SEMINARIO DE INVESTIGACIN PROFESORA: DIANA BORDA

REFORMA AL INCODER: MODERNIZACIN INSTITUCIONAL?

REALIZADO POR: ALEXIS PALACIOS SANCLEMENTE ANDRES PAVIA

BOGOT, 12/11/201

REFORMA AL INCODER: MODERNIZACIN INSTITUCIONAL?

A!"#$%&#
El objetivo del presente documento es, de un lado, plantear una reflexin en torno a la posibilidad de construir una burocracia ideal en los trminos weberianos, cuestionando sus posibles contradicciones internas, sus problemas de consistencia y sus limitaciones en trminos de democracia, eficiencia y satisfaccin por parte tanto de los funcionarios como de los ciudadanos. Inicialmente se presenta una caracterizacin de la burocracia ideal desarrollada por Max Weber. e otro lado, se enuncian las principales cr!ticas y reformas propuestas a este modelo racionalista y tecnicista de burocracia, planteadas desde otras perspectivas tericas del fenmeno administrativo, como es el caso de la fundamentacin desde los preceptos tericos pr"cticos de la #ueva $erencia %&blica. ' continuacin, observaremos una or(anizacin burocr"tica moderna buscando describir su confi(uracin institucional en base al modelo ideal weberiano de burocracia moderna, mostrando a partir de este caso particular tanto las limitaciones del modelo de distribucin racional como las posibilidades y limitaciones de los modelos alternativos, en este caso de la nueva (erencia p&blica. %ara el desarrollo de la revisin de nuestro caso, )emos esco(ido al Instituto *olombiano de esarrollo +ural, I#*, E+ -.

Palabras clave: .urocracia, Modernidad, $erencia %&blica, Estructura Institucional

Creado en el gobierno de lvaro Uribe por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante el Decreto 1300 del 21 de mayo de 2003 Diario !"icial #o $% 1&'( de 23 de mayo de 2003

1'P$(!)*+% ,* -./*"#-0%&-1.
' principios del si(lo //I, *olombia a&n no )a sido capaz de resolver su problema a(rario, sirviendo de referencia si(nificativa en el conflicto en el 0ue se ve envuelto la sociedad colombiana. El estado colombiano )a intentado sin xito, resolver el problema de la tenencia de la tierra en el pa!s en los &ltimos 12 a3os 4Mac)ado, 52267. En ese sentido, )a existido la intencin de al(unos (obiernos por desarrollar l!neas maestras para una de tierras, pero la falta de decisin pol!tica de los (obiernos de turno por asumir los costos 0ue implica una transformacin seria de este sector estrat(ico para la sociedad, )a derivado en retrocesos importantes en la solucin del problema. 8a pol!tica de tierras desarrollado en -9:-, bajo la fi(ura de la ley -;1, sus antecedentes en la 8ey 522 de -9;: y la 8ey -22 de -966, as! como los conflictos alrededor de la propiedad exaltados a partir de -96<, se )a constituido en la piedra an(ular de los avances y retrocesos del proceso de atencin estatal )acia la problem"tica de tierras en el pa!s 4Mac)ado, 52297. entro de esta din"mica, en el a3o 522;, se tramita la creacin del Instituto de esarrollo +ural, I#*, E+, de acuerdo a una l(ica de supuesta modernizacin del aparato institucional encar(ado de la atencin de los problemas de la tierra en el pa!s 4+eyes, 52297. *omo una entidad relativamente nueva en el campo burocr"tico nacional= su or(anizacin administrativa fue dise3ada con el propsito de aumentar la eficiencia administrativa del campo funcional en el 0ue operan, el sector a(ropecuario nacional, transformacin institucional 0ue es posible situar en la se(unda ola de reformas del Estado y la administracin p&blica de 'mrica 8atina. >e(&n la cl"sica tipolo(!a de Max Weber existen tres tipos puros de dominacin? la tradicional, en la cual la le(itimacin del poder viene dada por la costumbre de un pasado inmemorial= la carismtica, en la 0ue la autoridad, el actuar y la influencia del l!der son le(!timas en razn de su personalidad y lideraz(o respecto de las personas 0ue lo si(uen= y la legal-racional, forma ideal en la 0ue la autoridad es le(!tima debido a 0ue sus actuaciones est"n de acuerdo con un conjunto de normas consideradas como tal de manera racional y con arre(lo a unos medios preestablecidos le(almente y a un criterio impersonal. Esta &ltima es la promesa, por lo menos en el "mbito discursivo, del proyecto de Estado@nacin moderno

0ue, eliminando las dos primeras formas de dominacin, pretende construir un orden en el cual las actuaciones del poder soberano estn ce3idas a derec)o, y en el 0ue las relaciones entre el (obernante y los (obernados estn mediadas por un cuerpo administrativo 0ue (arantice la preeminencia de la le(itimidad le(al racional en sus actuaciones= es ste el objetivo de los cuerpos burocr"ticos.

2'P$*02.#% ,* I./*"#-0%&-1.
8os tipos ideales weberianos son un constructo terico no materializable, construidos desde una perspectiva prescriptiva m"s no descriptiva, y cuyo objetivo es establecer un referente con el cu"l comparar las sociedades concretas y analizar su (rado de modernizacin. %artiendo de esta premisa es posible pre(untarse A*u"l es el (rado de modernidad Brespecto a lo 0ue entiende weber por modernidadB 0ue )a alcanzado la institucionalidad encar(ada de la pol!tica de tierras con la creacin del I#*, E+C

'3-41#*"-"
8a creacin del I#*, E+ como institucin encar(ada de la atencin de la pol!tica de tierras del pa!s, no )a lo(rado superar las los problemas vi(entes de las prescripciones weberianas sobre instituciones modernas.

5'M%$&( T*1$-&(
La modernidad en Webber

*onvencionalmente suele aceptarse 0ue el proceso de construccin del Estado@nacin moderno se apoy, de manera especial, en el aparato burocr"tico como mediador y (arante de la relacin de dominacin entre el (obernante y los (obernados, y como instrumento de la construccin de la nacin y de su inte(racin en la unidad pol!tica del Estado moderno como forma )e(emnica de (obierno. ')ora bien, Acu"les son las caracter!sticas de las

burocracias modernasC 8a respuesta a esa pre(unta puede ser encontrada en el modelo de distribucin racional del trabajo teorizado por Weber. esde una perspectiva )istricaDcomparativa, Weber teoriza los resultados de sus estudios en sociolo(!a comprensiva y, a partir del supuesto se(&n el cual una sociedad se divide entre dominantes y dominados, considerando 0ue la accin social depende del sentido subjetivo de la conducta de los actores sociales, analiza las formas del orden social y la dominacin5, donde el modelo burocr"tico, como un proceso de racionalizacin, propio de occidente, de la conducta de los individuos, es el m"s eficiente mecanismo de dominacin, 0ue pasando de lo comunitario a lo social, puede desplazar otros procesos de dominacin. Weber, al comprender la complejidad y las m&ltiples imbricaciones entre los sucesos del mundo de lo social, advierte la pertinencia de simplificarlo con el "nimo de )acerlo le(ible. *on este objetivo, su(iere varios conceptos sociol(icos, denominados por l tipos ideales, cuyo propsito es servir como referentes anal!ticos para comparar las sociedades concretas y sus instituciones 0ue, por principio, distan de los modelos ideales. 8a esencia de una estructura burocr"tica moderna, se(&n Weber, es servir a una finalidad impersonal y objetiva, mediante la obediencia a normas abstractas, de manera continua o cotidiana en el tiempo. Estas normas rectoras deben ser creadas racionalmente, recurriendo al sentido de le(alidad abstracta y basadas en el ejercicio tcnico. 8a le(itimidad de la dominacin burocr"tica es la norma establecida 0ue antecede y determina las acciones de los funcionarios y la autoridad de 0uien da las rdenes concretas, de tal forma 0ue el funcionamiento burocr"tico moderno debe estar re(ido por Eel principio de 0ue una orden concreta slo alcanza vi(encia cuando puede apoyarse en una FcompetenciaG especial consi(nada en una Fre(laGH. 'dicionalmente, la capacidad tcnica basada en los conocimientos especializados es el fundamento objetivo del poder burocr"tico 4Weber, 5225, p"(. I1;7. entro de las funciones espec!ficas 0ue Weber asi(na a la burocracia moderna deben resaltarse los si(uientes;? E%rincipio de atribuciones oficiales fijasH, 0ue implica una distribucin de las
2

)n su an*lisis se plantea la caracter+stica de la dominaci,n como un caso especial de poder -.eber( 2002( p*g &'%/
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0odas las siguientes citas son tomadas de .eber( 1p cit ( p*gs 21'3214

actividades metdicas, una distribucin fija de los poderes de mando o decisin B principio de autoridadB y unos procesos de seleccin y nombramiento del personal necesario con aptitudes bien determinadas. E%rincipio de jerar0u!a funcional y de la tramitacinH, 0ue da lu(ar a Eun sistema firmemente or(anizado de mando y subordinacin mutua de las autoridades mediante la subordinacin de las inferiores por las superioresH. El objetivo de esta disposicin es la b&s0ueda de una estructura jer"r0uica y monocr"tica. El ejercicio administrativo se basa en documentos escritos 0ue sirven de re(istro oficial de las actividades de los funcionarios. *ada empleo tiene una esfera de competencias claramente definida. El in(reso a los cuerpos de funcionarios con una disposicin burocr"tica supone cierto aprendizaje profesional previo 0ue se certifica con base en competencias como contratos y experiencia. 8os funcionarios deben estar sometidos a un estricto control en el desempe3o de sus funciones. 8os funcionarios deben ser reclutados slo mediante un contrato laboral. En todo car(o se exi(e al funcionario 0ue lo ocupa el m"ximo rendimiento posible, lo 0ue implica 0ue el funcionario se compromete con su car(o como su &nica ocupacin. EEl desempe3o del car(o por parte del funcionario se realiza se(&n normas (enerales susceptibles de aprendizaje, m"s o menos fijas, m"s o menos completasH. 8a capacitacin en el conocimiento y manejo de estas normas representa Ela introduccin a una tecnolo(!a especial en cuya posicin se encuentran los empleadosH. 'dicionalmente, la posicin de los funcionarios al interior de los cuerpos burocr"ticos est" determinada por dos condiciones? %ara cada funcionario el car(o ocupado debe ser su EprofesinH y la esencia de su servicio deber ser una Efinalidad objetiva impersonalH. Es necesario, por tanto, la exi(encia de un conjunto de conocimientos para poder ocupar el car(o. 8a ocupacin del car(o no es de )ec)o ni de derec)o considerada como la posesin de una fuente de rentas producidas por el cumplimiento de sus funciones, y por tanto debe )aber una separacin tajante entre el funcionario y la propiedad de los medios de trabajo necesarios. %ara 0ue una persona ocupe un car(o como funcionario en el cuerpo burocr"tico

Edebe ser nombrado por una autoridad superiorH, tener derec)o a cierta perpetuidad en el car(o 0ue le (arantice cierta estabilidad laboral Blo 0ue no implica 0ue el car(o le pertenezcaB y Etener una remuneracin en forma de un estipendio fijo, as! como un retiro de vejez por medio de una pensinH 4Weber, 5225, p"(s. I-<@I5;7.

La implementacin de polticas. La nueva Gerencia Pblica

*mo cr!tica al modelo racional maximizador, 0ue se desarrolla tericamente en un escenario de competencias, en el 0ue los actores fundamentan su accin en par"metros establecidos por tal racionalidad maximizadora (racias a la ex)austiva verificacin 4ceteris paribus7 de los escenarios posibles de lo(rar en funcin de sus decisiones tomadas 6, 0ue en sus momento dio lu(ar a la institucionalizacin de pol!ticas enfocadas al desarrollo pr"ctico de estos principios, suceso acontecido desde finales de los a3os I2Js y principios de los <2Js principalmente, nace, a partir de teorizaciones anta(nicas al modelo de racionalidad ptima. Estas nuevas verificaciones de la naturaleza racional de los a(entes plantean una racionalidad limitada, en funcin de limitaciones in)erentes a la condicin )umana y la disponibilidad de recursos. En tanto la l(ica )umana es la b&s0ueda de la mejora de los niveles de bienestar se plantea una nueva postura frente a esta problem"tica, 0ue parte con la l(ica del ptimo 4en trminos pareto7 y propone una antropolo(!a diferente. Este nuevo )ombre no vive en funcin de buscar ptimos sino Eun mejor posibleH, en el "mbito siempre del mercado y, evidentemente, siempre bajo sus leyes, por tanto el lo(ro de este mejor posible se lo(ra siempre y cuando se d un adecuado uso de las tecnolo(!as administrativas, es decir la b&s0ueda a)ora es la eficiencia1. Esto lleva a plantear la tesis de 0ue la obtencin de la eficiencia se lo(ra en el escenario de la competencia y es reproductible en el orden institucional : siempre 0ue se manten(a la orientacin )ac!a la reproduccin de las l(icas del mercado, premisas motivadoras de la
$ 0sebelis 5eorge( 6#ested 5ames( Rational c7oice in comparative 8olitics9 University o" Cali"ornia press 8p 14 3 $2

:acer lo me;or posible con la disponibilidad limitada de recursos

'

Marc7( <ames !lson( <o7an 6el redescubrimiento de las instituciones( la base organi=ativa de la pol+tica >C)

experiencia vivida en la rein(enier!a institucional experimentada en la mayor!a de pa!ses pertenecientes a la ,* E y, evidentemente, en 'mrica 8atina. En el marco del desarrollo del Estado de erec)o se plantea la preeminencia de la obli(atoriedad para los re(!menes de (obierno de instaurar mecanismos idneos para el desarrollo de los principios y fundamentos del mismo. 8a nueva (erencia p&blica, bajo los ar(umentos administrativos de promocin de Kusticia, >olidaridad y Eficiencia, resulta, frente al fracaso de la experiencia burocr"tica, la mejor opcin de alcanzar tales metas y por ende desarrollar de mejor forma los principios del Estado social de erec)o I.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

*omo producto de la supresin y si(uiente fusin de cuatro entidades previas 0ue se encar(aban de atender las demandas de todos los aspectos 0ue corresponden al desarrollo y atencin del a(ropecuario colombiano, en el a3o 522; se suprimen los institutos? I#*,+' < 4Instituto *olombiano de la +eforma '(raria7, I#'L 9 4Instituto #acional de 'decuacin de Lierras7, +I-2 4Mondo de *ofinanciacin para la Inversin +ural7, e I#%' -- 4Instituto #acional de %esca y 'cuicultura7, y con el fin de atender todos los aspectos 0ue correspondan a estas
2

)stado de Derec7o( considerado como "orma constitutiva de la organi=aci,n pol+tica cuya intenci,n es permitir el aseguramiento de los derec7os civiles y pol+ticos de sus integrantes en pos de la instalaci,n del imperio de igualdad ante la ley Con el desarrollo pol+tico posterior y surgimiento de los 6Derec7os :umanos9 de segunda y tercera generaci,n( se tom, en cuenta la dignidad 7umana y de c,mo esta no puede ser alcan=ada ?nicamente a trav@s de derec7os civiles y pol+ticos( sino a trav@s de la satis"acci,n de otras necesidades b*sicas como la salud( la educaci,n( la vivienda( la cultura( derec7os actualmente conocidos como D)AC -Derec7os econ,micos( sociales y culturales/ A7ora bien( en estos D)AC( se esgrime el principio de 6progresividad de derec7os9 Bue implica la pro7ibici,n general( a los )stados "irmantes( de desme;orar los logros Bue en materia de derec7os 7umanos 7an sido producto de la evoluci,n progresiva de los mismosC de tal "orma( se incluye la abstenci,n de adelantar medidas 6regresivas9 o acciones legales Bue impliBuen retrocesos en el e;ercicio o goce del derec7o alcan=ado Der: 8acto Enternacional de Derec7os )con,micos( Aociales y Culturales de 1&''
4

Decreto 12&2 del 21F0%F2003( Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural( por el cual se suprime el Enstituto Colombiano de la Re"orma Agraria -E#C!RA/ y se ordena su liBuidaci,n
&

Decreto 12&1 de 2003( -mayo 21/ Diario !"icial #o $% 1&'( de 23 de mayo de 2003( Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 8or el cual se suprime el Enstituto #acional de Adecuaci,n de 0ierras( E#A0 y se ordena su liBuidaci,n
10

Decreto 12&0( del 21F0%F2003( Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural( por el cual se suprime el >ondo de Co"inanciaci,n para la Enversi,n Rural( DRE y se ordena su liBuidaci,n
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Decreto # G 1 2&3( del 21F0%F2003( Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural( por el cual se suprime el Enstituto #acional de 8esca y Acuicultura -E#8A/ )l 8resente Decreto Auprime el Enstituto #acional de 8esca y Acuicultura -E#8A/( adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural( puntos creado por la Hey # G 13 de 1&&0 y reglamentado mediante los Decretos # G 2 2%' de 1&&1 y 2$% de 1&&%

entidades se crea el I#*, E+ 4Instituto *olombiano de Ministerio de '(ricultura y esarrollo +ural.

esarrollo +ural7, adscrito al

Esta fusin y reor(anizacin se ejecut en el marco del %ro(rama de +enovacin de la 'dministracin %&blica 4 ocumento *,#%E> ;56< de 522;7, 0ue ten!a por objeto Eadecuar la administracin p&blica a los re0uerimientos de un Estado *omunitario, racionalizando funciones, redimensionando el tama3o de las estructuras administrativas y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus objetivos esenciales. En conjunto, el pro(rama se propone adecuar la administracin p&blica a las necesidades y a las condiciones del pa!s y contribuir a fortalecer su capacidad para brindar se(uridad democr"tica, sanear las finanzas p&blicas, promover la e0uidad, (arantizar la estabilidad y el crecimiento sostenible de la econom!aH. Lanto el %ro(rama de +enovacin en (eneral, como la creacin del I#*, E+ en especial, )acen parte de una respuesta a la cantidad excesiva de entidades con una variedad de funciones 0ue se superponen, la necesidad de reducir la nomina estatal en el marco de un ajuste fiscal, y el propsito de implementar reformas administrativas 0ue desarrollen nuevas formas de (estin de los recursos p&blicos a partir de la rein(enier!a institucional.

%6 C%$%&#*$-7%&-1. 82$9,-&% : +-"-(.%) ,*) INCODER

' continuacin al(unos apartes seleccionados deliberadamente del Decreto 1300 del Ministerio de '(ricultura y administrativa del Instituto. El ecreto con el 0ue se crea el I#*, E+ le da la si(uiente naturaleza jur!dica?
E*rase el Instituto *olombiano de esarrollo +ural, I#*, E+, como un establecimiento p&blico del orden nacional, adscrito al Ministerio de '(ricultura y esarrollo +ural, con personer!a jur!dica, patrimonio propio y autonom!a administrativa y financiera. El Instituto tendr" como sede principal la ciudad de .o(ot", . *., y podr" conformar dependencias para el ejercicio de sus funciones en el orden territorialH 4'rt. -7.

esarrollo +ural del a3o 522;= con a0uellos se pretenden resaltar

al(unos de los elementos 0ue considero pertinentes para entender la disposicin

Lal como lo manifiesta el

ecreto 0ue crea el I#*, E+, su misin es?

EEl Instituto *olombiano de esarrollo +ural, Incoder, tendr" por objeto fundamental ejecutar la pol!tica a(ropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulacin de las acciones

institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad, e0uidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralizacin, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconmico del pa!sH 4'rt. 57.

!6 O!8*#-/(" : F2.&-(.*" ,*) INCODER

8a citada norma manifiesta 0ue el I#*, E+ tiene por objetivos espec!ficos?
E4N7 8iderar la identificacin y consolidacin de "reas de desarrollo a(ropecuario y rural, promovidas por iniciativa p&blica, privada o mixta para adelantar en stas pro(ramas de desarrollo a(ropecuario y rural de propsito com&nN ( Mortalecer los procesos de coordinacin inter e intrasectoriales. ( *onsolidar el proceso de dele(acin a las administraciones departamentales ( Macilitar a los pe0ue3os y medianos productores rurales el acceso a la tierra y dem"s factores productivos, promoviendo diferentes alternativas para el uso eficiente, racional y sostenible de los mismosH 4'rt. ;7.

En cuanto a las funciones (enerales del Instituto, el

ecreto estipula, entre otras?

E4N7 Establecer y adoptar los planes, pro(ramas y proyectos de desarrollo a(ropecuario y rural en el marco del %lan #acional de esarrollo ( Mormular y presentar propuestas en coordinacin con otras instituciones p&blicas, a la *omisin Intersectorial 0ue para el efecto crear" el $obierno #acional ( esarrollar e implementar sistemas de vi(ilancia, se(uimiento y evaluacin de los planes, pro(ramas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misin institucional ( 'poyar los espacios de participacin del sector p&blico y privado en el marco de los *onsejos Municipales de esarrollo +ural y los *onsejos >eccionales de esarrollo '(ropecuario, *,#>E'. ( %ropiciar mecanismos de participacin ciudadana para ejercer el control social sobre las inversiones p&blicas 0ue realice la entidad. ( $estionar y celebrar convenios de cooperacin cient!fica, tcnica y financiera con entidades nacionales y extranjeras 0ue contribuyan al cumplimiento de su objeto socialH 4'rt. 67.

&6 E"#$2&#2$% A,+-.-"#$%#-/% ,*) INCODER

>e(&n el citado ecreto, la estructura del Instituto est" determinada de la si(uiente forma -5?
E-. *onsejo irectivo. 5. $erencia $eneral. 5.- ,ficina de *ontrol Interno. 5.5 ,ficina 'sesora Kur!dica. 5.; ,ficina 'sesora de %laneacin. ;. >ub(erencia de ,rdenamiento >ocial de la %ropiedad. 6. >ub(erencia de esarrollo %roductivo >ocial. 1. >ub(erencia de Infraestructura. :. >ub(erencia de %esca y 'cuicultura.
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Der Cuadro 1( !rganigrama de Enstituto Colombiano de Desarrollo Rural

I. >ub(erencia 'dministrativa y Minanciera. <. ,ficinas de Enlace Lerritorial. 9. Or(anos de 'sesor!a y *oordinacin. 9.-. *omit de *oordinacin del >istema de *ontrol Interno. 9.5. *omisin de %ersonalH 4'rt. <7.

>e definen como parte de las funciones de la E,ficina de *ontrol InternoH?

E4N7 Pelar por0ue la atencin de 0uejas y reclamos presentados por los ciudadanos en relacin con la misin del Instituto, se preste en forma oportuna y eficiente y rendir informes sobre el particular ( Evaluar y verificar la aplicacin de los mecanismos de participacin ciudadana dise3ados por la entidad ( %romover la cultura de autocontrol y el fortalecimiento de valores institucionalesH 4'rt. --7.

entro de las funciones de la E>ub(erencia 'dministrativa y MinancieraH encontramos?

E4N7 'sesorar a la $erencia $eneral en la formulacin de pol!ticas, planes y pro(ramas en lo referente a desarrollo del talento )umanoH 4'rt. -<7.

*omo parte de las funciones de la E,ficina de %laneacinH

E4N7 %articipar en la definicin de estrate(ias y procedimientos para fortalecer espacios y mecanismos de participacin ciudadana, del sector p&blico y privado, 0ue posibiliten concretar acuerdos estrat(icos. ( Elaborar y presentar a la (erencia (eneral, informes peridicos de (estin y responder por las estad!sticas institucionales ( %articipar en los procesos de concertacin de acuerdos y compromisos inter e intra sectoriales ( +ealizar se(uimiento y evaluacin permanente a los planes, pro(ramas y proyectos de la entidad, evaluar su cumplimiento y proponer ajustes a los mismos y realizar la evaluacin de impacto del desarrollo ruralH 4'rt. -;7.

'dicionalmente, son creadas las E,ficinas de Enlace LerritorialH, 0ue deben encar(arse de, entre otras, las si(uientes funciones?
E4N7 *oordinar en su "rea de influencia con las entidades y or(anizaciones p&blicas, privadas y sociales, la definicin de planes, pro(ramas y proyectos para armonizar las acciones en el medio rural. ( %articipar en la formulacin de planes y pro(ramas, con el objeto de (arantizar la articulacin institucional, teniendo en cuenta la perspectiva re(ional ( esarrollar el pro(rama de fortalecimiento de las entidades territoriales y comunidades rurales para propiciar la (estin de su propio desarrollo, apoyando procesos de capacitacin y asesor!a para la (estin de proyectos, la or(anizacin social y la formacin socioempresarial de los productores ruralesH 4'rt. -97.

' continuacin se presenta la forma como se articulan funcional y operativamente dos de las diferentes dependencias existentes dentro del I#*, E+, la Gerencia General y las Oficinas de Enlace Territorial, por cuanto las consideramos vitales para entender la forma

como unas directrices pol!ticas provenientes del nivel central del (obierno son implementadas en las diferentes re(iones del pa!s.

Cuadro 1. ,r(ani(rama del Instituto *olombiano de esarrollo +ural. Fuente !!!"incoder"gov"co" #daptado por los autores

,6 A$#-&2)%&-1. ,* )% G*$*.&-% G*.*$%) : )%" O;-&-.%" ,* E.)%&* T*$$-#($-%)

e acuerdo con un ia(nostico del Ministerio de '(ricultura y esarrollo +ural, la

or(anizacin interna del I#*, E+ fue definida atendiendo a la articulacin y )omo(eneidad de procesos, a la especializacin del trabajo por "reas similares, a la eliminacin de la duplicidad de actividades, la optimizacin de los recursos )umanos, econmicos, tecnol(icos y f!sicos y a las directrices de dele(acin de funciones )acia las administraciones departamentales 4Ministerio de '(ricultura y ;I@;97. En la medida en 0ue el I#*, E+, de acuerdo con sus objetivos misionales, debe atender demandas del servicio en el "mbito nacional y territorial, es pertinente 0ue la entidad sea estructurada, se(&n el informe citado, en unidades 0ue, adem"s de su sede central, ten(an representacin en lu(ares m"s cercanos a la poblacin objetivo. ic)as dependencias territoriales deben llevar impl!citos los principios rectores de dele(acin, desconcentracin de funciones y descentralizacin, siempre en l!nea con el proceso de fortalecimiento de la capacidad de (estin de las entidades territoriales y comunidades. En esta perspectiva, se busca 0ue las diferentes oficinas territoriales ten(an un alto (rado de autonom!a tcnica, con el fin de )acerlas operativas, flexibles y adaptables a las necesidades y particularidades de las re(iones, pero conservando los lineamientos y pol!ticas (enerales emanados del nivel central. 8a disposicin administrativa del Instituto debe buscar la interaccin sistmica de los diferentes macroprocesos, sincronizando las pol!ticas 0ue provienen desde el nivel central con su accionar institucional en todas sus instancias y con las administraciones departamentales en el es0uema de dele(acin 4Ministerio de '(ricultura y 522;7. >e(&n el citado dia(nstico, los macroprocesos misionales del Instituto deben propiciar la articulacin de procesos inte(rales= esto es, abandonar el accionar por componentes independientes y (uiar la (estin a la focalizacin de planes, pro(ramas y proyectos 0ue se desarrollen bajo el criterio de "reas de desarrollo a(ropecuario y rural, en las cuales deben confluir los diferentes elementos de ordenamiento social de la propiedad, el desarrollo productivo, la infraestructura f!sica y social, y la administracin de los recursos pes0ueros y esarrollo +ural, esarrollo +ural, 522;, p"(s.

acu!colas. %ara cumplir la misin institucional se definen los macroprocesos de apoyo atendiendo criterios de eficiencia de la (estin y racionalidad y optimizacin del (asto p&blico, por lo 0ue se concentra el desarrollo de estas actividades en las sedes territoriales 0ue atienden en su totalidad el "rea de influencia de cada una de ellas. ')ora bien, aun0ue el Instituto reco(i las funciones establecidas por 8ey para las entidades li0uidadas, el nuevo enfo0ue conceptual transform su marco operativo. ')ora, este se estructura por procesos y no por funciones o por poblacin objetivo, como )ab!an venido operando las entidades 0ue entonces se ocupaban del desarrollo rural en el sector. $racias a la nueva estructura, por tanto, la institucin pude definir claramente los "mbitos de actuacin en el nivel central y re(ional, este &ltimo altamente fortalecido por la importancia 0ue tiene (enerar impactos reales con los servicios prestados a las poblaciones beneficiarias en los espacios donde se encuentran asentadas. .ajo este enfo0ue el rol del nivel central se circunscribe a la atencin de actividades de planeacin, asesor!a y coordinacin inter e intra sectorial concertadas en el "mbito de la *omisin Intersectorial. El rol del nivel re(ional estar" orientado fundamentalmente a la coordinacin y enlace re0ueridos para concretar acuerdos estrat(icos en lo productivo y social, en las "reas de desarrollo a(ropecuario y rural identificadas como prioritarias, mediante la conformacin de espacios de participacin del sector p&blico y privado en el marco de los consejos municipales de desarrollo rural y los consejos seccionales de desarrollo a(ropecuario 4*,#>E'7. e i(ual manera, se reval&a el sistema de planeacin, se(uimiento y evaluacin de todos y cada uno de los componentes del pro(rama de desarrollo rural, a fin de contar con un direccionamiento y retroalimentacin permanente en el accionar del instituto, 0ue permita alcanzar un proceso ascendente y continuo de impacto en la calidad de vida de las comunidades rurales. %or &ltimo, lo(rar la debida articulacin en el accionar institucional, es de trascendental importancia la aplicacin de la tecnolo(!a inform"tica y la definicin de un subsistema de tr"mites y procedimientos 0ue se divul(uen a la ciudadan!a, capaz de ase(urar el adecuado flujo de informacin de y )acia los puntos de asesor!a y ejecucin, en condiciones de oportunidad y confiabilidad.

Los lmites de la burocracia weberiana I!C"DER

la creacin del

El modelo de distribucin del trabajo 0ue, se(&n la propuesta weberiana, deber!a ser implementado para conse(uir una administracin p&blica moderna )a tenido diversos (rados de aplicacin en el mundo entero. En 'mrica 8atina, particularmente, se puede constatar cmo los cuerpos burocr"ticos comparten, por caracter!stica (eneral, no )aber implementado el modelo weberiano en un (rado suficiente. 's!, sus administraciones conservan un alto (rado de le(itimidad tradicional, 0ue se expresa en la patrimonialismo y el clientelismo, )erencia )istrica re(ional desde los tiempo de la colonia espa3ola, y por un alto nivel de desi(ualdades econmicas y sociales 4*8' , -99<7. >obre esta problem"tica )an versado las diferentes reformas propuestas e implementadas en la re(in, con diferentes resultados y con varios retos pendientes. Lomando a (uisa de ejemplo el I#*, E+, a continuacin se presentan tres ejes para el an"lisis de las administraciones contempor"neas desde la perspectiva de la propuesta weberiana de una burocracia moderna? problemas 0ue persisten por no implementar m"s a(resivamente las reformas weberianas= dificultades por las limitaciones propias del modelo weberiano y aplicacin de reformas alternativas en la contemporaneidad= y, por &ltimo, directrices de la burocracia weberiana a&n vi(entes o pendientes en las administraciones p&blicas contempor"neas del pa!s, por lo menos en el plano normativo.

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>e(&n el *8' , una de las caracter!sticas principales de las administraciones p&blicas de la re(in es el )ec)o de no )aber implementado en el (rado suficiente el modelo weberiano. %rueba fe)aciente de tal dficit es el alto (rado de le(itimidad tradicional expresada en el patrimonialismo, entendido como la apropiacin del aparato estatal y de sus recursos por personas e intereses privados, y el clientelismo, asimilado como el uso pol!tico de los car(os burocr"ticos por parte de un patr$n Bpersona con acceso y poder al interior de las administracionesB al repartirlos y asi(narlos a su clientela Blas personas 0ue lo rodean y le (arantizan su fidelidad pol!tica en las urnasB (arantizando su permanencia en el poder en detrimento de la aplicacin del principio de incorporacin a la burocracia mediante mritos y evaluaciones impersonales.

El patrimonialismo se )a manifestado en la re(in y en el pa!s mediante la apropiacin de las rentas p&blicas y la cooptacin del Estado por parte de particulares, y mediante la incidencia de intereses privados en la definicin de directrices de pol!tica p&blica. 's! mismo, los casos de corrupcin manifiesta en el I#*, E+, como la asi(nacin irre(ular de lotes bald!os, o las tierras del altiplano en el caso de las minas o las tierras frtiles a multinacionales y (randes terratenientes, la adjudicacin de proyectos productivos o los permisos para la concentracin de tierras en territorios prote(idos por la fi(ura jur!dica de la unidad a(r!cola familiar, ambos casos recientemente tratados en la prensa nacional 4*orporacin #uevo 'rco Iris, 52--7, demuestran la persistencia de pr"cticas patrimonialistas. Lanto el patrimonialismo como el clientelismo )an (enerado lo 0ue en al(unos tericos de las or(anizaciones modernas denominan Edesplazamiento de los finesH 4Etzioni, -99I, p"(s. -<@557, o altos costos de transaccin 4#ort), -9<6= -99;7, esto es, los medios necesarios para 0ue las instituciones alcancen sus objetivos misionales se convierten en un fin en s! mismo= ejemplo de ello es la aparicin de clientelas alrededor del poder de seleccin de personal.

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'dem"s de las caracter!sticas de la burocracia weberiana %presentadas en el numeral &' , prescripciones 0ue por no )aber sido implementadas en un (rado suficiente )an sido la causal de la persistencia de relaciones tradicionales o carism"ticas dentro de las administraciones p&blicas de los pa!ses, )ay otro conjunto de caracter!sticas 0ue, como parte del modelo weberiano de burocracia, )an sido implementadas con cierto xito en los pa!ses y la re(in pero )an derivado en nuevos problemas para las administraciones de la re(in. Estos &ltimos fueron estudiados especialmente por +obert Merton, y son los denominados efectos no previstos. Lomando como ejemplo la creacin del I#*, E+, a continuacin se presentan al(unos de estos efectos 0ue, si(uiendo las pistas de Merton, podemos identificar como ejes problem"ticos dentro de las administraciones de la re(in.

RIGIDEZ INSTITUCIONAL
8a aplicacin del principio de atribuciones oficiales fijas, 0ue deviene en una minuciosa distribucin de las actividades metdicas y los poderes de decisin, en conjunto con la direccin del principio de jerar0u!a funcional y de la tramitacin, fundamentos de un sistema de mando monocr"tico con altos niveles de subordinacin, )an )ec)o de las or(anizaciones

conjuntos esclerticos sin capacidad para reaccionar con rapidez a las transformaciones y demandas ambientales. 'dicionalmente, la ri(idez or(anizacional se )a visto profundizada cuando la le(itimidad de las acciones de los funcionarios radica en el cumplimiento de unas normas, (enerales y especificas, a priori establecidas, especialmente en los car(os medios y altos. Estas dificultades se enfrentado, en el caso del I#*, E+, mediante la autonom!a administrativa y judicial 0ue se le )a (arantizado y mediante la fi(ura del $erente, m"ximo responsable de la or(anizacin cuya evaluacin se )ace en funcin de las metas alcanzadas y no por el cumplimiento de los procedimientos= es decir, se aval&a su desempe3o mediante la gesti$n orientada a resultados.

RITUALISMO ? FORMALISMO @URADICO

El papeleo constituye una de las m"s sobresalientes disfunciones de la burocracia, as! como el ape(o excesivo a las rutinas y procedimientos por la interiorizacin de las re(las y procesos, actitud denominada ritualismo o formalismo jur(dico. >i bien la burocracia se basa en el se(uimiento y procedimientos re(lados a priori, estas exi(encias representan para los funcionarios una profunda limitacin de su libertad y una creciente incapacidad para comprender el si(nificado de sus propias tareas y actividades dentro de la or(anizacin. El funcionario, si(uiendo la apat!a espontanea 0ue le provoca tal condicin, se limita al desempe3o m!nimo, perdiendo su iniciativa y su capacidad innovacin. 8os re(lamentos dejan de ser medios y se convierten en los principales objetivos de los funcionarios. En cierta medida se puede afirmar 0ue la creacin del I#*, E+ corresponde a una atomizacin de instituciones encar(adas de intervenir en el sector rural. En el caso del I#*, E+, la creacin del Instituto si(nifica la desaparicin de cuatro entidades, buscando reducir no solo la planta de personal sino tambin el tama3o y la cantidad de las instituciones estatales= y la reduccin y simplificacin de la normatividad 0ue ri(e las intervenciones del Estado colombiano en el sector a(ropecuario.

AUTORREFERENCIALIDAD ? TECNOCRACIA
Mrente al problema de la autorreferencialidad, entendida como la falta de control social y p&blico sobre las acciones y los servicios prestados por los cuerpos de funcionarios, se )a establecido, de manera pro(resiva, el uso de las tecnolo(!as de la informacin como )erramienta para lo(rar la transparencia en la administracin. Qay una preocupacin

manifiesta por implementar tecnolo(!as de la informacin 0ue permitan la creacin de un subsistema de tr"mites y procedimientos para divul(ar p&blicamente toda la (estin del Instituto. En esta materia, al parecer, se est"n si(uiendo los lineamientos del *8' , en su documento ERna (estin p&blica Iberoamericana para el >i(lo //IH 452-27. e esta forma se )a pretendido facilitar 0ue otros actores de la sociedad se involucren, empoder"ndolos, responsabiliz"ndolos y )acindolos parte del (obierno de la sociedad mediante la idea de gobernan)a 48pes, 52257. %or esta v!a, como parte de las llamadas reformas de se(unda (eneracin, se )a pretendido reducir el aislamiento tecnocr"tico, resultado de la primera ola de reformas al Estado en 'mrica 8atina 0ue, desde mediados de la dcada de los oc)enta, pretend!a atacar la politizacin de los aparatos burocr"ticos mediante la incorporacin de tecncratas en su n&cleo directivo 4*8' , -99<7. *on la se(unda ola de reformas se )a pretendido reducir tal aislamiento, pre(onando la necesidad de lle(ar acuerdo con las poblaciones beneficiarias dejando de lado pr"cticas autoritarias en las 0ue se determinaba desde la direccin de las instituciones el sentido de las pol!ticas. >in embar(o, como se ver" m"s adelante, en el caso del I#*, E+, contin&a presente una fuerte tensin entre el si(nificado atribuido al desarrollo rural por parte de las diferentes comunidades y el 0ue le atribuye la institucin misma.

COORDINACIN SECTORIAL, PLANEACIN POR OB@ETIVOS ? CENTRALIZACIN EXCESIVA

os de las problem"ticas caracter!sticas de las burocracias 0ue si(uieron los planteamientos weberianos son la superposicin de las funciones de diferentes unidades de la or(anizacin y la centralizacin excesiva de su direccin, consecuencia l!mite del principio de jerar0uizacin como base del proceso de decisin, lo 0ue implicaba 0ue 0uienes decid!an eran siempre a0uellos 0ue ocupa el puesto jer"r0uico m"s alto, aun0ue nada supieran acerca del problema 0ue deseaba resolver. 'nte estas dos problem"ticas el dise3o del I#*, E+ incorpor una detallada distribucin de roles y funciones entre el nivel central del Instituto y las ,ficinas de Enlace territorial. Esta disposicin administrativa busca sincronizar, por una parte, las pol!ticas provenientes desde el nivel central y, por la otra, el accionar institucional de todas sus instancias, especialmente en las oficinas re(ionales. .ajo el nuevo enfo0ue conceptual, el marco operativo del Instituto se transform, estructurando por procesos y no por funciones o por

poblaciones objetivo como lo )ac!an las instituciones 0ue antecedieron, y buscando fortalecer las oficinas re(ionales para (enerar impactos reales sobre las poblaciones beneficiarias. El nivel central se dedica a)ora a la planeacin, la asesor!a y la coordinacin inter e intra sectorial, concert"ndola con la *omisin Intersectorial. El nivel re(ional, por su parte, se preocupa fundamentalmente por coordinar y concretar acuerdos en lo productivo y lo social a partir de la construccin de espacios de participacin del sector p&blico y privado en el marco de los consejos municipales de desarrollo rural y los *,#>E'. 'dicionalmente, se(&n sus lineamientos, el Instituto )a revaluado el sistema de planeacin, se(uimiento y evaluacin de todos los componentes del pro(rama de desarrollo rural, con el propsito de contar con un direccionamiento y retroalimentacin permanente en su (estin. Estas EnovedadesH no son m"s 0ue la incorporacin, dentro del funcionamiento del Instituto, de la $estin orientada a los resultados 4*8' , -99<7. +especto a la forma como el Instituto )a enfrentado la centralizacin excesiva, vale resaltar el ecreto -;22 en nin(&n momento )abla de descentralizacin. %ara entender con precisin le reforma implementada por el (obierno se deben dejar claras las diferencias entre la dele(acin, la desconcentracin y la descentralizacin. 8a dele(acin consiste en?
E4N7 la modalidad de transferencia de funciones administrativas en virtud de la cualN se faculta a un sujeto u r(ano para )acer transferencia de funciones administrativas a voluntad del titular, previa autorizacin le(al, y con la capacidad de reasumir en cual0uier momento la competencia de nuevoH 4*orte *onstitucional de *olombia, M.%. 'lfredo .eltran >ierra, -9997

8a desconcentracin, por su parte, se entiende como?

E4N7 la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a instancias o a(encias 0ue se encuentran subordinadas al ente central, sin 0ue necesariamente (ocen de personer!a jur!dica, ni presupuesto, ni re(lamento administrativo propio. El propsito de esta fi(ura, es el de descon(estionar la (ran cantidad de tareas 0ue corresponden a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas, contribuir a un r"pido y eficaz dili(enciamiento de los asuntos administrativos 4...7 8a desconcentracin, en cierta medida, es la variante pr"ctica de la centralizacin, y desde un punto de vista din"mico, se )a definido como transferencia de funciones administrativas 0ue corresponden a r(anos de una misma persona administrativaH 4Ib!d.7

Es importante resaltar 0ue la desconcentracin de funciones se realiza 4)ace y des)ace7 mediante la ley, en tanto, 0ue la dele(acin se realiza y revoca por la autoridad administrativa titular de la atribucin. 'un0ue las dos fi(uras buscan descon(estionar los r(anos superiores 0ue conforman el aparato administrativo y, facilitar y a(ilizar la (estin de los asuntos

administrativos, con el objeto de realizar y desarrollar los fines del Estado en beneficio de los administrados, las dos conservan el n&cleo de decisiones en el centro de la institucionalidad. 8a descentralizacin, por su cuenta, se entiende como?
S4...7 un principio or(anizacional 0ue tiene por objeto distribuir funciones entre la administracin central y los territorios 4descentralizacin territorial7, o entre la primera y entidades 0ue cumplen con labores especializadas 4descentralizacin por servicios7, de manera 0ue el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonom!a por las entidades territoriales o las instituciones especializadasS 4Ib!d.7

8a articulacin de los niveles central y re(ional del Instituto se da mediante las fi(uras jur!dicas de la dele(acin y la desconcentracin, m"s no de la descentralizacin, lo 0ue si(nifica 0ue contin&a cierta (rado de centralizacin 0ue es justificado, se(&n el dia(nostico citado, para permitir la coordinacin intrasectorial e impedir la atomizacin de los esfuerzos del Instituto. 's!, se supone 0ue la operacin del I#*, E+ debe implementarse sobre dos ejes centrales, manteniendo el criterio de la concepcin )ol!stica del desarrollo rural y el nuevo rol del Estado? a7 8a desconcentracin administrativa, fase previa de la preparacin de las administraciones departamentales como re0uisito para asumir la dele(acin de las funciones 0ue se definan, y b7 8a ejecucin del es0uema de dele(acin a las administraciones departamentales, a t!tulo individual o en forma asociada, como fase previa para la descentralizacin de las competencias. Es necesario tener cierta distancia cr!tica respecto al proceso de descentralizacin, pues no est" exento de crear nuevos problemas para la administracin p&blica, tales como el reforzamiento del clientelismo y el patrimonialismo, o la perdida de co)erencia (lobal de las pol!ticas p&blicas, sin un proyecto com&n de nacin.

CONTRATACIN DE PERSONAL ? CONTRACTUALIZACIN DE FUNCIONES

8a forma de reclutamiento de los funcionarios contin&a siendo el contrato laboral. >in embar(o, no todas las actividades desempe3adas por las entidades p&blicas son realizadas por funcionarios directamente contratados por la entidad. esde los sectores defensores de la reforma del Estado se )a ar(umentado la necesidad de diversificar las formas de contratacin por cuanto se considera 0ue el incremento del n&mero de funcionarios )a representado una car(a fiscal excesiva para el Estado. Rnido al anterior ar(umento, el concepto de (obernanza )a presionado para incluir a actores privados dentro de la ejecucin de las pol!ticas p&blicas, lo cual )a si(nificado la introduccin de nuevas v!nculos laborales, necesarios para permitir

las diferentes asociaciones p&blico@privadas, para la prestacin de los servicios y el cumplimiento de las funciones de las or(anizaciones estatales. 's!, por ejemplo, en el I#*, E+, entidades donde la mayor!a de sus pol!ticas son prestadas bajo la forma de proyectos 4ver %"(. 52,
$E>LIO# %,+ %+,$+'M'> T %+,TE*L,>7,

su ejecucin est" abierta al

concurso de actores privados, dispuesta a la contractualizacin de funciones.

ESTABILIDAD LABORAL ? REGAMENES DE PENSIN PARA LOS FUNCIONARIOS

En el marco de la cada vez mayor flexibilizacin de los mercados laborales, incluyendo all! a los diferentes funcionarios p&blicos, )ay una creciente cantidad de funcionarios contratados mediante la modalidad de prestacin de servicios= esto, con el "nimo de EliberarH a las diferentes entidades p&blicas de la car(a de las prestaciones sociales del empleado en el presente, y de la car(a financiera 0ue representan los futuros pensionados. e manera tal 0ue cada vez es menor la estabilidad laboral de los funcionarios, y el objetivo de (ozar de un estipendio futuro en forma de pensin, con frecuencia cada vez mayor, recae directamente sobre los a)orros 4obli(atorios7 del funcionario y no sobre los aportes de la institucin estatal como empleadora. El I#*, E+, no es la excepcin a esta problem"tica transversal de toda la institucionalidad (ubernamental del pa!s.

CALIDAD DE LOS SERVICIOS PRESTADOS

ebido a la citada autorreferencialidad de las burocracias dise3adas si(uiendo los preceptos weberianos y al ritualismo y el desplazamiento de los fines, uno de los mayores retos de las administraciones p&blicas de la re(in )a sido mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos. >iempre 0ue el conjunto de funcionarios conserve a0uella l(ica autorreferencial, la estandarizacin y despersonalizacin de la atencin (eneralmente devendr"n en descortes!a y mal servicio a sus usuarios. Mrente a esta deficiencia se )an implementado sistemas de evaluacin de los servicios de los usuarios, considerados a)ora como clientes 4ver p"(ina -9,
UMI*IL EM,*+WLI*,7.
LE*#,*+'*I'? 8E$ILIMI ' LU*#I*',

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Qay 0ue considerar, sin embar(o, 0ue considerar a los ciudadanos

como clientes, en concordancia con los nuevos discursos y teor!as en torno a la administracin p&blica, implica parcelar su condicin de ciudadanos, ne(ando su car"cter )ol!stico, estableciendo diferenciaciones entre ellos, y olvidando el car"cter colectivo de

al(unos derec)os mediante la l(ica de competencia de mercado individualista 0ue se establece. En este aspecto, no dispon(o de la informacin pertinente, a parte de la enunciacin de los sistemas de evaluacin como un propsito en el citado correspondiente al I#*, E+. ecreto para lo

RELACIONES PARALELAS DE PODER

En las burocracias al estilo weberiano, y a&n en las m"s reformadas, siempre existen presiones externas a la or(anizacin 0ue buscan obli(ar al burcrata a se(uir otras normas diferentes a las de la or(anizacin. Esto sucede fundamentalmente por0ue Weber no incluy la estructura informal en su tipo ideal de burocracia, de tal forma 0ue los miembros son percibidos como se(uidores de normas y procedimientos, en un sentido mecanicista, y en la or(anizacin el conflicto interno se considera indeseable, asumiendo como si no existiera. >in embar(o, las estructuras informales son determinantes= las relaciones de poder paralelas )acen 0ue los funcionarios posean de facto, y utilicen, cierto mar(en de accin para la b&s0ueda de sus objetivos particulares, objetivos 0ue pueden o no alinearse con los fines misionales de la de la respectiva entidad 4*rozier X Mriedber(7. En muc)as ocasiones existen lealtades m"s fuertes 0ue la burocr"tica, de tal forma 0ue se puede afirmar 0ue las or(anizaciones burocr"ticas presentan cierta tendencia a des)acerse, ya sea en la direccin carism"tica o tradicional, donde las relaciones disciplinarias son m"s EnaturalesH y EespontaneasH. En el I#*, E+ se ilustra esta coexistencia de formalidad e informalidad con los diferentes casos de corrupcin, de acuerdo a lo expuesto m"s adelante.

TECNOCRACIA: LEGITIMIDAD TBCNICA, CNEUTRALIDAD POLATICAD ? DBFICIT DEMOCRTICO

Rna de las caracter!sticas fundamentales de la teor!a cl"sica de la burocracia es 0ue parte del supuesto se(&n el cual la disposicin burocr"tica al interior de una or(anizacin es le(!tima en razn de su superioridad tcnica y su neutralidad pol!tica. >in embar(o, en el caso del I#*, E+ es manifiesta su orientacin pol!tica al considerar, por ejemplo, 0ue el si(nificado del desarrollo rural es el 0ue la institucionalidad y sus tcnicos determinen. 'un0ue discursivamente se enunci, con base en la gobernan)a* la necesidad de construir acuerdos y consensos con las poblaciones beneficiarias de sus pol!ticas, en la pr"ctica persiste un modelo desarrollista 0ue concibe como premoderna y atrasada la a(ricultura familiar y las

formas de explotacin de las comunidades tnicas, ind!(enas y afro. 's!, en el modelo de desarrollo defendido por el I#*, E+, se promueve la empresarizacin de los productores del sector a(rario. En cuanto a la implementacin de sistemas para la participacin de los ciudadanos@clientes de los servicios de las or(anizaciones burocr"ticas, la mayor!a de estos son de car"cter evaluativo, y si son de car"cter consultivo, (eneralmente es m"s una formalidad 0ue no tiene incidencia al(una en el sentido de las pol!ticas p&blicas. En el I#*, E+, por ejemplo, la definicin del desarrollo rural con enfo0ue territorial )a le(itimado la definicin desarrollista proveniente del (obierno, pero no )a incorporado a las comunidades, especialmente a las ind!(enas y afrocolombianas. 8os proyectos productivos 0ue )a financiado est"n amarrados a lo 0ue el (obierno considere pertinente productivamente, de f"cil articulacin a la econom!a de y tendientes a la empresarizacin de los cultivadores, aun en contra de los saberes y pr"cticas tradicionales acumulados por las comunidades beneficiarias, promoviendo incluso el cambio de los cultivos endmicos de las diferentes re(iones. AEste tipo de participaci$n y empoderamiento es el 0ue se promueve con la (obernanzaC

GESTIN POR PROGRAMAS ? PRO?ECTOS

'l momento de abandonar la (estin por componentes independientes, el I#*, E+ intenta (uiar su (estin )acia la focalizacin de planes, pro(ramas y proyectos 0ue se desarrollen bajo el criterio de "reas de desarrollo a(ropecuario y rural. %ara el a3o 52-5, el I#*, E+, por medio de la >ub(erencia de planificacin e informacin, dio a conocer los si(uientes %royectos Institucionales? 'd0uisicin y 'djudicacin de tierras para comunidades ind!(enas del *auca= 'n"lisis, dise3o y construccin de distritos de rie(o y drenaje a nivel nacional= 'poyo tcnico administrativo y judicial para la titulacin de bald!os y procesos a(rarios a nivel nacional= Implementacin de proyectos de desarrollo rural a nivel nacional@ 'tencin a poblacin desplazada= %ro(rama nacional de le(alizacin, ad0uisicin adjudicacin de tierras rurales y desarrollo productivo para comunidades ne(ras= Implementacin del ordenamiento, proteccin y re(ularizacin de tierras a nivel nacional= %ro(rama nacional de titulacin, saneamiento, ampliacin y dotacin de tierras en calidad de res(uardos ind!(enas, de clarificacin y +eestructuracin de res(uardos de ori(en colonial y de fomento al desarrollo rural apropiado culturalmente en beneficio de pueblos ind!(enas.

APATAA DE LOS FUNCIONARIOS ? DESPERSONALIZACIN DE LAS RELACIONES

En cuanto a la apat!a, la frustracin y la despersonalizacin de las relaciones al interior de la or(anizacin, slo es posible conocerlas a partir de estudios cualitativos a profundidad del funcionamiento cotidiano dentro del Instituto, as! como de sus actitudes frente a sus obli(aciones y el (rado de satisfaccin y realizacin personal 0ue los funcionarios desarrollen con sus actividades.

Caractersticas vi#entes de las prescripciones weberianas de la burocracia

'l(unas de las caracter!sticas de las or(anizaciones burocr"ticas descritas por Weber contin&an como faroles 0ue iluminan el camino de su desarrollo or(anizacional. Entre estos es necesario resaltar el )ec)o de 0ue, salvo en los casos disfuncionales del clientelismo y el patrimonialismo, los funcionarios no son los propietarios de los elementos y medios de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones. >e si(ue considerando necesaria la separacin entre el funcionario y la propiedad de los medios de trabajo. >in embar(o, la anterior afirmacin debe ser matizada, pues dentro de las diferentes formas de asociacin p&blico privadas, al(unas licitaciones, por ejemplo, implican 0ue el operador privado, para prestar la funcin licitada, en al(unas ocasiones debe poner parte de su capital o comprar por su cuenta al(unos de los elementos necesarios para cumplir con su obli(acin, como las ma0uinarias necesarias en el caso de las obras de infraestructura. >in embar(o, no todas las actividades desempe3adas por las entidades p&blicas son realizadas por funcionarios directamente contratados por la entidad. esde los sectores defensores de la reforma del Estado se )a ar(umentado la necesidad de diversificar las formas de contratacin por cuanto se considera 0ue el incremento del n&mero de funcionarios )a representado una car(a fiscal excesiva para el Estado. Rnido al anterior ar(umento, el concepto de (obernanza )a presionado para incluir a actores privados dentro de la ejecucin de las pol!ticas p&blicas, lo cual )a si(nificado la introduccin de nuevas v!nculos laborales, necesarios para permitir las diferentes asociaciones p&blico@privadas, para la prestacin de los servicios y el cumplimiento de las funciones de las or(anizaciones estatales. 8a meritocracia continua siendo el m"s deseable mecanismo de reclutamiento de nuevos funcionarios, sobre todo en los car(os medios y altos, y poco a poco m"s al nivel de los

burcratas del nivel de la calle. *ada vez es mayor conjunto de conocimientos exi(idos para poder ocupar un car(o en el cuerpo de funcionarios. El ejercicio burocr"tico contin&a bas"ndose en documentos escritos 0ue sirven de re(istro oficial de las actividades de los funcionarios, y cada empleo tiene una esfera de competencias claramente definida. >in embar(o, en razn de la (estin orientada a resultados los car(os (erenciales cuentan con cierta autonom!a 0ue les permite dise3ar e implementar, se(&n su criterio, las estrate(ias institucionales 0ue considere pertinentes. 8a contratacin contin&a siendo la forma mediante la cual se incorporan funcionarios al cuerpo burocr"tico, pero se )a diversificado, especialmente para permitir la reduccin de la car(a fiscal sobre el Estado y para abrir espacio a la participacin de actores privados, en el marco de la (obernanza, de la (estin de los problemas y el (obierno de la sociedad. En cuanto a la corrupcin, el patrimonialismo y el clientelismo, se puede )ablar, por lo menos desde el "mbito normativo, de una cruzada para erradicarlos. Malta investi(ar 0ue tan funcionales para la supervivencia del sistema burocr"tico pueden ser estas EdisfuncionesH.

I!C"DER $ al#unas re%le&iones desde la Gerencia Pblica

' partir de los extractor presentados %+er #partados ,"1" a ,","' de la normatividad da ori(en y 0ue orienta su funcionamiento, podemos establecer cierta co)erencia entre el dise3o or(anizacional del I#*, E+ y los preceptos, orientaciones y reformas promovidos por la #ueva $estin %&blica, en especial los lineamientos promovidos por el *8' 452-27. 'un0ue no lo )a(a explicito, el concepto de (obernanza es el 0ue orienta, por una parte, la definicin de los planes, pro(ramas y proyectos mediante Ela coordinacin de las oficinas de enlace territorial, en sus "reas de influenciaH, junto a Elas entidades y or(anizaciones p&blicas, privadas y socialesH 4'rt. -97= por otra, el apoyo de Eespacios de participacin ciudadana del sector p&blico y privadoH 4'rt. 6 y -;7, la consolidacin de areas de desarrollo rural Epromovidas por iniciativa p&blica, privada o mixtaH 4'rt. ;7, as! como la suscripcin de Econvenios de cooperacin cient!fica, tcnica y financiera con entidades nacionales y extranjerasH 4'rt. 67. Entre las novedades encontramos cierto nfasis en la coordinacin, al interior de un mismo sector y con otros sectores, para impedir la superposicin de funciones, as! como la creacin de una comisin intersectorial para permitir la articulacin de las intervenciones estatales en

diferentes sectores y la Econcertacin de acuerdos y compromisos inter e intrasectorialesH 4'rt. -;7. %or otra parte, se )ace )incapi en la creacin de sistemas de vi(ilancia, se(uimiento y evaluacin de los planes, pro(ramas y proyectos, as! como a la creacin de mecanismos de participacin ciudadana para ejercer control social sobre la entidad. Estas dos prescripciones dentro del nuevo dise3o de la institucionalidad en el sector a(ropecuario dan cuenta de la preocupacin por los sistemas de control tanto internos como externos, dentro de los cuales se intenta incorporar a los ciudadanos@clientes. El sistema de atencin de E0uejas y reclamos presentados por los ciudadanosH 4'rt. -;7, como parte de los Emecanismos de participacin ciudadanaH 4'rt.--7 est" bajo tutela compartida de la ,ficina de *ontrol Interno y de la ,ficina de %laneacin. %ara implementar la (estin orientada a resultados como fundamento de la planeacin del Instituto, a la ,ficina 'sesora de %laneacin se le )a encar(ado de definir indicadores para la Eevaluacin permanente a los planes, pro(ramas y proyectosH monitore"ndolos constantemente, producir Einformes peridicos de (estinH, y Eresponder por las estad!sticas institucionalesH 4'rt. -;7= al $erente $eneral, como Em"ximo conductor de la entidadH 4'rt. 17, se le )a asi(nado como parte de sus funciones espec!ficas Epresentar a los or(anismos de control correspondientes los informes de (estin establecidosH 4'rt. -27 y velar por el cumplimiento de los objetivos misionales y la pertinencia de las estrate(ias institucionales para alcanzar las metas establecidas. En cuanto al desarrollo institucional, se )a definido 0ue la ,ficina de *ontrol Interno promueva Ela cultura de autocontrol y el fortalecimiento de valores institucionalesH 4'rt. --7, 0ue las ,ficinas de Enlace Lerritorial se encar(uen del Efortalecimiento de las entidades territoriales y comunidades rurales para propiciar la (estin de su propio desarrolloH 4'rt. -97, y 0ue la >ub(erencia 'dministrativa y Minanciera se encar(ue de velar por el Edesarrollo del talento )umanoH 4'rt. -<7. En cuanto a los problemas )istricos de la administracin p&blica, se )a definido la transferencia de funciones mediante la Edele(acin a las administraciones departamentalesH 4'rt. 5;7 como el camino )acia la escentralizacin, se les )a encar(ado a las ,ficinas de esarrollo +ural y los Enlace Lerritorial de E(arantizar la articulacin institucional, teniendo en cuenta la perspectiva re(ionalH 4'rt. -97, y se )an definido los E*onsejos Municipales de

*onsejos >eccionales de

esarrollo '(ropecuario, *,#>E'H 4'rt. 67 como espacios para

fomentar la participacin de los diferentes actores de las re(iones. Minalmente, se debe resaltar, por sus implicaciones pol!ticas, 0ue la (estin de las ,ficinas de Enlace Lerritorial tiene como una de sus funciones especificas la Ecapacitacin y asesor!a para la (estin de proyectos, la or(anizacin social y la formacin socioempresarial de los productores ruralesH 4'rt. -97. 8o anterior marca un claro )orizonte en la (estin del Instituto, cuya finalidad, el a(r!cola. El sentido 0ue se le )a otor(ado a la condicin moderna, como adjetivo calificativo, )a variado sustancialmente desde los tiempos en los 0ue Weber plante su teor!a de la burocracia 4e incluso desde antes7. 's!, al(unas de las caracter!sticas 0ue en a0uel tiempo, y se(&n a0uellos planteamientos, eran consideradas necesarias para calificar una burocracia como moderna )oy se presentan a nuestros ojos como inapropiadas en el propsito de 0ue las administraciones p&blicas alcancen sus objetivos. Ejemplo de ello son la aplicacin de los principios de atribuciones oficiales fijas, de la jerar0u!a funcional y de la tramitacin, pues llevados al l!mite pueden (enerar una fuerte ri(idez institucional, incapaz de responder a los cambios ambientales. El se(uimiento de procedimientos excesivamente re(lados, posibilita la aparicin de cierto ritualismo, de formalismo jur!dico, apat!a en los funcionarios y, en &ltima instancia, (enera el desplazamiento de los fines de la or(anizacin. 8a politizacin del cuerpo de funcionarios, atacada con el aislamiento tecnocr"tico al m"s alto nivel, reforz la autorreferencialidad de la burocracia y aument el dficit democr"tico de la administracin. >e )an presentado problemas de centralizacin excesiva, alejando el n&cleo de decisin de las personas directamente implicadas en las soluciones a los problemas= de multiplicacin excesiva de instituciones y atomizacin de su operacin, lo 0ue condujo a la superposicin de funciones y a la necesidad de realizar al(una coordinacin sectorial. 'dicionalmente, la calidad de los servicios prestados )a sido evidentemente baja como resultado de la citada autorreferencialidad, el ritualismo y la apat!a. El funcionamiento interno de las entidades se )a visto afectado en (rado sumo por las relaciones de poder paralelas e informales, problem"tica 0ue no se )a resuelto satisfactoriamente ni al interior de las instituciones, ni con respecto a sus relaciones con su entorno. >e )a defendido la neutralidad esarrollo +ural, pasa necesariamente por buscar la empresarizacin de los productores rurales y cierto descredito de las formas campesinas tradicionales de produccin

pol!tica de las decisiones de los cuerpos de funcionarios en razn de su naturaleza tcnica, dejando de lado los reparos a este supuesto. Qa )abido un viraje desde la (estin por componentes independientes )acia la (estin focalizada de planes, pro(ramas y proyectos, viraje 0ue se justifica en virtud de la (estin orientada )acia los resultados. ')ora no se parte de una separacin tajante entre la or(anizacin, el Estado y sus entidades, y su ambiente, la sociedad, y se considera 0ue el objetivo debe ser, no el (obierno de la &ltima por parte de los primeros, sino la b&s0ueda de siner(ias con los destinatarios de sus pol!ticas. Es necesario, respecto a todo lo anterior, )acer una aclaracin? una de las cr!ticas m"s desatinadas al constructo terico weberiano es 0ue, se(&n su propio autor, este fue dise3ado como un tipo ideal con propsitos anal!ticos y comparativos, lo 0ue no )a impedido 0ue su funcin ori(inal )aya sido confundida y 0ue muc)os de sus preceptos )ayan sido entendidos con posterioridad como un fin en s! mismo. Muc)os de los preceptos weberianos contin&an siendo objetivos deseados o tareas pendientes para las administraciones, especialmente en 'mrica 8atina. Es necesario, por tanto, revisar las condiciones propias de patrimonialismo, clientelismo y corrupcin mediante la mayor profesionalizacin de los cuerpos de funcionarios y el fortalecimiento de los controles, responsabilizando a los superiores y fortaleciendo la labor de los or(anismos de control y el control social.

5'E"#$%#*0-% ,* -./*"#-0%&-1.
Qay al(unas dimensiones problem"ticas de las administraciones p&blicas, incluido all! los ejemplos exploratorios del I#*, E+, 0ue slo podr!an ser exploradas a partir de un estudio de caso a profundidad 0ue incluya un trabajo de campo con entrevistas, an"lisis cualitativos y recoleccin de informacin primaria para analizar, por ejemplo, la disposicin administrativa efectiva dentro de la institucin, el (rado de descentralizacin y las relaciones entre las ,ficinas territoriales y el nivel central m"s all" de lo formal, la satisfaccin de los funcionarios, etc. Es necesario anotar 0ue los enfo0ues con los 0ue suele analizarse el funcionamiento de los cuerpos burocr"ticos o los diferentes momentos de una pol!tica p&blica tienden a desarrollarse

como modelos normativos 0ue deben ser buscados a toda costa por las administraciones. Lal fenmeno se )a presentado tanto con las propuestas del enfo0ue cl"sico de la administracin como en las propuestas desarrolladas por la #ueva $estin %&blica. 8as revisiones realizadas por la (estin por resultados, y la (estin para resultados ofrecen nuevos elementos para la discusin, pero dic)a literatura excede los objetivos iniciales de nuestro trabajo, por lo 0ue se recomienda una exploracin de las mismas en un trabajo posterior.

'iblio#ra%a
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