La Revolucin francesa y los orgenes de la burocracia moderna

Marco Antonio Ibez Real*

arl Marx dedica id ltimo captulo del 18 brumario al anlisis histrico del poder ejecutivo francs con su inmensa organizacin burocrtica. Lo que desea explicar es cmo el ejecutivo haba llegado a esa situacin. Marx distingue dos fases en este largo proceso: bajo la monarqua absolutista, la Revolucin francesa y el Imperio de Napolen Bonaparte, el crecimiento del poder ejecutivo prepar el camino para el ascenso de la burguesa, mientras que bajo la restauracin, la Monarqua de Julio y la segunda Repblica fueron el instrumento de la clase gobernante. Estas dos fases representan la transicin hacia la sociedad capitalista; slo despus de 1851 se inicia una tercera fase, donde la burocracia es capaz de adquirir una amplia autonoma que incluso se aproxima a la independencia en el rgimen de Luis Bonaparte. En este trabajo se analizarn solamente las dos primeras fases con el objeto de estudiar el origen de la burocracia en el Estado absolutista a travs de la venta de los cargos pblicos. En la segunda parte se explicar el papel del derecho en el ascenso de la burguesa. Finalmente abordaremos el desarrollo de la burocracia en Francia desde una perspectiva histrica, dentro de un periodo que va desde el reinado de Luis XIV hasta la creacin de los prefectos por parte de Napolen I.
'Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa.

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El Estado absoiutista y la gnesis de int>ruoerpcio moderna

Dentro del contexto histrico en que surge la burocracia moderna, podemos observar la transformacin del Estado feudal en Estado absolutista durante los siglos xvii y XWII en Europa occidental. Esta transmutacin ocurri cuando el mundo feudal entr en una etapa de crisis aguda como resultado de sus propias contradicciones; esto marc e1 inicio de un proceso de centralizacin militar y administrativa que tena el propsito de aumentar la autoridad real y alcanzar mayor autonoma con respecto a la aristocracia feudal. Para lograr esta meta hubo que acabar con las prerrogativas seoriales de convertirse en otros tantos atributos del poder del Estado, as como convertir a los dignatarios feudales en funcionarios retribuidos con el propsito de dar fin a l abigarrado mapa de las soberanas en pugna, en un plan reglamentado de un poder estatal cuya labor est dividida y centralizada como en una fbrica. La creciente centralizacin del poder administrativo, que es el rasgo ms sobresaliente, ocurri a expensas de la IgIesia catlica, las corporaciones y las fincas, los aristcratas locales y centros provinciales de poder. A pesar de ser una fuerza centralizadora, ir burocracia fue, sin duda, el instrumento esencial del proceso, pero no se consolid hasta el siglo xvrn; cumple su cometido de ese mlmtento, que consistia en alcanzar un mayor grado de autonoma con respecto a ciertos orgaliismos de control, principalmente los parlamentos que h a b h surgido en la Edad Media, los cuales resultaron inoperantes ya que pocas veces fueron convocados, por lo que
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quedaron reducidos en asambleas destinadas a aprobar subsidios financieros de la Corona... El proceso centralizador tambin provoc una reduccin importante de las principales funciones polticas de la aristocracia feudal: parcialmente el control del gobierno, el poder de la decisin en aspectos de guerra y poltica exterior, el derecho de legislar de manera autnoma, el derecho de acuar moneda! La nobleza vea el perfeccionamiento del aparato estatal, muchas veces parcialmente excluida del gobierno, pero en contrapartida s u situacin econmica sigui siendo, a l lado del clero, la mayor propietaria de las tierras... mantuvieron muchos derechos feudales pese a la desaparicin de la servidumbre jurdica que haba amenazado el poder de la clase noble ....5 El historiador marxista Perry Anderson opina sobre el punto:
el resultado fue un desplamniento de la coercin poltica en un sentido ascendente hacia una cima centralizada y militarizada: en el Estado absolutista. La coercin, diluida en el plano de la aldea, se concentr en u n plano nacional. E l resultado de este proceso fue un aparato reforzado de poder real, cuya funcin poltica permanente era la represin de las masas campesinas y plebeyas en la base de la jerarqua sociaL6

El trmino Estado absolutisfa puede entenderse como rgimen de gobierno de la monarqua feudal que representaba tan solo la nueva forma poltica

necesaria para el mantenimiento del dominio de explotacin feudal, en un periodo de desarrollo, en una economa de mercado. Su caracterstica principal consiste en un poder poltico concentrado en una persona, frecuentemente lkmado monarca, cuyo ejercicio poltico no estuvo restringido por nin-

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guna ley, que podan ser de orden positivo o de orden natural-divino? Anderson hace una importante observacin: el Estado absolutista nunca fue rbitroentre la naciente burguesa y la aristocracia sino que fue realmente un aparato reorganizado y potenciado de dominacin feudal, destinado a mantener a las masas campesinas en su posicin social tradicional? Es decir, el Estado absolutista continu c o n el avasallamiento y la subordinacin campesina por parte de la nobleza feudal. Esta ltima, por el hecho de ser una clase terrateniente, se ocupaba primordialmente de hacer la guerra; su vocacin social no era un mero aadido externo, sino una funcin intrnseca a su posicin econmica... el medio tpico de confrontacin interfeudal era militar.10 La principal funcin del ejrcito feudal era, por lo tanto, la conquista y la anexin de tierras, ya que la adquisicin de stas slo poda efectuarse mediante herencia o por hazaa militar, o por pago de servicios prestados a un seor de mayor jerarqua, y su papel desempeado obedeca al proceso de expansin que supona tpicamente la conquista de tierras extranjeras y el sometimiento de los productores inmediatos vinculados a ella. Es sumamente significativo que el primer impuesto establecido en Francia en el siglo xvi se recaudara para financiar las primeras unidades militares regulares, por lo que el Estado absolutista encarnara la esperanza de la aristocracia feudal y la representara no slo coordinando el esfuerzo blico creciente sino tambin un instrumento de canalizacin de las fuentes de in resos econmicos que financiaban este esfuerzo. Por lo tanto, la nueva estructura de poder centralizado vino a suplir las expropiadas tareas militares

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y administrativas de las organizaciones corporativas de la aristocracia y de la Iglesia, entre las que destacan las siguientes: la acuacin y la uniformacin de la moneda - s t a pas a ser una facultad exclusiva del Estado-; la centralizacin paulatina de la administracin territorial; la elaboracin de un cuerpo de principios legales para regular la vida de los sbditos; el establecimiento de un ejrcito estatal que ira Aunque bajo derivando de un ejrcito pe~manente.~ el reinado de Luis XIV,llamado tambin el Rey Sol, se impuls la formacin de un Estado unificado, e incluso present algunos de los hbitos modernos de precisin y de obediencia presentes en el interior de la burocracia, su autntica funcin era la de mantener el orden feudal por el hecho de que supervisaba la economa y extraa de la sociedad francesa cuantos recursos pudiera para sustentar la poltica real de guerra y magnificencia ....14 Por lo tanto, podemos estar de acuerdo c o n Anderson cuando afirma que el Estado absolutista no puede ser considerado como instrumento de la burguesa, que haya intentado establecer y desarrollar relaciones de produccin de tipo capitalista, sino, por el contrario, cumpla la funcin de defender los intereses econmicos y polticos de la decadente nobleza de Francia. Es evidente, seala Perry Anderson, que la morfologa del Estado absolutista no corresponde a la racionalidad capitalista, sino que representa el recuerdo ampliado de las funciones medievales de la guerra. Por otra parte, se ha calculado que en todo el siglo xvl slo hubieron 25 aos sin operaciones militares de largo alcance en Europa; y en el siglo XVII slo transcurrieron siete aos sin grandes guerras... esta sucesin de guerras resulta ajena al capital, aunque en ltimo trmino contribuyeron a ella.15
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Estos centros de poder centralista estaban compuestos y eran conducidos por funcionariosque bien podran representar una burocracia arcaica, es decir, una transicin hacia la administracin legal racional de Max Weber; sin embargo, esta caracterizacin nose ajusta a la tipologa de la dominacin legal con administracinburocrtica, correspondenal burcrata moderno, tales como no poseer los medios materiales de la organizacin, recibir en dinero el pago de sus servicios, y la no apropiacin del cargo por quien lo eprce, etc.16 Aclarado esto, podemos sealar como el punto de partida de la burocracia moderna el siguiente hecho: la venta de cargos pblicos como una forma de seleccin y reclutamiento para el ingreso a la nobleza feudal del Estado absolutista, si bien apareci como la adquisicin privada de los puestos de la administracin estatal; para el Estado, el riesgo de conceder la adquisicin de cargos pblicns consista en que una persona c o n suficientes fondos monetarios lo efectuaba con la idea de amortkrlos de manera inmediata, a travs de la corrupcin y los privilegios autorizados por el poder real y no por poseer una vocacin de servicio a la colectividad, sino al contrario, para alcanzar fines de tipo personal y privados. Este fenmeno fue comn en la Europa occidental de esta poca. Anderson sefiala algunos ejemplos histricos de cmo se comportaban los compradores de cargos que proliferaron en Francia, Italia, Espaa, Gran Bretaa y Holanda; siempre c o n la expectativa de lucrar de inmediato, ya que podran obtener beneficios del 300% al 400% del costo de su inversin. Este sistema de venta de cargos que surgi durante el siglo XVI, ms tarde se convirti en un amplio sector de financiamiento de las monarquas absolutas del siglo xv11.l~
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No obstante, la venta de puestos administrativos pudo ser la fuente indirecta de financiamiento en -* trminos de beneficio para la nobleza feudal y la ascendente burguesa; el Estado absolutista tena como fuente directa de ingresos al campesinado, el cual fue gravado constantemente por una serie de impuestos reales cuyo propsito fundamental era sostener las guerras que en la larga crisis feudal de fines de la Edad Media ... fueron una de las principales causas de los desesperados levantamientos. de la poca.* Las continuas luchas provocaron un dficit fiscal que necesitaba ser cubierto por la explotacin y el saqueo, pues en Espaa, por ejemplo, las rentas del Estado se destinaban a los gastos de la milicia que lograba alcanzar una cifra dei 80%. Desde Suecia hasta el Piamonte se dedicaban inva-

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riable y predominantemente a la preparacin de la guerra, aun durante el siglo XVIII; de acuerdo c o n los datos de Jacobo Necker, en vsperas de la Revolucin francesa dos tercios del gasto estatal se destinaban todava a las fuerzas milita re^".'^ Las actividades y tareas econmicas del absolutismo europeo no pueden reducirse a la accin de compra-venta de cargos administrativos; esto responde a las necesidades histricas del momento, pues era ah donde predominaba la doctrina econmica denominada mercantilismo, entendido como un conjunto de prcticas y pensamientos econmicos vigentes como tendencia, si no homognea, s generalizada, en Europa de los siglos XVI a la primera parte del X V I I I ? ~ El momento exiga la creacin de una organizacin centralizada capaz de suprimir barreras particularistas opuestas al comercio dentro del mbito nacional, esforzndose por crear un mercado interno unificado para la produccin de mercancas. Precisamente, sta es la doctrina econmica que recomendaba una mayor intervencin estatal, tanto en la regulacin de mercados, en inters de la prosperidad econmica, as como tambin [para] aumentar el poder del Estado feudal. Otro importante factor de la reafirmacin del poder absolutista fue la difusin del derecho romano. Desde el siglo XVII, en la escuela de juristas de Bolonia se empez esta forma de derecho. Tomado y fomentado su estudio por Federico I1 Barbarroja en su lucha contra el papado... Los rasgos bsicos de la burocracia moderna, que s e manifestaron durante la aparicin de la primera monarqua absoluta en Europa occidental surgieron en la etapa de transformacin del reino normando durante el reinado de Federico 1 1 ,quien por las facultades otorgadas

en la Constitucin de Amalfi (1231), haba proporcionado una estructura de autoridad centralizada en su reino. Las ordenanzas del mencionado monarca tenan el propsito de establecer un dominio real todopoderoso, acabar con el sistema feudal y , lo ms importante, la transformacin del pueblo en una masa sin voluntad propia, desarmada y altamente capaz de pagar impuestos. AI centralizar el poder de los caballeros en sus manos, le permita nombrar a quien l deseara, pues consider que nin n cargo deba ser ocupado por votacin popular. 24 En este ejemplo histrico encontramos, asegura Henry Jacoby, todos los rasgos del Estado moderno creados por Federico I1 en su triunfo sobre la sociedad feudal; por ejemplo, el ejrcito por l creado presenta de manera rudimentaria los elementos de un cuerpo militar profesionalizado al desplazar sistemticamente a las huestes feudales ante un ejrcito de mercenarios pagados directamente por l, a quien le deban tener una obediencia total. A los funcionarios judiciales y los tribunales de justicia los designaba el Emperador. Adems, Federico I1 fund la Universidad de Npoles, que se diferenciaba de las otras instituciones educativas porque en ella se procuraba la formacin de personal administrativo, cuya sujecin a la que en esa Uniautoridad era de tipo impersonal, y versidad no se ensefiaba

... por el amor al saber, sino por el Estado; no era una escuela para clrigos sino para funcionarios del Estado. Deban aplicar las normas impuestas por el Estado y ya no eran la tierra y el feudo lo que una a los nobles con el emperador, sino el servicio de la corte y la funcin en la adininistmcin. Las antiguas fortalezas de los caballeros se convirtieron en Castillos del Estado?
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Hegel en su obra Filosofa de la historia advirti certeramente que la monarqua absolutista en un principio era del mismo carcter que en la sociedad feudal, pero la novedad fue la siguiente: los vasallos se haban convertido en funcionarios del Estado, que deban ejecutar las leyes de orden estataLZ5 Por lo tanto, podemos decir que esos fueron los rasgos sobresalientes de la primera monarqua absolut a de Occidente, segn el pensamiento de Ernst Kantorwicz,26 que en la interpretacibn de Max Weber, sera l a primera categora de polticos profesionales
...en el sentido de individuos que no se proponan ser seores ellos mismos, como los caudillos cansinitieo\,sino entraban al servicio de los seiiores polticos. Pomanse en esta lucha a disposicin del prncipe y hacan de la atencin de su poltica un modo de vida por una parte, y un ideal de vida por la otra.

te costosa que slo un poder central, el papa o el rey, podra realizar; las universidades creadas por el rey le interesaron a ste de sobremanera, ya que ah egresaban sus funcionario^.^^ E l burgus enviaba a sus hijos a la universidad con la expectativa de comprarle un cargo o hacer de l, cuando menos, un abogado. Los tribunales eran muy numerosos y los hombres de leyes tambin,O Los miembros de la burguesa que haban hecho dinero en las ciudades empezaban a adquirir tierras de los aristcratas en apuros. Este proceso se inici en el siglo xv y prosigui hasta el final del siglo XVIII. Para ingresar a la nobleza se requera: a) Convertirse en la llamada nobleza de Toga, trmino que designaba a los que accedan a un ttulo nobiliario mediante el ejercicio constante de un puesto en el servicio pblico; b) Comprando tierras se convertan en terratenienEn te~.~ la Francia del siglo XVII, e incluso c o n posterioridad, los beneficios no procedan de la venta de productos en el mercado, sino de recaudar rentas de los campesinos, es decir, la riqueza producida por una gran hacienda proceda de percibir una serie de pequeos tributos, algunos de ellos en especie, de una serie de pequeas unidades. Aunque en ocasiones se delegara la resEra una ponsabilidad en un intermediario situacin ideal para los abogados... c) Otra forma de ingreso a la nobleza consista en unir en matrimonio a un elemento de la enriquecida burguesa c o n alguien de las familias aristcratas,

El derecho y la burocracia
A partir del reinado de Felipe Augusto de Francia (1180-1223), cierta cantidad de familias burguesas haban comenzado a enviar a sus hijos a estudiar derecho a Bolonia y a Montpellier. La enseanza del derecho civil, as como l a del derecho Cannico, la medicina o la teologa, tenan la finalidad de instruir y graduar a un nmero reducido de alumnos. Los graduados, segn M. Tiger y M.Levy, comenzaron a ocupar cargos de consejeros y de funcionarios en las ciudades de la Francia meridional.** La Universidad de Pars se fund por carta otoro gada por el rey en el ao 1200, la primera que l fue por u n prncipe secular, las construcciones de la universidad representaban una inversin altamen136

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Con el desarrollo de las funciones administrativas del aparato administrativo y la creciente centraliza-

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cin de la autoridad real, especialmente en el siglo XVI, se constituy en el interior de la ascendente burguesa una nueva categora social, la de los funcionarios (officers), que al pasar a ser propietarios de sus cargos quedaron agrupados segn su empleo en cuerpos que defendan sus privilegios y prerrogativas con toda rigidez, formaban parte de tribunales, oficinas de finanzas, elecciones y administraciones de diversa ndole. Para aumentar sus ingresos la monarqua venda los cargos de magistrado, de recaudador de impuestos en el ejrcito y en la admin i ~ t r a c i nLa . ~ ~burguesa compraba los cargos pblicos con la finalidad de defenderse, creando con ello una autoconciencia y organizacin propia, en cierta medida, contra la arbitrariedad haba opuesto a la fuerza el reino del derecho, de la ley, que iba a ser la esperanza de la aurora de la revolucin...% Bernard Groethuysen en su obra Filosofa de la Revolucinfrancesa,escribe con respecto a la funcin de legitimidad de las leyes que actuaban como defensa de los intereses de la ascendente burguesa: lo que se exige es que el hombre no dependa del hombre, sino solamente de la ley impersonal, pues todos los hombres deben ser iguales ante el derecho que impide acciones arbitrarias, caprichosas, e incluso los cambios de humor, todo lo cual corresponde al deseo de una voluntad particular; la ley en cambio, representa y cuida la voluntad general.

dad entre todos... independientemente de los hombres

reposa slidamente sobre s misma.s

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Este mismo sentido le dio Montesquieu al concebir al Estado como un conjunto de ley de tribunales, por una parte, y fuerza pblica, por otra, para mantener las decisiones de unas y otras, a la vez [que] defender la independencia exterior.6Para Montesquieu, el despotismo causa a la naturaleza humana males espantosos. E l gobierno desptico hace que los hombres obedezcan con temor; por ello es para Montesquieu el mayor de los males que pueden aquejar a la naturaleza h ~ m a n a . ~ Segn Montesquieu un sistema desptico es aquel que despoja al hombre de su humanidad: Todos los hombres son iguales; en el gobierno republicano, as como en el desptico; en el primero porque lo son todo, en el segundo porque no son E l pensamiento filosfico de Montesquieu est plasmado de una dosis de liberalismo moderado, pues l consider que un gobierno de corte moderado se caracteriza por la convivencia de distintos niveles jerrquicos, por la posibilidad de tolerar una cierta desigualdad. Pues la igualdad absoluta sera para l, el Estado abs~luto~ Montesquieu inicia su obra El espritude hs leyes declarando la importancia de la ley en todos los rdenes.

El hombre no puede obedecer a otro hombre, no puede someterse ms que a la ley ... todos los hombres deben obedecer a la ley, el rey mismo debe estar sometido a la ley y no reinar ms por ella. La ley es un ser impersonal que, por su carcter general, crea la uiii-

Las leyes en su significacin ms extensa son las relaciones necesarias que derivan de la naturaleza de las cosas, y en este sentido todos los seres tiene sus leyes; la divinidad tiene sus leyes, la inteligencia superior al hombre comn tienen sus leyes: las bestias tienen sus ieyes.4
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En el fondo, dice Garca Enterra, esta formulacin del imperio de la ley como ideal poltico no es ms que una trasposicin a la teora social del principio de. legalidad del universo sobre el que trabaja el pensamiento de Occidente desde el Renacimiento y que alcanza en la fsica de Newton y en la Ilustracin su expresin definitiva.4 Pero la burguesa no solamente critic al Estado absoluto desde la perspectiva del derecho, sino tambin necesitaba con urgencia su justificacin filosfica ...42 En la segunda mitad del siglo xvlli y en la mayor parte de Europa, el absolutismo reinaba c o n matices diferentes en los distintos pases, y los filsofos celebraban los mritos de los monarcas ilustrado^".'^ En el siglo XWII convivieron en Europ a dos modelos de Estado, el modelo ingls de monarqua absolutista parlamentaria y el modelo francs, de Luis XIV.
Esta segunda forma fue la ms comn eii el contiiieiite. A partir de mediados del siglo el absolutismo prcdoiiiiiiante sufri una serie de cambios que no lo

ilustrado fue el intento de racionalizacin de la poltica... se tendi a modernizar el aparato de gobierno, a crear una burocracia ms profesionalizada y la unifurmacin de la administracin y la ordenacin de sistemas iurdicos/J

hicieroii perder su carcter de absoluto y que estuvieron motivados por un ideal de refonnasproniovidss desde la cspide del poder, tratando de responder sin involucrar a las fuerzas pop~iares.~~ En la poca de la Ilustracin fue sustituido el a exisderecho divino de los reyes por el principio de l tencia de un contrato social efectuado entre el pueblo y el monarca.
El coiiveiiio, por io tanto, haca que la razn de Estado se cncaiiiinase hacia la bsqueda del bieii coinii... la hase de la actuacibii de los gobiernos del despotisiiio
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La ilustracin impuls una expansin econmica bajo la proteccin del Estado con lo que desarrolk5 al capitalismo de tipo comercial en manos de la burguesa que, por su parte, proporcionaba administradores y financieros a la monarqua. Los monarcas ilustrados se esforzaron en la formacin de una administracin altamente centralizada y una eficiente burocracia que permitiera practicar un estricto mercantilismo y la creacin del ejrcito moderno. Aslograron su objetivo de llenar sus respectivas arcas, reforzar su poder militar y adquirir territorios> En Voltaire, la idea platnica de que los filsofos deben ser los preceptores de los prncipes culmina c o n el concepto de dspota ilustrado: el monarca absoluto es la nica persona que con ayuda de las luces de la filosofa est en condiciones de realizar las reformas necesarias? Por lo tanto, el monarca sometido a la ley y subordinado a la utilidad social dejara de ser el propietario de su reino para convertirse en el primer servidor del pueblo. En la edicin de 1798 del Diccionario enciclopdico un artculo que lleva el nombre de pueblo destaca que cuando se habla a un prncipe la frmula vos peubles (vuestros pueblos) no significa que el pueblo sea propiedad suya sino objeto de sus cuidados>9 Todos los soberanosabsolutistaas de Europa occidental destinaban gran parte de los recursos estatales a la guerra,

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Y BUROCRACIA MODERNA

...antiguo instrumento del prestigio monrquico. Para lograrlo estimularon el progreso econmico, iinpulsaron sus reformas. No obstante, dejaban creer que su principal preocupacin era la suerte de los sbditos, cuando en verdad slo pensaban en aumentar su poder?
En Alemania, el filsofo Emmanuel Kant consider que la salud del Estado no deba de ninguna manera ser entendida como el bien de los ciudadanos y su felicidad ... por salud ha de entenderse aquella situacin de mayor armona de la Constitucin con los principios del derecho Todo el fin del Estado se concentra en e i derecho, y en un derecho cuyo objeto se reduce a asegurar la coexistencia de las libertades de los sbditos. Para Groethuysen, que interpreta a la libertad, en sentido jurdico, como aquella donde

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hombre tienen carcter de derecho, son las inanifestaciones de un derecho, y que por el contrario, toda accin que provenga de una compulsin no est fundada en el derecho, no es vlida jurdicamente... Para que este principio sea respetado es preciso que cada uno evite trasgredir el derecho del ot ro... Los honibres deben vivir independientes los unos de los otros... E l Estado, el orden social no debe ser ms que el medio de asegurar la libertad de uti particular.

___ todos los actos que proceden del franco arbitrio del

El abate Siyes, en su folleto de 1789, titulado Qu es el Tercer Estado?, divida a l Tercer Estado en gente de letras: teologa, derecho, medicina, artes; aquellos que ocupaban puestos en las finanzas reales: jueces, abogados y personal judicial, e in-

cha a los mercaderes. Y a la gran mayora de la poblacin la calificaba de viles, mentecatos, deshonestos y srdidos. Por lo que re resenta a la poblacin campestre, curno gente vil.Y2 La diferenciacin de la burguesa respecto a l conjunto del Tercer Estado, y la justificacin cuidadosa de su derecho de dirigir primero a los insurgentes y luego a la nacin ... los contornos ideolgicos de la
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revolucin inminente se fueron haciendo ms precisos. Sus arquitectos eran abogadosJ3 Durante la etapa de la Asamblea Nacional, los diputados representantes del Tercer Estado se decidieron proclamarla el 17 de junio de 1789; dicha etapa estuvo conirolada por abogados
...y su radicalizaci6n estaba deierminada por el grad en que creyeran que el recin conquistado triunfo burgus podra contenese dentro de las antiguas instituciones o que, por el contrario, aquellas instituciones traicionaran forzosamente la revolucin y por lo tanto tenan que ser aniquiladas

Weber seal que quien estudie las profesiones de los miembros de la Convencin Nacional, cuyo primer acto poltico fue la proclamacin de L a Repblica Francesa el 22 de septiembre de 1792, encontrar en ellas.

ciencia pblica, representados en parte en la burguesa media culta de abogados y escritores, en conexin con la burguesa de los negocios.57 Pues, a partir de este momento es cuando los nuevos franceses empezaron a formar una burocracia en sentido moderno: se convirtieron en servidores pblicos, a quienes el Estado pagaba sueldos regulares y ante quien eran responsables?8 Este nuevo personal estatal se consolid despus de la crisis surgida por la Ley de Chapelier (14 de junio de 1791), que prohiba el derecho de asociacin de los trabajadores y el ejercicio de huelga. La burguesa ansiaba terminar con la contrarrevolucin, sobre todo para establecer el crdito... necesario para la buena marcha de las empresas.

El desarrollo histrico de la burocracia en Francia

En Francia durante el segundo cuarto del siglo XUI surge una serie de organismos administrativos del control centralizado, sobre todo a causa de la necesidad de una recaudacin eficaz de impuestos. Sus principales arquitectos fueron el hugonote Sully; Jean D u Plessis, cardenal de Richelieu; y Jean Baptiste Colbert. El ministro del Rey Enrique IV, Sully, foment el crecimiento de la agricultura, principalmente con base en los impuestos indirectos y en la racionalizacin de las contribuciones agrarias establecidas en una reforma introducida en el ao de 1604, en este momento es cuando los cargos administrativos, cuya venta haba existido durante ms de un siglo, pasaron a ser hereditarios, a cambio del pago de un pequefio porcentaje anual sobre el valor de compra, medi-

...a un solo propietario, a muy p 0 s empresarios burgueses y, en cambio, a una cantidad considerable de juristas de todas clases, sin los cuales el espriiu especfico que animaba a dichos intelectuales radicales y sus ideales no se podran concebir. Desde entouces, el ahogado moderno y la democracia moderna son senc.illamente inseparables...
Segn Weber, el abogado presenta una caracterstica peculiar, pues se le permite la prctica del derecho aprendido previamente por medio de una educacin universitaria que le permite el ejercicio de su profesin debido a que tiene el monopolio de la enseanza jurdica?6 La Revolucin francesa cambi drsticamente la situacin de los antiguos administradores y su a n 140

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da destinada no slo a aumentar los ingresos de la monarqua, sino tambin a aislar a la burocracia de la influencia de los potentados! Bajo el ministerio de Sully, la venta de cargos represent el 8% de los ingresos gubernamentales a la muerte de Enrique IV en el ao de 1610, su hijo L u i s XIII, quien por ser un nio, gobern bajo la tutela de su madre, Mara de Mdicis, increment la venta de cargos, por lo que Francia se convirti rpidamente enla tierra clsica de la venta de cargos. Entre 1620 y 1624, el trfico de cargos proporcion un sustancial aumento en los ingresos estatales, hasta alcanzar una cifra del 38%: Adems de la venalidad de los cargos, exista un sistema de arrendamiento que, por medio de un contrato se permita a grandes hombres de negocios recaudar ciertos impuestas, concesiones regularmente otorgadas por el poder real. Estas personas llevaban el nombre de Receptores generales; sus sistemas eran tan ineficientes que permitan la desviacin de los impuestos recaudados de su camino hacia el Estado, hasta en dos terceras partes; la multiplicacin de los cargos venales imposibilitaba el firme control de la dinasta sobre las industrias de la justicia pblica y las finanzas..., y se dispersaba el poder burocrtico, tanto central como localmente.62 Segn Barrinton Moore, quien compara esta situacin en Francia con las dificultades que presentaron otras burocracias, tales como las correspondientes a la Rusia arista, la india mongol y la China imperial; teniendo en comn, la falta de recursos que les permitiera tener un pago por sus servicios por parte del Estado. En las sociedades preindustnales, era prcticamente imposible engendrar y extraer el excedeiite econmico

necesario para pagar a los miembros de la burocracia un salario que asegurara una depen-dencia a la Comna... a monarqua francesa intent solucionar el pmblema vendiendo los puestos a la burocracia ..? Este proceso de la venta de cargos tena sus ventajas: una fuente de ingresos para el Estado, ganar aliados de la ascendente burguesa marginando a la aristocracia feudal, as como la independencia, del rey respecto de cualquier control eficaz de un parlamento, o bien, un mtodo barato de admini~tracin.6~ En lo que se refiere a los inconvenientes, pueden sealarse dos como los ms importantes. El primero, que al principio el comprador del cargo era su nico dueo y despus se transform en hereditario, lo que significaba de hecho, que se converta en una forma de propiedad privada que pasaba de padres a hijos. Fomentaba, pues, ue el rey perdiera control sobre sus Asimismo por sus derechos de propiedad del cargo no podra ser despedidopr lo tanto, no podra ser trasladado a otro puesto. A fin de atenuar esta situacin, los reyes de Francia adoptaron una contramedida: crear nuevas puestos de oficial o de intendente, c o n el propsito de vigilar las actividades de los otros. Sin embargo, se volvi a caer dentro de la misma lgica, simplemente porque esos nuevos cargos pasaron a hallarse pronto indirectamente sujetos de compra! El segundo inconveniente consista en que la venta de cargos administrativos coadyuv a la creacin de un sentido de identidad corporativa y de inmunidad a las influencias externas, es decir, se form un espirir de corps. Aquellos que los detentaban se cerraron a la influencia del rey, convirtindose en defensores de los intereses meramente locales y de

subordinado^"?^

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prerrogativas establecidas por la tradicin y la costumbre de carcter feudal. Incluso, bajo el reinado de Luis XVI, el aparato judicial del rey continu6 siendo un importante centro de reclutamiento que integraba a los plebeyos ricos. Sin embargo, debe sealarse algo interesante: no todos los puestos del gobierno francs estuvieron en venta, sino que los aristcratas del antiguo rgimen se reservaron para s los cargos de mayor jerarqua en la administracin v el ejrcito Con el objeto de impedir el avance del poder del dinero, preservndose de esta manera sus privilegios.@ Por ejemplo, en Francia en el ao de 1781, se implant el requisito de tener cuatro generaciones de nobleza para poder ser candidato a oficial del ejrcito salvo los casos de ascenso milita desde la base de la tropa! Alexis de Tocqueville, en su obra El antiguo rgimen y la Revolucin, descrihe esa situacicn; todava durante el siglo XVIII se podan encontrar

... a senores de alta alcuniia que osteniaban el ltulo dc gobernador de alguna provincia. Se. les conceda el honor de este ttulo, pero ya no tenan poder. El poder oficial efectivo lo tena el intendente, que se comunicaba con todos los ministros. l designaba y controiaha a los subdelegados, revocables en cada cantn, que represenlaban ai gobienio en las ms pequehas divisiones administrativas.
Tocqueville aade: la Francia de esa poca estaba gobernada por 30 intendente~.~ El cardenal Richelieu, quien desde 1624 fue el soberano defucio, procedi rpidamente a llevar a cabo las siguientes medidas para centralizar la nutoridad real: liquid las fortalezas remanentes de los hugonotes en el sur del pas; con el sitio de La 142

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Rochelle aplast las sucesivas conspiraciones palaciegas; derrib los castillos de los nobles y prohibi los duelos; suprimi los lugares en donde se desarrollaban los intentos de resistencia local; form una organizacin centralizada que administrara al ejrcito, la marina, la,accin colonial,de las compaas de comercio en Africa, Ocano Indico y Antillas, nombrando para ello a una buena cantidad de intendentes al frente de cada provincia. Como puede observarse, el cargo de intendente fue el ms importante, aunque no es ms que una variante del cargo de comisario, eficaz instrumento de la administracin centralizada cuyo origen se remonta al de los comisarios que bajo Enrique I V solan acompaar a las huestes e imponer a las provincias conquistadas una administracin de tipo dictatorial ... el intendente era un comisionado directamente enviado por el poder central. El filsofo francs Jean Bodino haba subrayado en el siglo XVI la necesidad de discernir entre la comisin y el cargo, deca: El funcionario que desempeaba un cargo tena derecho, mientras que el encargado de una comisin poda ser despedido en cualquier Las principales funciones de los intendentes provinciales eran: supervisar, fijar y recaudar los impuestos reales, la organizacin de la polica o de la o c a l ,la preservacin del orden social y la conmilicia l duccin de los tribunales, cuyo propsito era hacer posible por vez primera el control y la intervencin directa del rey en todos los rincones de Francia por medio de la creacin de u n eficiente sistema de intendentes: de justicia, de polica y de finanzas, todos ellos funcionarios enviados c o n poderes omnmodos a las provincias, en un primer momento con misiones temporales ... y ms adelante se convirtieron en delegados permanentes del poder cen-

tral Ellos fueron designados para el puesto directamente por el rey, sus cargos eran revocables en cualquier momento, y estos cargos no se podan comprar los intendants representaron el nuevo poder del Estado absoluto en los rincones ms alejados del reino.z El proceso centralizador de la autoridad real que continu bajo el ministerio de Richelieu, fue tan ampliamente difundido que el historiador francs DAvenel lo describe con asombro:

...

...

De la misma manera que en la mitologa griega y romana haba un espritu protector para cada ciudad y para cada casa, ascomo dioses para todas las circunstancias de la vida y para cada estrato social, hubo bajo el ministerio de Richelieu empleos para todo asunto y para toda persona. Todo era asunto oficial, los hombres, los animales, las mercanca, los viajes, toda actividad pblica o privada, todo ir y venir, las ocupaciones ms sencillas: el pasar por un puente, cortar un rbol o un carreta de paja ... las cosas ms sencillas que uno pudiera hacer, todo estaba previsto por la ley, reglamentado, clasificado y tanfado.... De ah nos vino esa temble enfermedad del burocratismo, que todava no ha podido curar ninguna revolucin.

E l trmino burocracia fue acuado por Vincent de Gournay, un fisicrata y mentor de Anne Robert Jacques Turgot en 1745, quien lo empleaba en un sentido peyorativo, deca: Tenemos en Francia una enfermedad que parece capaz de arrasarnos; esta enfermedad se llama buromanu (sic). A veces l sola inventar una nueva forma de gobierno, con el nombre de burocracia. Un ao despus, el Barn de Grimm se quejaba en trminos semejantes:
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No gohemar demasiado es uno de los principios del gobierno que nunca se ha conocido en Francia... E l verdadero espritu de las leyes en Francia es esa humcracia de l a que sola quejarse el finado de Gournay; aqu las oficinas (bureau), los empleados, secretarios inspectores, rniendunts, nu han sido creados en heneficio del inters pblico; en efecto, el inters pblico parece haherse establecido para que hubiese bureax.

Lo que estaban percibiendo ambos autores era una nueva forma de gobierno, el gobierno de los burcratas, principalmente caracterizado p o r intervenir en todos Io asuntos de la sociedad, as como el exceso de sus propias funcione^.'^ En 1789 el fisicrata Pierre Paul Mercier de la Rivire explica este proceso con estas palabras:
La burocracia es una palabra creada en nuestra poca pam designar cii una forma concisa y vigomsa el gran poder de mems empleados que, en las diversas oficinas del ministerio, pueden ejecutar muchos proyectos elahorados por ellos mismos o a menudo encontrados en el basurero, o que ellos adoptaii por gusto o capricho.

... competentes y disciplinados, formaban la cima del orden bumcrtico, puesta ahora a disposicin de la monarqua. El rey presida personalmente sus deliberaciones del pequeo Conseil d en Hour, que comprenda a sus servidores polticos de mayor confianza y exclua a todos los prncipes... Este consejo se convitti en el supremo organismo ejecutivo del Estado, mientras el Conseil des Dspeches se encargaba de los asuntos providenciales y del interior y el Conseil des finances, de reciente creacin, supervisaba la organizacin econmica de la monarqua.
Luis XIV dividi su reino en 32gneralits, cuyo poder supremo resida ahora en el intendente real, asistido por subdelegados. El personal del sector civil ... del absolutismo francs ... era todava muy modesto..., pero para la conservacin del orden social, contaba con una gran mquina militar capaz de controlar las revueltas campesinas. Elcrecimiento de este aparato militar signific el desarme final de la nobleza provinciana y la capacidad de aplastar las rebeliones populares con rapidez y eficacia?* En el estudio histrico de Otto Hintze se ha mostrado cmo en la Europa de esta poca se dio el origen de una nueva burocracia provincial, pero el poder central desconfiaba de todas ellas, por lo que consider necesaria, para someterlas a su voluntad, la reaparicin de la institucin del comisario; en Francia, por ejemplo, del intendente sali el prefecto de Napolen Bonaparte. Sin embargo, debemos tomar en cuenta l a tercera observacin de Paul Frolich acerca de las concepciones superficiales del Estado absolutista francs del rey Luis XIV,quien es famoso por la siguiente expresin: Elestado soy yo; esta frasees interpretada como la de un gobierno excesivamente perso-

Durante el reinado de Luis XIV,Francia conoci la ms grande centralizacin del poder gubernamental que se pueda concebir, ya que el mismo hombre que haca las leyes tena el poder de interpretarlas; representaba a Francia en el exterior y actuaba en SU nombre.6 El rey Luis XIV hered de Mazarino b u principales ministros: Le Tellier, encargado de los asuntos militares; Jean Baptiste Colbert atenda varias carteras: la de hacienda, la casa y la armada; Lionne, ministro del exterior, y Sguier, que actuaba como ministro del interior. Estos ministros eran
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nalista, de un monarca que se hace obedecer por todos; el absolutismo debe ser concebido como la expresin del dominio de la burocracia, cuya cspide es el monarca... el monarca representa nicamente la cubierta de la burocracia Los jefes de la burocracia son en el absolutismo, los lderes polticos de recia voluntad en el trono? En el antiguo rgimen estaban confundidas las actividades de la esfera privada y la esfera pblica,

en dos sentidos, segn Martin Krieger; primero, todava no haba una clara concepcin de Estado o de nacin como algo separado de la persona del rey; los funcionarios eran servidores del rey. Segundo, como resultado de la venalidad de cargos pblicos, los puestos del gobierno eran literalmente propiedad privada de los funcionarios reales. Por ejemplo, las finanzas de Francia, dice J. F. Boscher, se encontraban en las manos de los grandes hombres de negocios y la Corona slo poda controlarlas mediante el proceso legal ocasional, no por la direccin administrativa continua. La gran burguesa fmanciera francesa ocupa un sitio de honor en el Estado, que no poda subsistir sin su concurso, pues su actuacin era muy importante para el reino; sta poda ser como recaudadores de impuestos, proveedores del ejrcito, principales titulares de acciones de compaas financieras, en las compaas de las Indias o en la caja de descuento. Los recaudadores de impuesto, intermediarios entre la monarqua y la masa que les pagaba, estaban profundamente comprometidos con el sistema del La burguesa financiera constiantiguo tua, retomando la expresin de Jean Jaurs, una fuerza social hbrida en el punto en el que el antiguo rgimen y el nuevo capitalismo se entrec~uzaban?~ Segn Soboul, los recaudadores de impuestos eran los ms interesados en la conservacin del Estado absolutista en Francia; por lo tanto,

...

... no los podemos colocar entre las fuerzas nuevas, aun cuando algunos de ellos, como Lavoisier, fue-

ran hijos de las Luces y contribuyeran a l progreso de las ciencias. Pero una fraccin nada despreciable de los capitales de los recaudadores de impuestos inverta en empresas
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Toaqueville deca que la Revolucin francesa tuvo dos movimientos o tendencias, que no hay que confundir: uno favorable a la libertad, el otro favorable al despotismo... En sntesis, la Revolucin haba sido de naturaleza contradictoria, pues fue a la vez republicana y centralizad~ra?~ Lo que reclamaban los juristas de los Estados genefales era la igualdad en todos sus niveles, con una centralizacin del poder poltico, con el fin de unificar y reformar, en la persona del rey, la dispersin y el desmembramiento de la autoridad estatal, que estaba entre la aristocracia caduca y el soberano, encerrodas dentro de sus propios prejuicik de clase. Se quera emaizar, en cierto modo, la antigua tradicin capetiaaa de un pacto entre el monarca y el pueblo en contra de los seores feudales, que dividan y empobrecan al Estado con sus querellas y ambiciones personates? Eduardo Garca de Enterra asegura que el motor de la Revolucin francesa fue el de continuar con la tendencia de centralizar el poder poltico, no en la figura del rey sino en el Poder Ejecutivo; debido a los grandes ogmas que lo sustentaban, la creacin de un nuevo orden social,

social construida despus de la Revolucin francesa tiene dos causas determinantes:

a) En primer lugar, la antigua estructura social que descansaba sobre la base de las clases privilegiadas y de los poderes intermedios desaparece corno consecuencia de la igualdad, pero no debe implicar la desaparicin de toda forma de poder, sino para reunir todos estos antiguos poderes dispersos en el seno nico de una administracn altamente centralizada. Tocqueville escribi al respecto en La democracia en Amrica que la iguaidadse desarrolla en un pueblo que no ha conocido jams la libertad; como ahora se ve en el continente europeo, los antiguos hbitos y las doctrinas nuevas que hacen nacer un estado social, todos los poderes parecen correr por s mismos hacia el centro:* Toqueville en el Antiguo rgimen, afirm en el mismo sentido, pero expresado con mayor pceocupacin: No se haba visto en el mundo un poder semejante desde la cada del Imperio romano. LaRevolucin ha creado este poder nuevo, o ms bienha surgido como por s mismo de las ruinas que la Revolucin ha hecho? Hauriou piensa de la misma moneta que Tocqueville, ...La administracin pblica ha sucedido a las clases privilegiadas del a d i rgimen en el papel de los negocios pblicos. Garca de Enterra considera que la centralizacin gubernamental,

...esta gigantesca tarea no poda ser cumplida con meras declaraciones generales y ni siquiera por la simple promulgacin de leyes; era preciso configurar un extenso poder capaz de asumir mta misin cuya amplitud desbordaba toda la tradicin @el Estado, y este poder debla ser, sobre todo, un poder gubernamental y activo, constante, general?
Tocqueville consider que la concentracin de poder como una consecuencia de la nueva estructura
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democrtico, una gran nacin no puede vivir sin cuadros sociales; una vez destruidos los cuadros que haban proporcionado los regmenes; pero para hacer esto era necesario que la centmuicin penetrara en todo el pas mediante una jerarqua que poseyera re-

...ha llegado a ser condicin de existencia del rgimen

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presentantes en las ms pequeas circunscripciones. Fue un rasgo del genio de Napolen I haber comprendido en el aio VI11 que l a aristocracia del antiguo rgimen no poda ser remplazada ms que por la de los prefectos y subprefectos, llamativamente unifonnados. Esta necesidad subsiste ms que nunca. Las masas democrticas tienen la necesidad de ser encuadradas.

b) La sustitucin de la estructura de poderes secundarios por la estructura de la administracin centralizada vena impuesta precisamente as,
...p or l a propia dialctica de la idea de igualdad social, que fue la que vino a imponer la revolucin: la igualdad, en efecto, hace imposibles los poderes secuudanos, tanto porque niega la posibilidad de privilegios de clase o personales... el principio de igualdad como

constitutivo social implica rigurosamente una concelltracin del poder, una centralizacin de todas las desigualdades de l a instaucia superior del Estado.*

Toqueville, preocupado por este prowso, expres : jams existi en los siglos pasadossoberano tan absoluto y poderoso que emprendiera la tarea de administrar por s solo, sin ayuda de otros poderes secundarios? En el imperio de Napolen I surgi la poderosa maquinaria centralizadora, como consecuencia de la revolucin, de tan fcil funcionamiento que incluso podra funcionar casi sin motor: para funcionar - d e c a Tocqueville- en e l antiguo rgimen en las dbiles manos de pcaros mediocres, como los que hoy nos gobiernan ... el gobierno ha parecido como nunca al alcance del primero que venga y tome la manivela que ha-funcionar la m q ~ i n a ?Marx, ~ en su IR hrumorio, entiende este proceso al igual que

Toqueville, pues siempre existe el peligro por parte de elementos oportunistas y advenedizos que pueden incrustarse en el aparato estatal, incluso llegan a tener la oportunidad de alcanzar los ms altos niveles. El proceso centralizador va a culminar hasta que el segundo Bonaparte asuma la jefatura del gobierno francs. Es el momento cuando el Estado a parece haber adquirido una completa autonoma. L mquina del Estado se ha consolidado ya de tal modo frente a la sociedad burguesa, que basta con que se halle al frente el jefe de la sociedad del 10 de diciembre, un caballero de industria venido de fuera y elevado ... por una soldadesca embriagada, a la que compr con aguardiente y salchichn y a la que tiene que arrojar constantemente sal~hichn?~ Los prncipes ,+xpresa Bonaparte- son los que ms ahundan. Estos pueden gobernar bien si se hallan frente a una buena mquina. El sistema gubernamental de Napolen es quiz el ms desptico de toda la historia de Francia. Su poder parece ms amplio y absoluto que el de Luis XVI, e incluso que el de Luis XIV.97Napolen I justificaba su despotismo por el bien de Francia, y por supuesto, del pueblo de donde provena: no he olvidado en ninguno de mis hechos como Emperador los intereses del pueblo. Todos ellos han sido la constante reocupacin de mi pensamiento cuando reinaba?fRaymon Aaron consider al rgimen imperial de Bonaparte como aquel que tiene una naturaleza contradictoria en su propia estructura: no es aristocrtico ni democrtico. Es un despotismo superpuesto a una sociedad de tendencias Napolen I, por la grandeza de Francia y el -peligro de una posible resurreccin del antiguo rgimen, estableci un orden social con un gobierno
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democrtica^"?^

centralizado. Todas las decisiones se toman en los consejos - C o n s e j o de Ministros y Consejo de Estado-, en un trabajo de equipo. En el Consejo de Estado, cada uno expone su punto de vista sobre las cuestiones que estn en el orden del da, y el Emperador interviene con el mismo ttulo que los dems consejeros, sin privilegios particulares ... las decisiones son tomadas por mayora de votos del cotiseJoO. IW Para Napolen Bonaparte, el primer principio de gobiernn es el permitir a todos expresar libre y enteramente SUS ideas, no en el plano de las luchas partidistas, sino en el plano del trabajo de equi po... Adems el equipo de trabajo gubernamental no deber tener preocupacin alguna de procesos electorales, pues facilita extraordinariamente la tarea de Napolen Bonaparte deca: no hay despotismo absoluto, solamente relativo; un hombre no podra absorber a otro impunemente. Adems estimaba que los franceses necesitan ms la igualdad que la libertad; en esto sigue la directriz exacta de los juristas de 1789 y de los filsofos del siglo X V I I I . ~ ~ Debe aclararse que, cuando los diputados representantes de las provincias francesas se reunieron en el Palacio de Versalles, en 1789, no pensaban, en absoluto, en discutir la autoridad del rey; sus reivindicaciones tendan a reforzarla; su mayor preocupacin era racionalizar la organizacin polticosocial.u.Las relaciones que se establecen entre los prefectos y sus administrados son cordiales debido a que estn atentos a las necesidades de los ciudadanos, preocupados por sus intereses particulares, indiferentes a las cuestiones de partidos polticos, completamente liberados de las camarillas, y que anteponen la economa a la poltica. Despus del
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terrible desorden del Terror y del directorio, la masa siente hacia esos hombres un agradecimiento y una confianza ilimitados.M Su actuacin propcionaba esperanza a la poblacin por lo que se convirtieron rpidamente en los rbitros de todos los problemas, de todas las querellas y de todos los litigios. Napolen le dijo a sus prefectos: cuando estn a cien leguas de la capital, tienen ms poder que yo; uno de ellos le contest con ingenio:
S, Majestad, los prefectos se encargan de que se paguen los impuestos, os proveen de hombres que hacen la guerra, mientras mantienen la paz interior: en una palabra, los prefectos son cocineros de vuestra gloria, preparan los platos y vuestros generales los saborean.

los

Tocqueville calific como el nico gran descubrimiento de la Revolucin en materia administrativa,

...la piedra clave para la ordenacin de la administraciu nueva, por virtud de la cual quedaba desalojado el sistema sinodrquico o de los consejos que haban dominado la antigua, ligando adems a situaciones polticas esiamentales ya inaceptables, y pasa a dominar el agente individual o monocrtico, que es el gran instrumento del proceso de burocratizacin del Estado
que entonces comienza sistemPticamente como una marca decisiva de la administracin contempornea. Tocqueville aclara acerca de esta nueva administracin en su Antiguo rgimen: Bajo la antigua monarqua no se haba conocido ms que dos modos de administrar: en l o s puestos en que la administracin se confiaba a un hombre solo, ste

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obraba sin mncurso de ninguna asamblea o su forma contraria que era aquella donde la asamblea no solamente gobernaba y supervisaba la administracin, sino que administraba por s misma, por comisiones temporales que ella designaba. Como no se conocan ms que estas dos manera de obrar, cuando se abandonaba una se adoptaba la otra.M Cormenn, uno de los fundadores de la ciencia administrativa sealaba a la escuela primaria, el ejrcito, el Budget, o sea la ley de presupuestos y el juez de paz como elementos centralizadores. Sobre la educacin primaria deca: es un instrumento de centralizacin... Figurmonos a los maestros sustituyendo por todas partes a la corrupcin a los signos rudos y groseros del dialctico local, las reglas sencillas y correctas de nuestra lengua francesa. Con respecto al ejrcito deca que: acabronse los privilegios militares, del nacimiento, de clase o de ciudad iguales son para todas las causas de exeno s ejercicios en el campamento, igual cin, iguales l cama en el vivac, iguales castigos, iguales rewmpensas, iguales pensiones. Unas son las condiciones de ascender, uno el tiempo del ejercicio, la misma hora la que ve partir y la misma la que seala el regreso a sus hogares. Como ejemplo de este tipo de ejercicio nos menciona a la Legin Extranjera creada por Napolen. ...que no tiene sino una insignia para todos los servidores del Estado, civiles o militares, sin distincin de nacimiento, clase o culto, es tambin un gran pensamiento de la centralizacin.08 El Budget, o sea la ley de presupuestos, es el libro de centralizacin. Cada ramo de servicio pblico l su lugar: magistrados, clrigos, militares, tiene en financieros, administradores, empleados, catedrticos, sabios, literatos, ministros, prncipes, el mismo

...

rey, todos tienen su cuenta corriente en este libro, y cuando son llamados se presentan segn el orden con que se hallan escritos: nica es la fuente de las rentas del Estado, el impuesto universal, ya no hay ms que una caja para todos los gastos pblicos, una sola llave para abrirla; l es el que paga y quien paga, gobierna. Y en lo que se refiere al juez de paz, consider que deba existir uno por cada distrito, un tribunal de primera instancia, . . . E n cada departamento, un jurado, en cada gran distrito judicial, un tribunal superior...en la capital, un tribunal casacin.110 Napolen entenda a los prefectos como un instrumento centralizador, lo que lo llev a afirmar que a travs de su organizacin, su accin, sus resultados, eran admirables y prodigiosos. Se daba simultneamente el mismo impulso a ms de cuarenta millones de hombres. Cormenn pensaba igual que Bonaparte

... de este modo todos los ramos y dependencias del servicio pblico ajustan unos con otros, y el gobierno impulsado por la centralizacin mueve sus millares de brazos a un tiempo, y por decirlo as, maquinalmente; a la manera de cuando se ha dado la oscilacin al pndulo de un reloj grande, el minuten, marcha, la campana suena y las ruedas y encajes ms finos y delicados giran con exactitud y sin discrepar sobre sus ejes de diamantes.
es la primera potencia del Mundo.* Tocqueville denomina al proceso de burocratizacin centralizacin administrativa y por su pensamiento liberal la consider como algo sumamente pernicioso, pues abra las puertas de la tirana des149

La consecuencia era que la Francia centralizada

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truyendo id fuerza individual y la nacional, nos explica James T. Schleifer. A lo interior Tocqueville propone que las libertades locales en cambio, nutran por i ual el gusto de la libertad y el arte de ser libres. Y Toqueville deca al respecto: no hay que engaarse conesto. Son los gobiernos democrticos los ms rpidos en llegar a la centralizacin administrativa, mientras pierden en libertad poltica, y al comparar a Francia con los Estados Unidos de Amrica concluye que este ltimo pas se basa en dos principios fundamentales: La soberana del pueblo, l a democracia, cuyo principio divide y disuelve; el segundo, la federacin, cuyo principio une v conseFya.ll5 Por lo tanto, Toqueville asevera convencido que no hay ms naciones expuestas a caer bajo el yugo de la centralizacin administrativa que aquellas cuyo Estado social es democrtico.116 La tendencia identificable en ambas naciones es I n de concentrar todo el poder gubernamental en mano del nico poder que representa directamente al pueblo; cuando un mismo poder est revestido o s atributos del gobierno, le es muy difcil de todos l no tratar de penetrar en los detalles de la administracin y a la lar a casi nunca deja de encontrar ocasin de hacerlo .l a Para el Primer Cnsul, ms tarde emperador, cada prefecto dehe disfrutar de un mximo de autonoma, cada uno de ellos debe ser emperador en pequea escala. Napolen I deca: Hago administradores para el futuro. Se Forman en el taller de los reglamentos y de las leyes. Los prefectos son, para Bonaparte, pequenos emperadores, pues tienen toda la autoridad y recursos locales que derivan del cargo desempeado en el momento: pero no tenan ningn per1.

sonal que los acompaara en el ejercicio de SUS funciones, como tarnpoco se sostena a todos en la regin que regenteabm.118 El cuerpo de prefectos estaba compuesto por dos clases de hombres: los que empleaba Napolen desde el 18 brumario que gobernaban los departamentos del antiguo rgimen y los que el propio emperador haba forjado en el seno del Consejo de Estado; la principal funcin de ese consejo no es solamente tratar los asuntos y elaborar leyes, sino es el sitio donde se preparan los hombres llamados a g~bernar.~ La centralizaci6n fue consumada por Napolen al crear la estructura de hierro de los prefectos y de los subprefectos, corrigiendo el vasto desorden que haban sido los intentos de organizacin territoriales de los revolucionarios. Podramos decir que las estructuras polticas fundamentalmente centralizan y permiten al emperador enterarse de todo lo que ocurre de un extremo a otro del Imperio. En cambio, las estructuras administrativas le permitan descentralizar esa clase de autoridad al delegarles responsabilidades. Cuando Napolen nombr su primera generacin de prefectos y subprefectos les inculc una especie de mstica administrativa, les dijo:
...(no seis jams los hombres de la Revolucin, sino hombres de gobierno. Recordad que estis por encima de las intrigas, como el gobierno est por encima de las facciones, y haced que Francia refiera su felicidad d l establecimiento de las prefecturas.) Para ello ordeno ejemplarmente las carreras civiles, concibidnddas como oportunidades abiertas a los mejores.12

El fsico Chaptal interpret al sistema burocrtico como una imagen naturalista: El prefecto esencial-

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mente ocupado en la ejecucin, trasmite las rdenes al subprefecto; ste a los alcaldes de las ciudades, pueblos y aldeas. De manera que la cadena de la ejecucin desciende sin interrupcin del ministro al administrado y trasmite la ley y las rdenes del gobierno hasta las ltimas ramificaciones del orden social con la rapidez del fluido elctrico.z2 El sistema de gobierno que haba propuesto estructurar el Decreto de 1789 de una delegacin de funciones del Estado a las entidades locales queda esencialmente transmutado: ya no se trata de una delegacin, sino de una ejecucin directa cumplida a travs de una lnea estricta de dependencia jerrquica. Tampoco es ya la localidad la que ejerce sus funciones, sino que el alcalde: un puro agente de la organizacin del Estado es colocado como jefe ejecutivo de la corporacin municipal. Por lo que quedar establecida la tcnica del centralismo; las rdenes ms importantes se dan desde arriba hacia abajo, filtrndose por todos los canales de la organizacin. Duverger de Hauranne llam Certeramente a la ley del 28 pluvioso del ao VIII (17 de febrero de 1980), carta de la centralizacin administrativa; el alcalde acta como agente del gobierno, articula al Estado y al municipio mediante la unin de dos formas de representacin en una sola persona. El alcalde como delegado del Ministerio de Hacienda, asiste a la rectificacin de repartos; como representante del Ministerio de Guerra, a las tareas del remplazo; como la encarnacin del Ministerio del Interior interviene en las selecciones y en las obras de caminos, casa de cura, cementerio, casa de los comunes y escuelas; como Delegaciones del Ministro de Cultos, en las cuentas de la Iglesia; como

delegado del Ministerio de Instruccin Pblica, vigila a los maestros; y como representante del Ministerio de Polica y del Ministerio de Justicia expide pasaportes, reprime el vagabundaje, redacta los actos civiles, hace constatar los crmenes, delitos, contravenciones y ejerce la polica judicial.124 Todo lo anterior, Hiplito Taine lo subraya: De hecho, municipal o general, el consejero no es ms que consultativo; es el delegado del gobierno, alcalde, subprefecto, prefecto quien manda ...durante dos semanas es quien regentea el consejo local, despus, durante once meses y medio nicamente ser el administrador y encargado de la ejecucin cotidiana de la sociedad local.zs Segn esta tcnica, la organizacin territorial va ahora a estructurase sobre una lnea de mando jerrquico de lazos de dependencia mutuos entre el ministro, prefecto, subprefecto y alcalde. Aunque situados, el prefecto, el subprefecto y el alcalde de una circunscripcin territorial servida por una administracin local, son estrictamente dependientes jerrquicos del centro y en cuanto a tales son ellos y no las corporaciones, meras titulares de ocasionales funciones consultativas o deliberantes, los que ejecutan las leyes y cumplen las funciones del Estado en sus respectivas demarcaciones....26 Con la c o n solidacin del sistema administrativo centralizador instaurado en Francia por Napolen I quedaron cimentadas las bases del Estado moderno. El lo deca de la manera siguiente: slo vivo en la posteridad, mi trabajo es fundar un buen sistema de administracin, los pueblos cansados se preci itarn bajo el yugo de la nacin mejor gobernada. Para terminar este breve trabajo, podemos recordar las observaciones de Weber acerca del proceso de burocratizacin progresiva. Este proceso es para-

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E,

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lelo al W I T O ~ I O de la economa y al del Estado moderno, cuyo dominio se encuentra en el aanejo cotidiano de la burocracia

...Dela misma manera que el llamado progreso hacia el capitalismo constituye desde la Edad Media la escala u~voca & la modernizacin de la economa, as tambin el progreso hacia el funcionario bumcrtico, basado en el empieo, el sueldo, la pensin y el ascenso... es la exata igualmente unvoca de la modernizacin &I Eriado, tanto del monrquico como del democrtico...'"
Ms adelante seala Weber c o n preocupacin: Una vez eliminado el capitalismo privado, la burocracia estatal dominara ella sola a la manera del antiguo Egipto, slo que en la forma incomparablemente ms racional y, por lo tanto, menos evitable ... Quin se atrevera a negar que algo por el estilo figura entre las posibilidades del futuro?'29

En cambio para Marx la existencia misma del aparato Estado separado de la sociedad civil significa UM opresin especfica por parte del Estado. La respuesta proporchnada p6r Marx depender de la revolucin proletaria, que no es simulemente abolir la explotaci6n por parte del capital, sino que su misin es liberar a la sociedad civil de la dominacin en a tiene el aparato del E s t a b En este contexto la que k Marx presenta por primera vez en 1871 el concepto de que la revolucin destruye el aparato estatal, en esa ocasin hace referencia a la Comuna de Pars entendindola como la negacin de la burocracia:
La Comuna se eligi a travs de elecciones generales y estableci un cuerpo electo de funcionarios, cuyos

...

miembros podran ser depuestos en cualquier momento a peticin del electorado. La Comuna aboli el ejrcito permanente y lo remplaz por l a milicia popular, asimismo fij el principio de que ningn funcio&io ganana ms que un obrero comente.'"

Notas
Marx, El 18 Bmmorio dc Luis BoMporle, Ariel, Esppa, 3s. edicibn, pg. 142. 2 Martm Kneger, ' E l Estado y la burocracia en Europa", en Eugene Karnenka y Martin Kneger (compiladores), La burocracia, F a ,MCxiiw, coleccin breviarios nm. 302,
1 Karl Za edicin, 1980, pg. 14. 7 Louis Alihusxr, Montesquieu, lo poltico y i o historia, Ciencia Nueva, Esppfis, 1968, p p . 97, citado en I b a . pg. 204. 9 Perry Anderson, op. d i . , pg. 12. 10 I b d , pg. 26. 11 G r a n Tberborn, 1 C m domina la close dominottie?,Siglo XXI,Mxico, 3a. edicin, 1981, pg. 41. 12 M. Fernanda Gar& de los Arcos, op. cil., pg. 80. 13 I b a , pg. 70.

6 Perry Anderson,ElEsr& obwhiisto, Siglo XXI, Mxico.

Fernanda Garcia de los Arcos, Eshuciurosfeuales y formocwn del copito[ia>lo en Europa Occidonio.! UAMIzbpalapa, Mbxico. 1985, pgs. 77-80. 4 Iba., pg. 82, S Ibid.
3 Ma.

1981, pg. 14.

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REVOLUCI~N FRANCESA Y BURCCRACIA MODERNA

14 Barrinton Mame, Los orgenes sociales de la dictodur<r y la damcracia, Pennsula, Espaa, 2a. edicin, 1976, peg. 57. 15 Perry Anderson, op. cit., pg. 28. 16 Max Weber,Economaysoci&d, FWMxim,3a.reirnpresin, 1977, pgs. 173-180. 17 Perry Anderson, op. cir., pg. 28. 18 Ibid, pgs. 28-29. 19 Ibid, pgs. 27-28. 20 Marla Femanda Garcia de los Arcos, op. cir., pg. 90. 21 Perry Anderson, op. cd., pg. 31. 22 Mara Femanda Garca de los Arms, op. cii., pg. 80. 2 3 Henry Jacoby. L a burocrarizacin del mundo, Siglo X X , Mxico, 1972, p4g. 29. 24 Ibid, pgs.29-30. 25 H e p l citado en I b a , pg. 31. 26 Ernst Kantorowicz, citado en Ibid. 27 Max Weber, op. cd., pgs. 1062-1063. 28 Michel Tigar y Madelaine Levy, El derecho y el ascenso del uipifalismo, Siglo XXI, Mxico, 1978, pg. 121. 29 Ibid. 30 G e ~ g e s Lefebvre, La Revolucin francesa y el Impcrw (1 787-18IS),FCE, Mxico, coleccin breviariosnrn. 151, 3a reimpresin, 1973, pg. 33. 31 Mara Femanda Garca de I m AMIS, op. cit., pgs.73 y 83. 32 B. Moore, op. cir., pg. 45. 33 Albert Soboul, Para comprender la Revolucin francesa, Grijalvo, Espaa, 1983, pg. 14. 34 G. Lefebvre, op. cit.,pg. 33. 35 Eduardo Garca de Entema, Revolucinfianccsa y adminisiracin contemporrhea, Taurus, Espaa, 2a. edicin, 1981, pg. 17. 36 Cita de Bernard Groethuysen, en Ibid., pg. 14. 37 Ibid. 38 Cita de Montesquieu en M a . del Carmen Iglesias, El pcnsamienro de Monrerquku, Alianza Universidad, Espaa, pg. 315. 39 Ibid, pg. 313. 40 Ibid, pg. 386. 41 E.Garca de Enterra, op. cir., pg. 15.

42 Irving Louis Horowitz, FundamenrOs de la socwloga poltica, FCE, Mxico, 1977, pg. 42. 43 A. Soboul, op. cit., pg. 11. 44M. F. G. de los Arms, op. cir., pp. 180-181. 45 Ibid., pgs. 181-182. 46 A. soboul, op. cit., pg. 15. 47 Ibid, pg. 16. 48 Ibid, pg. 14. 49Ibid, pg. 15. 50 Ibid., pgs. 15-16. 51 Citas, E. Kant y B. Groethuysen, en Garca de Enterra, op. cit., pg. 20. 52 M. Tigar y M. Levi, op. cii., pgs.218 y 219. 53 Ibid.. de. 219. .. 54 Ibid 55 M. Weber, op. cir., pg. 1065. 56 Ibid, pg. 591. 57 A. Soboul, op. cit., pg. 47. 58 M. Krieger, op. cit., pg. 19.

59 A. Soboul, op. cit.,pg. 47. 60 Anderson, op. cit., pg. 90. 61 Ibid, pg. 91. 62 Ibid., pgs. 91-92. 63 B.Moore., op. cit., PQgs. 57-58. 64 Ibid, pg. 58. 65 Ibid. 66 M. Kneger, op. cd., pg. 33. 67 B. Moore, op. cir., pg. 33.
68 Ibid

69 M. Garca de los Arcos, op. cit., pg. 188. 70 Toqueville citado en H. Jacoby, op. cit.,pg. 34. 71 H. Jamby, op. cir., pg. 34. 72 Anderson, op. cit., pgs. 92-93. 73 DAvenel citado en H. Jacoby, op. cit., pg. 32. 74 M. Kneger, op. cit., pgs. 48-49. 75 Ibid, pg. 19. dijo Napoien, 76 Patrick Ravignant, Lo que ver&ramenre Aguilar, Mxico, 1970, pg. 82.

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I%TAPALAPA 27

Y3 ATocqueville, op. cit., pg. 265. Y4 TDcqueville citado en E. G. de Entena, op. cit., pg. 50. 95 K. Marx, op. cif., pgs. 143-144. Y6 N. Bonaparte citado en P. Ravignant, op.cit., pg. 104. 91Ibid., pg. 79. 98 Ibid., pg. 80. 99 Raymon Aron, Ensoyo sobre las libertades, Alianza Editorial, Espaa, 1966, pg. 21. 100 N. Bonaparte citado en P. Ravignant, op. cit., pg. 81. 101 Ibid., pgs. 82 y 1 I?. 102Ibid., pg. 91. 103Ibid., pg. 92. 104Ibid., pg. 92.

77 P. Anderson, op. cit. pg. 98. 18 Ibid., pg. 99. 79 H.Jarnhy, op. cit., pg. 35. 80Ibid. 81 M.Krieger, op. cit., pgs. 18-19. 82 A.Soboul, op. cit., pg. 35. 83 Ibid, pg. 36. 84 lbid. 85 Alexis de Tocqueville, /,a democrmio Alianza Ed., Espaa, 1980, pg. 91. 86 P. Ravignaut, op. cit., pgs. 92-93. 87 E. Garca de Enterra, op. cit., pg. 43. 88 Tocqueville citado enlbid., pg. 47. 89 Ihid. 90 Haurriou citado en Ibid., pg. 38. 91Ibid., pg. 48. Y2Ibid., pg. 50.

en Amrica

(4,

105 Naplen citado en Ibid. 106 Toqueville citadn en E. G. de Enterra, op. cit.,pg... 57 y 58. 107 Cornevin citado en Ibid., pg. 59. 1 0 8 Cornevin citado en lbid. 109 Cornevin citado en lbid,, pg. 60. 110 Cornevin citado cn lbid 1 1 1 N.Bonaparte citado en P.Ravignant, op. cit., pg. 110. 112 Cornevin citado en E. G . de Enterra, op. cii.. pgs. 60-61. 113JamesT.Schleifer.Cmonaci~lademocraciaenAmrico, FCE, Mxico, pg. 162. 114 Tocqueville citado en Ibid., pg. 162. 1 1 5 Tocqueville citado en Ibid 116 Tocqueville citado en lbid. 117 Tocqueville citado en Ibid., pg. 165. 118 N. Bonaparte citado en P. Ravignant, op. cit., pg. 104. 119 N. Bonaparte citado en Ibid., pg. 110. 120 E. Garca de Enterra, op. cit., pg. 58. 121N. Bonaparte citado en lbid., pg. 59. 127 Ponteil, citado en Ibid., pg. 117. 1?3Ibid.,pgs. 118-119. 124 Duverger de Hauranne citado en Ibid., pgs. 119-120. 1 2 5H. Taine citado en Ibid., pg. 123. 126Ibid., pg. 124. 127 N. Bonaparte citado en P. Ravignant, op. d., pg. 74.
128 Max Weber, Escrifos potuos, (9 Folios Ediciones, Mxico, 1982, pg. 75.
179Ibid., pg. 37. 130 lssnc Deutscher, Las races de la burocracia, 2a. edicin. Anagrama, Espaa, 1978, pg. 39.