el Caribe deben hacer frente a desafos que afectan directamente a la fortaleza de la democracia. Entre ellos, el acoso a la libertad de prensa en varios pases que ha dado lugar incluso al asesinato de periodistas y, sobre todo, los crecientes niveles de violencia e inseguridad derivados de la expansin del narcotrfico. Y es precisamente en estos mbitos donde la cooperacin con EE UU y Europa parece ms necesaria a la hora de inspirar, por una parte, un marco legal e institucional que salvaguarde la libertad de prensa y, por otra, elaborar un nuevo enfoque compartido en la poltica antinarcticos. La agenda del Foro Trilateral ha ido incorporando desde 2008 los temas que reflejan los cambios en la regin. La realidad latinoamericana de hoy revalida el papel de la poltica, asegur el presidente del Instituto Elcano, Gustavo Surez Pertierra. En este sentido, la participacin de Brasil como actor internacional de primer orden muestra el valor de una poltica cuidadosamente elaborada. Respecto a la consolidacin de la presencia china en Amrica Latina, Iglesias seal la necesidad de pre254
INFORME DEL IV FORUM EUROPA AMRICA LATINA EE UU/CANAD 2011
guntarse cul es su estrategia comercial y de inversiones, y buscar un equilibrio entre el frente asitico y el occidental. El IV Foro Trilateral sirvi precisamente para analizar los principales desafos de Amrica Latina y buscar las bases de las nuevas relaciones de la regin con sus socios tradicionales: Europa y EE UU. La edicin de 2011 ha contado con la colaboracin de la CAF, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el BID y la Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (FRIDE). Gobernabilidad y medios en Amrica Latina Concentracin de medios de comunicacin, censura gubernamental y violencia contra los periodistas amenazan la libertad de prensa en el conjunto de Amrica Latina y el Caribe. En este sentido, la situacin de los medios y el estado de la libertad de prensa son indicadores tiles a la hora de evaluar el estado de la democracia, hoy sometida a nuevos riesgos en la regin. De nuevo en este mbito es preciso diferenciar la situacin de los pases acosados por el narcotrfico y el crimen organizado Colombia, Centroamrica y Mxico, donde la intimidacin e incluso el asesinato de periodistas son una realidad de las otras amenazas a la libertad de prensa registradas en varios pases suramericanos, ejercidas a travs de nuevas prcticas de censura y entornos regulatorios que han dado lugar a oligopolios informativos. La situacin de los medios est relacionada a la suerte de la dem ocracia en la regin. La democracia est amenazada por el crimen organizado y por el narcotrfico. En la prensa esto se traduce en el asesinato de periodistas. Las palabras del exministro chileno Genaro Arraigada reflejan la preocupacin existente en Latinoamrica por lo que constituye el mayor peligro para la libertad de expresin. No obstante, como recordaba el redactor jefe para Amrica Latina en The Economist, Michael Reid, hoy se mata a menos periodistas que hace 20 aos. La violencia contra los periodistas es otra manifestacin de la actividad del crimen organizado y de la fragilidad del Estado de Derecho, especialmente de la debilidad de los sistemas judiciales en los pases latinoamericanos. Los jueces y tribunales no estn o no parecen estar preparados para estas nuevas 255
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amenazas, sealaba el decano de la Facultad de Derecho de la Univers idad de Palermo (Argentina), Roberto Saba. El deterioro del Estado de Derecho tambin da lugar a otra amenaza a la libertad de prensa, que procede de un poder ejecutivo reforzado capaz de secuestrar espacios del Estado. En concreto, Arraigada destac cmo desde el poder ejecutivo se ejerce una censura gubernamental a travs de prebendas econmicas a ciertos medios, los contratos de publicidad estatal y la concesin de licencias del espacio radioelctrico. Estos mecanismos sutiles de censura incluyen sanciones a empresas de comunicacin contrarias a las posiciones del gobierno y la manipulacin de ciertos derechos de los profesionales de la informacin, como el derecho a la huelga. Por otra parte, aunque el uso de medidas claras de censura no es habitual, algunos gobiernos y sus funcionarios utilizan figuras legales como el desacato o la difamacin que, en la prctica, son contradictorias con un Estado verdaderamente democrtico. El objetivo es evitar las crticas a la gestin de gobierno, limitando as la libertad de expresin y de prensa. Asimismo, los expertos encuentran una tercera amenaza en la concentracin de los medios de comunicacin. Segn un estudio del Instituto de Prensa y Sociedad de Lima, en 2004, las cuatro empresas ms grandes del sector en cada pas latinoamericano controlaban el 60% de la prensa, el 70% de las emisoras de radio y el 90% de los canales de televisin. Segn Reid, el problema de la concentracin, de la creacin de oligopolios en los medios de comunicacin, es similar al existente en otros sectores econmicos, como la banca, la telefona o la construccin, por ejemplo. Arraigada coincide en que la sociedad latinoamericana est caminando hacia una concentracin de la propiedad de todo tipo, pero seala que es especialmente grave en el caso de los medios, lo que ha dado lugar, por ejemplo, a que en un pas como Chile dos grupos informativos controlen la prctica totalidad de los medios de comunicacin. Reid insisti en la necesidad de que Europa y EE UU, a travs de sus asociaciones profesionales de periodistas, condenen las prcticas que amenazan la libertad de prensa en Amrica Latina y el Caribe. Asimismo, record que en varios pases de la regin Brasil, Costa Rica, Colombia se hace un periodismo de gran calidad, lo que estimula el periodismo independiente y de investigacin. 256
En esta situacin parece que ha llegado el momento de que los pases latinoamericanos se doten de instituciones regulatorias independientes capaces de velar por la competitividad y la pluralidad informativa. Para la presidenta del Partido Revolucionario Institucional, Beatriz Paredes, la necesidad de estas instituciones se deriva del hecho de que hablar de medios de comunicacin supone hablar de centros de poder que intermedian entre la sociedad y la poltica, por ello su papel es crucial para el robustecimiento de las democracias. Aunque como seal lvaro Pinto, coordinador del rea de Gobernabilidad Democrtica en el PNUD, exi ste un dilema entre necesidad de regular los medios y la necesidad de prevenir que la poltica intervenga en ciertos mbitos, como el informativo, los asistentes al IV Foro coincidieron en la necesidad de crear una entidad independiente de los gobiernos. Un paso adecuado sera apoyarse en las disposiciones de los organismos multilaterales relativas a la libertad de prensa y tratar de construir una institucionalidad alrededor de los medios. En este sentido, el modelo europeo sera vlido, as como las propuestas del Consejo de Europa para evitar la concentracin informativa. Por otra parte, surge el debate en torno a Internet, crecientemente utilizado como medio de expresin e informacin. El vicepresidente del Real Instituto Elcano, Antonio de Oyarzbal, destac los nuevos desafos derivados del entorno para la libertad de informacin creado por las nuevas tecnologas, Internet especficamente. Para el exministro chileno Sergio Bitar es posible que las nuevas tecnologas fomenten nuevos espacios de pluralidad. Sin embargo, Saba se mostr escptico respecto a esta idea liberadora de Internet: Empez siendo libre pero hoy sabemos que no lo es, ya que la red funciona con unos algoritmos que deciden lo que aparece en la red y lo que no. Los intentos por controlar y manipular Internet son estudiados peridicamente por instituciones como Freedom House, que en su informe Freedom on the Net 2011 incluye a Venezuela entre los cinco pases en riesgo de experimentar a corto plazo retrocesos de la libertad en Internet. El creciente desafo de la delincuencia y la violencia La inseguridad y la violencia se han convertido en la mayor preocupacin para los ciudadanos de Amrica Latina y el Caribe. As lo recoge el Latinobarmetro 2010, que destaca adems el hecho de que la percepcin 257
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de la delincuencia como el principal problema de la regin ha pasado del 9% en 2004 al 27% en 2010. La situacin de inseguridad derivada de la actividad de los crteles de la droga es especialmente grave en Mxico y varios pases centroamericanos y caribeos, donde se est erosionando el Estado de Derecho. El problema del narcotrfico, no obstante, ha entrado en una nueva fase, rompiendo el esquema de anlisis tradicional que distingua entre pases productores, de trnsito y consumidores. El surgimiento de mercados internos de consumo en Latinoamrica y el desplazamiento interfronterizo de unos crteles diversificados obliga ms que nunca a buscar un nuevo enfoque compartido, plurinacional, a las polticas antinarcticos. La responsabilidad es de todas las Amricas y de Europa. El narcotrfico sigue siendo la principal amenaza a las posibilidades de desarrollo de muchos pases latinoamericanos. La actividad delictiva asociada al narco fomenta la exclusin social y debilita la democracia, infiltrando prcticas corruptas a todos los niveles y erosionando los sistemas judiciales y policiales. Lzaro Crdenas se sirvi de su experiencia como gobernador del Estado mexicano de Michoacn para describir la nueva lgica del narcotrfico: Las organizaciones criminales han ca mbiado en la ltima dcada. Utilizan la violencia extrema y visible para amedrentar a la poblacin. Buscan adems controlar corporaciones e instituciones. En Mxico prcticamente desapareci el crimen independiente, hoy todo est controlado por un grupo transnacional, diversificado e internacional. La transformacin de las estructuras del narcotrfico aade una nueva dificultad a la lucha contra los crteles. Hoy son organizaciones multidimensionales dedicadas no slo a las drogas, sino al trfico de rganos, armas, personas, secuestros, delitos comunes y todo tipo de extorsiones. Gnther Maihold, subdirector del German Institute for International and Security Affairs, coincidi con el anlisis de Crdenas y advirti que la diversificacin del crimen organizado est produciendo adems una convivencia de la sociedad con el crimen que se debe de alguna manera a la propia actividad empresarial de e stas organizaciones. Especialmente grave resulta la situacin de los pases centroamericanos ms frgiles, como Guatemala, Honduras o El Salvador, enfrentados a organizaciones que son mucho ms fuertes que ellos, afirma el periodista salvadoreo y 258
director del diario digital El Faro, Carlos Dada. Ante la realidad de una actividad criminal diversificada, es necesario revisar las ideas que fundamentan el debate sobre la legalizacin de las drogas, ya que no parece la solucin al problema global del crimen organizado. Otra transformacin que agrava el problema del narcotrfico es la difuminacin de las fronteras entre pases de produccin, de trnsito y de consumo. La vieja clasificacin productor -trnsito-consumidor ya no sirve para orientar el debate sobre el narcotrfico. El crecimiento de las clases medias en Latinoamrica est favoreciendo que algunos pases de trnsito se conviertan cada vez ms en consumidores. De ah que no sea posible hacer frente a un reto transnacional con los formatos actuales de control nacionales, sobre todo teniendo en cuenta la escasez de recursos de muchos pases latinoamericanos. Ante esta nueva realidad, Maihold propuso tres ejes de accin. En primer lugar, mayor cooperacin con los europeos para controlar las nuevas rutas que, a travs de frica Occidental, llegan a Europa. En segundo lugar, penetrar los negocios de las organizaciones criminales. Para ello se precisa tambin mayor intercambio de informacin transnacional relativa a los movimientos financieros. Y tercero, el Estado deber recuperar capacidad de accin en polticas pblicas en general, no slo en la lucha contra el narcotrfico, sino tambin con polticas de desarrollo social y de la salud. Ciertamente la clave es hacer frente a las races sociales y econmicas del narcotrfico y la delincuencia en Amrica Latina. En este sentido, el poltico colombiano Antonio Navarro Wolff asegura que un programa de desarrollo rural serio y bien dotado tendra un efecto positivo. Se dice que no hay maneras de competir con el mercado de la coca. Pero se puede lograr que el precio de la coca no sea ms del 30%, incluso menos, de los ingresos de los campesinos. Hoy el caf y la minera del oro, por ejemplo pueden competir con los ingresos que genera la coca, afirm. En el mbito de las polticas pblicas de desarrollo, Beatriz Paredes se refiri a la especfica organizacin de las ciudades latinoamericanas y del sur de EE UU, con crculos de miseria en los que proliferan los elementos del crimen organizado. Ante la complejidad del problema, Peter Hakim, presidente emrito de Inter-American Dialogue, plante la conveniencia de establecer unos 259
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parmetros a la hora de marcar objetivos en la lucha contra el narcotrfico. La mayora de los expertos sealaron que uno de estos objetivos es el control del territorio, adems de evitar que el narco se extienda a otras actividades econmicas o sea capaz de infiltrar a la juventud. Asimismo, se destac la importancia de la participacin de la sociedad en los temas de seguridad ciudadana. La experiencia de Colombia ha mostrado los beneficios de la accin comunitaria. No obstante, los objetivos de mayor calado son dos: la reforma de las instituciones de seguridad del Estado y el fortalecimiento del sistema judicial para dotarle de mayor eficacia y evitar la impunidad. La democracia latinoamericana no se ve solo debilitada por la actividad del crimen organizado, sino tambin por los efectos de la propia lucha contra el narcotrfico. El investigador del Instituto Elcano Carlos Malamud seal la utilidad de ciertos elementos de las Fuerzas Armadas a la hora de combatir a las redes de narcotraficantes. Sin embargo, los expertos advirtieron que la implicacin del Ejrcito ya ha tenido o puede tener efectos muy negativos y no debe alargarse en el tiempo. En el caso de El Salvador, Dada asegur que hay oficiales del ejrcito involucrados en actividades del narco e insisti en la necesidad de otro tipo de instituciones para combatir el crimen organizado. La creacin de instituciones multinacionales demostraron su xito en Centroamrica en los procesos de paz abiertos hace dos dcadas. Podra recuperarse este esquema para el narcotrfico, sugiri el periodista salvadoreo. Otros dos problemas vinculados al trfico de drogas, el trfico de armas y el lavado de dinero, muestran la necesidad de una accin concertada entre Amrica Latina, EE UU y la UE. Para Heraldo Muoz, subsecretario general y director regional para Amrica Latina y el Caribe en el PNUD, el control del blanqueo de capitales e s ms efectivo que el control del trfico de armas. Si bien EE UU est flexibilizando su enfoque en la poltica antinarcticos con mayor nfasis en la prevencin dentro del pas y en el reforzamiento institucional en Latinoamrica , no parece que vaya alcanzarse un acuerdo en cuanto al trfico de armas. Por su parte, los pases europeos destinatarios de ms del 30% de la cocana latinoamericana no han puesto en marcha un verdadero esquema de re sponsabilidad compartida en el combate a las drogas. La in vestigadora de FRIDE, Susanne Gratius, sugiri que la colaboracin en materia anti260
narcticos hoy existente en Centroamrica debera ampliarse al conjunto de la regin. Ningn problema presenta en la actualidad tantas posibilidades de cooperacin triangular como la lucha contra el narcotrfico y el crimen organizado. BRICS: impactos polticos y econmicos El dinamismo de Brasil, la creciente presencia China y los nuevos esquemas como el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Surfrica) tienen impactos tanto en el interior de Amrica Latina y el Caribe como en la posicin internacional de la regin. An no se sabe si los BRICS darn lugar a una verdadera asociacin que implique coordinacin de polticas o se limitarn a una agregacin de datos econmicos de pases emergentes. No obstante, la voluntad de liderazgo suramericano por parte de Brasil, as como los flujos de comercio, inversin y ayuda al desarrollo de China en Amrica Latina, afectan a los vnculos de la regin con EE UU y la UE. En el escenario actual, todos los actores deben repensar las bases estratgicas de sus relaciones polticas y econmicas. Los participantes en el IV Foro Europa-Amrica Latina-EE UU y Canad sealaron la necesidad de analizar, por una parte, el efecto de los BRICS como grupo representativo de la reconfiguracin del poder mundial y, por otra, el efecto de China en Amrica Latina. En cuanto a los BRICS, sus datos demogrficos, su cuota en el crecimiento de la economa mundial y su papel clave en negociaciones fundamentales sobre comercio y cambio climtico llevan a muchos a preguntarse si se trata del germen de una nueva institucin con algn tipo de coordinacin poltica entre ellos. Aunque es pronto para saber si surgir una alternativa a las estructuras internacionales existentes, lo cierto es que durante la reciente cumbre de los BRICS en Hainan (China), la presidenta brasilea, Dilma Rousseff, y el primer ministro chino, Wen Jiabao, firmaron 20 acuerdos en materia comercial y de inversiones. El director ejecutivo del Consejo Empresarial de Amrica Latina, Alberto Pfeifer, afirm que los BRICS han contribuido a dar un nuevo valor a Suramrica, a la lgica econmico-geogrfica de una regin que tiene mucho que decir en temas como medio ambiente y energa, y destac que, en el caso de Brasil, su demografa, el desarrollo especfico de a l261
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gunas de sus regiones y la creacin de multilatinas son fenmenos que le dan peso internacional. Para el director del Center for Global Economy and Geopolitics en Esade, Javier Santiso, estamos ante una doble tectnica: econmica y cognitiva. En la ltima dcada ha habido tanto un rebalanceo de la riqueza econmica y financiera de las naciones como un rebalanceo de los flujos comerciales, que se producen de forma creciente entre pases del Sur. Ya no existe el mundo Norte -Sur. Las categoras de hoy son nuevas, y solo se mantiene lo antiguo en lo institucional, afirm Santiso. Si la dcada de pasada fue la del comercio, la actual ser la de las inversiones: China ha invertido ms de 30.000 millones de dlares en Latinoamrica, lo que le convierte prcticamente en el primer inversor directo en la regin, asegur el experto. No obstante, los altos flujos de capital hacia la regin no solo estn revalorizando las monedas sino que crean una sensacin de bonanza econmica que podra eclipsar la necesidad de pensar estratgicamente, ms all de la estabilidad macroeconmica. En concreto, Sergio Bitar record las carencias de los sistemas educativos latinoamericanos, la precariedad de las infraestructuras y las bajas tasas de productividad y competitividad de unas economas que estn viviendo una reprimarizacin. Efectivamente, respecto a las polticas industriales existe una excesiva concentracin de la inversin en sectores vinculados con las materias primas. Pero, como seal Santiso, las commodities tambin presentan oportunidades para inversiones en tecnologa. El experto puso los ejemplos del litio, el cobre y el petrleo, e insisti en la necesidad de que los productores latinoamericanos vayan ms all de la actividad extractiva mediante inversiones en tecnologa que permitan su procesado y la creacin de productos de mayor valor. En este sentido, tanto Santiso como Bitar creen que sera fundamental establecer un nuevo eje de cooperacin entre Latinoamrica y EE UU en materia de educacin, ciencia y tecnologa. Tanto el G-20 como los BRICS muestran hasta qu punto se ha extendido la idea de que el dominio de europeos y estadounidenses ha sido excesivo, opin el presidente de la Fundaci n Europea para la Sociedad de la Informacin, Enrique Barn, para quien ha llegado el momento de 262
repensar los mbitos tradicionales de la relaciones entre Latinoamrica, la UE y EE UU. Sin embargo, junto a las relaciones econmicas, tambin cuentan las relaciones polticas y los intercambios de personas a travs de las migraciones, y en estos mbitos EE UU y Europa son importantes para Latinoamrica, aadi Toms Dupl, director de Amrica Latina y el Caribe en la Direccin General de Relaciones Exteriores de la Comisin Europea. En las cifras globales de comercio e inversin, EE UU y la UE siguen siendo hoy los dos primeros socios de Amrica Latina y el Caribe. Sin embargo, la llegada de China en la ltima dcada est cambiando las posiciones de forma acelerada, sobre todo en Suramrica. En algunos pases de la regin, por ejemplo Brasil, China es ya el primer socio comercial y el mayor inversor. Para otros, como Argentina, Chile y Per, la imparable demanda china de materias primas agrcolas, minerales y energticas ha convertido a Pekn en un cliente fundamental, hasta el punto de que los expertos aseguran que la capacidad de muchos pases latinoamericanos para sortear la crisis econmica se ha debido al factor chino. Para Sergio Bitar, el impacto de los BRICS es evidente ante la preocupacin de EE UU por mantener su influencia en el escenario que estn creando los pases emergentes. China es hoy mucho ms compet itiva que lo que fue Rusia durante la guerra fra, afirm el exministro chileno al referirse a la dimensin econmica que est alcanzando el pas asitico. En el mismo sentido se pronunci Beatriz Paredes, al recordar que el factor chino supera los BRICS: hay que analizar a China por s misma, con sus alianzas, coyunturales o no. Los mltiples interrogantes que plantea la presencia de China en Amrica Latina fueron revisados con atencin por el profesor de la Academia China de Ciencias Sociales y vicepresidente de la Asociacin China de Estudios Latinoamericanos, Jiang Shixue. Respecto al futuro del comercio y las inversiones de China en Latinoamrica, el profesor dijo que el ritmo actual se mantendra mientras las perspectivas econmicas de desarrollo en los dos lados fueran favorables y asegur que, pese a que las pequeas y medianas empresas latinoamericanas estn a la defensiva, el efecto es ms positivo que negativo: las exportaciones baratas chinas son bien recibidas por los consumidores latinoamericanos y las inversio263
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nes de China son buenas en una regin donde la acumulacin de capital es dbil. En cuanto al creciente desequilibrio de las relaciones comerci ales chino-latinoamericanas, segn Shixue China debe abrir ms ampliamente sus puertas a las exportaciones latinoamericanas, al tiempo que los pases de la regin tratan de ser ms competitivos en el mercado chino. Shixue asegur que China no tiene ni la intencin poltica ni las capacidades para amenazar el dominio estadounidense y europeo en Lat inoamrica, ya que el inters chino en la regin es fundamentalmente econmico y el impacto indirecto para EE UU es positivo. Por muchos motivos, Amrica Latina nunca se divorciar de EE UU y Europa para casarse con China, aadi. En cuanto la triangulacin Espaa-Amrica Latina-Asia, el profesor dijo que si bien las propuestas espaolas son bienvenidas, Latinoamrica debe ser ms activa en esta cooperacin triangular. No obstante, seal los costes de transaccin aadidos que supone la participacin de una tercera parte en las relaciones econmicas. Por otra parte, Shixue cree que los espaoles y los latinoamericanos podran cooperar entre ellos para entrar en el mercado chino, utilizando el BID como plataforma. Respecto a Espaa, Michael Reid cree que su posicin en Latinoamrica ha cambiado para siempre. Por un lado, una parte de Amrica Latina mira cada vez ms Asia. Por otro, el pas ms activo en la regin es hoy Brasil, que tiene ambiciones globales y no habla espaol. Esos das en que Espaa poda hablar por Europa en relacin a Latinoamrica han terminado o deben terminar, para el bien de Espaa. El esfuerzo europeo debe ser mayor, afirm el periodista. Despus de la visita de Obama: relaciones Amrica Latina-EE UU Desde que Barack Obama lleg a la Casa Blanca se habla de un nuevo tono en las relaciones hemisfricas. El compromiso con la regin desde bases de igualdad y respeto se anunci por primera vez en la Cumbre de las Amricas de Trinidad y Tobago, en abril de 2009. Han tenido que pasar dos aos para que Obama viajara oficialmente por varios pases de la regin. En concreto, el presidente visit entre el 19 y el 23 de marzo Brasil, Chile y El Salvador. En cada uno de estos pases quedaron de ma264
nifest los diferentes intereses de EE UU en Latinoamrica: fortalecer los vnculos econmicos, defender la estabilidad democrtica y la preocupacin por la situacin de violencia e inseguridad en Centroamrica. Ha sido el punto de partida para elaborar una agenda compartida acorde a la nueva situacin? Como viene siendo habitual, el Foro Europa-Amrica Latina-EE UU y Canad cerr sus sesiones con una conexin por videoconferencia con Washington. El objetivo es ofrecer una interlocucin con algunos de los responsables para Amrica Latina y el Caribe del gobierno estadounidense. En esta ocasin, los participantes desde EE UU fueron, desde la Casa Blanca, Dan Restrepo (Asistente Especial del presidente en el Consejo de Seguridad Nacional), y desde el Departamento de Estado, Jos W. Fernndez (Subsecretario de Estado para Asuntos Econmicos y de Energa) y Mara Otero (Subsecretaria de Estado para la Democracia y Asuntos Globales). El origen hispano de los tres funcionarios fue sealado por Enrique Iglesias como un indicador de los cambios que tambin se estn produciendo en EE UU. Precisamente el crecimiento de la poblacin hispana en EE UU 50,5 millones segn el ltimo censo plantea la necesidad de reforzar las relaciones personales, seal Jos W. Fernndez. Para Restrepo un hecho significativo fue que, pese a la situacin de la crisis en Libia en esos das de marzo, Obama no pensara en ningn momento en cancelar un viaje largamente anunciado y esperado por todas las partes. Durante el viaje, qued de manifiesto que EE UU considera a Amrica Latina un actor global con el que trata temas globales. Asimismo destac el pragmatismo de los lderes visitados, que han dejado atrs los debates ideolgicos del pasado y se han centrado en las cuestiones que de verdad importan para sus pases. Reconocemos que la regin ha cambiado muchsimo y que est buscando un socio diferente en EE UU. Los retos de hoy en da son globales no solo regionales, afirm. En cuanto a Brasil, el principal objetivo de la visita de Obama era impulsar las oportunidades econmicas, especficamente en temas energticos, y crear estructuras institucionales bilaterales para mejorar el dilogo poltico y econmico. En concreto, Fernndez seal que existe un 265
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acuerdo con Brasil para cooperar en energas renovables en terceros pases, algo que brasileos y estadounidenses ya estn haciendo en varios pases de Centroamrica, a travs del Central American Renewal Energy Forum. Asimismo, destac la importancia del acuerdo open skies entre Brasil y EE UU, que ser fundamental ante el Mundial de Ftbol de 2014 y los Juegos Olmpicos de 2016 en el pas suramericano. Tambin se debatieron las oportunidades para las empresas de EE UU en el terreno de las infraestructuras en Brasil (carreteras, estadios, transportes) y se firmaron 14 acuerdos econmicos, con lo que se cumpli sobradamente el objetivo econmico de la visita, asegur el subsecretario de Estado. Hillary Clinton ha visitado 19 pases de Amrica Latina y el Caribe desde que lleg a la Secretara de Estado. Para Fernndez las relaciones con Amrica Latina nunca han dejado de ser importantes, ya que el comercio con Latinoamrica supone casi el 50% del total del comercio de EE UU. Hablar de una nueva etapa no es necesario, s por el contrario es preciso refrescar las relaciones, indic. Entre las nuevas iniciativas para refrescar la relacin, Fernndez mencion la posibilidad de crear un instrumento que permita a los pases latinoamericanos utilizar mejor las remesas (de casi 60.000 millones de dlares) para crear infraestructuras y seguir combatiendo la pobreza. Asimismo, coment que EE UU est tratando de asesorar en materia de poltica fiscal, con el fin de fortalecer unos sistemas fiscales adecuados para crear mayor tejido social en la regin. Especial inters despert la posible firma del Tratado de Libre Comercio con Colombia en los prximos meses. En este sentido, Restrepo asegur que va en inters de todos avanzar cuanto antes. Sin embargo, Fernndez no pudo precisar cundo podra el Congreso aprobar el tratado, ya que hay pasos previos que deben dar ambos pases. En el mbito poltico, Restrepo valor muy positivamente la experiencia democrtica en Latinoamrica, y mencion a Chile como uno de los mejores ejemplos. No obstante, tanto Restrepo como Otero se mostraron preocupados por los problemas relacionados con los lmites a la libertad prensa en algunos pases de la regin. Hay que encontrar la manera de ayudar a los Estados a crear mecanismos suficientes para garantizar el trabajo informativo y la libre expresin, seal Otero. 266
Restrepo habl de la colaboracin entre EE UU, Chile y Brasil en Hait, que sirve de ejemplo de las posibilidades de trabajar juntos en la regin en mltiples mbitos, desde los desastres naturales a las crisis humanitarias. El asesor del presidente para Amrica Latina insisti en la necesidad de ampliar la colaboracin en asuntos energticos y medioambientales, en concreto a travs del Energy and Climate Partnership of the Americas. Sin duda, uno de los temas que ms preocupan a Washington es la situacin de inseguridad y la actividad de los crteles de narcotraficantes en Centroamrica y Mxico. Restrepo cree que es necesario crear un nuevo mecanismo de cooperacin en materia de seguridad, en el que podran colaborar diversos pases claves. El desafo creciente que supone para EE UU la criminalidad y la violencia es evidente. Las redes del narcotrfico y el contrabando de armas afectan tambin a EE UU. Segn Otero, un estudio elaborado por el Departamento de Estado encontr que los carteles estn hoy en ms de 200 ciudades estadounidenses. Por ello, las respuestas deben ser mltiples y a muy largo plazo. Sin embargo, la subsecretaria de Estado insisti en la necesidad de lograr la interseccin entre el respeto a los derechos humanos y el combate a la criminalidad. La responsabilidad es compartida y es momento de llegar a nuevos acuerdos de cooperacin, afirm. En relacin al narcotrfico, Daniel P. Erikson, asesor de alto nivel en el Departamento de Estado y tambin participante en la videoconferencia desde Washington, seal que existen varias estrategias de apoyo al combate contra el crimen organizado y el narcotrfico que se extienden a Centroamrica, el Caribe, Colombia y Mxico. No obstante, adelant que pese al refuerzo de la Iniciativa Mrida con este ltimo pas para hacerla ms efectiva, se necesitar ms tiempo antes de lograr resultados satisfactorios. En cuanto a China, los funcionarios del Departamento de Estado consideran que el pas asitico es otro actor ms en Amrica Latina y destacaron el hecho de que Pekn est interesado en comprar productos que ellos no necesitan. Del mismo modo se pronunci Erikson: EE UU ve a China como un agente que puede contribuir a mejorar el bienestar de Latinoamrica. 267
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Tras la conversacin desde Washington, Enrique V. Iglesias afirm que los enormes cambios en Amrica Latina y, sobre todo, el vigor de la transformacin en curso, obligan a repensar relaciones con EE UU y Europa. Record el espritu de la Alianza para el Progreso de 1961 y, seal que, aunque el marco de relacin es hoy totalmente distinto, el espritu es muy similar. Nuevos desafos para una regin transformada Los avances econmicos polticos y sociales en Amrica Latina y el Caribe son indiscutibles, como se han ido analizando en las sucesivas ediciones del Foro Europa-Amrica Latina-EE UU y Canad. Al mismo tiempo, diversos pases latinoamericanos se ha integrado positivamente en grupos multilaterales como el G-20 o los BRICS, lo que ha ampliado el peso internacional de la regin en un mundo con nuevas variables de poder como la demografa, el medio ambiente o los recursos energticos. Aunque para muchos expertos los BRICS no son una categora til a la hora de entender lo que est pasando en el mundo, debido a las competitividades internas y la dificultad de acordar posturas, la participacin de Brasil y su liderazgo decidido cambia toda la dinm ica en la regin y en las relaciones hemisfricas, sostuvo Michael Shifter. Ms all del reposicionamiento internacional de la regin, los desafos a corto y medio plazo siguen siendo bsicamente dos. En primer lugar, continuar con la lucha contra la pobreza. En este sentido, la directora para Latinoamrica del Foro Econmico Mundial, Marisol Argueta de Barillas, record que las polticas de lucha contra la pobreza han sacado de los dos dlares diarios a 40 millones de latinoamericanos, pero sigue pendiente la lucha contra la desigualdad. En segundo lugar, como afirm Iglesias, el gran asunto de la regin es el narcotrfico y la violencia. Shifter seal que la lucha contra el narcotrfico no es un tema nuevo y que la regin cuenta con experiencias en l as que basarse y sacar lecciones. En el caso de Colombia es preciso reconocer que ha habido por lo menos, un xito parcial, indic el presidente de Inter -American Dialogue, quien asegur que hay que exigir un liderazgo mayor de EE UU. Ante la naturaleza transnacional del problema del narcotrfico, Juan Antonio Yez-Barnuevo, Secretario de Estado de Asuntos Exteriores e 268
Iberoamericanos en el gobierno de Espaa, destac el trabajo que desde hace aos realiza la Conferencia Regional sobre Seguridad en Centroamrica, que celebr su reunin en Guatemala en junio de 2010, y donde Espaa est participando activamente junto con EE UU y los pases de la regin. Los expertos reunidos en Madrid coincidieron en que hay un espacio y una oportunidad para relanzar las relaciones entre Amrica Latina y el Caribe, Europa y EE UU, ya sea en la lucha contra la violencia y el trfico de drogas, el combate a la pobreza o nuevas lneas de cooperacin en materia educativa, tecnolgica o energtica. La cuestin ahora es ser capaces de elaborar propuestas concretas, asignar los recursos adecuados y comprometer a los socios latinoamericanos a partir de nuevas bases de relacin.
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* PROGRAMA DEL IV FORUM EUROPA AMRICA LATINA EE UU/CANAD SEGIB / INTER-AMERICAN DIALOGUE / REAL INSTITUTO ELCANO (Madrid, 13 14 de abril, 2011) Mircoles, 13 abril de 2011 Palabras de Bienvenida: Enrique V. Iglesias Enrique Garca Gustavo Surez Pertierra
Agenda y Objetivos: Michael Shifter
Sesin I: Gobernabilidad y Medios en Amrica Latina Moderador: Antonio de Oyarzbal Panelistas: Genaro Arriagada lvaro Pinto Fernando Vallespn Roberto Saba Michael Reid
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Jueves, 14 de abril de 2011 Sesin II: El creciente desafo de la Delincuencia y la Violencia Moderadora: Beatriz Paredes Panelistas: Gnther Maihold Carlos Dada Lzaro Crdenas Heraldo Muoz Antonio Navarro Wolff Carlos Malamud
Sesin III: BRICS: impactos polticos y econmicos Moderador: Enrique Garca Panelistas: Jiang Shixue Sergio Bitar Alberto Pfeifer Enrique Barn Crespo Javier Santiso Toms Dupl
Invitado Especial: scar Arias
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Videoconferencia con Washington: Despus de la visita de Obama, qu viene despus? Interlocutor en Madrid: Peter Hakim Interlocutores en Washington: Dan Restrepo Mara Otero Jos W. Fernndez Daniel P. Erikson
Comentarios finales de los participantes Conclusiones preliminares: Michael Shifter Intervencin Especial: Juan Antonio Yez-Barnuevo Palabras de clausura Gustavo Surez Pertierra Enrique V. Iglesias
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Sobre los autores

Toms Abadia Vicente Licenciado en Derecho por la Universidad de Valencia. Jefe de Relaciones Internacionales de la Camara de Comercio e Industria de Madrid, en el periodo 1979-1988. Ingresa en 1989 en la Comision Europea como Administrador Principal en la Direccion GATT-OCDE. Posteriormente presta sus servicios en la Direccion para America Latina, con diferentes responsabilidades en las relaciones con Argentina, Grupo de Rio, Brasil, negociaciones Mercosur. Jefe de la Delegacion Regionalizada de la Comision Europea para Costa Rica y Panama en el periodo 2003-2007. Profundo conocedor de la realidad latinoamericana, y autor de numerosas publicaciones,esta en posesion de diversas condecoraciones de paises latinoamericanos, Orden de Mayo, Simon Bolivar, Amador Rodriguez. Actualmente, miembro del nuevo Servicio Europeo de Accion Exterior en la Direccion para las Americas. Carlos Alzugaray Treto Ensayista, Profesor y diplomtico cubano. Trabaj en el Servicio Exterior de Cuba entre 1961 y 1996. Fue Asesor del Canciller para Asuntos Polticos Globales (1990-1994). Sirvi en Misiones diplomticas y consulares cubanas en Japn, Bulgaria, Argentina, Canad, Etiopa y Blgica. Su ltimo cargo fue Embajador, Jefe de Misin ante la Unin Europea (1994-1996). Desde 1982 imparte docencia en el Instituto Superior de Relaciones Internacionales de Cuba, la Universidad de la Habana, el Colegio de Defensa Nacional y la Academia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias cubanas. Termin su doctorado en Ciencias Histricas en 1998. Es Profesor Titular (1999) en el Centro de Estudios Hemisfricos y sobre Estados Unidos de la Universidad de la Habana y Acadmico Titular de la Academia de Ciencias de Cuba. Ha sido profesor o investigador invitado en Universidades de Mxico, Italia, Espaa, Canad y Estados Unidos. Ha publicado 3 libros y ms de 60 ensayos sobre Cuba y su relaciones exteriores, poltica exterior de Estados Unidos, las relaciones internacionales de Amrica Latina y el Caribe y la poltica exterior de la Unin Europea. Varios de sus ensayos y libros han sido galardonados con premios o distinciones nacionales. Es miembro de la Unin de Escritores y Artistas de Cuba (UNEAC). 273
SOBRE LOS AUTORES
Anna Ayuso Doctora en Derecho Internacional Pblico y Magster en Estudios Europeos rama jurdica por la Universidad Autnoma de Barcelona (UAB). Coordinadora del Programa Amrica Latina de la Fundacin CIDOB desde 2002 y anteriormente coordinadora del rea de Cooperacin internacional en la misma institucin. Profesora asociada en la UAB de Derecho Internacional Pblico, Organizaciones Internacionales, Instituciones Internacionales en materia laboral y cursos de doctorad. Desde 2008 es docente en los cursos del Master Oficial de Estudios Internacionales de la UAB. Profesora colaboradora del Instituto Barcelona de Estudios Internacionales (IBEI) y docente invitada en diferentes postgrados. Experiencia en consultoras con instituciones espaolas y de la UE. ltimas publicaciones: Avances y Obstculos para la reduccin de las asimetras en Sudamrica en CIENFUEGOS, M. (dir.) Oportunidades de nego cios en la situacin actual de integracin regional en Sudamrica ORLA -UPF, Barcelona, 2010, pp.148; Inmigracin Latinoamericana en Espaa. El estado de la investigacin A. Ayuso y G. Pinyol (eds.) Coleccin Inte rrogar la Actualidad n 29, CIDOB, Barcelona 2010 pp.330; Integracin con Equidad. Instrumentos para el Tratamiento de las Asimetras en Amrica del Sur en CIENFUEGOS, M. y J. A. SANAHUJA. Una regin en construccin. UNASUR y la Integracin de Amrica del Sur, CIDOB, 2010. Ral Benitez Manaut Es investigador del Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, UNAM. Tambin preside la ONG Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia. A.C.. Tiene estudios de Sociologa en la UNAM, de m aestra en Economa y Poltica Internacional en el CIDE y de doctorado en Estudios Latinoamericanos en la UNAM. Ha sido profesor de prestigiosas universidades de EE.UU. Entre sus publicaciones estn: La teora militar y la guerra civil en El Salvador, UCA Editores, San Salvador, 1989; Mexico and the New Challenges of Hemispheric Security , Washington, D.C., 2004, y es coeditor de los libros El Rompecabezas. Conformando la seguridad hemisfrica en el siglo XXI, Universidad de Bologna, Buenos Aires, 2006, y Atlas de la Seguridad y la Defensa de Mxico 2009 , CASEDE, Mxico, 2009. Su ltima publicacin es Crimen Organziado e 274
SOBRE LOS AUTORES
Iniciativa Mrida en las relaciones Mxico-Estados Unidos, CASEDE, Mxico, 2010. Fernando Garca Casas Consejero Diplomtico en el Departamento Internacional del Gabinete del Presidente del Gobierno espaol, responsable de asuntos iberoamericanos (1992-2000). Profesor Asociado de Derecho Internacional Pblico. Miembro del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional. Director General del Departamento de Estudios y Relaciones Informativas del Portavoz del Gobierno espaol (2000-02). Funcionario de la Secretara General Iberoamericana en SECIB, y SEGIB desde octubre 2005.En la actualidad es Director del Gabinete del Secretario General Iberoamericano. Licenciatura en Derecho. Licenciado en Geografa e Historia por la Universidad Complutense de Madrid (1979). Diploma de Altos Estudios Europeos, Colegio de Europa, Brujas (1980). Master of Arts, Fletcher School of Law and Diplomacy, Boston (1980). Beca Prncipe de Asturias.Miembro de la Carrera Diplomtica espaola, con destinos en la Representacin Permanente ante el Consejo de Europa (8485), Embajada de Espaa en Israel (1986-1989) y la Misin de Espaa ante las Naciones Unidas (Ginebra, 1989-1992). Categora actual: Ministro Plenipotenciario. Susanne Gratius Es Doctora en Ciencias Polticas por la Unversidad de Hamburgo y la Universidad Complutense de Madrid. Trabaja actualmente como investigadora senior en la Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (FRIDE), Madrid y como profesora invitada de varias universidades espaolas. Su trayectoria profesional incluye el Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA) en Madrid, ILAS/GIGA en Hamburgo y la Fundacin Ciencia y Poltica (SWP) en Berln. Publica regularmente sobre Amrica Latina (particularmente Brasil, Cuba y Venezuela), la integracin regional y las relaciones europeolatinoamericanas. Peter Hakim Es presidente emrito y miembro snior del Inter-American Dialogue, un think thank basado en Washington que trata sobre asuntos del Hemisferio Occidental. Ejerci como Presidente del Dialogue desde 1993 a 2010. 275
SOBRE LOS AUTORES
Hakim fue vicepresidente de la Fundacin Inter Americana y trabaj para la Fundacin Ford en Nueva York y en Amrica Latina (en Argentina, Brasil, Chile, y Per). Ense en el MIT y en la Universidad de Columbia. Trabaj en consejos directivos y en comits consultivos para el Banco Mundial, Consejo de Competitividad, Banco Interamericano de Desarrollo, Fundacin Canadiense para Latinoamrica (FOCAL), Socios para el Cambio Democrtico, y Human Rights Watch. Es tambin miembro del Consejo de Relaciones Exteriores. Hakim obtuvo su B.A. en la Universidad de Cornell, y su Mster en Fsica en la Universidad de Pensilvania, y un Mster en Asuntos Pblicos e Internacionales en la Escuela Woodrow Wilson de la Universidad de Princeton. Ricardo Herrera Saldas Cientista Poltico, Mster en Relaciones Internacionales, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Espaa. DEA en Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales. Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Agregado Cientfico y de Cooperacin ante el reino de Blgica y el Gran Ducado de Luxemburgo (1993-1996), Asesor del Vice Ministro de Relaciones exteriores de Chile. Agregado Cientfico y de Cooperacin ante la Unin Europea. Asesor del Canciller de Chile para los temas de de Amrica Latina y la Unin Europea y Asesor Poltico del Vice Ministro de RREE de Chile (2006-2009). Consejero de la Agencia de Cooperacin de Chile (AGCI) 2006-2010. Embajador, ex Cnsul General de Chile en La Paz ) Enrique V. Iglesias Economista uruguayo. Actualmente Secretario General Iberoamericano. Fue Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas. En su pas ha sido Ministro de Relaciones Exteriores y Presidente del Banco Central. Fue el Secretario General de la Conferencia Mundial de Energa en 1981 y recientemente form parte de la Comisin de Alto Nivel nombrada por el Secretario General de la ONU para formular recomendaciones sobre la reforma de la organizacin y sobre la paz, el desarrollo y seguridad nacional. Tambin ha sido miembro de la Comisin de Alto Nivel nombrada por el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, para impulsar el Programa Alianza de Civilizaciones, propuesto conjuntamente por los Jefes de Gobierno de Espaa y Turqua. 276
SOBRE LOS AUTORES
Francine Jcome Antroploga graduada en la Universidad Central de Venezuela con estudios de postgrado en Ciencias Polticas de la misma universidad. Desde 1979 y hasta 1982 dict clases en la Escuela de Sociologa de la Universidad del Zulia (Maracaibo, Venezuela) y entre 1986 y 1998 en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Central de Venezuela (Caracas, Venezuela). En 1986 se incorpor como investigadora en el Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (INVESP) y desde 2000 se desempea como su Directora Ejecutiva. Sus ms recientes publicaciones sobre temas de defensa y seguridad incluyen: La seguridad de Amrica Latina en la encrucijada: Entre la geopoltica, la ideologa y las amenazas emergentes (co-autores Ral Bentez y Pablo Celi) y Venezuela: Defensa y seguridad. Bolivarianismo y socialismo del siglo XXI (2010, Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe: Anuario 2010, www.seguridadregional-fes-org), El Consejo de Defensa Suramericano: Retos para la cooperacin en seguridad y defensa en Suramrica (2009, co-autor Alcides Costa Vaz, www.seguridadregional-fes.org,), La poltica de seguridad y defensa del gobierno de Venezuela en el 2008 (2009, Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe: Anuario 2009, www.seguridadregional-fes.org,), Venezuela en el contexto de las Medidas de Confianza y Seguridad, (2008, www.ildis.org.ve), Venezuela: Socialismo del siglo XXI y Fuerza Armada Nacional (2008, www.seguridadregional-fes.org), Is Cooperation in Security Feasible in South America?, (2008, IV International Conference of Forte de Copacabana). Roberto Kozak Actualmente se desempea como Consejero de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) en migracin internacional. Roberto Kozak ha tenido una larga trayectoria al servicio de la Organizacin Internacional de Migraciones (OIM), ocupando diversos cargos ejecutivos en Amrica Latina y Europa. Posee amplios conocimientos y experiencia en migracin internacional y derechos humanos, as como en materia de negociacin y gestin de la cooperacin internacional en esos mbitos. Por su labor en la promocin y proteccin de los derechos humanos en Chile, durante el rgimen militar, recibi condecoraciones de los Gobiernos de Italia y Chile. 277
SOBRE LOS AUTORES
Dirk Kruijt Dirk Kruijt es profesor emeritus de la Universidad de Utrecht, Holanda. Altern su carrera varias veces entre la universidad y la cancillera holandesa. Ha sido el presidente de la Netherlands Association of Latin American and Caribbean Studies (NALACS). Sus intereses son estudios de Amrica Latina y el Caribe, especialmente relacionados a temas como la pobreza y la informalidad, los conflictos tnicos, la reconstruccin posblica y las relaciones cvico-militares. Escribi ampliamente sobre gobiernos militares, movimientos guerrilleros y violencia urbana. Hizo trabajo de campo en Bolivia, Brasil, algunos pases Caribeos, todos los pases Centroamericanos, Colombia, Mxico, Paraguay, Per y Suriname. Sus ltimas publicaciones refieren a los movimientos guerrilleros en Amrica Central y la violencia urbana en grandes aglomeraciones urbanas. Thomas Legler Thomas Legler es Profesor de relaciones internacionales en la Universidad Iberoamericana, Mxico D.F. Anteriormente ense en las Universidades Mount Allison, en la Universidad de Victoria y en la Universidad de Toronto. Se ha especializado en la situacin poltica y el desarrollo de Amrica Latina, y es doctor en ciencias polticas por la Universidad de York. Thomas Legler es miembro del sistema nacional de investigacin (SNI), nivel 2. Sus prioridades de investigacin se centran en la promocin y defensa internacional de la democracia, as como estudios comparativos de democracia y multilateralismo en Amrica Latina. Thomas Legler es co-author de Intervention without Intervening? The OAS Defense and Promotion of Democracy in the Americas (Palgrave MacMillan 2006) y co-editor del libro Promoting Democracy in the Americas (Johns Hopkins University Press, 2007). Sus artculos acadmicas han sido publicados en Political Studies, Global Governance, Journal of Democracy, Latin American Politics and Society, Democratization, Foreign Affairs Latinoamrica, International Journal, Pensamiento Propio, Amrica Latina Hoy, Canadian Foreign Policy, Hemisphere y como captulos en diversos libros publicados. Gnther Maihold Es doctor en sociologa y ciencias polticas por la Universidad de Regensburg. Alemania; de 1988 a 1999 Representante de la Fundacin 278
SOBRE LOS AUTORES
Friedrich Ebert en Mxico y Centroamrica; 1999-2004 Director del Instituto Ibero-Americano Fundacin Patrimonio Cultural Prusiano, Berln, desde 2004 Sub-Director del Instituto Alemn para Poltica Internacional y Seguridad/SWP, Berln y Profesor de Ciencias Polticas en la Universidad Libre de Berln. Desde 2010 participa en el Centro de Investigacin 700 de la Deutsche Forschungsgemeinschaft organizado por la Universidad Libre de Berln intitulado "Governance in Areas of Limited Statehood" con el proyecto "Transnational Security Governance in Latin America". Andrew Mold Andrew Mold tiene un ttulo de Master de la Universidad de Cambridge y su doctorado en Economa en la Universidad Complutense de Madrid. Ingres al Centro de Desarrollo de la OCDE en febrero de 2008, habiendo trabajado anteriormente para las Naciones Unidas en Etiopa, Chile y Costa Rica. Desde2000 hasta el 2004 fue codirector del Programa de Master en Estudios de Desarrollo del Instituto de la Complutense en Madrid (ICEI), y fue tambin el vicesecretario general de la Universidad Internacional Menndez Pelayo (UIMP). Desde el 2003, fue editor de la Revista Europea de Investigacin para el Desarrollo (European Journal of Development Research EJDR-). Trinidad Nogales Basarrate Doctora en Arqueologa por la Universidad de Salamanca (Premio Extraordinario de Doctorado en 1992 por esta Universidad), con ttulo Acadmico Correspondiente de la Real Academia de la Historia y de la de Bellas Artes de Sta. Isabel de Hungra de Sevilla. Es miembro del Instituto Arqueolgico Alemn. Gan por oposicin, en 1985, la primera plaza de Conservadora del Museo Nacional de Arte Romano de Mrida, donde colaboraba y trabaja ininterrumpidamente desde 1979. Es responsable del Departamento de Investigacin del Museo y sus lneas principales son las de Iconografa, Arquitectura y Urbanismo Romanos. Adems, particip activamente en el Proyecto de montaje del Museo Nacional de Arte Romano de Mrida y ha sido comisaria y coordinadora de varios proyectos expositivos del MNAR en la coleccin permanente y Exposiciones Temporales Nacional e Internacionales. Fue profesora invitada en la Universidad de Paris IV, La Sorbonne (Curso 1990-1991, 1998-1999); profesora Colaboradora de la Universidad de Extremadura, en las reas de Museo279
SOBRE LOS AUTORES
loga y Arqueologa; profesora del Mster de Museologa de la Universidad Complutense y Directora de las prcticas de dicho Mster en el MNAR; profesora-Tutora de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia, UNED. Asimismo, ha impartido clases fuera de Espaa como profesora invitada de la University of South California (USA) (2010) y en las Universidades de Lisboa y vora. Maria Salvadora Ortiz Doctora en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de la Sorbona, Paris III. Catedrtica de la Universidad de Costa Rica. Actualmente ocupa el puesto de Directora de Relaciones Externas en la Secretara General Iberoamericana desde 2007. Ha sido Embajadora de Costa Rica ante el Reino de Blgica, el Gran Ducado de Luxemburgo y la Unin Europea entre 2001 2006. Ha sido representante del gobierno de Costa Rica en diversas reuniones de carcter internacional en el marco de las relaciones polticas con la Unin Europea y ante la UNESCO. Ha ocupado importantes cargos docentes y administrativos en la Universidad de Costa Rica donde ha impartido docencia y realizado diversas investigaciones, entre 1974 y 1990. Dict Conferencias Magistrales en diversas Universidades Europeas y Latinoamericanas. Fund y dirigi el Centro de Investigacin sobre Identidades Culturales Latinoamericanas. Miembro de seis Consejos editoriales de prestigiosas revistas europeas y latinoamericanas. Cuenta con ms de cuarenta artculos realizados y varios libros de pensamiento latinoamericano, literatura, novela y relaciones internacionales. Gemma Pinyol Jimnez Actualmente Directora del Gabinete de la Secretaria de Estado de Inmigracin y Emigracin. Licenciada en Ciencias Polticas y de la Administracin por la Universitat Autnoma de Barcelona, y Master en Estudios Internacionales por la misma institucin. Es miembro del GRITIM-UPF y del Observatorio de Poltica Exterior Europea de la Universidad Autnoma de Barcelona. Ha colaborado como experta designada por el Comit de las Regiones para el dictamen Un Enfoque Global de la Migr acin: El desarrollo de una poltica europea de inmigracin laboral y su encaje en las relaciones con los pases terceros y El Programa de Est ocolmo: Retos y oportunidades en perspectiva de un programa multianual en el ELSJ de la Unin Europea (Ponente: Anna Terrn ). Miembro investigador del proyecto I+D Polticas en torno a las fronteras y a la I n280
SOBRE LOS AUTORES
migracin en el contexto del Euromediterraneo: Dimensiones Institucionales y Dimensiones Normativas que dirige Ricard Zapata -Barrero, hasta 2010, ha sido la coordinadora nacional del proyecto europeo MIPEX Migrant Integration Policy Index 2006 co-financiado por el programa INTI de la Comisin Europea. Ha participado en numerosos congresos y seminarios nacionales e internacionales, y es autora de varios artculos sobre la poltica de inmigracin europea, la gestin de la inmigracin en Espaa y la dimensin exterior de las polticas migratorias entre otros. Jos Antonio Sanahuja Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad Complutense de Madrid, profesor de relaciones internacionales en dicha universidad, e investigador del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Ha trabajado en programas de cooperacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y ha sido investigador o consultor de la Comisin y el Parlamento Europeo, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, y distintas ONG. En dos periodos distintos ha sido nombrado Vocal Experto del Consejo de Cooperacin al Desarrollo (rgano asesor de la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional). Entre sus publicaciones se encuentran Amrica Latina y los Bicentenarios. Una agenda de futuro (2010); La construccin de una regin. UNASUR y la integracin en Amrica del Sur (2010); Sirve el dilogo poltico entre la Unin Europea y Amrica Latina? (2007); Amrica Latina y la Unin Europea. Estrategias para una asociacin necesaria (2006); Altruismo, mercado y poder. El Banco Mundial y la lucha contra la pobreza (2001); La cooperacin al desarrollo en un mundo en cambio (2001); y El sistema internacional de cooperacin al desarrollo: una aproximacin a sus actores e instrumentos (1999). Javier Urbano Reyes Es Profesor-investigador en el Departamento de Estudios Internacionales (DEI) de la Universidad Iberoamericana (UIA) Campus Ciudad de Mxico; acadmico de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales (FCPyS) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM); acadmico de la Maestra en Cooperacin Internacional para el Desarrollo del Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora, Mxico. Dr. en Relaciones Internacionales por la UNAM, coordinador general de la coleccin Cuadernos de la Migracin Internacional (UIA)y Co-coordinado de la Colec281
SOBRE LOS AUTORES
cin Cuadernos de la Cooperacin Internacional UIA-Instituto Mora. Investigador visitante de la Universidad Autnoma de Madrid con el apoyo de la Beca Erasmus Mundus de Cooperacin para el periodo juniodiciembre de 2010; autor de obras varias sobre migracin internacional Mxico-Estados Unidos, inmigracin en la Unin Europea y sobre conflictos internacionales. Cristina Xalma Cristina Xalma es Doctora en Economa Internacional y Desarrollo Econmico por la Universidad de Barcelona (UB). Especializada en economa cubana, ha trabajado como docente en distintas universidades espaolas y latinoamericanas, entre las que destacan la Universidad Autnoma de Barcelona (UAB); la Universidad Complutense, en Madrid; la Universidad Rovira i Virgili (URV), en Tarragona; y la Universidad Nacional Autnoma de Managua (UNAM), en Nicaragua. Varias de sus investigaciones acadmicas han sido presentadas en congresos nacionales e internacionales (como los organizados por la asociacin de Economa Crtica de Espaa y la Latin American Studies Association -LASA-), y publicadas en varias revistas, fundamentalmente latinoamericanas, entre las que destacan las Revista en Investigacin Econmica de la Facultad de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM)y la Revista Nueva Sociedad, editada por la Fundacin Friedrich Ebert. Desde hace unos aos, combina el trabajo acadmico con la realizacin de consultoras para ONGD y Organismos Internacionales. Actualmente trabaja para la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), como investigadora responsable del Informe de la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica, del que ya se realiza la cuarta edicin.
282

Europa y Las Américas Por Fin, Un

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EUROPA Y LAS AMRICAS POR FIN, UN TRINGULO ATLNTICO?

TRINIDAD NOGALES BASARRATE MARA SALVADORA ORTIZ SUSANNE GRATIUS

Avances y lmites de la cooperacin sur-sur Cristina Xalma

Europa y Amrica: un dilogo permanente

EUROPA Y AMRICA: UN DILOGO PERMANENTE

Nuevos escenarios globales para la financiacin para el desarrollo en tiempos de crisis

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

Fuente: Zrcher Hochschule fr Angewandte Wissenschaften (2007) http://radar.zhaw.ch/

NUEVOS ESCENARIOS GLOBALES PARA LA FINANCIACIN PARA EL DESARROLLO ...

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

Fuente: OECD Perspectives on Global Development Shifting Wealth 2010

NUEVOS ESCENARIOS GLOBALES PARA LA FINANCIACIN PARA EL DESARROLLO ...

Fuente: OECD Perspectives on Global Development Shifting Wealth 2010

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

NUEVOS ESCENARIOS GLOBALES PARA LA FINANCIACIN PARA EL DESARROLLO ...

Figura 4: Flujos de capital privados hacia los mercados emergentes

Fuente: Institute for International Finance (2010)

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

NUEVOS ESCENARIOS GLOBALES PARA LA FINANCIACIN PARA EL DESARROLLO ...

Fuente: OMC (2010)

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

Fuente: OECD Perspectives on Global Development Shifting Wealth 2010

NUEVOS ESCENARIOS GLOBALES PARA LA FINANCIACIN PARA EL DESARROLLO ...

Fuente: Ratha et al. (2009)

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

NUEVOS ESCENARIOS GLOBALES PARA LA FINANCIACIN PARA EL DESARROLLO ...

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

El efecto Rashomon: aproximaciones al multilateralismo y la gobernanza global en el tringulo atlntico

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO

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EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

EL EFECTO RASHOMON: APROXIMACIONES AL MULTILATERALISMO

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

La Nueva Unin Europea Post-Lisboa y las Amricas

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

LA NUEVA UNIN EUROPEA POST-LISBOA Y LAS AMRICAS

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

LA NUEVA UNIN EUROPEA POST-LISBOA Y LAS AMRICAS

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

LA NUEVA UNIN EUROPEA POST-LISBOA Y LAS AMRICAS

PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

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PARTE I: EL EMERGENTE ESCENARIO GLOBAL: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

LA NUEVA UNIN EUROPEA POST-LISBOA Y LAS AMRICAS

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PARTE II: EL FUTURO DEL CONSENSO DEMOCRTICO

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Democracia: conceptos diferentes o tercera ola populista?