Reforma administrativa Brasil anos 60 vs 90

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.
2002
Reforma do aparelho de Estado no Brasil: uma comparao entre as propostas dos anos 60 e 90 Sheila Maria Reis Ribeiro A dcada de 90, no Brasil, constitui o marco das transformaes econmicas, polticas, tecnolgicas e institucionais para insero do pas na nova ordem internacional. A transformao do papel do Estado abandonou o plano da retrica intelectual e poltica entrando, definitivamente, na agenda governamental juntamente com a acelerao do processo de privatizao. Num contexto de abertura econmica e de revalorizao da democracia, o governo props substituir o modelo de Estado Produtor (empresrio) por um modelo Regulador (normatizador) de bens e servios, e provedor de polticas sociais. Na base dessa transformao esto o enfrentamento da crise fiscal, os esforos para a retomada do crescimento econmico e a legitimao de um novo arcabouo institucional para o Estado democrtico. Do ponto de vista da gesto do setor pblico, configura-se uma crise do modelo burocrtico consolidado a partir dos anos 30, que se traduz no diagnstico de ineficincia e ineficcia dos procedimentos, hipertrofia das organizaes, inadequao tecnolgica, incompatibilidade do modelo de administrao vigente com o novo modelo de desenvolvimento econmico e social. O paradigma de reforma administrativa dos anos 90 apresenta mudanas significativas se comparado aos fundamentos que orientaram a reforma de 1967. Embora se tenha afirmado que o Decreto-Lei 200/67 representou a primeira tentativa de constituio de uma administrao gerencial, no contexto poltico de desenvolvimento da democracia, de transformao econmica e de definio de um novo marco institucional para o Estado democrtico que vamos encontrar as principais diferenas. Verificam-se propostas de alterao nos mecanismos de tomada de deciso do aparelho do Estado, modificando critrios tradicionais de formao da burocracia e difundindo a contratualizao nas organizaes pblicas. H uma orientao para a descentralizao entendida como quebra do monoplio administrativo estatal, exigncias de responsabilizao dos agentes pblicos e de abertura do Estado participao e ao controle social. O discurso sobre a modernizao administrativa torna-se menos tecnicista , contrastando com a reforma da dcada de 60, quando a questo em foco era: por fim a uma situao de inexistncia de controle real, efetivo, da Administrao Federal, problema que , por si, equivalia a romper com uma tradio de 60 anos, enraizada em concepes jurdicas que relegavam a segundo plano as lies da arte de administrar. (DIAS, J.N.T., A Reforma Administrativa de 1967, Rio de Janeiro: FGV, p.17). Considerando a presena de elementos de continuidade e de descontinuidade nos processos de reforma administrativa no Brasil, bem como a identificao de pontos de inflexo entre as principais reformas das dcadas de 60 e de 90_ Decreto Lei 200/67 e Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, respectivamente_ , este artigo tem como objetivo fazer uma anlise comparativa de suas estratgias, entendendo por estratgia as grandes linhas e/ ou diretrizes dos governos para reforma do aparelho do Estado, registradas na literatura especializada e em documentos oficiais. Tendo em vista a amplitude do tema, a diversidade de enfoques presente na literatura, a impreciso no emprego do termo estratgia e a subjetividade que caracteriza as abordagens especulativas, reforada pela escassez de dados sobre os anos 60, optou-se, do ponto de vista metodolgico, pela construo de uma matriz de identificao das principais linhas de reforma a partir
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das seguintes variveis: cenrio econmico e poltico, paradigma de modernizao e estratgias adotadas, buscando responder a duas questes bsicas: por que e como reformar. Destacamos, ainda, a necessidade de vigilncia epistemolgica em estudos dessa natureza, considerando-se que o estabelecimento de parmetros para comparao deve levar em conta a diferena das fontes relativas aos perodos histricos selecionados e o tempo de maturidade de cada processo de reforma. Assim sendo, este estudo no tem a pretenso de exaustivo e nem de fazer uma avaliao dos planos de reforma, projetos e/ou programas especficos. O trabalho est estruturado em cinco captulos seguidos da concluso. O primeiro resume o surgimento, a evoluo e o padro de administrao pblica criado no Brasil, entre as dcadas de 30 e 60. Este captulo de antecedentes histricos visa constituir um quadro de referncia para a compreenso da estratgia empreendida com a reforma de 1967. Na seqncia, o segundo captulo aborda a reforma instituda pelo Decreto Lei 200/67, no contexto da ideologia desenvolvimentista. O captulo trs mostra o movimento das iniciativas de reforma que se seguiram com a redemocratizao do pas, a partir da segunda metade da dcada de 80 e incio dos anos 90, ressaltando seus elementos de continuidade com o modelo institucional precedente. O captulo quatro mostra, em linhas gerais, a poltica de reforma administrativa a partir de 1995, governo Fernando Henrique Cardoso, cujas diretrizes foram estabelecidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O quinto e ltimo captulo estabelece um quadro comparativo entre as duas grandes reformas: Decreto lei 200/67 e Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a partir da matriz acima referida, evidenciando os elementos de ruptura com o modelo institucional consolidado a partir dos anos 30. Captulo I _ Antecedentes Histricos: a Modernizao Burocrtica do Aparelho do Estado No Brasil, o Estado desempenhou um papel protagnico no advento da sociedade urbano-industrial, sobretudo a partir dos anos trinta, quando se observaram significativos esforos para a modernizao administrativa. A dcada de 30 considerada um divisor na histria institucional do pas, na qual se verificou a superao do Estado clssico liberal e a construo do modelo de Estado interventor no plano econmico e social, e centralizado em nvel federal. O primeiro projeto de modernizao no Brasil foi levado a cabo pelo governo de Getlio Vargas e tinha como objetivo a industrializao nacional. A administrao pblica se constitua em uma arena de conflitos entre os interesses agrrios e os representantes da indstria emergente. A modernizao econmica exigia, deste modo, a modernizao institucional. Foi nesse cenrio que surgiu uma nova concepo da administrao pblica no pas, segundo a qual seria necessrio aparelhar o Estado para viabilizar a revoluo industrial, superando-se a forma patrimonialista de administrar a coisa pblica. Coube ao Conselho Federal do Servio Pblico Civil em 1936, posteriormente transformado no Departamento Administrativo do Servio Pblico-DASP a instaurao da nova ordem burocrtica, baseada em normas racionais e procedimentos legais para a consecuo dos negcios pblicos, em que se destaca o propsito de formao de uma burocracia profissional. O padro de Estado emergente caracterizou-se, no plano econmico, pela criao de monoplios no setor produtivo e, no plano social, pela administrao de conflitos e tutela de interesses mediante uma ampla legislao social. Uma de suas conseqncias foi a expanso das funes administrativas, econmicas e o crescimento do aparelho do Estado, acompanhado do pouco xito das
iniciativas de profissionalizao1. O fim do Estado Novo _ perodo que correspondeu ao governo ditatorial de Getlio Vargas, entre 1937 e 1945 _ embora marcado pelo ressurgimento de princpios liberais na economia e na poltica, no interrompeu o processo de construo institucional iniciado nos anos 30. Se por um lado a redemocratizao criou instrumentos para tornar a Administrao mais responsvel perante o Congresso Nacional, por outro os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Deste modo, o Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP perdeu o seu papel estratgico no processo de modernizao administrativa e, a partir de 1946, a idia de reforma administrativa submergiu, dentre outros fatores, pelo fato de no se constituir num instrumento de fcil negociao poltica junto ao Legislativo. Com o governo de JK, foi dado seguimento ao projeto de industrializao nacional. Diferentemente da nfase de Getlio ao setor pblico, seu programa de industrializao previa a participao conjunta dos setores pblico e privado, bem como o estmulo a sua expanso simultnea. O governo diagnosticava a incompatibilidade entre a estrutura burocrtica vigente e o novo projeto nacional. Alm da sobrevivncia de valores tradicionais no ncleo da burocracia, a implementao do Programa de Metas exigia estruturas flexveis, no-burocrticas e uma capacidade de coordenao dos esforos de planejamento. A estratgia de JK para enfrentar possveis embates com a burocracia foi a constituio de estruturas paralelas para proceder reformas. Criaram-se os Grupos Executivos e o Conselho de Desenvolvimento, que atuavam na linha da formulao poltica, paralelamente s atividades de rotina sob a responsabilidade da burocracia tradicional. Realizaram-se estudos e projetos de reforma, dentre os quais se destaca o anteprojeto de Reforma Geral da Administrao Federal, no qual o tema descentralizao foi mencionado pela primeira vez com programa de governo, aps o longo perodo de centralizao iniciado em 19302. Instituiu-se, em 1956, a Comisso de Simplificao Burocrtica-COSB com o objetivo de estudar formas de descentralizao mediante a delegao de competncias, a definio de responsabilidades e a prestao de contas s autoridades. A referida comisso representou um momento importante no processo de reformulao da administrao pblica. Ainda que seus objetivos no tenham sido alcanados, deixou como legado conceitos e diretrizes que serviram de subsdio a reformas posteriores. No mesmo ano, foi criada a Comisso de Estudos e Projetos Administrativos - CEPA, a qual propunha no s mudanas na estrutura organizacional do aparelho do Estado, mas tambm nos processos administrativos. Apesar dos esforos descritos, a ttica de evitar conflitos por meio da criao de estruturas paralelas teve como conseqncia o crescimento irracional da estrutura do Estado. O pragmatismo poltico no compatvel com a alterao das estruturas administrativas permitiu o
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Apenas 12% dos servidores pblicos haviam sido recrutados mediante concurso pblico. (WARLICH, Beatriz Apud SOUZA, Nelson Mello. Reforma Administrativa no Brasil: um debate interminvel. RJ: RAP, vol.28, n1, janeiro/maro de 1994). 2 Em verdade, a literatura registra que no perodo de relativa interrupo das reformas e j no segundo governo Vargas, em 1952, foi constitudo um grupo de assessores diretos do Presidente com a finalidade de elaborar um ambicioso projeto de reforma administrativa, cujas diretrizes previam a descentralizao das gesto em todos os nveis, com fortalecimento dos Ministros e centralizao da orientao superior no chefe do Executivo, planejamento e coordenao e reforma de base da administrao. Este projeto teria dado entrada no Congresso em 1953 e foi objeto de um substitutivo do Deputado Gustavo Capanema, no governo Caf Filho. J. Kubitschek sabia do andamento desse projeto, tendo, por isso, criado a CEPA em 1956. Do relatrio final desta comisso constam: descentralizao da execuo e centralizao do controle; treinamento de funcionrios; expanso do sistema de mrito; profissionalizao do servio pblico e desburocratizao. (Beatriz Warlich apud GARCIA (1978)). 3
crescimento da administrao por sedimentao de estruturas sobrepostas3. Importa ressaltar o papel preponderante do Executivo federal em relao ao Legislativo no que diz respeito ao processo de formulao das polticas para o desenvolvimento. Embora a instaurao da democracia tenha restabelecido o poder do Congresso Nacional, a fora deste era relativa. O Executivo mostrava-se mais progressista que o Legislativo no que tange ao projeto de industrializao do pas, enquanto o Legislativo era identificado com as foras tradicionais. Este processo de autonomizao de estruturas de poder no mbito da burocracia foi conceitualmente definido, no mbito da teoria organizacional contempornea, como insulamento burocrtico. De acordo com NUNES (1996) este foi o instrumento de centralizao utilizado pelo Executivo federal para alijar os partidos do processo de formulao das polticas pblicas. Deste modo deixava-se o projeto de modernizao em mos das elites tecnocrticas modernizantes e sob a responsabilidade exclusiva do governo federal.4 No houve registro de grandes rupturas institucionais neste perodo. Reproduziram-se as assimetrias decorrentes da tentativa de instaurao, sobre uma velha ordem, de um novo padro de burocracia nos anos 30. A criao de agncias ad hoc aumentou as dificuldades de controle do poder central sobre as estruturas burocrticas. O artifcio administrativo sofreu crticas de que seu insucesso devia-se tentativa de sobrepor novos instrumentos a velhas estruturas, por sua vez, marcadas por uma intrincada rede de regras e regulamentos, duplicidades funcionais, ineficincias, formalidades burocrticas e apatia dominantes no servio pblico brasileiro (MELO e SOUZA: 1994). Captulo II Administrao para o Desenvolvimento: a reforma do Decreto Lei 200/67 O fim do governo Juscelino Kubistchek, em 1960, at meados do Golpe de 1964, identificado como perodo de instabilidade econmica e poltica, sobretudo pela efervescncia de lutas sociais. No plano institucional, no h registros que possam identificar mudanas significativas com padres de centralizao administrativa estabelecidos a partir de 30. Conforme j mencionado, os anos 30 se constituram no marco de gerao do setor produtivo estatal. Entretanto, foi a partir de 1964 que se observou o seu incremento5, sob os auspcios do regime militar, ideologicamente liberal e desestatizante (MARTINS: 1985)6.
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O caso da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE criada de forma superposta ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS emblemtico deste procedimento poltico. O segundo, j diagnosticado como ineficiente, no foi extinto porm teve esvaziados seus recursos e funes com a criao da SUDENE. 4 De acordo com NUNES (1997), na perspectiva da teoria organizacional contempornea, insulamento burocrtico significa a proteo do ncleo tcnico do Estado contra interferncias oriundas do pblico ou de outras organizaes intermedirias da sociedade. A estratgia consiste em retirar organizaes cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espao poltico governado pelo Congresso e partidos polticos, preservando-os das presses tradicionais burocrticas ou redistributivas. 5 Registra-se o impulso que teve a estatizao da economia a partir de 1950. Entre 1950 e 1959, quinze novas empresas pblicas foram criadas e 49 empresas foram fundadas pelo Estado. Entre os anos 60 e 70, houve um incremento da interveno estatal, sendo criadas pela Unio mais 39 empresas, e 170 unidades pelos Estados. Entre 1970 e 1976, 79 estatais da Unio foram adicionadas ao patrimnio pblico, elevando o nmero das empresas com controle acionrio do Estado para 1567, em 1976. (ABU-EL-HAJ: 1991: 152). 6 Note-se que o governo militar no era ideologicamente homogneo. Considera-se que o ponto em comum que unia as diferenas passava pela defesa do nacionalismo.
O advento do governo revolucionrio e militar, a partir de 1964, trouxe consigo um ambiente eminentemente reformista e ideologicamente imbudo do esprito desenvolvimentista que irrompeu na Amrica Latina, aps a segunda metade da dcada de 60. Um outro fator importante, nesse contexto, foi a presena, em postos - chave da Administrao, de civis e militares com passagem pela Escola Superior de Guerra e formao segundo as mais modernas teorias econmicas e administrativas. Com este perfil e diante do propsito de restabelecer a autoridade poltica abalada nos governos civis anteriores, o governo federal deflagrou um novo movimento de concentrao poltica no Executivo federal. Criou-se o Ministrio Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica, responsvel pelo oramento e pela reforma administrativa. Determinou-se a elaborao de um plano geral de governo e exigindo-se a articulao entre as pastas do Planejamento e da Fazenda, responsvel pela poltica fiscal, a partir de ento sob a superviso direta do Presidente da Repblica. Segundo registros histricos, os ministros de Estado foram compelidos a pensar em seus programas setoriais sem perder de vista a programao geral do governo, assentada numa concepo orgnica de desenvolvimento. A estruturao do governo favoreceu a coordenao poltica de suas aes, ensejando uma experimentao administrativa mais tarde consolidada na legislao. O governo autoritrio alterou os padres da industrializao nacional e passou a se definir a partir de dois princpios bsicos: (i) concentrao de riqueza com objetivo de facilitar investimentos em projetos ambiciosos de industrializao pesada e (ii) e abertura da economia ao investimento de capital internacional. Foram adotadas medidas para estabilizao econmica e para criao de um ambiente favorvel entrada de investimentos internacionais. O governo buscou aumentar a sua capacidade de investimento no setor produtivo estatal tambm mediante a captao de recursos internos com o incremento da sua capacidade extrativa por meio da arrecadao de tributos e atravs da criao de grandes fundos e de outros mecanismos de formao de poupana. A Constituio de 1967, a Emenda Constitucional de 1969 e a Reforma Tributria de 1966 promoveram a concentrao destes recursos no mbito do governo federal, de modo at ento inexistente na histria poltico-institucional e fiscal brasileira. A concentrao de riquezas e o investimento em grandes obras resultaram na criao de grandes empresas industriais. O novo modelo revelou propenses para uma abordagem empresarial na administrao pblica, conforme ABU-EL-HAJ (1991), de uma forma distinta da perspectiva de modernizao que deu suporte reforma administrativa dos anos 30, quando teve incio o Estado interventor. O propsito da reforma era fazer com que o setor pblico pudesse operar com a eficincia do setor privado. Assim, o crescimento da interveno econmica motivou a transposio de instrumentos de administrao do setor privado para o setor pblico. O primeiro relatrio contendo orientaes para um projeto de reforma administrativa foi apresentado em agosto de 1964, e tinha como preocupao fundamental definir o carter instrumental da reforma e o foco na obteno de rendimento e produtividade, sobretudo mediante a disciplina do planejamento e do oramento7. Dentre as orientaes contidas no referido relatrio encontravam-se: restabelecer a hierarquia da norma jurdica, reservando-se ao Congresso a matria de contedo estritamente legal; melhor definio do poder regulamentar, fortalecendo-se a ao do Executivo;
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Ainda no decorrer de 1963, haviam sido enviados ao Congresso pelo ento presidente, Joo Goulart, projetos elaborados visando a uma reforma administrativa. Estes projetos foram objeto de negociao com os Deputados Amaral Peixoto e Gustavo Capanema e serviram como base dos estudos que precederam a reforma do Decreto-Lei 200/67. 5
melhoria dos instrumentos institucionais e jurdicos relativos administrao de pessoal e de material, sistema estatstico, sistema de controle das autarquias e sociedades de economia mista. Defendia-se, ainda, uma posio privilegiada para o Tribunal de Contas como rgo de controle externo do Poder Executivo, bem como a ampliao do escopo da reforma administrava para alm da estrutura e dos mtodos de gesto. Propunha-se, ainda, a atualizao de instrumentos jurdicos tais como o Cdigo Tributrio. Do ponto de vista da implementao, pugnava-se pela realizao de uma reforma gradativa, considerando-se os meios disponveis e evitando-se o equvoco de confundir reforma com regulamentos. Apesar do ambiente reformista e do regime que se instalou, o processo de formulao da poltica de reforma administrativa durou cerca de trs anos, no decorrer dos quais foram institudas duas comisses: (i) Comisso Especial de Estudos de Reforma Administrativa (COMESTRA) foi instalada em outubro de 1964, constituda de doze membros nomeados pelo Presidente, e presidida pelo Ministro do Planejamento. Integravam-na oito civis e quatro militares. As linhas gerais do governo para essa comisso foram consolidadas em um documento elaborado pelo Ministro Roberto Campos_ um conhecido expoente do liberalismo econmico no pas; (ii) Assessoria Especial de Estudos de Reforma Administrativa_ ASESTRA, instncia de estudo criada no mbito do gabinete do Ministro do Planejamento com a finalidade de dar continuidade aos estudos j realizados, manter a articulao com demais setores do Servio Pblico Federal interessados, promover estudos de projetos relacionados s medidas de reforma, manter entendimentos com entidades nacionais e estrangeiras para fins de cooperao tcnica. Em 1966, na oportunidade em que foi desencadeado o processo de reviso constitucional, o Presidente da Repblica assumiu a coordenao direta dos trabalhos. De acordo com DIAS (1969), nunca a reforma administrativa foi to perquerida por um governo como o de 1964, e com a profundidade e mincia que caracterizam seus estudos. Inclusive com consulta a vrios setores da opinio pblica: palestras foram realizadas no Rio de Janeiro e em So Paulo, com a participao de Grupos de Jornalistas, Associao Brasileira de Tcnicos de Administrao, Fundao Getlio Vargas, Federao das Indstrias de So Paulo, Clube de Engenharia, Associao dos Servidores Civis do Brasil. Entretanto, no houve uma presso orgnica da sociedade sobre o governo em favor da reforma. O Decreto-Lei 200/67 consolidou a reforma desse perodo, cujas linhas gerais podem ser assim resumidas: I- Princpios fundamentais: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle; II Fixao do trip planejamento, oramento-programa, programao financeira de desembolso; III Definio dos rgos de apoio direto aos ministros e institucionalizao dos de planejamento, coordenao e controle financeiro; IV- Estabelecimento de regras para constituio do staff de assessoramento imediato aos Ministros; V- Definio de normas administrativas bsicas relativas a: administrao financeira e contabilidade; reviso da legislao de pessoal e licitaes e contratos; VI Estruturao bsica da Administrao Federal e VII _Critrios par implementao. O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares bsicos: Administrao Direta, Autarquias, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista. Da decorre a distino entre adiministrao direta e indireta, prevalecente at os nossos dias. A primeira integrada pelos ministrios e rgos da Presidncia da Repblica, inclusive os autnomos; a segunda, pelas autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundaes (que no pertenciam nem administrao direta, nem indireta) foram includas na administrao indireta, por fora do que disps a Lei 7596/87. Manteve-se a verticalidade hierrquica nas estruturas dos rgos, enquanto as atividades administrativas auxiliares foram organizadas sob a forma de grandes sistemas. No mbito da
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administrao de pessoal, foram definidas diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos e salrios, e para a promoo do sistema de mrito (WAHRLICH: 1984). O governo federal atravs da edio do Ato Institucional N. 8, de abril de 1969, determinou a implantao pelos governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos mesmos princpios estabelecidos para a reforma j dinamizada no Executivo federal. Da estratgia de descentralizao adotada, predominantemente identificada com a criao da administrao indireta, decorreu a expanso da interveno estatal. Esta expanso, sobretudo no setor econmico, requereu a adoo de padres de mercado concorrendo para a seleo e recrutamento de pessoal dotado de habilidades especficas e, deste modo, ajudando a consolidar uma segmento de tecnocratas de importncia estratgica no mbito da administrao descentralizada. Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da burocracia central. Esse padro perdurou at os anos 90. MELO e SOUZA (1994) v na estratgia de descentralizao do governo autoritrio uma semelhana poltica com o artifcio de criao de estruturas paralelas de JK. O analista considera que a criao da administrao indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizados para que se instalassem novos princpios de uma nova onda de eficincia no setor pblico, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possvel reforma do sistema central. Um aspecto importante a ressaltar que a reforma administrativa de 1967 determinou a reduo relativa da interveno social do Estado operada pela administrao direta, sendo esta substituda por organizaes da administrao indireta, tais como fundaes, empresas estatais, entidades autnomas. Ao descentralizar e com isto criar a condies administrativas para a expanso da produo de bens e servios pelo Estado, a reforma administrativa de 1967 contribuiu de forma significativa para a transformao do padro de poltica social vigente no pas desde os anos 30. A institucionalizao de um sistema unificado de previdncia social a partir da integrao no Instituto Nacional de Previdncia Social - administrao indireta - dos antigos institutos de aposentadoria e penses representou importante mudana no sentido da coletivizao dos servios sociais. O conjunto das medidas legislativas desse perodo configura a ruptura radical com a estrutura institucional e financeira do sistema de poltica social, superando o padro fragmentado de interveno social iniciado em 1930 (DRAIBE: 1989). A emergncia do processo de abertura poltica no final da dcada de 70 foi acompanhada da mobilizao de segmentos fortes do setor privado contrrios centralizao burocrtica que se acentuou na seqncia dos governos autoritrios. Por fora dessas presses, em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo foi lanado o Programa Nacional de Desburocratizao-PrND, institudo pelo Decreto N. 83.740, com o objetivo de aumentar a eficincia e eficcia da administrao pblica e fortalecer o sistema de livre empresa. Dentre as principais orientaes do PrND destacam-se: (i) o papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada; (ii) o empenho em promover a privatizao das empresas estatais nos casos em que o controle pblico carea de justificativa; (iii) a manuteno do monoplio estatal nos casos em que se configure motivo de segurana nacional, seja porque tais empresas criem condies efetivas para o desenvolvimento do prprio setor privado, seja quando contribuam para assegurar o controle nacional do processo de desenvolvimento (WAHRLICH: 1984).
O PrND, juntamente com mudanas promovidas pela rea econmica do governo, fez parte dos esforos de reforma para recuperao da credibilidade do regime autoritrio. Neste contexto, ressalta-se como relevante a criao, em maio de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais-SEST. A criao desta entidade foi significativa tendo em vista que efetivou o rompimento com a natureza empreendedora, autnoma e descentralizadora das estatais promovida pela reforma de 1967. A reforma administrativa de 1979 reduziu a autonomia administrativa e eliminou a funo empreendedora das empresas pblicas. O objetivo principal do regime autoritrio era a transformao dessas entidades em instrumentos de poltica econmica a fim de reconquistar a legitimidade social (ABU-El-HAJ: 1991, 163). Captulo III A Caminho da Imploso do Modelo Burocrtico Com o desencadeamento do processo de transio democrtica, e a ascenso ao poder do governo civil em 1985, foi necessrio o desenho de um novo arcabouo institucional para o Estado. Deste modo, foi convocada uma Assemblia Nacional, visando elaborao de nova Constituio, dentro dos princpios democrticos. O governo da transio democrtica assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritrias e forte intervencionismo econmico e social. A reforma administrativa foi includa na agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da nova ordem democrtica. O processo de expanso da administrao indireta decorrente da descentralizao implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da mquina pblica por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da administrao indireta foi considerada excessiva e responsvel pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administrao direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrtico. Conforme j abordado, a estratgia de descentralizao adotada em 1967 permitiu a coexistncia de um ncleo moderno - a tecnocracia da administrao indireta - com o ncleo tradicional burocrtico, desvalorizado. A reforma administrativa de ento visava, simultaneamente, corrigir esta distoro e criar uma elite dirigente a fim de modernizar o aparelho do Estado. No obstante o objetivo de adequao do aparelho do Estado aos princpios do novo regime democrtico, as diretrizes definidas para reforma e modernizao da administrao concentraram-se: (i) na racionalizao de procedimentos para a conteno de gastos pblicos, onde se destaca a criao do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal-SIPEC e de outros instrumentos para padronizao e gerenciamento de processos; (ii) na subordinao das fundaes s mesmas normas e regulamentos que a administrao direta; (ii) no estabelecimento do regime jurdico nico para os servidores e (iii) na racionalizao da estrutura da administrao federal e dos mecanismos de tutela administrativa, com ressalva para a instituio, no mbito da administrao direta, de novas espcies de rgos dotados de autonomia administrativa e financeira8.
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A despeito de no ter resultado da proposta formal de reforma administrativa, uma das aes mais importantes desse perodo foi a criao da carreira de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Mediante concurso realizado pela tambm criada Escola Nacional de Administrao-ENAP, foram selecionados 120 gestores treinados por um perodo de 18 meses, de acordo com preceitos da cole Nacional de Administration Publique-ENA.
As reformas que se consubstanciaram na Constituio Federal de 1988 refletiram o complexo equilbrio entre as foras liberais e estatizantes em conflito, e resultaram num processo ambguo de centralizao e descentralizao administrativa, demonstrando como democracia e interveno no se opem, do mesmo modo que a ltima no exclusiva dos governos autoritrios. A Constituio imps restries para a interveno do Estado na economia ao mesmo tempo em que preservou monoplios estatais. Simultaneamente, aperfeioou a poltica social do Estado ampliada com a instituio dos direitos sociais. A Lei promoveu o fortalecimento o aparato burocrtico, ainda que suprimindo a exclusividade do Poder Executivo para decidir sobre a reorganizao administrativa. Ao nvel das relaes intergovernamentais, a burocracia federal foi reforada paralelamente ao processo deflagrado de descentralizao poltico-administrativa, com o estabelecimento de competncias concorrentes e a realizao de uma reforma tributria. Transferiramse recursos da Unio para estados e municpios, juntamente com a competncia para execuo de servios sociais e de infra-estrutura. No plano das reformas econmicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista ficaram sujeitas ao mesmo regime jurdico que as empresas privadas, inclusive no que diz respeito s obrigaes trabalhistas, fiscais e tributrias9. A Constituio Federal disps, claramente, o papel do Estado enquanto agente normativo e regulador, encarregado da promoo, planejamento e fiscalizao da atividade econmica. Esta mudana confirmou a tendncia de conteno da atividade empresarial do Estado, desencadeada com o Programa de Desestatizao nos anos 80, no obstante a referida manuteno de monoplios estatais. Por outro lado, na ordem social, o Estado ampliou suas responsabilidades, determinando: o acesso universal e igualitrio s aes e servios de sade; a assistncia social, a quem dela necessitar; a educao bsica obrigatria e gratuita; a promoo das atividades culturais e desportivas, da cincia e da tecnologia; a defesa e preservao do meio ambiente. Em vista da ampliao do papel social do Estado e dos benefcios estendidos aos servidores, a reforma foi duramente criticada pela tendncia a sobrepor os aspectos polticos a uma avaliao realista da sustentabilidade econmica do modelo de Estado e de administrao prevalecentes. III.1 -Desestatizao e Enxugamento: sinnimos de reforma administrativa O final dos anos 80 e incio dos 90 foram marcados pelo acirramento da crise fiscal, pelo descontrole inflacionrio e pela formao de um consenso sobre a ineficincia do setor pblico. A burocracia - enquanto corpo de funcionrios - passou a se constituir no alvo por excelncia das crticas ao Estado. Colocou-se em evidncia o dficit pblico e a necessidade de repensar o papel do Estado, assim como imputava-se ao aumento das demandas por servios sociais o carter de ameaa governabilidade democrtica. O perodo caracterizou-se pelas crticas ao modelo de Estado intervencionista e empresarial e por um forte apelo modernizao, visando abertura de mercado e insero competitiva do pas na nova ordem econmica internacional.
Conforme Ttulo VI I, Da Ordem Econmica e Financeira, Captulo dos Princpios Gerais da Atividade Econmica, Art.. 173, pargrafos 1 e 2, da Constituio Federal de 1988.
Sem um modelo conceitual que lhe desse respaldo, a reforma do governo Collor (19901992) nasceu da constatao do esgotamento financeiro do Estado e da necessidade de reduo do dficit pblico. O enxugamento da mquina com a eliminao de superposies e a diminuio de custos constituram-se em objetivos de reforma administrativa. O governo baseando-se em um diagnstico de gigantismo do Executivo federal, extinguiu e modificou o status de vrios rgos pblicos, operou cortes de pessoal, no se tendo registro, entretanto, de uma filosofia definida ou de qualquer plano formal de reforma administrativa.10 Ao contrrio das reformas anteriores, esta no foi precedida de estudos e discusses mais abrangentes, envolvendo diagnstico da situao existente, definio de princpios norteadores de reforma, detalhamento de medidas a serem adotadas e planejamento de sua implementao. A atual reforma, como j mencionado, foi concebida por um grupo restrito de assessores do Governo e implementada, pelo menos no incio, por medidas provisrias, ou mesmo por atos administrativos internos, como no caso das medidas visando reduo de pessoal. A filosofia da reforma deve ser buscada, ento, nos enunciados polticos de natureza geral do chefe de Governo e de sua equipe (...) modernizao do Estado e melhoria da eficincia da mquina governamental, principalmente atravs de uma poltica de administrao de recursos humanos mais austera (CASTANHAR: 1991, 51-52, grifo do autor). Predominantemente orientadas pelo princpio do Estado mnimo, as aes do governo visando efetivar a modernizao do Estado e da prpria economia nacional concentraram-se no incentivo privatizao mediante o fomento do Programa Nacional de Desestatizao, e a uma poltica industrial destinada a promover maior competitividade dos produtos brasileiros, por meio do investimento em pesquisa e desenvolvimento, financiamento dos setores de ponta e abertura da economia s importaes, com a eliminao de barreiras tarifrias. O governo objetivava criar, deste modo, um ambiente interno favorvel aos investimentos estrangeiros.11 A ausncia de uma filosofia de reforma refletiu-se na criao e reproduo de padres institucionais diversificados. O Programa Nacional de Desestatizao foi implementado simultaneamente ao avano do processo de descentralizao da gesto dos servios sociais com a regulamentao da poltica de sade , cuja caracterstica a marcante presena do Estado na regulao e produo de servios - em verdade um desdobramento das diretrizes j definidas na Constituio Federal de 1988. Um outro mecanismo utilizado pelo governo Collor na rea social diz respeito privatizao da distribuio de bens e servios assistenciais (DRAIBE: 1989), com a transferncia
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Pesquisa realizada pela escola Brasileira de Administrao Pblica EBAP, da Fundao Getlio Vargas, intitulada Cem dias do Governo Collor: avaliao da reforma Administrativa mostrou com base em entrevistas, material divulgado atravs dos meios de comunicao e exame da legislao pertinente, como a reestruturao promovida pelo governo foi mais intensa na administrao direta que na administrao indireta. Outro dado relevante, merecedor de estudo aprofundado, que as entrevistas revelaram terem as mudanas afetado mais a rea social que a rea econmica (CASTANHR: 1991). No obstante a restruturao ou desmonte como ficou conhecido no perodo promovido pelo Governo, no se tem registro de mudanas no campo gerencial, exceo dos estudos e pesquisas sobre a experincia de adoo do Contrato de Gesto e a experincia pioneira de implantao deste instrumento gerencial no Hospital de Habilitao Sarah Kubistscheck, fato que caracterizou a singular inovao do perodo. De acordo com PIMENTA (1993), a inteno do governo de implantar contratos de gesto foi expressa inicialmente no decreto n 137, de 27/05/91, o qual instituiu o Programa de Gesto das Empresas Estatais, em moldes parecido ao do Comit de Controle da empresas Estatais, sucessor da Secretaria de controle das Empresas Estatais-SEST. 11 No que diz respeito tendncia neoliberal do Governo Collor, COSTA & CAVALCANTI (1991) discutem como o discurso de desestatizao, desregulamentao e de liberalizao de preos e salrios apontava para um modelo de Estado neoliberal. Ao mesmo tempo, dentro do interesse do desenvolvimento capitalista, segmentos do governo admitiram ser necessrio desenvolver estruturas de Bem-Estar e fortalecer instrumentos de poltica social. Dentro da perspectiva destes segmentos, desapareciam as contradies entre desestatizao e Welfare State. 10
indiscriminada de recursos para entidades ditas filantrpicas. No obstante os esforos de desestatizao e o avano da descentralizao da poltica de sade verificados neste perodo, as aes do governo Collor no lograram romper com a base institucional estabelecida a partir dos anos 30, contribuindo para a continuidade do modelo centralizador e burocrtico. IV- Reforma Institucional do Estado Brasileiro A partir de 1995, governo Fernando Henrique Cardoso, a reforma administrativa foi reintroduzida na agenda poltica como parte das transformaes estruturais do Estado brasileiro, juntamente com a acelerao do processo de privatizao, a quebra de monoplios e as mudanas na ordem social. Tendo aprendido com os equvocos do emprego simplista da receita neoliberal dos primrdios da dcada de 90, que redundaram no sucateamento do aparelho estatal, o governo que, ento, iniciava acelerou um processo de desestatizao da economia, promoveu medidas de ajuste fiscal para garantir a estabilizao da moeda e apresentou um plano de reconstruo institucional do Estado. Embora no tendo feito parte do programa poltico que elegeu o governo em 1994, o tema mereceu ateno especial do Presidente da Repblica, que criou o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado com a competncia de elaborar diretrizes para a reforma do aparelho do Estado. O Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, titular da pasta, atuou dentro e fora do governo como o grande idelogo e articulador do projeto de reforma. Em 1995, foi institudo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRE, contendo um novo modelo de gesto para o setor pblico a partir da redefinio do papel do Estado e da instaurao de um novo paradigma de administrao por resultados, denominado administrao gerencial12. O PDRE baseou-se num diagnstico de crise do Estado_ crise do modo de interveno, dos modelos de administrao e de financiamento do setor pblico_ e foi concebido levando-se em conta o conjunto das mudanas estruturais da ordem econmica, poltica e social necessrias insero competitiva do Brasil na nova ordem mundial. A perspectiva de descentralizao adotada pautou-se numa nova viso das relaes Estado-Sociedade e baseou-se numa viso histrica da evoluo do aparelho do Estado, representando uma ruptura conceitual com o modelo institucional vigente nos ltimos 60 anos. A filosofia da reforma refletiu uma influncia significativa das idias do NPM New Public Management. O referido plano apresentou um desenho do aparelho de Estado com vistas readequao de sua estrutura, simultaneamente: (i) s funes requeridas pelo modelo de desenvolvimento emergente, ou seja, um Estado mais regulador e menos produtor de bens e servios e (ii) aos valores democrticos que conformam a viso contempornea da administrao da coisa pblica e que se traduzem no dever de gerir com eficincia e apresentar resultados, na responsabilizao dos gestores, na transparncia e controle social dos recursos pblicos.
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Segundo o Ministro Bresser Pereira (PEREIRA: 1999), a reforma era uma demanda da sociedade brasileira, embora ainda no estivesse clara para ningum e nem fizesse parte da agenda poltica da nao. Havia na plataforma poltica de muitos candidatos poucas referncias reforma administrativa. O nico elemento novo e de consenso,desde a metade dos anos 80, era o consenso sobre a descentralizao das polticas sociais e a privatizao das empresas estatais. 11
Considerando-se que a reforma do Estado um tema abrangente, complexo e extrapola a competncia de um ministrio no organograma governamental, analiticamente foram classificadas trs dimenses para visualizar-se uma estratgia de reforma: 1) dimenso relativa delimitao da rea de atuao e das funes do Estado; 2) dimenso relativa sua capacidade tcnica, financeira e operacional de gesto (Governana); e 3) quela referente a sua capacidade poltica para governar num contexto democrtico (Governabilidade democrtica). As diretrizes contidas no PDRE concentraramse nas duas primeiras dimenses. O PDRE foi elaborado com o objetivo de garantir a governana mediante novos modelos de financiamento, de organizao e de gesto do setor pblico; aprofundar a descentralizao de funes para estados e municpios, limitar, em princpio, a ao do Estado s atividades exclusivas, reservando as no-exclusivas ao setor pblico no-estatal e a produo de bens e servios, iniciativa privada. ESTRUTURA FUNCIONAL E OBJETIVOS ESPECFICOS Garantir o aumento da efetividade; Modernizar a administrao burocrtica mediante polticas de profissionalizao, de carreiras e salrios, concursos anuais, programas de educao continuada, fomento da cultura de avaliao de desempenho; NCLEO ESTRATGICO Desenvolver a capacidade de gerir contratos com agncias (Formulao e Deciso Poltica) autnomas responsveis pelas atividades exclusivas de Estado, bem como com as Organizaes Sociais. Transformar em agncias autnomas as entidades (fundaes ATIVIDADES EXCLUSIVAS e autarquias) com poder de Estado, geridas por contratos de gesto, com autonomia para gerenciar os recursos humanos e (Execuo de polticas pblicas) financeiros sua disposio e condicionadas ao cumprimento de objetivos/resultados e ao acompanhamento de indicadores de desempenho. Promover a aplicao de mecanismos de formulao e de avaliao de polticas pblicas que priorizem a participao e o controle social. Transferir servios para o Terceiro Setor ou entidades sem ATIVIDADES NOfins lucrativos e de direito privado, com autorizao especfica EXCLUSIVAS do Congresso Nacional para formalizar contratos e alocar recursos pblicos; (alternativa para a publicizao da Garantir autonomia e responsabilizao aos gerentes; prestao de servios pblicos nas Promover o controle social sobre os servios; reas hospitalar, cultural, de educao Manter financiamento pblico, e auferir recursos oriundos de universitria e de pesquisa cientfica) servios prprios e doaes; Aumento da eficincia e da qualidade dos servios. Continuidade do processo de privatizao; SETOR DE PRODUO PARA O Reorganizar e fortalecer as entidades de regulao dos MERCADO monoplios naturais e dos privatizveis; (produo de bens) Implantar contratos de gesto nas empresas nacionais. A estratgia adotada para implementao da reforma foi a induo de um processo de mudana gradual e por adeso das organizaes ao novo modelo de gesto. A estratgia compreendia a atuao simultnea nas dimenses (i) institucional-legal; (ii) cultural e (iii) da
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gesto. No que se refere gesto poltica do Plano, funcionava no mbito do Governo Federal, a Cmara Setorial da Reforma do Estado, instncia de coordenao poltica na qual foi discutido e aprovado o PDRE e qual eram submetidos os projetos de reforma. Integravam-na os Ministros da Administrao e Reforma do Estado, Casa Civil da Presidncia da Repblica, Trabalho e Emprego, Fazenda, Planejamento, Marinha, Aeronutica e Exrcito. Um dos atores fundamentais no processo, com atuao efetiva at 1998, foi o Conselho da Reforma do Estado - CRE, instncia autnoma criada no mbito do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, com o objetivo de discutir e contribuir criticamente para a reforma. Composto por representantes da sociedade civil13, nomeados pelo Presidente da Repblica _ em sua maioria formadores de opinio, intelectuais, empresrios _ o CRE realizava reunies peridicas e atuava por meio de recomendaes encaminhadas ao Chefe do Executivo.Uma de suas contribuies mais importantes foi a formulao de um marco conceitual para as agncias reguladoras_ instituies criadas para atuar de acordo com o novo modelo de regulao de mercados, resultante da quebra dos monoplios e da diminuio da interferncia do Estado na economia _ que passaram a ser includas de forma mais orgnica e consistente com o novo modelo de Estado na agenda da reforma administrativa. A transformao institucional proposta no PDRE requereu o estabelecimento de todo um arcabouo jurdico para criao das Agncias e Organizaes Sociais, _ e, mais tarde, das Organizaes Sociais de Interesse Pblico-OSIP_ bem como a definio de regras para flexibilizao da gesto, em especial no que se refere s aquisies pelo governo e administrao dos recursos humanos. As mudanas de ordem legal e normativa incluram a reviso de dispositivos constitucionais, tais como a Emenda Constitucional n 19/98, contendo a reviso das regras da estabilidade, a Emenda Constitucional n 20/98, modificando as regras para concesso de aposentadorias aos servidores, e tambm uma exaustiva reviso da legislao ordinria, em particular da Lei 8.112/90, relativa ao Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos. Pelo lado das aquisies do governo, foram concludos estudos para reviso da Lei 8.666/93, revistos procedimentos para simplificao do processo de compras e constitudos instrumentos alternativos para barateamento de custos, a exemplo do sistema de compras por registro de preos, com o apoio das novas tecnologias de informao. Nos ltimos dois anos essas aes mostraram avanos considerveis, tendo-se alinhado s aes de constituio do Governo Eletrnico, poltica originalmente concebida no mbito do Programa Sociedade da Informao, de iniciativa do Ministrio da Cincia e Tecnologia. Um dos pilares da reforma foi a poltica de profissionalizao do setor pblico, realizada mediante a seleo e capacitao de quadros para a Administrao. Entre 1995-2002, recrutaram-se mediante concurso pblico cerca de 63.500 servidores, atendendo diretriz de resgatar a capacidade de formulao de polticas e de operao dos servios essenciais. Mais de 75 % destes so servidores de carreira14. A poltica de profissionalizao no decorrer dos oito anos de governo alcanou o ncleo central do governo, assim como as agncias, organizaes sociais e demais entes da administrao. A flexibilizao da forma de contratao mediante a criao do Regime de Emprego Pblico ocorreu paralelamente seleo de quadros para as carreiras estratgicas de governo, a exemplo das carreiras
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O CRE foi a instncia formal e efetiva de representao da sociedade civil na discusso do processo de reforma. Em geral, o tema no tem mobilizado segmentos organizados da sociedade civil. No obstante isso, na avaliao do Ex Ministro Bresser Pereira, confirmada por pesquisas de opinio, as elites polticas , a opinio pblica e, sobretudo, os altos funcionrios apiam a reforma (PEREIRA:1999). 14 Dados do Boletim Estatstico de Pessoal n 72 de abril de 2002 e da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 13
do denominado ciclo de gesto15. Fizeram parte, ainda, dos esforos de reforma um conjunto de medidas para controle e saneamento de despesas com pessoal: fixao de limites para remuneraes, reduo de cargos de confiana, exonerao de servidores no estveis, programa de demisso voluntria, e a promoo de auditorias nas folhas de pagamento, instituio de dispositivos para controle de irregularidades, os quais foram difundidos por meio da assessoria a estados e municpios, servindo de apoio posterior implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal. A partir de 1999, segundo mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso, um novo organograma governamental determinou a fuso das pastas do extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado e do Ministrio do Planejamento e Oramento, constituindo-se o atual Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. A mudana criou oportunidade para o avano da reforma do Estado no sentido da ampliao do seu enfoque e do seu alcance sobre as polticas pblicas, ao possibilitar a integrao das funes planejamento, oramento e gesto. Os projetos, antes sob a responsabilidade do MARE, foram transferidos para a Secretaria de Gesto, criada no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Durante quase dois anos, os projetos do PDRE foram desacelerados tendo sido dado nfase ao novo modelo de Planejamento e Lei de Responsabilidade Fiscal, importantes instrumentos da gesto financeira do Estado. Somente a partir de meados de 2000, verificamos um novo impulso no que diz respeito ao fortalecimento das iniciativas de consolidao dos novos modelos organizacionais e de gesto, bem como de profissionalizao mediante a retomada da poltica de concursos. No que diz respeito ao novo instrumento de planejamento e oramento, PPA 20002003, foi constituda uma nova metodologia a partir da definio dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento para orientar o setor pblico e o setor privado na alocao de investimentos produtivos, sociais, ambientais e de informao e conhecimento. O novo planejamento organiza todas aes de governo sob a forma de programa, prev a formao de parcerias, um melhor dimensionamento dos recursos, bem como a aproximao da ao governamental ao cidado, mediante a orientao do foco da ao para a soluo dos problemas. Por ltimo, foi instituda a Lei de Responsabilidade Fiscal com o objetivo de garantir as bases para uma gesto fiscal responsvel a partir da institucionalizao de um novo padro de gesto das receitas e das despesas pblicas. A referida Lei contribuiu, tambm, para reforar os princpios da Federao e para formar uma mentalidade de custos entre os gestores pblicos. Foram criadas regras para gesto da receita e despesas pblicas, fixados limites de gastos com pessoal em relao receita corrente lquida para o trs Poderes e para cada nvel de governo, e limites para o endividamento pblico, exigindo-se a definio de metas fiscais anuais, dentre outros fatores. Considerando-se que a reforma proposta no PDRE pressupe aes mais abrangentes que extrapolam a competncia exclusiva de um ministrio, e que, no obstante as modificaes na agenda das prioridades, houve uma continuidade no processo, podemos resumir a reforma do Estado (1995 a 2002) em: a) medidas de implementao gradual medidas para garantia da estabilidade econmica e do ajuste fiscal, com destaque para as novas regras de concesso de aposentadorias;
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O ciclo de gesto integrado pelas carreiras de Analista de Comrcio Exterior, Analista de Planejamento e Oramento, Analista de Finanas e Controle, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, Tcnico de Planejamento e Pesquisa, Tcnico de Finanas e Controle. Outros cargos/ carreiras selecionados: Auditor-Fiscal da receita Federal, tcnico da Receita Federal, Auditor-Fiscal da Previdncia Social, Auditor-Fiscal do Trabalho, Polcia Federal, Diplomacia, Pesquisa em C&T, Docente, etc. 14
redesenho da rea de atuao do Estado e de suas funes, remoo de obstculos legais com emendas Constituio, difuso e implantao do paradigma de gesto com qualidade visando a resultados, promoo da cultura de transparncia administrativa e do controle social; reengenharia de processos com apoio de novas tecnologias de informao e de comunicao (governo eletrnico); profissionalizao dos quadros do governo, por meio de uma ampla poltica de capacitao e da seleo por concurso pblico; b) medidas de implementao imediata saneamento e medidas para controle de despesas com pessoal, enxugamento de cargos com perfil inadequado, Lei de Responsabilidade Fiscal, novo modelo de planejamento, informatizao do sistema de compras governamentais. Captulo V: Estratgias Comparadas O histrico realizado nos captulos precedentes sobre as grandes diretrizes de reforma da Administrao Pblica brasileira, nos permite observar que embora o termo reforma administrativa seja comumente empregado pelos meios de comunicao e pelo senso comum para designar mudanas freqentes nos organogramas governamentais ou na ocupao de cargos do primeiro escalo do governo, esta utilizao inadequada, pois no permite diferenciar mudanas de natureza conjuntural de processos mais complexos de mudana que podem resultar em transformao institucional. Assim sendo, o primeiro corte para a definio do objeto deste artigo foi a adoo de um conceito de reforma em que estivessem compreendidos de forma integrada novos modelos de organizao e de gesto pblica que, por sua vez, refletem valores e um padro de relacionamento do Estado com a sociedade. O segundo corte foi a tentativa de estabelecer parmetros para a identificao de elementos de continuidade e/ou descontinuidade entre processos e/ou movimentos de reforma, considerando-se que reformas so movimentos complexos, incrementais e de difcil delimitao no tempo, aspectos estes que favorecem situaes hbridas no campo institucional. Partindo dessas premissas, e com base numa viso retrospectiva, foram tomados para anlise dois momentos de inflexo na histria da Administrao Pblica brasileira: os movimentos reformistas de 60 e 90_ Decreto-Lei 200/67 e PDRE, respectivamente. A comparao entre estes foi realizada buscando-se responder a duas grandes questes: qual a problemtica enfrentada pelos governos poca e qual a soluo apresentada.
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REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL Dcada de 60 (Decreto-Lei 200/67) Dcada de 90 (PDRE) Economia Industrial; Por reformar? que Substituio de Importaes; Abertura de Mercados; Economia de Servios;
Estatizao da Economia; Contexto ScioDesestatizao da Economia ; poltico e Restabelecer a ordem e implantar econmico princpios de admistrao cientfica Responder crise institucional do Estado: interveno, no setor pblico; financiamento e administrao; iAgncias Internacionais de Agncias Internacionais de financiamento iincentivam a financiamento incentivam a adoo adoo de programas de reforma institucional no mbito do planejamento como instrumento dos programas de ajuste fiscal. de governo para o desenvolvimeto. Paradigma de Administrao Cientfica/ Ps-Taylorismo modernizao Taylorismo; Public Management:empreendedorismo, Transposio para o setor pblico New de instrumentos de gesto do setor profissionalizao privado; Resultados Avaliao Formalismo; Qualidade transparncia/accountability/Permeabilidade participao e ao controle social Tecnoburocracia; Foco: rendimento e produtividade; Aplicao intensiva de novas tecnologias de informao e de comunicao Influncia da teoria dos sistemas Foco no cidado Forte influncia das teorias polticas contemporneas Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: mudanas na dimenso institucional-legal (EC); dimenso da gesto e dimenso cultural; Redesenho do aparelho do Estado/funo reguladora; Publicizao de servios sociais; descentralizao da execuo de servios com participao social; profissionalizao do ncleo estratgico, agncias, organizaes sociais e demais entes da Administrao Federal; Novo modelo de planejamento que se sobrepe ao desenho proposto no PDRE; implementao gradual e por adeso.
Plano Geral de Governo DecretoComo reformar? Lei 200/67 Descentralizao funcional:flexibilizao e Estratgias instrumentos de gesto do setor privado; expanso da interveno estatal; formao de elites profissionais na administrao descentralizada; insulamento burocrtico; coletivizao/estatizao dos servios sociais; organizao das atividades de apoio administrao sob a forma de sistemas; institucionalizao do planejamento normativo; implementao gradual.
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Por que reformar? A criao da burocracia no Brasil, na dcada de 30, foi parte do projeto de modernizao que, na poca, correspondeu aos esforos de industrializao nacional. Observamos que o seu apogeu ocorreu na dcada de 60, com a expanso do aparelho estatal, viabilizada com a implementao do Decreto Lei 200/67. As reformas das dcadas de 30 e de 60 foram instrumentos do fortalecimento da interveno do Estado na economia. O Governo Castello Branco ( 1964-1968) visava aumentar o rendimento e a produtividade do setor pblico, implantar os princpios da administrao cientfica contra aquilo que diagnosticava como desordem administrativa, em razo, dentre outros fatores, do predomnio da viso estritamente jurdica nos diversos escales do aparelho do Estado. Com um perspectiva formalista e tecnicista, foram adotadas medidas para reorganizao do planejamento e oramento, para a criao da administrao indireta _ baseada em regras flexveis e com padres de mercado_ mas no foram alteradas as bases do modelo burocrtico vigente, mantendose o relacionamento autoritrio do Estado com a sociedade. Podemos afirmar que o aparato burocrtico construdo nos anos 30 reproduziu-se com a reforma de 1967, sobrevivendo aos sucessivos governos e a despeito das mudanas de regime poltico e das muitas iniciativas de reforma. Somente na dcada de 90, formou-se um consenso sobre a crise do Estado e foi apresentada uma proposta institucional alternativa para o setor pblico. O PDRE , elaborado em 1995, tinha como propsito responder, simultaneamente, s crises do modelo de interveno, de financiamento e de administrao do setor pblico16. Segundo MARTINS (1997) as reformas administrativas devem ser entendidas no contexto da cultura poltica particular sob a qual se formam e evoluem os aparelhos de Estado. Partindo desse princpio _ e mesmo considerando o predomnio das preocupaes com o ajuste fiscal _ constatamos que a reforma dos anos 90 refletiu as mudanas polticas que apenas iniciaram com a redemocratizao. O paradigma de reforma administrativa inscrito no PDRE apresentou mudanas significativas se comparado aos fundamentos que orientaram a reforma de 1967. E, embora se tenha afirmado que o Decreto-Lei 200/67 representou a primeira tentativa de constituio de uma administrao gerencial no Brasil, no contexto poltico de desenvolvimento da democracia, de transformao econmica e de definio de um novo marco institucional para o Estado democrtico que vamos encontrar as principais diferenas. O paradigma de administrao que serviu de fundamento para o modelo de administrao burocrtica ressalta a obedincia lei e subordina os objetivos da Administrao Pblica ao Estado, como um ente abstrato acima da sociedade17. H uma ntida separao entre poltica e
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O discurso inicial sobre a reforma administrativa desse perodo tendeu a supervalorizar a dimenso fiscal da crise do Estado, fato que favoreceu algumas distores: 1) a nfase excessiva na demisso de funcionrios com prejuzo da compreenso dos fundamentos da reforma; 2) identificao da reforma com o desmantelo promovido pelo Governo Collor. Esses fatores serviram para obscurecer o projeto de reconstruo institucional implcito no PDRE e criar resistncias dentro da burocracia. 17 A administrao Federal se constitui, assim, dos rgos que compem o Servio Pblico Federal, o mecanismo atravs do qual o Poder Executivo _ na sua configurao de Poder Administrativo_ d cumprimento misso que constitucionalmente lhe atribuda. (DIAS:1969,p.74). 17
administrao, favorecendo o insulamento burocrtico. Por sua vez, o paradigma que deu conformao reforma iniciada em 1995 parte do princpio que o cidado _ contribuinte e usurio dos servios pblicos_ a referncia da ao estatal, numa clara aproximao entre poltica e administrao. De acordo com BEHM (1998), os defensores do novo modelo de gesto pblica rejeitam a idia de que a administrao deve ser separada da poltica, mas no da gesto cientfica que, por sua vez, ao invs do melhor mtodo, privilegia as melhores prticas. A viso do autor traz implcita a crtica ao esprito racionalista que alimentou a cultura da superioridade tcnica da burocracia _ Raison dEtat _, cuja desconstruo pode ser percebida nos valores difundidos no discurso contemporneo sobre a reforma do Estado. O Ex Ministro Bresser Pereira, no prefcio da obra A Gramtica Poltica do Brasil de NUNES (1997), refere-se tese de autor sobre as diferentes gramticas polticas que se sucederam entre as dcadas de 30 e 60 _ clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos _ argumentando que a reforma do Estado na dcada de 90 estabelece novos parmetros para os compromissos polticos que devem orientar a ao estatal. Na sua concepo, estes tero que estar cada vez mais submetidos ao controle da sociedade democrtica que, por sua vez, passar a exigir maior eficincia e eficcia e a envolver-se no controle efetivo dos servios prestados pelo Estado. Um fator igualmente importante para a distino entre as reformas em questo o impacto das novas tecnologias de informao e de comunicao sobre a organizao da produo quer no setor privado quer no setor pblico. O desenho de estruturas matriciais e a utilizao de redes so elementos do paradigma da nova gesto pblica e significam uma ruptura com as estruturas verticais tpicas das burocracias tradicionais, hierarquizadas, construdas sob a influncia do taylorismo. Como reformar? Os movimentos de reforma organizacional do setor pblico inserem-se em contextos complexos de ordem econmica e poltica. Assim, a identificao dos cenrios do qual fazem parte fundamental para a compreenso das estratgias adotadas pelos diferentes governos. Enquanto o Decreto lei 200/67 ajudou a fortalecer a ao empresarial do Estado, dentro do paradigma de desenvolvimento por substituio de importaes, o PDRE trouxe subjacente um novo modelo de Estado mais regulador e menos produtor, adequado ao estgio de evoluo do capitalismo, caracterizado pelo crescimento da economia de servios e pela necessidade de expanso do setor privado. Esse processo de transformao econmica simultneo ao desenvolvimento da democracia e aos avanos tcnicos verificados com o advento das novas tecnologias de informao e de comunicao. Nesse cenrio de grandes transformaes estruturais, a reforma institucional assumiu um papel to destacado na agenda poltica contempornea quanto o planejamento na Amrica Latina, na dcada de 60. O planejamento normativo foi o grande instrumento da reforma administrativa em 1967, uma ferramenta de racionalizao das aes do governo visando ao desenvolvimento econmico e social, cuja utilizao, na poca, foi induzida por organismos internacionais de financiamento com o objetivo de antecipar possveis ameaas ordem capitalista na regio (I.L.P.E.S:1974). Na atualidade, a reforma administrativa est amplamente ancorada na modificao de padres institucionais: regras, valores e modelos de organizao e de gesto do Estado, e hoje se constitui em uma varivel importante dos programas de ajuste estrutural, no mbito da cooperao internacional. O objetivo de criar uma burocracia profissional e meritocrtica no novo no Brasil e tem atravessado a histria da Administrao Pblica. Por outro lado, mudaram-se as estratgias
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adotadas nesse sentido. Na dcada de 30, registramos as iniciativas do DASP dentro do esforo de modernizao do aparelho do Estado, cujos resultados foram irrelevantes do ponto de vista da superao do clientelismo. Na dcada de 60, baseados no diagnstico de que era preciso flexibilizar a administrao de pessoal para no restringir a ao do administrador e atender s necessidades inerentes ao desenvolvimento(DIAS: 1969), constitumos um modelo tecnocrtico dual e perverso: no centro uma burocracia identificada com o patrimonialismo e nas extremidades, a elite profissional do Estado. Em 1995, uma nova estratgia foi desenhada objetivando alterar esse padro. A flexibilizao da gesto inclui o fortalecimento dos quadros de carreira, a criao do ingresso sem vnculo com o Estado - regime de emprego pblico e a contratualizao ou terceirizao de servios. A poltica de profissionalizao levada a cabo atinge o ncleo estratgico, as agncias, organizaes sociais e demais entes da administrao direta e indireta. Contudo, ao falar-se em profissionalizao do setor pblico nos anos 90, necessrio considerar um ethos profissional diferente do tecnocrata dos anos 60, sujeito a novas regras e valores. A empregabilidade, a avaliao de desempenho, a responsabilizao por resultados, a tica da transparncia e da permeabilidade participao e ao controle social so os referencias atuais para o exerccio da funo pblica. A introduo dos novos modelos de organizao e de gesto pressupem formas alternativas de controle _ seja por intermdio do ncleo estratgico,que presta conta dos resultados das polticas pblicas aos polticos eleitos, seja pelo estabelecimento de mecanismos de participao social, a exemplo da criao de conselhos em que se prev a participao da comunidade. A contratualizao altera fundamentalmente o estrutura tradicional das organizaes burocrticas, pois rompe com o monoplio estatal das funes administrativas. Nesse sentido, a descentralizao concebida nos anos 90 substantivamente distinta daquela promovida pelo Decreto-Lei 200/67. No PDRE expressa a orientao para a descentralizao entendida como quebra do monoplio administrativo estatal, publicizao de servios, estabelecimento de parcerias e abertura do Estado participao e ao controle social. Note-se que, no que tange ao aparelhamento da poltica social, os movimentos de descentralizao so diametralmente opostos: a reforma de 1967 possibilitou a ampliao da interveno social do Estado, promovendo a coletivizao dos equipamentos pblicos sociais_ a exemplo da unificao do sistema de previdncia social. A publicizao, ao contrrio, retira do aparelho do Estado a funo de execuo de servios sociais _ mantendo a responsabilidade do Poder Pblico pelo seu subsdio_ e a transfere para um setor intermedirio entre o Estado e o Mercado, denominado setor pblico no-estatal. O que observamos no novo modelo um processo de especializao de funes e de diviso do trabalho entre o Estado e a sociedade, com perda do monoplio estatal sobre as funes sociais. A publicizao e o estabelecimento de parcerias com Organizaes Sociais de Interesse Pblico so indicadores de mudana no padro de interveno social do Estado. Consideraes Finais Somente se quisermos reduzir a proposta do PDRE aos mecanismos de flexibilidade administrativa e aos instrumentos de gesto cientfica difundidos no setor privado possvel afirmar que a primeira fase da reforma gerencial foi desencadeada com o Decreto Lei 200/67. Em verdade, o modelo burocrtico iniciado nos anos 30 foi consolidado nesse perodo, com a expanso da interveno do Estado na ordem econmica e social, possvel graas ao mecanismo de descentralizao funcional. O que confere particularidade ao movimento dos anos 90 a percepo da crise do Estado e o desenho de uma alternativa institucional _ regras, valores e modelos de organizao _ que cria novos referencias para o relacionamento do Estado com a sociedade.
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Sheila Maria Reis Ribeiro Mestre em Sociologia Poltica , graduada em Filosofia e em Servio Social pela Universidade de Braslia. Em 1991, especializou-se em Populao e Desenvolvimento Econmico pelo CELADE/CEPAL das Naes Unidas, no Chile. Ingressou na Administrao Pblica em 1984, acompanhou a extino do DASP- Departamento Administrativo do Servio Pblico e as sucessivas reestruturaes da rea de gesto, tendo participado de vrios projetos. Foi Coordenadora Geral de Estudos e Pesquisas na ENAP- Escola Nacional de Administrao Pblica. Em 1995, integrou a equipe que elaborou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Atualmente, Assessora da Secretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Esplanada do Ministrios, Bloco K, 6 andar. Braslia-DF, CEP 70040-900. Fone: 55061 4294802; Fax: 55061 2260807; email: sheila.ribeiro@planejamento.gov.br.
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

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