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MXICO
SEPTIEMBRE 2012
RA
La Serie Mejores Polticas de la OCDE La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) tiene como objetivo principal promover mejores polticas para una vida mejor, proveyendo un foro en el que los gobiernos comparten experiencias y buscan soluciones a problemas comunes, con el apoyo de un Secretariado altamente competente y dinmico. La OCDE trabaja con sus 34 pases miembros, sus socios clave y ms de 100 otros pases para el bienestar de la gente en todo el mundo. La Serie Mejores Polticas de la OCDE provee un anlisis de los principales desafos que se enfrentan en pases individuales, as como recomendaciones de polticas para de mejores prcticas, la Serie Mejores Polticas adapta la asesora de polticas pblicas a las prioridades reformas.
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Prlogo 3 1. El Potencial de Crecimiento 2. La Lucha contra la Pobreza y la Desigualdad 3. Desafos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos 4. Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad 5. La Eficiencia de la Gestin Pblica 6. Las Disparidades Regionales 7. El Mercado Laboral 8. El Sistema Educativo 9. Los Retos de la Salud 10. La Igualdad de Gnero 11. La Innovacin 12. La Integracin de Mxico a la Economa Mundial mediante el Comercio y la IED 13. La Competencia y el Combate a los Monopolios Pblicos y Privados 14. El Sector de las Telecomunicaciones 15. La Poltica Regulatoria 16. El Entorno Empresarial 17. El Crecimiento Verde 18. La Poltica Energtica 19. El Sector Agrcola y las reas Rurales 20. La Gestin del Agua 21. El Impacto Econmico de la Seguridad 5 8 11 14 17 21 25 29 33 36 39 41 44 47 50 53 56 60 65 68 70
Prlogo
Si en realidad la oportunidad orece en la incertidumbre, hemos entrado en una fase de oportunidades. La economa mundial atraviesa por el quinto ao de la crisis, padeciendo los efectos perversos de la Gran Recesin. En muchos pases de la OCDE, el crecimiento econmico sigue siendo bajo, las nanzas pblicas se encuentran debilitadas, el desempleo, especialmente entre los jvenes, se mantiene en niveles rcord, mientras que las desigualdades siguen aumentando. La situacin es particularmente preocupante en Europa, donde la erosin de la conanza de las empresas, los hogares y los mercados nancieros sigue afectando un crecimiento ya de por s mermado por varios procesos simultneos de consolidacin scal. Las grandes economas emergentes tambin estn perdiendo fuerza. La desaceleracin simultnea de pases como Brasil, China, India y Rusia prueba que en una economa globalizada la interdependencia es ineludible, con el agravante de que un menor crecimiento en estos pases amenaza con dicultar sus esfuerzos por reducir la pobreza. El desempeo econmico de los pases en vas de desarrollo sigue estando muy por encima del promedio de la OCDE; sin embargo, el crecimiento de la economa mundial en 2012 se acercar tan slo a un 3.5%. En este contexto internacional incierto y complejo, en el que soplan fuertes vientos de cambio, Mxico atraviesa por una transicin poltica importante. Los mexicanos eligieron a un nuevo Presidente que tomar posesin el 1 de diciembre de 2012. El inicio de este nuevo ciclo le abre al pas una gran oportunidad para consolidar sus avances y acelerar su convergencia hacia estndares de bienestar ms elevados. A diferencia de muchos otros pases, Mxico arrancar una nueva Administracin con nanzas pblicas sanas, inacin controlada, un crecimiento que duplica el promedio de la OCDE, un sistema bancario bien capitalizado, una red de acuerdos comerciales con 44 pases y mejoras regulatorias que favorecen el ambiente para los negocios. Al mismo tiempo, el pas enfrenta retos muy importantes en materia de competitividad econmica e inclusin social. Todo esto sucede en un momento en el que las empresas transnacionales estn buscando nuevos mercados y plataformas de inversin ante la desaceleracin en los pases desarrollados, y ante el aumento de los costos de produccin en competidores directos como China. Mxico tiene que aprovechar esta combinacin de fortalezas y circunstancias para aumentar su velocidad de crucero, incrementar su competitividad y reducir la pobreza. Para lograrlo, el pas tiene que enfrentar una serie de desafos estructurales y elevar su productividad, implementando reformas econmicas en reas estratgicas. A Mxico le urge construir un sistema scal robusto, gil y redistributivo; un sistema educativo de vanguardia, equitativo, con maestros y escuelas de excelencia; un proceso presupuestario enfocado en los resultados de mediano y largo plazo; un estado de derecho ecaz, justo, y conable; una nueva ley laboral, ms moderna e incluyente; un conjunto de
reglamentos e incentivos que promuevan la competencia; un sistema nacional de innovacin que estimule el crecimiento por la va del conocimiento; una estrategia de crecimiento verde; un plan energtico estratgico, con una visin de largo plazo; un sistema de salud incluyente, sostenible y de calidad; y nuevos instrumentos para medir el bienestar de los mexicanos y para poder enfocar mejor las polticas pblicas. La OCDE provee un foro en donde los pases comparten experiencias, coordinan sus esfuerzos y exploran soluciones en stas y otras reas. Su objetivo es contribuir a disear las mejores polticas para una vida mejor. Con base en ese conocimiento y en un riguroso anlisis comparativo internacional, este documento presenta nuestras principales reexiones y recomendaciones en mbitos estratgicos para el presente y el futuro de Mxico. Este anlisis que hoy se entrega al Presidente Electo de Mxico, Lic. Enrique Pea Nieto, es el prembulo de un ejercicio ms amplio en el que la OCDE trabajar con los equipos de transicin de la nueva Administracin para producir un documento de propuestas sobre Los Desafos de las Polticas Pblicas en Mxico. Dicho documento se nutrir del trabajo de la OCDE con Mxico y otros pases y, a su vez, servir de base para la celebracin de un foro de polticas pblicas con expertos nacionales e internacionales que tendr lugar en laCiudad de Mxico en enero de 2013. Todo ello pretende servir como insumo para la preparacin del plan de gobierno para los prximos seis aos y para identicar sus fuentes de nanciamiento. Esta modalidad de cooperacin se ha implementado tambin con otros pases de la OCDE en el contexto de la serie de estudios Getting it Right, en apoyo a los procesos de transicin en dichos pases. Para la OCDE es un privilegio emprender este esfuerzo con la nueva Administracin de Mxico. Esperamos que este documento y los trabajos que le siguen ayuden a disear, promover y poner en prctica exitosamente los cambios que Mxico necesita para construir un pas ms prspero, ms limpio y ms justo.
1. El Potencial de Crecimiento
La convergencia de Mxico con el nivel de vida promedio de los pases de la OCDE ha sido lenta. Mxico tiene muchas fortalezas que puede aprovechar para impulsar su potencial de crecimiento. Entre ellas, recursos naturales abundantes, una poblacin joven y dinmica, y un alto grado de apertura comercial, adems de compartir una extensa frontera con la mayor economa del mundo. El pas ha logrado grandes avances en el aumento de la cobertura de la salud y la educacin y en el fomento de la competencia, y est aplicando uno de los programas de reduccin de la pobreza ms innovadores y exitosos del mundo. Sin embargo, an persisten importantes cuellos de botella que le impiden aprovechar al mximo sus grandes activos. Hacen falta ms reformas. Casi toda la brecha entre Mxico y los pases de la OCDE proviene de una menor productividad laboral. La necesidad de reformas estructurales para elevar la productividad se acenta con la integracin de economas intensivas en mano de obra en la economa internacional, lo que aumenta la urgencia de que Mxico mejore su posicin en las cadenas de valor globales y produzca bienes de ms alto valor agregado. La OCDE estima que la aplicacin de un programa moderado de reformas podra elevar, alrededor de medio punto porcentual, el crecimiento potencial de Mxico, que actualmente se ubica en cerca del 3% anual. Esto gracias a una contribucin positiva y cada vez mayor de la productividad, que en los ltimos aos ha sido ms bien negativa (vase la grfica 1.1). Estas tasas de crecimiento podran elevarse hacia niveles del 4% anual sostenido o ms, en el mediano plazo, en funcin de la intensidad de las reformas, especialmente si la calidad de la regulacin de Mxico supera el promedio de la OCDE y se acerca a la de las economas con mejor desempeo de la Organizacin. Un avance de tal magnitud contribuira a elevar el ingreso per cpita de Mxico, de su nivel actual, cercano a una cuarta parte del de Estados Unidos, a casi la mitad del nivel estadounidense al final del horizonte de proyeccin (2030). La clave para elevar el crecimiento es pues, impulsar la productividad. Para ello se requieren reformas estructurales de gran calado, orientadas a fortalecer el sistema educativo, revisar la excesivamente restrictiva legislacin sobre empleo, intensificar la competencia en las principales industrias de red, eliminarlas barreras a la inversin extranjera directa, fortalecer el sistema legal y aumentar los ingresos del Estado. Adems de elevar la competitividad de la economa nacional, estas reformas permitirn aumentar el empleo, disminuir la informalidad yla desigualdad y por lo tanto, incrementar el bienestar de los mexicanos. El sistema educativo es un caso particularmente relevante en donde se requiere de reformas profundas. Se trata de un mbito que podra contribuir con importantes incrementos en la productividad, mediante mejores resultados acadmicos y un capital humano mejor preparado para las necesidades del mercado laboral. Sin embargo, las deficiencias en la calidad educativa y en la matriculacin, particularmente en educacin secundaria, media superior y superior, limitan la contribucin potencial del capital humano a la economa. Peor
Grfica 1.1. Crecimiento potencial del PIB bajo distintos escenarios de reformas
5.00
4.00 Contribucin de la productividad Contribucin del capital fsico 2.00 Contribucin del capital humano Contribucin demogrca 1.00 Crecimiento PIB escenario de reformas ambiciosas Crecimiento PIB escenario de reformas moderadas Crecimiento PIB escenario de no reformas o reformas menores, aisladas o parciales 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
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an, constituye un lamentable desperdicio, dado el perfil demogrfico del pas, que provee una ventana de oportunidad en los prximos aos. Por ello, es necesario establecer estndares nacionales de desempeo de los maestros a fin de garantizar la calidad de la enseanza y para que cuenten con incentivos para la mejora constante. Tambin se requiere profesionalizar la capacitacin de los directores de escuela y dotar a las escuelas de un financiamiento estable mediante una asignacin ms eficiente de los recursos a nivel local. El mercado laboral es otro mbito en donde se requiere un nuevo enfoque. La dualidad que lo caracteriza, con alta proteccin por un lado, pero alta informalidad por el otro, afecta el crecimiento de la productividad, y con ello incrementa la desigualdad. Es necesario reducir los costos de contratacin y de despido, mediante contratos de menor plazo y simplificando los litigios laborales para dar mayor certidumbre a todas las partes. Tambin es necesario formular polticas de capacitacin y de contratacin que incentiven una mayor inversin en los trabajadores, adems de fortalecer los sistemas de seguridad social. El proyecto de reforma laboral, presentado el ao pasado ante el Congreso mexicano, podra servir de base para nutrir el debate sobre estos grandes desafos. Las restricciones a la inversin extranjera directa en servicios e infraestructura se ubican entre las ms severas de la OCDE, lo cual limita la competencia, el comercio y las inversiones que contribuiran a aumentar la acumulacin de capital y la productividad. Las barreras de entrada en las industrias de red son un ejemplo claro de este problema. Los costosos procedimientos de registro y la limitada capacidad de ingresar y disputar mercados en los principales sectores de red, particularmente el de las telecomunicaciones y los de petrleo y gas, limitan la inversin y la productividad. La apertura a esquemas de inversin privada en el sector petrolero, como sucede en prcticamente todo el mundo, incluyendo en pases cuyas empresas petroleras operan bajo el control del Estado, como es el caso de Brasil, podra constituir una importante fuente de acumulacin de capital y facilitar el incremento de la plataforma de produccin de PEMEX.
Si bien se han realizado reformas para simplificar la apertura de empresas, la falta de efectividad, prontitud y certidumbre del sistema legal menoscaban la eficacia de los contratos y la certidumbre de los derechos de propiedad. Lo anterior impide alcanzar economas de escala, limita la inversin y la eficiencia. Se han emprendido importantes reformas para aumentar la rendicin de cuentas y el profesionalismo del poder judicial, particularmente mediante la aplicacin de los juicios orales, pero en muchos estados an no se han implementado, y en otros la implementacin deja mucho que desear. Tambin hacen falta reformas a nivel federal; por ejemplo, revisar el juicio de amparo a fin de fortalecer la competencia en algunos sectores de red, en los cuales se recurre frecuentemente a dicho instrumento para obstruir las acciones de los reguladores. Reformar el marco tributario, reducir la dependencia de Mxico de los ingresos del petrleo y mejorar las redes de proteccin social tambin contribuiran a disminuir la incertidumbre, fortalecer el desempeo econmico en general y reducir la pobreza. En este sentido, una reforma fiscal para incrementar los ingresos no petroleros y crear mecanismos para moderar el impacto de las fluctuaciones de los ingresos fiscales podra desempear un papel estratgico. Mxico sigue teniendo fuertes desigualdades en el ingreso, deficiencias en materia de igualdad de gnero y severas disparidades regionales. La reduccin de la desigualdad y la inclusin deben tener prioridad en la agenda de reformas. Esto es importante por razones de bienestar, pero tambin porque las sociedades ms incluyentes tienden a lograr un mejor desempeo. Algunas polticas producen el doble dividendo de aumentar el potencial de crecimiento y reducir la desigualdad. Tal es el caso, por ejemplo, de una reforma del mercado laboral, la cual ayudara a crear ms empleos, a distribuir ms ampliamente los frutos de la apertura y el comercio, y a mejorar la calidad de los nuevos empleos. Otro ejemplo sera el mejoramiento de la calidad y la equidad del sistema educativo. Otras reformas, tales como la eliminacin de los subsidios a la energa o la ampliacin de la base de contribuyentes, exigirn esquemas de compensacin para proteger a los ms pobres, as como mecanismos para garantizar que todos los estados se beneficien de las reformas y el incremento en el nivel de vida. Por ltimo, un crecimiento ms fuerte se debera complementar con polticas especficas en materia de biodiversidad, agua, eficiencia energtica y medio ambiente, a fin de promover un crecimiento ms verde.
liminar los obstculos que siguen impidiendo el incremento de la productividad, E mediante el impulso de la competencia en los mercados de productos y servicios, la reduccin de las barreras de entrada a empresas extranjeras en los sectores de redes particularmente en electricidad, telecomunicaciones e infraestructura, y el fortalecimiento del estado de derecho. ontinuar los esfuerzos para mejorar la calidad y la equidad de la educacin, fortaleciendo C la capacitacin y formacin profesional de los maestros, y la gestin escolar, entre otros campos. romover una reforma del mercado laboral que permita una mayor generacin de empleo P y reduccin de la informalidad. mprender una profunda reforma fiscal para asegurar mayor competitividad, mayores E ingresos no petroleros y mecanismos de estabilizacin ms slidos. arantizar que las polticas sean incluyentes, que establezcan esquemas de compensacin G para los ms pobres en caso necesario y que fomenten el federalismo fiscal.
Si bien Mxico es uno de los pocos pases de la OCDE donde la desigualdad ha disminuido en aos recientes, los niveles de desigualdad siguen siendo demasiado altos. Mxico ocupa el segundo lugar en desigualdad entre los pases de la OCDE despus de Chile. Esto no slo es un problema tico y moral, sino que tambin representa un obstculo para el crecimiento y el desarrollo. El informe de la OCDE Divided We Stand: Why Inequality Keeps
Rising (diciembre de 2011) indica que el 10% ms pobre de la poblacin mexicana percibe aproximadamente el 1.3% del total del ingreso, mientras que el 10% ms rico obtiene casi el 36% (vase la grfica 2.1).
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Grfica 2.2. Gasto pblico social por rea de polticas sociales (excluyendo educacin) (Porcentaje del PIB, 2009 y 1995)
35 30 25 15 10 5 0
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Todos los servicios sociales excepto salud Apoyo al ingreso para la poblacin en edad de trabajar Gasto pblico social en 1995 o ao ms prximo
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Los datos para Mxico se han calculado, y el ao de referencia para Suiza es 2008. Informacin sobre los datos para Israel: http://dx.doi.org/10.1787/888932315602 Fuente: Datos preliminares, OCDE (2012), Gasto Social (SOCX), www.oecd.org/els/social/expenditure
A umentar el gasto social. Acercarlo paulatinamente a los niveles de otros pases de la OCDE, mediante inversiones mayores en materia de educacin de calidad, salud y transferencias focalizadas hacia la poblacin ms pobre
Sustituir
los subsidios por transferencias en efectivo para los ms pobres. Revisar la eficacia de programas como DICONSA (Distribuidora Conasupo Sociedad Annima, que suministra artculos de primera necesidad a las comunidades rurales) y LICONSA (Leche Industrializada Conasupo Sociedad Annima), y racionalizar los numerosos programas sociales para evitar duplicidades y aprovechar las sinergias. la combinacin de medidas encaminadas a reducir la pobreza en el campo e impulsar el desarrollo rural. medidas para ampliar las oportunidades de trabajo en la economa formal y crear incentivos para que los trabajadores busquen empleo en el sector formal. la productividad de los servicios de salud para que la atencin sea de mejor calidad y a menor costo. la calidad de la educacin para aumentar el capital humano, fomentar la movilidad social y reducir la desigualdad.
Analizar
Adoptar
Aumentar
Mejorar
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Irl se and sB a aj Re Esto os in ni o a Un Hu ido Po ngr rtu a g Es al pa a Al Ital em ia a Au nia s Fi tria nl an B dia lg S ica Di ue na ci m a a Fr rca an cia
Salud Pensiones (edad madura y sobrevivientes)
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2005
2006
2007
2008
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2011
Notas: El balance corresponde a los requerimientos financieros del sector pblico RFSP, que incluye al gobierno central y las empresas pblicas; como porcentaje del PIB nominal. La deuda bruta es la acumulacin histrica del RFSP, como porcentaje del PIB nominal. Fuente: Base de datos OECD Economic Outlook 91 y Fiscal Consolidation Survey 2012.
En Mxico, esa volatilidad en el crecimiento del PIB puede suponer grandes costos para las personas y para el crecimiento econmico en el largo plazo. Dado que un gran segmento de su poblacin tiene limitaciones de crdito y su red de seguridad social es dbil, las interrupciones temporales de la produccin tienden a acompaarse de cadas del consumo y del bienestar. Las desviaciones abruptas del PIB con respecto a su tendencia y sus secuelas de desempleo y pobreza tambin pueden afectar el crecimiento econmico de largo plazo, ya sea por histresis, o por una mayor incertidumbre. Estas grandes desviaciones se podran evitar mejorando el marco de la poltica tributaria para fortalecer los mecanismos para mitigar el impacto de las fluctuaciones en los ingresos fiscales. Ello podra lograrse mediante la creacin de reservas durante los periodos de crecimiento econmico y de alza de los precios del petrleo, a fin de hacerle frente a choques negativos imprevistos. Acumular reservas precautorias tambin ayudara a Mxico a prepararse para el envejecimiento de su poblacin, que aumentar el gasto de las instituciones de seguridad social (IMSS e ISSSTE) y del Seguro Popular. El gobierno mexicano podra adoptar una regla de equilibrio presupuestal estructural que contemple la naturaleza cclica de los impuestos y la recaudacin petrolera, siguiendo el ejemplo de Chile. Una reglade este tipo sera ms eficaz si la contabilidad gubernamental se sujetara a los estndares internacionales de cuentas nacionales, pues actualmente se dificulta la identificacin de ingresos estrictamente transitorios (como las coberturas de precios del petrleo) y algunas operaciones de financiamiento se reportan como ingreso. Los excedentes de ingresos generados durante los auges econmicos o los periodos deprecios altos del petrleo deberan constituir un fondo de estabilizacin. Con reglas simples y transparentes de ahorro y gasto, esta medida aumentara la transparencia en la gestin de los ingresos petroleros. En Mxico ya existe un sistema de estabilizacin de ingresos, pero las reglas de ahorro y gasto son complejas y los mximos que se aplican a estos fondos son modestos. Debido a estos lmites, se acumul menos del 2% del PIB, aun en periodos en que los precios del petrleo eran altos. En el caso de Chile, su regla de supervit estructural de 1% del PIB les permiti acumular entre 2001 y 2007 reservas que ascendan a 20% del PIB al inicio de la crisis en 2008, que pudo utilizar para dar un importante estmulo fiscal. Para el primer trimestre
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de 2012, el fondo para el cobre contaba con 5.8% del PIB. En el caso de Noruega, el Fondo Estatal de Pensiones ascendi al 119% del PIB total en el primer trimestre de 2012. Como primer paso hacia la creacin de un autntico fondo de estabilizacin econmica, la eliminacin temporal de los lmites puestos a los activos de los fondos de estabilizacin del petrleo (en2010 y 2011) debera volverse permanente.
plenamente los planes de consolidacin vigentes, si la recuperacin econmica transcurre sin contratiempos. el gobierno corporativo y la eficiencia operativa de PEMEX, eliminando las restricciones a la inversin y fortaleciendo la rendicin de cuentas. la volatilidad de la produccin, mejorando an ms el marco de la poltica fiscal y creando fondos para amortiguar las fluctuaciones fiscales, lo que podra lograrse con grandes beneficios mediante una regla de equilibrio presupuestal estructural. la contabilidad gubernamental conforme a los estndares de cuentas nacionales, identificando claramente ingresos transitorios y evitando reportar operaciones de financiamiento como ingreso, para aumentar la comparabilidad y facilitar la aplicacin de una regla fiscal estructural. la aplicacin de lmites prudentes al endeudamiento a nivel estatal y municipal y colaborar con los estados para realizar la transicin de los sistemas de pensiones de beneficios definidos a los de contribuciones definidas en cuentas individuales.
Mejorar
Atender
Presentar
Fomentar
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resultan costosas, dados los ingresos tributarios que no se perciben. Tampoco contribuyen a reducir la pobreza. Aunque recientemente se aument marginalmente la tasa del IVA, slo se grava una pequea parte de la base potencial. La desgravacin o las tasas reducidas hacen que el pago del IVA sea deficiente, ya que algunas operaciones se adhieren fraudulentamente al rgimen de tasa cero. Existen ahora condiciones polticas para ampliar la base del IVA en el contexto de una reforma fiscal integral. Ello deber incluir el diseo de transferencias directas del gobierno a las familias ms pobres para compensar el impacto que tenga en su poder adquisitivo. Adems de la eliminacin de los subsidios a la energa que se propone en el captulo Desafos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos, la creacin de un impuesto de base amplia para gravar la emisin de gases de efecto invernadero ayudara a garantizar ingresos tributarios y a promover el crecimiento verde.
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las Ventajas de Cada Estado). Los municipios recaudan el impuesto predial, sobre bienes inmuebles, pero los ingresos son excepcionalmente bajos incluso en comparacin con sus homlogos latinoamericanos. Es posible elevar la recaudacin en este rubro haciendo que los municipios participen en programas estatales para la actualizacin de registros catastrales, y elevando las tasas con un umbral de exencin suficientemente alto, lo que permitira lograr un esquema progresivo, lo cual es importante en un pas con fuerte desigualdad. Lo mismo sucede con el agua, que es del mbito municipal y que presenta una enorme variedad en las tarifas, desde algunos casos en los que no se cobra hasta algunos casos que, lamentablemente son la excepcin, en los cuales se cubren los costos.
los ingresos tributarios mediante la ampliacin de la base del IVA y del impuesto sobre la renta (ISR) de las personas fsicas y morales, y fortalecer la administracin tributaria. los impuestos a la propiedad inmobiliaria y a las emisiones de gases de efecto invernadero. la cooperacin internacional en materia fiscal y eliminar el uso que los contribuyentes mexicanos hacen de los parasos fiscales. las responsabilidades tributarias de los estados y municipios, limitando las transferencias del gobierno federal y permitiendo una mayor retencin de sus ingresos marginales. En el caso de los municipios, el predial y las tarifas de agua presentan oportunidades importantes de fortalecer los ingresos.
Aumentar
Fortalecer
Aumentar
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Grfica 5.1. Esperanza de vida al nacer y gasto en salud per cpita (2009 o ao ms reciente del que se dispone de datos)
84 ISR COR Esperanza de vida al nacer (aos) 79 CHL R. CHE MEX 74 CHN IND 69 EST TUR HUN POL SVC JAP NZL FIN DIN P. BAJ EUA ISL NOR
R2=,0,73
Gasto en salud per cpita (dlares PPC) 64 0 2000 4000 6000 8000 10 000
es ms transparente, que proporciona la informacin que necesitan en el formato adecuado para ayudarlos a tomar mejores decisiones. Es esencial evaluar el grado de satisfaccin de los ciudadanos y las empresas con las nuevas posibilidades que brinda el gobierno electrnico. Ante este reto, el gobierno mexicano dise un nuevo modelo de evaluacin de la gestin electrnica, que se aplicar en todas las instituciones pblicas federales. La eficiencia del sector pblico requiere fortalecer las capacidades a nivel subnacional y fomentar la coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno. Los estados mexicanos tambin han emprendido acciones para aprovechar las herramientas de gobierno electrnico. Como en muchos otros pases de la OCDE, estas herramientas son caras y requieren constante mantenimiento y actualizacin. En algunos casos, los servicios de gobierno electrnico deben concentrarse claramente en las necesidades y preferencias de cada localidad. En otros, pueden compartirse entre varias localidades a fin de evitar duplicidades y garantizar que su calidad sea satisfactoria y uniforme en todo el pas.
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un proceso presupuestario multianual, el cual se centre en el desempeo y la eficacia del gasto y en los resultados del sector pblico. la eficiencia del gobierno, profesionalizando el servicio pblico, tomando medidas para mejorar la calidad del gasto y ampliando las iniciativas de transparencia y de gobierno abierto. un gasto ms estratgico a travs de mejores mecanismos de adquisiciones pblicas, apoyndose en la planeacin, la recopilacin de datos con fines de evaluacin y una fuerza laboral especializada en cada una de las instituciones pblicas. la satisfaccin de los ciudadanos con las herramientas existentes de gobierno electrnico para impulsar un gobierno abierto, a fin de alinear mejor la oferta y la demanda y explorar las opciones para crear servicios compartidos entre distintos rdenes de gobierno.
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Garantizar
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gobierno no estn bien definidas y suelen ser redundantes, lo que tambin afecta la eficiencia del gasto. La informacin sobre el uso de los recursos financieros de los gobiernos subnacionales es escasa, y la difusin que se da a los presupuestos subnacionales no es uniforme ni est homologada, aun cuando la ley dispone que todos los rdenes de gobierno deben adoptar un marco presupuestario basado en resultados. Ello impide la transparencia y obstaculiza la evaluacin del desempeo fiscal. Por lo que toca a los ingresos, la proporcin que perciben directamente los gobiernos subnacionales es muy baja en comparacin con los estndares internacionales. El impuesto sobre nmina representa la mayor parte de los ingresos propios de los estados. Sin embargo, aunque es fcil de recaudar, tiene la desventaja de aumentar el costo de la mano de obra formal. En el caso de los municipios, la fuente de ingresos ms importante es el impuesto predial un gravamen comparativamente ms eficiente, pero tales ingresos son extraordinariamente bajos incluso en comparacin con sus homlogos de Amrica Latina. Esto se debe a que los catastros estn desactualizados y por lo tanto las propiedades estn subvaluadas, y tambin a que no hay incentivos para aumentar el impuesto predial. En Mxico, los presidentes municipales slo pueden ocupar el cargo durante tres aos, periodo que resulta insuficiente para ver los beneficios de medidas impopulares como la de incrementar el impuesto predial. Un primer paso para fortalecer el impuesto predial es que los municipios participen en programas estatales de actualizacin de catastros, para lo cual los estados podran proporcionar la infraestructura necesaria y contratar y capacitar personal. Ampliar el periodo de tres aos de los presidentes municipales o permitir su reeleccin tambin ayudara a crear incentivos para una mayor recaudacin. Cabe destacar que el gobierno federal se ha esforzado por aumentar los incentivos y la capacidad de los estados y municipios para recaudar impuestos por s mismos. Por ejemplo, ha hecho ms estrictas las reglas del endeudamiento subnacional, suspendiendo las partidas extraordinarias a los estados y dando informacin sobre los proyectos de inversin federal. Hoy en da, las frmulas de diversas transferencias federales que no tienen un destino definido (las denominadas participaciones) consideran tanto la cuanta como el aumento de la recaudacin de los gobiernos subnacionales, y de esa manera retribuyen su esfuerzo. En 2007, se dot a
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Gasto como porcentaje del gasto total del gobierno central (consolidado)
1 2009 en el caso de Mxico, Corea y Nueva Zelanda. Fuente: Base de datos OECD Fiscal Decentralisation.
los estados de tres nuevas facultades impositivas: un nuevo impuesto a la gasolina y el disel, un impuesto sobre las ventas finales de ciertos bienes sujetos al IEPS y la transferencia de la tenencia a partir de 2012. Sin embargo, estas nuevas facultades tributarias no se han aprovechado por la mayora de los estados. Lo anterior quiz se deba a una capacidad limitada para recaudar impuestos, pero tambin a la falta de incentivos, ya que es ms fcil para los estados cabildear a favor de mayores transferencias federales que intensificar sus esfuerzos de recaudacin. Los aumentos de las transferencias federales deben limitarse en el futuro a fin de que los estados tengan mayores incentivos para recaudar ms ingresos propios. De este modo, la delegacin a los estados de facultades para ampliar las bases tributarias, como las sobretasas del impuesto sobre la renta o del IVA, habrn de dar mejores resultados. Esto debe combinarse con un mecanismo de nivelacin o igualacin fiscal eficiente y transparente, lo que garantizara que los estados pobres dispongan de los recursos necesarios para aprovechar su potencial de crecimiento y dejar atrs el rezago (vase la grfica 6.2).
Mejorar la capacidad de los gobiernos locales de cobrar por los servicios de agua
Un claro ejemplo de los retos que enfrentan los estados y municipios en la provisin de servicios bsicos son las tarifas de agua. En Mxico, las tarifas de agua varan considerablemente entre municipios y estados, pero en general son ms bajas de lo requerido para recuperar el costo de operacin y mantenimiento. En consecuencia, las agencias operadoras del servicio dependen fundamentalmente de subsidios gubernamentales para sus necesidades de inversin. Esta estructura de ingresos impide incrementar las fuentes comerciales para la inversin en el sector.
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Al igual que en otros ingresos locales, las autoridades no cuentan con los incentivos para elevar las tarifas a un nivel sostenible. El corto mandato de las autoridades municipales hace polticamente difcil elevar las tarifas. Adems, los subsidios federales en general estn desvinculados del desempeo de las agencias proveedoras del servicio, reduciendo an ms los incentivos a tomar decisiones difciles en materia de tarifas, y en general mejorar la eficiencia y calidad del servicio. La metodologa desarrollada por la Comisin Nacional del Agua para el establecimiento de tarifas para provisin de agua potable y servicios de drenaje, como un instrumento voluntario para promover un enfoque ms consistente, es un paso en la direccin correcta. Sin embargo, al no ser obligatorio, no crea los incentivos para ser adoptado por las autoridades locales, como ha sido evidenciado por la baja adopcin hasta ahora. Es de destacarse que algunos estados (incluidos Nuevo Len, Baja California y Sonora) han acumulado una experiencia importante en el establecimiento de tarifas que puede ser de utilidad para otros estados. Este tema se aborda con mayor detalle en el captulo La Gestin del Agua.
un responsable federal nico de la poltica regional, encargado de disear las polticas, crear incentivos para la accin a nivel subnacional y coordinar horizontalmente a los actores.
por medio de un proceso presupuestario multianual. Aclarar las responsabilidades del gasto en los distintos rdenes de gobierno y eliminar las redundancias o duplicidades de funciones.
Establecer
un marco de clasificacin presupuestal y contabilidad comn, acorde con los estndares internacionales en todos los niveles de gobierno. el seguimiento y la evaluacin, ampliando las evaluaciones de resultados, ms all de los programas sociales, a otras polticas pblicas, estados y municipios. los incentivos y los ingresos tributarios de los estados , limitando las transferencias federales y dando a los gobiernos estatales mayores facultades tributarias. la transparencia del ejercicio de las transferencias federales a gobiernos estatales y municipales y mejorar los mecanismos de nivelacin fiscal. actualizados los catastros para aumentar los ingresos del impuesto predial.
Fortalecer
A umentar
Mejorar
Mantener Promover
y apoyar el financiamiento sostenible de los servicios de agua a travs de mayor recaudacin local, mejor entendimiento de las restricciones de disponibilidad de agua y una creciente percepcin social de incremento de su precio. la atencin de los congresos estatales para apoyar medidas consistentes con el establecimiento de tarifas de agua y elevar la capacidad de las agencias locales de provisin de servicio para que alcancen sostenibilidad financiera.
Promover
24
7. El Mercado Laboral
Para que haya buenos resultados econmicos y sociales, y con ello se mitigue la pobreza, es clave que el mercado laboral funcione adecuadamente. En el caso de Mxico, hay que destacar que su desempeo laboral en el pasado reciente ha sido mejor que el de la mayora de los pases de la OCDE. El empleo total creci 3.8% en trminos anuales a marzo de 2012, el mayor aumento registrado en pases de la OCDE despus de Turqua. Y aunque la tasa de desempleo sigue siendo superior a la registrada al inicio de la crisis (5% en el primer trimestre de 2012), es todava muy inferior al promedio del 8.2% de la OCDE. De acuerdo con las ltimas proyecciones de la Organizacin (junio de 2012), se espera que la tasa de desempleo en Mxico contine por encima de los niveles previos a la crisis durante algn tiempo, especialmente por el debilitamiento de la recuperacin econmica en los dems pases de la OCDE. Sin embargo, se requieren importantes reformas orientadas a fomentar el empleo formal para que el mercado laboral contribuya a elevar el nivel de vida de los mexicanos y a consolidar un crecimiento incluyente (vase grfica 7.1). Grfica 7.1. Tendencias recientes de la tasa armonizada de desempleo en Mxico y en el rea de la OCDE
% 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Anterior a la crisis Mxico Mximo durante la crisis OCDE Primer trimestre de 2012 3.7 5.8 5.0 5.7 8.7 8.2
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familiar. Aunque a partir del segundo semestre de 2011 la tasa del empleo formal mejor ligeramente, an est lejos de recuperar el nivel que tena antes de la crisis. Grfica 7.2. Tendencia de la participacin en el empleo formal de grupos seleccionados de la poblacin en edad de trabajar, 2008-2011
Total Jvenes (15-24) 102 100 98 96 94 92 90 88 86 84 Hombres Poco calicados
rT
20 4 T 10 1e rT
rT
20 4 T 11 1e rT
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rT 3e
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Los datos trimestrales se ajustaron con promedios mviles de tres trimestres a partir de un valor de 100 en la fecha del punto mximo (primer trimestre de 2008). El empleo formal comprende a los trabajadores afiliados a la seguridad social (IMSS o ISSSTE) a travs de las empresas donde laboran. Fuente: Clculos de la OCDE basados en la Encuesta Nacional de Empleo y Ocupacin (ENOE).
El descenso del empleo formal afect especialmente a los trabajadores jvenes y a los poco calificados, en su mayora hombres, en comparacin con otros grupos de la poblacin en edad de trabajar (vase la grfica7.2). A pesar de que el empleo formal se contrajo un 5% en general, para esos trabajadores la cada fue dos y hasta tres veces ms fuerte. Este fenmeno, comn a muchos pases de la OCDE, refleja la relativa vulnerabilidad de los trabajadores del sector formal que cuentan con escasa experiencia laboral, son poco calificados y que tienen contratos temporales, los cuales cuentan con poca o ninguna proteccin social, por lo que suponen costos relativamente bajos de contratacin y despido. Cabe sealar, sin embargo, que los trabajadores jvenes y los poco calificados han sido los ms beneficiados con la recuperacin del empleo formal que se ha producido recientemente.
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ycombinarse con una aportacin pblica para aquellos que pierden el empleo y an no tienen suficientes ahorros, como en el caso de Chile. El sistema de ahorro para el retiro que existe en Mxico podra ser un buen punto de partida. Un seguro de desempleo implica costos fiscales, lo que hace indispensable y urgente la reforma fiscal. Otras medidas podran desalentar el trabajo en el sector informal. Por ejemplo, la cobertura de los servicios de salud se increment considerablemente en la ltima dcada debido al Seguro Popular, un nuevo sistema que no requiere de aportaciones o contribuciones por parte del individuo (vase el captulo Los Retos dela Salud). La edicin 2011 del informe OECD Employment Outlook seala que implementar programas que no exijan contribuciones y que se apliquen junto con los que s requieren aportaciones de los beneficiarios no ha aumentado necesariamente los incentivos para el trabajo informal (al reducir los beneficios relativos del sistema de aportaciones vigente). Aun as, integrar mejor los diversos sistemas de salud en Mxico y hacer que el acceso a y los beneficios del Seguro Popular dependan del ingreso de cada persona seran medidas tiles para no crear incentivos de trabajo en el sector informal.
los incentivos para el empleo formal, integrando de manera ms efectiva los diversos sistemas de atencin de la salud y haciendo que el componente subsidiado del Seguro Popular dependa del ingreso de las personas. Ampliar la cobertura de la seguridad social y el acceso a servicios tales como vivienda y guarderas. las medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y de seguridad social, como parte de una estrategia integral para alentar a los trabajadores informales a registrar sus actividades. el rgimen tributario, que no ofrece incentivos para contratar trabajadores poco calificados. El gobierno tambin podra considerar la posibilidad de volver obligatorias las aportaciones a la seguridad social de los trabajadores independientes, especialmente en el caso de quienes tienen ingresos superiores a cierto nivel.
Fortalecer
Simplificar
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Promover
los contratos temporales y de tiempo parcial para alentar la participacin de las mujeres en el mercado laboral, asegurndose al mismo tiempo de que cuenten con garantas y proteccin. nuevas formas de capacitacin laboral, como los contratos de aprendizaje.
Adoptar
Fomentar
los periodos de prueba, siempre que stos busquen facilitar la conversin de los contratos temporales en contratos de ms largo plazo y eviten los abusos.
Poner
en marcha una reforma laboral integral y equilibrada, la cual debe contemplar: reducir el costo de la contratacin y el despido de los trabajadores (sobre todo los de poca antigedad), facilitar el uso de contratos temporales sin que por ello deje de cumplirse la legislacin de proteccin del empleo, aumentar la libertad de los sindicatos y mejorar la representacin de los trabajadores en los contratos colectivos, y crear un plan eficaz de proteccin para los trabajadores en caso de desempleo.
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8. El Sistema Educativo
El avance de Mxico en la ampliacin de la cobertura educativa es muy evidente. Hoy en da, prcticamente todos los nios de entre 5 y 14 aos van a la escuela, y se trabaja para aumentar el nmero de quienes terminan la enseanza media y superior. Sin embargo, los estudiantes mexicanos siguen teniendo un desempeo bajo. Si bien la prueba PISA de la OCDE muestra que el desempeo de los estudiantes mexicanos mejor entre 2006 y 2009, an est muy por debajo del de otros pases de la Organizacin (vase la grfica 8.1). Un problema adicional es que la cuarta parte de los jvenes de entre 15 y 29 aos no estudian ni trabajan. De ah que sea fundamental mejorar an ms el sistema educativo, tanto para sustentar el crecimiento de largo plazo con un capital humano ms preparado, como para reducir las desigualdades. La inversin en una mejor educacin, en efecto, puede ser altamente redituable. La OCDE estima que incluso una mejora relativamente modesta de 25 puntos en la puntuacin media de la prueba PISA durante los prximos 20 aos podra incrementar el PIB de Mxico en 4.8 billones de dlares durante la vida de la generacin nacida en 2010 (cifra expresada en valor presente neto del aumento previsto del PIB real). Los pases que tuvieron los mejores desempeos en la prueba PISA y que han puesto en marcha reformas exitosas pueden aportar valiosas experiencias a Mxico. El sistema educativo ms eficiente en la prueba PISA de 2009 fue el de Shanghai, cuyo PIB per cpita es muy inferior al promedio de la OCDE; ello demuestra que un promedio bajo de ingreso no es incompatible con buenos resultados en educacin. Por su parte, Brasil y Polonia, que tienen un PIB per cpita similar al de Mxico, mostraron avances considerables en la prueba PISA durante los ltimos 10 aos. Mxico se ha comprometido a aumentar sus logros, por lo que en 2007 estableci metas de desempeo para los estudiantes que se miden a travs de la evaluacin nacional ENLACE y la prueba PISA. Si bien la estrategia para fortalecer la educacin debe contemplar los distintos niveles del sistema, tambin debe dar prioridad a las reformas en las reas que tienen mayores posibilidades de mejorar los resultados, como la calidad de los docentes y la gestin basada en estndares e informacin claros.
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Grfica 8.1. Puntuaciones medias de Mxico en la prueba PISA, tendencias anualizadas ymatrcula de los jvenes de 15 aos
Puntuacin nacional media 525 500 475 450 425 400 375 350 325 2000 2003 2006 Aos de evaluacin de la prueba PISA Nota: La lnea base de 392 puntos corresponde al promedio simple redondeado de las puntuaciones nacionales medias de Mxico en la prueba PISA de 2003 en lectura (399.72) y matemticas (385.22). Por ello, aqu se muestra la puntuacin media en lectura y matemticas. *Cada 40 puntos de diferencia equivalen a un ao de educacin. 2009 2012 422 400 385 410 410 406 Promedios de la OCDE en 2009:* Lectura 493 Matemticas 496 Ciencia 501 90 85 Porcentaje de matrcula 80 75 70 65 60 55 50
Mejorar el liderazgo escolar y la calidad de los docentes tambin es clave para el progreso de los estudiantes. Mxico ya ha emprendido acciones a este respecto, pero es necesario mantenerlas y reforzarlas. Los aspectos fundamentales son la seleccin de los docentes, el proceso para asignarlos a las escuelas, el reconocimiento y compensacin econmica que reciben, los incentivos para mejorar su desempeo y calidad, as como los programas de capacitacin para los directores de las escuelas. Una reforma reciente (la RIEB) dio lugar a un nuevo plan de estudios basado en competencias para el mejor desempeo de los estudiantes en espaol, matemticas, ciencias e ingls. Tambin estableci estndares de desempeo y liderazgo de los docentes y las escuelas para que quienes participan en el proceso educativo sepan qu conocimientos deben transmitir y en qu consiste una enseanza y un aprendizaje eficaces. Con el propsito de consolidar estas mejoras, Mxico ha diseado un sistema de evaluacin universal para la educacin bsica que busca aumentar la rendicin de cuentas. Dicho sistema contempla, adems de la evaluacin de los directores y de los docentes, el desarrollo de una evaluacin nacional basada en resultados. El fortalecimiento de la prueba ENLACE y su adaptacin a los nuevos estndares curriculares puede ser el instrumento que se necesita para planear y medir los avances, siempre que incluya criterios de equidad y calidad (vase la grfica 8.2).
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Grfica 8.2. Caractersticas de los docentes que obstaculizan la enseanza, a juicio de los directores de escuelas (2007-2008) (%)
% 80 70 60 50 40 30 20 10 Noruega Dinamarca Promedio TALIS Blgica (Fl.) Eslovenia Australia Portugal Repblica Eslovaca Bulgaria Hungra Islandia Mxico Espaa Lituania Malasia Polonia 0 Irlanda Malta Italia Corea Turqua Austria Brasil Estonia Falta de preparacin pedaggica Llegan tarde a la escuela Ausentismo
Los pases estn clasificados en orden descendente segn el porcentaje de directores que sealaron la falta de peparacin pedaggica de los docentes como obstculo para la docencia. Fuente: OCDE (2008), Creating Effective Teaching and Learning Environments: First Results from TALIS, OECD Publishing, Pars.
lugar de un marco de consulta formal entre empleadores, sindicatos y el sistema de EFP. En segundo lugar, debe adoptar estndares de calidad y contratos de aprendizaje para ampliar la capacitacin en los centros de trabajo como parte integral de los programas de formacin profesional. En tercero, los profesores de EFP deben recibir capacitacin pedaggica antes o inmediatamente despus de empezar a ensear. En cuarto lugar, Mxico podra explorar la posibilidad de crear un esquema nacional de certificacin de competencias. Y en quinto, debe desarrollar la capacidad de analizar y usar los datos acerca de las necesidades del mercado laboral a fin de orientar el diseo de polticas y mejorar la toma de decisiones. Si bien el pas tambin se ha esforzado por ampliar la cobertura y la equidad de la educacin superior, an quedan importantes retos. Slo el 20% de los mexicanos de entre 25 y 34 aos cursan estudios superiores, en contraste con el promedio de 37% de la OCDE. De 1995 a 2008, el gasto en educacin superior aument 78%, pero, dado que la matrcula se increment muy rpidamente, el gasto por estudiante apenas creci 16%. Una reforma del financiamiento de la educacin superior debe evaluar si la distribucin actual de los costos (colegiaturas vs. subsidio) es sostenible, y si refleja adecuadamente la importancia relativa de los beneficios que la educacin terciaria aporta a la sociedad; aumentar la transparencia en la asignacin de financiamiento a las instituciones; y ampliar de manera considerable las medidas de apoyo para los estudiantes ms pobres.
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ampliando la cobertura educativa y el cuidado de la primera infancia, y al mismo tiempo elevar su calidad mediante la formacin de capacidad del personal y el mejoramiento pedaggico. la inversin en la eficacia de los docentes, especialmente por medio de la capacitacin inicial y la formacin continua, de revisar los procesos para asignar los docentes a las escuelas y crear conciencia de que su actividad es una profesin. Esto debe acompaarse de un sistema bien diseado e implementado de evaluacin de los docentes. mejor la informacin sobre el desempeo de los estudiantes, y tambin la informacin disponible sobre los estndares curriculares, de desempeo docente y de gestin escolar, no slo para evaluar las escuelas, sino para garantizar que se mejoren las reas que lo necesitan. el sistema de educacin y formacin profesional (EFP), estableciendo una colaboracin ms estrecha entre empleadores y sindicatos, capacitacin integral en el empleo, mejor calidad de la enseanza y mayor informacin. Tambin se debe explorar la posibilidad de crear un marco nacional de certificacin de habilidades. el financiamiento de la educacin superior, buscando un equilibrio entre el costo pblico y el beneficio social (colegiaturas vs. subsidio), fomentando la transparencia de la asignacin de recursos a las instituciones e impulsando mecanismos que apoyen a los estudiantes ms pobres y promuevan la igualdad.
Fortalecer
Aprovechar
Fortalecer
Reformar
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33
con una reforma fiscal amplia (vase el captulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad) y un mejor sistema de adquisiciones pblicas (vase el captulo La Eficiencia de la Gestin Pblica; vase la grfica9.1).
Pblico
Privado
14 12 10 8 6 4 2 0
17.4
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2.4
el financiamiento adecuado del sistema de salud, adoptando las reformas fiscales necesarias. los obstculos que quedan para el acceso a los servicios, mejorando la disponibilidad y la calidad de stos y ampliando progresivamente el paquete de atencin mdica cubierto por el Seguro Popular. la eficiencia de los hospitales pblicos, adoptando una separacin ms clara entre las funciones de adquirente y proveedor, as como mecanismos de pago entre instituciones basados en resultados. la productividad de los profesionales de la salud, vinculando la remuneracin con la eficiencia y la calidad, y garantizando que la prctica privada de los mdicos no reduzca la disponibilidad de los servicios pblicos. el buen gobierno del sistema, fortaleciendo los mecanismos de informacin y los marcos de rendicin de cuentas de todas las instituciones e invirtiendo en la capacidad de gestin a todos los niveles del sistema. la calidad y la rentabilidad de la atencin , fortaleciendo la prevencin de enfermedades y las iniciativas de promocin de la salud, sobre todo para atender el aumento dela obesidad y la diabetes.
Reducir
Fomentar
Alentar
Mejorar
Fomentar
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con prcticas para romper con los estereotipos tradicionales (Alemania), aumentar el inters de las nias en ciencias y matemticas (Corea) y alentar a las mujeres a estudiar carreras en las reas de ciencia, ingeniera y construccin (Carrefour de mtiers, Francia, y la campaa UK-Wise, Reino Unido). Los niveles de empleo de las mujeres, aunque muestran un aumento moderado, son los ms bajos de la OCDE despus de Turqua (43% de las mujeres mexicanas tienen un empleo remunerado, comparado con un promedio de la OCDE del 60%). La modesta participacin de las mujeres mexicanas en el mercado laboral se debe en gran parte a la carencia de polticas de conciliacin entre trabajo y vida familiar, especialmente la insuficiente oferta de servicios de cuidado infantil (guarderas). Los esfuerzos para aumentar la cobertura de cuidado infantil (Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, PEIMT) y preescolar (con objeto de hacer cumplir la obligatoriedad de la educacin preescolar) son iniciativas que apuntan en la buena direccin, pero se puede hacer ms. Ejemplos de programas con resultados exitosos en esta rea incluyen Chile Crece Contigo y Sure Start, del Reino Unido; ambos han contribuido a incrementar el empleo entre mujeres con difcil acceso al mercado laboral y han puesto especial nfasis en la calidad de los servicios (vase la grfica 10.2). El empleo informal tiene un peso importante en Mxico (vase el captulo El Mercado Laboral): ms de la mitad de las mujeres mexicanas con un empleo trabajan en el sector informal no agrcola. A travsdel PEIMT y del Seguro Popular (vase el captulo Los Retos de la Salud), Mxico ha realizado avances importantes en la ampliacin de servicios y de proteccin social en salud a los grupos ms vulnerables, incluidos los trabajadores informales. El Seguro Popular, adems, cuenta con un componente especfico para mujeres: la Estrategia de Embarazo Saludable, la cual proporciona atencin gratuita antes, durante y despus del parto a mujeres afiliadas. Por otro lado, un gran nmero de trabajadoras informales son trabajadoras domsticas, que por lo general cuentan con condiciones laborales deplorables. Un ejemplo
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
Islandia Suecia Dinamarca Suiza Noruega China Canad Pases Bajos Finlandia Nueva Zelanda Estonia Alemania Reino Unido Australia Portugal Austria Estados Unidos Federacin Rusa Eslovenia Espaa Francia OCDE Brasil Japn Irlanda Blgica Repblica Checa Repblica Eslovaca Israel Luxemburgo Polonia Grecia Hungra Corea Indonesia Chile Italia Sudfrica Mxico India Turqua
Fuente: OECD Gender data browser.
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til de prcticas para mejorar las condiciones laborales de dichas trabajadoras es la legislacin introducida en 2002 en Sudfrica (Domestic Workers Act). Las licencias parentales y por motivos familiares pueden contribuir a reducir las diferencias de gnero en el trabajo remunerado y el no remunerado. Sin embargo, este tipo de licencias son limitadas en Mxico. La licencia por maternidad, aunque pagada al 100% del ltimo salario, dura 12 semanas en total y cubre solamente a las mujeres en empleo formal. No existe ninguna otra forma de licencia parental, que incluya a los padres. Pases como Chile y Brasil cuentan con cinco das de licencia por paternidad. Adicionalmente, hay limitado acceso a otro tipo de polticas de conciliacin trabajo-familia que faciliten el empleo entre las mujeres, como la flexibilidad laboral. Las mujeres mexicanas estn subrepresentadas en los cargos directivos, ganan menos que los hombres y tienen menores probabilidades que ellos de tener un negocio y emplear a otros: 7% de los miembros de la junta directiva de las empresas mexicanas son mujeres (10% en la OCDE) y slo 2% de las mexicanas son empresarias (similar al promedio de la OCDE). En cuanto a las brechas de salario, no se cuenta con informacin para Mxico. Las diferencias de gnero en Mxico se observan de igual manera en el trabajo no remunerado. En casa, las mujeres mexicanas dedican cuatro horas diarias ms que los hombres al trabajo no remunerado. Esto representa el doble de tiempo que la mujer promedio de la OCDE. El trabajo domstico tiene un efecto negativo sobre el nmero de horas en el trabajo remunerado de las mujeres y en la brecha salarial de gnero. Los roles de gnero constituyen una barrera importante a las oportunidades econmicas de Mxico y de las mujeres mexicanas.
Recomendaciones clave
Promover
una cultura de igualdad de gnero desde la infancia a travs de literatura didctica, actividades ldicas, talleres escolares y otro tipo de actividades que permitan cambiar actitudes estereotipadas sobre los roles de gnero. la ayuda pblica y desarrollar polticas de conciliacin trabajo-familia, incluidas las licencias remuneradas para padres de familia y la flexibilidad laboral, es clave para movilizar el empleo de las mujeres y mejorar la equidad de gnero. esfuerzos para aumentar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de cuidado infantil (guarderas) para la primera infancia. Contar con servicios accesibles, asequibles yde alta calidad es esencial para facilitar el empleo de las mujeres. con los esfuerzos de instituciones como el INEGI e INMUJERES para recolectar y generar informacin que permita monitorear las brechas de gnero.
Fortalecer
Incrementar
Continuar
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11. La Innovacin
Mxico muestra un muy pobre desempeo en ciencia e innovacin (vase la grfica 11.1). En 2009 el gasto interno bruto en investigacin y desarrollo (I+D) del pas represent apenas el 0.44% del PIB, el porcentaje ms bajo de la OCDE (prcticamente la mitad de lo que invierte Turqua, con 0.85% del PIB, y muy por debajo de pases como Corea, con el 3.6%, Finlandia, con el 4%, o Israel, con el 4.3%). Especialmente, la inversin empresarial en I+D es reducida. De ah que fomentar la innovacin sea esencial para impulsar la productividad y crear nuevas fuentes de crecimiento. Diversos factores explican la debilidad de la innovacin en Mxico. Entre ellos se incluyen un marco legal deficiente y limitaciones de gobernabilidad en el sistema de innovacin. Sin embargo, actualmente el pas realiza esfuerzos para superar esas debilidades. Dos reas de inters particular son la comercializacin de la investigacin pblica y la creacin de condiciones para el emprendimiento innovador.
Grfica 11.1. Desempeo comparativo del sistema mexicano de ciencia e innovacin, 2010
Los cinco valores mximos y mnimos de la OCDE Valores medios de la OCDE Media de la OCDE = 100 Mxico
200 150 100 Mitad inferior de la OCDE 50 0 Artculos en el primer cuartil de publicaciones peridicas especializadas Gasto empresarial en I+D (% del PIB) Familias de patentes tridicas ndice de facilidad para iniciar empresas Gasto en I+D pblica nanciada por la industria (% del PIB) Tasa de doctorados en ciencias e ingeniera
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la continuidad de las polticas: hay que mantener los programas de apoyo a la innovacin y cambiar su enfoque con menos frecuencia. las ineficiencias derivadas de la aplicacin de cierto tipo de incentivos fiscales y mejorar la ejecucin de los programas de apoyo a fin de garantizar el financiamiento necesario durante las diversas etapas de los proyectos innovadores. la claridad del sistema pblico de apoyo para los usuarios.
Eliminar
Aumentar
Considerar
la conveniencia de aumentar la actual descentralizacin parcial de los programas federales de apoyo para fortalecer el desarrollo de ecosistemas de innovacin locales que impliquen la colaboracin entre incubadoras, OTT y asociaciones de capital de riesgo. la creacin de estmulos fiscales para los inversionistas de start-ups, fondos de capital de riesgo, y otros similares.
Evaluar
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Exportacin de servicios (como % de la exportacin de servicios de la OCDE) Importacin de servicios (como % de la importacin de servicios de la OCDE) Exportacin de bienes (como % de la exportacin de bienes de la OCDE) Importacin de bienes (como % de la importacin de bienes de la OCDE) PIB (como % del PIB de la OCDE)
2002
2004
2006
2008
2010
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Liberalizar ms el comercio
Mxico es uno de los miembros fundadores de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y participante activo en negociaciones multilaterales. Tiene una de las redes de tratados de libre comercio ms extensas del mundo y casi el 85% de su actividad comercial se lleva a cabo en el marco de estos acuerdos, especialmente el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), que representa ms de tres cuartas partes de sus exportaciones y ms de la mitad de sus importaciones. En este contexto, el anuncio en diciembre de 2010 de un tratado de libre comercio con Amrica Central, la ampliacin del acuerdo de asociacin econmica con Japn y el restablecimiento de las negociaciones para el acuerdo estratgico de integracin econmica con Brasil son avances positivos. En noviembre de 2011, Mxico expres formalmente su inters en participar en las negociaciones de la Alianza Transpacfica (TPP). El anuncio reciente de su incorporacin es muy bienvenido, dada la importancia de Estados Unidos para el comercio de Mxico y la oportunidad de fortalecer las relaciones con otros socios comerciales.
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Considerando la trascendencia del sector exterior para su economa, el gobierno de Mxico fue uno de los pocos del rea de la OCDE que incluy medidas de liberalizacin comercial en sus acciones para superar la crisis. Se espera que los recortes arancelarios unilaterales que introdujo durante el periodo 2009-2013 reduzcan el promedio de los aranceles industriales del 10.4% en 2008 al 4.3% en 2013. Cuando estas reformas estn en pleno vigor, reducirn la dispersin arancelaria y harn que el esquema de aranceles industriales de Mxico coincida ms con el de la OCDE. Ello aumentar an ms la competitividad de Mxico, as como su participacin en las redes de produccin regionales y globales en las que el grueso delas importaciones son insumos intermedios.
Considerar
la conveniencia de retirar las restricciones a la participacin de capital extranjero en el sector del transporte, un sector de importancia primordial cuya eficiencia contribuira a aumentar la competitividad de Mxico. las leyes y regulaciones que gobiernan el sector de telecomunicaciones para impulsar la competencia y la inversin y promover el crecimiento de la economa en su conjunto. onsiderar la conveniencia de retirar las restricciones a los proveedores de servicios C como una forma de impulsar la competitividad de Mxico en los sectores de servicios y de manufacturas, as como su participacin en las cadenas de valor regionales y globales. el proceso de liberalizacin comercial de manera unilateral, regional y multilateral, para aumentar la competitividad de la economa mediante el acceso a importaciones de mnimo costo y mxima calidad de bienes intermedios y de capital; al mismo tiempo, incrementar la capacidad de Mxico para exportar productos de mayor valor agregado y de alta tecnologa a lugares ms distantes.
Reformar
Continuar
43
44
un mecanismo ms eficaz para asignar espacios (slots) a las lneas areas. La economa podra volverse ms eficiente y competitiva si se liberalizaran las restricciones a la inversin de IED en sectores estratgicos, como las telecomunicaciones, la televisin y la aviacin (est en marcha un proyecto conjunto de la OCDE y la CFC; vase el captulo La Integracin de Mxico a la Economa Mundial mediante el Comercio y la IED). Grfica 13.1. ndice de restricciones regulatorias en el mercado de productos de la OCDE Escala de 0 a 6: de menos a ms restrictiva
3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 EUA GBR P. BAJ ESP JAP SUI AUS SUE ITA POR AUT SVC MEX TUR CAN HUN NOR COR R. CHE GRE IRL ISL DIN ALE BEL FRA LUX POL FIN NZL 2008 2003
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verticalmente. Es necesario redoblar esfuerzos para impulsar la competencia en las industrias de red, ya sean privadas o del sector pblico (vase, por ejemplo, el captulo El Sector de las Telecomunicaciones). Contar con organismos reguladores fuertes, independientes y efectivos es deimportancia estratgica.
seguimiento a la reforma de la Ley Federal de Competencia, garantizar su implementacin y reglamentacin, as como completar el fortalecimiento del marco legal de la competencia, estableciendo un sistema efectivo de revisin judicial de las decisiones de la Comisin Federal de Competencia y otorgando a la autoridad de competencia recursos adecuados para aprovechar al mximo sus nuevas facultades. la revisin y las reformas de leyes y regulaciones que restringen innecesariamente la competencia. las industrias de red a la competencia. Promover organismos reguladores fuertes, independientes y efectivos. que la lucha contra la colusin en las adquisiciones pblicas siga siendo una prioridad e impulsar reformas de las leyes y normas de adquisiciones en las entidades federativas del pas. el gobierno corporativo de las empresas de propiedad estatal para separar las funciones del Estado como propietario y como regulador y preservar as la integridad regulatoria y de los mercados.
C ontinuar
Abrir
Garantizar
Reformar
46
Dlares PPC 60
Cargos peridicos 50
Cargos no peridicos
40
30
20
10
Hungra
Rep. Eslovaca
Israel
Estonia
Corea
Dinamarca
Estados Unidos
Austria
Alemania
Portugal
Irlanda
Polonia
Eslovenia
Suecia
Reino Unido
Blgica
Pases Bajos
Japn
Turqua
Francia
Rep. Checa
Islandia
Finlandia
Canad
Australia
Italia
Nueva Zelanda
Norega
Suiza
Grecia
Espaa
Luxemburgo
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Mxico
Chile
La OCDE ha hecho recomendaciones para reformar el sector y aumentar la competencia. Destacan entre ellas una reforma del sistema judicial mexicano (especialmente en materia de amparo), que hoy permite a las empresas apelar sistemticamente las decisiones de las autoridades reguladoras, facilitara la implementacin de nuevas regulaciones. El proceso de apelacin debe agilizarse para posibilitar un diseo de polticas y una regulacin ms eficaces, y para que stos sean competencia del gobierno y del regulador, no de los tribunales. Por otro lado, es importante conferir mayores facultades e independencia a la autoridad reguladora de las telecomunicaciones, la Cofetel; por ejemplo, permitindole imponer sanciones econmicas ms altas de lasque actualmente puede aplicar, a fin de desalentar las conductas anticompetitivas. El pas debe eliminar la doble ventanilla, por la que dos autoridades distintas llevan a cabo, cada una por separado, un mismo proceso regulatorio, y simplificar los procedimientos de toma de decisiones sobre cuestiones regulatorias. Al mismo tiempo, hay que poner en marcha procesos de consulta pblica ms amplios para que la toma de decisiones sea ms transparente. En cuanto al sistema de concesiones actual, es necesario reformarlo para simplificar y estimular la entrada al mercado, fomentar la competencia, as como separar claramente la funcin del diseo de polticas de la de regulador. Esta ltima debe transferirse sin ninguna ambigedad a la Cofetel. La Cofetel debe realizar estudios de mercado para determinar si hay operadores dominantes y, en su caso, imponer y hacer cumplir con eficacia las medidas correctivas adecuadas, entre ellas la regulacin asimtrica. De igual manera, debe tener facultades para establecer condiciones no discriminatorias respecto al acceso a recursos de infraestructura que se consideran cuellos de botella, incluida la desagregacin del bucle local. Aunado a lo anterior, Mxico debe levantar las restricciones a la inversin y a la propiedad extranjeras en las redes de telefona fija (actualmente limitadas al 49%) con el propsito de alentar la entrada al mercado y la inversin de nuevos operadores. Deben ponerse al alcance de los nuevos operadores suficientes recursos del espectro y de la red troncal de fibra ptica, como la de la Comisin Federal de Electricidad, para satisfacer la creciente demanda de los servicios de datos de banda ancha mvil y de conectividad con la red troncal.
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Cabe sealar que las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sobre las tarifas de interconexin han tenido un efecto evidente en el mercado. Los operadores ms pequeos ahora pagan tarifas de interconexin mucho ms bajas para completar llamadas en la red de Telcel y algunos han lanzado paquetes de telefona mvil ms atractivos. Por ltimo, en mayo de 2012, la Comisin Federal de Competencia (CFC) acept un conjunto de compromisos hechos por Telcel (el mayor operador de telefona mvil) para cerrar una investigacin antimonopolio y retirar una multa de 1,000 millones de dlares que le haba impuesto. Entre esos compromisos estn: reducir las tarifas de interconexin, desistirse de litigios pendientes en materia de interconexin y ofrecer planes de llamadas por minuto que puedan usarse tanto dentro como fuera de la red. Este impulso a las reformas debe mantenerse, lo que traer enormes beneficios a consumidores y empresas mexicanos y conducir a un mayor desarrollo econmico y social.
fomentando reformas en el mercado de las telecomunicaciones orientadas a simplicar y estimular la entrada de nuevos operadores y garantizar un entorno competitivo, con menores precios y mejor calidad de servicios. el sistema judicial mexicano (especialmente en materia de amparo) para evitar el abuso que supone la suspensin y anulacin sistemtica de decisiones de poltica de regulacin. mayores facultades e independencia a la Cofetel, permitindole imponer sanciones econmicas ms altas, regular ex ante las tarifas de interconexin, realizar anlisis de mercados con objeto de establecer condiciones no discriminatorias de acceso a recursos de infraestructura esenciales, incluida la desagregacin del bucle local. medidas que eliminen la denominada doble ventanilla y que separen las funciones relativas a la formulacin de polticas de las de regulacin y supervisin de mercados.
Reformar
Conferir
Adoptar
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50
27 25 20 15 10 5 0
Grfica 15.1. Grado de sofisticacin* del proceso de Evaluacin de Impacto Regulatorio 2005-2008 (EIR 1)
2005 2008
BEL
ESP
SVC
POR
TUR
HUN
AUT
EUA
SUE
GRE
SUI
UE
ITA
DIN
ALE
JAP
AUS
P. BAJ
NOR
COR
MEX
R. CHE
CAN
ISL
LUX
IRL
POL
FRA
NZL
FIN
* Una mayor sofisticacin refleja un proceso ms refinado y amplio de evaluacin, que se traduce en una mejor regulacin. Fuente: OCDE (2009), Indicators of Regulator y Management Systems, 2009 Repor t, disponible en w w w.oecd.org/ dataoecd/44/37/44294427.pdf
responsable de la poltica regulatoria en la administracin pblica del pas. Las secretaras y los reguladores sectoriales deben reconocer su funcin primordial en la adopcin y promocin de una mejor cultura regulatoria. Mxico debe establecer una fuerte red de coordinacin del trabajo de poltica regulatoria entre las distintas partes de la administracin. El objetivo debe ser inculcar en las secretaras y dems dependencias de la administracin pblica un sentido de propiedad de la mejora de la poltica regulatoria, hacer que se responsabilicen directamente y rindan cuentas de su desempeo en materia regulatoria a las empresas, los ciudadanos y la sociedad en general. Sin embargo, no se puede lograr una cultura de mejora regulatoria profunda sin la participacin del poder legislativo, ya que ste es la fuente primaria de las leyes, de las que emana la regulacin secundaria. De ah la necesidad de que el Congreso mexicano contemple la adopcin de herramientas especficas de poltica regulatoria como parte de sus actividades legislativas. Por ejemplo, debe considerar emplear tcnicas de evaluacin ex ante y ex post del impacto de la legislacin. Tambin se debe incluir la consulta pblica formal e institucionalizada en aras de aumentar la transparencia en el proceso de elaboracin de leyes.
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GBR
una estrategia de red para garantizar la calidad regulatoria en la administracin pblica federal, lo que podra incluir rganos de mejora regulatoria adscritos a las secretaras. la estructura institucional de la Cofemer para otorgarle suficiente autonoma jurdica y financiera, y considerar la conveniencia de integrarla a la oficina de la Presidencia o a una secretara con gran poder coercitivo. la rendicin de cuentas de secretaras y otros reguladores en cuanto a la EIR, considerando la conveniencia de exigir que el secretario responsable certifique la calidad de laEIR. de su elaboracin, lo cual debe estar a cargo del secretario responsable y bajo la supervisin de la Cofemer.
Revisar
Aumentar
Establecer la consulta pblica en los proyectos de regulacin, desde las primeras etapas
Seguir
usando el Modelo de Costeo Estndar en los programas bianuales de mejora regulatoria para adoptar el programa de medicin y reduccin de cargas administrativas como instrumento permanente.
El poder
legislativo debe tomar medidas para adoptar una cultura de calidad regulatoria mediante una evaluacin ex ante y/o ex post de la legislacin, una mayor transparencia en la elaboracin de las leyes y el uso ms frecuente de la consulta pblica. gobiernos subnacionales deben establecer mejores polticas regulatorias que aborden todas las etapas del ciclo de la regulacin su creacin, implantacin, supervisin y evaluacin ex post y asegurar que sean participativas y permanentes.
Los
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Sin embargo, el combate al cohecho internacional sigue siendo un desafo. Mxico, debe dar mayor prioridad a la aplicacin de las leyes contra el cohecho y garantizar que las autoridades de justicia dispongan de los recursos y conocimientos especializados que se requieren para investigar con seriedad todas las acusaciones. Cabe sealar que recientemente Mxico promulg una Ley Anticorrupcin destinada, entre otras cosas, a introducir una forma de responsabilidad administrativa para las empresas y otorgar mayores facultades de aplicacin de la ley a la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) en casos de cohecho internacional.
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0.000
Dado que a los inversionistas extranjeros les importa cada vez ms la conducta empresarial responsable, esperan que los gobiernos de los pases donde invierten los respalden. Con la reciente actualizacin de las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, Mxico tiene la oportunidad de ofrecer igualdad de condiciones para todas las reas de negocio, nacionales e internacionales.
el estado de derecho, aplicando ms ampliamente las reformas en marcha a los sistemas judiciales de los estados, fortaleciendo los derechos de propiedad y garantizando el cumplimiento efectivo de la ley. las recomendaciones del Comit sobre Cohecho de la OCDE.
Seguir
Garantizar
la congruencia entre las disposiciones de la ley del mercado de valores y las de la ley de sociedades mercantiles, para aumentar la certidumbre jurdica de las empresas y el cumplimiento de la legislacin. las leyes y regulaciones restrictivas para la inversin extranjera, con el propsito de eliminar las que ya no se justifican. los compromisos de Mxico derivados de acuerdos de inversin extranjera, entre ellos los Cdigos de la OCDE para la Liberalizacin de Movimientos de Capital y Operaciones Corrientes Invisibles.
Revisar
Fortalecer
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ms para que los precios de la energa sean ms acordes con los costos. A pesar de los positivos esfuerzos para incrementar gradualmente los precios de la gasolina, el disel y el gas LP, los subsidios continan y es probable que aumenten an ms si suben los precios internacionales del petrleo. Por otra parte, se ha hecho poco para eliminar los subsidios a la electricidad. Resultara ms eficiente ampliar los beneficios en efectivo para combatir la pobreza y ayudar a los ciudadanos ms vulnerables a amortiguar el impacto de estas medidas en su economa familiar. Adoptar un sistema de subasta de derechos para emitir CO2 (SIE) como lo establece la Ley General de Cambio Climtico de 2012 o aplicar un impuesto de base amplia a las emisiones de gases de efecto invernadero sera una buena estrategia para empezar a fijar los precios de las emisiones en funcin de sus costos sociales, alentar la innovacin y la eficiencia energtica e impulsar el crecimiento verde (vase la grfica 17.1).
Biodiversidad
La conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad sern un factor estratgico para posibilitar el crecimiento verde. Dado que Mxico posee una de las mayores diversidades biolgicas del mundo, sus polticas proactivas en esta rea constituyen un ejemplo para otros pases. Mxico ha aumentado el financiamiento para la gestin de reas protegidas, que actualmente representan el 12.9% del territorio nacional (en comparacin con el 8.6% en el ao 2000). Pero la planeacin del uso ecolgico de la tierra
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Grfica 17.1. Ingresos por impuestos relacionados con el medio ambiente en pases seleccionados, 2010
4.5 Otros 4.0 3.5 3.0 Porcentaje del PIB 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 Vehculos de motor Energa
Mxico Estados Unidos Chile Canad* Nueva Zelanda Japn Espaa Australia* Francia Polonia Rep. Eslovaca* Suiza Blgica Grecia* Islandia Alemania Luxemburgo Noruega Austria Irlanda Portugal Reino Unido Italia Suecia Corea Hungra* Finlandia Rep. Checa Estonia Eslovenia Israel Pases Bajos Turqua Dinamarca
Nota: Los datos para los pases marcados con * corresponden a 2009. Para el resto de los pases, los datos son de 2010. Esta grfica ilustra los ingresos provenientes de los impuestos relacionados con el medio ambiente, por base impositiva, como porcentaje del PIB. En Mxico existe un mecanismo que modera las fluctuaciones de los precios al consumidor de los combustibles para vehculos de motor. El sistema empleado para estabilizar los precios de los combustibles al consumidor final provoca que los ingresos fiscales se tornen negativos en los aos en que hay precios elevados en el mercado mundial para dichos combustibles. Como resultado de los altos precios del petrleo en los mercados mundiales hacia finales de 2010, el impuesto especial sobre los combustibles se convirti en un subsidio equivalente a cerca del 0.5% del PIB. Si bien otros pases tambin apoyan el consumo y la produccin de combustibles fsiles, en general no lo hacen a travs del sistema fiscal y por tanto no se ven reflejados en esta grfica. Fuente: OCDE/Agencia Europea del Medio Ambiente: base de datos sobre los instrumentos para las polticas ambientales; www.oecd. org/env/policies/database
se ha extendido ms all de las reas protegidas. Por ejemplo, Mxico es uno de los pocos pases que cuentan con un Programa Nacional de Pagos por Servicios Ambientales Hidrolgicos, que ofrece incentivos financieros a los propietarios particulares o comunales de bosques por prestar servicios ambientales. Mxico tambin ha introducido recientemente subsidios para la adquisicin de flotas pesqueras y la conversin tecnolgica de sus equipos a fin de reducir la captura accidental de especies. Sin embargo, en los ltimos aos ha disminuido el nmero de inspectores y el pas debe fortalecer la aplicacin de la legislacin vigente para evitar la explotacin ilegal y el trfico de especies. La aplicacin de instrumentos econmicos tambin podra extenderse a otras reas de gestin de los recursos naturales.
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Argentina* China Colombia* Costa Rica* Rep. Dom.* Guatemala* Per* Uruguay* Sudfrica
Media ponderada
y revisar los instrumentos fiscales desde una perspectiva ambiental y econmica, especialmente para eliminar de manera gradual los subsidios nocivos para el medio ambiente. Retirar paulatinamente los elevados subsidios a la energa y compensar con transferencias en efectivo a los pobres; por ejemplo, con una expansin del programa Oportunidades o con la creacin de un beneficio de asistencia social. o un sistema de subasta de permisos para emisiones.
Adoptar un impuesto de base amplia sobre las emisiones de gases de efecto invernadero
Modernizar
los sistemas de transporte pblico e incluir consideraciones ambientales en la planeacin y la gestin del transporte. ms en la integracin de las preocupaciones ambientales a la agricultura, la energa, el transporte y otras polticas sectoriales.
Avanzar
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1Este
captulo fue realizado por la Agencia Internacional de Energa (AIE) y recibi insumos del Directorado de Medio Ambiente de la OCDE y de la Agencia para la Energa Nuclear (AEN).
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43% de los costos, mientras que la tarifa media para uso agrcola cubra apenas el 31%. Sin embargo,los constantes aumentos de las tarifas y la introduccin de tarifas invertidas de bloque (a mayor consumo, mayor tarifa, para promover la eficiencia) han cambiado la situacin para todos losusuarios, excepto los ms pequeos. La electricidad y el gas ya no estn subsidiados para los usuarios ms grandes. Los subsidios permanecen, no obstante, y siguen siendo una barrera a la eficiencia energtica en el sector del transporte y entre los clientes de bajo consumo y entre los campesinos. En estos sectores, los subsidios crean incentivos para consumir ms energa e invertir menos en eficiencia energtica, lo que reduce la seguridad de la energa y aumenta las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), por lo que son incongruentes con la estrategia de crecimiento verde de Mxico (vase el captulo El Crecimiento Verde). Eliminar los subsidios a la electricidad y asignar un costo a las emisiones de carbono resultara ms racional desde el punto de vista fiscal y medioambiental. Para Mxico podra resultar atractivo participar en sistemas de subasta de permisos de emisiones, pues esto ofrece la oportunidad de obtener fondos del extranjero para invertir en eficiencia energtica. Tambin permitira a las familias aprovechar primero las estrategias ms baratas de mitigacin. Esta poltica se podra complementar con subsidios para que las familias de ingresos menores inviertan en electrodomsticos de gran eficiencia energtica.
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La participacin del sector privado en el sector de energa es necesaria no slo en el rea de petrleo y gas no convencionales. En general, mantener los niveles de produccin de petrleo y gas requerir el aprovechamiento de los recursos financieros y tecnolgicos internacionales, as como la reduccin de la carga fiscal de Pemex. Por ejemplo, en 2011, Pemex pag, por concepto de impuestos y derechos, una cantidad superior a sus ingresos brutos, generndole una prdida artificial. En este contexto, Mxico debiera continuar los esfuerzos de reforma iniciados con la reforma energtica de 2008. Los primeros contratosde servicios por desempeo fueron adjudicados en 2011 y 2012, aunque estn restringidos a yacimientos depetrleo maduros. No es claro an si los inversionistas privados estarn dispuestos a invertir capital bajo las condiciones actuales de cost-plus una vez que se apliquen a la explotacin de yacimientos en aguas profundas o de shale gas.
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Grfica 18.1. Emisiones de CO2 de Mxico bajo diversos escenarios y contribuciones sectoriales para la reduccin de emisiones
800 Toneladas mtricas equivalentes de CO2 (MtCO2)
6 C 600
Agricultura 1%
4 C 400
Fuente: Agencia Internacional de Energa (2012), Energy Technology Perspectives 2012, OCDE/AIE, Pars, p. 590.
La grfica 18.2 presenta la distribucin estimada de fuentes de energa elctrica para los dos escenarios objetivo considerados. En el escenario de 4 C se asume que los combustibles fsiles, particularmente el gas natural, contina predominando en la mezcla de fuentes de generacin de energa elctrica.
Grfica 18.2. Mezcla de fuentes de generacin de energa elctrica bajo los escenarios objetivo de 4 C y 2 C
600
Terawatts hora (TWh)
4 C
600
2 C
400
400
200
200
Carbn Nuclear
Biomasa
Fuente: Agencia Internacional de Energa (2012), Energy Technology Perspectives 2012, OCDE/AIE, Pars, p. 595.
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Se espera que lageneracin de energa elctrica se duplique entre 2009 y 2050, por lo que un uso ms eficiente del gas enla generacin, en combinacin con un uso ms amplio de energas renovables, limitara el crecimientode las emisiones de carbono a un 56%. En el escenario de 2 C, se asume que las emisiones de carbono delsector elctrico se reducen a menos de la mitad en relacin con el volumen de 2009, mediante el supuesto de que el gas natural es remplazado por un crecimiento elevado de la energa solar y elica, aunque la captura de CO2 de las plantas de generacin basadas en gas natural es tambin una medida efectiva. El mayor uso de plantas de co-generacin por parte de la industria, basadas en gas o biomasa, tambin contribuiraala reduccin de emisiones. Se asume que la capacidad instalada de las plantas de co-genera cin crece a15GW hacia 2050.
Recomendaciones clave
Eliminar
los subsidios a la energa an vigentes para garantizar la coherencia con las polticas de reduccin de emisiones de GEI. la conveniencia de un sistema de subastas de permisos de emisiones.
Considerar Continuar
la reforma al marco de inversiones del sector de petrleo y gas para permitir mayores niveles de inversin privada. un rgimen regulatorio apropiado y robusto para la explotacin de yacimientos de gas de lutitas o shale gas, dotado con suficiente personal y talento. la metodologaa de planeacin de la Comisin Federal de Electricidad para permitirle un aprovechamiento ms amplio de las energas renovables en el futuro.
Establecer
Reformar
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Grfica 19.1. Clculo de la composicin del apoyo total al productor por pas, 2009-2011
70 60 50 40 30 20 10 0 Mxico Estados Unidos Unin Europea2 Nueva Zelanda Chile Noruega Australia Canad Japn Islandia Corea Turqua Suiza Israel3 OCDE 4 % Apoyo basado en la produccin de bienes de consumo Pagos basados en el uso de insumos Pagos basados en A, N, I y R actuales, siempre que haya produccin1 Pagos basados en A, N, I y R no actuales, siempre que haya produccin Pagos basados en A, N, I y R no actuales, aunque no haya produccin Pagos basados en criterios independientes de los bienes de consumo Pagos miscelneos
1. A (rea cultivada); N (nmero de animales); I (ingreso), R (renta). 2. UE27 en 2009-2011. 3. Los datos estadsticos sobre Israel los proporcionaron las autoridades israeles competentes y bajo su responsabilidad. El uso de esos datos por la OCDE es sin perjuicio de la situacin de los Altos del Goln, Jerusaln Oriental y los asentamientos en Cisjordania, conforme a los trminos del derecho internacional. 4. El total de la OCDE no incluye a los pases miembros de la UE que no pertenecen a la OCDE. Fuente: OCDE, base de datos PSE/CSE, 2012.
Por otra parte, una mejor poltica de gestin de riesgos ofrecera a los agricultores las herramientas necesarias para administrar sus propios riesgos. En algunos casos, la mejor manera de lograrlo es proporcionando informacin y capacitacin para ayudar a los agricultores a identificar y combatir los riesgos normales de la actividad agropecuaria. Tambin hacen falta apoyos pblicos para ayudar a los agricultores a hacer frente a riesgos catastrficos inevitables, como las recientes sequas. En este caso, el apoyo debe definirse con anticipacin, con parmetros claros y previsibles. Ante el gran aumento de subsidios a los contratos de cobertura contra cambios en los precios, se requiere una evaluacin rigurosa de su rentabilidad para gestionar riesgos a nivel micro, es decir, para el productor en lo individual. Otro reto consiste en elaborar polticas que simultneamente fomenten la sostenibilidad y la gestin eficiente del agua e impulsen la produccin agrcola. Los subsidios para insumos y servicios, como la energa que consumen los agricultores, han aumentado desde el ao 2000 (principalmente para pagar el bombeo de agua para riego). Estos subsidios muchas veces son mayores que los pagos que se introdujeron recientemente a fin de apoyar la infraestructura para una mejor gestin del agua (vase el captulo La Gestin del Agua). Reducir o eliminar los subsidios a los combustibles fsiles y a la electricidad para bombear agua aumentara la congruencia entre las polticas agrcolas y la sostenibilidad ambiental. Est demostrado que los apoyos al sector agrcola son ms eficientes cuando no estn vinculados al volumen y tipo de produccin, ni a insumos especficos.
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la congruencia entre las polticas agrcolas y la sostenibilidad ambiental, en particular reduciendo o eliminando los subsidios a la electricidad para bombear agua y los subsidios a los combustibles. el apoyo agrcola hacia inversiones dirigidas a la innovacin y a la infraestructura, abandonando los subsidios a insumos variables y a medidas relacionadas con los precios, a fin de mejorar el desempeo y aumentar la competitividad del sector. la conveniencia de eliminar gradualmente las restricciones vigentes sobre la propiedad y la compraventa de la tierra, una vez que se hayan fortalecido las polticas y la red de proteccin sociales. y clarificar los objetivos de Procampo, con el propsito de destinar los fondos disponibles a metas explcitas y a los beneficiarios adecuados. el Programa Especial Concurrente (PEC), que abarca iniciativas de poltica dentro de distintas dependencias relacionadas con las zonas rurales, mediante la elaboracin de una estrategia coherente, horizontal, que comprenda polticas de infraestructura, salud, educacin, sociales y ambientales para fomentar el desarrollo de las zonas rurales. las polticas de gestin de riesgos, proporcionando informacin y capacitacin a los agricultores y ayudndolos a hacer frente a los riesgos catastrficos inevitables.
R eorientar
Considerar
Revisar
Consolidar
Fortalecer
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a la agrcola. Por ejemplo, el Estudio econmico de Mxico 2011 seal que los subsidios a la electricidad en el campo reducen artificialmente los precios del bombeo de agua para riego, lo que trae por consecuencia una sobreexplotacin de los acuferos. En un informe final (noviembre de 2012), se harn recomendaciones expresas de poltica que aprovechan herramientas y conceptos de la OCDE (directrices para una gestin efectiva de la gobernabilidad entre los distintos niveles de autoridad, principios para financiar la gestin del agua, Checklist for Public Action, Strategic Financial Planning, etc.), as como lecciones de pases miembros y no miembros de la Organizacin. Las recomendaciones ofrecern orientacin para que los responsables de la formulacin de polticas continen los esfuerzos emprendidos a fin de hacer realidad la reforma del agua.
ontinuar con la visin estratgica y el liderazgo reejados en la Agenda del Agua C 2030 y desarrollar un plan de accin para su implementacin con un enfoque de todo el gobierno que fomente la coherencia entre las reas de poltica, incluida la agricultura, y la colaboracin entre rdenes de gobierno. Dicho plan deber denir prioridades, alinear metas y establecer mecanismos de monitoreo de los planes y programas del agua federales, regionales y estatales. esarrollar un marco integral de polticas para el financiamiento del sector del agua. D Especificar los objetivos, principios y mecanismos de financiamiento considerando tanto los ingresos como los gastos del sector, as como las funciones de los tres niveles de gobierno y de los actores clave. Contemplar en las estrategias de nanciamiento principios tales como El que contamina paga, El beneciario paga, de equidad, coherencia de polticas y de alineamiento de incentivos. provechar plenamente los beneficios de los instrumentos econmicos existentes A para la gestin del agua: ajustar las tarifas para promover un uso ms eciente del agua, destinar el agua a los lugares donde crea ms valor y cubrir al menos los costos de operacin y mantenimiento de la infraestructura hidrulica; aumentar los cobros por la extraccin de agua a las empresas del sector y a los agricultores (por lo menos cuando superen la cuota permitida) para crear conciencia sobre la escasez del lquido; y evaluar el impacto de los subsidios agrcolas en el uso del agua, con miras a reformarlos o eliminarlos gradualmente. ortalecer el papel, las prerrogativas y la autonoma de las autoridades de las cuencas F hidrolgicas y sus organismos auxiliares a n de convertirlos en entidades de gobierno con capacidad de disear polticas ajustadas al contexto local, identificar los proyectos necesarios y desarrollar planes de nanciamiento que generen recursos sucientes para operar adecuadamente y llevar a cabo sus responsabilidades. evisar el marco regulatorio del suministro de servicios de agua con el propsito de R resolver las redundancias y omisiones en las funciones regulatorias, identicar con precisin las responsabilidades en cada nivel de gobierno, y fortalecer su aplicacin y cumplimiento. Orientar los esfuerzos hacia el fortalecimiento de la capacidad y la sostenibilidad nanciera de las agencias, la eciencia y calidad de la provisin de servicios y la capacidad de respuesta a los usuarios.
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Grfica 21.1. Homicidios intencionales por cada 100,000 habitantes, 2009 y 2011
Homicidios por cada 100,000 habitantes
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Nuevo Len Baja California Sur Chihuahua Sinaloa Coahuila Sonora San Luis Potos Durango Morelos Tamaulipas Michoacn Quintana Roo Chiapas Guanajuato Estado de Mxico Baja California Distrito Federal Guerrero Zacatecas Veracruz Tlaxcala Aguascalientes Quertaro Hidalgo Colima Nayarit Puebla Jalisco Campeche Tabasco Yucatn Oaxaca
2011
2009
(vase la grfica 21.1). Los delitos contra la propiedad, por otro lado, tienden a concentrarse en las ciudades y el nmero de los que se denuncian tiende a incrementarse proporcionalmente con el PIB per cpita regional, lo que explica por qu la grfica 21.2 muestra un panorama ms combinado de la distribucin del delito en el pas.
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Grfica 21.2. Delitos por cada 100,000 habitantes segn encuestas de victimizacin, 2010
Delitos por cada 100 000 habitantes 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000
con el reconocimiento de la contribucin que el control del crimen, as como el aumento de la seguridad y el respeto por el estado de derecho, podran hacer a la competitividad tanto del propio estado como del pas. La ausencia de datos confiables sobre el crimen y su impacto econmico no favorece el debate sobre cmo resolver la inseguridad. Algunos hechos son explotados mediticamente, como las operaciones militares en contra de los crteles de las drogas, el trfico transfronterizo de armas y drogas y los escndalos de corrupcin y lavado de dinero. Sin embargo, mucha de la criminalidad de bajo impacto, que afecta la vida cotidiana de los ciudadanos, en ocasiones de forma mucho ms directa, no se reporta. Esta situacin dificulta la asignacin adecuada de los recursos. Sin embargo, el punto central sigue siendo cmo fortalecer y reformar las instituciones de procuracin de justicia de tal forma que se promueva la denuncia y la efectiva persecucin de los delitos. Esto contribuir en ltima instancia a reconstruir la confianza de la ciudadana en las autoridades. Si bien la situacin sigue siendo seria, en los ltimos aos ha habido un progreso importante en trminos de la coordinacin de las polticas federales, estatales y de las entidades de procuracin de justicia. Adems dealgunas operaciones conjuntas de alto perfil (tales como Conago [Conferencia Nacional de Gobernadores] 1 y 2), orientadas a romper las cadenas de valor de la droga, se han realizado esfuerzos por integrar mejor los programas sociales para atender las causas de la criminalidad. El reciente Estudio Territorial de la OCDE del Estado de Chihuahua destaca el impacto positivo que tuvo la coordinacin de entidades educacionales y de desarrollo urbano, federales y estatales en iniciativas como Todos somos Jurez. Sin embargo, tomar tiempo para que dichos programas rindan frutos y su impacto se refleje en los datos.
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la capacidad estadstica y analtica de Mxico a nivel nacional y estatal para mejorar las evidencias y la calidad de los indicadores de seguridad, as como los medios para integrar mediciones objetivas y de percepcin de la eficacia del sistema judicial y la aplicacin de la ley por los estados. una evaluacin del desempeo de los sistemas de justicia penal en Mxico, que tenga en cuenta los resultados de reformas anteriores en la administracin de justicia. una evaluacin de las condiciones y los incentivos para los estados y las localidades que pueda contribuir a la reforma de los sistemas de justicia y al fortalecimiento de las instituciones.
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Pintura del artista mexicano Carlos Torres