Confluências V 14, N 1

Confluncias
v.14, n.1
ISSN 1678-7145
Confluncias
ISSN 1678-7145 v. 14 / n. 01 dezembro de 2012
dezembro de 2012
ISSN 1678-7145
Todos os direitos reservados. Os artigos publicados so a expresso exclusiva das posies intelectuais de seus respectivos autores e no do conselho editorial ou da revista. Os artigos publicados podero ser livremente reproduzidos em qualquer meio, desde que sejam feitas as devidas referncias aos autores e revista. EXPEDIENTE Capa e reviso: Wilson Madeira Filho Diagramao e design grfico: Peter Trojan e Marcelo Tammela Madeira Editorao: Gilvan Luiz Hansen, Pedro Heitor de Barros Geraldo, Fernando Gama de Miranda Netto Editor: Gilvan Luiz Hansen CONSELHO EDITORIAL Adalberto Cardoso (IUERJ) Carmem Lucia Tavares Felgueiras (UFF) Cludia Ribeiro Pfeiffer (UFRJ) Eliane Junqueira (PUC-RJ) Glria Mrcia Percinoto (UERJ) Henri Acserald (UFRJ) Joaquim Leonel de Rezende Alvim (UFF) Juliana Neuenschwander Magalhes (UFRJ) Luis Carlos Fridman (UFF) Marcelo da Costa Pinto Neves (IDP) Marcelo Pereira de Mello (UFF) Margarida Camargo Lacombe (UFRJ) Maurcio Viera Martins (UFF) Napoleo Miranda (UFF) Renan springerde Freitas (UFMG) Ricardo Perlingeiro Mendes da Silva (UFF) Sam Moyo (African Institute for Agrarian Studies Zimbbue) Samuel Rodrigues Barbosa (USP) Selene Herculano de Freitas (UFF) Sophie Olfield (University of Cape Town) Wilson Madeira Filho (UFF) Confluncias, vol. 14, n. 1 Niteri: Editora PPGSD-UFF, dezembro de 2012 Av. Prof. Marcos Waldemar de Freitas Reis s;n, Campus do Gragoat, Bloco O, sala 309, Gragoat, CEP 24210340 Telefone 21-26292869, e-mail: sociologia_direito@yahoo.com.br
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DADOS DOS AUTORES

Adriana Aindar - Graduanda da FGV DIREITO RIO Alessandra Dale Giacomin Terra - Mestranda PPGSD-UFF e bolsista Capes Ana Beatriz Louzada - Residente de Enfermagem da UFF Ana Maria Motta Ribeiro - Professora Doutora em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo CPDA/UFRRJ. Professora adjunta do Departamento de Sociologia e do Programa de Ps Graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense. Arnaldo Ferreira - graduando da FGV DIREITO RIO Christian Guy Caubet - Pesquisador Associado Snior e Ouvidor da Universidade de Braslia UNB. Pesquisador I A do CNPq. Daniela Gueiros Dias - graduanda da FGV DIREITO RIO Deborah Zambrotti Pinaud - Advogada (UCAM), mestranda do Programa de Ps Graduao em Sociologia e Direito (PPGSD/UFF). Eduardo Castelo Branco e Silva - Mestrando PPGSD-UFF e bolsista Capes Eduardo R. Gomes - Doutor em Cincia Poltica. Professor Associado do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense. Felipe Dutra Asensi - Professor e Coordenador de Publicaes da Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas (FGV DIREITO RIO), com Doutorado em Sociologia pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP/UERJ). Isabella Fernanda Carneiro Costa- graduanda da FGV DIREITO RIO Janana Tude Sev- Mestre e doutoranda em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade e doutoranda do CPDA/UFRRJ. Joana de Souza Machado - Professora Assistente da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Juiz de Fora. Doutoranda e Mestre em Direito (Teoria do Estado e Direito Constitucional) pela PUC-Rio. Joo Moreno Onofre Barcelos - graduando da FGV DIREITO RIO Luciana Loto - Mestre pelo Programa de Ps-graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense e graduada em Biologia pela Universidad Nacional da Patagonia. Luiza Mussoi Cattley - graduanda da FGV DIREITO RIO
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Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski - Doutora em Direito Internacional pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Melissa Abla Steinbrck - Mestranda do Programa de Ps Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense e Pesquisadora associada ao Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade. Morgana Paiva Valim - Mestre em Direito pela Universidade Gama Filho. Patrick Szklarz - graduando da FGV DIREITO RIO Paula Monteiro - Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direito (PPGSD/UFF) e bolsista CAPES. Graduada em Cincias Sociais, pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e em Direito, pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Renata Rodrigues da Cunha Sepulveda Louza Sallum - graduanda da FGV DIREITO RIO Rodolfo Bezerra de Menezes Lobato da Costa- Bacharel em Cincias Sociais e mestrando no Programa de Ps Graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense. Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo - Doutor em Antropologia pela Universidade de Braslia, Professor Adjunto do Departamento de Direito Pblico e do Programa de PsGraduao em Sociologia e Direito da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense. Sergio Marcos Carvalho de vila Negri - Doutor e Mestre em Direito Civil pela UERJ. Especialista em Direito Civil pela Universit di Camerino Itlia. Professor de Direito Civil do Instituto Metodista Granbery e da Ps-graduao lato sensu em Direito Civil da UERJ. Advogado. Vanderson Maullo Braga Filho - graduando da FGV DIREITO RIO Vicente Eduardo Ribeiro Maral - Professor Assistente do Departamento de Filosofia da Fundao Universidade Federal de Rondnia. Wilson Madeira Filho - Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense (UFF), Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direto (PPGSD) da UFF.
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SUMRIO
ANLISE DE DOIS CASOS DE MODELOS DE GESTO COMPARTILHADA EM PESCARIAS ARTESANAIS: RESERVAS EXTRATIVISTAS MARINHAS (BRASIL) VS. REAS DE MANEJO E EXPLORAO DE RECURSOS BENTNICOS (CHILE)........ 01 Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto A TEORIA DO CONHECIMENTO NA MODERNIDADE: UM PERCURSO TERICO................................................................................................................................ 19 Vicente Eduardo Ribeiro Maral LIBERDADE DE ASSOCIAO E DEMOCRACIA: PARA ALM DAS FRONTEIRAS ENTRE PBLICO E PRIVADO............................................................................................ 42 Joana de Souza Machado; Sergio Marcos Carvalho de vila Negri O DIREITO GUA NO DIREITO INTERNACIONAL E NO DIREITO BRASILEIRO.......................................................................................................................... 60 Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski
O USO DOMSTICO DE GUA ENCANADA POTVEL E A SUA QUALIFICAO JURISPRUDENCIAL: CONSTRUO DE UM DIREITO HUMANO DE ACESSO GUA?............................................................................................................................................83 Christian Guy Caubet
OPORTUNIDADES E DILEMAS DO TRATAMENTO DOS RESDUOS SLIDOS NO BRASIL LUZ DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS (LEI NO. 12.305/2010)...................................................................................................................................... 100 Eduardo R. Gomes; Melissa Abla Steinbrck DO OUTRO LADO DOS TRILHOS: RETRATANDO ASSENTAMENTOS RURAIS AO LONGO DA ESTRADA DE FERRO CARAJS EM AAILNDIA (MA)..................... 115 Ana Maria Motta Ribeiro; Janana Tude Sev; Rodolfo Bezerra de Menezes Lobato da Costa; Deborah Zambrotti Pinaud TORNAR PRESENTE QUEM EST AUSENTE? UMA ANLISE DA AUDINCIA PBLICA EM SADE NO JUDICIRIO........................................................................... 146 Felipe Dutra Asensi; Arnaldo Ferreira; Daniela Gueiros Dias; Isabella Fernanda Carneiro Costa; Joo Moreno Onofre Barcelos; Luiza Mussoi Cattley; Patrick Szklarz; Renata Rodrigues da Cunha Sepulveda Louza Sallum; Vanderson Maullo Braga Filho; Adriana Aidar AS PRTICAS DE UM NCLEO DE PRIMEIRO ATENDIMENTO: TENSES E CONFLITOS NO CAMPO JURDICO................................................................................ 179 Morgana Paiva Valim OS FUNDAMENTOS DO DIREITO A TERRA NO PS-APARTHEID SULAFRICANO.......................................................................................................................... 205 Paula Monteiro
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RETORNO VILA PARASO: MEMRIAS, PROCESSOS DE TERRITORIALIZAO E GESTO DE ESPAOS DE PROSTITUIO NO BREGA 45, NO RIO TROMBETAS, EM ORIXIMIN (PA).......................................................................................................... 218 Wilson Madeira Filho; Eduardo Castelo Branco e Silva; Deborah Zambrotti Pinaud; Alessandra Dale Giacomin Terra; Ana Beatriz Louzada
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APRESENTAO Este nmero de Confluncias busca reunir trabalhos que reflitam a diversidade de abordagens e de temas nas pesquisas interdisciplinares, com destaque para os conflitos socioambientais e territoriais. A vocao desta revista dar visibilidade e consolidar a pesquisa interdisciplinar. Procuramos tambm garantir uma abertura para contemplar autores em diferentes estgios de suas carreiras e uma pluralidade de instituies. O texto que abre este nmero dos pesquisadores Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo e Luciana Loto, voltando-se para a anlise de dois modelos de gesto compartilhada em pescarias artesanais: a Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo (Brasil), e a rea de Manejo e Explorao de Recursos Bentnicos, em Chile. A abordagem procura demonstrar como estas polticas pblicas que servem como proteo das populaes tradicionais com formas de vidas diferenciadas configuram a situao de risco para os pescadores de perda de suas atividades em razo do avano do progresso de outras atividades ligadas ao desenvolvimento econmico destes lugares. Na sequncia, a discusso sobre as principais teorias do conhecimento presentes na modernidade alvo da abordagem filosfica de Vicente Eduardo Ribeiro Maral, preocupado em efetivar uma crtica s compreenses metafsicas de conhecimento, as quais conduzem a concepes sociojurdicas de carter dogmtico e totalitrio. O artigo de Joana de Souza Machado e Sergio Marcos Carvalho de vila Negri prope uma reflexo sobre relaes privadas e democracia, a partir do estudo da liberdade de associao. Investiga a tenso entre individualismo e sociabilidade, por vezes suscitada na compreenso e vivncia dessa liberdade, especialmente por aqueles que esto acostumados a raciocinar o Direito a partir de uma lgica binria que segrega as relaes jurdicas rotulandoas como pblicas ou privadas. Com a escassez de recursos naturais, cada vez mais as relaes internacionais se voltam para a consolidao de um direito internacional capaz de garantir como direito fundamental o acesso de todos a tais bens, especialmente a gua. nesta esteira que o direito gua no direito internacional e no direito brasileiro tematizado por Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski. E no horizonte da mesma discusso sobre o direito humano gua, Christian Guy Caubet alerta para as polticas liberais que transformaram este recurso natural em mercadoria e estabelecem uma poltica de preos e cobranas que atinge desde a captao at o
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tratamento e o abastecimento hidrulico, com toda a logstica e equipamentos que isso implica. Surge, pois, um desafio ao direito e sociedade de qualificao jurisprudencial quanto ao uso domstico de gua encanada potvel. Eduardo R. Gomes e Melissa Abla Steinbrck mantm nossa ateno em torno das questes ambientais, falando, todavia, de outro elemento importante: os resduos slidos. Os referidos autores, luz da Poltica Nacional de Resduos Slidos, avaliam as oportunidades e os dilemas quanto ao tratamento dos resduos slidos em nosso pas. Em continuidade, um texto que retrato da experincia de pesquisa e extenso universitria realizada atravs da Universidade Federal Fluminense (UFF) em assentamentos rurais no Municpio de Aailndia, no Sul do Maranho, com enfoque no trabalho interdisciplinar da Sociologia e do Direito, abarcando os conflitos socioambientais rurais, o desenvolvimento territorial, a questo agrria no Brasil, as metodologias participativas e as tecnologias democrticas. Ana Maria Motta Ribeiro, Janana Tude Sev, Rodolfo Bezerra de Menezes Lobato da Costa e Deborah Zambrotti Pinaud, pelo Projeto Rondon, desde agosto de 2011 at o final do primeiro semestre de 2012, participaram da Operao Babau, realizada em 14 municpios maranhenses cujo IDH muitssimo baixo. Aps atuarem in loco nos meses de janeiro e fevereiro de 2012, eles vm apresentar o relato da prxis vivenciada. Em seguida, somos guindados a avaliar o efetivo significado e resultado das Audincias Pblicas realizadas em nvel do Poder Judicirio, pois Felipe Dutra Asensi e sua equipe de jovens pesquisadores, mediante levantamento de dados, estatsticas e acompanhamento de Audincias Pblicas, faz-nos repensar se este instrumento democrtico de consulta popular possui efetividade ou se foi esvaziado e atende a interesses especficos que se distanciam da soberania popular e tm foco corporativo. Do mesmo modo, Morgana Paiva Valim apresenta artigo com abordagem crtica sobre as prticas preconizadas por um determinado Ncleo de Primeiro Atendimento junto aos Juizados Especiais Cveis Estaduais da Regio do Lagos no Rio de Janeiro. Paula Monteiro analisa no cenrio sul-africano como diferentes concepes de direito terra coexistem naquele contexto de Reforma Agrria,onde o racismo e alijamento das comunidades a marca da legislao oficial, destacando o discurso argumentativo apresentado por cada uma das partes que figuram nos plos de disputa, que visa demonstrar o direito de permanecer na terra como superior lgica da propriedade. Por fim, Wilson Madeira Filho e sua equipe (Eduardo Castelo Branco e Silva; Deborah Zambrotti Pinaud; Alessandra Dale Giacomin Terra; Ana Beatriz Louzada) retorna
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aos prostbulos do Rio Trombetas, conforme artigo publicado no Volume 13, nmero 1, de Confluncias, destacando agora a lgica de territorializao por parte dos proprietrios dos chamados bregas. Gilvan Luiz Hansen Wilson Madeira Filho
Confluncias, vol. 14, n. 1. Niteri: PPGSD-UFF, dezembro de 2012, pginas 1 a 18. ISSN 1678-7145
ANLISE
DE
DOIS
CASOS
DE
MODELOS
DE
GESTO
COMPARTILHADA EM PESCARIAS ARTESANAIS: RESERVAS EXTRATIVISTAS MARINHAS (BRASIL) VS. REAS DE MANEJO E EXPLORAO DE RECURSOS BENTNICOS (CHILE)
Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo1 Luciana Loto2
Resumo
Neste trabalho se analisam dois tipos de gesto compartilhada de pescarias artesanais: a Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo (Brasil), e a rea de Manejo e Explorao de Recursos Bentnicos em Chile. Descreve-se brevemente a construo e consolidao dos dois sistemas e, a partir da comparao, se analisa os objetivos dos mesmos e as diferencias entre ambos tipos de pescarias relacionadas ao recurso. Em fim, se discute estes sistemas como ferramentas de polticas publicas que servem como proteo das populaes tradicionais com formas de vidas diferenciadas, que vem se em perigo de perder suas atividades particulares de fronte ao avano do progresso, nos dois pases analisados que se encontram em vias de desenvolvimento.
Palavras-chave
Anlise comparativa; recursos marinhos; gesto compartilhada.
Abstract
In this paper we analyze two types of co-management of artisanal fisheries: the Marine Extractive Reserve" in Arraial do Cabo (Brazil), and "Managementand benthic resources Exploitation" in Chile. We briefly describe the construction and consolidation of the two systems, and from the comparison, we analyze the objectives thereof and the differences between both types of fisheries-related feature. In the end, we discuss these systems as tools of public policies that serve as protection of traditional populations with different life forms, that has been in danger of losing their private activities of forehead to advance progress in the two countries that are analyzed in developing.
Keywords
Comparative Analysis; Marine Resources; Shared Management.
INTRODUO Neste artigo pretende-se analisar dois sistemas de manejo compartilhado em pescarias artesanais em America Latina, aonde se implementaram sistemas de manejo de recursos com
Doutor em Antropologia pela Universidade de Braslia e Professor Adjunto do Departamento de Direito Pblico da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense. Email: ronaldolobao@yahoo.com.br. 2 Mestre pelo Programa de Ps-graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense e graduada em Biologia pela Universidad Nacional da Patagonia. E-mail: lotoluciana@yahoo.com.ar.
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Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto
a idia de Direito de Uso Territorial (DUTs) (na literatura internacional conhecido como TURFs3. O caso mais importante foi o de Chile, onde as reas de Manejo e Explorao de Recursos Bentnicos (AMERBs) constituem a iniciativa maior e ambiciosa por parte de um pais para a introduo e institucionalizao de novo de um sistema de DUT (Orensanz, 2003), cujo foco principal encontrar a melhor forma de apropriao do recurso, o que secundariamente propiciaria a manuteno da forma de vida tradicional dos pescadores artesanais. Em Brasil, o caso de manejo relacionado com DUT so as Reservas Extrativistas Marinhas (RESEX Marinha), que no contexto atual se encontram na legislao como Unidade de Conservao da Natureza, nas quais permitido o uso de recursos naturais renovveis. Assim o foco principal se tornou a proteo ambiental do espao Apesar desta diferena fundamental, uma com foco na apropriao do recurso e a outra na proteo ambiental, podemos ver que as RESEXs Marinhas e as AMERBs so sistemas de gesto de unidades de conservao que se baseiam na outorga de direitos de uso territorial a organizaes formais de pescadores artesanais. Durante este processo se desenvolvem diferentes problemticas desde o ponto de vista ecolgico, econmico, cultural e social. So sistemas implantados na realidade da pesca artesanal dos respectivos pases e, desde a viso da biologia pesqueira, provavelmente sejam exitosas, devido ao aumento da produo pesqueira desde a implementao (em Brasil no esta comprovado, e em Chile existem duas posies confrontadas ao respeito). Entretanto, existem alguns conflitos que devem ser administrados, uma vez que estes sistemas esto profundamente ligados a realidade poltica e econmica regional e mundial, o que determina os comportamentos sociais dentro de eles. Com a inteno deste artigo analisar alguns aspectos para compreender a forma mais apropriada de manejo das pescarias artesanais, para que as comunidades de pescadores possam continuar com suas formas de vida em harmonia com seus ambientes, permitindo a sua perpetuao ao longo do tempo, como uma forma de vida diferenciada do capitalismo moderno, que evidentemente insustentvel.
TURF Territorial Use Rights in Fisheries, http://www.fao.org/docrep/005/AC749E/AC749E12.htm.
citado
em
documento
da
FAO
de
1982,
ANLISE DE DOIS CASOS DE MODELOS DE GESTO COMPARTILHADA EM PESCARIAS ARTESANAIS: RESERVAS EXTRATIVISTAS MARINHAS (BRASIL) VS. REAS DE MANEJO E EXPLORAO DE RECURSOS BENTNICOS (CHILE)
1. DESCRIO
COMPARTILHADA
DA
CONSTRUO
CONSOLIDAO
DOS
MODELOS
DE
GESTO
a) Reserva Extrativista Marinha (RESEX Marinha) A construo da Reserva Extrativista Marinha tem sua origem em outra rea social, a partir da movimentao dos seringueiros do Acre a finais dos 80. Este movimento comea quando os trabalhadores que recolhiam borracha das rvores de seringa na floresta amaznica, de fronte presso da Reforma Agrria, chegam a um consenso com o Governo de estabelecer uma rea que conservasse a capacidade produtiva da floresta e assegurasse a permanncia das famlias em suas colocaes (Rueda, 1999 apud Lobo, 2000). Criam-se as Reservas Extrativistas Florestais. Este modelo foi visto como positivo porque tinha o mesmo objetivo que a Reforma Agrria: que a terra cumprisse uma funo social. E estava tambm includo no conceito de atividades ecologicamente sustentveis, recentemente adotado na comunidade cientifica. Estes seringueiros se reconheceram como extrativistas, e reconheceram que tal conceito abrangia outras formas de extrativismo (Lobo, 2000).
Construo e consolidao no ambiente marinho Brasil um territrio com uma extenso litoral sobre o Oceano Atlntico muito grande, apesar da pesca no ser muito importante na composio da renda nacional, se comparada com outros pases de America Latina como Chile ou Argentina. Porm as comunidades de pescadores foram indispensveis para a formao do territrio brasileiro (Lobo, 2010b). Os primeiros que conformaram os grupos de pescadores foram os ndios, que se beneficiaram com as inovaes aportadas pelos portugueses. J nos finais do sculo XVIII, negros e ndios formavam as unidades produtivas no nordeste brasileiro (Silva, 2001 apud Lobo, 2010b). No inicio do sculo XIX comearam a se implementar diversas regulamentaes a este grupo de trabalhadores, at a criao em 1945 das Capitanias do Portos, que registravam aos pescadores garantindo que no teriam que servir Guarda Nacional, somente prestariam srvio militar quando a Marinha os chamasse. Desta forma os pescadores artesanais passaram
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a ser uma fora milita de reserva formada compulsoriamente. O final do sculo XIX se caracterizou pela primeira leva de modernizao da economia nacional, quando surgiram as primeiras indstrias de pescado. A partir de 1912 foram criadas as Colnias de Pesca, que colocou os pescadores sob a tutela do Estado, que passaram alternativamente do Ministrio da Agricultura ao Ministrio da Marinha. Assim, para poder exercer a atividade profissional da pesca os pescadores deviam ter a matrcula fornecida pela Capitania dos Portos e estar filiado s Colnias (Lobo, 2010b). Com a Constituio de 1988 acabou com qualquer filiao compulsria para a obteno de direitos. Entretanto, esta ainda se mantm no caso dos pescadores, devido aos benefcios que tm quando esto filiados s Colnias, como, por exemplo, a aposentadoria especial (equiparada aposentadoria especial rural), seguro defeso (pagamento mensal quando algum dos recursos permanece proibido de pescar) e interlocuo entre os pescadores artesanais e os rgos oficiais. (Lobo, 2010b) Este resumidamente o marco em que se encontravam os pescadores artesanais no Brasil, quando em incios dos anos noventa foi criada a primeira Reserva Extrativista Marinha, na Costeira do Pirajuba, na cidade de Florianpolis. No decreto que regulamentou as RESEX em 1990 se reconheceu as populaes extrativistas como legtimas para explorar os recursos naturais renovveis. Em 1992 (depois da ECO 92) foi criado o CNPT (Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populaes Tradicionais) do IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis), que seria o responsvel pela superviso da implementao das RESEX, e se introduziram conceitos novos como desenvolvimento sustentado e populaes tradicionais (Lobo, 2000). Entre 1992 e 1999 se implementaram as quatro primeiras reservas extrativistas florestais a as duas primeiras reservas extrativistas marinhas: 1992 em Florianpolis, Santa Catarina, e 1997 em Arraial do Cabo, Rio de Janeiro (Ministrio do Mdio Ambiente. Cadastro Nacional das Unidades de Conservao). Esta ultima consiste em uma rea de 56.769 ha. de lmina d'gua, abrangendo um cinturo pesqueiro em todo o litoral do municpio de Arraial do Cabo, com trs milhas nuticas da costa (Carneiro, 2010). Em 2000 entrou em vigor a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), que modificou substancialmente o modelo de Reservas Extrativistas, sobre tudo as Marinhas. Esta modificao discutida no livro Cosmologias Polticas do Neocolonialismo de Ronaldo Lobo (2010a).
Antes do SNUC, as principais linhas de ao para o estabelecimento das reservas extrativistas foram: 1. Regularizao fundiria; 2. Melhoria da infra-estrutura local e incremento da auto-estima, visando desenvolver o potencial dos extrativistas para a autogesto das reservas; 3. Incremento da capacidade produtiva e comercial, visando a melhoria da qualidade de vida das populaes locais; 4. Conservao da biodiversidade e aprimoramento do manejo dos recursos naturais, com a participao dos moradores. No quadro institucional de avaliao do projeto de uma reserva extrativista destacavam-se os seguintes elementos, entre outros: era necessrio estabelecer uma aliana entre o governo e a sociedade para a conservao de recursos naturais, essa aliana deveria ser estabelecida atravs da organizao dos grupos locais, a resposta da sociedade civil seria melhor quando ela estivesse capacitada. Assim o modelo das reservas extrativistas no poderia prescindir do potencial de gesto das comunidades, dos negcios e do espao. A primeira condio indispensvel para a criao de uma reserva era que os moradores quisessem trabalhar em grupo, em associao. Assim, se no existisse uma associao de moradores, ela deveria ser criada e todos deveriam fortalecer esta associao e trabalhar para que haja compreenso, harmonia e mtua colaborao. O IBAMA indicaria um funcionrio para que fosse o diretor da RESEX e, junto com a associao, serem responsveis pela sua co-gesto. As etapas da criao da reserva eram: cadastramento dos moradores na associao que seria seu representante na RESEX; elaborao de um Plano de Utilizao, que era um documento administrativo aprovado em assemblia da associao e posteriormente aprovado pelo IBAMA a travs dos agentes do CNPT; e, por fim, assinatura de um Contrato de Cesso de Direito Real de Uso (CCDRU) celebrado entre o IBAMA e a Associao da Reserva quando a gesto local funcionasse com certo grau de autonomia (Calandrino, 2012). Tal etapa corresponderia a um estgio de maturidade do grupo local, quando ele passaria a prescindir do poder pblico federal representado pelo IBAMA tendo construdos relaes estveis com os poderes pblicos locais para a gesto da Reserva. Em 2000 entrou em vigor a Lei do SNUC e as populaes tradicionais passaram a ser beneficiarias da Reserva Extrativista. Criou-se o Conselho Deliberativo para ocupar o lugar da parceria entre o rgo estatal e a associao local na co-gesto da Resex, formado por
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representantes do poder publico, da sociedade civil organizada e das populaes tradicionais, ou seja, todas as entidades que tivessem algum interesse na utilizao da rea. No Conselho se aprovaria o Plano de Manejo (em vez de Plano de Utilizao), e determinaria o CCDRU com a Associao da reserva. O Plano de Manejo um documento tcnico definido como:
Documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade (lei n 9985/2000, art. 2, XVII) (apud Calandrino, 2012)
Em 2004 IBAMA publicou o documento Roteiros Metodolgicos. Plano de Manejo de Uso Mltiplo das Reservas Extrativistas Federais, que consiste em dos roteiros metodolgicos para a implementao das RESEX, um para as reservas extrativistas de recursos florestais, e outro voltado para as reservas extrativistas de recursos pesqueiros. O Plano de Manejo de recursos florestais trata no primeiro volume da Gesto da Reserva, no segundo da potencialidade econmica, no terceiro da gerao de renda e no quarto do prognstico e da validade do Plano de Manejo. Para os recursos pesqueiros o roteiro mais detalhado:
- o primeiro ecossistmico, e promove a conservao da diversidade marinha. - o segundo da precauo, que tem sua fonte identificada na ECO 92, o resultado prtico deste princpio recai sobre o comportamento da populao tradicional - o terceiro corresponde adoo do conceito de manejo adaptativo que se adapta s necessidades das comunidades. - o quarto princpio diz respeito ao manejo em situao de carncia de informaes, o conhecimento tradicional dos pescadores pode ser um ponto de partida de informao para o manejo. - o quinto princpio visa a identificao de reas de excluso, fruto de um programa de ordenamento da explorao de recursos naturais. - o ltimo princpio trata da participao dos atores sociais e dos regimes de governabilidade. Este regime deve levar em considerao entre outras coisas os nveis de organizao e a capacidade de adaptao a mudanas dos grupos locais. (Lobo, 2010a passim).
Fazendo uma pesquisa na pgina oficial do Ministrio do Meio Ambiente (http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/cadastro-nacional-de-ucs, agosto 2012) se registra que de um total de 59 Reservas Extrativistas (Marinhas e Florestais), somente oito tem um Plano de Manejo decretado e todas elas so Resex Florestais. E das 28 Resex Marinhas
somente onze delas tem um Conselho Consultor (Deliberativo) decretado, nenhuma com Plano de Manejo homologado pelo rgo ambiental.
b) reas de Manejo e Explorao de Recursos Bentnicos (AMERB) Um dos principais recursos pesqueiros em Chile foi historicamente o loco (Concholepas concholepas). At 1974 a pescaria deste recurso era de acesso aberto e apresentava desembarques relativamente baixos e estveis no tempo, orientado ao mercado interno de consumo de loco fresco. A partir de 1975 o Estado modificou a poltica econmica de substituio de importaes e reorientao da produo nacional com destino aos mercados externos, mediante a exportao de produtos elaborados industrialmente (congelados e conservas). Os desembarques de loco cresceram de forma exponencial at alcanar um mximo histrico em 1980, com 25 mil toneladas oficialmente registradas (Stotz, 1997) No inicio da dcada de 80 comeou a se diagnosticar sobrepesca do recurso. Os documentos oficiais assinalam o declnio dos estoques, chegando ate seu esgotamento em reas mais tradicionais como o Norte e o Centro de Chile. Entretanto, segundo comentrios pessoais do Dr. Wolfgang Stotz, que acompanhou o processo das pescarias nesses anos, no houve nenhuma evidencia concreta e tal diagnstico foi feito com um esprito da precauo frente ao enorme crescimento da pesca e aos movimentos dos pescadores. Os movimentos foram interpretados como causados pelo esgotamento do recurso, mas os movimentos dos pescadores seriam de se esperar, pois a abundncia do recurso flutua naturalmente, e num mesmo sector de um ano a outro varia em quanto a abundancia do recurso e a capacidade de pesca. Em 1985 se determinou a proibio de pesca do loco em todo o territrio por um perodo de trs meses (SUBPESCA, 2011). Ao final da dcada dos 80 o recurso comeou a ter uma intensa extrao devido ao aumento do valor no mercado asitico, pois o loco substitua a outro marisco muito cobiado, o abaln (Haliotis sp.), que nessa poca ainda no se cultivava, e comeava a escassear nos bancos naturais. Assim o loco se vendia como abaln chileno. Entre 1989 e 1992 se proibiu completamente a pescaria de loco em todo o territrio. Nesse perodo, no centro de Chile (IV e V Regio) um grupo de pescadores comeou a cuidar uma rea tradicional de pesca evitando pescar o loco, motivados pela crise que
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suportava seu recurso principal. Paralelamente na V Regio bilogos pesquisadores faziam experimentos excluindo aos pescadores de um sector de alimentao de loco, estudando a recuperao sem o predador principal. Com as duas experincias, e sob a forte presso dos sindicatos de pescadores para a habilitao da pesca de loco, o governo de Chile aprovou uma nova legislao pesqueira, a Lei General de Pesca y Aqicultura, e reabriu a pesca de loco em 1993 com as seguintes determinaes (Cinti, 2006):
- Um regime de Direitos de Uso Territorial (DUT) denominado reas de Manejo y Explotacin de Recursos Bentnicos (AMERB), sob coadministrao entre organizaes de pescadores e o estado. - Um regime de quotas individuais no transferveis denominados Regime Bentnico de Extrao (RBE), que consiste no estabelecimento de uma quota global por Regio, que subdividida em quotas individuais y designado aos mergulhadores registrados em cada Regio. Este sistema conhecido pelos pescadores como sistema de tickets (quotas individuais por mergulhador). - Implementao do Registro Nacional de Pescador Artesanal (RNPA), que regionalizou a atividade do pescador, limitando sua rea de trabalho zona litoral da regio onde reside. - A liberdade de pesca fora do territrio de AMERBs, denominadas reas de Livre Acesso (ALAs) (Figura 4) (denominadas pelos pescadores como reas histricas), onde todos os pescadores registrados numa mesma Regio tem direito a pesca. Mas se proibiu nesses territrios a pesca do loco e depois outros recursos. Ate hoje esta moratria continua em vigncia, se prolongando a proibio da pesca de loco nas ALAs ate o 1 de dezembro de 2017 (SUBPESCA 2012).
Em 1995 foi publicado o Regulamento de reas de Manejo y Explorao de Recursos Bentnicos e somente em 1997 comeou se a efetivar seu funcionamento a escala global (Meltzoff et al. 2002 apud Cinti, 2006). O RBE e o sistema AMERB coexistiram durante os primeiros anos da implementao das reas, ate o ano 2000 em que se anulou o RBE e se imps uma moratria de trs anos na pesca de loco, proibindo a pesca fora das AMERBs (Cinti 2006, Orensanz, 2012 no prelo). O regime de AMERBs consiste na designao do uso dos recursos bentnicos presentes em reas marinhas definidas, e geograficamente delimitadas, a organizaes de pescadores artesanais que o solicitem. Depois da designao, as organizaes adquirem direitos de explorao exclusivos dos recursos presentes na rea. A organizao est obrigada a formular um Plano de Manejo ad hoc e implementar um programa de seguimento e explorao sancionado pela Subsecretaria de Pesca de Chile (Cinti, 2006). O Plano de Manejo foi definido na Lei como:
Plano de manejo y explorao: Este compreende todas as atividades susceptveis de ser autorizadas a, ou as, organizaes titulares da rea, dentro do marco da Lei e os regulamentos que se apliquem sobre uma rea de manejo. (lei n 355/1995, art. 3, m).
Esta ultima instancia a que finalmente autoriza as quantidades de extrao solicitada pela organizao, mediante a aprovao do informe respectivo que se baseia em avaliaes e seguimentos prvios. O informe deve ser assessorado por uma entidade tcnica idnea para estes fines (Universidades, Consultoras, etc.) (SUBPESCA, 2011). Esta normativa obrigou aos pescadores artesanais interessados no uso do recurso (principalmente loco (Concholepas concholepas), mas tambm lapa (Fissurella spp.), ourio (Loxechinus albus), algas (Lessonia spp; Gracilaria sp), macha (Mesodesma donacium) e ostin (Argopecten purpuratus)) a se organizar para administrar fundos para se assessorarem no desenvolvimento de um Estudo de Situao Base (ESBA) das condies do recurso de interes, e no respectivo Plano de Manejo de Explorao para aquelas reas de distribuio dos recursos que os pescadores estimam que tem nveis de produo sustentvel, em acordo com suas expectativas de ingressos gerados a partir da sua explorao. (SUBPESCA, 2012) Para manter uma AMERB a associao esta obrigada a fazer anualmente um levantamento da rea para informar ao governo sobre o estado dos recursos utilizados. Essas avaliaes devem ser feitas por entidades tcnicas qualificadas que os avalie e execute, podem ser pblicos (universidades, institutos de pesquisa) ou privados (empresas consultoras), as associaes so as que devem pagar a esses consultores, e geralmente o trabalho de levantamento submarinho feita pelos pescadores acompanhados dos cientficos. O direito de explorao da rea designado por quatros anos, com possibilidade de renovao. A partir da primeira renovao se exige o pagamento de uma patente anual de beneficio fiscal de 0,25 UTM por hectare de reas de manejo (1 UTM equivale aproximadamente a U$ 80). Ate o momento, o custo da patente e dos estudos vem sendo subsidiados quase na sua totalidade pelo estado a traves de organismos de fomento produtivo. A inteno da Administrao Pesqueira ir diminuindo paulatinamente a financiamento, ate que as organizaes sejam capazes de solver esses custos de forma autnoma. (Cinti, 2006) A idia que levou ao Estado a financiar os custos era baseada nos experimentos de sucesso de recuperao do loco: se a nova implementao poderia fazer que as zonas recuperassem a produtividade do loco, sustentar as famlias dos pescadores e permitir
associaes pagar completamente as avaliaes cientificas na suas reas, o Estado devia acompanhar economicamente o inicio do processo. Depois de cinco anos de criao das AMERBs, de 500 delas (a maioria de menos de 250 h) 400 j tinham estudo de lnea de base completa, e 224 tinham plano de manejo aprovado (San Martin et al., 2010 apud Orensanz, 2012 no prelo). Em 2011 havia 769 setores designados como aptos para AMERB, 520 dos quais haviam sido designado a uma organizao (75.533) (Orensanz, 2012 no prelo).
2. ANALISE SOBRE OS OBJETIVOS DOS MODELOS DE GESTO COMPARTILHADO a) RESEX Marinha em Arraial do Cabo As Reservas Extrativistas (RESEX) no Brasil passaram de serem polticas de interesse ecolgico e social para estarem centradas na proteo ambiental nem necessariamente os pescadores, nem necessariamente os recursos pesqueiros. Mas a natureza (o que quer que isso signifique...)4. A Lei do SNUC especifica que tm como objetivo bsico proteger os mdios de vida e as culturas das populaes que se encontram dentro da rea delimitada. No caso das RESEX Marinhas as populaes tradicionais so os pescadores artesanais que historicamente desenvolvem suas atividades nessa rea particular. No caso de Arraial do Cabo pode se analisar como depois da definio da Lei do SNUC vrios de seus significados originais foram sendo subsumidos por outros. Os conhecimentos naturalsticos das populaes tradicionais, que orientariam o co-manejo da Reserva, foram submetidos ao conhecimento cientficos, como estabelecido no Roteiro Metodolgico das RESEX de 2004. Assim as Reservas Extrativistas Marinhas enquanto polticas pblicas foram se modificando a partir das novas polticas mundiais de conservao de ambientes naturais, surgidos na dcada dos 90.
Sugiro que as Reservas Extrativistas foram enredadas em uma nova cosmologia poltica, onde novas percepes e significaes sobre o tempo e o espao colocam os grupos locais em uma posio tutelada ou subalterna (Lobo, 2010a)
Comentrio pessoal de Ronaldo Lobo. 10
Com a implementao da Reserva Extrativista Marinha em Arraial do Cabo, em 1997, se delimitou uma rea de trs milhas marinhas de proteo para aceso a pesca somente por pescadores de Arraial do Cabo, os cabistas. Em conformidade com a proposta de definio de Lobo (2000), a Resex Marinha de Arraial do Cabo foi:
uma rea de mar onde se concedeu um tipo especial de cidadania a um grupo de pescadores artesanais para que eles pudessem definir localmente regras para apropriao deste espao pblico especial, que o mar, de acordo com o interesse que a sociedade envolvente tem tanto na preservao deste ambiente natural como neste grupo social.
Para definir ao conjunto de pescadores que integraram a populao tradicional local (os atuais beneficirios da RESEX), os pescadores definiram em assemblia que pescadores cabistas seriam aqueles que pescassem h dez anos em Arraial do Cabo e votassem no municpio h cinco anos. Criou-se a Associao da Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo (AREMAC) para se responsabilizar da co-gesto da reserva, junto ao diretor da RESEX indicado pelo IBAMA. s funes especificas da AREMAC foram: ser responsvel pela explorao extrativista e de elaborar um Plano de Utilizao que normatizava s atividades extrativistas e outras atividades econmicas dentro da rea. Este Plano de Utilizao era um documento administrativo, que normatizava as relaes entre os diferentes atores, com interesses diversos, que compunham a RESEX, e que foi aprovado posteriormente pelo IBAMA. Quando no ano 2000 entrou em vigor a Lei do SNUC (Lei 9.985/2000), influenciado em sua constituio pela ECO 92 e as novas idias da Cincia da Conservao, e em 2004 o IBAMA publicou o roteiro metodolgico para a implementao das RESEX Marinhas, se evidenciou a mudana sobre a forma em que deveria ser manejada uma reserva extrativista. Nenhum dos princpios nele especificados faziam parte dos princpios explicitados pelos seringueiros da Floresta Amaznica no incio da trajetria das Reservas Extrativistas. Tambm no estavam presentes na chegada da reserva extrativista ao mar, pois tanto o Plano de utilizao da RESEX de Pirajuba, como o de Arraial do Cabo (as primeiras RESEX marinhas) foram elaborados a partir de princpios totalmente distintos (Lobo, 2010a). Uma das modificaes importantes estabelecida pelo SNUC foi o Plano de Manejo: Antes do SNUC, a regulamentao em vigor nas RESEX definia que o uso dos recursos estaria normatizado em um instrumento administrativo: um Plano de Utilizao, que era fundamentado em um saber local, este seria um regulamento feito e aprovado pelos prprios moradores [que teria] mais possibilidades de ser respeitado do que algo trazido
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de fora (Ibama, s.d.b apud Lobo, 2010a). Com o Plano de Manejo, um documento tcnico, o manejo dos recursos dentro da reserva passou a ser fundamentado no saber cientfico, e o conhecimento local passou a ser assessrio. Como se apresenta como documento tcnico muito sofisticado, o roteiro para a elaborao no pode ser feito pelos moradores somente, ele deve ser feito por pesquisadores e tcnicos que geralmente esto muito distanciados da realidade do grupo social. Assim as Reservas Extrativistas ficaram submetidas ao conservacionismo, perdendo grande parte da sua nfase original na proteo e direitos sociais (Lobo, 2010a) Se em um inicio o esprito da implementao das RESEX tinha como objetivo acompanhar a maturidade do grupo local, momento em que passaria a prescindir do poder pblico federal representado pelo IBAMA tendo construdos relaes estveis com os poderes pblicos locais para a gesto da Reserva, depois do SNUC no se teve em considerao a maturidade do grupo local, pois eles agora devem apresentar um Plano de Manejo que indefectivelmente precisa dos conhecimentos cientficos para ser aprovado pelo Estado. Como assinala Lobo:
Uma coisa evidente. Esse [o Plano de Manejo] no um documento para ser elaborado por populaes tradicionais merecedoras de proteo. No tambm um documento para ser apresentado pelos moradores, como no roteiro anterior. Muito menos construdo a partir de um saber local. Na verdade no sei nem qual saber, ou saberes, conseguir dar conta da elaborao de um Plano de Manejo com tal grau de sofisticao e distanciamento da realidade do grupo social que se reconhece como detentor do direito de se reproduzir em seu lugar. (Lobo, 2010a).
A gradativa independncia do grupo detentor do direito no mais considerado como o objetivo ultimo para um manejo sustentvel da pescaria, e sim as aplicaes dos novos conhecimentos cientficos pesqueiros em relao aos planos de manejos de pescarias artesanais, em conseqncia o Plano de Manejo dever ser sempre avaliado por pessoas ou entidades idneas, como por exemplo, consultores contratados pelo Estado para fazer estudos sobre a capacidade de carga da rea envolvida nos diferentes interesses na RESEX de Arraial do Cabo. b) AMERBs em Chile As reas de Manejo de Manejo e Explorao de Recursos Bentnicos (AMERBs) em Chile foram implementadas como uma ferramenta de manejo pesqueiro, em contraste com as
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RESEX que foram implementadas como uma ferramenta de proteo para populaes tradicionais de pescadores artesanais. E desde seus comeos de concepo, no inicio da dcada dos 90, o Estado de Chile conjugou as idias da Cincia da Conservao com as novas idias de manejo pesqueiro da comunidade cientifica, como os Direitos de Uso Territorial para comunidades de pescadores artesanais, como forma de incentivo para o desenvolvimento de uma pesca sustentvel. Segundo o informe recente elaborado por Orensanz para a FAO e apresentado no marco da Segunda Reunio do Projeto Capes Cincias do Mar, realizado em Canavieiras em Maro de 2012, a introduo das AMERBs se precipitou por uma serie de conflitos resultantes da falta de controle das taxas extrativas. O fracasso precipitado dos sistemas implementados anteriormente, de estabelecer quantidades estabelecidas de loco como o Regime Bentnico de Extrao (RBE), devido ao incremento das exportaes do recurso, os administradores pesqueiros tiveram que se enfrentar ao enorme desafio de desenhar um processo para a aplicao de Direitos de Uso Territoriais num sistema onde no se havia estabelecido por tradio (Orensanz, 2012 no prelo). Como foi assinalado anteriormente, segundo Stotz a percepo da precipitao do RBE foi a causa das crescentes exportaes e os movimentos dos pescadores, que se interpretaram como indicadores do esgotamento do recurso loco, mas que no tem registros pesqueiros que podam afirmar tal realidade. A conseqncia desta percepo foi que se deu prioridade a um sistema de sustentabilidade biolgica (San Martn et al., 2010 apud Orensanz, 2012 no prelo), e os agentes do Estado encarregados da implementao das AMERBs se mostraram contrrios a delegar a responsabilidade da gesto s organizaes de pescadores artesanais. Situao que caracterizou tambm a gesto das RESEXs por parte do Estado, sobretudo com as novas mudanas a partir do SNUC, onde uma a gradativa independncia das populaes tradicionais j no se persegue. Neste ponto se encontram as RESEX e as AMERBs na mesma situao, o resultado dessas influncias, por exemplo, a sustentabilidade biolgica, foi a implementao de processos administrativos muito exigentes em quanto a informao biolgica que as organizaes de pescadores artesanais devem proporcionar para solicitar, obter e depois manter, um DUT para uma pescaria. No caso das AMERBs os aspectos no biolgicos, relacionados com quem deveriam receber os privilgios de acesso privilegiado aos recursos ainda no so atendidos (Orensanz, 2012 no prelo).
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3. DIFERENA
ENTRE AMBOS TIPOS DE PESCARIAS RELACIONADAS AO RECURSO E
COMERCIALIZAO
Neste tpico quero destacar algumas diferenas entre as duas pescarias estudadas. A pescaria como a de Arraial do Cabo, se caracteriza por ter como recurso principal organismos migratrios, os pescadores so sedentrios e esperam os peixes chegar, e finalmente que no tem demanda do mercado internacional, assim as presses para a exportao no existem, e sim presses em quanto a disputa do espao onde se desenvolve a pescaria por interesses tursticos e imobilirios. A pescaria de loco nas ALAs no Norte Grande se caracteriza por ter como recurso principal um organismo de pouca mobilidade, que responde principalmente presencia de comida fixa no fundo do mar, os pescadores so migratrios, se movimentando entre zonas de pesca ao longo da costa, e finalmente existe uma forte demanda na exportao, o que influencia na periodicidade e presso de pesca, neste caso no existe conflitos em quanto ao espao por interesses tursticos e imobilirios. Segundo a classificao de Orensanz (2012, in prelo) feitas para as pescarias na Amrica do Sul, as diferenas entre as RESEXs Mar e AMERBs que a primeira um direito comunal de uso de um territrio, e o acesso a este territrio esta acordado para uma comunidade que utilizou esse territrio tradicionalmente, e o direito se outorga de forma perpetua; e a segunda um privilegio de uso territorial de um sector de fundo marinho, e o acesso acordado para uma associao de pescadores artesanais e tem que ser renovados cada certa quantidade de tempo. E menciona Orensanz que no sistema onde se enquadra as RESEX, geralmente existe uma delegao de autoridade significativa, com um sistema de governana two-tiered. Segundo Berkes (2006), um sistema de manejo para uma pescaria artesanal que tenha como recurso a peixes migratrios, se enquadra dentro dos sistemas mais complexos a serem abordados, devido a impossibilidade de definir claramente os limites dos recursos (limites e fronteiras difusos) e que no coincidem com os limites institucionais, como seria os limites das RESEXs. Os peixes que passam pela RESEXs de Arraial do Cabo so pescados antes e depois por outros usurios. Existe assim uma complexidade no mbito da prpria comunidade envolvida (interesses diversos dos atores) e com as comunidades que utilizam os recursos fora das RESEX. Berkes ainda sinala que a complexidade tambm devida pela existncia de fatores externos de cambio, como as polticas do governo central e os mercados globais, que
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no caso de Arraial do Cabo poderia ser a criao da lei do SNUC e o progresso de desenvolvimento imobilirio e de petrleo por que passa na atualidade Brasil. Se faz evidente a necessidade de uma interao a nvel vertical e horizontal entre as instituies dentro e fora da RESEX de Arraial do Cabo, para abordar de maneira integra os conflitos que nela esto acontecendo.
CONCLUSO evidente para mim na atualidade, no mundo ocidental, e especificamente na America Latina com seus pases em vias de desenvolvimento, o progresso econmico que se procura est colocando em risco a existncia de grupos com formas de vida diferenciadas, com outros tempos e interesses, com outras formas de relaes entre o trabalho e a vida cotidiana. Uma parte destes grupos so os pescadores artesanais, sejam eles provenientes de uma antiga tradicionalidade, ou de uma adoo dessa atividade relativamente recente em relao aos anteriores. Essa forma de vida diferenciada se encontra em risco de desaparecer ante a crescente fora da forma capitalista que pretende uniformizar os espaos, trabalhos, relaes comerciais, relaes de companheirismo e amizade, a uma forma de vida moderna, uniforme e produtiva. Neste sentido, as implementaes de sistemas gesto compartilhada, em locais onde se desenvolvem atividades de pesca artesanais que vem se ameaados por presses de interesses imobilirios, tursticos ou de petrleos, ou por presses do mercado mundial para a explorao dos seus recursos; se mostram como a alternativa mais eficiente, como poltica publica, de proteger e assegurar a continuidade dessas formas de vida diferenciadas. Nos dois casos analisados, estas formas de proteo se caracterizam por serem reas geogrficas delimitadas que pretendem dar acesso exclusivo de utilizao a grupos reconhecidos de pescadores artesanais. Num caso a proteo se d diretamente populao tradicional, que se caracteriza por serem fixos, esperam o peixe chegar, e so os recursos, os peixes migratrios, aqueles que se movimentam dentro e fora da rea protegida, tornando a proteo do recurso um elemento secundrio. No outro caso a proteo da se direitamente ao recurso, que se caracteriza por serem quase sedentrios, com mobilidade mnima se encontram com alimento na rea, e so os pescadores que movimentam dentro e fora da rea protegida, a proteo dos pescadores artesanais da se de forma secundaria.
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Alem de que as intenes iniciais em ambas formas de proteo so a de manejo compartilhado entre o Estado e o grupo de pescadores artesanais, procurando que estes grupos cheguem a uma maturidade cada vez maior para tomar a responsabilidade de manejo sustentvel do recurso e suas atividades; nos ltimos anos esta idia se v impossvel de fronte tendncia da cincia da conservao de obter analises muito especficos para determinar o estado dos recursos, e se baseiam mais nos conhecimentos cientficos que nos conhecimentos naturais que possuem os pescadores artesanais, a pesar de que estes ltimos se mostram eficazes na pratica de fazer sustentvel a atividade evidenciado pela perpetuidade ao longo dos anos destas pescarias. Para o Estado assegurar aos grupos diferenciados o direito de continuar com suas formas de vida, ele deve se assegurar de que as praticas so de forma sustentvel, e exige que seja feito por a comunidade cientifica, que na maioria das vezes esto afastadas das realidades destes grupos detentores do direito. Isto me parece uma evidencia mas do que vejo acontecendo em vrios aspectos de nossa sociedade, o estado se mostra reticente a delegar poder de administrao s populaes, a pesar das formas que propem de co-manejo o Estado em ultima instancia que decide a forma e os grupos sociais que proteger. Penso que mais que delegar poder com estes mecanismos de polticas pblicas, o Estado procura obter mais controle sobre as diferentes formas de vida de nossa sociedade. Apesar das reas marinhas protegidas que conheo tenham algumas falhas na execuo e na finalidade, segundo meu ponto de vista, ainda considero uma ferramenta importante disponvel, como poltica publica, para a proteo de grupos com formas de vidas diferenciadas, ameaadas de desapario de fronte ao avance do progresso. As recentes discusses da comunidade cientifica internacional sobre a formas de analisar os sistemas de pescarias artesanais, sinalam a necessidade de considerar estes sistemas como complexos (Berkes, 2006; Mackelworth, 2008) onde cada situao particular deve ser considerada no momento da implementao de um modelo de co-gesto de uma pescaria. No existem receitas nicas que possam ir em acordo com os diferentes casos, como se pensou em ambos pases onde se focaliza este trabalho, onde a partir de um modelo pensado e implementado para uma situao particular, se implementou repetindo o mesmo modelo para todas as situaes. Outra discusso que freqente na comunidade cientifica a de construir formas de gesto de pescarias artesanais que sejam cada vez menos dependentes de dados estatsticos dos recursos, especialmente quando estes so difceis de estudar devido a seus limites difusos,
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como o caso de sistemas complexos com recursos moveis, como por exemplo, peixes migratrios na RESEX Marinha de Arraial do Cabo. Por ultimo se faz necessrios construir marcos conceituais que permitam a comparao dos sistemas a nvel internacional, para poder compreender a forma mais adequada de implementao de sistemas de gesto compartilhada em pescarias artesanais.
Referncias Bibliogrficas BERKES, F. From Community-Based Resource Management to Complex Systems: The Scale Issue and Marine Commons. Ecology and Society. 11(1): 45. 2006. [online] URL: http://www.ecologyandsociety.org/vol11/iss1/art45/. BRITTO, R. C. Modernidade e Tradio. Construo da identidade social dos pescadores de Arraial do Cabo (RJ). Niteroi: Editora da UFF, 1999. CALANDRINO, T. Significados da Pactuao entre rgos Pblicos Ambientais e Populaes Tradicionais. Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obteno do Grau de Mestre. 2012. CARNEIRO, A. M. Rede Interativa para a Gesto Compartilhada da Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo. CLADHE-II / AHM HE. Simposio: Formacin de redes sociales y su relacin con la actividad econmica. Ciudad de Mxico. 2010. CINTI, A. Las reas de Manejo desde la perspectiva de pescadores de pequea escala en la IV Regin. Chile. Dissertao de Magister em Cincias do Mar. Universidade Catlica do Norte. Coquimbo, Chile. 2006. LOBO, R. J. Reservas Extrativistas Marinhas: uma reforma agrria no mar? Uma discusso sobre o processo de consolidao da Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo/RJ. Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Antropologia e Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obteno do Grau de Mestre. 2000. LOBO, R. J. Cosmologias Polticas do Neocolonialismo. Como uma poltica pblica pode se transformar em uma poltica do ressentimento. Niteri: Editora da UFF, 2010a. LOBO, R. J. Testemunhas, Infratores, Parceiros, Invisveis ou Criminosos: Papis mltiplos em uma relao singular entre pescadores e a explorao do petrleo na Bacia de Campos. Impactos sociais, ambientais e urbanos das atividades petrolferas: o caso de Maca. Cap. 3-3: Ronaldo Lobo. 2010b. p. 323. MINISTRIO DE ECONOMIA, FOMENTO E TURISMO. 2011. Modificacin de la veda biolgica del recurso loco, Regiones VII XI. Informe Tcnico (R. Pesq.) N054.
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TEORIA
DO
CONHECIMENTO
NA
MODERNIDADE:
UM
PERCURSO TERICO
Vicente Eduardo Ribeiro Maral1 Resumo
O acesso informao na contemporaneidade gera uma falsa iluso de que acumulo de informao conhecimento. A Filosofia nos possibilita um olhar crtico e questionador que impede tal iluso, contudo precisa, constantemente, responder questo: como se d o conhecimento? Nossa inteno, no presente artigo, pauta-se em reconstruir a trajetria da Teoria do Conhecimento na Modernidade, como um percurso terico, que nos permite compreender o pensamento filosfico em que a Razo e Subjetividade ocupam a centralidade e tambm so criticadas. Pois, acumulo de informao no sinnimo de conhecimento; existe uma necessidade de fundamentar de forma coerente um conhecimento possvel que tenha implicaes para o mundo da vida.
Palavras-Chave Razo; Subjetividade; Conhecimento; Modernidade. Rsum

Laccs l'information cre aujourd'hui une fausse illusion que l'accumulation de l'information est la connaissance. La philosophie nous permet un questionnement critique et qui empche de telles illusions, mais il doit sans cesse rpondre la question: comment le savoir? Notre intention dans cet article est guid de reconstituer la trajectoire de la thorie de la connaissance dans la modernit comme une trajectoire thorique qui nous permet de comprendre la pense philosophique que la raison et la subjectivit occupe la place centrale et sont galement critiques. L'accumulation de l'information n'est pas synonyme de connaissance, il existe un besoin pour justifier de connaissances cohrente peut avoir des implications pour le monde de la vie.
Mt-cls
Raison ; Subjectivit ; Connaissance; Modernit.
INTRODUO: RAZO E SUBJETIVIDADE COMO ELEMENTOS DA MODERNIDADE A Modernidade um movimento que apresenta grande complexidade. Traz em seu nascedouro uma ruptura com a tradio, principalmente no que tange compreenso da racionalidade, alm de ser um momento de mudanas histricas considerveis. Seu surgimento pode ser fixado em meados do sculo XVI, momento em que a Europa Ocidental passa por mudanas profundas no que diz respeito a suas relaes humanas (poltica, sociedade, religio etc.), como nos afirma Hansen:
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Professor Assistente do Departamento de Filosofia da Fundao Universidade Federal de Rondnia. E-mail: vicente.marcal@unir.br.
Vicente Eduardo Ribeiro Maral
[...] a formao de centros comerciais e culturais provocaram uma gradativa alterao da mentalidade advinda da Idade Mdia. O Feudalismo entra em colapso em vrios pases da Europa e, com isso, os papis sociais passaram por redefinies drsticas: o servo da gleba, por exemplo, perde a segurana do sistema feudal, embasada num sistema de obrigaes mtuas entre servo e senhor; precisa, se adaptar, ento, s novas condies de trabalho, migrando para as cidades e se inserindo no trabalho artesanal e semiartesanal das manufaturas (HANSEN, 1999, p. 35).
Essas mudanas tm como raiz o fato de que, desde seus primrdios, a Modernidade valorizou a Razo como seu aspecto primordial, ou seja,
A Razo , de fato, o elemento comum a todos os seres humanos e, por isso, assume a condio de fundamento a partir do qual o mundo deve ser organizado. ela quem deve, a partir de agora, dar unidade e sentido a todas as esferas que compem a existncia humana. Tudo quanto pretenda ter legitimidade para existir necessita, pois, de submeter-se ao crivo da Razo (HANSEN, 1999, p. 37).
Na Modernidade, o grande tribunal que determina a validade, a verdade e a existncia do conhecimento a Razo. Todas as mudanas que o perodo histrico apresenta tm consequncias marcantes para tal fato. O aumento de cidades, as navegaes que fazem com que a circulao de pessoas por toda a Europa e mundo conhecido seja intensificado e trazem consigo todo o conhecimento que adquiriam nas mais fantsticas viagens, maravilhando aqueles que os ouvem e trazendo a necessidade de que tais conhecimentos possam ser averiguados. A Razo, para a Modernidade, ter papel fundamental em todo esse processo, levando aos tericos de seu tempo clebre pergunta pelo fundamento ltimo do Conhecimento. Tal questionamento tambm vai suscitar, mediante a Razo, outro elemento constitutivo da Modernidade: a Subjetividade, i. e., a caracterstica prpria do sujeito na qual a Razo se manifesta. Com esses dois elementos, que consideramos fundamentais para constituio da Modernidade em seus primrdios: Razo e Subjetividade; buscamos compreender a Teoria do Conhecimento na Modernidade, enquanto um percurso terico. Assim, num primeiro momento, analisaremos o Empirismo de Bacon, para em seguida analisar o Racionalismo de Descartes, como bases do nascedouro da Modernidade, em seguida, analisaremos a Crtica Ctica de David Hume, at chegarmos ao Criticismo de Immanuel Kant, que consolidam a Modernidade. Tal empreitada nos ser til para compreendermos que a Teoria do Conhecimento pode fundamentar de forma coerente um conhecimento possvel que tenha implicaes para o mundo da vida.
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A TEORIA DO CONHECIMENTO NA MODERNIDADE: UM PERCURSO TERICO
1. O EMPIRISMO DE FRANCIS BACON
O filsofo ingls Francis Bacon (1561 1626) trabalha uma crtica Tradio, apontando como infrutfera toda a produo filosfica desde Aristteles, incluindo a deste, pois esta careceu de uma metodologia que lhe propiciasse dar frutos prticos. um crtico atroz afirmando que toda a Tradio poderia ser desconsiderada, para dar novo alento Filosofia iniciando-se com a mente purificada. J em seu primeiro aforismo, Bacon demonstra entender o homem como aquele que pode interpretar a natureza. Tal interpretao se d mediante a observao fenomnica ou pelo labor intelectual orientado pela ordem da natureza. Em suas palavras:
O homem, ministro e intrprete da natureza, faz e entende tanto quanto constata, pela observao dos fatos ou pelo trabalho da mente, sobre a ordem da natureza; no sabe nem pode mais (BACON, 1999, p. 33).
Na compreenso baconiana, o homem conhece mediante o uso de sua Razo orientado por uma metodologia que o guia na observao da natureza. Demonstrando sua repugnncia ao conhecimento at ento produzido, pela sua inutilidade, Bacon intenta reconstru-lo a partir de sua praticidade, ou seja, dos resultados prticos sociedade que tais conhecimentos podem gerar. Conforme Hansen:
[...] sobre tal inspirao, [Bacon] vai desenvolver a ideia de que saber poder, de sorte que o conhecimento no tem um sentido em si prprio, mas deve proporcionar resultados concretos ao ser humano, principalmente no sentido de permitir domnio e poder sobre a natureza (HANSEN, 1999, p. 42).
Seu intuito estava na busca de construir uma sociedade organizada sob os auspcios da Razo, fundamentalmente orientada pela cincia emprica. Nessa empreitada, Bacon vislumbra dois grandes momentos de sua obra. Um caracterizando-se pela destruio dos elementos constitutivos do empecilho ao desenvolvimento da cincia moderna e o outro, construtivo, consistindo numa catalogao sistemtica da evoluo das cincias, expondo o mtodo adequado ao seu desenvolvimento e na realizao dos primeiros axiomas advindos de tais experimentos. No primeiro momento, o destrutivo, Bacon vai utilizar a noo de dolo para criticar falsas concepes tidas por conhecimento.
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O dolos e noes falsas que ora ocupam o intelecto humano e nele se acham implantados no somente o obstruem, a ponto de ser difcil o acesso verdade, como, mesmo depois de seu prtico logrado e descerrado, ressurgiro como obstculos prpria instaurao das cincias, a no ser que os homens, j precavidos contra eles, se cuidem o mais que possam (ANDRADE, 1999, p. 12).
Segundo Bacon, os dolos so: dolos da Tribo: assim chamados por referenciar natureza humana, ou sua raa, ou sua pertena constituio social denominada tribo. Tal dolo alude ao conhecimento, tido por verdadeiro pelo homem, advindo de seus sentidos, no considerando que as suas sensaes podem estar apresentando uma realidade parcial. Nas palavras de Bacon: [...] falsa a assero de que os sentidos do homem so a medida das coisas [...] (BACON, 1999, p. 40). Para Bacon, o intelecto humano reflete, como um espelho, de forma distorcida e corrompida. Bacon considera que os conhecimentos advindos do dolo da tribo tm sua origem nos seus preconceitos e limitaes e em sua contnua instabilidade. Assim, para Bacon pautar o conhecimento nos dolos da tribo leva a uma compreenso parcial do universo apreendendo-o de uma maneira simplria, ficando muito aqum da verdade que este expressa, levando at mesmo a crendices e supersties descabidas. dolos da Caverna: numa aluso clara alegoria da Caverna de Plato2, Bacon critica o conhecimento adquirido mediante a subjetividade individualista e absolutizada, pois
[...] cada um alm das aberraes prprias da natureza humana em geral tem uma caverna ou cova que intercepta e corrompe a luz da natureza: seja devido natureza prpria e singular de cada um; seja devido educao ou conversao com os outros; seja pela leitura dos livros ou pela autoridade daqueles que se respeitam e admiram; seja pela diferena em nimo equnime e tranquilo [...] Por isso, bem como proclamou Herclito que os homens buscam em seus pequenos mundos e no no grande ou universal (BACON, 1999, p. 40).
A crtica de Bacon dirige-se especificamente queles que fazem de seus conhecimentos os nicos possveis e, quando partem para uma investigao mais apurada, j esto to envolvidos por suas fantasias que no conseguem desvencilhar-se delas, impondo-as a si mesmo e a outros. Bacon cita o exemplo de Aristteles em seu aforismo de nmero LIV afirmando que este [...] de tal modo submete a sua filosofia natural lgica que a tornou quase intil e mais afeita a contendas (BACON, 1999, p. 45). dolos do Foro: problemas advindos da linguagem. Bacon vai afirmar que os homens se associam devido linguagem3, contudo, aponta que, se usada de forma inadequada a
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Aluso clara, contudo metafrica, pois o sentido no correspondente. 22
linguagem produz bloqueios ao intelecto. Bacon afirma que nem os mais doutos com suas explicaes e definies podem restituir a ordem das coisas em certos domnios que foram perturbados pelo uso incorreto da linguagem. A utilizao da linguagem de forma inadequada pode trazer grandes prejuzos ao conhecimento. Essa afirmao est pautada no fato de que muitas de nossas elucubraes situam-se de maneira estranha prpria construo da lngua, e que afetam a compreenso daquilo que estamos querendo falar. Seguindo assim a compreenso de Bacon, ao falar sobre os dolos do foro. Bacon vai mais longe e afirma:
Os dolos do foro so de todos os mais perturbadores: insinuam-se no intelecto graas ao pacto de palavras e de nomes. Os homens, com efeito, crem que a sua razo governa as palavras. Mas sucede tambm que as palavras volvem e refletem suas foras sobre o intelecto, o que torna a filosofia e as cincias sofsticas e inativas. [...] E mesmo as definies no podem remediar totalmente esse mal, tratando-se de coisas naturais e materiais, visto que as prprias definies constam de palavras e as palavras engendram palavras (BACON, 1999, p. 46).
dolos do Teatro: para Bacon toda a Tradio apresentou ao esprito humano doutrinas e filosofias que se pretendiam, ou pior, auto-afirmavam-se como verdadeiras, mas que no passavam de imaginaes, iluses, falsos conhecimentos, e por isso so denominados de dolos do teatro, pois iludiam ao esprito humano em vez de conduzi-lo verdade. Apesar de dirigir essa severa crtica Tradio, Bacon no se limita apenas a critic-la, mas estende sua crtica aos conhecimentos produzidos por seus contemporneos que seguem esses mesmos modelos. Bacon continua sua argumentao quanto aos dolos do teatro afirmando que os mesmos no so inatos, muito menos foram se infiltrando s escondidas, pelo contrrio, foram abertamente construdos, incutidos e recebidos por meio das fbulas e sistemas derivados do que ele chama de as pervertidas leis da demonstrao (BACON, 1999, p. 48). Portanto, segundo Bacon, no chegamos verdade nova alguma, pois sempre partimos de uma verdade j pr-estabelecida, sem submeter esta verdade e a nossa hiptese ao teste da observao e do experimento. No segundo momento, o construtivo, Bacon no consegue levar ao fim tal intento, apenas quanto metodologia adequada para a construo da cincia moderna que ele apresentou um trabalho mais elaborado.
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No aforismo XLIII, do Novum Organom, Livro I, Bacon se refere ao termo discurso, que aqui estamos optando pelo termo linguagem. 23
Parte do aforismo LXXXII do Livro I do Novum Organom apresenta de forma resumida a concepo que Bacon (1999, p. 64) tem da metodologia que norteia a observao e o experimento, ele afirma:
[...] a experincia pura e simples que, quando ocorre por si, chamada de acaso e, se buscada, de experincia. Mas essa espcie de experincia como uma vassoura desfiada, como se costuma dizer, mero tateio, maneira dos que se perdem na escurido, tudo tateando em busca do verdadeiro caminho, quando muito melhor fariam se aguardassem o dia ou acendessem um archote para ento prosseguirem. Mas a verdadeira ordem da experincia, ao contrrio, comea por, primeiro, acender o archote e, depois, com o archote mostrar o caminho, comeando por uma experincia ordenada e medida nuca vaga e errtica , dela deduzindo os axiomas e, dos axiomas, enfim, estabelecendo novos experimentos.
Esse aforismo com o qual Bacon descreve a metodologia da experincia, explicita a necessidade de iniciar o caminho ao acender o archote, aqui temos a hiptese tomada que norteia o trabalho cientfico e, por conseguinte, norteia tambm a verificao da mesma a partir de observaes apuradas e documentadas da experincia que trar bases slidas para a compreenso do fenmeno que a hiptese procura explicar, o alumiar e seguir do caminho. Assim, com persistncia e zelo chegar-se- aos axiomas que, por sua vez, orientaro novas experincias e observaes para que o progresso da cincia siga seu rumo. interessante notar que em seu comeo, o aforismo mostra uma experincia sem metodologia, que tateia no escuro em busca de seu caminho. Ela nem mesmo tem conscincia de que pode esperar clarear o dia para poder seguir o caminho certo e, muito menos, que pode servir-se de meios como um archote para que cumpra sua misso. Vemos aqui, mais uma vez, Bacon criticando a Tradio como aquela que tateia em busca da verdade. Assim, vemos que para Bacon a metodologia algo que difere radicalmente do que at ento se vinha propondo para o desenvolvimento do conhecimento. E, por isso, no adianta esforar-se por acrescer conhecimento a esse modelo decadente, mas haveria a necessidade radical de se mudar a maneira de se fazer cincia. Isso porque a base que a Tradio lanou est completamente equivocada. Bacon apresenta a necessidade de se reestruturar a cincia desde seus fundamentos, voltando os esforos investigativos aos fenmenos e fatos concretos oriundos da experincia para se chegar s formas gerais constituintes das leis e causas. Por mais que no tenha alcanado seus reais objetivos, o projeto baconiano de reforma do conhecimento lanou os alicerces sobre os quais a cincia moderna pode ser edificada, pois
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buscou reformular tanto a estrutura quanto os estatutos do conhecimento que a Tradio havia formulado at ento. Entretanto, Bacon no consegue se desvencilhar totalmente da Tradio. Ao admitir que a natureza teria um status ontolgico, anterior Razo, cuja regularidade o homem deve procurar apreender pelo mtodo por ele exposto e assim domin-la, aponta para uma postura metafsica presente em seu pensamento. E no s essa compreenso ontolgica da natureza, mas a compreenso de verdade apresentada por Bacon no difere da noo de verdade da Tradio, afirmando ser, ainda, uma adequao do intelecto ao objeto. Afinal, seu mtodo conduz a experincia constatao da verdade j contida nos objetos e, [...] caso existam conflitos interpretativos ou diferentes verdades porque ainda no desenvolvemos instrumentos suficientemente precisos para atingir a verdade [...] (HANSEN, 1999, p. 50-51). Portanto, so duas fortes ncoras que prendem o pensamento baconiano Tradio, impedindo que sua audaciosa reformulao do conhecimento e ruptura da Medievalidade para a Modernidade se concretize.
2. O RACIONALISMO DE DESCARTES Os primrdios da Modernidade apresentam, na Inglaterra, Francis Bacon e seu Empirismo, a partir de sua cosmoviso bem distinta da Idade Mdia. No continente, poderemos apontar para Ren Descartes (1596 1650) como aquele que trar, tambm, uma nova viso de mundo bem distinta da Tradio, alicerada na Razo e Subjetividade, assim como a baconiana, contudo, sob um outro aspecto. O grande objetivo do Racionalismo Cartesiano, assim como do Empirismo Baconiano, era de [...] fundar uma nova cincia, um novo sistema do saber a substituir o antigo [a Tradio] (SANTIAGO, 2000, p. XIII). Descartes afirma que a Razo algo inerente ao homem, as diferenas existentes em termos de concluses se do pelo fato de a Razo no ser utilizada da mesma maneira por todos, ou seja, [...] no suficiente ter o esprito bom, o principal saber aplic-lo bem. [...] (DESCARTES, 1982, p. 29). Descartes aponta para a Razo como algo distintivo entre o homem e os animais. esse valor atribudo Razo que coloca Descartes, junto a Bacon, nos primrdios da Modernidade.
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Mas no s isso, a subjetividade ser algo profundamente marcante na metafsica cartesiana. Uma subjetividade que aponta para uma Razo autnoma, ou seja, que independe da experincia ou mesmo de pressupostos advindos de emanaes de entidades divinas ou mticas. Ao contrrio, Descartes aponta com sua metafsica para o fato de o homem, de forma autnoma e solitria, questionar sobre os fundamentos ltimos de sua existncia, pois [...] no julgaria dever contentar-me, um s momento, com as opinies de outrem, se no me propusesse empregar o meu prprio juzo em examin-las [...] (DESCARTES, 1982, p. 44). Como nos diz Hansen (1999, p. 45):
A autonomia da razo fundamental para o conhecimento e para a existncia, pois somente uma razo despojada de pressupostos e livre das amarras scio-culturais pode colocar tudo sob discusso, de sorte a no aceitar coisa alguma como verdadeira sem antes dissec-la nos mnimos detalhes.
Tal dissecamento ser proposto por Descartes a partir de seu mtodo, que se constitui em4: 1. Regra da evidncia: consiste em jamais admitir coisa alguma como verdadeira se no a reconhecer evidentemente como tal; a no ser que se imponha como evidente, de modo claro e distinto, no permitindo a possibilidade da dvida; 2. Regra da anlise: consiste em dividir cada uma das dificuldades em tantas parcelas quantas forem possveis para se reduzir a complexidade do problema em seus componentes simplificados; 3. Regra da sntese: consiste em concluir, por ordem, os pensamentos, comeando pelos objetos mais simples e mais fceis de serem conhecidos para, aos poucos, chegar-se aos mais complexos. A partir da regra dois, ir resolvendo os problemas e remontando at se chegar soluo do problema complexo que foi decomposto; 4. Regra do desmembramento: consiste em fazer enumeraes as mais exatas possveis a ponto de estar certo de nada ter omitido. A justificativa para a utilizao do mtodo cartesiano se pauta em estend-lo da Matemtica, que sempre se utilizou dessa metodologia, para fora de seu mbito, tornando-o um modelo para o conhecimento universal.
A descrio do mtodo cartesiano est baseada em sua apresentao do mesmo no Discurso do Mtodo e a denominao das partes do mtodo usamos as de Japiass (2002, p. 105). 26
Aplicando seu mtodo ao saber tradicional, Descartes preocupa-se em primeiro lugar a averiguar se realmente lhe permitido estend-lo para tais conhecimentos, fora do mbito da Matemtica. Desse modo, procura descobrir, ao aplicar seu mtodo, se existe uma verdade que tenha as caractersticas da clareza e da distino, em outras palavras, uma verdade indubitvel para lan-la como fundamento do saber. Ao aplicar seu mtodo ao saber tradicional, Descartes se depara com a runa do mesmo, pois nenhuma verdade resiste ao mtodo e esmorece diante da dvida. Como afirma Descartes:
[...] aplicar-me-ei seriamente e com liberdade a destruir em geral todas minhas antigas opinies. Ora, no ser necessrio, para atingir esse desgnio, provar que so todas falsas, o que talvez nunca levasse a cabo; mas, visto que a razo j me persuade de que no devo menos cuidadosamente impedirme de crer nas coisas que no so inteiramente certas e indubitveis do que naquelas que nos parecem manifestamente ser falsas, o menor motivo de dvida que a encontrar bastar para fazer-me rejeitar todas. E para tanto no preciso que eu examine cada uma em particular, o que seria um trabalho infinito; mas, porque a runa dos fundamentos arrasta necessariamente consigo todo o resto do edifcio [...] (DESCARTES, 2000, p. 30).
Claro que, em Descartes, a dvida no se assemelha dvida dos cticos, que duvidam por duvidar sem contribuir em nada para o conhecimento, somente suspendem o juzo pelo simples fato de pr em dvida a tudo. Descartes utiliza a dvida para alcanar a verdade e, por isso, denominada de dvida metdica. Vemos, ento, que h em Descartes duas posies, uma de fundar um novo saber em substituio Tradio e outra a de combater o ceticismo que tem por prazer a tudo duvidar sem nada oferecer para satisfao da dvida. Todo esse movimento realizado por Descartes o levar primeira certeza indubitvel: eu penso, logo existo. Ao se por a duvidar, consciente e metodicamente, Descartes se depara com a seguinte possibilidade: [...] adverti que, enquanto eu queria assim pensar que tudo era falso, cumpria necessariamente que eu, que pensava, fosse alguma coisa. (DESCARTES, 1982, p. 46), ou seja, chega concluso de que a dvida um ato de conscincia que nos oferece a certeza indubitvel da existncia da res cogitans. Pois, nas prprias palavras de Descartes: [...] o que que sou ento? Uma coisa que pensa. O que uma coisa que pensa? Isto uma coisa que duvida, que concebe, que afirma, que nega, que quer, que no quer, que imagina tambm e que sente (DESCARTES, 2000, p. 47-48).
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Assim, Descartes fundamenta seu mtodo de pesquisa [...] na certeza adquirida de que o nosso eu ou a conscincia de si mesmo como realidade pensante se apresenta com as caractersticas da clareza e da distino. (REALE e ANTISERI, 1990, p. 368). E, a partir dessa certeza indubitvel, que todo o conhecimento dever se fundamentar. Ou seja, a verdade de uma proposio dever obedecer aos critrios da clareza e da distino, assim como a verdade primeira o faz. Desse modo, a filosofia no mais a cincia do ser, mas sim Teoria do Conhecimento. E como nos afirma Hansen:
A razo autnoma parece ter finalmente triunfado frente s concepes metafsicas que a atrelavam a contedos externos a si prpria; a subjetividade superou as amarras da superstio e da magia [...] Eis o to sonhado reino da razo desmistificada (HANSEN, 1999, p. 48).
Uma Razo desmistificada, pois a fundamentao desta est nela mesma, no sendo necessrio nenhum elemento externo ou anterior, em outras palavras, ocorre como autofundamentao, na qual, de maneira autnoma, sustenta a si prpria. Hansen aponta duas questes muito interessantes e que, para nosso intuito aqui, devemos consider-las:
[...] a certeza que o eu tem de si prprio confirmada apenas no instante em que o ato da dvida est ocorrendo. Como, ento, garantir a unidade das experincias e dos atos de conscincia (duvidando, por exemplo)? Ou ainda, como garantir a objetividade do conhecimento? (HANSEN, 1999, p. 52).
Segue argumentando que Descartes, consciente dessas questes, ir trabalhar para que as mesmas possam ser sanadas. aqui que vemos que a inteno de ruptura com a Medievalidade para a Modernidade ser tnue, pois Descartes, para resolver essas duas questes, recorrer a um argumento muito utilizado na Idade Mdia e consagrado por Santo Anselmo: o Argumento Ontolgico. Em seu Discurso do Mtodo, Descartes retoma o Argumento Ontolgico ao afirmar que no lhe possvel, por ser um ser imperfeito e por estar num mundo imperfeito, possuir a ideia de perfeio, contudo tal ideia existe. Ora, sendo imperfeito essa ideia no pode ter sido gerada em si mesmo, e no pode ter sido apreendida do mundo sendo este, tambm, imperfeito. Portanto, deve existir um ser que, alm de possuir a perfeio como atributo, possa ter comunicado tal ideia a mim, este ser Deus. Descartes, a partir de ideia de perfeio e do Argumento Ontolgico, conclui que existem ideias inatas, colocadas no eu por Deus e que garantiria a unidade das experincias de conscincia e, vai alm delas, garantindo, assim, a objetividade do conhecimento que o eu pode possuir do que lhe exterior, pois a Razo
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poder [...] dispensar o material advindo da experincia, porque a res cogitans apresenta em si um arcabouo suficientemente consistente para deduzir a partir de si prpria a res extensa (HANSEN, 1999, p. 53). Vemos, ento, em Descartes, que o emprego do Argumento Ontolgico e da noo de Deus para se garantir, com as ideias inatas, a validade dos atos de conscincia da res cogitans, a unidade das experincias e a objetividade do conhecimento da res extensa vai atenuar a ruptura, fazendo com que Descartes permanea preso Tradio, principalmente no que diz respeito Metafsica. No podemos negar a contribuio desses pensadores para o advento da Modernidade. O Empirismo e o Racionalismo trouxeram grandes avanos para o pensamento, principalmente pelas crticas que se seguiram a eles que possibilitou a consolidao da Modernidade, o que veremos adiante na crtica ctica de David Hume, numa tentativa de sntese entre Empirismo e Racionalismo e no Criticismo de Immanuel Kant, desperto do sono dogmtico por David Hume.
3. A CRTICA CTICA DE DAVID HUME
David Hume (1711 1776) traz para o nosso contexto, preciosas crticas que so contribuies inestimveis para a consolidao da Modernidade. Tais crticas so dirigidas ao Racionalismo e ao Empirismo, este ltimo como sendo a corrente filosfica qual Hume assume-se como partcipe, apesar de seus contemporneos, e mesmo os crticos posteriores a ele, o considerarem um ctico. Em sua obra Investigaes sobre o entendimento humano (1999), sob a qual estaremos baseando nossos comentrios aqui, Hume expe argumentos no sentido de apontar para os equvocos cometidos pelo Racionalismo e o Empirismo. Sua principal preocupao consiste em aproximar as duas correntes filosficas, como nos afirma Hansen (1999, p. 56):
Assim, o intento de Hume superar a postura de racionalistas e empiristas, quebrando com o aparente antagonismo irreconcilivel de ambos, e chegar deste modo a desenvolver uma nova filosofia, mais adequada s exigncias histricas de sua poca.
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Podemos ver, ento, que as crticas de Hume buscam elaborar uma nova filosofia que se prope como sntese entre Racionalismo e Empirismo, deixando de lado os equvocos cometidos por ambos e buscando conciliar seus acertos. O prprio Hume afirma que:
[...] Ficaramos felizes se pudssemos unir as fronteiras das diferentes correntes de filosofia [Racionalismo e Empirismo], reconciliando a investigao profunda com a clareza e a verdade com a originalidade. E mais felizes ainda se, raciocinando desta maneira fcil, pudssemos destruir os fundamentos da filosofia abstrusa, que at agora apenas parece haver servido de refgio superstio e de abrigo ao erro e ao absurdo (HUME, 1999, p. 34-35).
nesse horizonte de preocupaes, nessa busca de uma filosofia que fosse uma sntese entre Racionalismo e Empirismo que ocorrero as contribuies mais significativas de Hume para a consolidao da Modernidade, principalmente no que diz respeito Teoria do Conhecimento. Hume, ao traar seu itinerrio crtico sobre o Racionalismo e Empirismo, trabalha a sua Teoria do Conhecimento iniciando por uma argumentao sobre a origem das ideias. Nesse ponto se mostra profundamente vinculado corrente empirista, visto defender que todo conhecimento procede da experincia. Isso porque, para Hume, so as impresses as geradoras das ideias e estas so mais fracas que aquelas, nos dizeres do prprio Hume (1999, p. 35-36):
[...] Podemos, por conseguinte, dividir todas as percepes do esprito em duas classes ou espcies, que se distinguem por seus diferentes graus de fora e de vivacidade. As menos fortes e menos vivas so geralmente denominadas pensamentos ou ideias. A outra espcie no possui um nome em nosso idioma e na maioria dos outros, porque, suponho, somente com fins filosficos era necessrio compreend-las sob um termo ou nomenclatura geral. Deixe-nos, portanto, usar um pouco de liberdade denomin-las impresses, empregando essa palavra num sentido de algum modo diferente do usual. Pelo termo impresses, entendo, pois, todas as nossas percepes mais vivas, quando ouvimos, vemos, sentimos, amamos, odiamos, desejamos ou queremos. E as impresses diferenciam-se das ideias, que so as percepes menos vivas, das quais temos conscincia, quando refletimos sobre quaisquer das sensaes ou dos movimentos acima mencionados.
O que Hume afirma pode ser sintetizado da seguinte maneira: as ideias que temos so provenientes das impresses, estas se do pela experincia (externa ou interna) que temos. Em outras palavras, as ideias simples so produto de suas impresses correspondentes. Portanto, ns s temos ideias depois de termos impresses, e somente estas so originrias. As ideias
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complexas Hume (1999, p. 36) afirmar que so formadas mediante o poder criador de nossa mente, ou seja,
[...] embora nosso pensamento parea possuir esta liberdade ilimitada [de criar], verificaremos, atravs de um exame mais minucioso, que ele est realmente confinado dentro de limites muito reduzidos e que todo poder criador do esprito no ultrapassa a faculdade de combinar, de transpor, aumentar ou de diminuir as matrias que nos foram fornecidos pelos sentidos e pela experincia.
Toda essa argumentao de Hume poderia lev-lo a um empirismo ingnuo, em que se veria impossibilitado de explicar a validade dos conhecimentos geomtricos ou matemticos, pois estes so independentes de qualquer experincia para comprovarem-se como vlidos e verdadeiros. Para sair desse impasse, Hume trabalha com conceitos que so fundamentais para compreender sua obra. Primeiramente, Hume trabalha a conexo das ideias que se do por trs princpios: semelhana (similitudedistino), contiguidade (espaotemporal) e causalidade (causaefeito). Esses trs princpios regem as ligaes que se estabelecem entre as ideias/pensamentos. Num segundo momento, Hume trabalha as relaes de ideias e as questes de fato. Essas so duas classes de objetos investigados pelo entendimento humano. As relaes de ideias diz ser [...] toda afirmao que intuitivamente ou demonstrativamente certa [...] As proposies deste gnero podem descobrir-se pela simples operao do pensamento e no dependem de algo existente [...] (HUME, 1999, p. 47-48). Elas obedecem ao princpio lgico da no-contradio. Assim, Hume consegue desvencilhar-se da problemtica sobre os conhecimentos lgico-formais, como a Geometria e a Matemtica, cuja validade e verdade independem da experincia. As questes de fato, por sua vez, compreendem os objetos da razo humana que no podem ser determinados como os anteriores, pois estes podem, sem problema algum, diz Hume, ter contradies. Contrariando, assim, o princpio lgico da no-contradio. Segundo Hume, isso se d, pois [...] os raciocnios que se referem aos fatos parecem fundar-se na relao de causa e efeito [...] (HUME, 1999, p. 49). A concentrao maior de Hume se d com as questes de fato, haja vista que para ele as relaes de ideias apresentam uma estrutura analtica, em assim sendo, no acrescentam novos elementos ao conhecimento que a Razo j possui.
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As questes de fato oferecem novos elementos ao conhecimento que a Razo possui. Contudo, trazem em si uma complicao, sendo este o primeiro grande golpe desferido contra as concepes metafsicas vigentes at ento. Tal complicao se pauta em demonstrar que o princpio da causalidade, at ento sustentado como condio a priori do entendimento, se constituir [...] como princpio relacional oriundo da experincia [...] (HANSEN, 1999, p. 59). Ao apontar a causalidade como oriunda da experincia, Hume tem de responder como isso se d e, desta feita, ele apresenta o conceito de Hbito, ou Costume, como soluo para a questo. Assim sendo, a causalidade deixa de ser um elemento a priori do entendimento, como tambm um elemento que poderia estar contido no objeto, podendo ser extrado deste pela Razo para, segundo o prprio Hume, ser uma conjuno costumeira. Assim, as experincias vividas pelos seres humanos, transformadas em hbito ou costume, vo sendo consolidadas historicamente a ponto de fazer crer que tais hbitos so, na verdade, leis deduzidas da natureza de maneira apriorsitca e, assim, todas as inferncias tiradas da experincia so efeitos do hbito e no do raciocnio. Os argumentos humeanos so mais contundentes contra a metafsica vigente, pois no s colocam em jogo o conceito de causalidade, mas vo alm, atingindo os conceitos de substncia e identidade. Para Hume, ns captamos parcialmente as impresses e ideias. Em virtude da constncia com que captamos essas impresses e ideias parciais, somos levados a imaginar a existncia de um fundamento de coeso entre essas percepes. Contudo, tal fundamento no uma impresso obtida na experincia, somente uma maneira que imaginamos a realidade externa a ns. Do mesmo modo, Hume critica a existncia de uma substncia espiritual, um EU [...] entendido como realidade dotada de existncia contnua e autoconsciente, idntica a si mesma e simples (REALE e ANTISERI, 1990, p. 569). O argumento humeano aponta para o fato de que se houvesse uma ideia de EU, esta derivaria de uma impresso que fosse imutvel, contudo, no existe nenhuma impresso que no seja mutvel, portanto, para Hume, a ideia de EU enquanto categoria ontolgica no existe, somos apenas uma coleo de percepes parciais de impresses e ideias. Desse modo, no difcil chegarmos concluso de que Hume descarta por completo a Metafsica vigente em sua poca, por ela no se posicionar de maneira coerente diante de questes complexas que ele levanta em sua obra. Hume se contrape justamente ao fato dos
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autores metafsicos recorrerem a pressupostos externos ao sistema para poderem justificar suas respostas, tendo na figura de Deus o principal sustentculo lgico-argumentativo para tal. Devemos ressaltar que o pensamento humeano est sujeito a diversas crticas. Apontamos aqui a que Hansen (1999, p. 63) salienta, ou seja, o fato de o mesmo ter negligenciado pontos importantes temtica da Teoria do Conhecimento como os a priori e, assumimos tambm com Hansen, o inegvel valor que Hume tem para a Modernidade. Hume traz uma contribuio decisiva para a consolidao da Modernidade, pois fornece todos os elementos necessrios para uma verdadeira revoluo no pensamento de ento.
4. O CRITICISMO DE IMMANUEL KANT
Numa continuidade explcita em se compreender o processo de consolidao da Modernidade, principalmente no que tange Teoria do Conhecimento, no poderamos deixar de abordar a contribuio que o filsofo prussiano Immanuel Kant (1724 1804) nos deixou. Bem vale lembrar que foi em [...] Kant, por cujo questionamento lgico-transcendental a teoria do conhecimento atingiu pela primeira vez conscincia de si mesma [...] (HABERMAS, 1987, p. 26). A obra kantiana extremamente complexa. Ele [...] discriminava trs faculdades da mente humana: conhecer, julgar, querer. [...] (FREITAG, 1992, p. 46), pois a sua preocupao est em compreender todo o processo do conhecimento humano e como este influi no cotidiano. No podemos aqui simplesmente dividir a obra kantiana para que possamos abordar um aspecto que nos parea relevante, isso, com certeza, far com que nossa interpretao seja parcial e incorreta. O trabalho desse filsofo se d nessas trs vertentes e sob elas que deve ser interpretado. nosso objetivo aqui analisarmos a Teoria do Conhecimento de Kant, para que possamos chegar a uma compreenso profunda da mesma. Teremos em mente que ela no est dissociada das Teorias Moral e Esttica e apontaremos, quando se fizer necessrio, as relaes estabelecidas por Kant em sua trade conceitual. Kant inicia a introduo da Crtica da Razo Pura afirmando que
No h dvida de que todo o nosso conhecimento comea com a experincia; do contrrio, por meio do que a faculdade de conhecimento
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deveria ser despertada para o exerccio seno atravs de objetos que toquem nossos sentidos e em parte produzem por si prprios representaes, em parte pem em movimento a atividade do nosso entendimento para comparlas, conect-las ou separ-las e, desse modo, assimilar a matria bruta das impresses sensveis a um conhecimento dos objetos que se chama experincia? (KANT, 1983, p. 23)
Ele afirma que todo conhecimento tem incio na experincia, contudo, vai mais longe que Hume, aquele que o despertou do sono dogmtico, acrescentando que isso no implica necessariamente que todo conhecimento provenha da experincia, mas que poderia muito bem [...] acontecer que mesmo o nosso conhecimento de experincia seja um composto daquilo que recebemos por impresses e daquilo que a nossa prpria faculdade de conhecimento [...] fornece de si mesma [...] (KANT, 1983, p. 23). Assim, Kant chega concluso de que temos trs possibilidades de juzos: analticos, sintticos a priori e sintticos a posteriori. Sua concentrao maior se dar em demonstrar a existncia dos juzos sintticos a priori. Como nos afirma Hansen:
O movimento argumentativo kantiano tem por objetivo demonstrar a imperiosidade dos juzos sintticos a priori, posto que os mesmos so os nicos a possurem o carter de universalidade e necessidade que evitam a forosa assuno de uma atitude falibilista e relativista com relao ao conhecimento. Ademais, graas ao seu carter sinttico, eles garantem o progresso do conhecimento e afastam a possibilidade do dogmatismo baseado em verdades absolutas e conhecimentos imutveis (HANSEN, 1999, p. 66).
A grande questo que Kant vai colocar : [...] o verdadeiro problema da razo pura est contido na pergunta: como so possveis juzos sintticos a priori? (KANT, 1983, p. 30). Vemos, ento, j na introduo de sua obra, que Kant pretende ir alm da Metafsica tradicional, como tambm das correntes filosficas predominantes de seu tempo, tais como Racionalismo, Empirismo e Ceticismo (que j vimos ulteriormente) aproveitando as contribuies que essas correntes modernas da Filosofia lhe legaram, principalmente da Crtica Ctica de David Hume, levando s ltimas consequncias e sendo radicalmente distinto desta. Kant (1983, p. 30-31) diz que
[...] David Hume, que dentre todos os filsofos mais se aproximou desse problema [responder questo dos juzos sintticos a priori] sem contudo sequer de longe pens-lo determinado o suficiente e em sua universalidade, mas se detendo apenas na proposio sinttica da conexo do efeito com suas causas (principium causalitatis), creu estabelecer que tal proposio a priori fosse inteiramente impossvel; [...]
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Essa afirmao de Kant aponta para a limitao de que Hume no tenha compreendido a questo em sua universalidade e que se seu argumento fosse vlido, no teria possibilidades de haver uma cincia que contivesse juzos sintticos a priori, como a Matemtica e a Fsica (chamada, por ele, de cincia da natureza). Para Kant, as cincias em geral trabalham com juzos sintticos a posteriori, pois acrescentam elementos ao conhecimento advindos da experincia, ou mesmo por juzos analticos, ou tautolgicos, utilizados para explicitar contedos j presentes no objeto estudado e que desta feita no acrescentam novos conhecimentos ao objeto. Atuando dessa forma, as cincias podem chegar a novas concluses, de carter limitado e contingente, pois seus resultados no so universais nem necessrios por estarem dependentes da experincia, sendo sempre passveis de modificao. Contudo, Kant destaca a Fsica e a Matemtica de seu tempo como modelos de conhecimento, pois tais cincias possuem em seu cabedal terico proposies sintticas a priori. Pretenso essa que a prpria Metafsica almejava. Com nos diz Chau (1983, p. IX) [...] Kant vinculou essa concluso ao fato de que a matemtica e a fsica apresentavam-se constitudas por verdades indiscutveis, enquanto que a metafsica pretendia a mesma validez. Dessa forma, Kant toma a Fsica e a Matemtica de seu tempo como modelos de conhecimento, pois conseguiram cercar com maestria seu objeto de estudo. Isso to forte em Kant que o mesmo tenta empregar esse modelo de conhecimento para a Metafsica, apontando para as antinomias da Razo, ou seja, para os enganos e contradies que a Razo pode encontrar ao tentar falar de temas que esto alm de seus limites tais como: Deus, liberdade, imortalidade da alma. Temas que vo alm das possibilidades do conhecimento humano. Como nos afirma Hansen (1999, p. 68) [...] A Crtica da Razo Pura busca demarcar os limites dentro dos quais possvel o conhecimento humano e, por conseguinte, a prpria Metafsica enquanto forma de conhecimento. Assim, Kant compreende a Razo de forma diferenciada da Tradio que lhe antecedeu e, at mesmo das correntes filosficas predominantes em seu tempo, pois este estabelece seus limites para o conhecer, gerando na Modernidade um cuidado todo especial quanto validade dos conhecimentos gerados e sua objetividade. Alm de propiciar uma crtica a toda e qualquer tentativa de absolutizao e dogmatizao de conhecimentos
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proferidos tanto pela Tradio quanto para intentos posteriores, Kant (1983, p. 363) afirma que em
[...] todos os seus empreendimentos a razo tem que se submeter crtica, e no pode limitar a liberdade da mesma por uma proibio sem que isto a prejudique e lhe acarrete uma suspeita desvantajosa.
Assim, Kant compreende que, sem tal crtica, a Razo fica relegada a um estado de natureza (KANT, 1983, p. 369), imperando o conflito. No assegurando suas afirmaes a reivindicaes a no ser pela fora bruta. Mas a crtica pode, mediante suas regras fundamentais e autoridade, propiciar o apaziguamento desses conflitos. A paz garantida pela sentena da crtica de que tal conhecimento no violou os limites da Razo. Tal crtica se d antes mesmo de se postular um conhecimento adquirido como confivel, exigindo-se que seja certificado [...] das condies do saber possvel, em princpio, naquele contexto. Somente com a ajuda de critrios fidedignos sobre a validade de nossos juzos podemos conferir se h sentido em estarmos seguros de nosso saber (HABERMAS, 1987, p. 28). Temos, at o presente momento, duas importantes contribuies de Kant para a consolidao da Modernidade, a saber: a Matemtica e a Fsica como modelos de conhecimento e a Crtica do Conhecimento sob a qual se verificam as condies do saber possvel. Mas no poderamos deixar de mencionar, ainda, outras duas grandes contribuies para tal feito, que so: o conceito de identidade como pressuposto formal e no substancial e o aparato cognitivo que o rganon sob o qual se viabiliza no ser racional o conhecimento. Para compreendermos a questo do eu penso kantiano, vamos recorrer aos argumentos apresentados por Duro, da interpretao de Habermas Deduo Transcendental de Kant. Diz Duro (1996, p. 13):
Para Habermas, Kant teve o grande mrito de romper com o objetivismo reinante [...] Em lugar de aceitar o primado do objeto sobre o conhecimento, instaura a investigao das condies do conhecimento dos objetos como constituidoras dos objetos.
O que tem sido chamado de revoluo copernicana, ou seja, essa virada na tica da Teoria do Conhecimento proposta por Kant, de se estabelecerem as condies que nos permitem conhecer os objetos, e no os objetos determinando como o conhecimento se d. Assim, a verdade passa a estar na inter-relao entre o sujeito cognoscvel e o objeto que se d a conhecer e no somente no objeto. Tal revoluo se d, pois o [...] objetivismo se equivoca
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porque ignora justamente esse movimento reflexivo da conscincia aceitando o objeto como um dado que se impe prpria conscincia. (DURO, 1996, p. 13). Ou, como nos diz o prprio Kant (1983, p. 85)
O eu penso tem que poder acompanhar todas as minhas representaes; pois do contrrio, seria representado em mim algo que no poderia de modo algum ser pensado, o que equivale a dizer que a representao seria impossvel ou, pelo menos para mim, no seria nada.
Ao considerarmos essa representao, temos de ter em mente que tais atos de conscincia so sintticos e, por isso, a experincia, e todo material cognoscvel oferecido por ela, no esto pressupostos por essa estrutura formal. A reflexo, pois, que consiste na possibilidade do sujeito em captar essas operaes sintticas e propiciar, mediante a autoconscincia, a sntese transcendental. Isso porque, em [...] referncia ao entendimento, o princpio supremo da mesma : todo o mltiplo da intuio est submetido s condies de unidade sinttica originria da apercepo (KANT, 1983, p. 86). A reviravolta que Kant prope com esse conceito est no fato de que o sujeito pensante no uma substncia dada a priori, mas sim uma unidade do pensamento, portanto, formal. Tal problema remonta a Descartes, pois este prope uma conscincia substanciada, pois [...] Serve somente para a abertura da conscincia ao conhecimento da objetividade dos objetos, trata-se apenas de um mtodo que reconhece, na substncia pensante, extensa e infinita, a verdade que buscava (DURO, 1996, p. 16). Assim, continua Duro, Habermas vai apontar que Kant no comete o equvoco cartesiano, pois, entende que o objeto s pode ser pensado enquanto tal atravs das [...] operaes sintticas do sujeito, que de forma alguma pode ser considerado substncia (DURO, 1996, p. 17). Portanto, o sujeito esta unidade sinttica
[...] que acompanha todas as representaes como condio para que possam ser representaes de uma nica conscincia. Sem esta condio as representaes no poderiam ser sintetizadas de modo a formar objetos, pois nem sequer se poderia pens-las como ligadas mesma conscincia (DURO, 1996, p. 17).
Em continuidade reconstruo do pensamento kantiano, no que diz respeito Teoria do Conhecimento, temos de analisar a contribuio que ele d quanto ao Aparato Cognitivo. bem interessante notar que Kant no est preocupado em dar uma descrio precisa sobre o
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Aparato Cognitivo, tem em mente somente a inteno de apontar para a existncia do mesmo, como nos afirma Hansen (1999, p. 68):
[...] Kant se dedica a duas tarefas: por um lado, procura fazer uma descrio da estrutura da conscincia quando do momento em que esta se lana na aventura de conhecer; por outro lado, tenta precisar os elementos que se colocam como condio de possibilidade ao prprio ato de conhecer [...] o prprio Kant vai deixar claro que a tarefa mais importante a segunda [...] A contribuio mais relevante do filsofo de Knningsberg reside no estabelecimento das condies de possibilidade do conhecimento, pois isso que vai garantir a objetividade do mesmo e permitir at mesmo a consecuo de aes racionais e a vivncia em sociedade.
Mas, efetivamente, em que consiste esse Aparato Cognitivo? Ele composto pela sensibilidade e as categorias do entendimento. A sensibilidade se expressa em duas formas: espao e tempo. Quanto ao espao, o prprio Kant (1983, p. 41) diz:
O espao no um conceito emprico abstrado de experincias externas. Pois a representao de espao j tem que estar subjacente para certas sensaes se referirem a algo fora de mim [...] O espao uma representao a priori necessria que subjaz a todas as intuies externas. [...] O espao no um conceito discursivo ou, como se diz, um conceito universal de relaes das coisas em geral, mas sim uma intuio pura. [...] O espao representado como uma magnitude infinita dada. [...] A representao originria do espao , portanto, intuio a priori e no conceito.
Fica claro com essa passagem da Crtica da Razo Pura, que para Kant o espao no algo dado pela experincia e, muito menos, algo que surge pela percepo do sujeito cognoscente ao se relacionar com os objetos externos, mas, ao contrrio, o espao que auxilia ao sujeito cognoscente a intuir os objetos externos a si mesmo e distribudos espacialmente. Quanto ao tempo, Kant (1983, p. 44-45) afirma:
O tempo no um conceito emprico abstrado de qualquer experincia. [...] O tempo uma representao necessria subjacente a todas intuies. [...] Sobre essa necessidade a priori tambm se funda a possibilidade de princpios apodticos das relaes do tempo, ou de axiomas do tempo em geral. [...] O tempo no um conceito discursivo ou, como se diz, um conceito universal, mas uma forma pura da intuio sensvel. [...] A infinitude do tempo nada mais significa que toda magnitude determinada do tempo s possvel mediante limitaes de um tempo uno subjacente.
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Como podemos ver, Kant argumenta de forma anloga ao espao demonstrando que o tempo uma intuio a priori. Pois, o sujeito cogniscente no poderia perceber os objetos de forma sucessiva no tempo se essa sensibilidade no lhe auxiliasse no manejo das informaes apropriadas pela experincia. Assim, teramos no espao e tempo, [...] duas condies sem as quais impossvel conhecer, mas o conhecimento universal e necessrio no se esgota neles. preciso tambm o concurso dos elementos apriorsticos do entendimento (CHAU, 1983, p. X). Kant parte, na Analtica Transcendental, de juzos que ele mesmo classifica em quatro grupos distintos a saber: quantidade, qualidade, relao e modalidade. Cada um desses juzos possui as seguintes categorias correspondentes: quantidade: universais, particulares e singulares; qualidade: afirmativos, negativos e indefinidos; relao: categricos, hipotticos e disjuntivos; modalidade: problemticos, assertrios e apodticos. Chau (1983, p. XI) nos auxilia a compreender essa questo com a seguinte argumentao:
[...] O primeiro argumento de Kant em favor da legitimidade das categorias o de que as diversas representaes formadoras do conhecimento necessitem ser sintetizadas, pois de outra forma no se poderia falar de propriamente conhecimento.
Aqui fica claro, tambm, que o tempo, enquanto elemento formal constitutivo da sensibilidade muito importante, pois apresenta na conscincia da diversidade uma unidade, um eu unificado. Isso apontado por Kant como fundamental na constituio da unidade sinttica da apercepo, ou seja, do eu penso j discutido anteriormente. Mas isso no foi suficiente para Kant, principalmente por se colocar, aps essa argumentao, o seguinte problema: [...] como possvel que duas coisas heterogneas, como so as categorias, por um lado, e os fenmenos, por outro, possam ligar-se entre si? (CHAU, 1983, p. XII). Na resposta a esse problema, Kant vai ressaltar ainda mais a importncia do tempo como elemento catalisador entre as categorias e os fenmenos, pois [...] por um lado, homogneo ao sensvel por ser a prpria condio do sensvel e, por outro lado, universal e necessrio, enquanto conceito (CHAU, 1983, p. XII). Assim, temos a contribuio de Kant quanto ao Aparato Cognitivo, que no tem a pretenso de esgotar a questo, mas simplesmente apresentar que tal aparato um fato, formal, ou seja, no substancial e que propicia todo o desenvolvimento posterior da Crtica da
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Razo Pura no intento de estabelecer os limites prprios da Razo na busca pelo conhecimento.
CONSIDERAES FINAIS No percurso que procuramos seguir, vimos que tanto Bacon como Descartes, ou seja, tanto Empirismo como Racionalismo valorizam a Razo, elevando-a a um patamar de infalibilidade. A primeira que d a primazia ao objeto e experincia para a conquista do conhecimento e a segunda que privilegia a Razo como fonte absoluta do conhecimento do mundo que cerca o sujeito epistmico independentemente da experincia que este possa vir a ter desse mundo. Mesmo em suas posies antagnicas temos na Razo e na Subjetividade papeis fundamentais para a crtica tradio medieval que trazia na revelao sua principal garantia de validade dos conhecimentos. uma virada paradigmtica fundamental no processo de acesso e construo do conhecimento do mundo que cerca o sujeito, pois antes o verdadeiro vinha de cima, da revelao divina sobre o que ou no verdadeira. Agora, o prprio sujeito tem condies, a partir de suas estruturas cognitivas de alcanar esse conhecimento do mundo. Hume com sua crtica ctica questiona justamente tal infalibilidade colocando dvidas sobre as possibilidades da Razo. Principalmente ao colocar em cheque, segundo seu raciocnio argumentativo, conceitos com o de causalidade. Enquanto para a metafsica vigente o conceito era sustentado com um a priori da Razo, a argumentao humeana mostra o equvoco e o coloca como uma simples reao ao hbito de ver a natureza funcionando sempre da mesma maneira, o que no implicaria numa ligao causal necessria entre dois fenmenos, como at ento a causalidade era vista. Mas, justamente Kant, com sua Crtica da Razo Pura, que posiciona a Razo dentro de seus limites, pois compreende a razo de forma diferenciada da Tradio que lhe antecedeu e, at mesmo das correntes filosficas predominantes em seu tempo. Estabelece seus limites para o conhecer, gerando na Modernidade um cuidado todo especial quanto validade dos conhecimentos produzidos e sua objetividade. Alm de propiciar uma crtica a toda e qualquer tentativa de absolutizao e dogmatizao de conhecimentos proferidos tanto pela Tradio quanto para intentos posteriores Vemos, ento, nesse percurso terico, cujo recorte foi arbitrrio e estabelecido por ns para um aprofundamento da pesquisa, que a razo e a subjetividade tiveram papel
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fundamental na trajetria da Teoria do Conhecimento na Modernidade e que esta se estabeleceu como fundamento crtico do conhecimento.
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LIBERDADE DE ASSOCIAO E DEMOCRACIA: PARA ALM DAS FRONTEIRAS ENTRE PBLICO E PRIVADO
Joana de Souza Machado1 Sergio Marcos Carvalho de vila Negri2
Resumo
O presente artigo prope uma reflexo sobre relaes privadas e democracia, a partir do estudo da liberdade de associao. Investiga a tenso entre individualismo e sociabilidade, por vezes suscitada na compreenso e vivncia dessa liberdade, especialmente por aqueles que esto acostumados a racionar o Direito a partir de uma lgica binria que segrega as relaes jurdicas rotulando-as como pblicas ou privadas. Para tanto, examina, inicialmente, a relao entre fenmeno associativo e democracia, contrapondo, principalmente, as concepes de Tocqueville e Rousseau. Posteriormente, utiliza aspectos da teoria geral dos direitos fundamentais, para problematizar os atores implicados pela liberdade de associao e demonstrar a fragilidade das fronteiras entre o pblico e o privado. Por fim, realiza um estudo de caso, para ilustrar as reflexes realizadas e situ-las tambm no plano da argumentao jurdica.
Palavras-chave
Liberdade de associao; relaes privadas; democracia; direitos fundamentais.
Abstract
This article proposes a reflection on democracy and private relationships, from the study of freedom of association. It investigates the tension between individualism and sociability, often raised in understanding and experience of this freedom, especially for those who are used to realize the law from a binary logic that secretes the legal relationships by labeling them as public or private. With this purpose, the article initially examines the relationship between the associative phenomenon and democracy, putting in contrast the ideas of Tocqueville and Rousseau. Later, this work uses some aspects of the general theory of fundamental rights to problematize the actors involved by freedom of association and to demonstrate the fragility of the boundaries between public and private. Finally, it is performed a case study to illustrate the held discussions and also to situate them in terms of legal argumentation.
Keywords
Freedom of Association; Private Relationships, Democracy, Fundamental Rights.
Professora Assistente da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Juiz de Fora. Doutoranda e Mestre em Direito (Teoria do Estado e Direito Constitucional) pela PUC-Rio. E-mail: joanajf@yahoo.com 2 Doutor e Mestre em Direito Civil pela UERJ. Especialista em Direito Civil pela Universit di Camerino Itlia. Professor de Direito Civil do Instituto Metodista Granbery e da Ps-graduao lato sensu em Direito Civil da UERJ. Advogado. E-mail: smcnegri@yahoo.com
INTRODUO O presente trabalho, no intuito de contribuir para uma reflexo sobre relaes privadas e democracia, encontrou no tema da liberdade de associao um rico campo de anlise, justamente porque essa liberdade, de um lado, tida como mecanismo de participao poltica, de incremento democrtico; e, de outro, exprime uma forma emblemtica de autonomia privada, de conformao coletiva de vontades individuais3. Representa, para alguns, um remdio tanto ao individualismo exacerbado quanto s solidariedades mecnicas4, pois potencialmente permite a realizao do indivduo em sua singularidade, incrementada pelo sentimento de pertena a um grupo fundado na igualdade dos integrantes5. A liberdade de associao ingressou no ordenamento jurdico brasileiro por meio da Constituio de 1891, permanecendo entrelaada ao direito de reunio at a Constituio de 1934, quando adquiriu autonomia prpria6. A Constituio de 1988 a consagra de maneira muito ampla, e lhe confere importante destaque ao situar as associaes como importantes agentes do processo coletivo7. Trata-se de um direito de exerccio coletivo, que envolve a coligao voluntria de duas ou mais pessoas, em carter permanente, para a consecuo de objetivo comum, sob direo unificante8. Ao tentar acomodar em sua tutela tanto a vontade individual quanto a coletiva, a liberdade associativa anuncia uma tenso que demanda cautela, seja na sua compreenso terica, seja na sua aplicao aos casos prticos. O que se nota no Brasil, contudo, um
La creacin de asociaciones, producto de la iniciativa y autonoma de los indivduos y de los grupos sociales, es uma respuesta a las transformaciones em los mbitos tcnico, econmico y social. Uma respuesta a dos niveles: la asociacin ES aprehendida generalmente em su doble dimensin [...] al mismo tiempo que El asociacionismo se propone construir nuevas relaciones sociales para integrar el cambio social, ES um elemento de la participatipacin de los indivduos (BARTHLEMY, Martine. Asociasiones: una nueva era de la participacin. Traduo de Mara Ferrer Sim.Valencia:Tirant Lo Blanch. 2000, p.87). 4 DURKHEIM, Emile. apud BARTHLEMY, Martine. Op. cit., p. 69. 5 Aux tats-Unis, on sassocie dans des buts de scurit publique, de commerce et dindustrie, de morale et de religion. Il ny a rien que la volont humaine desespere datteindre par laction libre de la puissance collective des individus (TOCQUEVILLE, Alexis. De la dmocratie en Amrique. Douzime dition. Paris: Pagnerre, diteur, 1848, p. 30). 6 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 27.ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 267. 7 Papel que vem sendo efetivamente desempenhado, a despeito das acusaes de que o Ministrio Pblico e outras entidades voltadas representao funcional estariam monopolizando essa agenda. A respeito, conferir pesquisa emprica sintetizada em: WERNECK VIANNA, Luiz; BURGOS, Marcelo. Revoluo processual do direito e democracia progressiva. In: WERNECK VIANNA, Luiz (org.). A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002, p. 337-493. 8 ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. 10.ed. So Paulo: Saraiva: 2006, p. 166. 43
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Joana de Souza Machado; Sergio Marcos Carvalho de vila Negri
injustificvel desinteresse doutrinrio sobre o tema, o que compromete a sua compreenso terica; somado a uma aplicao prtica descuidada dessa liberdade, ora voltada a uma tutela exclusivamente individualista, ora mistificando a vontade coletiva de dado agrupamento social. Este artigo procura enfrentar o tema da liberdade de associao, com ateno especfica ao enlace que essa tutela sugere entre relaes privadas e democracia. Para tanto, aborda a relao dbia que o fenmeno associativo mantm com o ideal democrtico (item 1), contrapondo o olhar encantado de Tocqueville sobre as associaes norte-americanas utilizao dessas instncias como simulacros de participao poltica. Em seguida, procura demonstrar a necessidade de um constante dilogo entre o Direito Civil e o Direito Constitucional (item 2), para que a liberdade de associao, elemento limitador da atuao do Estado como de resto qualquer liberdade constitucional9 , no imunize as relaes privadas, pelo simples rtulo que carregam, de toda ordem de interferncia estatal. Ao final, realiza-se uma releitura da deciso judicial envolvendo a associao UBC (Unio brasileira de compositores), a ttulo de estudo de caso (item 3), para que o problema delimitado nesse artigo possa ser pensado, ainda, no plano da argumentao jurdica, analisando-se as estratgias tericas e argumentativas desenvolvidas na deciso.
1. FENMENO ASSOCIATIVO E DEMOCRACIA: UMA RELAO DBIA As associaes foram historicamente percebidas como elemento de fora para o ser humano, nos planos poltico, econmico e social, o que despertou, naturalmente, entusiasmo e preocupao. Desse modo, os sistemas jurdicos, nos mais diversos contextos histricos, no parecem ter conseguido restar indiferentes a essa tendncia do ser humano em procurar pertencer a algum grupo, coeso em propsito, ideologia, pensamento, ou mesmo em f. O fato de a liberdade de associao no ter sido contemplada pelas primeiras declaraes de direitos se explica mais pelo sentimento de rejeio do que por indiferena, uma vez que essa liberdade rememorava a noo de corporaes, instncias intermedirias de
GRIMM, Dieter. El futuro de la Constitucin. In: Constitucionalismo y derechos fundamentales. Trad. de Jos Muoz de Baena Simn. Madrid: Editorial Trota, 2006, p. 183. 44
poder, tpicas do Antigo Regime combatido pelo constitucionalismo liberal moderno, de base individualista10. Especialmente na Frana, era emblemtico o temor fora das associaes, o medo de que o coletivo absorvesse e sufocasse por completo o indivduo, substituindo-o na sua capacidade de autodeterminao.11 No apenas a Constituio francesa de 1791, mas tambm a declarao de 178912 e toda legislao infraconstitucional13 da poca reverberavam o repdio s entidades coletivas, fundado no receito de que grupos organizados esvaziassem a liberdade individual. Essa rejeio talvez possa se explicar pela influncia que o pensamento de Rousseau exerceu sobre a Revoluo francesa, e a marca que imprimiu prpria Declarao de Direitos, com a noo de soberania popular. O que se extrai de ideal regulativo do pensamento rousseauniano um modelo de organizao poltica pautado na liberdade de autolegislao, ou liberdade antiga14, refratrio hiptese de representao poltica (sugerida no fenmeno associativo). Nesse modelo ideal de organizao, o povo, entendido como um corpo poltico, como uma totalidade orgnica, dotada de uma vontade prpria e geral, decide diretamente as questes que afetam o interesse geral15. De rejeitadas, as associaes passariam, pendularmente, aps a Segunda Guerra Mundial, a constiturem objeto de controle na Europa, com a alada da livre associao ao
O que se nota, por exemplo, no prembulo da Constituio francesa de 1791, que anuncia, como uma vantagem, a circunstncia de j no mais haver no pas confrarias nem corporaes de profisses, artes e ofcios. (BRANCO, Paulo G. Gonet; COELHO, Inocncio Mrtires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 495). 11 BARTHLEMY, Martine. Op. cit., p.23. 12 Art. 3 da Declarao de Direitos do Homem e do Cidado de 1789: "o princpio de toda soberania reside essencialmente na Nao. Nenhuma corporao ou estamento, nenhum indivduo pode exercer autoridade que no emane expressamente dela". Sobre esse artigo, comenta Enterra: "El ejercicio de la autoridad, dice ese artculo 3.o, no puede ser realizado sino como <emanacin> de la soberana del pueblo, atribuido, pues, por ste y como <agente> o comisionado delmismo, sin que la soberana como tal pueda pasar a ningn individuo, a ningn estamento o corporacin." ENTERRA, Eduardo Garca de. La lengua de los derechos: la formacin del derecho pblico europeo tras la revolucin francesa. Madrid: Alianza Editorial, 1995. p.103. 13 A poltica legislativa francesa da poca significativa a esse respeito; sublinhe-se, por lado, que o Code civil omite, de uma forma aparentemente deliberada, uma regulao comum s pessoas colectivas, to pouco caracteriza as associaes stricto senu e as fundaes [...]; recordem-se, por outro lado, a famosa Lei Le Chapelier, de 1791, que proibiu as associaes profissionais e sindicais, e a poltica napolenica, fortemente hostil ao associativismo personificado [...]. SANTO, Joo Esprito. Sociedades por quotas e annimas. Vinculao: Objecto Social e Representao Plural. Coimbra: Almedina, 2000, p. 44-45. 14 Em referncia anttese proposta no contexto ps-revolucionrio por Benjamin Constant, entre liberdade dos antigos identificada no objetivo de distribuio do poder poltico entre todos os cidados de uma ptria; e a liberdade dos modernos a esfera individual protegida de interferncia externa, tal como defendido por liberais modernos como John Locke e pelo prprio Constant (CONSTANT, Benjamin. Da liberdade dos Antigos a dos Modernos. In.: Filosofia Poltica. Porto Alegre: editora L&PM, s.d., 1985, p. 16). 15 ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social. Trad. de Lourdes Santos Machado. In Os Pensadores. So Paulo: Nova Cultural, 1987, p. 108. 45
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patamar de direito constitucional em diversos pases, como Itlia (art. 18, da Constituio de 1947), Alemanha (Lei Fundamental de Bonn, de 1949), Portugal (art. 46, da Constituio de 1976) e Espanha (art. 22, da Constituio de 1978)16. Diversamente, os E.U.A, desde a sua colonizao, ensejaram propcio ambiente para as prticas associativas. Nesse primeiro momento, foram utilizadas para superao dos conflitos colocados pelo povoamento ingls e, aps, para projeo do indivduo no cenrio poltico, tornando-se, de acordo com a concepo de Tocqueville, importante elemento de promoo e sustentao da democracia norte-americana17. Apesar de conceber a tendncia associativa americana como fator que viabiliza o projeto democrtico dos E.U.A, altamente perceptvel que o entusiasmo de Tocqueville com a experincia associativa americana est relacionado circunstncia de as associaes polticas representarem um freio vontade majoritria e, por conseguinte, instrumentos de preservao da liberdade ante emergncia de um estado que apontava para a igualdade18. Quando Tocqueville extrai uma lio democrtica dos E.U.A para a Europa, particularmente para a Frana, no o faz como propriamente um democrata, mas essencialmente como um liberal (conservador)19, procura de uma passagem menos brusca e violenta para a modernidade, contrria sada revolucionria francesa, inspirada, como j aludido, em Rousseau. Embora se possa identificar alguma aproximao entre esses dois autores, no restrito sentido da defesa de uma liberdade poltica20, a maneira pela qual essa liberdade se concretiza coloca-os em tradies opostas. Em Rousseau, a liberdade poltica materializa-se pela via de um contrato social, com a identidade entre governantes e governados, alcanada apenas no terceiro estgio da organizao social a repblica imprio da soberania popular, sem intermediaes21. J, em
BRANCO, Paulo G. Gonet; COELHO, Inocncio Mrtires; MENDES, Gilmar Ferreira. Op. cit., p. 495. TOCQUEVILLE, Alexis. Op. cit., p.40-43. 18 De notre temps, la libert dassociation est devenue une garantie ncessaire contre la tyrannie de la majorit [...] il ny a pas de pays o les associations soient plus ncessaires, pour empcher le despotisme des partis ou larbitraire du Prince, que ceux ou ltat social este dmocratique. (TOCQUEVILLE, Alexis. Op. cit, p. 34-35). 19 Decerto que o conservador Tocqueville foi movido pelo objetivo de moderar a democracia com instituies e valores das sociedades aristocrticas, ou algo que viesse a exercer papel funcionalmente assemelhado a eles. Nisto, sua inteno manifesta foi a de compatibilizar o emergente estado social da igualdade com a liberdade, uma vez que, segundo ele, a introduo da igualdade na Frana pela via revolucionria teria trazido consigo os efeitos perversos da confirmao da tradio de centralizao do Antigo Regime e do despotismo moderno (Werneck Vianna, Luiz. O problema do americanismo em Tocqueville. In.: A revoluo passiva: iberismo e americanismo no Brasil. 2 edio. Rio de Janeiro: Renavan, 2004, p. 177). 20 Encontrar uma forma de associao que defenda e proteja a pessoa e os bens de cada associado com toda a fora comum, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s obedece contudo a si mesmo, permanecendo assim to livre quanto antes (ROUSSSEAU, Jean-Jacque. Op. cit., p. 32). 21 ROUSSSEAU, Jean-Jacque. Op. cit., p. 36. Elementos que o situam como um pensador contratualista e republicano.
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Tocqueville, no h espao para servido voluntria do indivduo em relao ao Estado, esse elemento externo sociedade. A liberdade o seu cerne e associao poltica pode, nesse prisma, ser um tempero desejvel s democracias, pois permite que decises polticas emanem no apenas da maioria que move a estrutura estatal, mas tambm de minorias articuladas, que fundem (por vezes ao limite) as fronteiras entre o pblico e o privado.22 Para alm do antagonismo entre Rousseau e Tocqueville, na maneira de compreender a relao entre democracia e fenmeno associativo, outros diagnsticos confirmam o carter dbio dessa relao. Para Wilson, uma das principais tarefas desempenhadas pelas associaes tomar parte da estruturao do poder local e da gesto das elites sciopolticas23, o que interpretado por Barthlemy de modo negativo, como mecanismo de filtragem dos atores do dilogo institucional24. Com razo, na medida em que as associaes mergulham na poltica local, corre-se o risco de que se transformem em fruns privilegiados de deciso poltica, demarcando uma lgica excludente, de dentro e fora, que transcende a organizao voluntria, recaindo sobre a prpria vida poltica daquela comunidade. Nesse passo, a escolha por no participar de determinada associao, amparada por qualquer noo de liberdade associativa, transfigurase, inadvertidamente, em uma deciso por no participar da poltica. Tendo em vista essa relao complexa entre democracia e fenmeno associativo, considera-se que uma anlise adequada sobre a liberdade de associao precisa aproximar sua lente do objeto e captar os personagens envolvidos na tutela, bem como a relao mantida entre eles. Dessa forma, acredita-se ser mais vivel medir, tal como proposto por Barthlemy, a riqueza e vitalidade de uma experincia associativa, considerada em sua dupla dimenso: expresso democrtica e de autodeterminao dos cidados, de um lado; e controle social e legitimao poltica, de outro25. Por esse motivo, no prximo item, a anlise sobre a liberdade de associao ser amparada por uma teoria geral dos direitos fundamentais, apenas no que for necessrio identificao dos atores comumente envolvidos no mbito de proteo desse direito; sem
TOCQUEVILLE, Alexis. Op. cit., p. 40-41. Elementos que o situam como um pensador liberal e anticontratualista, e que o levam a conceber a relao entre democracia e fenmeno associativo de maneira to distinta de Rousseau. 23 WILSON, James. apud BARTHLEMY, Martine. Op. cit. p. 38. 24 Los procedimientos de contato existentes entre los representantes polticos y las asociaciones permiten em definitiva excluir del dilogo institucional a los grupos indeseables o recuperar, e incluso integrar, em la gestin municipal a aquellas organizaciones que se consideran tiles. De este modo, como subraya el autor, El desarollo de las organizaciones voluntarias no puede ser asimilado de entrada a um proceso de democratizacin del poder local (BARTHLEMY, Martine. Op. cit. p. 39). 25 BARTHLEMY, Martine. Op. cit., p. 39. 47
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prescindir de uma anlise mais concreta, viabilizada pelo estudo de caso, que ser feita no ltimo item desse trabalho.
2. DIREITO FUNDAMENTAL LIBERDADE DE ASSOCIAO ENTRE O PBLICO E O PRIVADO Neste item, a liberdade de associao ser raciocinada a partir de uma teoria geral dos direitos fundamentais, especificamente utilizada como instrumental tcnico, facilitador do processo de identificao e anlise dos possveis atores envolvidos na tutela desse direito. Ressalte-se, desde j, que o artigo no corrobora a tendncia, verificvel na doutrina brasileira, de tratar os direitos fundamentais com nfase em aspectos generalistas, que se satisfazem com uma teoria geral aplicvel a todos os direitos. Ao contrrio, adota o posicionamento de que cada direito fundamental abre um universo prprio de elementos de reflexo, que demanda, consequentemente, certo grau de especialidade; o que, por outro lado, no impede uma possvel contribuio da teoria geral dos direitos fundamentais para esse tipo de abordagem. Nessa esteira, pode-se decompor uma relao de direito fundamental a partir de trs elementos, que auxiliam a compreenso dos atores envolvidos, quais sejam: i) o titular; ii) o objeto; e iii) o destinatrio (T - O - D)26. O objeto da relao corresponde ao bem jurdico tutelado e respectivo leque de situaes fticas que se acomodam na hiptese de incidncia da norma de direito fundamental (livre manifestao do pensamento, intimidade, locomoo, etc.). No caso da liberdade de associao, os prprios dispositivos constitucionais que consagram a tutela27 j atuam fortemente na conformao do seu pressuposto ftico. De maneira que no esto includas nessa proteo as hipteses de coligao de carter paramilitar28 e de finalidade ilcita29 (art. 5, XVII); o objeto da tutela corresponde
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Trad.: Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 184. 27 CB/88, Art. 5, XVII plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar; XVIII a criao de associaes e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorizao, sendo vedada a interferncia estatal em seu funcionamento; XIX as associaes s podero ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por deciso judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trnsito em julgado; XX ningum poder ser compelido a associar-se ou a permanecer associado; XXI as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, tm legitimidade para representar seus filiados judicialmente ou extrajudicialmente. 28 As associaes de carter paramilitar so aquelas, no importa se com armas ou sem, que se destinem ao adestramento de seus membros no manejo desses utenslios blicos (BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1989, v.2, p. 99). 48
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demarcao de um espao de no-interferncia estatal s coligaes e/ou aos indivduos associados30 (art. 5, XVIII), garantia de procedimento qualificado para as situaes de suspenso (deciso judicial) e dissoluo (deciso judicial com trnsito em julgado) compulsrias das associaes (art. 5 XIX); liberdade de tomar parte e de se desligar de uma dada coligao (art. 5, XX); e possibilidade condicionada de representao judicial e extrajudicial dos associados pela associao (art. 5, XXI). No que se refere especificamente a essa possibilidade de representao dos associados pela associao, a Constituio de 1988 exige que as entidades associativas sejam expressamente autorizadas para tal funo. Essa exigncia interpretada pelo Supremo Tribunal Federal de maneira mais suave, entendendo o Tribunal ser bastante para autorizar a representao31, a previso dessa finalidade no ato constitutivo da coligao e a realizao de uma assembleia referente a cada prtica representativa em concreto32. Essa interpretao carrega o intuito de no engessar as atividades das associaes, o que ocorreria com a exigncia de instrumentos de mandatos subscritos pelos associados; sem descuidar, contudo, da necessidade de legitimao desses entes coletivos. As assembleias diminuem, embora no esvaziem, o risco de uma atuao representativa sem real adeso dos membros; o que dialoga com as reflexes realizadas no item anterior desse trabalho, sobre a relao dbia entre democracia e fenmeno associativo. Esse feixe de situaes contornadas pelo pressuposto ftico da liberdade de associao envolve os outros dois elementos presentes na relao estabelecida pelo direito fundamental: o titular e o destinatrio.
A licitude de fins, antes de tudo, uma exigncia do sistema, mas tambm vem expressamente inscrita no inciso XVII do artigo 5 da Constituio da Repblica. Veja-se nessa linha que a ilicitude proscrita pode advir de norma de qualquer natureza, penal ou no. Por fim, a direo unificante que d o tom de comunho de propsitos dos associados, sendo, desta forma, elemento igualmente marcante do direito de associao (ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Op. cit., p. 167). 30 Novamente, anuncia-se a tenso entre vontade individual e vontade coletiva na compreenso da liberdade associativa. 31 Que no se confunde com as hipteses de substituio processual em que as associaes so legitimadas extraordinariamente pela prpria Constituio (como para a utilizao de mandado de segurana coletivo, art. 5, LXX, b) ou por lei a atuarem em nome prprio e no interesse dos associados. Como na representao, as associaes atuam em nome dos associados (alm de em seu interesse), precisam de autorizao; j na substituio processual, no. 32 A representao prevista no inciso XXI do art. 5 da CF surge regular quando autorizada a entidade associativa a agir judicial ou extrajudicialmente mediante deliberao em assembleia. Descabe exigir instrumentos de mandatos subscritos pelos associados. (RE 192.305, Rel. Min. Marco Aurlio, julgamento em 15-12-1998, Segunda Turma, DJ de 21-5-1999.) No mesmo sentido: MS 23.879, Rel. Min. Maurcio Corra, julgamento em 3-10-2001, Plenrio, DJ de 16-11-2001; Rcl 5.215-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 15-4-2009, Plenrio, DJE de 22-5-2009. 49
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Por titular, compreende-se o sujeito ativo da relao, aquele que, uma vez consagrada a norma de direito fundamental, coloca-se em posio jurdica privilegiada, no sentido de poder exigir aes e omisses do destinatrio. Sob o prisma tradicional da dogmtica dos direitos fundamentais, tem sido considerado relevante distinguir se na figura do titular se verifica uma pessoa fsica ou uma pessoa jurdica; se na figura do destinatrio se tem o Estado ou um particular; e se o objeto refere-se a uma ao positiva ou a uma absteno.33 Tratando-se de liberdade de associao, na figura do titular assenta a j anunciada tenso entre individualismo e coletivismo. Quem se beneficia com a afirmao da liberdade associativa, o indivduo ou o ente coletivo? A doutrina constitucional costuma apontar a liberdade de associao como um tpico exemplo de direito fundamental especialmente criado para pessoas jurdicas, enfatizando mais o resultado das associaes (surgimento de uma suposta vontade coletiva) do que a posio do indivduo que se associa34. Essa leitura parece se alimentar da premissa de que proteger a autonomia das associaes uma forma tambm de proteger os prprios indivduos que a compem contra ingerncias indevidas do Estado (ao que o antagonismo entre vontade coletiva e individual perderia todo o sentido). Ocorre que por vezes o Estado convocado a interferir no funcionamento de uma associao pela prpria iniciativa de algum associado ou mesmo de algum pretenso associado, ao que se demonstra a importncia de uma adequada compreenso sobre a titularidade do direito liberdade de associao. A se considerar que uma associao encerre sempre uma relao entre particulares e, por isso, constitua-se invariavelmente pela liberdade e autodeterminao de seus membros, no h razo para se sustentar qualquer encadeamento de ideias que conduzam necessidade/possibilidade de interferncia do Estado em seu funcionamento. Nessa linha, a titularidade desse direito poderia se sentar, sem prejuzo, sobre a figura do ente coletivo, pois a proteo alcanaria igualmente cada membro da associao. Tal postura mostra-se, conduto, extremamente reducionista e insuficiente. Alm de no conseguir dimensionar corretamente o problema da titularidade, induz, tambm ao raciocnio de que a liberdade de associao constitui instrumento de defesa exclusivamente contra o Estado. Isso porque, uma vez tomadas como expresso inequvoca da autonomia da
ALEXY, Robert. Op. cit., p. 184. H casos ainda de direitos conferidos diretamente prpria pessoa jurdica, tal o de no interferncia estatal no funcionamento de associaes (art. 5, XVIII) e o de no serem elas compulsoriamente dissolvidas (art. 5, XIX) (BRANCO, Paulo G. Gonet; COELHO, Inocncio Mrtires; MENDES, Gilmar Ferreira. Op. cit., p. 349).
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vontade, as associaes s ensejariam a percepo de uma relao desequilibrada em face de um elemento que lhe externo, como a superestrutura estatal. Essa problemtica diz respeito figura do destinatrio da liberdade de associao e dos demais direitos fundamentais; ao sujeito passivo; quele para o qual surgem obrigaes, de absteno e de ao, em decorrncia do direito consagrado ao titular35. A constatao de que uma relao composta por um indivduo e um ente coletivo de natureza privada resolvese pela afirmao de que ambos so titulares do direito livre associao ou haveria outros direitos fundamentais a concorrerem para a soluo do caso? Em quais relaes podem incidir os direitos fundamentais? As Constituies modernas foram inicialmente concebidas como cdigos da vida pblica; em contraposio aos grandes cdigos civis, considerados, ao seu turno, como legtimas constituies da vida privada36. s Constituies era reservado o papel de impor limites atuao do Estado, seja delimitando-lhe a estrutura e competncias, seja com a consagrao de direitos e garantias individuais que demarcassem uma esfera de atuao livre de ingerncia estatal. Aos Cdigos civis era reservado o papel de reger, com grande deferncia autonomia individual, as relaes privadas, protagonizadas pelas figuras do proprietrio, do contratante e do pai de famlia37. A separao entre esferas pblico e privada forjava uma artificial separao entre Direito pblico e Direito privado, subtraindo-se do mbito de incidncia da Constituio toda e qualquer relao privada. Ocorre que as relaes privadas passaram por processo de publicizao, recebendo tratamentos minuciosos via diplomas legislativos especiais e, notadamente aps a Segunda Guerra Mundial, inmeros aspectos das relaes privadas, antes regidos por legislao infraconstitucional, ganharam disposies constitucionais, o que referido como a constitucionalizao da vida privada38.
ALEXY, Robert. Op. cit., p. 184. O Cdigo Civil elaborado sob a pretenso de se alcanar uma normatizao exaustiva da vida privada, capaz de disciplinar todos os possveis centros de interesse jurdico de que o sujeito privado viesse a ser titular (TEPEDINO, Gustavo. Premissas metodolgicas para a constitucionalizao do direito civil. In: Temas de direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 03). 37 Nas relaes entre Estado e indivduo valia a Constituio, que limitava os governantes em prol da liberdade individual dos governados, enquanto, no campo privado, o Cdigo Civil desempenhava o papel de constituio da sociedade civil, juridicizando as relaes entre particulares de acordo com as regras gerais, supostamente imutveis, porque fundadas nos postulados do racionalismo jusnaturalista, que tinham seu centro gravitacional na idia de autonomia privada. (SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 127). 38 No decorrer do sculo XX, com o advento das Constituies dos Estados democrticos, os princpios fundamentais dos diversos ramos do direito, e tambm os princpios fundamentais do direito privado, passaram, nos pases de tradio romano-germnica, a fazer parte dos textos constitucionais. (MORAES, Maria Celina Bodin. O conceito de dignidade humana: substrato axiolgico e contedo normativo. In.: SARLET, Ingo
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Ainda assim, os direitos fundamentais permaneceram compreendidos, luz do constitucionalismo moderno que lhes inspirou, como mecanismos de neutralizao do poder em relaes desequilibradas, como tipicamente so as relaes travadas entre Estado e particular39. Mas seria razovel supor que existe poder apenas nas relaes de que o Estado tome parte? A esfera privada tambm no poderia dar guarita a relaes desequilibradas, marcadas por algum tipo de submisso e menos por autonomia? Depois da grande contribuio de Michel Foucault, sobre a microfsica do poder40, tornou-se inevitvel uma releitura da teoria dos direitos fundamentais, afastando-a do dogma de que o poder s se manifesta por meio das grandes estruturas e instituies pblicas, rumo ao reconhecimento de que relaes menores, annimas, como a de mdico e paciente, associado e associao, podem ser exemplos de relao de poder. Bilbao Ubillos, beneficiando-se dessa abertura realizada por Foucault, cunhou a expresso fenmeno do poder privado, para reivindicar urgente utilizao de direitos fundamentais tambm nas relaes privadas. Por que no expandir o benefcio dessas normas, vocacionadas neutralizao do poder, para as relaes privadas que se mostrassem desequilibradas?41 Esse questionamento recebeu grande variedade de respostas, ditadas por razes bem contextuais, conhecidas como teorias sobre a eficcia dos direitos fundamentais nas relaes privadas. Uma abordagem adequada dessas teorias demandaria um trabalho parte. Como o objeto de estudo do presente estudo a liberdade de associao, essas teorias s sero abordadas tangencialmente, na medida em que se fizerem necessrias ao tema em foco.
Wolfgang (org.). Constituio, direitos fundamentais e direito privado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 108). 39 Os direitos fundamentais, nesse primeiro momento, eram exercidos contra um ente que se colocava em posio de superioridade em relao aos titulares dos direitos, a ele subordinados, mas que possuam a garantia de um espao de liberadde intangvel para o Estado (FACHIN, Luiz Edson; RUZYK, Carlos Eduardo pianovski. Direitos fundamentais, dignidade da pessoa humana e o novo Cdigo Civil: uma anlise crtica. In.: SARLET, Ingo Wolfgang (org.). Constituio, direitos fundamentais e direito privado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 91). 40 FOUCAULT, Michel. Microfsica do poder. Trad.: Roberto Machado. Rio de Janeiro: Edies Graal, 1989. 41 Hoy como ayer la realidad desmiente la existencia de uma paridad jurdica em buena parte de los vnculos entablados entre sujetos privados. El Derecho privado conoce tambin el fenmeno de la autoridad, del poder, como capacidad de determinar o condicionar jurdicamente o de facto las decisiones de otros, de influir eficazmente em el comportamiento de otros, de imponer la realidad que nos rodea [...] el poder ya no est concentrado en el aparato estatal, est disperso, diseminado em la sociedad. Al fin y al cabo, el fenmeno del poder como expressin de una situacin de desigualdad es indisiociable de las relaciones humanas, es inherente a toda organizacin social. (UBILOS, Juan Mara Bilbao. En qu medida vinculan a los particulares los derechos fundamentales? In.: SARLET, Ingo Wolfgang (org.). Constituio, direitos fundamentais e direito privado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 303). 52
Por ora, sublinhe-se, apenas, que algumas dessas teorias acabam reforando a anlise dos rtulos pblico ou privado das relaes (seja com foco nas partes42; seja com o foco em uma anlise abstrata da funo43 desempenhada pelas partes), a fim de autorizarem ou no a incidncia dos direitos fundamentais, o que compromete no apenas uma adequada compreenso das tutelas constitucionais, como a liberdade de associao, como tambm a aplicao prtica desses direitos a situaes concretas. No prximo e ltimo item, ser realizado um estudo de caso exemplificativo desse problema, o qual servir tambm para que a liberdade de associao seja refletida no plano da argumentao jurdica.
3. CASO UBC: LIBERDADE DE ASSOCIAO E ARGUMENTAO JURDICA Com o intuito de situar o tema da liberdade de associao em um plano mais concreto, o plano da argumentao jurdica, optou-se por finalizar o artigo com um estudo de caso. A escolha do caso envolvendo a associao UBC (Unio Brasileira de Compositores), levado apreciao do Supremo Tribunal Federal, na ocasio do julgamento do RE 20181944, deve-se ao fato de que as divergncias que surgiram entre os julgadores ilustram justamente os problemas da titularidade e eficcia da liberdade de associao e retomam a tenso entre individualismo e coletivismo familiar liberdade associativa. Cuidava-se de analisar a expulso de um scio da UBC, aps a concluso, por uma comisso especial designada pelo rgo deliberativo da entidade, de que scio havia praticado infraes estatutrias. O scio acionou a associao judicialmente, com o objetivo de reverter a punio de expulso, sob a alegao de que a deciso da UBC afrontaria a Constituio, por no ter observado o direito fundamental da ampla defesa, havendo a discusso chegado at o STF. O recurso extraordinrio foi distribudo para a relatoria da Ministra Ellen Gracie, mas, como se ver, coube ao Ministro Gilmar Mendes a funo de relator para o acrdo; o que j
Como a teoria conhecida como a Doutrina da State Action, para a qual, somente se uma relao contasse, em um de seus plos, com a figura estatal, isto , com uma pessoa jurdica de direito pblico, legitimaria a invocao de um direito fundamental. (UBILOS, Juan Mara Bilbao. Op. cit., p. 320) 43 Como a Public Function Theory, segundo a qual direitos fundamentais poderiam tambm ser aplicados s relaes que, embora composta por particulares, tivessem em seu objeto alguma funo ou atividade tipicamente desempenhada pelo Estado, de algum modo reconduzvel a ele. Cf. SARMENTO, Daniel. Op. cit , p. 190. 44 BRASIL. STF, RE 201819, Info 405. 53
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anuncia a polarizao de argumentos que resultou na posio de destaque desse precedente judicial no ordenamento brasileiro. O voto da Ministra Ellen Gracie apresenta interessante sequncia de ideias, muito representativo dos problemas tratados no item anterior desse trabalho. Desempenhando a funo de relatora do caso, a Ministra Ellen Gracie iniciou o seu voto qualificando as partes, no que vale destacar como caracterizou o ente coletivo: a recorrente, Unio Brasileira de Compositores UBC, sociedade civil sem fins lucrativos, dotada de personalidade jurdica de direito privado.45 Aps transcrever trecho da deciso do tribunal de origem, pela anulao da punio do scio, a Ministra deflagrou a sua argumentao invocando as disposies do estatuto da UBC. Apontando a conformidade entre a punio e as regras estatutrias, passou a analisar em que medida seria legtimo, como entendeu o tribunal a quo, afastar a punio do scio em homenagem ao princpio da ampla defesa. Interessante sublinhar como foi determinante a qualificao da entidade como privada e sem fins lucrativos para a concluso da Ministra de que a soluo do caso passaria pelo fato de a UBC ser titular do direito livre associao, destacadamente na prerrogativa de autoorganizao e no-interferncia estatal46. Note-se que a Ministra considerou equivocada a aplicao do direito de ampla defesa ao caso, por se tratar de relao envolvendo, de um lado, um indivduo, de outro, um ente coletivo de natureza privada. Como no houve, por parte da Ministra, referncia a qualquer outro elemento ftico da relao, anlise da funo ou das atividades desempenhadas pela UBC e respectivos impactos para o scio, no exagerada a concluso de que o simples rtulo de ente coletivo, sem finalidade lucrativa, de natureza privada, rendeu UBC uma dupla posio privilegiada: (1) de titular do direito fundamental de liberdade de associao; (2) de imunidade posio de destinatrio dos direitos fundamentais, tal qual a ampla defesa. A polarizao entre os votos da Ministra e do Ministro Gilmar Mendes aflorou exatamente na compreenso da possibilidade de eficcia dos direitos fundamentais entre
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BRASIL. STF, RE 201819, Info 405. Entendo que as associaes privadas tm liberdade para se organizar e estabelecer normas de funcionamento e de relacionamento entre os scios, desde que respeitem a legislao em vigor. Cada indivduo, ao ingressar numa sociedade, conhece suas regras e seus objetivos, aderindo a eles. A controvrsia envolvendo a excluso de um scio de entidade privada resolve-se a partir das regras do estatuto social e da legislao civil em vigor. No tem, portanto, o aporte constitucional atribudo pela instncia de origem, sendo totalmente descabida a invocao do disposto no art. 5, LV da Constituio para agasalhar a pretenso do recorrido de reingressar nos quadros da UBC. Obedecido o procedimento fixado no estatuto da recorrente para a excluso do recorrido, no h ofensa ao princpio da ampla defesa, cuja aplicao hiptese dos autos revelou-se equivocada, o que justifica o provimento do recurso (BRASIL. STF, RE 201819, Info 405, Rel. Ministra Elen Gracie). 54
particulares, sequer cogitada no voto da Ministra. O Ministro Gilmar entendeu pela necessidade de se refletir se no caso em apreo apenas o direito de liberdade de associao informava a soluo, nessa hiptese ditando a autonomia das partes e primazia das convenes entre elas estabelecidas via estatuto; ou se outros direitos fundamentais concorreriam para outra linha de deciso.47 O Ministro, assim, ocupou-se em contornar o rico debate doutrinrio acerca da problemtica da eficcia dos direitos fundamentais entre particulares, perpassando algumas das principais teorias sobre o tema. Ao final do seu voto, findo o longo mergulho terico, atentou-se para as particularidades do caso. E foi justamente por ter se prestado a uma anlise um pouco mais comprometida com os elementos fticos da relao, que percebeu a singularidade da funo exercida pela UBC: a recorrente repassadora do numerrio arrecadado pelo Escritrio Central de Arrecadao e Distribuio (ECAD).48 No tendo se apegado to somente roupagem da associao, constatou que estava diante de uma relao que no se fundava exclusivamente na vontade das partes, mas, sim, diante de uma relao desequilibrada, em que o scio guarda alguma dependncia econmica em relao associao: [...] em certa medida, a integrao a essas entidades configura, para um nmero elevado de pessoas, quase que um imperativo decorrente do exerccio de atividade profissional.49 Verificando o desequilbrio da relao, na medida em que as atividades realizadas pela associao produziam efetivo impacto econmico para o associado, concluiu o Ministro que a observncia de direitos e garantias fundamentais, como o contraditrio e a ampla defesa, seria inafastvel dessa relao, ainda que composta entre particulares. Curiosa, porm, foi a estratgia argumentativa do Ministro de caracterizar a atividade desempenhada pela UBC como de natureza pblica50. Depois de discorrer sobre diversas teorias, entre elas algumas que legitimariam com maior rapidez a eficcia de direitos fundamentais em relaes privadas, significativa a
BRASIL, STF, RE 201819, Info 405, Rel. para acrdo Ministro Gilmar Mendes. BRASIL, STF, RE 201819, Info 405. 49 BRASIL, STF, RE 201819, Info 405. 50 Em outras palavras, trata-se de entidade que se caracteriza por integrar aquilo que poderamos denominar como espao pblico ainda que no-estatal [...] todavia, afigura-se-me decisivo no caso em apreo, tal como destacado, a singular situao da entidade associativa, integrante do sistema ECAD, que, como se viu na ADI n 2.054-DF, exerce uma atividade essencial na cobrana de direitos autorais, que poderia at configurar um servio pblico por delegao legislativa. Esse carter pblico ou geral da atividade parece decisivo aqui para legitimar a aplicao direta dos direitos fundamentais concernentes ao devido processo legal, ao contraditrio e ampla defesa (art. 5, LIV e LV, da CF) ao processo de excluso de scio de entidade (BRASIL, STF, RE 201819, Info 405, Rel. para acrdo Ministro Gilmar Mendes).
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preocupao do Ministro Gilmar Mendes em configurar ao menos a atividade realizada pela UBC como pblica, como espao pblico no-estatal, de forma a justificar a incidncia de direitos fundamentais no caso em exame. Para que uma relao jurdica possa ser informada por direitos fundamentais seria de fato necessrio contar com alguma natureza pblica seja da parte, como parece exigir a Ministra Ellen Gracie; seja da atividade, como preferiu destacar o Ministro Gilmar? Os rtulos seriam, ento, realmente decisivos? Enquanto a argumentao desenvolvida pela Ministra Ellen Gracie aparentemente se deixou de fato influenciar pelo rtulo privado dos atores envolvidos naquela relao associativa, a argumentao do Ministro Gilmar Mendes parece ter apenas estrategicamente caminhado para o enquadramento da funo da UBC como pblica. Embora outras teorias, citadas inclusive pelo Ministro, possibilitassem-lhe um trajeto mais rpido para a defesa da posio do scio expulso, para a incidncia dos direitos fundamentais de ampla defesa e contraditrio naquela relao, o Ministro Gilmar Mendes talvez tenha achado prudente deflagrar uma linha de argumentao que pudesse ensejar menor resistncia aos Ministros que ainda estavam por votar, sem abrir mo do resultado final desejado. O Ministro discorreu com entusiasmo sobre a teoria da eficcia indireta ou mediata51 dos direitos fundamentais; abordou a teoria direta ou imediata52 de eficcia dos direitos fundamentais nas relaes privadas, entre outras; mas finalizou a sua argumentao com a teoria da funo pblica53, a que mais se aproxima da concepo tradicional de direitos fundamentais, mas j lhe possibilitava sustentar em favor do scio expulso. A aluso ao rtulo do pblico na compreenso da atividade e funo desenvolvidas pela UBC se explica apenas nesse sentido de convencimento dos demais julgadores, no que exemplifica em algum sentido um rico exerccio de argumentao jurdica no trato da
De acordo com essa teoria, o juiz, diante de uma relao privada, deve aplicar a legislao infraconstitucional e, se houver uma clusula geral na lei aplicvel ao caso, nessa especfica hiptese, o juiz estaria autorizado a recorrer Constituio, para colher parmetros para a sua interpretao o que poderia determinar uma eficcia, embora apenas indireta, de direitos fundamentais em relaes privadas. Conferir, sobre o tema, ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos, liberdades e garantias no mbito das relaes entre particulares. In: SARLET, Ingo Wolfgang (org.). Constituio, direitos fundamentais e direito privado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 278. 52 A teoria da eficcia direta sustenta que no h requisitos abstratos, como a presena de uma clusula geral na lei, a autorizarem a incidncia de direitos fundamentais em relaes privadas; o que no significa dizer que toda relao privada demande esse reforo argumentativo viabilizado pela invocao de um direito fundamental. A teoria aponta para a necessidade de se analisar cada caso concreto, com ateno s peculiaridades da relao, identificando-se eventual desequilbrio entre as partes, a ensejar a incidncia de direitos fundamentais. Conferir a posio de UBILOS, Juan Mara Bilbao. Op. cit., p. 315. 53 J referida na nota de rodap 38 desse trabalho. 56
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liberdade de associao; mas no chega perto de traduzir a complexidade da relao verificada naquela experincia associativa.
CONCLUSO O tema da liberdade de associao to rico quanto desafiador. Como se depreende das reflexes sugeridas ao longo desse trabalho, trata-se de campo extremamente propcio para o estudo das relaes privadas sob um vis que as conecte ao pensamento e exerccio democrticos. Com a abordagem empreendida no primeiro item, sobre a relao entre fenmeno associativo e democracia, salientou-se que os agrupamentos humanos podem tanto incrementar como dissimular a participao poltica de seus membros. Nesse sentido, entre a postura suspeitamente entusiasta de Tocqueville e a postura altamente refratria s associaes, como a de Rousseau; prope-se um olhar mais sereno e cauteloso sobre a vida associativa, atento aos atores e relaes implicadas pelas associaes, para que se possa captla de maneira mais fiel e pensar alternativas que otimizem a potencialidade do direito de liberdade associativa. No exame da liberdade de associao luz de uma teoria geral dos direitos fundamentais, enfatizou-se o carter instrumental, mas insuficiente, das perspectivas generalistas sobre direitos fundamentais, que tentam captur-los sob uma mesma lgica, em contraste diversidade de problemas colocados por cada direito em espcie. De todo modo, reconheceu-se a capacidade pontual de auxlio dessas teorias, como a decomposio analtica das relaes de direitos fundamentais em elementos que facilitam a identificao dos atores implicados em cada relao concreta (titular, objeto e destinatrio). Por meio desse instrumental terico, foram problematizadas as fronteiras entre o pblico e o privado nas associaes, bem como sinalizada a possibilidade de esses rtulos camuflarem a natureza das relaes entre associao e associados, ditando uma perversa assimilao das vontades individuais por uma pressuposta vontade coletiva homognea. Os problemas levantados nesse item puderam ser ilustrados com o estudo de caso realizado na parte final do artigo. O Caso UBC serviu de mote para situar o tema da liberdade de associao no plano da argumentao jurdica, ao que foi demonstrado o perigo
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de se analisar uma experincia associativa exclusivamente a partir de seu rtulo de relao privada. As associaes representam um fenmeno complexo, que no se deixa capturar facilmente. Por outro lado, configuram um arranjo fortemente presente na sociedade brasileira, movimentando a vida poltica e o cenrio jurdico de modo cada vez mais intenso. imprescindvel, portanto, o esforo intelectual de se compreender a liberdade de associao, para que se viabilize um adequado acompanhamento da atuao e estrutura desses entes coletivos, que falam e agem em nome de tantas vontades individuais.
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Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski2
Resumo
O objetivo deste trabalho relatar as iniciativas de construo deste novo direito humano no mbito das relaes internacionais, que efetivamente resultaram em algumas declaraes; e de verificar a possibilidade de afirmao da sua existncia no ordenamento jurdico brasileiro. Para isto, o trabalho dividido em duas partes, a primeira dedicada aos instrumentos produzidos no mbito das relaes internacionais; a segunda, legislao brasileira.
Palavras-chave
gua; Direitos Humanos; Relaes Internacionais; Legislao Brasileira.
Abstract
The objective of this study is to report the initiative of building this new human right in international relations, which effectively resulted in some statements, and to check the possibility of asserting its existence in the Brazilian legal system. For this, the work is divided into two parts, the first devoted to instruments produced in the context of international relations, the second to the Brazilian legislation.
Keywords
Water, Human Rights, International Relations, Brazilian legislation.
INTRODUO Em 2012, a ONU comemorou a notcia de que o mundo conseguiu atingir a Meta de Desenvolvimento do Milnio em relao ao acesso gua 5 anos antes do previsto, em 2015; o que significa, em termos prticos, que 6,1 bilhes de pessoas tm acesso a gua potvel, o equivalente a 89% da populao mundial. No entanto, o documento Progress on drinking water and sanitation se refere a um acesso fonte de gua potvel melhorada (improved drinking water sources), definido como acesso fonte de gua potvel protegida de contaminao externa, pela sua natureza ou por construo, o que no significa necessariamente que a fonte seja segura ou que sua explorao seja sustentvel. A prpria ONU reconhece que os nmeros so superestimados, considerando que no h medio da qualidade da gua e fiscalizao da adequada manuteno destas fontes (UNICEF/WHO,
Este artigo apresenta resultados parciais das pesquisas de mestrado e doutorado, desenvolvidas entre 2004 e 2011. 2 Doutora em Direito Internacional pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
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O DIREITO GUA NO DIREITO INTERNACIONAL E NO DIREITO BRASILEIRO
2012, p.4-5). As estatsticas escondem disparidades brutais entre as regies, entre ricos e pobres dentro do mesmo pas e entre zonas urbanas e rurais. Alm disso, no que se refere ao acesso aos servios de saneamento, h 2,5 bilhes de pessoas excludas da possibilidade de que seus dejetos tenham destinao adequada (UNICEF/WHO, 2012, p. 15). A complexidade dos nmeros tambm se verifica em relao s informaes sobre o Brasil. Segundo a ltima Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico realizada pelo IBGE, o percentual de Municpios que tm rede de abastecimento de gua de 99,4%, mas isto no significa que em cada um dos Municpios brasileiros 100% da populao atendida pela rede: na regio Norte somente 45,3% dos domiclios so atendidos e na regio Nordeste marcante a presena de formas alternativas de abastecimento, como caminhes-pipa e poos particulares. Em 6,2% dos Municpios a gua distribuda apenas parcialmente tratada e em 6,6% a gua no tem nenhum tratamento. Quanto ao saneamento, a situao pior: o servio deficiente, desigual e o ritmo de ligaes de esgoto se expandiu em ritmo mais lento do que a populao. Somente 55% dos Municpios tm servio de esgoto por rede geral; e dentre estes, apenas 28,5% faz tratamento de esgoto, o que no significa que trata 100% do seu esgoto, mas pelo menos parte dele. Dos 34,8 milhes de brasileiros que vivem em municpios sem rede coletora, 15,3 milhes so nordestinos (44%). Apenas trs Estados e o Distrito Federal tm mais de metade dos domiclios atendidos por rede geral de esgoto. Em oito Estados, a proporo de menos de 10%. (IBGE, 2010) A Agncia Nacional de guas lanou o alarme de que 55% dos Municpios brasileiros que representam 70% do consumo total no pas - podero ter problemas de abastecimento de gua at 2015, sendo que 23% dos Municpios j racionam gua (SALOMO, 2011; WERNECK, 2011). J existem problemas relativos a manuteno e atualizao da rede distribuidora, o que acarreta uma perda de aproximadamente 45% da gua (SIMO, 2011) e um ndice elevado de contaminao da gua das cidades: 47% dos pontos monitorados em reas urbanas tm qualidade de gua pssima ou ruim (THOM, 2012). Estes nmeros servem para evidenciar a dificuldade da compreenso dos fenmenos ligados gua, bem como as variveis possveis do significado de acesso gua e acesso ao saneamento. No evidente que todos os seres humanos tenham direito de acesso gua potvel e aos servios de saneamento. Pelo contrrio, no contexto atual de mercantilizao da gua doce, de desestatizao e de escassez de recursos hdricos, o tema vem ganhando importncia a ponto de ser necessrio proclamar a existncia de mais um direito humano, o direito humano gua.
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Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski
O objetivo deste trabalho relatar as iniciativas de construo deste novo direito humano no mbito das relaes internacionais, que efetivamente resultaram em algumas declaraes; e de verificar a possibilidade de afirmao da sua existncia no ordenamento jurdico brasileiro. Para isto, o trabalho dividido em duas partes, a primeira dedicada aos instrumentos produzidos no mbito das relaes internacionais; a segunda, legislao brasileira.
1. O DIREITO HUMANO GUA E O DIREITO INTERNACIONAL 1.1. Do direito implcito Observao geral n. 15 Apesar de existirem previses tangenciais sobre acesso gua na Conveno para eliminao de todas as formas de discriminao contra as mulheres (1979), na Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos das Crianas (1989) e na Conveno sobre direitos das pessoas com deficincia (2007)3 no havia no Direito Internacional, at 2010, um instrumento especfico sobre gua doce que declarasse o acesso gua como um direito humano. Parte da doutrina entendia que o conjunto de normas de direitos humanos que declaram a existncia do direito humano vida, a um padro de vida adequado, sade, comida e alimentao pode ser considerado como um fundamento implcito para o direito humano gua (MCCAFFREY, 1992, p. 99-100; PETROVA, 2006, p. 593). Embora no haja meno especfica gua doce na Declarao Universal de Direitos Humanos, tampouco nos Pactos de Direitos Humanos (Civis e Polticos, de um lado; Econmicos, Sociais e Culturais, do outro) de 1966, h quem afirme que um direito humano gua pode ser inferido destes documentos. Especificamente, o direito humano gua poderia
Esta conveno internacional prev: Article 28 - Adequate standard of living and social protection 1. States Parties recognize the right of persons with disabilities to an adequate standard of living for themselves and their families, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions, and shall take appropriate steps to safeguard and promote the realization of this right without discrimination on the basis of disability. 2. States Parties recognize the right of persons with disabilities to social protection and to the enjoyment of that right without discrimination on the basis of disability, and shall take appropriate steps to safeguard and promote the realization of this right, including measures: a) To ensure equal access by persons with disabilities to clean water services, and to ensure access to appropriate and affordable services, devices and other assistance for disability-related needs; [...]. 62
ser deduzido a partir do art. 25, I da Declarao Universal de Direitos Humanos4; do art. 6, pargrafo 1o do Pacto de Direitos Civis e Polticos5; e dos artigos 11 e 12 do Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais6. O direito humano gua estaria implcito no Pacto de 1966, portanto, por ser um elemento integrante de outros direitos reconhecidos, j que, sem gua, muitos dos direitos reconhecidos em instrumentos internacionais no teriam sentido, nem efeito. O direito gua estaria vinculado ao direito vida, sade, moradia adequada, alimentao e a condies de trabalho adequadas, enumerao que pode seguramente ser ampliada na medida em que a gua participa da maior parte dos componentes da vida humana (PINTO, 2008, p. 34). Anizia Garca (2008, p. 47-51; 24-25) relaciona o direito gua ao direito ao desenvolvimento, paz, livre determinao, educao, aos direitos culturais e luta contra a pobreza. Segundo esta autora, deve-se realizar uma interpretao extensiva do direito vida, de acordo com uma concepo de indivisibilidade e interdependncia entre todos os direitos humanos. Nesta concepo, o direito gua teria uma natureza complexa, compreendendo
Segundo o qual: toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, o direito segurana, em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle. 5 O direito vida inerente pessoa humana. Este direito dever ser protegido pela lei. Ningum poder ser arbitrariamente privado de sua vida. 6 Art. 11. 1. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si prprio e para sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contnua de suas condies de vida. Os Estados-partes tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importncia essencial da cooperao internacional fundada no livre consentimento. 2. Os Estados-partes no presente Pacto, reconhecendo o direito fundamental de toda pessoa de estar protegida contra a fome, adotaro, individualmente e mediante cooperao internacional, as medidas, inclusive programas concretos, que se faam necessrias para: a) Melhorar os mtodos de produo, conservao e distribuio de gneros alimentcios pela plena utilizao dos conhecimentos tcnicos e cientficos, pela difuso de princpios de educao nutricional e pelo aperfeioamento ou reforma dos regimes agrrios, de maneira que se assegurem a explorao e a utilizao mais eficazes dos recursos naturais; b) Assegurar uma repartio equitativa dos recursos alimentcios mundiais em relao s necessidades, levando-se em conta os problemas tanto dos pases importadores quanto dos pases exportadores de gneros alimentcios. Art. 12. 1. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa de desfrutar o mais elevado nvel possvel de sade fsica e mental. 2. As medidas que os Estados-partes no presente Pacto devero adotar, com o fim de assegurar o pleno exerccio desse direito, incluiro as medidas que se faam necessrias para assegurar: a) a diminuio da mortinatalidade e da mortalidade infantil, bem como o desenvolvimento so das crianas; b) a melhoria de todos os aspectos de higiene do trabalho e do meio ambiente; c) a preveno e o tratamento das doenas epidmicas, endmicas, profissionais e outras, bem como a luta contra essas doenas; a criao de condies que assegurem a todos assistncia mdica e servios mdicos em caso de enfermidade. 63
no somente direitos de liberdade que impem a absteno do Estado mas tambm direitos de igualdade, que demandam aes positivas para a sua satisfao. A partir dos anos 2000, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais do Conselho Econmico e Social da ONU, o rgo encarregado de supervisionar a aplicao do Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966) passou a estudar o tema do direito humano gua. Em 20 de janeiro de 2003, na sua vigsima nona sesso a Observao Geral n. 15 (E/C.12/2002/11)7 relativa ao direito humano gua. As observaes gerais so interpretaes do Pacto, destinadas a orientar os Estados na sua implementao. Portanto, no formulam obrigao legal aos Estados (SANTOS; VALDOMIR, 2008, p. 12)8. Na prtica, significa que o Comit tem a expectativa de que os 160 Estados-partes do Pacto comentem, em seus relatrios gerais sobre a implementao dos direitos referidos no Pacto, o estado da implementao do direito gua (MCCAFFREY; NEVILE, 2009, p. 682). Segundo o Comit, os Estados tanto desenvolvidos quando em desenvolvimento tm se recusado a aceitar um direito humano gua. No entanto, trata-se de um direito indispensvel para uma vida digna, pr-requisito para realizao de outros direitos. O Comit o define:
O direito humano gua atribui a todos gua suficiente, segura, aceitvel, fisicamente acessvel e a um preo razovel para usos pessoais e domsticos. Uma quantidade adequada de gua necessria para prevenir a morte por desidratao, para reduzir o risco de doenas relacionadas com gua e para prover gua para cozinhar, consumir e para satisfazer necessidades pessoais, domsticas e de higiene9.
Considerando os diversos usos da gua, os Estados devem estabelecer que a prioridade do uso da gua deve ser para fins domsticos e pessoais, alm dos recursos hdricos necessrios para prevenir a fome e doenas (art. 6). O Comit tambm nota a importncia de se assegurar o acesso sustentvel aos recursos hdricos para a agricultura, para realizar o direito comida (art. 7). O contedo normativo do direito abrange liberdades - como o direito de manuteno do acesso, direito de estar livre de interferncias, de desconexes arbitrrias e de contaminao da gua e o direito a um sistema de abastecimento de gua e um
O documento do Conselho Econmico e Social da ONU intitulado: Substantive issues arising in the implementation of the International Covenant on economic, social and cultural rights. 8 H outros instrumentos interpretativos do Comit de Direitos econmicos, sociais e culturais que de forma indireta tratam do acesso gua. Por exemplo: Observao geral n. 4 sobre o direito a moradia; Observao geral n. 12 sobre o direito sade; a Observao geral n. 6 sobre o direito dos idosos, entre outras (GARCA, 2008, p. 164-165). 9 No original: The human right to water entitles everyone to sufficient, safe, acceptable, physically accessible and affordable water for personal and domestic uses. An adequate amount of safe water is necessary to prevent death from dehydration, to reduce the risk of water-related disease and to provide for consumption, cooking, personal and domestic hygienic requirements. 64
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gerenciamento que promova igualdade de oportunidades para as pessoas gozarem do direito gua (art. 10). Segundo o Comit, a gua deve ser tratada como um bem social e cultural e no somente como um bem econmico. A forma de se realizar o direito gua deve ser sustentvel, assegurando que o direito possa ser desfrutado pelas geraes presentes e futuras (art. 11). Os elementos do direito gua devem ser adequados dignidade humana, vida e sade, e esta adequao pode variar conforme as circunstncias, mas h fatores invariveis: disponibilidade; qualidade; e acessibilidade (sendo que a acessibilidade, segundo o art. 12, tem quatro significados: acessibilidade fsica, acessibilidade econmica, acessibilidade sem discriminao, e acesso informao). Ao Estado imposto o dever de realizao progressiva do direito (art. 19), limitado ao montante de recursos disponveis. Mesmo assim, os Estados tm obrigaes imediatas, tais como assegurar que o direito gua seja exercido sem discriminao e adotar os passos (deliberados e concretos) necessrios para a realizao plena do direito gua (art. 17). A Observao Geral n. 15 prev que aos Estados cabe cumprir com obrigaes de respeitar, de proteger e de implementar (art. 20)10; e com as obrigaes chamadas essenciais, previstas no art. 37 do documento: assegurar acesso a uma quantidade mnima e essencial de gua para usos pessoais, domsticos e preveno de doenas; assegurar que o acesso se d de forma no discriminatria; assegurar o acesso gua com continuidade e a uma proximidade razovel das residncias; assegurar que a segurana pessoal no seja ameaada quando do acesso fsico gua; assegurar a distribuio equitativa; adotar e implementar um plano nacional de ao transparente e com participao, que inclua mtodos pelos quais se possa medir os progressos, com ateno aos grupos desfavorecidos e marginalizados; fiscalizar a realizao ou a no realizao do direito gua; adotar programas de baixo custo para proteger grupos vulnerveis e marginalizados; adotar medidas para prevenir, tratar e controlar doenas relacionadas gua, em particular o acesso ao saneamento adequado. Por fim, vale dizer que a Observao Geral n. 15 tambm se refere s obrigaes de atores outros que no os Estados (como programas e agncias especializadas da ONU, Banco Mundial, Fundo Monetrio
Entre as obrigaes de implementar, est a de que os Estados reconheam o direito gua nos ordenamentos jurdicos nacionais (art. 27 da Observao Geral n. 15). No que se refere implementao no nvel nacional, A quinta parte refere-se implementao no nvel nacional, tm a obrigao de adotar uma estratgia ou um plano de ao para realizao do direto gua (art. 47), com objetivos, mtodos, participao da sociedade civil, do setor privado e de organizaes internacionais, com previso de responsabilidade institucional para todo o processo, mecanismos de fiscalizao e procedimentos de recursos (art. 50). 65
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Internacional e a Cruz Vermelha) atribuindo-lhes o papel de cooperar com os Estados para implementao dos direitos humanos no mbito nacional.
1.2. A declarao do direito humano gua pela Assemblia Geral da ONU Em 28 de julho de 2010, colocou-se em votao na 64a reunio da Assembleia Geral da ONU uma resoluo sobre o direito humano gua. A Resoluo A/64/292, de 3 de agosto de 2010 composta por sete pargrafos de prembulo e apenas trs artigos. Segundos os dois primeiros artigos, a Assembleia Geral da ONU:
1. Declara o direito gua potvel e limpa e ao saneamento como um direito humano que essencial para o pleno gozo da vida e de todos os direitos humanos; 2. Exorta os Estados e organizaes internacionais para fornecer recursos financeiros, capacitao e transferncia de tecnologia, atravs da assistncia e cooperao internacionais, em particular aos pases em desenvolvimento, a fim de intensificar os esforos para fornecer a todos gua potvel limpa, segura, acessvel e com preo razovel e saneamento11; [...].
Esta resoluo genrica e sequer incorpora pontos importantes da Observao Geral n. 15, como a ideia de que a gua tambm bem social e cultural e de que o direito gua deve ser realizado de forma progressiva e sustentvel. Pelo contrrio, prevalece a noo da gua como bem com valor econmico e a reduo de toda a questo do direito humano gua aos imperativos tecnolgicos e financeiros. Ainda assim, pode-se afirmar que a adoo da Resoluo pela Assembleia Geral foi comemorada, por representar um compromisso com o reconhecimento de que a ningum deve ser negada gua necessria para viver (BARLOW, 2010). A Resoluo foi adotada por 122 votos12 a favor e 41 abstenes. Entre os Estados que se abstiveram esto: Austrlia, ustria, Canad, Etipia, EUA, Holanda, Israel, Japo, Nova Zelndia, Sucia, Turquia. Os representantes dos EUA e do Reino Unido protestaram contra a
No original: 1. Declares the right to safe and clean drinking water and sanitation as a human right that is essential for the full enjoyment of life and all human rights; 2. Calls upon States and international organizations to provide financial resources, capacity-building and technology transfer, through international assistance and cooperation, in particular to developing countries, in order to scale up efforts to provide safe, clean, accessible and affordable drinking water and sanitation for all (UN/AG, 2010). 12 Votaram a favor: Afeganisto, Alemanha, Angola, Arglia, Argentina, Bangladesh, Blgica, Bolvia, Brasil, Chile, China, Colmbia, Egito, Frana, ndia, Ir, Iraque, Lbano, Lbia, Noruega, Paraguai, Peru, Portugal, Rssia, Sudo, Sua, Uruguai, Venezuela, entre outros. 66
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forma de aprovao desta resoluo - que teria atrapalhado os trabalhos desenvolvidos no mbito do Conselho de Direitos Humanos em Genebra e contra o contedo, que no expressaria o Direito Internacional vigente. A posio do governo canadense foi elucidativa:
O texto da Resoluo era prematuro. A Resoluo no vinculante parecia determinar que existe de fato um direito sem definir o seu escopo. Como no houve consenso sobre o assunto, entendeu-se que era prematuro declarar tal direito, na ausncia de um claro acordo internacional13 (UN/AG DEPARTMENT OF PUBLIC INFORMATION, 2010).
O representante da Etipia alegou que, embora reconhecesse que o acesso gua um direito natural, o texto deveria conter tambm o princpio segundo o qual os Estados tm direito soberano sobre seus recursos naturais14. A Argentina votou a favor da resoluo, mas seu representante fez a ressalva de que a responsabilidade de assegurar que as pessoas tenham acesso gua e ao saneamento primordialmente dos Estados. O representante da Holanda apresentou uma outra justificativa para a absteno: esta resoluo no atribui responsabilidade suficiente aos governos dos Estados, com os quais os cidados podem contar e dos quais podem exigir mecanismos de indenizao15. O efeito desta resoluo depende primordialmente dos Estados, conforme explicou o representante do Peru, ao declarar que votou a favor da Resoluo sabendo que a garantia de aplicao desse direito est submetida a uma diretriz territorial [peruana] e votao de um oramento (UN/AG DEPARTMENT OF PUBLIC INFORMATION, 2010).
No original: The representative of Canada said his delegation had joined the consensus on the resolution that had created the mandate of the independent expert. The work of that mechanism was expected to further promote study of the issue of access to water and sanitation as a human right and, as such, the text was premature. The non-binding resolution appeared to determine that there was indeed a right without setting out its scope. Since there was no consensus on the matter it was premature to declare such a right in the absence of clear international agreement, he said, adding that he had abstained from the vote (UN/AG DEPARTMENT OF PUBLIC INFORMATION, 2010). 14 No original: The representative of Ethiopia said he had abstained although access to clean water was a natural right. States had the sovereign right to their own natural resources, according to the United Nations Charter, and that principle should have been included in the text, he noted (UN/AG DEPARTMENT OF PUBLIC INFORMATION, 2010). 15 No original: The representative of the Netherlands said he had abstained although his country recognized the right to clean water and good sanitation, as reflected in its assistance promoting access for 50 million people by 2015. However, the text placed insufficient responsibility on national Governments, upon which citizens must be able to rely and from which they must obtain redress. In addition, it would make reports of the Human Rights Councils independent expert counter-productive, he said, adding that he was also not happy with the General Assemblys ad hoc declaration of the right since the resolution had unnecessary political implications (UN/AG DEPARTMENT OF PUBLIC INFORMATION, 2010). 67
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1.3. O direito humano gua segundo o Conselho de Direitos Humanos Em resolues de 2008 e 2009, o Conselho de Direitos Humanos da ONU reconheceu que os Estados tm a obrigao de assegurar o acesso gua doce potvel e ao saneamento; criou a figura do perito independente (independent expert), com vrias funes, como a de realizar estudos para compilar as boas prticas relativas ao tema e de realizar recomendaes; e exortou os Estados a eliminar as desigualdades no acesso gua e ao saneamento, adotar planos de ao com a participao das comunidades e levando em considerao o gnero feminino, assegurar o direito informao etc. (A/HRC/7/22, de 28 de maro de 2008 e A/HRC/RES/12/8, de 1o de outubro de 2009). de se ressaltar que o Conselho de Direitos Humanos reconhece a importante contribuio do setor privado e o papel da cooperao internacional e da assistncia tcnica prestada pelas agncias especializadas do sistema das Naes Unidas, mas reconhece que ainda h muito a ser feito e muitos recursos tm que ser mobilizados para apoiar os Estados (pargrafo sexto; UN/HRC, 2009). Em 30 de setembro de 2010, o Conselho de Direitos Humanos aprovou por consenso a Resoluo A/HRC/15/9 sobre direitos humanos e acesso gua potvel e ao saneamento16. Esta resoluo afirma, no art. 3, que o direito humano gua potvel e ao saneamento derivado do direito ao adequado padro de vida e relacionado ao direito ao mais elevado padro de sade fsica e mental, bem como ao direito vida e dignidade humana17. No art. 6, o Conselho de Direitos Humanos reafirma que aos Estados cabe a responsabilidade primeira de assegurar a plena realizao de todos os direitos humanos e que a delegao do servio de abastecimento ou de saneamento a uma terceira parte no isenta os Estados das suas obrigaes. Ao mesmo tempo em que reafirma a responsabilidade dos Estados, o Conselho reconhece que os Estados podem envolver atores no estatais na prestao dos servios de abastecimento e de saneamento, conforme o art. 7 da resoluo de 24 de setembro18. Os Estados devem assegurar que os entes no estatais cumpram suas obrigaes, conforme art. 9 da Resoluo19.
Resoluo A/HRC/15/9, de 30 de setembro de 2010. No original: 3. Affirms that the human right to safe drinking water and sanitation is derived from the right to an adequate standard of living and inextricably related to the right to the highest attainable standard of physical and mental health, as well as the right to life and human dignity. 18 No original: 6. Reaffirms that States have the primary responsibility to ensure the full realization of all human rights, and that the delegation of the delivery of safe drinking water and/or sanitation services to a third party does not exempt the State from its human rights obligations;
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O art. 8 da resoluo contm um chamado aos Estados para que: desenvolvam mecanismos apropriados (legislao, planejamento, estratgias) para a progressiva realizao das suas obrigaes relacionadas ao acesso gua e ao saneamento; assegurem a transparncia no planejamento e na implementao do servio de abastecimento e de saneamento e a participao das comunidades locais e de relevantes patrocinadores (stakeholders); prestem ateno especial s pessoas pertencentes aos grupos vulnerveis e marginalizados; integrem os direitos humanos na avaliao de impactos; que adotem e implementem marcos regulatrios para todos os prestadores de servios, permitindo que instituies monitorem e implementem as regulamentaes; e que apliquem penalidades para violaes de direitos humanos20. O Conselho de Direitos Humanos refora o fato de que os Estados tm o dever de garantir que os atores no estatais: cumpram suas responsabilidades decorrentes dos direitos humanos; contribuam para a regular prestao de servios de abastecimento de gua potvel segura, aceitvel, acessvel, com preo razovel e servios de saneamento de boa qualidade e quantidade suficiente; integrem a questo dos direitos humanos na avaliaes de impactos; e que desenvolvam mecanismos para reclamaes de usurios e que se abstenham de obstruir o acesso mecanismos estatais de apurao de responsabilidade.
7. Recognizes that States, in accordance with their laws, regulations and public policies, may opt to involve non-State actors in the provision of safe drinking water and sanitation services and, regardless of the form of provision, should ensure transparency, non-discrimination and accountability; 19 Segundo o qual: 9. Recalls that States should ensure that non-State service providers: (a) Fulfil their human rights responsibilities throughout their work processes, including by engaging proactively with the State and stakeholders to detect potential human rights abuses and find solutions to address them; (b) Contribute to the provision of a regular supply of safe, acceptable, accessible and affordable drinking water and sanitation services of good quality and sufficient quantity; (c) Integrate human rights into impact assessments as appropriate, in order to identify and help address human rights challenges; 20 No original: 8. Calls upon States: (a) To develop appropriate tools and mechanisms, which may encompass legislation, comprehensive plans and strategies for the sector, including financial ones, to achieve progressively the full realization of human rights obligations related to access to safe drinking water and sanitation, including in currently unserved and underserved areas; (b) To ensure full transparency of the planning and implementation process in the provision of safe drinking water and sanitation and the active, free and meaningful participation of the concerned local communities and relevant stakeholders therein; (c) To pay particular attention to persons belonging to vulnerable and marginalized groups, including by respecting the principles of non-discrimination and gender equality; (d) To integrate human rights into impact assessments throughout the process of ensuring service provision, as appropriate; (e) To adopt and implement effective regulatory frameworks for all service providers in line with the human rights obligations of States, and to allow public regulatory institutions of sufficient capacity to monitor and enforce those regulations; (f) To ensure effective remedies for human rights violations by putting in place accessible accountability mechanisms at the appropriate level; 69
A resoluo do Conselho de Direito Humanos tambm ressalta a importncia da cooperao internacional e da assistncia tcnica oferecida, entre outros, por Estados e por agncias especializadas (art. 10); e requisita que o perito independente e que o Alto Comissariado das Naes Unidas para Direitos Humanos continuem com seus trabalhos (arts. 11 e 12). Confirmando este instrumento, em 24 de maro de 2011, o Conselho de Direitos Humanos adotou a Resoluo 16/2, pela qual estendeu o mandato da perita independente por um perodo de 3 anos e mudou a sua denominao para Special Rapporteur. Ao Special Rapporteur so atribudas diversas funes: promover a realizao do direito humano gua e ao saneamento dando nfase s solues prticas para sua implementao, conforme os critrios de disponibilidade, qualidade, acessibilidade fsica, adimplncia (affordability) e aceitabilidade; prestar ateno s pessoas pertencentes a grupos vulnerveis ou marginalizados; identificar boas prticas; monitorar a forma como o direito tem sido realizado ao redor do mundo; continuar o dilogo com governantes; fazer recomendaes a respeito das metas do Milnio; continuar o trabalho em cooperao com outros rgos do Conselho e da ONU; continuar fornecendo relatrios anuais ao Conselho e Assembleia Geral; e facilitar o provimento de assistncia tcnica no tocante ao acesso gua e ao saneamento (art. 5o). Em suma, pode-se afirmar que as resolues do Conselho seguem o padro das recomendaes da Agenda 21 e dos diversos foros da ONU: nfase na cooperao tcnica, na capacitao, no empoderamento, na participao, na ateno s minorias e nas boas prticas. Embora os Estados sejam os responsveis primeiros pela realizao dos direitos humanos, no se deixa de idealizar a participao de entidades no estatais neste processo.
1.4. O direito humano gua no mbito interamericano No mbito da Organizao dos Estados Americanos h um projeto de resoluo que refora, no contexto regional, a Resoluo 64/292 de 2010, da Assembleia Geral da ONU. A Resoluo da OEA Direito humano gua potvel e ao saneamento aprovada em 5 de junho de 2012 contm quatro artigos:
1. Convidar os Estados membros a que, com base em suas realidades nacionais, continuem trabalhando para garantir o acesso gua potvel e aos servios de saneamento para as geraes presentes e futuras.
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2. Reafirmar o direito soberano de todo Estado a estabelecer normas e regulamentos sobre o uso da gua e dos servios de gua em seu territrio. 3. Convidar os Estados membros a compartilhar as prticas de polticas pblicas e a transferncia de tecnologias na gesto dos recursos hdricos, bem como seus planos e aes para melhorar os servios de gua potvel e saneamento, e incentivar a transferncia de tecnologia com base nos termos mutuamente acordados nesta rea. 4. Encarregar o Conselho Interamericano de Desenvolvimento Integral, CIDI, de informar a Assembleia Geral, em seu Quadragsimo Terceiro Perodo Ordinrio de Sesses, sobre o acompanhamento desta resoluo.21
H duas notas de rodap na resoluo, feitas por EUA e Canad, que s podem ser entendidas como reservas. A nota de rodap canadense serve para esclarecer que o direito gua no abrange questes de guas transfronteirias; e que os Estados devem perseguir a progressiva realizao do direito. A nota de rodap estadunidense expe o seguinte, entre outras coisas:
O direito gua potvel segura e ao saneamento no est protegido na nossa Constituio, nem est sujeito a julgamento nos tribunais dos EUA, embora diversas leis dos EUA protejam os cidados contra gua contaminada. Como objeto de poltica pblica, o nosso povo criou uma sociedade na qual existe a expectativa generalizada de que todos devem ter acesso gua potvel e ao saneamento. Autoridades pblicas nos EUA adotam medidas significativas para fornecer acesso gua potvel segura e ao saneamento. Embora compartilhemos muitas das preocupaes e das metas expressas nesta resoluo, devemos lembrar nossa preocupao com a caracterizao do direito gua potvel segura e saneamento. A redao da resoluo sugere erroneamente uma relao hierrquica entre direitos humanos, contrariamente ao princpio amplamente reconhecido de que os direitos humanos e as liberdades fundamentais devem ser tratados em p de igualdade. Achamos que esta resoluo deveria afirmar que o direito derivado dos direitos humanos contidos nos instrumentos internacionais existentes. Tambm nos preocupa que esta resoluo possa erroneamente sugerir que os governos podem garantir direitos humanos.22
No original: 1. To invite member states, in keeping with their national realities, to continue working to ensure access to safe drinking water and sanitation services for present and future generations. 2. To reaffirm the sovereign right of each state to establish rules and regulations on the use of water and water services in its territory. 3. To invite member states to share their public-policy practices in the area of water resources management, as well as their plans and measures for improving their safe drinking water and sanitation services, and to encourage technology transfer on the basis of mutually agreed terms in this area. 4. To instruct the Inter-American Council for Integral Development to report to the General Assembly at its forty-third regular session on follow-up to this resolution. 22 No original: The right to safe drinking water and sanitation is not one that is protected in our Constitution, nor is it justiciable as such in U.S. courts, though various U.S. laws protect citizens from contaminated water. As a matter of public policy, our people have created a society in which there is a widespread expectation that all ought to have access to safe drinking water and sanitation. Public authorities throughout the United States take significant measures to provide access to safe drinking water and sanitation. While we share many of the concerns and goals voiced in this resolution, we must record our concerns regarding its characterization of the right to safe drinking water and sanitation. The resolutions language incorrectly suggests a hierarchical relationship between human rights, contrary to the widely recognized principle that human rights and fundamental freedoms should be treated on the same footing. We believe that this resolution should state that 71
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Assim como o texto da Resoluo da Assembleia Geral da ONU, o texto da Resoluo da OEA no contm definio precisa sobre o contedo do direito humano gua. Trata-se apenas de uma recomendao para que os Estados continuem trabalhando para garantir o acesso gua e ao saneamento. De fato, como explicou o representante dos EUA, no preciso declarar um direito a alguma coisa, quando a coletividade j conta com os servios para satisfazer suas necessidades mais bsicas. A declarao dispensvel se o seu objeto realizado por meio de polticas pblicas.
2. O DIREITO GUA E O DIREITO BRASILEIRO 2.1. A gua e a Constituio Referncias gua aparecem diversas vezes no texto constitucional. Inicialmente, como bem da propriedade de um ente poltico: ora dos Estados (art. 26, I da Constituio), ora da Unio (art. 20, III da Constituio). A gua tambm figura como objeto do exerccio de competncia legislativa (art. 22, IV da Constituio) ou material (art. 21, XIX; art. 23, XI da Constituio) da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Contudo, no h previso de um direito gua na Constituio brasileira de 1988. Por meio de um exerccio hermenutico, poder-se-ia extrair tal direito das previses constitucionais a respeito do direito vida (art. 5o, caput, da Constituio23) e do direito sade (art. 6, caput, da Constituio)24, aos quais corresponde um dever do Estado (art. 196 da Constituio)25. digno de nota que o art. 225 da Constituio estabelece que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
the right is derived from human rights contained in existing international instruments. We are also concerned that this resolution mistakenly suggests that governments can guarantee human rights. 23 Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...]. 24 Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio." 25 Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. 72
preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Ainda que a gua seja parte do meio ambiente, ou melhor, condio para existncia de qualquer tipo de vida, no possvel extrair deste dispositivo a afirmao de um direito gua no ordenamento constitucional brasileiro.
2.2. Direito gua e poltica de gua Para regulamentar o art. 21, XIX da Constituio de 1988, foi editada em 1997 a Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Seria lgico supor que na lei criadora da poltica nacional houvesse algum tipo de previso acerca de um direito fundamental de acesso gua e ao saneamento, mas no o que se verifica. Entre os fundamentos da poltica nacional constam:
I - a gua um bem de domnio pblico; II - a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; III - em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais; IV - a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas; V - a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; VI - a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
Percebe-se que entre os fundamentos da poltica no constam preocupaes com direitos individuais de acesso gua e ao saneamento ou com deveres pblicos de universalizao das condies para exerccio deste direito. O ser humano no uma categoria - nem central, nem perifrica da poltica nacional de gua. Pelo contrrio. A Lei de 1997 elegeu a ideia de que a gua bem de domnio pblico, dotado de valor econmico, como um de seus fundamentos; ignorando que a Constituio e a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente j enquadravam o meio ambiente numa categoria especial de bem de uso comum do povo (art. 225 da Constituio) e patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo (art. 2o, I da Lei 6.938/1981). A insero do valor econmico no ordenamento brasileiro contraria o sistema de valores vigente at ento e abre a oportunidade de aplicao de instrumentos econmicos a todos os aspectos da vida ou, em outras palavras, inserir no livre mercado elementos
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intangveis sob os pseudnimos de bens e servios ambientais. Neste contexto, atribuir um valor para a gua e instituir a cobrana pelo seu uso considerado como um meio de racionalizao dos usos dos recursos naturais (art. 19 da Lei 9.433/97). No h qualquer meno a uma garantia de acesso gua para as pessoas. Embora o art. 1o, III da Lei preveja que o uso prioritrio da gua, em caso de escassez, o consumo humano, no h previso de instrumentos para concretizar esta ideia. O ser humano sequer usurio de gua no sentido legal, trata-se apenas de um consumidor, pois somente usurio a pessoa jurdica que capta, trata e distribui a gua (art. 12 da Lei n. 9.433/97). Portanto, a lei no protege nem garante os direitos daqueles que indica como sua prioridade. Quando se trata de decidir se a gua mercadoria para fins de incidncia de ICMS, o Superior Tribunal de Justia vem proferindo acrdos no seguinte sentido:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO. ICMS. GUA TRATADA. NO-INCIDNCIA. 1. O fornecimento de gua potvel no constitui hiptese de tributao, visto que o servio prestado se reveste de carter pblico e essencial. Precedentes: AgRg no REsp 1080699/RJ, Rel. Ministro Benedito Golalves, DJe 15/03/2010 AgRg no REsp 1056579/RJ, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 5.10.2009; AgRg no REsp 1014113/RJ, Rel. Min. Jos Delgado, Primeira Turma, DJ de 23.6.2008; AgRg no Ag 814.335/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJ de 19.12.2007; AgRg no REsp 1081573/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 08/03/2010. 2. Agravo regimental desprovido (STJ, AgRg no Recurso Especial 1034735/RJ, rel. Min. Luiz Fux, julgado em 23/11/2010).
2.3. Direito gua e servio pblico Partindo-se do pressuposto de que os servios pblicos so atividades pblicas de satisfao concreta de necessidades individuais ou transindividuais, materiais ou imateriais, vinculadas diretamente a um direito fundamental (JUSTEN FILHO, 2005, p. 478), poder-seia imaginar que a Lei 11.445/2007 contivesse dispositivos fornecendo garantias para realizao de um direito gua ou, ao menos, mencionando-o. Mas tampouco no marco regulatrio do saneamento bsico isto se verifica. Entre os princpios fundamentais do servio de saneamento bsico, segundo a Lei n. 11.445/2007, so:
Art. 2. Os servios pblicos de saneamento bsico sero prestados com base nos seguintes princpios fundamentais: I - universalizao do acesso; II - integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico,
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propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados; III - abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos realizados de formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente; IV - disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas pluviais adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado; V - adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; VI - articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante; VII - eficincia e sustentabilidade econmica; VIII - utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e a adoo de solues graduais e progressivas; IX - transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados; X - controle social; XI - segurana, qualidade e regularidade; XII - integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos.
Entre os princpios que devem orientar a prestao dos servios de abastecimento no consta nada semelhante ao direito gua, tal como mencionado nas declaraes produzidas no mbito das relaes internacionais a partir dos anos 2000. Apenas a universalizao do acesso e a articulao com outras polticas de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida poderiam indicar que nesta lei h algum eco do que se chama de direito gua e ao saneamento. Por outro lado, a Lei 11.445/2007 tem vrios dispositivos acerca da possibilidade de delegao de quase tudo que diz respeito ao saneamento: delegao da prestao do servio em si, da organizao, da regulao e da fiscalizao (art. 8 da Lei 11.445/2007); e com as condies em que esta delegao pode ser feita (art. 10 e 11 da Lei 11.445/2007). A nica coisa de que o ente pblico titular do servio de saneamento no pode se abster de elaborar uma poltica pblica de saneamento, prevendo os direitos e deveres dos usurios, entre outros temas (art. 9 da Lei 11.445/2007)26. As condies de exerccio de direitos e deveres dos usurios fica por conta de lei posterior, de regulamento ou de contrato:
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Art. 9o O titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto: I - elaborar os planos de saneamento bsico, nos termos desta Lei; II - prestar diretamente ou autorizar a delegao dos servios e definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem como os procedimentos de sua atuao; 75
Art. 27. assegurado aos usurios de servios pblicos de saneamento bsico, na forma das normas legais, regulamentares e contratuais: I - amplo acesso a informaes sobre os servios prestados; II - prvio conhecimento dos seus direitos e deveres e das penalidades a que podem estar sujeitos; III - acesso a manual de prestao do servio e de atendimento ao usurio, elaborado pelo prestador e aprovado pela respectiva entidade de regulao; IV - acesso a relatrio peridico sobre a qualidade da prestao dos servios.
A continuidade do servio pblico no configura um princpio absoluto. A lei consagra a possibilidade de interrupo da prestao de servios em razo de inadimplncia do usurio, entre outras hipteses, o que j era praticado e admitido pelos tribunais brasileiros27
e 28
. No h qualquer tipo de ressalva com relao ao fornecimento de uma
III - adotar parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais relativas potabilidade da gua; IV - fixar os direitos e os deveres dos usurios; V - estabelecer mecanismos de controle social, nos termos do inciso IV do caput do art. 3o desta Lei; VI - estabelecer sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento; VII - intervir e retomar a operao dos servios delegados, por indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos em lei e nos documentos contratuais. 27 Art. 40. Os servios podero ser interrompidos pelo prestador nas seguintes hipteses: I - situaes de emergncia que atinjam a segurana de pessoas e bens; II - necessidade de efetuar reparos, modificaes ou melhorias de qualquer natureza nos sistemas; III - negativa do usurio em permitir a instalao de dispositivo de leitura de gua consumida, aps ter sido previamente notificado a respeito; IV - manipulao indevida de qualquer tubulao, medidor ou outra instalao do prestador, por parte do usurio; e V - inadimplemento do usurio do servio de abastecimento de gua, do pagamento das tarifas, aps ter sido formalmente notificado. 1o As interrupes programadas sero previamente comunicadas ao regulador e aos usurios. 2o A suspenso dos servios prevista nos incisos III e V do caput deste artigo ser precedida de prvio aviso ao usurio, no inferior a 30 (trinta) dias da data prevista para a suspenso. 3o A interrupo ou a restrio do fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade, a instituies educacionais e de internao coletiva de pessoas e a usurio residencial de baixa renda beneficirio de tarifa social dever obedecer a prazos e critrios que preservem condies mnimas de manuteno da sade das pessoas atingidas. 28 ADMINISTRATIVO. SUSPENSO DO FORNECIMENTO DE GUA. USURIO INADIMPLENTE. POSSIBILIDADE. 1. Nos termos do art. 22 da Lei 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor), "os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos". 2. A Lei 8.987/95, por sua vez, ao dispor sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio Federal, em seu Captulo II ("Do Servio Adequado"), traz a definio, para esse especial objeto de relao de consumo, do que se considera "servio adequado", prevendo, nos incisos I e II do 3o do art. 6o, duas hipteses em que legtima sua interrupo, em situao de emergncia ou aps prvio aviso: (a) por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes; (b) por inadimplemento do usurio, considerado o interesse da coletividade. 3.Tem-se,assim,queacontinuidade do servio pblico assegurada pelo art. 22 do CDC no constitui princpio absoluto, mas garantia limitada pelas disposies da Lei 8.987/95, que, em nome justamente da preservao da continuidade e da qualidade da prestao dos servios ao conjunto dos usurios, permite, em hipteses entre as quais o inadimplemento, a suspenso no seu fornecimento. Precedentes da 1a Turma: REsp 591.692/RJ, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 14.03.2005; REsp 76
quantidade mnima diria de gua, necessria para manuteno da vida, o que poderia caracterizar o contedo de um direito gua, ainda que no sob este ttulo. A possibilidade de controle social do servio (um dos princpios do servio), princpio, uma inovao positiva da lei e estaria de acordo com a tendncia de maior participao dos cidados na elaborao de polticas e na tomada de decises. De fato, o art. 3o IV da Lei 11.445/2007 define o controle social como o conjunto de conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico. No entanto, ao operacionalizar o controle social, o legislador esvaziou significativamente o seu contedo, conforme o art. 47 da Lei 11.445/2007:
O controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais, assegurada a representao: dos titulares dos servios, de rgos governamentais relacionados ao setor de saneamento bsico, dos prestadores de servios pblicos de saneamento bsico, dos usurios de servios de saneamento bsico, de entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico.
Em suma, no se trata de uma legislao sobre o servio pblico de saneamento como forma de realizao de direitos fundamentais ou, no mnimo, de satisfao de demandas coletivas, mas sim de parmetros de negcios que consagram a segurana jurdica necessria para celebrao de contratos e captao de investimentos.
OBSERVAES FINAIS
H sessenta anos, quando se aprovou na Assembleia Geral da ONU a Resoluo contendo a Declarao Universal dos Direitos Humanos, no se imaginava que a substncia gua seria predicativo de um direito humano. Nem se poderia.
691.516/RS, Rel. Min. Luiz Fux, 1a Turma, DJ de 24.10.2005; REsp 337.965/MG, Rel.a Min.a Eliana Calmon, 2a Turma, DJ de 20.10.2003. 4. Recurso especial a que se d provimento (STJ, Recurso especial 898.769/RS, rel. Min. Teoria Albino Zavascki, julgado em 1/3/2007). 77
O direito humano gua e ao saneamento surgiu nas relaes internacionais no mesmo momento em que o acesso gua passou a ser mais restrito e mais caro, para as populaes que dispunham habitualmente deste acesso. Em outras palavras, o contexto de acirramento da competio entre os diversos usos econmicos da gua, da escassez fabricada pelo homem, da intensa poluio e contaminao das fontes disponveis, do sucateamento do Estado e dos servios pblicos, isso tudo o bero e a razo da proclamao de mais um direito a alguma coisa. A proclamao do direito humano gua um exemplo do que Robert Kurtz chamou de paradoxo dos direitos humanos, segundo o qual o sujeito de direitos o ser humano solvente, aquele que pode participar de relaes sociais de um sistema produtor de mercadorias:
verdade que o universalismo ocidental sugere o reconhecimento irrestrito de todos os indivduos, em igual medida, como "seres humanos em geral", dotados dos clebres "direitos inalienveis". Mas, ao mesmo tempo, o mercado universal que forma o fundamento de todos os direitos, incluindo os direitos humanos elementares. A guerra pela ordem do mundo, que mata pessoas, conduzida em prol da liberdade dos mercados, que igualmente mata pessoas e, com isso, tambm em prol dos direitos humanos, visto que estes no so imaginveis sem a forma do mercado. Temos de lidar com uma relao paradoxal: reconhecimento por meio do no-reconhecimento, ou, inversamente, no-reconhecimento justamente por meio do reconhecimento. A aparente contradio se dissolve se perguntamos pela definio de ser humano que subjaz a esse paradoxo. A primeira frmula dessa definio reza: "O ser humano" em princpio um ser solvente. O que naturalmente significa, por consequncia, que um indivduo inteiramente insolvente no pode ser em princpio um ser humano. Um ser tanto mais semelhante ao homem quanto mais solvente ele , e tanto mais inumano quanto menos preenche esse critrio. Se em testamento um milionrio excntrico lega sua fortuna a seu co, segundo essa lgica o animal assim enriquecido um ser humano em grau mais elevado que uma criana da favela. Contudo a solvncia constitui nesse exemplo apenas uma caracterstica externa contingente. Mas, se entendermos a definio de ser humano como uma relao social, que naturalmente um cachorro no pode contrair, ento a caracterstica da solvncia indica que se trata de um sujeito do sistema produtor de mercadorias. Somente um ser que ganha dinheiro pode ser um sujeito do direito. A capacidade de entrar numa relao jurdica est ligada, portanto, capacidade de participar de alguma maneira no processo de valorizao do capital (KURTZ, 2003).
No se pretende, com isso, desvalorizar os esforos daqueles que lutam pela bandeira dos direitos humanos, visando a sua efetiva concretizao. Mas a mera declarao de um direito humano gua e ao saneamento no resolve instantaneamente os problemas polticos
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que alijam parte considervel da humanidade da possibilidade de usufruir de servios pblicos de qualidade. evidente que, sem gua, o ser humano no tem como gozar de nenhum dos direitos humanos proclamados no ltimo sculo; e, por isso, em tempos de globalizao, em que os Estados permitiram que temas de polticas pblicas ficassem sujeitos s leis do mercado, a declarao de um direito humano gua no deixa de ser um triunfo (GARCA, 2008, p. 20). Nas relaes internacionais, contudo, as declaraes do direito humano gua tendem a ser vagas, sem uma definio precisa sobre seu contedo e sobre o papel do Estado na realizao deste direito. Apesar do que constou no documento do Comit de Direitos Econmicos, Culturais e Sociais sobre o assunto - a Observao geral n. 15 de 2002 as resolues tendem a ser mais econmicas nas palavras. Pode-se citar, por exemplo, a ata final da Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel de junho de 2012, que no ponto 121 resume:
Ns reafirmamos nossos compromissos em relao ao direito humano gua potvel segura e ao saneamento, a ser progressivamente realizado para nossos populaes, com total respeito a soberania nacional. Tambm realamos nosso compromisso com a Dcada Internacional para Ao gua para a vida, entre 2005-2015.29
Quanto ao ordenamento jurdico brasileiro, muito difcil afirmar a existncia de um direito gua e ao saneamento no Brasil. Ainda que se faa uma interpretao generosa dos dispositivos constitucionais sobre direitos fundamentais, no h previso infraconstitucional de como materializar este suposto direito. Pelo contrrio, como visto, o ordenamento jurdico brasileiro tende a enfatizar aspectos econmicos da questo, em detrimento dos sociais.
No original: 121. We reaffirm our commitments regarding the human right to safe drinking water and sanitation, to be progressively realized for our populations with full respect for national sovereignty. We also highlight our commitment to the 2005- 2015 International Decade for Action, Water for Life. 79
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Referncias Bibliogrficas
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O USO DOMSTICO DE GUA ENCANADA POTVEL E A SUA QUALIFICAO JURISPRUDENCIAL: CONSTRUO DE UM DIREITO HUMANO DE ACESSO GUA?
Christian Guy Caubet1
Resumo
Este pequeno ensaio objetiva apresentar a questo do estatuto jurdico do consumo domstico de gua potvel, no Brasil, em seu contexto de indefinies quanto evoluo atual do problema global de abastecimento das populaes humanas.
Palavras-chave
Direitos Humanos; gua potvel; Recursos Hdricos; Poltica Nacional.
Abstract
This short essay aims to present the question of the legal status of domestic consumption of drinking water, in Brazil, in context of current uncertainties about the evolution of the global problem of supply of human populations.
Keywords
Human Rights; Drinking Water; Water Resources; National Policy.
INTRODUO Este pequeno ensaio objetiva apresentar a questo do estatuto jurdico do consumo domstico de gua potvel, no Brasil, em seu contexto de indefinies quanto evoluo atual do problema global de abastecimento das populaes humanas. Em 28/7/2010, a Assemblia Geral da ONU aprovou sua Resoluo 10967, apresentada pela Bolvia, pela qual reconheceu, apos 15 anos de deliberaes, o acesso a uma gua de qualidade e a instalaes sanitrias como um direito humano, sem, no entanto, afirmar que os Estados tm uma responsabilidade prioritria na implementao da Resoluo2.
Pesquisador Associado Snior e Ouvidor da Universidade de Braslia UNB. Pesquisador I A do CNPq. Email: caubetc@unb.br. 2 ONU. Assemble Gnrale Soixante-quatrime session 108e sance plnire AG 10967.Droit fondamental leau et lassainissement (A/64/L.63/Rev.1. 28/7/2010) UNITED NATIONS. Economic and Social Council. Committee on Economic, Social and Cultural Rights. 29th Session. Geneva, 11-29 November 2002. E/C.12/2002/11,p. 2
Christian Guy Caubet
No momento em que a ONU, ou parte dela, comeou a se preocupar em definir e adotar um direito humano gua, o Brasil j formulou uma referencia legal diferente, a lei federal n 9433, que Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos [etc], segundo a qual a gua um bem de domnio pblico, com valor econmico e cujo uso tem finalidades mltiplas; para referir apenas os elementos objetos de indagaes neste ensaio. Art. 1. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes fundamentos: I - a gua um bem de domnio pblico; II - a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;3 Desta maneira, est apresentada a contradio bsica entre uma afirmao segundo a qual a gua potvel um direito essencial da pessoa humana, referendada pelo Representante brasileiro na ONU, que votou a Resoluo, e, por outro lado, a afirmao segundo a qual a gua, recurso natural limitado est dotada de valor econmico; em tese. O Art. 1 da Lei Poltica Nacional de Recursos Hdricos acrescenta o seguinte fundamento aos dois j citados: III - em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais. A Lei 9433 no afirma que as pessoas que vivem no Brasil possuem um direito a(de) receber gua potvel gratuitamente, j que, ao viverem majoritariamente em cidades, vivem necessariamente em condies de escassez de gua. S encontram gua potvel em lugares de acesso privativo dos respectivos donos, inclusive o prprio domiclio. raro encontrar gua potvel em lugares pblicos urbanos e comum encontrar a informao gua no potvel adjetivando a ocorrncia de gua pblica como fonte, chafariz ou espelho dgua em jardim pblico. Chamar a ateno para o contexto que est se esboando para o regime jurdico da gua potvel uma tarefa que requer descries jurdicas, especulaes econmicas, olhares antropolgicos e nenhuma convico ecolgica: ningum parece saber donde vem a gua (consumida em rea) urbana e o que representa o conjunto das operaes de captao, estocagem, tratamento, distribuio ou transporte e consumo seguros. Mas valeria, neste incio de sculo XXI, perguntar se a gua estaria se tornando um direito social ou um direito humano? Faria sentido tentar chamar a ateno para o fato de que
A Lei federal n 9433 Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, que modificou a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Fonte: http://www.presidencia.gov.br/legislacao/ 84
as decises essenciais relativas mercantilizao da gua j terem sido tomadas, fora de qualquer debate, especificamente no seu impacto para a qualidade de vida? No Brasil, entre as circunstncias agravantes para a declarao de uma eventual condio de assistido por motivo de gua, h o fato de o debate sequer ter surgido entre os iniciados (defensores habituais de Direitos Humanos e de seus titulares/vitimas) e os que permanecem no mbito normal (nos conformes das normas) dos conceitos de Direito Administrativo e Fiscal. Para contribuir a esse debate, pretende-se relatar decises de jurisprudncia relativas ao problema de acesso domstico gua, no intuito de simplesmente esboar traos primrios do pano de fundo e de mostrar a extenso dos desafios j presentes em matria de garantia (ou no se trata disso: garantir um mnimo de gua para usos domsticos?) de abastecimento de gua potvel gratuita. Ou ser que no se deve usar a palavra gratuita, uma vez que a lei evoca como um fundamento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, o valor econmico da gua?
1. JURISPRUDNCIAS SOBRE O DIREITO HUMANO DO ACESSO GUA Formular a indagao sobre o papel da jurisprudncia na definio do Direito Humano gua uma pergunta forjada. Usa-se a noo de pergunta forjada em uma perspectiva acadmica: trata-se de problematizar situaes de fato e qualificaes, e de tentar evidenciar que estamos no limiar de um no mans land jurdico. Procurar uma definio jurdica operacional relativa ao comportamento social de ingerir gua para finalidades de dessedentao humana e animal, e de dispor de gua para finalidade de coco de alimentos, de higiene pessoal e domstica, esbarra na precariedade de nossa organizao urbana. Mas reconhecer a prtica de pergunta forjada chama para outro problema, jurdico e poltico agora. Trata-se de apontar para o desafio da qualificao: fato de atribuir um sentido palavra e, no caso do Direito, fazer com que esse sentido no possa ser discutido aps sua emisso no meio social. A qualificao de uma situao, de um fato, de um comportamento, no uma operao simples. Alis, raramente uma operao simples. S uma operao simples em caso do agente definidor da situao possuir o monoplio da qualificao, ou: encontrar-se raiz de um enunciado dogmtico, no sentido dado por Trcio Sampaio Ferraz Jnior na sua
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Teoria da Norma Jurdica. Encontra-se nessa posio o magistrado que pode negar que seja contestado o ponto de partida de suas sries argumentativas.
2. EXEMPLOS DE DECISES JURISPRUDENCIAIS 2.1. Falta de pagamento de conta de gua por consumidor causou suspenso do fornecimento pela CASAN em Piarras (SC) O Casal L.C.F e R.M.F teve cortado o fornecimento de gua na sua residncia pela CASAN, em virtude da falta de pagamento. Para reprimir o ato atentatrio dignidade humana, ou seja, o corte no fornecimento de gua, o casal ajuizou um mandado de segurana contra a CASAN. O caso foi julgado em 25/11/1999. O juiz de direito da Comarca de Piarras/SC deferiu o mandado de segurana, entendendo que o fornecimento de gua constitui um dos mais importantes bens de consumo, incorporando-se s necessidades vitais humanas. Argumenta, ainda, que o nico meio legal de que a CASAN dispe, para cobrar as faturas atrasadas, uma ao de cobrana. Inconformada, a CASAN recorreu alegando que a tarifa de gua um preo pblico e o corte enquadra-se no poder de polcia4 amparado pela lei. Assim sendo, requer a reforma da sentena proferida pelo juiz de 1 grau. A procuradoria de Justia manifestou-se5 pela manuteno da sentena de 1 grau. Tambm neste sentindo foi a deciso do TJSC6 entendendo que o fornecimento de gua um servio essencial e sobrepe-se ao interesse da prestadora na retribuio pecuniria pelo servio, dispondo esta da ao de cobrana para a obteno de seu crdito.
Poder de polcia a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado. Ou ainda, o mecanismo de frenagem de que a Administrao dispe para conter os abusos do direito individual. (MEIRELES, H.L. Direito Administrativo Brasileiro. ed. Malheiros. SP.1997.p.115) 5 O abastecimento de gua, esgoto, etc..., encontra-se classificado na nomenclatura de servios uti singuli compulsrio, portanto no sujeito a autorizao de supresso pelo no pagamento, uma vez que a remunerao realizada mediante taxa, sendo autorizada somente a cobrana executiva, quando do no pagamento. 6 GUA. Cuidando-se de bem absolutamente essencial, o corte de seu fornecimento, por falta de pagamento, lesa direito lquido e certo do usurio. A cobrana das respectivas tarifas deve ser feita judicialmente.(Apelao Cvel n 99.011958-0, da Comarca de Piarras/SC, Relator Desembargador Joo Jos Schaefer) 86
2.2. Falta de pagamento de conta de gua por consumidor causou suspenso do fornecimento em Balnerio Cambori (SC) O Condomnio E.N. ajuizou medida cautelar no juzo da 2 Vara Cvel, da comarca de Balnerio Cambori/SC, objetivando impedir a suspenso da prestao de servios de gua e esgoto pela CASAN. O juiz deferiu o pedido liminar do Condomnio E.N. O caso foi julgado em 30/11/1993. Inconformada, a CASAN recorreu, alegando que h meses no efetuado o pagamento pela prestao de servios de gua e saneamento. O Tribunal na anlise do recurso menciona que o referido servio de utilidade pblica. E mesmo sendo realizadas por uma entidade paraestatal, as referidas atividades so consideradas estatais tpicas. Desta forma, devero atender aos princpios constitucionais7 impostos s empresas pblicas, como se pblicas fossem. A deciso8 indeferiu o recurso por restar demonstrado que a suspenso do fornecimento de gua e saneamento por falta de pagamento ilegal. A CASAN dispe de meios legais prprios para obter o crdito. Menciona ainda9 que
no pode ser cortado, em hiptese alguma, o abastecimento domiciliar de gua. No importa se a remunerao desse servio designada taxa ou tarifa, nem se o fornecedor autarquia, empresa pblica, sociedade mista ou empresa privada. O que importa que se trata de servio pblico fundamental, institudo para socorrer a uma necessidade vital da sociedade.
2.3. Legalidade no corte do fornecimento de gua aos estabelecimentos de ensino pblico no Estado de So Paulo na falta de pagamento A Fazenda Estadual recorreu da sentena de 1 grau que julgou legal o corte no fornecimento de gua pelo DAE/SP a estabelecimentos escolares, por falta de pagamento. Este caso foi julgado em 21/05/1992.
Artigo 37, da Constituio Federal de 1988: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, e do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, .... 8 AGRAVO de INSTRUMENTO - Corte no fornecimento de gua. Deciso que o impede, proferida em ao cautelar inominada. Recurso Desprovido. ilegal e abusivo o corte do fornecimento de gua com a finalidade de compelir o usurio ao pagamento de tarifa. O depsito prvio do valor considerado indevido pelo usurio indispensvel na hiptese da medida cautelar perseguir a discusso do quantum debeatur a ttulo de consumo, mxime se prestada cauo real. 9 Revista de Direito Tributrio, n 6, pgs. 175/176 87
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A Fazenda se defende argindo que os dbitos no eram exatos e que, a teor da Constituio Federal10 o servio prestado pelo DAE/SP pblico; razo pela qual no pode ser interrompido. O Ministrio Pblico de 1 grau alega que o recurso improcedente, ou seja, o corte legal. J a Procuradoria de Justia manifesta-se pelo provimento do recurso, ou seja, entende que o corte ilegal. O Tribunal de Justia manteve a deciso de 1 grau, no deferindo o recurso11. Seguem algumas palavras proferidas pelos Magistrados, quando da anlise do recurso:
a respeitvel sentena deu correta soluo ao caso ora em exame e deve ser mantida, pelos seus prprios fundamentos. O fornecimento de gua, em Bauru, no imposto de forma obrigatria aos muncipes, mas sim, recebe-a quem se dispe a tanto, mediante pagamento de tarifa. Se compulsrio o fornecimento de gua, seria legtima a cobrana de taxa, e no de tarifa e somente nessa hiptese, segunda a lio de Hely Lopes Meirelles, lembrada pela respeitvel sentena, que seria ilegtimo o corte de fornecimento, pelo no pagamento do respectivo consumo. Ainda: nem se diga, como argumenta a apelante, que se cuida, na hiptese, de servio pblico, o qual no pode ser interrompido. O eventual corte ao fornecimento de gua pode causar srio gravame ao funcionamento das escolas, mas necessariamente no interrompe seu funcionamento..., guardadas as devidas propores, a hiptese aqui examinada guardaria boa semelhana com o no pagamento de aluguel ao proprietrio de prdio ocupado por repartio pblica sob o manto de relao locatcia, no sendo possvel impedir esse proprietrio de obter o despejo da repartio em decorrncia de tal impedimento, ainda que a desocupao forada desse [sic] causa interrupo do servio pblico prestado por tal repartio.
2.4. Ilegalidade no corte do fornecimento de gua por inadimplncia do consumidor No intuito de evitar o corte no fornecimento de gua, C.F.M. impetrou mandado de segurana preventivo contra a CESAN. Como o mandado de segurana preventivo foi aceito, a CESAN apelou, alegando como preliminar a ausncia de direito lquido e certo de C.F.M. Foi negado provimento ao recurso com base nas seguintes razes: a ausncia de direito
Artigo 37, da Constituio Federal de 1988: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, e do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia,.... 11 GUA Fornecimento Corte Estabelecimento de ensino Falta de pagamento das contas mensais Servio de imposio no obrigatria remunerada por tarifa - Penalidade que possui amparo legal - Ordem denegada Sentena confirmada. (Apelao Cvel n 163.347-1, Comarca de Bauru, SP. Extrado da LEX n 138, p. 40/420). 88
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lquido e certo do impetrante matria de mrito, e no preliminar; o art. 9, da Constituio Estadual do Esprito Santo considera o fornecimento de gua como servio pblico essencial e, como tal, no pode ser interrompido ainda que inadimplente o usurio. A CESAN apresentou, ento, Recurso Especial12 ao STJ sustentando a legalidade da disposio existente em seu regulamento que autoriza a interrupo do fornecimento de gua ao usurio inadimplente, sem atacar a fundamentao no art. 9o da Constituio Estadual do Esprito Santo, razo pela qual a Primeira Turma do STJ, tendo como Ministro Relator Milton Luiz Pereira, no conheceu do Recurso Especial. O Ministro Relator fundamentou sua deciso em outros julgados da Primeira Turma que concluram pela impossibilidade de corte no fornecimento de gua ou energia eltrica, mesmo que inadimplente o usurio13, considerando o corte como ato reprovvel, desumano e ilegal14, uma vez que a energia um bem essencial populao, constituindo-se servio pblico indispensvel subordinado ao princpio da continuidade de sua prestao, pelo que se torna impossvel a sua interrupo. 15
3. COMENTRIOS: FATOS, CONCEITOS E QUALIFICAES DE UNS E OUTROS
3.1. Da afirmao de um regime jurdico nasce a excluso de outro(s) As decises jurisprudenciais mostram que os tribunais do amplo amparo a muitos pedidos que objetivam garantir o abastecimento de gua de inadimplentes. Concretamente, isso significa que pessoas que deixaram de pagar sua conta dgua e foram sancionadas pelo Agente fornecedor contratualmente estabelecido, atravs de uma cessao de fornecimento unilateralmente decidida, podem voltar a receber o fornecimento atravs de petio judicial e sentena judicial. Quanto deciso de no amparar a dignidade das crianas de uma escola, negandolhes o direito (elementar, essencial, humano, fundamental?) de receber gua, independentemente do pagamento desta pela autoridade pblica mantenedora da escola, esta
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Resp. 00122812/ES. Min. Milton Luiz Pereira, julgado em 05.12.2000. Voto do Min. Milton Luiz Pereira, In Resp. 00122812/ES. Min. Milton Luiz Pereira, julgado em 05.12.2000. 14 Resp. 201.112/SC, Min. Garcia Vieira, DJU, 10.05.99, p. 124. 15 ROMS 8.915/MA, Min. Jos Delgado, DJU, 17.08.98, p. 23. 89
deciso causa perplexidade. Pode-se, entretanto, considerar seu aspecto isolado, entre outras sentenas que definem com maior nitidez os limites da cobrana de gua e do corte no abastecimento, proibido, este, por se tratar de iniciativa indigna nos seus efeitos de humilhar os consumidores e de lesar direitos essenciais da pessoa humana. Mas pode-se tambm estranhar o argumentrio utilizado pelos egrgios magistrados para justificar sua deciso. Com efeito, no so de ndole jurdica as afirmaes finais dos juzes observando que o eventual corte de gua a uma escola no interrompe necessariamente o funcionamento da mesma e pode ser comparado, guardadas as devidas propores [??] ao despejo de inquilino que no pagou o aluguel :
O fornecimento de gua, em Bauru, no imposto de forma obrigatria aos muncipes, mas sim, recebe-a quem se dispe a tanto, mediante pagamento de tarifa. Se compulsrio o fornecimento de gua, seria legtima a cobrana de taxa, e no de tarifa e somente nessa hiptese, segunda a lio de Hely Lopes Meirelles, lembrada pela respeitvel sentena, que seria ilegtimo o corte de fornecimento, pelo no pagamento do respectivo consumo. Ainda: nem se diga, como argumenta a apelante, que se cuida, na hiptese, de servio pblico, o qual no pode ser interrompido. O eventual corte ao fornecimento de gua pode causar srio gravame ao funcionamento das escolas, mas necessariamente no interrompe seu funcionamento..., guardadas as devidas propores, a hiptese aqui examinada guardaria boa semelhana com o no pagamento de aluguel ao proprietrio de prdio ocupado por repartio pblica sob o manto de relao locatcia, no sendo possvel impedir esse proprietrio de obter o despejo da repartio em decorrncia de tal impedimento, ainda que a desocupao forada desse [sic] causa interrupo do servio pblico prestado por tal repartio.
O preocupante interesse dessa formulao reside no fato de que, nesse raciocnio, existe a afirmao segundo a qual o fornecimento de gua foi assimilado ao regime jurdico de direitos reais, de direito privado, e s disposies relativas ao usus e ao fructus. Segundo os Magistrados: nem se diga, como argumenta a apelante, que se cuida, na hiptese, de servio pblico, o qual no pode ser interrompido. Portanto, o Tribunal que decide, in casu, tratar-se, ou no, de servio pblico. uma operao de qualificao da qual resulta, ipso facto, um conjunto de conseqncias de Direito: um regime jurdico. No h servio pblico de ensino que surja mente dos magistrados e cuja evocao implique necessrio e imediato reconhecimento da dignidade dos seres humanos usurios do servio; cujo funcionamento nem seria necessariamente interrompido pelo corte de abastecimento de gua. O eventual corte ao fornecimento de gua pode causar srio gravame ao funcionamento das escolas, mas necessariamente no interrompe seu funcionamento...
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3.2. Estabelecimento de hierarquia nas operaes de qualificao dos fatos? Em primeiro lugar, seria possvel indagar e conferir se as jurisdies optam por: definir primeiro a natureza da retribuio pecuniria (STF dixit) pela entrega de gua, para deduzir dessa natureza a qualificao da relao jurdica entrega de gua a um consumidor. definir primeiro a natureza da operao de entrega de gua ao consumidor e deduzir dessa natureza a qualificao do vinculo econmico entre o fornecedor e o consumidor deixar de justificar o que vem primeiro: a distribuio de gua como servio pblico a ter incidncia sobre a definio da remunerao; ou a retribuio pecuniria pela distribuio como fator econmico a determinar um tipo de relao de consumo; ou a substncia gua como elemento fora do comrcio em funo da natureza imaterial dos elementos protegidos (cf. dignidade humana; corte de gua como ato reprovvel, desumano e ilegal; servio pblico; um bem essencial populao, constituindo-se servio pblico indispensvel; servio essencial e sobrepe-se ao interesse da prestadora na retribuio pecuniria pelo servio; bem absolutamente essencial, o corte de seu fornecimento, por falta de pagamento, lesa direito lquido e certo do usurio); Nesta busca de elementos factuais sujeitos a qualificao, apareceria a tarefa de decidir se indenizar a entrega de gua consiste em pagar taxa, preo pblico, ... pois qualificar a natureza da prestao do beneficirio de abastecimento outro desafio. Os magistrados recorrem a diversos termos, sendo o valor pago, sucessivamente: - a tarifa de gua um preo pblico; - No importa se a remunerao desse servio designada taxa ou tarifa; - taxa; - preo pblico; - semelhana com o no pagamento de aluguel; - recebe-a quem se dispe a tanto, mediante pagamento de tarifa; - retribuio pecuniria pelo servio (pouco importando ou no? - no caso, que a - expresso retribuio pecuniria se deva prudentia do STF; que qualifica dita retribuio de tarifa);
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- o abastecimento de gua, esgoto, etc..., encontra-se classificado na nomenclatura de servios uti singuli compulsrio, portanto no sujeito a autorizao de supresso pelo no pagamento, uma vez que a remunerao realizada mediante taxa, sendo autorizada somente a cobrana executiva, quando do no pagamento. Pode-se fundamentadamente indagar se o entendimento majoritrio refora a avaliao segundo a qual uma poltica pblica de gua haver, no futuro, de definir e atribuir uma quota mnima de gua de consumo para todo residente no Pas. Outra observao relativa questo de saber se cabe ao Judicirio dar injunes de fazer ao Poder Executivo, em funo do alegado Princpio da separao dos Poderes. Registrou-se uma deciso16 que se nega a determinar que um prefeito monitore a qualidade da gua, enquanto outra17 determina que outro prefeito municipal instale um esgoto cloacal eficiente, em prazo determinado. A ao impetrada, no primeiro caso, objetivava realizar a correta aplicao de cloro na gua. Ao deixar de exigi-la, com base na simples responsabilidade do prefeito, o poder judicirio permite que a autoridade deixe de cumprir sua obrigao. Existem muitas maneiras de convidar uma autoridade pblica a cumprir suas obrigaes, sem necessidade de evocar a no ingerncia de um poder nas competncias do outro como Princpio, e com resultados positivos para a qualidade de vida. Mas ainda no foi resolvida a qualificao do consumo de gua como Direito, do acesso gua como Direito Humano ou Direito Fundamental. Uma incurso na rea do Direito Penal poderia abrir as perspectivas?
AO CIVIL PBLICA Objetivo Impor Municipalidade tratamento de gua destinada ao abastecimento pblico Execuo depende de prvio planejamento e de condies econmico-financeiras Impossibilidade do Judicirio nos termos pretendidos na inicial Extino do processo sem julgamento do mrito - Recursos providos. Apelao Cvel n 252.460-1 da Comarca de Andradina/SP julgada pela 5 Cmara de Direito Pblico do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo.(LEX n 184, p. 21/24) 17 O artigo 2 da Constituio Federal de 1988 preceitua que os Poderes da Unio so independentes e harmnicos entre si, ou seja, foram atribudas a cada Poder funes especficas. Ao Poder Executivo incumbe executar as leis e administrar o Pas, e ao Poder Judicirio aplicar a lei ao caso concreto. Cabendo ao Poder Executivo a funo de executar as leis, fica claro que ao poder Judicirio no compete dizer quando e como executar as suas funes 92
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4. O DIREITO HUMANO GUA COMO FATOR DE EXCLUSO DA RESPONSABILIDADE PENAL? OU: FURTAR
A GUA PODE SER UM FATO ESCUSADO EM NOME DO EXERCCIO DE UM DIREITO HUMANO?
Em 20 de maio de 2009, o Ministro do Supremo Tribunal Federal STF- Ricardo Lewandowski suspendeu a ao penal impetrada contra um ru acusado de furtar gua no Rio Grande do Sul. O Sr. GSJ... realizara uma ligao clandestina de gua para satisfazer suas prprias necessidades. O Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul (RS) entendeu tratar-se de furto em prejuzo da Companhia Riograndense de gua e Saneamento CORSAN-. O ministro concedeu medida liminar, em Habeas Corpus18 (HC 99054), para suspender temporariamente os efeitos da ao penal impetrada. De acordo com a denncia do Ministrio Pblico, o furto causou prejuzo de R$ 96,33 Corsan. Em princpio (com esta redao, quer-se enfatizar que est em jogo uma referncia bsica a nortear decises a serem tomadas pelos juzes; por se tratar de princpio19), a questo foi julgada na esfera penal sem que ningum levantasse, inclusive no exame da liminar, a preliminar de o assunto envolver um direito humano, um direito social, um direito fundamental da pessoa humana ou outro motivo (como um direito gua) que dispensasse examinar uma eventual culpabilidade penal (furto de gua?) do ru, ou constitusse um fato justificativo, uma desculpa ou um motivo de absolvio do ato por ele cometido. Ao contrrio, a ao do ru foi claramente caracterizada como uma ao de furto prejudicial ao patrimnio alheio (no caso: da CORSAN), pois foi alegado o princpio da insignificncia/bagatela tanto na primeira instncia quanto no Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul (TJ-RS) e, em seguida, pelo Ministro do STF. Isso significa que no houve dvida sobre o fato de que se tratava de um furto e tratou-se de desqualificar o ato como furto, aplicando-se o princpio da insignificncia, por considerar-se o caso como de pouca ou nenhuma relevncia para o Direito Penal. Est caracterizada uma situao em que no h leso significativa ao bem jurdico tutelado. Isto : os juizes que usam a qualificao de insignificncia do furto, afirmam ipso facto a inexistncia de prejuzo material significativo ao patrimnio da vtima. Essa qualificao provisria, efetuada pelo STF, divergiu da que fora
Supremo Tribunal Federal HC/99054 - HABEAS CORPUS. Origem: Rio Grande do Sul. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Pacte.(s) Gilson Sandro Jansen. Mpte.(s): Defensoria Pblica da Unio. Coator(a/s)(es): Superior Tribunal de Justia 19 COMPARATO, Fbio Konder. Fundamentos dos direitos humanos; 2) SALDANHA, NELSON. Legitimao e fundamentao; 3) DINIZ, Jos Jangui Bezerra. Princpios constitucionais do pocesso. In: DINIZ, Jos Jangui Bezerra (Coord.). Direito constitucional. Braslia: Consulex, 1998. 618 p. 93
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aplicada pelo Superior Tribunal de Justia STJ-, que acolhera recurso do insistente MP / RS contra o ru e abrira ao penal contra ele. Segundo o Ministro do STF : dizer, o furto de gua no valor reconhecido de R$ 96,33 (noventa e seis reais e trinta e trs centavos), nas condies narradas na denncia do Ministrio Pblico gacho, no se mostra, em tese, capaz de atingir de modo relevante a esfera de proteo do Direito Penal. At o momento, no houve manifestao de nenhum dos operadores jurdicos envolvidos no caso, at no STF, para observar que o ru aplicou a seu favor as disposies da Lei 9433 que estabelecem que, em caso de escassez, a prioridade da distribuio da gua para satisfazer as necessidades dos seres humanos20. Dentre os operadores envolvidos no caso, nenhum ouviu falar do direito humano gua, ou, se ouviu falar, no avaliou que fosse uma base jurdica adequada para pedir a liberdade de uma pessoa que se apropriou da gua de uma companhia de distribuio...
5. O QUE SERIA O DIREITO GUA SEGUNDO A QUALIFICAO DADA PELOS MOVIMENTOS

SOCIAIS?
O direito gua um direito inalienvel individual e coletivo. A gua um elemento da economia dos bens comuns e da partilha da riqueza, e no da economia da acumulao privada e individual que promove a depredao da riqueza alheia. O direito gua faz parte da tica de base de uma boa sociedade humana e de uma boa economia. A gua deve contribuir para a solidariedade da vida entre comunidades, pases, sociedades, sexos e geraes. A desigualdade na distribuio da gua e dos rendimentos na produo de bens
no significa que os povos ricos em gua e as pessoas ricas em rendimento possam fazer dela a utilizao que entendam, ou seja: vender (ou comprar) ao estrangeiro para disso tirarem o mximo lucro (ou prazer). tempo da gua deixar de ser, em numerosas regies do mundo, fonte de grandes desigualdades entre homens e mulheres, estas ltimas suportando o fardo das atividades econmicas ligadas gua.21
Art. 1. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes fundamentos: III em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais. Fonte: http://www.presidencia.gov.br/legislacao/ 21 Comit Promotor Mundial para o contrato de gua. O manifesto da gua. Lisboa, Valncia, Bruxelas. 1998. p.1. 94
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A gua um problema de cidadania e de democracia: a gesto integrada sustentvel e solidria da gua domnio da democracia participativa, representativa e direta. Ultrapassa as competncias e os conhecimentos dos tcnicos, dos engenheiros ou dos banqueiros. O utilizador (consumidor pagador e no-pagador) tem um papel importante a desempenhar pelas suas opes, dentro de prticas norteadas pelos princpios de uma economia e de uma sociedade sustentveis. Os requisitos de gesto descentralizada e transparente devem ser aplicados em todos os mbitos de tomada de deciso: aldeias, cidades, aqferos, bacias, regies. As prticas locais e tradicionais devem ser revalorizadas. A noo de parceria fundamental para realizar a gesto de maneira eficaz e amistosa. Uma parceria que seria apenas formal e submetida, na realidade, aos interesses dos atores privados motivados pela competio por motivo da conquista de mercado, o que seria inevitvel se a gua fosse reconhecida como um bem econmico e comercial, s poderia prejudicar os objetivos do acesso gua para todos e de sua gesto integrada. Garantir o acesso gua para a satisfao das necessidades elementares da vida de toda pessoa e das comunidades humanas, uma obrigao para a sociedade no seu conjunto. a sociedade organizada que deve assumir coletivamente o conjunto dos custos relativos coleta, ao tratamento, distribuio, conservao, estocagem, utilizao e ao reaproveitamento da gua, bem como determinar quais so as quantias e a qualidade indispensveis para os integrantes da comunidade. O conjunto dos custos inclui as externalidades negativas, que no so consideradas pelos preos-de-mercado. Esses custos so sociais e coletivos e devem ser divididos entre todos os integrantes da coletividade. Os mecanismos de tarifao individual e a progressividade eventual dos preos s podem ser determinados para quantidades de gua que ultrapassem o mnimo vital indispensvel sadia manuteno das condies de vida. Para efeito da preservao das condies de sobrevivncia humana, deve-se considerar a quantidade mnima de 50 litros dgua potvel gratuita por dia e por pessoa, como indicam estudos fidedignos da Organizao das Naes Unidas:
Suficincia. O abastecimento de gua para cada pessoa deve ser suficiente e regular para as necessidades individuais dirias. Uma quantidade suficiente
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de gua deveria normalmente chegar a 50 litros, ou ao nvel mnimo essencial (cerca de 20 litros).22 Tambm devem ser lembrados os solenes engajamentos da Agenda 21, atravs da qual houve, em 1992, no Rio de Janeiro, um apelo universal para providenciar gua para as populaes humanas do mundo inteiro: 18.58. Todos os Estados, segundo sua capacidade e recursos disponveis, e por meio da cooperao bilateral ou multilateral, inclusive com as Naes Unidas e outras organizaes pertinentes, quando apropriado, podem estabelecer as seguintes metas: (a) At o ano 2000, garantir que todos os residentes em zonas urbanas tenham acesso a pelo menos 40 litros per capita por dia de gua potvel e que 75 por cento da populao urbana disponha de servios de saneamento prprios ou comunitrios; (b) At o ano 2000, estabelecer e aplicar normas quantitativas e qualitativas para o despejo de efluentes municipais e industriais; (c) At o ano 2000, garantir que 75 por cento dos resduos slidos gerados nas zonas urbanas sejam recolhidos e reciclados ou eliminados de forma ambientalmente segura.
Alm do mnimo vital, as tabelas de preo devem ser progressivas e considerar a quantidade utilizada. Os excessos e abusos de consumo ou de outra utilizao devem ser devidamente penalizados. dentro desses parmetros que se pode evocar um direito gua. Entretanto, para que esse direito no seja mais um direito a, sem contedo formal, ainda haveria necessidade de evocar as condies de sua garantia de implementao.
6. INDAGAES NECESSRIAS SOBRE OS PARMETROS DE POLTICAS PBLICAS (INCLUSIVE

AS DECISES JURISPRUDENCIAIS?) RELATIVOS AO ACESSO GUA EM MEIO URBANO
Este ltimo item de apresentao apenas pretende convidar reflexo sobre alguns dos tpicos que devero ser levados em considerao com a existncia da Lei 11 445, de 5/1/2007, que Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e d outras
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UNITED NATIONS. Economic and Social Council. Committee on Economic, Social and Cultural Rights. 29th Session. Geneva, 11-29 November 2002. E/C.12/2002/11,p. 2: Sufficiency. The water supply for each person must be sufficient and regular for daily individual requirements. A sufficient quantity of water would ordinarily amount to approximately 50 litres, or the minimum essential level (approximately 20 litres). 96
providncias. Alguns tpicos do texto da lei, sem nenhum comentrio, parecem exigir consideraes complexas:
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, considera-se: I - saneamento bsico: conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de: a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; Art. 40. Os servios podero ser interrompidos pelo prestador nas seguintes hipteses: II - necessidade de efetuar reparos, modificaes ou melhorias de qualquer natureza nos sistemas; III - negativa do usurio em permitir a instalao de dispositivo de leitura de gua consumida, aps ter sido previamente notificado a respeito; Dos aspectos tcnicos: Art. 43. A prestao dos servios atender a requisitos mnimos de qualidade, incluindo a regularidade, a continuidade e aqueles relativos aos produtos oferecidos, ao atendimento dos usurios e s condies operacionais e de manuteno dos sistemas, de acordo com as normas regulamentares e contratuais. Pargrafo nico. A Unio definir parmetros mnimos para a potabilidade da gua.
Os embates futuros em relao aplicao das disposies legais podero diminuir? ANA LCIA BRITTO aponta para vrios desafios, nem todos relatados na seguinte citao:
A instituio de tarifas sociais, baseadas no volume consumido pelo usurio, hoje o mecanismo mais difundido como adequado para promover o uso racional da gua e garantir o acesso aos servios da populao mais pobre. Porm, as polticas de tarifas sociais existentes no Brasil ainda se mostram insuficientes, tanto para garantir a universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental, quanto para viabilizar a equidade e a justia social na prestao dos mesmos. A discusso de um sistema tarifrio inclusivo passa pela a definio de mecanismos para controlar a lgica do mercado e promover a equidade tais como: obrigao do prestador de atender o usurio que demanda a ser conectado; a proibio da desconexo de imveis ocupados; a obrigao dos prestadores de servios em assistir de maneira particular os usurios que vulnerveis, de baixa renda. [] Pode-se extrapolar o debate sobre o sistema de tarifas sociais, e buscar a lgica que o orienta. Essa lgica a da gua como mercadoria, vendida e comprada de acordo com o poder aquisitivo do comprador. 23
BRITO, Ana Lcia. Tarifas sociais, justia social e justia ambiental no acesso. Aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil. In Conferncia Internacional da Rede Waterlat. Tenso entre justia ambiental e justia social na Amrica Latina: o caso da gesto da gua. So Paulo (SP), Memorial da Amrica Latina. 25 a 27/10/2010. P.13 97
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Haveria alguma lgica em imaginar uma jurisprudncia que destoaria das premissas que ela levava em considerao antes da existncia da lei 11 445?
CONCLUSES Pretendeu-se chamar a ateno para o fato de que a noo de gua como direito humano ou como direito social contempornea e consubstancial das polticas ultra liberais relativas incluso forada, no mercado, de uma substncia vital insubstituvel. Em outras palavras: se tanto se evoca a gua como direito social ou como direito humano, nos ltimos dez anos, porque j se avanou de maneira considerada irreversvel na sua privatizao e na excluso social de partes cada vez maiores da populao. Entenda-se bem: a apropriao e a privatizao da gua no so irreversveis em si. Mas nos lugares onde se realizou a mercantilizao da gua, a proclamao do Direito gua aparece como um corolrio evidente da transformao da gua em mercadoria. Neste ltimo contexto, no h mais quem argumente que o fornecimento da gua deva permanecer gratuito, alm de j se admitir a cobrana de preo para a amortizao das instalaes necessrias a colocar a gua disposio do consumidor, no lugar do consumo. Segundo os promotores do Direito gua, realizar as infra-estruturas de captao, estocagem, tratamento e distribuio da gua potvel um conjunto de operaes que poderiam ser objeto de uma precificao e de uma cobrana. Mas o estabelecimento de um preo uma operao que nunca poderia se aplicar gua em si, substncia essencial para manter vivos os seres humanos.
Referncias Bibliogrficas BOURDIEU, Pierre. A economia das trocas lingusticas. O que falar quer dizer. Prefcio de Srgio Miceli. So Paulo: Editora da USP, 1998. 188p. BOURDIEU, Pierre. A produo da crena. Contribuio para uma economia dos bens simblicos. 2.ed. So Paulo: Zouk, 2004. 219 p. BOURDIEU, Pierre. O poder simblico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005 BRASIL. Lei federal n 9433 Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, que
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modificou a Lei n 7.990, de http://www.presidencia.gov.br/legislacao/
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de
dezembro
de
1989.
Fonte:
BRITO, Ana Lcia. Tarifas sociais, justia social e justia ambiental no acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil. In Conferncia Internacional da Rede Waterlat. Tenso entre justia ambiental e justia social na Amrica Latina: o caso da gesto da gua. So Paulo (SP), Memorial da Amrica Latina. 25 a 27/10/2010. O Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo hospeda o CD de trabalhos da Waterlat. O site do CD www.iea.usp.br/textos/waterlat. O contedo inteiro: www.iea.usp.br/textos/waterlat/waterlat.rar. CAUBET, Christian Guy. A gua, a lei, a poltica...e o meio ambiente? Curitiba: Juru, 2004. 305 p. CAUBET, Christian Guy. A gua doce nas relaes internacionais. Bauru (SP): Manole, 2006. 223p. CAUBET, Christian Guy. O Aqfero Guarani e seus sistemas jurdicos. Normas e princpios ou laissez faire para as guas subterrneas? Congresso de Direito Internacional Pblico. Foz de Iguau. 18 a 20/7/2010. 15 p. Comit Promotor Mundial para o contrato da gua. O manifesto da gua. Lisboa, Valncia, Bruxelas, 1998. COMPARATO, Fbio Konder. Fundamentos dos direitos humanos; 2) SALDANHA, NELSON. Legitimao e fundamentao; 3) DINIZ, Jos Jangui Bezerra. Princpios constitucionais do processo. In: DINIZ, Jos Jangui Bezerra (Coord.). Direito constitucional. Braslia: Consulex, 1998. 618 p. INDA, Andrs Garca. La Violencia de las Formas Jurdicas. La sociologia del Poder y el Derecho de Pierre Bourdieu. Barcelona: Cedecs Editorial. 1997. 243 p. MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997. ONU. Assemble Gnrale Soixante-quatrime session 108e sance plnire AG 10967.Droit fondamental leau et lassainissement (A/64/L.63/Rev.1. 28/7/2010) UNITED NATIONS. Economic and Social Council. Committee on Economic, Social and Cultural Rights. 29th Session. Geneva, 11-29 November 2002. E/C.12/2002/11,p. 2 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. gua: bem privado, bem pblico ou bem difuso? In: YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Recursos hdricos: aspectos ticos, jurdicos, econmicos e scio-ambientais, v. 1. Campinas/SP: Editora Alnea, 2007, p. 37-56.
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OPORTUNIDADES E DILEMAS DO TRATAMENTO DOS RESDUOS SLIDOS NO BRASIL LUZ DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS (LEI N. 12.305/2010)
Eduardo R. Gomes1 Melissa Abla Steinbrck2
Resumo
Os desafios gerados pela crescente produo de lixo impem aos agentes pblicos, privados e sociedade a necessidade de engajamento em novos esforos na busca por solues efetivas para o vazamento do lixo e a outros problemas relacionados a essa atividade. Propostas que respondam aos problemas ambientais e sociais, em um nico instrumento, ganham destaque nos mais diversos fruns, pois enunciam a possibilidade de mitigao de impactos e promoo de bem estar social de modo mais efetivo e integrado. Este trabalho analisa em que medida a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS, Lei n. 12.305), sancionada em Agosto de 2010, preenche esses requisitos. Este estudo mostra que, de um lado, a referida lei se funda no princpio a responsabilidade compartilhada entre governo, empresas e populao. Nesse sentido, estimula, por exemplo, o retorno dos produtos s indstrias aps o consumo. Por outro lado, obriga o poder pblico a realizar planos para o gerenciamento do lixo. Ainda, por meio de regulamento especfico, tambm prope a implantao do programa visando melhoria das condies de trabalho e s oportunidades de incluso social e econmica dos catadores de materiais reciclveis. Em termos tericos, enfim, a lei contempla os principais aspectos da cadeia produtiva de material reciclvel e atenta-se para todas as oportunidades, econmicas, sociais e ambientais, originadas por este setor. Contudo, terminamos por contrastar essas oportunidades com o que podem ser obstculos para a implementao da nova legislao, sugerindo que ela tambm traz vrios dilemas para atingir seus objetivos.
Palavras-chave
Resduos slidos; Brasil; Poltica Nacional de Resduos Slidos.
Abstract
The challenges generated by the growing production of trash and solid waste impose to the public authorities, to the private sector, and to society at large the need for engaging into new efforts to find effective solutions for the disposal of these residues, and its related problems. Proposals that respond to environmental and social problems ina sole instrument gain attention in a variety of settings, as they announce the possibility of reducing the problematic impacts and promoting welfare in an integrated and effective way. This paper analyzes to what extent the Brazilian Policy of Solid Waste (PNRS, law number 12.305), sanctioned in August 2010, fulfill these requirements. On the one hand, this study shows that this law (and policy) is based on the principle shared responsibility of government, corporations and society. To this extent, it stimulates, for example, the returning of used products to the manufacturers. In addition, it mandates that the public authorities to implement plans for solid waste management. By means of more specific guidelines, it also requires the implementation of programs aimed at improving the working conditions of the workers in the disposal sites as a way to improve their opportunities for social and economic inclusion. In sum, in theoretical terms, the Brazilian policy approaches the trash and solid waste disposal as a productive chain with all the
Doutor em Cincia Poltica. Professor Associado do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense. Email: gomeduar@gmail.com. 2 Mestranda do Programa de Ps Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense e Pesquisadora associada ao Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade. Email: mabla@iets.org.br.
1
OPORTUNIDADES E DILEMAS DO TRATAMENTO DOS RESDUOS SLIDOS NO BRASIL LUZ DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS (LEI N. 12.305/2010) social, economic and environmental opportunities it generates. However, we end this discussion by contrasting these opportunities with what can be obstacles for the implementation of the new legislation, suggesting that it also brings into a number of dilemmas for the attainment of its goals.
Keywords
Solid waste; Brazil; National Policy of Solid Waste.
INTRODUO As atuais preocupaes com o meio ambiente urbano deitam razes no desenvolvimento promovido pela Revoluo Industrial, especialmente a partir do sculo XVIII. As profundas transformaes no processo produtivo modificaram as relaes sociais e econmicas de forma muito mais rpida e impactante. Contudo, os impactos ambientais e seus desdobramentos seriam sentidos apenas nos sculos seguintes. Mais do que isso, naquele tempo, o aumento da produo de lixo, como conseqncia do aumento do consumo, no era percebido como deletrio sade pblica e um potencial problema para o contnuo desenvolvimento. Porm, a partir da segunda metade do sculo XX, problemas de ordem ambiental passaram a ter destaque em agendas pblicas nacionais e internacionais, no prprio meio empresarial, assim como na sociedade em geral, atravs de movimentos sociais e atravs de grupos afetados por desastres ambientais que se sucediam. O planeta comeava a dar os primeiros sinais de descompensao em relao ao ritmo imposto pela produo cada vez mais acelerada. O lixo tinha deixado de ser apenas um indicador de consumo e de crescimento de uma nao, passando a ser uma dimenso perigosa, no apenas pelo seu volume, mas tambm por sua natureza. Antes da Revoluo Industrial, a composio do lixo era predominantemente de matria orgnica e restos de comida. Com o avano da tecnologia, materiais de difcil decomposio e nocivos sade passaram a ser mais frequentemente utilizados e descartados. Ainda, aliado a isto, os territrios para vazamento e armazenamento do lixo tornavam-se cada vez mais escassos. O problema no para de crescer. A pesquisa Panorama de Resduos Slidos no Brasil (2010), realizada pela Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais (Abrelpe), apontou que a produo de lixo no pas cresceu seis vezes mais do que a populao; e que o volume de resduos slidos urbanos aumentou em 6,8%, em comparao com os dados obtidos pela mesma pesquisa em 2009. Infelizmente, os desafios impostos pelo crescimento no esto centrados apenas no volume de lixo produzido, que apenas a primeira etapa da cadeia.
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Eduardo R. Gomes; Melissa Abla Steinbrck
A mesma pesquisa (Abrelpe, 2010) indica que a quantidade de resduos slidos urbanos com destinao inadequada aumentou em quase dois milhes de toneladas, com relao a 2009. Foram vinte e trs milhes de toneladas encaminhadas a lixes e aterros controlados, contra 21,7 milhes, em 2009. Em contraposio a estes dados, a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB), realizada em 2008, pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apontou que h evidncias de melhora no manejo e tratamento dos resduos slidos no pas.
ponto positivo
Surpreendentemente, de acordo com a pesquisa (PNSB/IBGE, 2008), o manejo dos resduos slidos, que inclui coleta e destinao final do lixo e limpeza pblica, passou a existir em todos os municpios, frente a 99,4% deles, em comparao com a ltima edio da mesma pesquisa, realizada em 2000. O percentual de municpios que destinavam seus resduos a vazadouros a cu aberto caiu de 72,3% (PNSB/IBGE, 2000) para 50,8% (PNSB/IBGE, 2008); dado que mostra que, mesmo tendo aumentado o volume de vazamento inadequado, devido ao aumento da produo de lixo, reduziu-se o percentual destinado a locais inadequados, como os lixes.
ponto positivo
Ou seja, o lixo produzido constante e crescentemente, todavia h tambm o aumento da destinao correta do lixo, como resultado de esforos conjuntos para a busca de solues efetivas para este grande problema. Porm, Jacobi e Besen (2011) atribuem a reduo da disposio em lixes ao trabalho das treze maiores cidades, com populao acima de um milho de habitantes, que coletam mais de 35% de todo o lixo urbano do pas e possuem locais adequados para a disposio final. Segundo eles, os municpios menores continuam atuando de forma precria e sem estrutura. Diante de tanta idiossincrasias, primordial compreender se as solues desenhadas tm de fato mitigado os problemas, superado os desafios impostos e, alm disto, gerado oportunidades de trabalho e renda atravs do manuseio adequado do lixo. Este estudo, portanto, analisar as potencialidades e os dilemas do tratamento de resduos slidos referenciando-se pela Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), sancionada em Agosto de 2010, em especial seus aspectos sociais. A PNRS tem como princpio a responsabilidade compartilhada entre governo, empresas e populao; impulsiona o retorno dos produtos s indstrias aps o consumo; e obriga o poder pblico a realizar planos para o gerenciamento do lixo (CEMPRE, 2010).
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A anlise de dados secundrios, reviso bibliogrfica e dados coletados atravs de observao participante em trabalho de campo3 subsidiaro a realizao do presente trabalho de cunho analtico e qualitativo. O artigo est estruturado em trs partes, alm da introduo. A segunda parte contextualiza os desafios impostos pelo acmulo e manuseio do lixo. Em seguida, ser feita breve anlise da PNRS, considerando as regras que a compe e a consonncia de tais regras com a realidade. Por fim, nas consideraes finais, esto sintetizados os pontos principais do debate com sugestes para que sejam ampliadas as chances de efetividade da referida lei.
DE PROBLEMA SOLUO: O LIXO NAS GRANDES CIDADES BRASILEIRAS Diversos autores apresentam estudos de casos brasileiros que buscaram tornar efetiva a gesto integrada de resduos slidos em pequenos municpios ou regies metropolitanas (Jacobi, Bresser, 2011; Bandeira, Tavares, 2010; Fagundes, 2009; Grimberg, 2007; Teixeira, 2001). Todos explicitam os desafios impostos pela cadeia produtiva do lixo, dividindo-a em trs etapas principais: a gerao, o tratamento e a disposio final. Eles tambm apontam, de modo consensual, que a reduo da gerao de resduos na fonte geradora a primeira medida a ser tomada para o tratamento da problemtica. A adoo de padres de produo e consumo sustentveis so essenciais para o alcance deste objetivo. Porm, o atual desafio de inverter a lgica prevalente de consumo e descarte, est longe de ser superado. Reduzir para preservar De acordo com pesquisa realizada pela CEMPRE (2010, Apud Jacobi, Besen, 2011), a matria orgnica gerada nas residncias representa mais de 50% da massa do lixo coletado e disposto em aterros sanitrios. Deste volume, apenas 3% so aproveitados em processos de compostagem. Esta matria , em geral, proveniente do desperdcio de alimentos, e quando disposta em aterros sanitrios, ao se decompor, emite gases de efeito estufa, contribuindo para o aquecimento global e as mudanas climticas.
Participao em reunies pblicas de debate sobre o encerramento das operaes do Aterro Metropolitano de Jardim Gramacho e implantao da coleta seletiva no municpio de Duque de Caxias. 103
Por outro lado, se utilizada, em jardins e hortas, como adubo orgnico devolve terra os nutrientes de que necessita, aumentando sua capacidade de reteno de gua, permitindo o controle de eroso, evitando o uso de fertilizantes sintticos e reduzindo o volume de lixo a ser destinado para lixes e/ou aterros. Conforme matria publicada no site Ambiente Brasil, no segundo semestre de 2009, a cidade de So Francisco, nos Estados Unidos, instituiu uma lei que tornou obrigatria a reciclagem e a compostagem. Desta forma, passou a ser ilegal jogar restos de comida no lixo comum, sob pena de multa de 500 dlares a quem descumprisse a lei. A prefeitura para incentivar a adoo da nova lei distribuiu na cidade lixeiras verdes. De acordo com o Green Inc. (Apud Ambiente Brasil, 2009), a quantidade de resduos destinados compostagem aumentou de 400 para 500 toneladas por dia, em apenas um ms depois de sancionada a lei. No Brasil, a compostagem tratada apenas sob a perspectiva de "eliminar o lixo domstico", e no como um processo industrial que agrega valor a um produto. Uma prova deste fato que as usinas terceirizadas so remuneradas pelas empreiteiras apenas pelo lixo que entra, e no pelo composto que vendido a preo simblico. Para que a compostagem possa ser uma alternativa seriamente considerada deve-se investir em campanhas de cunho educativo, de forma a conscientizar a populao sobre a necessidade de separar o lixo adequadamente, conforme a natureza do produto. Do volume para a natureza do lixo A natureza do lixo tornou-se, com o advento da tecnologia e rapidez da inovao, um fator de anlise to importante quanto o volume de material descartvel produzido. Ela determinar sistemas diferenciados de coleta, tratamento e disposio final que, naturalmente, envolver diferentes atores e responsabilidades distintas na cadeia. A figura 1 (Jacobi, Besen, 2011) sintetiza, por tipo de fonte de resduos, o gerador; o tipo de material; o responsvel pelo seu manuseio; e o tratamento e disposio final, atualmente utilizados no Brasil.
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Para alm do lixo domiciliar, j mencionado anteriormente, outros dois tipos de resduos merecem destaque: construo civil e servios de sade (RSS). De acordo com pesquisa realizada pela SindusCon (2005), nas cidades de mdio e grande portes no Brasil, os resduos de construo civil constituem mais de 50% da massa dos resduos urbanos; e, de modo geral, aproximadamente 75% dos resduos gerados pela construo provm de eventos informais (obras de construo, reformas e demolies, geralmente realizadas pelos prprios usurios dos imveis). Pela resoluo do Conama no. 307, de julho de 2002, de responsabilidade dos municpios a elaborao de planos integrados de gerenciamento que incorporem: o Programa Municipal de Gerenciamento, para geradores de pequenos volumes; e os Projetos de Gerenciamento em obra, para aprovao dos empreendimentos dos geradores de grandes
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volumes. Esses projetos devem caracterizar os resduos e indicar procedimentos para triagem, acondicionamento, transporte e destinao (Jacobi, Besen, 2011). Conforme demonstrado na Tabela 1, a responsabilidade pelo manuseio dos Resduos de Servios de Sade (RSS) compartilhada entre municpio e gerador. A este fato, Jacobi e Besen (2010) atribuem ausncia de dados oficias sobre o volume produzido, pois a coleta feita apenas parcialmente pelos municpios. De acordo com dados levantados pela Abrelpe (2010), os RSS tm os seguintes destinos: 31,8% incinerados, 15,1% autoclave; 2,5% vala sptica; 27,5%, aterros; 15,4% lixes; e 7,8%, microondas. Quanto ao tratamento e disposio final desses resduos, a cidade de So Paulo possui as solues mais avanadas do pas. Para o grupo A4 dispe de uma unidade tratamento realizado pelo Processo de Desativao Eletrotrmica (ETD), no qual, aps submetido a ele, os resduos passam a ter as mesmas caractersticas dos domiciliares e so dispostos em aterros sanitrios. Os resduos do grupo B5 so incinerados e o rejeito encaminhado a aterros privados de resduos perigosos. Os resduos do grupo C6 seguem normas federais. Os entraves municipais Ainda pela tabela 1 possvel identificar o destaque dado ao papel dos municpios, como responsveis pela gesto dos resduos slidos. Mesmo quando couber aos grandes geradores o manuseio e depsito adequado do material, dever das Prefeituras, na maioria dos casos, a fiscalizao do processo. De acordo com a Constituio Federal, cabe ao poder pblico municipal o trabalho de zelar pela limpeza urbana e pela coleta e destinao final do lixo, responsabilidade esta reforada pela lei aqui examinada, que ser abordada no item a seguir. No momento, o foco do debate ainda est centrado nas limitaes das prefeituras para desempenhar de forma adequada o seu papel em relao gesto, coordenao e fiscalizao dos resduos slidos. Na viso de Sampaio (2009), nos municpios brasileiros de pequeno porte a administrao se limita a varrer os logradouros e recolher o lixo domiciliar, depositando-os
4 O grupo A abrange os resduos que apresentam riscos sade pblica e ao meio ambiente pela presena de agentes biolgicos (resduos hospitalares). 5 O grupo B que abrange drogas quimioterpicas, resduos farmacuticos e demais produtos considerados perigosos. 6 O grupo C que abrange os resduos radioativos ou contaminados com radionucldeos que so provenientes de laboratrios de anlises clnicas, servios de medicina nuclear e radioterapia. 106
em locais distantes da viso dos moradores, sem que haja uma real preocupao com os cuidados sanitrios para a disposio adequada desses resduos. Os desdobramentos causados pela inadequada disposio de resduos so os mais diversos, desde contaminao do solo e da gua, gerao de odores, disseminao de doenas, entre outros. De acordo com PNSB/2008, os vazadouros a cu aberto (lixes) ainda so o destino final dos resduos slidos em 50,8% dos municpios brasileiros, mas esse quadro teve uma mudana significativa nos ltimos 20 anos. Em 1989, eles representavam o destino final de resduos slidos em 88,2% dos municpios. As regies Nordeste (89,3%) e Norte (85,5%) registraram as maiores propores de municpios que destinavam seus resduos aos lixes, enquanto as regies Sul (15,8%) e Sudeste (18,7%) apresentaram os menores percentuais, possivelmente, pelo fato de estas regies terem mais recursos financeiros e desenvolvimento tecnolgico mais avanado dos que as primeiras. Paralelamente, houve uma expanso no destino dos resduos para os aterros sanitrios, soluo mais adequada, que passou de 17,3% dos municpios, em 2000, para 27,7%, em 2008 (PNSB/IBGE, 2008). Parte dos avanos apurados pela PNSB/2008 pode ser atribudo aos avanos da implantao da coleta seletiva nos municpios brasileiros, que promove a maximizao do reaproveitamento e estimula a reciclagem. Entre o perodo de 2000 e 2008, o nmero de programas de coleta seletiva dobrou, passando de 451 para 994 (PNSB/IBGE, 2008), concentrando-se, sobretudo, nas regies Sul e Sudeste, onde, respectivamente, 46% e 32,4% dos municpios informaram ter coleta seletiva em todos os distritos. Este dado refora a hiptese levantada acima. O desenvolvimento econmico do municpio e o seu acesso tecnologia esto diretamente relacionados com o desempenho da gesto pblica para a manuteno da ordem e limpeza urbana. Assim como, a ineficincia e a baixa abrangncia da implantao das solues identificadas, como o caso da coleta seletiva, geram perdas econmicas ao municpio, desencadeando um ciclo perverso e vicioso. Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA, 2010, Apud Jacobi, Besen, 2011) estima que a cidade de So Paulo perca aproximadamente R$ 749 milhes/anual, pois mais de um milho de toneladas de papel, papelo, plstico, ao, vidro e alumnio so misturadas ao lixo convencional e aterradas, quando poderiam ser separadas e enviadas para a reciclagem. Este dado revela que mesmo as cidades mais desenvolvidas do Brasil ainda necessitam aprimorar a forma como conduzem a gesto dos resduos slidos. Devem incluir de forma
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estratgica esta temtica em suas agendas, considerando-a como fonte de oportunidades, e no mais como um problema a ser resolvido. Para que este estgio seja alcanado so necessrios investimentos robustos na rea, quer seja em pesquisa para o desenvolvimento de novas tecnologias, quer na ampliao da abrangncia dos instrumentos e polticas disponveis tanto para alcance de escala, como para reduo dos custos de implantao. Porm, atualmente, na cidade de So Paulo, apenas 0,001% do oramento investido em coleta, transporte e aterramento de resduos slidos investido em coleta seletiva (SNIS, 2010, Apud Jacobi, Besen, 2011); e o gasto per capita com servios de limpeza urbana de apenas R$ 73,63 (Selur/ABLP, 2010). A Tabela 2 apresenta o resultado de um estudo realizado no ano de 2009 em 14 cidades, oito estrangeiras e seis brasileiras, todas com caractersticas de metrpoles. A tabela apresenta a quantidade de resduo produzida por habitante por ano e o gasto com servios de limpeza urbana, comparando estas 14 cidades (Selur/ABLP, 2010).
De acordo com a pesquisa realizada (SELUR/ABLP, 2010), constatou-se que a cidade de Nova Iorque similar a So Paulo em relao quantidade de trabalhadores por habitante apresentando respectivamente, um trabalhador para 800 habitantes em Nova Iorque e um trabalhador para aproximadamente 1.000 habitantes em So Paulo, ainda que os custos com limpeza urbana em Nova Iorque sejam trs vezes maiores do que em So Paulo, em termos nominais. As cidades internacionais produzem aproximadamente 20% mais de resduo por habitante, porm gastam cerca de 5 vezes mais em limpeza urbana. Tquio gera cerca de 400 kg/hab/ano comparado a 350 kg/ hab/ano em So Paulo, porm investe 13 vezes mais por
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habitante. A Cidade do Mxico, que apresenta desafios semelhantes de So Paulo tanto em sua dimenso territorial como populacional apresenta, entretanto, um gasto no gerenciamento de resduos slidos sete vezes maior. A coleta seletiva e a PNRS No caso de Barcelona, a coleta de resduos domsticos realizada pela utilizao de diferentes tipos de contineres que so distribudos por toda a cidade com os pontos de disposio de pneumticos; alm de 11 pontos de disposio de resduos; oito centros que recebem os materiais reciclveis e 96 pontos para coleta seletiva mvel. Esta estrutura possibilitou a determinao da meta de 60% de reciclagem de todo o lixo produzido na cidade, sendo 30% referente ao lixo orgnico e 30% ao inorgnico. Este fato demonstra a relevncia do investimento em infraestrutura para que seja factvel a implantao da coleta seletiva e manuseio adequado do material reciclvel. No Brasil, os programas de coleta seletiva de resduos slidos aumentaram de 58 (1989) para 451 (2000), alcanando o patamar de 994 (2008). O avano se deu, sobretudo, nas regies Sul e Sudeste, onde, respectivamente, 46% e 32,4% dos municpios informaram ter programas de coleta seletiva que cobriam todo o municpio (PNSB/IBGE, 2008). Os municpios com servio de coleta seletiva separavam, prioritariamente, papel e/ou papelo, plstico, vidro e metal (materiais ferrosos e no ferrosos), sendo que os principais compradores desses materiais eram os comerciantes de reciclveis (53,9%), as indstrias recicladoras (19,4%), entidades beneficentes (12,1%) e outras entidades (18,3%) (PNSB/IBGE, 2008). Apesar de haver crescentes ganhos e evidentes avanos nesta rea, ainda h um caminho longo a trilhar. A atuao dos municpios ainda se encontra muito aqum dos patamares necessrios para efetivamente reduzir a quantidade de resduos potencialmente reciclveis, que so dispostos em aterros ou lixes. Ainda, a ausncia de mais de vinte anos de uma poltica nacional de resduos slidos e de vontade poltica dos administradores municipais gerou um passivo ambiental de lixes e aterros sanitrios controlados, bem como a necessidade de construo de novos aterros em razo do esgotamento da vida til da maioria dos existentes. Neste contexto, em Agosto de 2010, foi sancionada a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), que para alm da quebra de mais de duas dcadas de ausncia de regimentos claros, o esforo para estimular acordos setoriais entre o poder pblico e o setor empresarial.
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Esses tm por finalidade viabilizar a logstica reversa e a implantao e universalizao da coleta seletiva nos municpios brasileiros. Ainda, por meio de regulamento especfico, tambm dever ser implantado programa visando melhoria das condies de trabalho e s oportunidades de incluso social e econmica dos catadores de materiais reciclveis. O item a seguir analisar as regras impostas pela PNRS, as oportunidades e entraves impostos por ela.
A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS No dia 7 de Julho de 2010, aps 21 anos de tramitao no Senado, a PNRS foi encaminhada para a sano presidencial. A aprovao da lei foi, em certa medida, um marco histrico, pois mobilizou durante muitos anos ambientalistas, movimentos sociais e entidades que procuravam criar um marco legal para a gerao de lixo no Brasil. Dentre os entusiastas com a Lei estava o Movimento Nacional dos Catadores de Material Reciclveis (MNCR), que se esforou para que a PNRS se tornasse realidade, j que ela contempla a incluso dos catadores no sistema de gesto e o apoio a essa atividade em melhores condies de trabalho. Aos entraves polticos, internos no Senado, e presso por parte da indstria, que preferia no se responsabilizar pelos resduos de gera, so atribudos as duas dcadas de demora de votao da Lei. Em 2 de Agosto de 2010, a PNRS foi sancionada pelo ento presidente Luiz Incio Lula da Silva. Ela coloca como prioridade a reduo de resduos nas fontes geradoras; a reduo da disposio final no solo; a maximizao do reaproveitamento, da coleta seletiva e da reciclagem com incluso socioprodutiva de catadores e participao da sociedade; a compostagem e a recuperao de energia. Por outro lado, no institui nenhuma regra diretamente relacionada s empresas operadoras de aterros controlados ou sanitrios; bem como no trata da emisso de gases pelos resduos slidos em decomposio ou regulamenta a sua destruio, captura ou aproveitamento. Nesta nova lgica, alguns desafios devero ser superados para que as regras impostas sejam de fato cumpridas. A incluso dos catadores como ator-chave na cadeia produtiva do material reciclvel traz ganhos e consequncias que merecem destaque. De acordo com Bica (2011), mais de um milho de brasileiros trabalham como catadores e cerca de 700
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cooperativas de reciclagem j foram formadas no Brasil, muitas delas j participando oficialmente da coleta seletiva de diversas cidades. Entretanto, ainda segundo o autor e presidente da CEMPRE (idbem.) outros pontos estratgicos devem ser tratados, dentre eles: diminuir o nmero de intermedirios na cadeia produtiva da reciclagem, de modo a viabilizar economicamente as cooperativas de reciclagem; simplificar a montagem e gesto das cooperativas de catadores, que pode ser por meio de cursos de formao, que extrapolem os conhecimentos da atividade fim. Ainda assim, outros pontos, no destacados pelo autor, merecem ateno. O estmulo formao de novas cooperativas, que tenham condies de atrair novos catadores essencial. A catao avulsa ainda um forte entrave para que o trabalho com cooperativas deslanche. No momento em que a coleta seletiva ganhe escala e que os grandes geradores passem a cumprir integralmente a lei7 h de ter esta pea-chave da cadeia, que so os catadores, preparados, estruturados e coesos para trabalharem. Pesquisa recente realizada pelo Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS, 2011) no Jardim Gramacho, rea de operao do Aterro Metropolitano, revela que apenas 8% dos catadores so cooperativados e que, com o encerramento das operaes do Aterro, apenas 5,4% pretendem cooperativar-se para manter a atual atividade produtiva. Tal fato revela que as cooperativas ainda no funcionam de modo a atrair o interesse dos catadores, que optam por trabalhar de forma avulsa, mesmo que isto represente piores condies de trabalho e, por vezes, rendimento menor (Sampaio, 2009). Neste sentido, no que se refere ao incentivo criao ou contratao de cooperativas, ou outras formas de associao de catadores de materiais reciclveis formadas por pessoas fsicas e de baixa renda, os pargrafos referentes apenas priorizam a contratao destas organizaes (Capitulo II, Seo IV, Art. 18, 1, Art. 19; Capitulo III, Seo II, Art. 36, 1), porm no prevem critrios mnimos de qualidade para a realizao do trabalho, bem como est ausente qualquer obrigao relacionada formao em gesto e/ou capacitao e, por fim, mecanismos para reduo da informalidade to forte no setor. Para a estruturao das cooperativas, como fornecimento de infraestrutura e transporte, premente a participao das prefeituras. Fica a encargo do poder pblico municipal prover para as cooperativas a assessoria e suporte necessrios para a realizao do trabalho. Para alm desta atribuio, os municpios passam a ter papel de destaque para o efetivo cumprimento da Poltica.
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A lei passa a ser regulamentada dois anos aps a sano, realizada em 02 de Agosto de 2011. 111
De acordo com a PNRS, o Municpio responde, direta e indiretamente, pela gerao de lixo e deve desenvolver polticas relacionadas gesto integrada ou gerenciamento de resduos, tambm deve propor a elaborao de Plano Municipal de Resduos, que condio para acesso a recursos, por parte do Governo Federal, destinados a empreendimentos e servios relacionados limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos. A prioridade na destinao de recursos para os consrcios pblicos. Eles devem ser formados por dois ou mais municpios, com objetivo de viabilizar a descentralizao e a prestao de servios pblicos que envolvam resduos slidos. Esta medida amplia a capacidade de gesto municipal e reduz os custos, que possam ser compartilhados. Ainda, exigem que os municpios, em especial os localizados em Regio Metropolitana, planejem conjuntamente suas aes. A impresso da Confederao Nacional dos Municpios (CNM, 2010) emitida na poca da sano da lei, de que o maior impacto nos municpios seria a nova forma de gesto municipal do lixo, em que os resduos no podem ser jogados diretamente nos aterros. Estes devem ser processados antes da destinao final ambientalmente correta. Novamente, esta medida exige investimentos altos por parte dos municpios, que no so determinados pela Lei de onde sairo. A gesto municipal tambm ter que desenvolver a coleta seletiva do lixo reciclvel e orgnica como passo fundamental para deslanchar toda a cadeia produtiva de reciclveis. Primordial a este processo a educao e conscientizao ambiental da sociedade. Neste aspecto, de acordo com a Lei, os pequenos geradores devero efetuar a devoluo aps o uso, aos comerciantes ou distribuidores, dos produtos e das embalagens de agrotxicos, pilhas e baterias, pneus, leos lubrificantes, lmpadas fluorescentes e produtos eletroeletrnicos. A estrutura para a logstica reversa8 deveria ser dada pelos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes. Entretanto, no h penalidade prevista ao consumidor que no cumprir a obrigao. A Lei apenas prev que o municpio poder instituir incentivos econmicos aos consumidores na forma de lei municipal, porm sem mencionar a fonte do recurso. Em suma, notrio e necessrio o empenho desta Poltica para regular a cadeia de material reciclvel; entretanto, igualmente importante o desenho e a oferta de instrumentos
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De acordo com a Lei 12.305/2010 a logstica reversa instrumento de desenvolvimento econmico e social caracterizado por um conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinao final ambientalmente adequada. 112
que viabilizem as regras impostas por elas. Tentou-se, neste item, mostrar, sucintamente, alguns exemplos que explicitam as lacunas deixadas pela Lei, que devero ser solucionados ao longo do tempo para que os resultados propostos sejam alcanados.
CONSIDERAES FINAIS Considerando tudo o que foi apresentado, podemos considerar, em primeiro lugar, que os desafios impostos pelo lixo so inmeros e complexos, exigindo a busca por solues conjuntas. O consorciamento entre municpios, por exemplo, baseado em aes de mtuo interesse e de forte apelo socioeconmico e ambiental, envolvendo a participao popular, pode ser a soluo mais factvel dos problemas. Estes, contudo, freqentemente no so enfrentados em virtude da sua complexidade, mas tambm pelas mais diversas dificuldades de superao dos interesses locais em prol de um bem coletivo. Ainda mais concretamente, possvel supor que, sem um auxlio ou financiamento, os Municpios tero dificuldades de desenvolver e cumprir os prazos estabelecidos na PNRS, mas estes recursos podem ser distribudos exatamente em funo daquelas municipalidades que conseguirem superar essas barreiras. Uma soluo alternativa para que se concretize de fato os objetivos da lei seria o investimento por parte dos setores pblicos e privados na constituio, na estruturao e expanso em projetos de tratamento dos resduos (alguns dos quais j se mostram viveis), sem falar no papel atribudo s cooperativas, com a correspondente formao dos cooperativados, o que no deixa de ser um novo problema dado que a informalidade impera neste setor. Alm de tudo isso, crucial que todos os atores envolvidos no problema, que a lei aborda, aceitem novos instrumentos de governana como legtimos para a gesto da PNRS em todos os nveis. Last but not the least, h um aspecto cultural nos problemas atacados pela PNRS, que nossa viso mais tradicional sobre o lixo, para o que campanhas associadas s possibilidades acima esboadas sero essenciais. No podemos repetir o simplismo das iniciativas de cerca de quatro dcadas atrs, cujo slogan central era Povo desenvolvido povo limpo. A PNRS tem muito a ganhar com o estudo de exemplos de sucessos de outras polticas nacionais descentralizadas.
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DO
OUTRO
LADO
DOS
TRILHOS:
RETRATANDO
ASSENTAMENTOS RURAIS AO LONGO DA ESTRADA DE FERRO CARAJS EM AAILNDIA (MA)

Ana Maria Motta Ribeiro1 Janana Tude Sev2 Rodolfo Bezerra de Menezes Lobato da Costa3 Deborah Zambrotti Pinaud4 Resumo
Este trabalho aborda a temtica das polticas pblicas e desenvolvimento no Brasil a partir de resultados parciais da pesquisa realizada junto aos assentamentos rurais de reforma agrria e de colonizao no municpio de Aailndia (MA). A pesquisa - fruto de um projeto de extenso universitria - objetivou um mapeamento dos principais conflitos fundirios e injustias ambientais vivenciados pela populao de assentados rurais na cidade localizada na Mesorregio do Bico do Papagaio (MA, TO e PA), territrio de encontro de projetos de minerao (Carajs) com as frentes de expanso do agronegcio. O mapeamento focalizou quatro dimenses das trajetrias e processos de lutas sociais dos assentamentos em questo: 1) processo histrico de ocupao e conquista da terra, 2) uso e ocupao do solo, 3) conflitos e 4) sonhos e projetos futuros. Historicamente ofuscados pelos processos hegemnicos de desenvolvimento, os assentados revelam a heterogeneidade dos processos de luta por terra e direitos no Brasil.
Palavras-chave: Assentamentos de Reforma Agrria; Mapeamento Participativo; Conflitos

socioambientais.
Abstract
This paper addresses Brazilian public policy issue and development, focusing on agrarian reform and colonization rural settlements from the city of Aailndia (MA). We present partial results of a research, and this article goal is to discuss through a universitary extension project major land conflicts mapping and environmental injustices experienced by rural population settled in territory against mining projects (Carajs) or against the expansion fronts of the agribusiness in the area known as Bico do Papagaio Mesoregion (in the states of Maranho, Par, and Tocantins). The mapping is focused on four dimensions of settlements social struggles processes and paths: 1) land occupation and conquest historical process; 2) use and occupation; 3) conflicts; 4) dreams and future. Historically overshadowed by hegemonic processes of development, the settlers reveal the heterogeneity of processes of struggle for land and civil rights in Brazil.
Keywords: Agrarian Reform Settlements; Participatory Mapping; environmental conflicts.

Professora Doutora em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo CPDA/UFRRJ. Professora adjunta do Departamento de Sociologia e do Programa de Ps Graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense. Email: anamotta26@hotmail.com 2 Mestre em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade e doutoranda do CPDA/UFRRJ. Email: janainatudeseva@gmail.com. 3 Bacharel em Cincias Sociais e mestrando no Programa de Ps Graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense. E-mail: rodolfolobato@hotmail.com. 4 Advogada (UCAM), mestranda do Programa de Ps Graduao em Sociologia e Direito (PPGSD/UFF). deborahzambrotti@yahoo.com.br
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Ana Maria Motta Ribeiro; Janana Tude Sev; Rodolfo Bezerra de Menezes Lobato da Costa; Deborah Zambrotti Pinaud
INTRODUO Este artigo visa apresentar uma experincia de pesquisa e extenso universitria realizada pela Universidade Federal Fluminense (UFF) em assentamentos rurais no Municpio de Aailndia, no Sul do Maranho. O campo de investigao est inserido na rea interdisciplinar da Sociologia e do Direito, abarcando os temas: conflitos socioambientais rurais; desenvolvimento territorial e questo agrria no Brasil; metodologias participativas e tecnologias democrticas. Do ponto de vista emprico procurou-se orientar o olhar para o mapeamento participativo de demandas de acesso a justia e aos direitos sociais bsicos, bem como da violao dos direitos humanos das populaes rurais e perifricas do referido municpio maranhense. Sob a coordenao do Prof. Wilson Madeira Filho5 e da Prof. Ana Maria Motta Ribeiro, a UFF participou do Projeto Rondon6 entre agosto de 2011 e agosto de 2012. Integrando a Operao Babau, que tinha o objetivo de atuar em 14 Municpios de baixo IDH no interior maranhense, o trabalho de campo durou 20 dias, e foi realizado entre janeiro e fevereiro de 2012. Ainda que pese o carter assistencialista do Projeto Rondon, a equipe da UFF vislumbrou a possibilidade de realizar uma atividade de pesquisa e extenso junto a comunidades urbanas e rurais de Aailndia, por meio da metodologia pesquisa-ao. Alm do fato de entrarmos pelo convnio Ministrio da Educao - Ministrio da Defesa em uma regio que sempre foi objeto da interveno estatal (e, no raro, militar), consideramos importante para garantir alguma iseno em nossos resultados de pesquisa, fazer um levantamento dos atores sociais e polticos locais para, ento, escolher com quais perspectivas e a partir de quais objetivos trabalharamos. Como aponta Martins historicamente, e desde o perodo do regime ditatorial (1964), o
que os militares tentam fazer administrar o enorme conflito social [...] decorrente da sua prpria poltica econmica e fundiria, que vem
Professor Titular da Faculdade de Direito e Coordenador do Programa de Ps Graduao em Sociologia e Direito da UFF (PPGSD/UFF). 6 O Projeto Rondon vinculado Secretaria de Ensino, Logstica, Mobilizao, Cincia e Tecnologia do Departamento de Ensino e Cooperao sob a coordenao do Ministrio da Defesa, que permite aos universitrios das Instituies de Ensino Superior Brasileiras (IES) na condio de voluntrios e durante as frias acadmicas, atuarem em aes scio-educativas em municpios do Brasil. O Projeto Rondon uma ferramenta extensionista que as IES (privadas e pblicas) podem lanar mo para desenvolver projetos prticos de acordo com as temticas do edital pblico do Ministrio da Defesa s IES brasileiras Mais informaes em http://www.univap.br/rondon/ . 116
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DO OUTRO LADO DOS TRILHOS: RETRATANDO ASSENTAMENTOS RURAIS AO LONGO DA ESTRADA DE FERRO CARAJS EM AAILNDIA (MA) estimulando a entrada do grande capital na agricultura e na pecuria (Martins, 1984: 11).
Em contraposio a esta perspectiva, preocupava-nos enquanto Universidade dar visibilidade aos conflitos ocultados pelo elevado PIB municipal e pelas altas somas de recursos investidos nas plantas industriais e na Estrada de Ferro Carajs (EFC) instaladas no municpio. Portanto, para a equipe da UFF, atuar no Projeto Rondon criticamente exigiu iniciar o conhecimento da regio a partir de dados oriundos de instituies e atores sociais7 engajados no combate desigualdade social e aos altos ndices de violncia no campo e pobreza rural. Adotamos, ento, a postura de uma investigao com intuito de compreender a realidade na qual entraramos, afetando e sendo afetados, tendo como ponto de partida os questionamentos apontados sobre o processo hegemnico local, a partir dos grupos mais vulnerveis aos efeitos negativos dos projetos de desenvolvimento - seja pela diferena de poder (desigualdades) seja pela nuvem de fumaa, que o complexo siderrgico8 produz e espalha pela regio. Dentro da Operao Babau duas as equipes foram dirigidas Aailndia. Uma da Universidade Jos do Rosrio Vellano (UNIFENAS), formada por professores e estudantes das reas de Cincias da Sade, Educao Fsica e Direito; e outra vinculada a UFF, constituda por pesquisadores formados e em formao, das reas de Sociologia, Geografia, Direito e Desenvolvimento Agrrio. Na diviso de tarefas, enquanto a equipe da UNIFENAS focalizou a questo da Sade e da Cultura, abrangendo a regio essencialmente urbana; a da UFF concentrou-se nas temticas dos direitos humanos, meio ambiente e questo social rural. Cabe destacar que parte desta equipe compe o Observatrio Fundirio Fluminense da UFF, que vm atuando no sentido aprimorar tcnicas e mtodos de pesquisa que privilegiam a interlocuo e o intercmbio de saberes entre sujeito e objeto do conhecimento, em outras palavras, entre Universidade e Movimentos Sociais. As aes voltadas para a periferia urbana privilegiaram temas relacionados a situaes de vulnerabilidade social (consumo de drogas, riscos sade, prostituio infantil, poluio
Destacamos as instituies Justia nos Trilhos, Comisso Pastoral da Terra (CPT), Centro de Defesa da Vida e dos Direitos (CDVDH), Frum Carajs, Movimento dos rabalhadores Rurais Sem Terra (MST), dentre outros. 8 Incluindo, alm das indstrias, as carvoarias. 117
por p de ferro, e precarizao habitacional em favelas9), provavelmente criados a partir dos processos urbanizao forada10 fortemente marcados por aes desenvolvimentistas. Destacamos ainda as injustias ambientais relacionados construo da ferrovia, presena de siderrgicas e seus altos-fornos, produo de carvo envolvendo trabalho infantil e anlogo ao trabalho escravo, ao desaparecimento de vegetao nativa e dos recursos naturais aquferos, igualmente poludos em funo das operaes de rescaldo dos altofornos, que resultam do vazamento das guas usadas para resfriamento das fornalhas. Portanto, este trabalho se articula com outras iniciativas acadmicas e polticas no sentido de produzir informao e conhecimento sobre as injustias ambientais e os danos sade causados por este modelo hegemnico de crescimento econmico, de cunho desenvolvimentista e muitas vezes nacionalista. Alm da produo cientifica de estudiosos da regio e dos conflitos sociais que a estruturam (Carneiro, 2009; Zagalo, 2009 e 2010; Almeida, 1995, 2010), amparamo-nos ainda na carta de princpio da Rede Brasileira de Justia Ambiental (RBJA) e na apresentao do Mapa dos Conflitos envolvendo Injustias Ambientais e Danos Sade no Brasil (FIOCRUZ/FASE), onde encontramos a definio de injustia ambiental e sua articulao com os processos econmicos capitalistas em geral:
Entendemos por injustia ambiental o mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento s populaes de baixa renda, aos grupos raciais discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos bairros operrios, s populaes marginalizadas e vulnerveis. (RBJA, 2001)11
No caso estudado na regio tocantina do Maranho, que tambm a regio que ficou internacionalmente conhecida pelas aes polticas de grupos armados que lutaram contra a ditadura militar no Brasil, nos anos de 1970, acrescente-se a discriminao tnica e racial, tanto dos empreendimentos privados quanto do Estado. Estes, ao segregar as populaes que originalmente habitavam a regio, como os ndios Guajajras e os Aw, ao
A exemplo da Vila Ildemar, maior favela de Aailndia, com populao do que muitas cidades do Estado do Maranho. 10 Percebe-se [...] medidas de urbanizao forada interpenetrando instalaes industriais poluidoras, incluindose carvoarias e guzeiras, com aglomerados urbanos notadamente em Aailndia (MA) e Rondon do Par (PA). [...] H uma percepo viva destes efeitos caticos da industrializao em curso, que dispem os dados cartogrficos para alm da simples denncia. (Almeida, 1995:44). 11 A RBJA e o Mapa se constituem como uma rede de troca de experincias e de articulao de iniciativas de combate as injustias ambientais, envolvendo pesquisadores de diversas instituies, integrantes de movimentos sociais sindicais e no sindicais. Para informaes http://www.justicaambiental.org.br e http://www.conflitoambiental.icict.fiocruz.br/ . 118
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DO OUTRO LADO DOS TRILHOS: RETRATANDO ASSENTAMENTOS RURAIS AO LONGO DA ESTRADA DE FERRO CARAJS EM AAILNDIA (MA)
devastar os babauais inviabilizando o trabalho das quebradeiras de cco de babau, reforam a interpretao cada vez mais corrente entre pesquisadores dos conflitos socioambientais rurais de que no se trata de impactos negativos deste ou daquele processo de desenvolvimento, mas sim de uma outra face do mesmo processo. Ou seja, a segregao tnica e cultural, a devastao ambiental, o deslocamento compulsrio e outros efeitos igualmente comprometedores da vida humana so intrnsecos ao modelo vigente. E a ideia de que escolhem e produzem zonas de sacrifcio sobre as quais ser mais barato e mais fcil instalar seus empreendimentos vem sendo cada vez mais incorporada s anlises sociolgicas, politicas e antropolgicas. Queremos com este artigo levantar questes e chamar a ateno para as populaes que passam a ser invisveis jurdica e politicamente, salientando a necessidade de se repensar o lugar e a importncia dessas populaes vulnerveis nos grandes processos de desenvolvimento. Assim, conforme sugere o Blog de Combate ao Racismo Ambiental12, possibilitando criticar os mecanismos, as relaes sociais e polticas que tornam a vida dos grupos sociais populares e suas regies verdadeiras zonas de sacrifcio.
1. METODOLOGIA Esta sesso sobre a metodologia da pesquisa ser desenvolvida em dois momentos. O primeiro abordar aspectos epistemolgicos do trabalho de extenso universitria com nfase na questo agrria. O segundo relatar o passo-a-passo realizado pela equipe, incluindo as justificativas e critrios de construo do universo amostral e de seleo dos instrumentos de pesquisa.
1.1. Extenso universitria e produo compartilhada do conhecimento Cabe inicialmente esclarecer nossas escolhas metodolgicas e pontuar a partir de quais vertentes epistemolgicas estamos trabalhando. Trouxemos dos estudos socioambientais e da extenso rural e universitria outras perspectivas de trabalho vinculadas pesquisa-ao e
Chamamos de Racismo Ambiental s injustias sociais e ambientais que recaem de forma implacvel sobre grupos tnicos vulnerabilizados e sobre outras comunidades, discriminadas por sua 'raa', origem ou cor. Ver mais em http://racismoambiental.net.br/ 119
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produo compartilhada do conhecimento. Os exemplos servem para traar as linhas definidoras do tipo de ao que se pretende frente comunidade, diante de seu histrico, das politicas e instncias pblicas, dos proprietrios e empresas rurais e demais interesses econmicos e polticos que constituem e atuam no territrio. Partimos, a priori, das prticas de pesquisa em extenso universitria que privilegiam formas e instrumentos de produo compartilhada do conhecimento. Assim, consideramos que no h produo do conhecimento sem troca entre sujeito e objeto do conhecimento. No se trata apenas de incorporar valores e interpretaes em nossos relatrios e mapas, mas partir destes para a sua construo. Trata-se, ainda, de enxergar a realidade a partir de seus pontosde-vista, influenciando-os por trazer outro tipo de conhecimento e, assim, se deixar influenciar na percepo e conhecimento sobre o local e sobre as pessoas com quem trabalhamos no projeto. Abordaremos a seguir, de forma sucinta, algumas metodologias de pesquisa que serviram de orientao para compormos um mosaico metodolgico: a pesquisa-ao, as metodologias de mapeamentos participativos, as cartografias sociais e os diagnsticos rpidos participativos, constituem nossas referncias de trabalho acadmico politicamente engajado. As metodologias participativas13 caracterizam-se pela produo compartilhada do conhecimento e da gesto do mesmo. So empregadas por rgos pblicos e privados de assistncia tcnica e extenso rural, projetos socioculturais, cooperativas, associaes comunitrias, dentre outros. Exporemos aqui os elementos estruturantes desta abordagem com base no Manual de Diagnstico Rpido Participativo do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (Verdejo, 2006), do Relatrio de Cadastro Scio-economico e oficinas de registro da memria realizados pelo Observatrio Fundirio Fluminense (OBFF, 2008). O Diagnstico Rural Participativo (DRP) elaborado como instrumento de conhecimento e gesto das comunidades e seus territrios por elas mesmas, mas com a articulao de redes de cooperao, de instncias pblicas e privadas, dos diversos atores sociais envolvidos e engajados em cada caso. Geralmente faz parte do conjunto de aes extensionistas nas zonas rurais, voltadas para a agricultura familiar, pequena e mdia agricultura. Mas, do ponto de vista de suas metodologias participativas o DRP14 promove em
Vale citar a cartilha de Risco Ambiental da Central nica dos Trabalhadores como uma das referncias do debate. Instituto Nacional de Sade do Trabalhador/CUT. Risco Ambiental. Roteiros para avaliao das condies de vida e trabalho (SP, MG e BA). So Paulo: CUT, 1992. 14 O Diagnstico Rural Participativo (DRP) um conjunto de tcnicas e ferramentas que permite que as comunidades faam o seu prprio diagnstico e a partir da comecem a autogerenciar o seu planejamento e desenvolvimento (Verdejo, 2006:06). 120
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graus variados de interao e reconhecimento, permitindo a construo de saberes de forma conjunta e incorporando ao projeto as necessidades e anseios das populaes rurais por um lado, e as necessidades de acesso ao mercado, os mecanismos de produo, certificao e escoamento de produtos dos assentamentos por outro, atenuando tenses inerentes ao processo de negociao econmica e jurdica nos quais esto imersos. A premissa que orienta estes trabalhos extensionistas que realizamos a de que os territrios e os recursos naturais alm de serem objeto de disputa pelos atores sociais e econmicos tm diferentes representaes e significados, sendo apropriados e construdos diferentemente por cada agente. Neste sentido, utilizar a metodologia de mapeamentos que partem das perspectivas das comunidades objeto da ao de projetos (ou de polticas pblicas), imprescindvel para que no sejam ignoradas as condies em que se encontram as pessoas, as disputas e os conflitos presentes em seu territrio. Fazer mapas do ponto de vista das comunidades e no das empresas e dos rgos pblicos significa dar visibilidade a existncia de problemas ambientais e situaes de risco as quais esto submetidas as populaes rurais e urbanas no Brasil (INST/CUT, 1992). Reconhecer isso permitir ao agente executor do projeto ter uma ao que incorpore e no exclua as pessoas no projeto maior de desenvolvimento sustentvel proposto, sendo elas protagonistas e no objetos da ao. O cadastro scio-economico elaborado pelo Observatrio Fundirio Fluminense consiste num mtodo tradicional de levantamento de dados e informaes em campo, articuladamente com a noo de que certas populaes foram historicamente inviabilizadas no Brasil, especialmente no tocante ao acesso aos direitos fundamentais. Este pressuposto do grupo de trabalho permitiu agregar aos dados socioeconmicos produzidos o resgate das memrias coletivas, e individuais, suas trajetrias e lutas enfrentadas. Este resgate considerado pelo Observatrio como fundamental para dar vida e uma perspectiva histrica, e, portanto, dinmica aos dados. Assim passamos de uma viso da populao enquanto nmero de pessoas, tamanho das terras, massa e volume de recursos naturais, para uma compreenso das relaes sociais e culturais entre a populao e o territrio das formas como historicamente os povos concebem os rios, as florestas e os animais, alm de perceberem e respeitarem a si prprios e aos demais. O relatrio aponta para a pesquisa-ao como eixo orientador para o trabalho15.
A pesquisa em ao: visando criar um clima de entrosamento e de apropriao coletiva do espao da associao de trabalhadores (o que facilitaria o dilogo entre pesquisadores e trabalhadores), utilizamos as 121
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Com isto queremos dizer que se as empresas e os agentes econmicos o fazem, ns pesquisadores no devemos olhar para os recursos naturais como volume de estoque de madeira e energia disponveis, mas sim como modos de vida e processos histricos que fazem com que ainda haja esses mananciais naturais com os quais se relacionam de forma no capitalista. Se o estoque de florestas ali existe, ainda existe por motivos no econmicos, e devem ser preservados por motivao tampouco econmica, mas por pertencerem histria de um povo e significarem elos entre sua materialidade e espiritualidade, alm de fonte de sobrevivncia imediata. As experincias metodolgicas foram brevemente abordadas aqui no intuito de propiciar um panorama da reflexo sobre mtodos de pesquisa e produo da informao, mas tambm de fortalecer a noo de desenvolvimento territorial rural enquanto pea de fortalecimento das sociedades democrticas, e no apenas como alternativa de crescimento econmico para as grandes empresas de explorao de recursos naturais e prestao de servios ambientais.
1.2. A construo dos trabalhos de campo e das oficinas nos assentamentos rurais de Aailndia Aps ser definido o municpio de Aailndia como nosso territrio de ao, o planejamento e a organizao da pesquisa exigiram uma reviso da literatura sobre a regio. Incorporamos ainda textos jornalsticos publicados em peridicos, revistas e tambm em documentos de instituies e movimentos sociais organizados assim como empresariais que atuam na regio16. Este levantamento nos permitiu ter acesso ao campo pelos discursos dos atores e agentes locais e, ainda que de forma indireta, conhecer suas perspectivas e expresses sobre esta realidade.
tcnicas de observao direta e participante (realizao de fotos, colocao das instalaes para o ambiente da pesquisa, [...] lonas, cadeiras, bancos, monitores para vdeo, quadros, mapas, lixeira, filtro de gua potvel, cantinho de recreao para crianas, etc), circulamos pela comunidade de carro, parando, conversando, visitando as casas e convidando os moradores para as atividades propostas pela Universidade/Observatrio Fundirio Fluminense. (OBFF, 2008) 16 Ver referncias bibliogrficas. 122
Organizamos seminrios internos para trocar dados, discutir a problemtica regional relativa unidade de pesquisa, socializar os levantamentos estatsticos (demografia, histrico, economia e produo, meio ambiente17) e, tambm, mapas geolgicos e polticos. Esta preparao funcionou no sentido de informar e qualificar a equipe para os trabalhos de campo, e tambm subsidiou o planejamento dos eixos de ao da pesquisa e dos pontos a serem observados e trabalhados em campo. Estes deveriam gerar dados e informaes que pudessem ser apropriados e utilizados pelos agentes locais em suas aes cotidianas e futuras, especialmente junto ao poder pblico, no sentido de sistematizar suas demandas e pautas de reivindicao. As aes focalizaram a rea rural e, mais especificamente, os assentamentos rurais de Reforma Agrria instalados ao longo das ultimas trs dcadas no municpio. Importante destacar que os assentamentos so muito heterogneos entre si em diversos aspectos, mas muitas recorrncias tambm foram determinantes na escolha dos assentamentos pesquisados. Do ponto de vista histrico e da ocupao, muitos deles situavam-se em antigas reas de carvoarias e um deles em uma antiga plantao de eucaliptos, podendo representar uma tentativa de reforma agrria em terras esgotadas e de baixa qualidade j enfraquecidas pelos ciclos produtivos intensivos anteriores como o desmatamento, a pastagem e agora os eucaliptais. No aspecto das formas de luta e da organizao social e poltica, percebeu-se uma conexo muito forte entre as levas migratrias em busca de emprego e nas frentes de expanso (agropecuria e minerao); e a recente retomada das terras por movimentos sociais sindicais e no sindicais. De modo surpreendente encontramos um entrelaamento nas histrias dessas comunidades, o que serviu como forma de esclarecimento revelada pela prpria realidade ao pesquisador e beneficiou a anlise dos dados. A seleo dos assentamentos foi decidida de comum acordo com a equipe da Secretaria de Agricultura de Aailndia, que apontou suas unidades prioritrias, dentre as quais selecionamos cinco. Escolha essa feita em funo da diversidade de situaes de tempo, espao e formas de ocupao e conflitos (internos e externos); mas especialmente pelo fato de serem assentamentos em implantao ou em faze de preparao para acesso a linhas de
Com destaque aos casos de desmatamentos e extino da palmeira de aa que deu nome ao municpio, e aos babauais que so fonte de renda e centro da organizao social de mulheres quebradeiras de coco babau; casos de trabalho anlogo escravido e trabalho infantil; explorao sexual de menores e abandono da infncia e adolescncia. 123
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crdito e polticas pblicas para a agricultura familiar. Outro fator determinante era a logstica, uma distncia/proximidade que pudesse permitir o deslocamento da equipe da UFF. Apesar de no ter sido uma deciso intencional, s posteriormente percebemos que os assentamentos escolhidos situavam-se dentro de uma rea que nos pareceu estratgica, por formar um cinturo de assentamentos ao longo da ferrovia, entre fazendas de eucalipto e carvoarias. Resolvemos ento denominar a rea dos assentamentos como um cinturo de vida (a presena de trabalhadores rurais assentados e sua produo) em oposio ao deserto verde de eucaliptos, plantado para abastecer de carvo os altos-fornos das Siderrgicas18 em Aailndia.
2. CONFLITOS
SOCIOAMBIENTAIS E DINMICAS TERRITORIAIS: REVELANDO O CAMPO NA
CIDADE DO FERRO
De modo geral trabalhamos dentro de um enfoque qualitativo, utilizando os recursos da observao participativa na tentativa de recuperar a memria da comunidade e seu auto referenciamento, atravs da produo de mapas com a participao de seus membros, mediados pelos pesquisadores. O mapeamento participativo foi realizado atravs da apresentao de um mapa do assentamento, geralmente elaborado pelo INCRA, embora algumas vezes seja elaborado por algum indicado pela prpria comunidade. Em todos os casos partimos do que eles consideram o mapa de seu assentamento legtimo. Sobre este mapa (como se fosse um mapa mudo) refizemos, em grupos, seus contornos e traados, para localizar histrias, identidades, processos, problemas e conflitos, capacidade produtiva, demandas e denncias, com o uso de lpis coloridos. Ao final obtnhamos um novo mapa, refeito e enriquecido pelas mos e olhos da comunidade, trazendo tona a sua verso com contradies veladas e reveladas. Partindo do pressuposto de que
os sujeitos sociais so capazes de se familiarizar com a ideia do mapa e com o repertrio de informaes nele contido. Ora, com toda certeza, isto s se mostra possvel caso se consiga aproximar a representao espacial dos segmentos camponeses daquela reproduzida em termos do mapa proposto.
Fergumar, Gusa Nordeste, Pindar, Simasa e Viena. Um exemplo, o Horto Florestal Pompia, que uma fazenda da Viena Siderrgica S.A., possui 25.000.000 de rvores plantadas. 124
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DO OUTRO LADO DOS TRILHOS: RETRATANDO ASSENTAMENTOS RURAIS AO LONGO DA ESTRADA DE FERRO CARAJS EM AAILNDIA (MA) Como reproduzir ou passar dos rabiscos, esboos, croquis e diagramas riscados na areia ou no barro compactado do cho das casas e das malocas para a pretendida base cartogrfica? (Almeida, 1995:40).
Em acordo com a bibliografia de referncia, acreditamos que esse trabalho coletivo resulta numa produo de sentidos e territrios alternativos aos hegemnicos, por tatar-se de um espao elaborado pelo prprio grupo segundo suas identidades especficas (Almeida, 1995; Programa Nova Cartografia Social na Amaznia/UFAM; Acselrad, 2010; Madeira Filho et all, 2006 e 2007). Mas sem a pretenso a uma neutralidade axiolgica em relao aos conflitos observados, narrados e, portanto, vivenciados. Ao contrrio, reconhecendo as assimetrias de poder tanto entre os sujeitos histricos dos processos e da realidade estudada, quanto entre esses sujeitos e os pesquisadores. A relevncia desse tipo de mtodo j pode ser observada no fato de que a produo de mapas pelos sujeitos, delineando seu espao, colabora para a construo de uma cartografia social que rompe a homogeneidade introduzida pelo desenvolvimentismo e planejamento estatal, que se elabora de cima para baixo e no considera a diversidade de situaes econmicas, culturais e simblicas da atividade humana. Nas palavras do autor, A produo de mapas passou a integrar, assim, as lutas simblicas envolvidas no processo de produo cultural da paisagem e de seus elementos materiais (Acselrad, 2010:5). Pode-se acrescentar que esse ato produzido por sujeitos em geral marginalizados do ato criativo de mapeamento social da realidade, dentro de sua verso, e que a partir desta ao passam a ocupar um lugar de disputa poltica no cenrio local, regional ou nacional, dependendo da extenso dos interesses envolvidos. Produzindo assim, na aparncia, uma verdadeira guerra de mapas conforme interpreta Alfredo Wagner (1995), para, na essncia, denunciar formas de opresso, explorao, marginalizao ou precarizao dos subalternizados. Deste modo, as experincias de mapeamentos participativos permitem a revelao do que Acselrad chama de tramas territoriais subjacentes a tais iniciativas - a saber, os movimentos do tecido scio-territorial composto de interesses e projetos, configuraes polticas e identidades distintas(Acselrad, 2010:6). Na mesma linha de trabalho acadmico-poltico, Madeira Filho (2006 e 2007) vem desenvolvendo junto ao PPGSD/UFF os conceitos de tecnologia democrtica e o direito das populaes (juridicamente) invisveis. Os quais se apresentam como referncia para diferentes projetos de extenso universitria realizados pelo GT ECOSOCIAL da UFF,
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focando a atuao mediadora da universidade pblica conforme demanda do Ministrio Pblico e de outras instituies. Neste mbito Madeira enfatiza a centralidade da prtica poltica ao conceito de tecnologia democrtica, o qual define a seguir como expresso que procura dar conta de contextos propcios participao nas esferas de deciso, com a maior liberdade de expresso possvel. Neste sentido, as prprias regras do dilogo e da estrutura deliberatria estariam nas mos dos atores sociais. Assim, poderamos falar da existncias de graus de tecnologias democrticas, na medida em que existissem estruturas participativas mais ou menos efetivas (Madeira, 2006:248). preciso deixar claro que por estar focada no sujeito coletivo esta metodologia permite revelar a diversidade dentro de uma mesma unidade. Assim, apesar de juntos e iguais na condio de assentados na mesma rea e tendo os mesmos sujeitos como sua alteridade (Vale, fazendeiros de eucalipto/empresas de celulose, fazendeiros de gado, frigorficos, grileiros e siderrgicas), so, ao mesmo tempo, diferentes e nicos em sua histria e identidade. E, assim, a vida dos trabalhadores se apresenta enquanto contradio dialtica na relao de alteridade, identificada na histria de vida e memria da populao, a partir da migrao territorial, migrao profissional/laboral, etc. Neste caso, representam grupos sociais atingidos pelos impactos derivados da ideologia do progresso e da expanso de uma mesma empresa - ou de uma orquestrao entre empresas e o Estado19. Embora exista a tentativa de minimizar os custos socioambientais (atravs de compensaes financeiras ou simblicas) do(s) seu/seus desenvolvimento(s), atravs de polticas/prticas de responsabilidade social. Mas esses valores apenas abstratamente podem ser colocados em uma equao simples de subtrao dos benefcios versus impactos/externalidades negativas. Uma questo colocada equipe era se os assentados de Aailndia configuravam-se como base ou base potencial do movimento internacional organizados dos Atingidos pela Vale 20.
A chamada regio de Carajs pode ser lida [...] como o amplo teatro de operaes de mltiplos projetos da CVRD [Vale], sobretudo os de explorao mineral, e de uma diversidade de grupos empresariais (madeireiros, mineradores, guzeiros, agropecuaristas, sojicultores, empreiteiros da construo civil, fabricantes de leos vegetais, de papel e celulose e de produtos farmacuticos), que realizam, no momento atual, coadunados com agncias multilaterais, a mais complexa coalizo de interesses industriais e financeiros hoje registrada na Amaznia. (Almeida, 1995: 39-40). 20 O Movimento dos Atingidos pela Vale possui largo leque de estratificao social. Encontram-se em sua base desde engenheiros, pees, trabalhadores rurais, moradores de comunidades afetadas pela EFC, independente da renda individual, embora como em todos os casos de Justia Ambiental, atinja mais significativamente os mais pobres. O primeiro encontro internacional dos afetados pela Vale ocorreu no Rio de Janeiro, entre 12 e 15 de 126
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2.1. As oficinas de memria e mapeamento participativo Para esta pesquisa definimos quatro tipos de abordagem a partir de um mesmo mapabase como forma de realizar uma Oficina de Mapeamento Participativo em Aailndia/MA, com quatro diferentes mapas temticos21. Cada um deles era produzido simultaneamente, por subgrupos compostos por assentados e pesquisadores - que atuavam como monitores -, deixando livre a escolha dos assentados em participar de um ou mais mapas. Orientadas pela perspectiva metodolgica da pesquisa-ao e da observao participante, e considerando as condies objetivas (tempo disponvel), as oficinas s aconteciam no segundo dia de visita aos assentamentos, aps um dia de reconhecimento mtuo. Importa saber que a vantagem e o uso adequado desse tipo de mapeamentos e diagnsticos rpidos participativos realizados no curto prazo, deve ser determinado por condies especficas, as quais possam responder s caractersticas de uma organizao populacional com um processo de formao em curso, ainda fortemente dependente de polticas pblicas para sua consolidao (infraestrutura e de recursos materiais), e para o seu estabelecimento social, poltico, produtivo e cultural. Tendo-se em conta que tais polticas constituem contrapartida obrigatria do Estado, dentro de processos juridicamente definidos, como no caso de assentamentos de reforma agrria, fixao de quilombolas, atingidos por barragens, certos casos de definio de direitos em terras indgenas, dentre outros. Soma-se a isso o fato de que este tipo de oficina de mapeamento participativo realizado a partir de mapas j existentes no necessariamente legitimados pelas comunidades, porm oficialmente elaborados pelo INCRA e outras instituies pblicas como o Instituto de Terras do Maranho (ITERMA) e a Secretaria de Agricultura de Aailndia. Podem ainda ser uma ferramenta til para realizao de um Diagnstico Rural Participativo (DRP) dentro de um contexto no qual se pretenda provocar uma reao coletiva em termos de reflexo politizada acerca dos interesses, prioridades e ajudando no processo de descoberta de formas de encaminhamento, mobilizao e luta. Justamente em Assentamentos em processos em implantao.
abril de 2010. Um movimento que nasceu no Canad, onde verificou-se uma greve de longa durao com repercusses em escala global em reao aos impactos desta empresa. 21 Os mapas originais eram fotocopiados, ampliados, plastificados e doados a direo do assentamento, escola ou a lideranas das associaes do MST ou STTR. Mais quatro cpias eram feitas para a produo de um mapabase ampliado e reproduzidos em nmero de quatro. Posteriormente, uma vez encerrada as Oficinas fotografvamos os novos mapas-recriados pelo coletivo, deixando o original com a direo do assentamento e ficando com as fotos. 127
No se pode tergiversar ao obstculo episemolgico que pode representar este tipo de intervenes cientficas cirrgicas descontinuadas! Trata-se, por tanto, de tentar potencializar grupos e espaos politicos existentes na regio e construir, sempre que possvel, uma produo compartilhada do conhecimento. A partir da perspectiva da luta pela terra e a favor da reforma agrria, como instrumento de desenvolvimento local, territorial e rural. Ao mesmo tempo essa ao de interveno consegue obter dados relevantes para uma pesquisa acadmica de cunho crtico. Uma experincia tipo a identificada por Karl Marx as sua proposta de Enquete Operria: se pergunta informando para fazer pensar e agir. Em sntese tivemos uma produo coletiva em quatro mapas temticos: (1) Histrico resgatando a memria da ocupao e dos conflitos fundirios, e a relao com as agncias estatais de regularizao fundiria (como INCRA e GETAT); (2) Ocupao - abordando a natureza, uso e ocupao do solo, produo, tcnicas de criao e cultivo, infraestrutura, moradia e transporte; (3) e Conflitos - elencando as formas de disputas internas e externas, com diferentes sujeitos e aes polticas, as tenses existentes e partilhadas pelo grupo; (4) Sonhos expressando desejos em relao ao espao, podendo se consolidar em pautas de luta ou novas formas de organizao. O ltimo mapa foi, em geral, disputado pelas crianas e jovens da comunidade ao lado dos mais idosos do grupo e permitiu abrir possibilidades de criao imaginria sobre o seu espao como um lugar de felicidade e de vida por geraes.
3. ASSENTAMENTOS
RURAIS COMO ALTERNATIVA DE VIDA: POR UMA LEITURA DOS MAPAS
QUE VALORIZE OUTRAS FORMAS DE DESENVOLVIMENTO
Em todos os assentamentos existentes em Aailndia - cerca de trs dezenas, possvel perceber que os principais conflitos tm como antagonista a empresa Vale, a Estrada de Ferro Carajs (EFC), as plantaes de eucalipto e as carvoarias, sendo este conjunto de atividades econmicas o elemento constituinte de uma das alteridades dos movimentos sociais locais. Noo que permite perceber o mecanismo social que faz do desenvolvimento da VALE um desenvolvimento que vale riqueza e que, ao mesmo tempo, exclui e oculta problemas trabalhistas, ambientais e sociais, e, portanto, no vale para as comunidades do entorno de suas reas de atuao e influncia.
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Como salienta a ONG Justia nos Trilhos22: No Vale acolhermos o progresso tendo que pagar o preo violento do desmatamento, do trabalho escravo, da monocultura de eucalipto, da poluio urbana. (Justia nos Trilhos, 2009: 01). possvel constatar o alto nvel de impacto social, poltico, econmico e simblico dada pela presena desta empresa na vida de todos os segmentos e de qualquer estratificao social em Aailndia. Por esta razo, resolvemos arbitrar pela utilizao da imagem dos trilhos como uma metfora na representao dos efeitos resultantes do planejamento desenvolvimentista estatal e privado, o Projeto Grande Carajs-PGC, sublinhando a ideia da interferncia recorrente EFC na vida cotidiana dos assentados e pequenos produtores rurais do municpio. Especificamente, o trabalho de campo realizado no ambiente rural definiu como base emprica os assentamentos que foram visitados, no mnimo em dois dias cada um. Trabalhamos com os seguintes Assentamentos de Reforma Agrria: (a) Assentamento Joo do Vale: ocupado sob a coordenao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra-MST, entrando pelos fundos de uma fazenda improdutiva, cujo suposto dono se recusava a sair da sede apoiado por pistoleiros. Esta fazenda teve seu processo de ocupao pelos movimentos sociais atravs de uma ao coordenada entre MST e o Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais-STTR, no sem conflitos e divergncias. A terra da fazenda ocupada pelo STTR era identificada pelos trabalhadores do Joo do Vale como de melhor qualidade, alm de possuir o nico poo de gua potvel cujo encanamento, posteriormente, passou a atender trs assentamentos prximos. (b) Assentamento Francisco Romo: assim que tomaram conta da sede, definiram-se como uma outra e diferente unidade identitria denominando o grupo referido acima como Assentamento Francisco Romo. Essa histria entrelaada e conflituosa contornada vez por outra face presena de interesses comuns, como por exemplo, criar uma unidade tendo em vista lutar junto ao poder pblico por polticas sociais e acesso ao mercado. Mas deve-se destacar a posio estratgica do controle do poo de gua potvel que abastece residncias e a produo agrcola. (c) Assentamento Planalto I e Assentamento Planalto II Os coletivos de trabalhadores se situam na mesma rea mas se dividiram em funo de concepes polticas (movimento de
Esta ONG foi criada visando potencializar as denncias dos problemas enfrentados pelas populaes que vivem ao longo da EFC, tendo em vista seu baixo poder de negociao pela reparao dos danos que lhes so causados pela operao intermitente da ferrovia e dos complexos mineradores e guseiros. Para mais informaes ver http://www.justicanostrilhos.org/. 129
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Igreja, e sindicato), e criaram uma distncia real que dificulta aes conjuntas. Aparentemente representam dois grupos de identidade histrica distinta: um mais antigo e outro mais recente, que na maior parte composto por filhos de trabalhadores rurais do Assentamento Novo Oriente. Originalmente a rea denominada Planalto I possua uma infraestrutura que foi sendo perdida por abandono do poder pblico: o posto de sade foi desativado, a escola de segundo grau estava em processo de desativao, debaixo dos olhos e protestos da comunidade. (d) Assentamento Novo Oriente Assim batizado por um padre durante a missa de fundao, este foi o primeiro assentamento criado pelo INCRA no municpio. Provavelmente pela sua condio pioneira recebe algum apoio da empresa Vale, desde tratores para ajudar no cultivo, abertura de estadas vicinais de acesso e escoamento. Este fato se deve ainda a sua localizao em relao aos trilhos da EFC e, especialmente, aos canteiros cedidos23 para as obras de duplicao da EFC. Entretanto, a opinio externada mostrava que mesmo esse tipo de apoio vem cheio de contradies uma vez que no respeita as prioridades da comunidade, e ignorando certos conflitos histricos e recorrentes (como questo da inexistncia de passagens em subnivel para os pedestres atravessarem a linha frrea). Assim, o principal conflito enfrentado pelo assentamento atualmente e que se refletia externa e internamente: as obras de duplicao da EFC, executadas pela Odebrecht. Entre o assentamento Novo Oriente e os Planalto I e II, existe uma rea disputada para expanso dos assentamentos do entorno que as comunidades em comum denominam de Faixa de Gaza. A partir de denncias feitas, entre as dcadas de 1980 e 1990, pela Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE)
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soube-se que a rea
(considerada a fazenda do Jugurta, fazendeiro e grileiro reconhecido e articulado ao poder local) terra devoluta. Uma vez que o INCRA no decide por decreto a situao dessas terras, a expectativa sobre elas aumenta as tenses locais. Neste caso do assentamento Novo Oriente no fizemos mapeamento participativo, mas optamos por reunir as mais antigas lideranas na casa de um deles, debaixo de uma rvore. Percebemos a importncia da militncia pretrita desse grupo que ainda se rene e se articula por fora do sindicalismo e do MST e que realizaram uma ocupao que envolveu funcionrios do INCRA, pistoleiros e fazendeiros.
H uma polmica interna dentro do Assentamento sobre a legalidade e legitimidade de alguns dos moradores do Assentamento negociarem separadamente a cesso de parte do Assentamento para servir de canteiro de obras. Segundo lideranas entrevistadas o canteiro de obras era o antigo campo de futebol do Assentamento, local de uso comum e, portanto, rea coletiva. 24 Para mais informaes ver: http://www.fase.org.br/v2/ . 130
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Esse grupo provocou uma virada na direo do processo de luta que afastou governo, fazendeiros e seus capangas. E, na medida em que essas lideranas assumiram o comando da ao coletiva optaram por uma disputa na oposio sindical, obtendo vitria. Passaram, assim, a coordenar as decises sobre o assentamento e do STTR de Aailndia, difundindo a luta por Reforma Agrria para alm do municpio, o que provocou reaes dentro e fora do movimento sindical rural do Maranho. Hoje, h uma representante de Aailndia na Federao dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura do Estado do Maranho (FETAEMA), que faz a mediao entre esta e as comunidades rurais do municpio. O grupo que guarda a memria do movimento, considerados os "velhos", resume a histria e a base estrutural para a compreenso e o reconhecimento de outras ocupaes por trabalhadores rurais na regio oriental da Amaznia e a forma como correm soltas as relaes de poder sobre o territrio e, tambm, os abusos dos representantes e grileiros. (e) Assentamento Califrnia Um grupo de trabalhadores rurais organizados junto ao MST ocupou uma extensa rea de plantao de eucaliptos notoriamente grilada, conforme a opinio do prprio INCRA. Dentre os assentamentos visitados este foi o que apresentou maior grau de articulao poltica com outros movimentos sociais e organizaes no governamentais de dentro e de fora do municpio. Nas falas percebia-se uma politizao de argumentos permitindo deduzir a possibilidade de existncia de uma rede de interlocuo permanente. Como veremos, esta politizao decorrente dos conflitos enfrentados pelo assentamento ao longo de sua existncia, mas tambm das condies objetivas do assentamento25 que facilitam a comunicao e a formao de geraes que podem ter acesso ao conhecimento e a sua histria, valorizando a memria coletiva e social da comunidade, estando mais preparados e articulados para os enfrentamentos do cotidiano.
3.1. Mapa Histrico Faremos uma leitura dos mapas, ou cartografias, produzidas nos Assentamentos Joo do Vale, Planalto I, Francisco Romo e Califrnia. Entretanto, como foi dito anteriormente, outros levantamentos (histrias de vida e entrevistas) so fundamentais para compreender a organizao dos movimentos sociais diante dos diferentes processos histricos.
O assentamento dispunha de sistemas de telefonia e internet, alm de escola em nvel fundamental com biblioteca equipada; e sua vila encontrava-se estruturada com distribuio de energia eltrica e comrcio. 131
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Nesse sentido, to importante quanto construo de um mapa histrico de cada Assentamento foi a Oficina de memria realizada no Assentamento Novo Oriente, que permitiu visualizar as diversas articulaes entre aes do Estado de regularizao fundiria (GETAT e INCRA26) com iniciativas privadas de explorao econmica da floresta e da terra (VALE e ODEBRECHT) bem como da reao dos trabalhadores diante dos processos de expropriao vividos.27 A leitura dos mapas histricos evidencia uma conexo entre a trajetria de vida dos trabalhadores rurais em Aailndia com processos econmicos e sociais referenciados em grandes projetos de desenvolvimento da mesorregio do Bico do Papagaio (PA,TO, MA). O fato dos primeiros e mais antigos habitantes da cidade, hoje assentados, serem antigos trabalhadores das serrarias, carvoarias e/ou mo-de-obra para grandes proprietrios rurais mostra conexes entre a histria dos Assentamentos com a explorao da mina de ferro de Carajs, a siderurgia e a expanso da fronteira agrcola em direo floresta amaznica. A noo de frentes de expanso til para entendermos a histria desses Assentamentos dentro de um contexto mais amplo (da dcada de 1970). Ou seja, todo o processo de derrubada da mata nativa, a extrao de madeiras nobres, conflitos com populaes indgenas, a construo da EFC e das estradas federais BR-222 e BR-01028, faz sentido com o surgimento de polo industrial em Aailndia, cidade que teve sua primeira atividade econmica focada em serrarias29. importante lembrar que o pontap inicial dessa frente de expanso, planejada e articulada atravs do Estado, em consrcio com a iniciativa privada estrangeira e nacional, deu-se com a descoberta da maior jazida de ferro de alto teor do mundo, em Carajs (PA). Para que o minrio de ferro pudesse ser extrado, explorado e exportado, fazia-se necessrio a construo de uma infraestrutura que compreendesse uma fonte permanente de energia
No ano de 1977 o decreto-lei n 1.523 cria a Coordenadoria Especial do Araguaia-Tocantins (CEAT), que fornece subsdios para a criao, em 1980 do Grupo Executivo do Araguaia-Tocantins (GETAT), decreto-lei n 1.767. Entidade que tinha como objetivos: a neutralizao dos conflitos fundirios na regio do Bico do Papagaio, atravs da regularizao das terras; e a neutralizao da influncia da Igreja Catlica atravs da promoo de uma nova base poltica local, rearticulando o governo com as elites locais. (Bruno e Sev, 2010). 27 Vide anexo 1. 28 Segundo a ONG CDVDH a construo das rodovias foi responsvel pela expulso dos ndios guajajaras e aws. In: Atlas Poltico-Jurdico do Trabalho Escravo. Dados que se confirmam na Enciclopdia dos Poos Indgenas na Amaznia, organizada periodicamente pelo Instituto Socioambiental (ISA). Mais informaes ver http://pib.socioambiental.org/caracterizacao.php?id_arp=3639 29 "A implantao da produo guseira na regio de Carajs teve incio com o deslocamento de grupos siderrgicos de Minas Gerais (Itaminas, Ferroeste) e com a converso de empresas de construo civil (Construtora Brasil, Rodominas), que, aproveitando-se dos incentivos e isenes fiscais [...] tornaram-se produtores de ferro gusa (Carneiro, 2008) 132
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eltrica (UHE Tucuru); malha ferroviria e rodoviria (EFC e BR-010); e porto (Porto de Madeira, So Lus/MA). Esse complexo s ficaria pronto em meados da dcada de 1980, acarretando na implantao do plo guseiro em Aailndia e a transferncia das serrarias para outras regies onde ainda encontravam-se mata nativa amaznica em abundncia. Ao falarmos em grandes projetos por vezes exclumos um dos principais agentes de transformao: o homem e a mo-de-obra. Para implementar esses projetos foi necessrio o deslocamento de grandes contingentes populacionais para o sul do Maranho, provenientes do Norte, Nordeste, Centro-Oeste e Sudeste. O Mapa Histrico de cada um dos assentamentos cartografados demonstram numa escala local esses processos descritos sumariamente acima. Ou seja, pequenas reas com presena de mata nativa, grandes reas de juquira (capoeira; ou juqueiro - capoeira grossa, remanescentes de reas degradas), pequenas reas de lavoura, partes dedicadas a pecuria e outras para produo de carvo. Todos os quatro assentamentos que realizaram as oficinas identificaram em seus Projetos de Assentamento ciclos de explorao econmica antes da ocupao das terras pelos trabalhadores organizados, bem como os desdobramentos desta explorao e suas atuais formas. importante frisar que esta memria sobre a regio se deve ao fato de a maioria dos trabalhadores que formam a populao assentada eram, em sua maioria, migrantes de dcadas anteriores vindos em busca de trabalho nas serrarias e nas grandes obras citadas.
3.2. Mapa de Ocupao Nos mapas de uso e ocupao do solo tambm foi possvel constatar semelhanas e recorrncias histricas no desenvolvimento dos assentamentos. Tanto do ponto de vista do contexto histrico regional, como da perspectiva das atuais formas de organizao social e de produo. Um dos elementos que chamou a ateno, pela recorrncia, foram as estratgias de ao articulada por parte dos movimentos sociais atuantes na regio. Estas articulaes, que variavam em maior ou menor grau, ocorriam como forma de se contrapor poltica e
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fisicamente aos poderes locais institudos, no caso o INCRA (e anteriormente o GETAT) e os ento donos da terra.30 Fisicamente, pois atravs das ocupaes de terras devolutas, em alguns casos griladas, os movimentos se interpunham no caminho de um determinado projeto de desenvolvimento, baseado na extrao vegetal e na pecuria extensiva. Politicamente, pois obrigavam as instncias pblicas a reorientar seus investimentos e suas polticas pblicas, no sentido de regularizar terras e viabilizar assentamentos humanos e produo agrcola para abastecimento local. Duas questes apareceram como determinantes nos processos de ocupaes que deram origem aos assentamentos rurais pesquisados: o acesso s estradas e o acesso gua. E seguem sendo ainda hoje pontos de tenso e conflitos entre os assentados, o poder pblico local e as empresas Vale (dona da EFC) e Odebrecht (responsvel pela duplicao da mesma). Em depoimentos sobre o processo de ocupao do assentamento Francisco Romo evidenciado que o acesso ao poo da fazendo foi essencial, tanto para o assentamento Francisco Romo quanto para o Assentamento Joo do Vale. Fator esse que pode, tambm, explicar a superao de diferenas ideolgicas entre o MST e o STTR de Aailndia para organizar a ocupao de duas glebas da mesma fazenda. Assentamentos esses liderados por duas mulheres, Luziane (STTR, Francisco Romo) e Caetana (MST, Joo do Vale). Percebese a conexo entre os assentamentos e a necessidade de se manterem ligados pela gua, mas simboliza uma interdependncia tanto histrica como estrutural entre seus moradores e suas organizaes polticas. Os mapas apontam para uma ocorrncia de pequenas reas de mata nos assentamentos, geralmente como ilhas de vegetao densa em meio s grandes extenses de juquira/juqueira e pastos abandonados. Isso resulta numa baixa disponibilidade de madeira para o manejo pelos assentados. O fato de no existir madeira disponvel para construo de casas nos assentamentos no simplesmente um sinal do uso atual do solo pelos assentados, mas, sim, uma herana das primeiras ocupaes realizadas para fins exploratrios de madeira e carvo. Por outro lado, as reas de roa e de plantio diversos acompanham, geralmente, os traados das poucas estradas vicinais construdas em sua maioria pelas serrarias e pela construo da EFC. Sendo esta uma alegao dos assentados para a no ocupao de maiores reas com plantao e produo agropecuria, pois difcil o acesso s terras para o plantio e para escoar a produo.
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Vide anexo 2. 134
3.3. Mapa de Conflitos Vale lembrar que j no final dos anos de 1970 a regio era considerada como uma das mais violentas do Pas, e, hoje (sculo XXI), no perdeu esta caractersticas, pelo contrrio, Aailndia um dos municpios com maior incidncia de trabalho escravo contemporneo e trabalho infantil, especialmente nas carvoarias e serrarias (CPT, 2010 e 2011; CDVDH, 2011; PNCSA, 2009 e 2010). Em 1966 entrou em vigor a lei federal da incorporao de 100 km de cada lado das rodovias federais construdas, em construo ou planejadas. Em 1969, o ento governador do Maranho, Jos Sarney, institui a Lei n 2.97931, que dispe sobre as terras pblicas do Maranho, conhecida como Lei Sarney, quando houve a venda das terras devolutas, sem licitao, a grupos organizados em sociedades annimas. O aumento de concentrao fundiria combinado com a intensificao do processo migratrio de trabalhadores originados do Nordeste, fugindo da seca e das cercas do latifndio, para grandes projetos que orbitaram o PGC so apontados como fontes de conflitos e violncias denunciados nos mapas. Alm dos conflitos derivados da vizinhana com a EFC, a proximidade de grandes reas de plantio de eucalipto e, portanto, de produo de carvo gera uma srie de conflitos ambientais, como: pulverizao de venenos, fertilizao do solo com resduos das siderrgicas e o acesso gua para a produo de celulose. Esses venenos, que so agrotxicos que fazem com que a fertilidade do solo diminua, so interpretados pelo Xerife32 no como efeitos exclusivos da devastao anterior, mas, principalmente, como efeito dos materiais utilizados como fertilizante das grandes plantaes de eucalipto, que cerca os assentamentos. filhos33. O Padre Josimo, interpreta a infertilidade da terra como uma vingana da terra (me) contra aqueles que no so seus
Essa poltica foi responsvel direta pela expulso de milhares de famlias que ocupavam tradicionalmente os territrios e biomas maranhenses, sob pretexto que eram terras devolutas, mas, posteriormente essas terras foram vendidas pelo mesmo governo para grupos empresariais [...] fortalecendo assim o aumento da concentrao de terras (CDVDH, 2011:29). 32 Uma das lideranas do Assentamento Joo do Vale. 33 Me fecunda / Obrigada a ficar estril./ Voc j no a me de muitos filhos! / Fizeram de voc simplesmente / A produtora de capim e escrava dos bolsos dos ricos! / Se olho para as suas matas,/ Vejo puramente capoeira e Sol ao meio-dia! / Querendo colher alimentos que do vida e saciam a fome, / Arrasto em meu corpo colonhes e lajeados... / Se quero sentir o cheiro do seu corpo virgem, / Meus narizes se enchem de catinga de bois a arados. (Padre Josimo/CPT, 2006), um dos Coordenadores da Comisso Pastoral da Terra (CPT) na regio do Bico do Papagaio. 135
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O fertilizante utilizado pelas plantaes de eucalipto chamado farinha de rocha34 ou p de rocha: o nome dado s rochas modas ou trituradas para uso agrcola; recupera os solos empobrecidos, desequilibrados e que perderam seus constituintes minerais35. Conflito de interpretao sobre o cuidado com a terra, que acontece no momento em que as Siderrgicas querem transformar um resduo em mercadoria, mercadoria essa que, segundo a prpria empresa Vale, uma forma de diversificao e ampliao de mercado:
Os investimentos na indstria de fertilizantes so uma estratgia para liderar o mercado global. Projetos tm sido desenvolvidos e portflios de ativos de fertilizantes adquiridos com o objetivo de transformar a Vale em um dos principais produtores do mundo nos prximos anos36.
Alm da poluio do solo houve denncias de poluio do ar. O Assentamento Califrnia fica ao lado da fazenda Monte Lbano, empreendimento da Ferro Gusa Carajs (FGC, pertencente Vale), que se dedica produo de carvo vegetal para alimentar a Siderrgica da Vale em Marab:
de 2005 at 2009 os moradores do assentamento Califrnia respiraram a fumaa emitida por todos os fornos em funcionamento. Recentemente, a FGC fechou metade dos fornos para diminuir as emisses. Ao dizer da empresa, isso foi devido preocupao pela poluio. Sabe-se porm que a escolha deve-se reduo de produo de ferro gusa em decorrncia da crise mundial. Atualmente funcionam s 4 das 11 unidades que alimentavam a siderrgica da Vale em Marab. A perspectiva em mdio prazo para a FGC de Marab queimar carvo mineral da frica (Bossi, 2010:29).
Ainda segundo a organizao Justia nos Trilhos muitos moradores de Aailndia denunciam que o cercamento por grandes plantios de eucalipto, submete-os a riscos associados a despejos significativos de veneno e a alterao no solo e na escassez de recursos hdricos. A Vale vendeu para a Suzano Papel e Celulose o equivalente a 84,7 mil hectares de terras por 235 milhes de reais, sendo que "a Vale vai transportar celulose das novas instalaes da Suzano no Maranho, por via ferroviria at a regio porturia de So Luis, at 2043"37.
"A Embrapa aponta as vantagens da utilizao regional da utilizao regional das reservas minerais para reduzir custos de transporte e dinamizar a agricultura local". Notcia da Comisso de Meio Ambiente do Senado Federal, em 07/02/2012. http://www12.senado.gov.br/noticias/materias/2012/02/07/po-de-rocha-comofertilizante-e-saida-para-agricultura-dizem-especialistas . 35 Agenda do Produtor Rural 2012, Banco do Nordeste, distribuda pela Secretaria de Agricultura de Aailndia. 36 Site: http://www.valefertilizantes.com/valefertilizantes/nosso.asp acessado em 13 de agosto de 2012. 37 Noticia de Alberto Alerigi Jr, publicado em http://oglobo.globo.com/economia/vale-vende-ativos-florestaissuzano-por-r235-mi-3200014 acessado em 13 de agosto de 2012. 136
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O conflito recorrente em todos os mapas produzidos referem-se duplicao da EFC, produzindo uma pauta de exigncia que uniu os Assentamentos da regio. As obras esto sendo executadas pela empresa Odebrecht, que construiu um ptio para equipamentos e trabalhadores numa rea comum do Assentamento Novo Oriente, sem a autorizao de todos os assentados. Houve a construo de uma pauta de reivindicaes indicando os pontos de compensao pelas atividades realizadas pelas empresas Vale e Odebrecht. Nos mapas construram a seguinte pauta de reivindicaes: Estao ferroviria para os assentados (para atender um conjunto de assentamentos, incluindo logstica para transporte da produo); Passagem de veculos e pedestres por cima do trem; Alambrado protegendo da linha frrea; Recuperao de estradas vicinais internas nos assentamentos; Posto de sade; 300 horas de trator de esteira; Campo de futebol na rea prpria; Recuperao e ampliao da distribuio de gua; Quadra poliesportiva e construo de rea de lazer e cultural; Reforma e ampliao da escola; Manuteno da estrada vicinal. Mas uma deciso interrompeu as obras de duplicao. O juiz federal Ricardo Felipe Rodrigues Macieira, da 8 Vara Federal, em So Lus (MA), no dia 27 de julho do ano corrente, probe "qualquer forma de atividade para a continuidade da Estrada de Ferro Carajs"38 at a realizao de Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) com anlise de todas as comunidades de quilombolas e povos indgenas ao longo da EFC.
4. POPULAES INVISVEIS?! DAS LUTAS E SONHOS QUE AS TORNAM VISVEIS A prtica de documentao e registro, visando construo permanente da memria social dos grupos excludos, vislumbra a possibilidade para criar estratgias de visibilidade no cenrio social e poltico. Especialmente quando podem ser evidenciadas atravs de sua perspectiva pelo trabalho acadmico e cientifico. Ao assumir sua histria, estes grupos expem suas demandas e assim podem conseguir maior xito na disputa por polticas pblicas, por direitos ou mesmo para abrir canais de expresso. Sendo assim, a relevncia destas oficinas est alm do mapeamento e registro da memria de determinados processos e conflitos sociais, mas no desenvolvimento em conjunto com os agentes sociais de uma prtica permanente de valorizao destas memrias e histrias.
Processo n.: 26295-47.2012.4.01.3700, Ao Civil Pblica cujos autores so a "Sociedade Maranhense de Direitos Humanos", "Conselho Indigenista Missionrio - CMI" e Centro da Cultura Negra do Maranho CC-N" contra a "Vale S/A" e o "Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA". 137
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De acordo com uma perspectiva jurdica, a carncia de produo de registros escritos e fotogrficos das lutas surge como lacuna para a produo de "provas" nos processos, o que corrobora com as noes de invisibilidade e marginalizao. Entende-se que esforos contrrios marginalizao de trajetrias de grupos sociais em luta pela terra tm gerado a produo de propostas metodolgicas e de interpretaes sobre o lugar dessas lutas na memria. Estes debates tm tido destaque na alimentao de trabalhos tericos assim como na construo de estratgias para as conquistas dos movimentos sociais organizados. As memrias construdas sobre a luta pela terra no Pas so objeto de confronto na sociedade, embora a memria dos prprios agentes raramente aparea incorporada nessas anlises. Com este intuito foram ento elaborados o Mapa dos Sonhos em cada oficina realizada. O Mapa dos Sonhos , portanto, um Mapa das Ideologias, construdo da interao entre o mundo fsico e o mundo das ideias. E, assim, constitui-se um mapa que pode exprimir um dilogo entre aquilo apresentado como resposta ao passado de luta pela terra, as mudanas importantes almejadas pelas comunidades assentadas e, por que no dizer, dos sonhos dos prprios pesquisadores em campo, com suas respectivas trajetrias e inseres polticoacadmicas. Assim, o debate constitui uma sntese de sentidos prprios a quem vive uma determinada realidade, com suas respectivas semelhanas aos outros casos de Reforma Agrria no Brasil, e, finalmente, enquanto uma sntese desse prprio artigo. Por que fazer um mapa dos sonhos? No se trata de colocar o Assentamento sentado no div, mas utilizar a ferramenta, Oficina de Mapeamento Participativo, como instrumento para criar uma relao entre a pauta de reivindicaes do Assentamento e as possibilidades de desenvolvimento ainda no realizadas por falta de suporte do Estado (infraestrutura e assistncia tcnica). Endurecidos pelo passado de lutas, omisses e promessas governamentais (cumpridas ou no), inicialmente demonstraram certo ceticismo em relao ao Mapa dos Sonhos, pois falar de suas carncias como desejos futuros, desejos reprimidos, um processo que demanda relaes de confiana entre pesquisadores e assentados. O Mapa dos Sonhos trouxe informaes precisosas aos pesquisadores, j que algumas das demandas por infraestrutura bsica, direitos constitucionais no garantidos e mesmo desrespeitados, ainda so pautas de luta, comuns a todos os assentamentos: posto de sade (com presena permanente de tcnico ambulatoria e ambulncia; e presena peridica de um mdico); melhoria das estradas vicinais; rede de gua e de esgoto que atenda tanto s vilas
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quanto produo; ensino fundamental e mdio initerrupto, com formao tcnica agropecuria; recolhimento de resduos slidos (lixo), reciclagem e compostagem. Registramos algumas especificidades: casa do mel, viveiro de mudas, sede da cooperativa, caminhes e praa poliesportiva para o assentamento Califrnia; produo agrcola consorciada com rvores nativas da amaznia, tnel ou viaduto para atravessar os trilhos da EFC, um p de aa no centro da vila, sede da associao, centro social para reunies sociais e polticas para o assentamento Joo do Vale; e, para o Planalto I, um cinturo verde formado por Reserva Legal de mata nativa cercando o assentamento, rea de festa, rea das mulheres, praa para idosos e igreja, demandas estas, todas, inerentes aos direitos de cidadania dessas comunidades.39 No pretendemos aqui criar uma teoria nova nem negligenciar as condies materiais objetivas nas quais pode se dar a implementao de programas de regulrizao fundiria e de reforma agrria. A desigualdade um obstculo real para a democracia e, assim, a ideia de tecnologia democrtica, que vem sendo articulada por grupos de estudantes, pesquisadores e professores da linha de Justia Ambiental do PPGSD/UFF, teve como princpio a necessidade de elaborar parecer sobre um conflito socioambiental especfico no estado fluminense. Sobre a tecnologia democrtica enfatizamos o Laudo Multidisciplinar em Conflito Socioambiental elaborado pelo GT Ecosocial da UFF e projeto Nova Cartografia Socaial da UFAM. A experincia do GT Ecosocial repousa sobre perguntas feitas no seu prefcio redigido por Acselrad:
Que relao existe entre conflitos ambientais e democracia? Como a contraposio por vezes observada entre metas de reforma agrria e de conservao de ecossistemas, por exemplo, articula-se com o projeto de construo democrtica? (Acselrad, 2007:15).
As respostas a estas perguntam partem do principio que os conflitos so parte da democracia e os consensos nela produzidos so permeados de dissonncias. Portanto, a tecnologia democrtica no visa produzir consensos, mas trazer tona as vozes destoantes (dissonantes), dando-lhes visibilidade e almejando no mnimo uma equivalncia em temos de legitimidade de fala e poder nos espaos pblicos. Trata-se de promover a expanso dos
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Vide anexo 3. 139
direitos sociais e polticos, por meio de instrumentos de pesquisa-ao e metodologias participativas40. Outra experincia que faz parte da preocupao deste trabalho em garantir coerncia entre suas concluses e perspectivas metodolgicas, a do projeto Nova Cartografia Social na Amaznia, sob coordenao da UFAM. Este projeto busca fortalecer os pontos de vista, as formas de ocupao do territrio e de utilizao dos recursos naturais pelas populaes e povos tradicionais da Amaznia, no sentido de confrontar vises de que as terras e florestas tropicais so inabitadas ou que as populaes que ali vivem so residuais ou ainda indiferentes para o desenvolvimento nacional. Ao produzir cartografias sociais, em oposio a cartografias militares, ou mapas de produo (explorao de minrio, potencial hdrico para construo e barragens, dentre outros), instrumentaliza as populaes publicizando seu conhecimento e fazendo um enfrentamento sobre o que se quer e o que se pretende em cada territrio. Por fim, acreditamos que com este breve relato e atravs dos instrumentos de pesquisa adotados pudemos evidenciar as perspectivas dos sujeitos histricos da reforma agrria sobre os processos sociais que protagonizam, bem como demonstrar a importancia da manuteno dos programas de reforma agrria pelo Estado em articulao com os movimentos de luta pela terra. As oficinas de mapeamento e de registro da memria trouxeram tona uma realidade ofuscada pela nuvem de fumaa que associada ao desenvolvimento. Realidade esta que mostra que este desenvolvimento no equanime nem democrtico, ao contrrio; mas que aponta para se pensar e fazer outras formas alternativas de desenvolvimento rural. Referncias Bibliogrficas ACSERALD, Henri (org). Cartografia social e dinmicas territoriais: marcos para o debate. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 2010. ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Carajs: a guerra dos mapas. 2.ed. Belm: Ed. Supercores: 1995. AMBIENTE BRASIL. O que passivo ambiental e o que representa para as empresas. Disponvel em: http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=./gestao/index.html&conteudo=./gest ao/passivoambiental.html
conjugar meio ambiente e democracia na prtica desses espaos pblicos discursivos, no intuito de compreender o quanto esses instrumentos de tecnologia democrtica vm, de fato, contribuindo para o aprofundamento da democracia na sociedade e na construo de um pacto scio-ambiental mais justo e equnime. (Alcntara, 2008:06) 140
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ANEXO 1
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ANEXO 2
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DO OUTRO LADO DOS TRILHOS: RETRATANDO ASSENTAMENTOS RURAIS AO LONGO DA ESTRADA DE FERRO CARAJS EM AAILNDIA (MA) ANEXO 3
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TORNAR PRESENTE QUEM EST AUSENTE? UMA ANLISE DA AUDINCIA PBLICA EM SADE NO JUDICIRIO
Felipe Dutra Asensi1 Arnaldo Ferreira Daniela Gueiros Dias Isabella Fernanda Carneiro Costa Joo Moreno Onofre Barcelos Luiza Mussoi Cattley Patrick Szklarz Renata Rodrigues da Cunha Sepulveda Louza Sallum Vanderson Maullo Braga Filho Adriana Aidar
Resumo
Este artigo apresenta uma anlise crtica da Audincia Pblica da Sade, proposta pelo Supremo Tribunal Federal, visando sondar em que medida esse mecanismo fornece as bases para uma efetiva garantia de representao da sociedade civil nas instncias deliberativas do universo poltico brasileiro. A partir de uma reflexo sobre a judicializao dos direitos empreende-se uma anlise que visa apurar se, de fato, as Audincias Pblicas no mbito do STF concorrem para uma participao efetiva dos diversos segmentos afetados pelos processos decisrios. Para desenvolver esses tpicos, o artigo est estruturado em trs partes. Na primeira delas apresentado, a fins de contextualizao, um histrico acerca dos direitos sade no Brasil. A segunda parte, por sua vez, tem como objetivo tecer uma reflexo em torno do conceito de judicializao. Na terceira parte, apresenta-se uma anlise emprica da Audincia Pblica de Sade visando oferecer uma resposta aos problemas elencados. Por fim, apresentada uma pequena concluso com uma comparao sinttica das reflexes tericas e das anlises empricas.
Palavras-chave
Audincias Pblicas. Supremo Tribunal Federal. Representatividade. Participao. Sociedade Civil. Judicializao.
O presente artigo foi obra coletiva capitaneada pelo Dr. Felipe Dutra Asensi, Professor e Coordenador de Publicaes da Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas (FGV DIREITO RIO), com Doutorado em Sociologia pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP/UERJ). A equipe de trabalho foi composta pelos acadmicos: Arnaldo Ferreira; Daniela Gueiros Dias; Isabella Fernanda Carneiro Costa; Joo Moreno Onofre Barcelos; Luiza Mussoi Cattley; Patrick Szklarz; Renata Rodrigues da Cunha Sepulveda Louza Sallum; Vanderson Maullo Braga Filho; Adriana Aidar.
Abstract
This article exposes a critical analysis of the National Healthcares Public Hearing - proposed by the Federal Supreme Court - aiming to evaluate the extent to which this mechanism provides an efficient assurance of representation of civil society in the deliberative instances of the Brazilian political universe. From a consideration regarding the judicialization of rights, our analysis aims to find out if the Public Hearings in the scope of the Federal Supreme Court precisely contributes to the effective participation of the various sectors of society which are affected by this decision-making process. To develop these themes, the article is structured into three different segments. The first one illustrates the historical background concerning the rights to healthcare in Brazil. The second part intends to deliberate and expand on the concept of judicialization. The third part puts forward an empirical analysis of the Healthcares Public Hearing, aiming to provide an answer to the issues previously shown. At last, a brief conclusion is presented, comparing the theoretical reflections with the empirical analysis.
Keywords
Public Hearing; Supreme Court; Representativeness; Participation; Civil Society; Judicialization.
INTRODUO
Ao longo deste trabalho, buscamos discutir quais foram os reais interesses a se manifestarem e serem defendidos na Audincia Pblica da Sade realizada no Supremo Tribunal Federal. A partir dessa verificao, tentamos determinar se a Audincia de fato atingiu os objetivos aos quais se props e, mais do que isso, se ela deu margem deliberao da sociedade civil com os diversos rgos e setores do Estado. O objetivo do nosso trabalho , portanto, discutir se houve representatividade na Audincia Pblica da Sade. Isto, porm, no tudo: analisamos tambm o intuito e os critrios utilizados pelo Judicirio para convocar a Audincia Pblica da Sade e a forma como ela foi sendo construda pelos diversos atores que fazem parte do jogo democrtico. Nosso ponto de partida se deu com a seguinte pergunta: quais interesses estiveram representados na Audincia Pblica? Nossa pesquisa no poderia comear em lugar diverso do daquele responsvel pela sua convocao, isto , o prprio Supremo Tribunal Federal (STF). Comeamos a nossa coleta de dados no stio oficial do STF. No nos restringimos a essa fonte: consultamos diferentes relatrios sobre a audincia, assistimos vdeos das palestras, procuramos casos polmicos em que o direito sade estivesse em discusso, debatemos o tema, conversamos com especialistas no assunto e, finalmente, fizemos uma extensa pesquisa de
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Felipe Dutra Asensi; Arnaldo Ferreira; Daniela Gueiros Dias; Isabella Fernanda Carneiro Costa; Joo Moreno Onofre Barcelos; Luiza Mussoi Cattley; Patrick Szklarz; Renata Rodrigues da Cunha Sepulveda Louza Sallum; Vanderson Maullo Braga Filho; Adriana Aidar
doutrina e jurisprudncia. A partir de todos os dados coletados, elaboramos nossas prprias tabelas e grficos, os quais sero expostos ao decorrer do trabalho. Assim, julgamos prudente uma breve explicao sobre as diferentes formas que o direito sade foi visto no Brasil. Em seguida, mostramos como o fenmeno da judicializao ganhou fora no pas, intensificando-se, consequentemente, a quantidade de processos na rea da sade. Em seguida, apresentamos as Audincias Pblicas como um importante mecanismo para se conferir maior legitimidade s decises. Chegamos, finalmente, na parte principal do nosso trabalho. Mostramos como a Audincia Pblica da Sade, convocada pelo Ministro Gilmar Mendes, no ano de 2009, buscou estabelecer diretrizes, esclarecer dvidas e criar um ambiente democrtico propcio ao debate para que todos aqueles relacionados direta ou indiretamente pelo tema tivessem espao para discutir e deliberar.
1. O DIREITO SADE
O contedo do direito sade, no Brasil, variou ao longo dos anos, podendo-se perceber trs formas distintas de encar-lo. A primeira delas como favor. Durante o perodo da Repblica Velha, o Estado deveria fornecer garantias sade da populao, no entanto, esta funo no era obrigatria, tornando os indivduos submissos arbitrariedade do poder estatal. Este fato fica mais claro quando se observa a postura autoritria do governo durante a Revolta da Vacina de 1904, episdio marcado por forte resistncia popular vacinao obrigatria2, o que refletiu desconhecimento do povo em relao aos seus efeitos e necessidade. A partir da Era Vargas, observa-se um movimento no sentido de transformar a concepo de sade de mero favor em um bem de consumo. Isso se deve, dentre outros fatores, ampliao dos direitos trabalhistas e reforma poltica desenvolvida no perodo que autorizaram uma reconfigurao nas relaes de poder presentes no campo da sade. Assim, evidencia-se a mercantilizao da sade, uma vez que esta nova prtica esteve diretamente relacionada capacidade do indivduo de pagar pelos planos privados. Apenas aqueles capazes de trabalhar ou
BATISTA, Rodrigo. Revolta da Vacina. Disponvel em <http://www.historiabrasileira.com/brasil-republica/revoltada-vacina/> Acesso em: 10 mai.2012.
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pagar pelos prprios planos de sade tinham acesso a tal direito. Da o entendimento de sade restritiva. Finalmente, o pas marchou rumo terceira concepo de sade a partir da dcada de 1970, mais precisamente com o movimento da Reforma Sanitria que Snia Teixeira3 entende como um conceito que se
(...) refere a um processo de transformao da norma legal e do aparelho institucional que regulamenta e se responsabiliza pela proteo sade dos cidados e corresponde a um efetivo deslocamento do poder poltico em direo s camadas populares, cuja expresso material se concretiza na busca do direito universal sade e na criao de um sistema nico de servios sob a gide do Estado. (1989, p. 39).
A Reforma Sanitria brasileira passou a ser conhecida como Sade Coletiva, pois se compreendia a necessidade de existir uma instituio que conseguisse reunir os interesses das instituies formadoras, num perodo em que se sentia ter esgotado uma determinada orientao: sade pblica clssica e medicina social. Havia, j naquela poca, um acmulo significativo de conhecimento sobre a questo da sade, na busca de novos caminhos para sua compreenso. produo desse conhecimento realizado no mbito das universidades, associaram-se profissionais mdicos militantes da rede pblica de servios na criao, em 1976, do Centro Brasileiro de Estudos de Sade que tem como eixo principal de seu projeto a luta pela democratizao da sade e da sociedade.4 Diante dessa perspectiva, vrias foram as propostas de implantao de uma rede de servios voltada para a ateno primria sade, como, por exemplo, a poltica de Aes Integradas de Sade (AIS), em 1983. O ano de 1988 registrou-se como um marco por ter recebido a nova Constituio Federal, em que a sade recebeu um captulo exclusivo, que retrata o resultado de todo o processo desenvolvido ao longo dessas duas dcadas, determinando que "a sade direito de todos e dever do Estado" (art. 196) e prevendo o Sistema nico de Sade (SUS), criado pela Lei 8080/90. O SUS foi criado com o objetivo de promover, prevenir e fornecer, de forma igualitria, assistncia sade da populao. Deve-se destacar que o SUS o nico sistema de sade do mundo a garantir assistncia universal e gratuita aos cidados. No entanto, ele vem enfrentando diversos desafios para, realmente, atingir suas metas e concretizar suas propostas sem qualquer
TEIXEIRA, Snia Fleury. Reflexes Tericas sobre Democracia e Reforma Sanitria. In Teixeira, Snia Fleury (org.). Reforma Sanitria: em busca de uma teoria, So Paulo: Cortez Editora/ABRASCO, 1989. 4 COHN, Amlia. Caminhos da Reforma Sanitria. Lua Nova, n. 19, So Paulo, novembro 1989. Disponvel em < http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-64451989000400009&script=sci_arttext> Acesso em: 19 abr. 2012. 149
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descriminao e de boa qualidade. Os dados do ndice de Desenvolvimento do SUS (IDSUS), divulgados em 2012 (anexo A), revelam que o desenvolvimento do sistema de acordo com o acesso e a efetividade da sade bsica, ambulatorial, hospitalar e de emergncia repassados pelos municpios a bases de dados nacionais (IBGE e Ipea, por exemplo) entre 2008 e 2010, est baixo. Esses dados indicam que apenas 1,9% da populao brasileira vive em municpios que dispem de servios pblicos com notas acima de 7,0 (numa escala de 0 a 10). Desta forma, a pesquisa revela a precariedade da rede pblica, visto que 5,7 milhes de brasileiros esto submetidos a servios pblicos com notas inferiores a 3,9 e que a mdia nacional do ndice de apenas 5,4.5 Mais precisamente, pode-se dizer que diversos fatores - como problemas ligados ao financiamento, por exemplo - tm se tornado obstculos grandes para avanos maiores e mais consistentes para o sucesso do SUS. No Brasil, a maioria das iniciativas de implementao judicial de direitos prestacionais, ou seja, que poderiam ser adquiridos se o indivduo tivesse recursos financeiros para obt-los, esto vinculadas ao fornecimento de medicamentos. Essas iniciativas, nos anos noventa, praticamente se restringiam necessidade de remdios para tratar a AIDS e baseavam-se no art. 196 da CF/88.6 Atualmente a lista contm cerca de 810 medicamentos7. Pode-se perceber, desta forma, que apesar de serem evidentes os diversos avanos na universalizao e disponibilizao de medicamentos, ainda assim h desafios para a promoo da sade como direito, os quais resultam, inclusive, na utilizao da via judicial.
2. JUDICIALIZAO
A judicializao do direito sade um tema bastante complexo, j que no se resume a uma simples concesso de remdios a determinado indivduo, por exemplo. A discusso acerca
NALON, Tai. De 0 a 10, ndice do governo d nota 5,4 sade pblica no Brasil. Disponvel em <http://g1.globo.com/ciencia-e-saude/noticia/2012/03/de-0-10-indice-do-governo-da-nota-54-saude-publica-nobrasil.html> Acesso em: 20 mar. 2012. 6 GARCIA, Emerson. A efetividade dos Direitos Sociais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. pp. 201- 202. 7 PIMENTEL, Carolina. Babosa e hortel entram na lista de remdios do SUS. Disponvel em <http://noticias.uol.com.br/ciencia/ultimas-noticias/redacao/2012/03/30/babosa-e-hortela-entram-na-lista-deremedios-do-sus.htm> Acesso em: 1 mai. 2012.
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do direito sade no se restringe s partes envolvidas diretamente no conflito, mas se manifesta como um problema policntrico no qual as partes afetadas no esto sempre visveis no caso concreto.8 Significa dizer que uma deciso proferida por um magistrado no ter influncia somente sobre aqueles que esto exigindo a efetividade do seu direito, mas tambm sobre todos os outros indivduos que podem ver seu direito indiretamente tutelado. Como exemplo, pode-se citar a concesso de um determinado remdio no previsto na lista do SUS a um dado paciente. O dinheiro utilizado naquele caso em especfico o mesmo que poderia ser destinado a polticas preventivas. Ao longo deste tpico, abordar-sede maneira mais aprofundada as diversas questes que concernem a judicializao do direito sade. A fim de melhor tratar o tema, comea-se com uma breve explicao sobre o direito sade, no que tange classificao de regras, princpios e postulados. Em seguida, analisa-se o papel do Judicirio como intrprete da norma. Aponta-se algumas caractersticas que fizeram com que o processo de judicializao ganhasse fora no pas, mostrando-se uma viso peculiar sobre o tema a partir das ideias de Ronald Dworkin. Finalmente, trata-se especificamente da judicializao do direito sade. Princpios e regras so espcies de normas. Alexy define princpios como espcies de normas jurdicas por meio das quais so estabelecidos deveres de otimizao realizveis em diferentes graus, segundo as possibilidades normativas e fticas.9 Os princpios se diferenciariam das regras principalmente no seu modo de aplicao e na forma como interagiriam com as demais normas do ordenamento jurdico. Enquanto a coliso de regras teria como resultado a declarao de invalidade de uma delas, excluindo-a do complexo normativo, os princpios somente se limitariam, no implicando na completa excluso de um pelo outro. Outro fator que diferenciaria as espcies normativas seria a obrigao que cada uma determinaria. Em se tratando de regras, as obrigaes seriam absolutas, ao passo que nos princpios, as obrigaes poderiam ser no realizveis parcialmente ou em sua totalidade, dependendo das situaes em que se constatasse a existncia de princpios antagnicos. Adotando-se esses conceitos, v-se que o direito sade pode ser classificado como um princpio constitucional.
FULLER, Lon. L. The forms and Limits of Adjudication, 92 Harv. L. Rev. 353 (1978). Trechos selecionados. Traduo livre. 9 ALEXY, Robert, Theorie der Grundrechte, 1994 apud VILA, Humberto. Teoria dos Princpios da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4. ed. Malheiros Editores LTDA. 2004. pp.28-29. 151
Entretanto, a interpretao do direito sade vai alm. Percebe-se que nos artigos 196 a 200 da Constituio Federal Brasileira de 1988 coexistem diferentes espcies normativas. A proposta de Humberto vila de dissociao em alternativas inclusivas mostra que um mesmo dispositivo pode gerar simultaneamente uma regra, um princpio ou um postulado, dependendo da forma como interpretado.10 Assim, a partir do exame do artigo 196 da CF/88, v-se um princpio com o estabelecimento da realizao dos valores como igualdade, a promoo da sade e a preservao da vida; uma regra quando se determina que polticas sociais e econmicas devam reduzir o risco de doena e de outros agravos; e um postulado quando se verifica a fora vinculante do dispositivo para a aplicao e interpretao das leis e do prprio Direito. Assim sendo, a aplicao e efetivao do direito sade se revela de forma muito mais complexa do que parece primeira vista. Se um juiz analisa o direito sade como um princpio, a forma como o utilizar no caso concreto ser diferente daquele que o enxerga como uma regra que estabelece a adoo de uma conduta descrita. Percebe-se, ento, o elevado grau de importncia conferido ao intrprete da norma para que esta seja eficaz e, consequentemente, alcance os fins a que se props. Chega-se a um ponto no qual, conforme defenderia Hans Kelsen, o direito forma uma espcie de moldura onde coexistem diferentes possibilidades de aplicao, sendo a escolha de determinada norma individual apenas uma das tantas outras que podem ser extradas da norma geral. Essa escolha, por sua vez, pressupe um ato de vontade de quem aplica o Direito, e no o mero conhecimento das diferentes normas passveis de aplicao no caso concreto (ato de conhecimento). Tem-se uma interpretao autntica, em que o rgo que aplica o Direito tambm responsvel pela sua criao. Hoje, um fenmeno que vem ganhando foras em diversos pases como Canad, Estados Unidos, Turquia, Argentina, Hungria e no prprio Brasil a judicializao.11 Este processo transforma as relaes entre os trs Poderes, redefinindo-as a partir da incluso do Poder Judicirio no espao da poltica. Questes que antes seriam de domnio das instncias polticas
VILA, Humberto. Teoria dos Princpios da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4. ed. Malheiros Editores LTDA. 2004. pp. 60-63. 11 Deve-se ter em mente que ainda que o processo de judicializao se verifique em todos esses pases, dadas as diferenas culturais, sociais, ecnomicas, polticas e judicias, o processo pode ser verificado de diferente formas e em intensidade diversa. Conforme BARROSO, Lus Roberto. Judicializao, Ativismo Judicial e Legitimidade Democrtica. Revista Atualidades Jurdicas. Ed, 2009. Disponvel em: < http://www.migalhas.com.br/arquivo_artigo/art20090130-01.pdf >. Acesso em 23 de abr. de 2012.
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tradicionais (Executivo e Legislativo, representados no Brasil pela figura do Presidente da Repblica, ministrios e administrao pblica e Congresso Nacionalado, respectivamente) acabam sendo decididas por rgos do Poder Judicirio. Constata-se, ento, que em torno desse ltimo poder se cria, nos termos de Luiz Werneck Vianna, uma nova arena pblica dentro da qual os indviduos passam a reinvidicar seus direitos, desafiando a tradicional teoria de soberania popular. Lus Roberto Barroso aponta trs causas principais do processo de Judicializao no Brasil. A primeira delas seria a redemocratizao do pas que, por meio da promulgao de uma nova Constituio, nomeao de novos ministros ao Supremo Tribunal Federal e um ambiente democrtico que despertou nos indivduos o nimo maior pela cidadania passaram a exigir mais do Poder Judicirio na defesa da justia. O segundo motivo diria respeito ao prprio estilo da Constituio Brasileira que trouxe para o seu arcabouo novas matrias constitucionais, transformando questes antes somente polticas, em problemas de Direito. Aqui, acrescentamos tambm a insero de normas programticas na Carta Magna, caracterizando-a como uma Constituio dirigente nos termos de Gilberto Bercovici. A existncia de normas programticas traz, dentre outras coisas, inmeros efeitos sobre o modo de interpretar o prprio texto constitucional. Por fim, a terceira causa seria o sistema brasileiro de controle de constitucionalidade. Alm da expanso dos legitimados a propor uma ADI ou ADC, o controle de constitucionalidade brasileiro se d de forma hbrida, herdando traos caractersticos tanto dos Estados Unidos da Amrica quanto da ustria.12 Analisando-se a judicializao a partir de argumentos substancialistas, a interveno do Judicirio no implicaria necessariamente no cerceamento da liberdade e mais, seria um processo inevitvel.13 O Judicirio deveria, conforme defendido por Dworkin14, assumir o papel de intrprete, atuando, quando necessrio, de maneira contra-majoritria para fazer valer a vontade geral implcita no texto positivado. O direito estaria em constante progresso e por isso caberia ao juiz Hrcules, um tipo ideal, decidir no baseado em suas convices pessoais, mas sim conforme
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ARANTES, Rogrio Bastos. Judicirio: entre a justia e a poltica. So Paulo: IDESP/Sumar, Educ, 1997. A classificao em eixo doutrinrio procedimentalista e substancialista a mesma utilizada por Luiz Werneck Vianna em VIANNA, Luiz Werneck et alii. A Judicializao da Poltica e das Relaes Sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999. pp.15-44. 14 DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. Traduo Jefferson Luiz Camargo; reviso tcnica Gildo S Leito Rios. 2 edio. So Paulo: Martins Fontes, 2007. pp. 271-272. 153
a coerncia dos princpios que compem o direito, analisando-se este ltimo como um campo indivisvel (law as integrity). Por fim, no se pode negar as crescentes discusses acerca da legitimidade das decises judiciais, mais especificamente a questo da legitimidade democrtica. Entende-se ser possvel, ainda que uma deciso tenha passado por todo o processo democrtico que lhe concede validade, que o resultado por ele determinado possa ser irracional e, portanto, no suficiente para o declarar legtimo. necessria a participao dos indivduos numa democracia deliberativa para que se alcance uma racionalidade legal legtima.15 A legitimidade democrtica no se restringiria ao voto no perodo eleitoral (democracia representativa), mas teria tambm implicaes conforme a participao ativa dos cidados na tomada de decises polticas. Assim sendo, quer seja atravs da convocao de Audincias Pblicas , quer seja por meio de amicus curiae, por exemplo, se tornaria possvel levar maior legitimidade s decises judiciais proferidas, j que a sociedade civil participaria ativamente na deliberao e na discusso para a formao das opinies polticas. 2.1 A judicializao do direito sade Com base no princpio da separao dos poderes previsto no artigo 2 da CF/88 em sua dimenso negativa (separao de funes, englobando as funes tpicas e atpicas de cada Poder) e, sobretudo, no art. 19616, afirma-se que funo do Poder Executivo consubstanciar as polticas pblicas voltadas ao cumprimento da obrigao do Estado de prover sade a todos os cidados. No obstante, a administrao pblica tem se mostrado ineficiente em satisfazer a totalidade das demandas pblicas que dizem respeito ao exerccio pleno do direito fundamental sade, o qual contempla no apenas o tratamento de doenas, mas tambm o bem-estar fsico,
PETER, Fabienne. Political Legitimacy. The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Summer 2010 Edition), Edward N. Zalta (ed.). Disponvel em: <http://plato.stanford.edu/archives/sum2010/entries/legitimacy/>. Acesso em 23 de abr. de 2012. 16 Para uma anlise constitucional mais ampla do direito sade, mister se faz observar tambm os artigos 6, 7 IV e XXII, e 200, todos da CF/88.
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psicolgico e social das pessoas.17 H inmeras situaes em que o poder pblico se omite, seja por no executar polticas pblicas voltadas sade, seja por implement-las inadequadamente. A judicializao da sade corresponde busca, por intermdio do Poder Judicirio, da efetivao dos direitos subjetivos sade lesados, mormente, pela omisso do Estado, com vistas a cumprir a promessa constitucional de prestao universalizada do servio sanitrio. Por intermdio dela, objetiva-se fornecer medicamentos queles que precisam, mas que no os adquirem pelo SUS, bem como conceder tratamentos mdico-hospitalares aos que no conseguem atendimento nos hospitais pblicos, em decorrncia, principalmente, da insuficincia de vagas para atender a demanda. No entanto, est exatamente nessa dimenso positiva da judicializao da sade, qual seja, a de obrigar o Estado mediante uma deciso judicial a satisfazer determinada demanda individual ou coletiva, o principal argumento que tem sido usado contra esse mecanismo, tal qual afirma o Ministro Gilmar Mendes:
Embora os direitos sociais, assim como os direitos e liberdades individuais, impliquem tanto direitos a prestaes em sentido estrito (positivos), quanto direitos de defesa (negativos), e ambas as dimenses demandem o emprego de recursos pblicos para a sua garantia, a dimenso prestacional (positiva) dos direitos sociais o principal argumento contrrio sua judicializao.18
A quantidade de aes ajuizadas acerca do direito sade, somado ausncia de critrios que embasem o provimento ou no das mesmas, acarretam a proliferao de decises extravagantes e emocionais, assim como condenam a Administrao Pblica ao custeio de tratamentos e medicamentos experimentais.19 Paralelamente, os magistrados temem quanto s consequncias de suas decises que so na maioria das vezes relativas a pedidos cautelares, impossibilitando investigaes mais minuciosas do caso porquanto, na hiptese de indeferir o pedido, o juiz pode estar causando indiretamente danos irreversveis para o indivduo. Por tudo isto, na maioria das vezes o
Essa ampliao da matria que constitui o direito sade ocorreu ao longo do sc. XX, especialmente com o surgimento da OMS (1946) e da Declarao Mundial dos Direitos do Homem (1948), de modo que o ordenamento jurdico de diversos pases passou abarcar nele a garantia de um bem-estar fsico, mental e social. Por conseguinte, a sade passou a ser intimamente relacionada qualidade de vida. 18 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Regimento na Suspenso de Tutela Antecipada n. 175/CE. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Julgado em 17 de maro de 2010. p. 10. 19 BARROSO. Lus Roberto. Da falta de efetividade judicializao excessiva: direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial. R. Jur. UNIJUS, Uberaba-MG, V.11, n. 15, novembro, 2008. 155
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Judicirio opta por deferir os pedidos concernentes a prestaes de servios de sade, o que gera um alto custo aos cofres pblicos. Torna-se ainda mais grave a problemtica ao constatar-se que tais despesas no so necessariamente previstas no oramento pblico, gerando a necessidade de transferir parte da verba que seria utilizada para financiar as polticas pblicas para cobrir esse gasto inesperado. No limite, o casusmo da jurisprudncia brasileira20 pode impedir que polticas coletivas, dirigidas efetivao da sade pblica, sejam devidamente concretizadas. Nesta hiptese, a pretexto de promover os direitos fundamentais de uns, o Judicirio acabaria impossibilitando a efetivao de direitos de mesma natureza de tantos outros. (BARROSO, 2012, p.17) Com efeito, as receitas pblicas so finitas e escassas, enquanto as demandas individuais e coletivas so inmeras, de modo que se mostra imprescindvel a eleio de prioridades pblicas. Com base nestas, definir-se-, qualitativa e quantitativamente, a alocao das despesas pblicas, indo, portanto, ao encontro do argumento da reserva do possvel. Nessa toada, o Estado objetiva maximizar o resultado da aplicao de sua receita mediante a escolha de uma poltica pblica que, ao sopes-la com outras tantas possveis, atinja um maior nmero de pessoas e de forma mais eficaz. Com o intuito de ilustrar a problemtica, cabe analisar o caso do cidado brasileiro que adquiriu judicialmente o direito ao tratamento clnico mais caro do mundo (segundo pesquisa elaborada pela revista americana Forbes), relativo ao medicamento Soliris, utilizado para amenizar os efeitos de um tipo raro de anemia. Anualmente, este tratamento custa ao Estado mais de oitocentos mil reais, despesa que seria suficiente para financiar medicamentos mais baratos, porm tambm necessrios ao combate a outras doenas, para centenas de pessoas.21 De acordo com a CF/88 (art. 23, II), a competncia para formular e executar polticas de sade pblica comum aos entes federativos. Aparentemente, esta diviso de competncia provoca ineficincia, porquanto uma mesma prestao sanitria poderia ser feita tanto pela Unio, quanto pelos Estados e Municpios, o que dificultaria a determinao de quem a responsabilidade na hiptese de o Estado no adimplir com suas obrigaes.
Um dos escopos da Audincia Pblica da Sade foi exatamente reduzir este casusmo, esclarecendo questes tcnicas, administrativas, polticas e econmicas concernentes s decises judiciais que buscam a efetivao do direito sade. 21 SEGATTO, Cristiane. O paciente de R$ 800 mil. Revista poca, Rio de janeiro, ed. 722, 19 de maro de 2012. p. 52-58.
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Nessa perspectiva, a Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.080/90), relativa ao modelo operacional do SUS, estabeleceu que seria dos Municpios, prioritariamente, a responsabilidade da execuo das polticas pblicas de sade (art. 7, I e IX, c/c art. 18, I e III, da Lei n 8.080/90), enquanto a Unio (art. 16, XIII e XV da Lei n 8.080/90) e os Estados (art. 17, I e III, da Lei n 8.080/90) responderiam subsidiariamente, alm de auxiliar tcnica e financeiramente os Municpios (GARCIA, 2004, p. 213). Em que pese o argumento da reserva do possvel, a judicializao da sade est em consonncia com o direito fundamental sade, na medida em que visa efetivao, pelo menos, de sua parcela correspondente ao mnimo existencial; ou seja, ainda que se admita a impossibilidade de se atender a todos os pedidos concernentes disponibilidade de servios ligados sade, sob a premissa da reserva do financeiramente possvel, o Estado permaneceria com o dever de disponibilizar servios que garantam ao menos o mnimo de dignidade s pessoas, no que tange as suas condies sanitrias. Em sentido convergente, dispe a autora Valesca Athayde de Souza Paradela22:
A partir do momento que possvel identificar a existncia de uma proteo ao mnimo existencial de um direito, surge para o Estado, atravs da Administrao Pblica, o dever de agir para garantir esse patamar mnimo. [...] Proteger o mnimo existencial preservar a dignidade da pessoa humana, princpio e direito que no pode faltar a nenhum ser humano.
Dessa forma, caso o Executivo no garanta este mnimo existencial aos indivduos, separadamente, e coletividade, como um todo, caber ao Judicirio intervir e obrigar o Estado a cumprir com o seu dever. Compartilha de equivalente entendimento o autor Paulo Bianchi Reis Junior23 ao dispor que nas situaes em que a Administrao Pblica no consegue satisfazer minimamente as demandas por sade, o debate pode ser alado esfera judicial.. Cabe indagar, entretanto, o que seria esse mnimo de sade? Como mensurar se determinado pedido essencial dignidade humana ou secundrio, suprfluo?
22
PARADELA, Valesca Athayde de Souza. Judicializao da Sade. p. 6. Disponvel em: <http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2011/artigo8.pdf>. Acesso em 21 abr. 2012. 23 JUNIOR, Paulo Bianchi Reis. A judicializao do acesso a medicamentos - a perspectiva da secretaria municipal de sade do Rio de Janeiro. Dissertao apresentada Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas para obteno do grau de mestre. Rio de Janeiro, 2008. p. 62. 157
Muitos doutrinadores afirmam que o direito vida seria o parmetro a ser seguido (PADARELA, 2012, p.8), de sorte que caberia interveno do judicirio desde que a omisso do Estado estivesse acarretando risco ao indivduo; tal qual expe o Ministro Celso de Mello:
Entre proteger a inviolabilidade do direito vida e sade, que se qualifica como direito subjetivo inalienvel assegurado a todos pela prpria Constituio da Repblica (art. 5, caput e art. 196), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa fundamental, um interesse financeiro e secundrio do Estado, (...) impem ao julgador uma s e possvel opo: aquela que privilegia o respeito indeclinvel vida e sade humana.24
Essa questo, porm, ainda est em aberto, bem como tantas outras atinentes judicializao da sade. Nesse sentido, um modo de atribuir parmetros e diretrizes para a atuao do Estado no mbito da sade seria por meio da implementao de instrumentos para a participao popular. Uma das formas de efetuar esta participao pelas Audincias Pblicas , na qual diversos atores da sociedade, que se relacionam com o tema a ser debatido, renem-se, discutem alternativas e buscam solues para o problema posto em pauta. Um caso recente foi a Audincia Pblica da Sade, organizada pelo STF e que resultou em transformaes na poltica judiciria da sade no Brasil e, em especial, na Resoluo 31 do Conselho Nacional de Justia (CNJ).
3. AUDINCIAS PBLICAS
As aes da Administrao Pblica direta e indireta do Estado necessitam atender aos princpios consagrados no artigo 37 da CF/88, tais como: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia25. Dessa forma, faz-se legtima a atuao da mquina estatal.
MELLO, Celso de. apud Joo Agnaldo Donizeti Gandini; Samantha Ferreira Barione; Andr Evangelista de Souza. A judicializao do direito sade: a obteno de atendimento mdico, medicamentos e insumos teraputicos por via judicial critrios e experincias. p. 11. Disponvel em: <http://bdjur.stj.jus.br/xmlui/bitstream/handle/2011/16694/Judicializa%C3%A7%C3%A3o_Direito_Sa%C3%BAde. pdf?sequence=3>. Acesso em 22 abr. 2012. 25 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Artigo 37.
24
158
Haver ocasies em que as autoridades pblicas no sero capazes de alcanar o pleno esclarecimento sobre determinado assunto ou que a deciso suscite a participao da sociedade para conferir legitimidade ao ato a ser realizado. Para tanto, existem mecanismos para que a sociedade e grupos interessados, que gozam de conhecimento tcnico, prtico e econmico, possam orientar as decises polticas e jurdicas do Estado como as Audincias Pblicas 26. Este tipo se tornou mais comum em funo do processo de reforma do Estado na dcada de 1990, na qual uma das mudanas promovidas foi a criao das agncias reguladoras dos setores da economia que exercem suas funes atravs de atos normativos para o setor regulado27. Para embasar suas resolues, as agncias convocam Audincias Pblicas pas, o que tem ocorrido corriqueiramente nos ltimos anos. Realizadas em sesses abertas com local, data e horrio previamente definidos para que as parcelas interessadas da sociedade possam expor opinativa e sugestivamente sobre determinado tema, as Audincias Pblicas promovem os princpios da legalidade e da oralidade29. A participao social por meio de Audincias Pblicas legitima as aes do Estado e proporcionam aos diretamente afetados ou que possam sofrer impactos pelo assunto ou deciso de que tratar a audincia, a possibilidade de se manifestar antes que o processo poltico se consolide e seja prejudicial para determinado grupo social. Assim, possvel que a Administrao Pblica possa atuar de forma que consiga atender minimamente e com eficcia s demandas sociais (BINEMBOJM, 2006). Realizadas normalmente pelos poderes Executivo e Legislativo, atualmente, as Audincias Pblicas tm sido instrumento que oferece base para decises e posicionamentos do STF, no mbito do Poder Judicirio. Com isso, a sociedade se torna participativa orientando a interpretao das normas constitucionais de forma democrtica.
28
para
apurar os interesses que envolvem o setor regulado em conjunto com as polticas pblicas do
ROSA, Igor Ramos. Peter Hberle e a Hermenutica Constitucional no Supremo Tribunal Federal. Porto Alegre, Rio Grande do Sul: SERGIO ANTONIO FABRIS EDITOR, 2012. p. 33. 27 PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos Anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle. Disponvel em: <http://www.bresserpereira.org.br/papers/1998/A_reforma_do_Estado_dos_anos_90.pdf> Acessado em 20 abr. 2012. 28 BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo: Direitos Fundamentais, Democracia e a Constitucionalizao. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2006. 29 As explanaes orais feitas durante seu curso se tornam objeto de anlise para a construo de diretrizes com o objetivo de orientar as decises do Estado aproximando as polticas pblicas da realidade social. 159
26
A utilizao de Audincias Pblicas pelo STF se tornou possvel30 a partir de 10 de novembro de 1999, data da publicao da Lei n. 9868, que dispe sobre o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade perante a Suprema Corte do pas, nos termos do inciso I, alnea a do art. 102 da CF/88. Tal dispositivo atribui ao Ministro-relator da ao a discricionariedade para convocar uma audincia pblica visando a participao de especialistas e autoridades no assunto, caso julgue conveniente para a elucidao do mrito. O mesmo arcabouo legal foi adotado na Lei n. 9882/99, que dispe sobre o processo e julgamento da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental, nos termos do 1 do art. 102 da CF/88. Tambm foi conferida ao Ministro-relator a discricionariedade para a convocao de uma audincia pblica neste tipo de ao. Por ltimo, a Emenda Regimental n 29 ao Regimento Interno do STF, datada de 2009, ampliou a possibilidade de realizao de uma audincia pblica, estendendo esta discricionariedade ao Presidente do STF, em qualquer temtica com repercusso geral e interesse pblico. Embora estivesse desde 1999 com previso legal, apenas em junho de 2008 foi realizada a primeira31 audincia pblica da histria do Supremo. Convocada pela Ministra-relatora da ADPF 101, Crmen Lcia Antunes Rocha, foi discutida a possibilidade ou no de o Brasil importar pneus usados provenientes de pases no integrantes do MERCOSUL Mercado Comum do Sul. O julgamento se deu em 24 de junho de 2009 e o plenrio do STF se posicionou, por maioria de votos, reconhecendo que a legislao que probe a importao de pneus usados constitucional32.
Art. 9. [...] 1 Em caso de necessidade de esclarecimento de matria ou circunstncia de fato ou de notria insuficincia das informaes existentes nos autos, poder o relator requisitar informaes adicionais, designar perito ou comisso de peritos para que emita parecer sobre a questo, ou fixar data para, em audincia pblica, ouvir depoimentos de pessoas com experincia e autoridade na matria. (grifos no-originais) 31 Cabe meno existncia de posicionamentos divergentes quanto primeira audincia realizada. O Ministro Gilmar Mendes, poca presidente do Supremo Tribunal Federal, em discurso na sesso do dia 26 de agosto de 2008, da audincia pblica sobre a ADPF 54 (aborto de fetos anencfalos) declarou: [...] Esta a terceira Audincia Pblica que o Supremo Tribunal Federal realiza no contexto das Leis ns 9.868 e 9.882. A primeira delas deu-se no mbito da Lei de Biossegurana, naquela referida ao direta de inconstitucionalidade de todos conhecida. Agora, estamos a realizar a segunda Audincia Pblica neste tema de magna relevncia para dirimir sensveis dvidas, controvrsias do ponto de vista cientfico, tico e religioso. [...] (grifos no-originais) Ressaltamos que, para fins de considerao, foi adotado o critrio de o evento constar na listagem de Audincias Pblicas j ocorridas, no site do Supremo Tribunal Federal <www.stf.jus.br>, o que caracteriza um reconhecimento oficial do STF como audincia pblica ao evento realizado. 32 Importao de pneus usados viola proteo constitucional ao meio ambiente. Notcias STF. Braslia, 24 jun. 2009. Disponvel em <www.stf.jus.br>. Acesso em 26 abr. 2012.
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A segunda audincia ocorreu tambm em 2008, mais especificamente nos dias 26 e 28 de agosto e 04 e 16 de setembro. Convocada pelo Ministro-relator da ADPF 54, Marco Aurlio Mello, foi discutida a interrupo de gravidez de fetos anencfalos - caracterizados pela ausncia parcial do encfalo. Reputo [essa audincia pblica] da maior importncia para termos a segurana jurdica e um avano no campo cultural, declarou33, poca, o Ministro Marco Aurlio, satisfeito com os encontros. O mrito foi julgado no dia 12 de abril deste ano e, por oito votos a dois, os Ministros decidiram34 que o aborto em caso de anencefalia no crime. A terceira audincia pblica, tema de estudo deste trabalho, ocorreu nos dias 27, 28 e 29 de abril, e 4, 6 e 7 de maio de 2009, sendo convocada pelo Presidente Gilmar Mendes, aps vrias reclamaes dos entes pblicos devido concesso de diversas tutelas antecipadas aos usurios do SUS, em matrias de medicamentos. Adiante, retomaremos esse tema. A quarta audincia, por sua vez, aconteceu em maro de 2010. Convocada pelo Ministro-relator da ADPF 186, Ricardo Lewandowski, versou sobre a poltica de afirmao de cotas raciais para negros nas universidades pblicas, onde se discutiu se a medida afetaria a isonomia formal garantida35 pelo artigo 5, caput, da Constituio. A ao foi julgada no dia 26 de abril deste ano, e os Ministros decidiram36, por unanimidade, pela constitucionalidade das cotas raciais. A quinta audincia, a mais recente, ocorreu neste ms de maio, nos dias 7 e 14. Convocada pelo Ministro-relator Luiz Fux, da ADI 4103, a ao impetrada pela Associao Brasileira de Restaurantes e Empresas de Entretenimento questiona dispositivos da Lei n. 11.705/08, tambm conhecida como "Lei Seca". A ao ainda no foi a plenrio para julgamento. Uma sexta audincia poderia j ter sido realizada. A Ordem dos Advogados do Brasil OAB pediu ao Ministro-relator da ADPF 153, Eros Grau, a realizao de uma audincia pblica sobre a questo da Lei n. 6.683/79 - a Lei da Anistia - que concedia o perdo aos que cometeram crimes polticos ou os praticaram por motivao poltica entre 02 de setembro de 1961 e 15 de
Aps um ano da realizao de audincia pblica no STF, julgamento sobre antecipao do parto de anencfalos continua sem data prevista. Notcias Migalhas. So Paulo, 08 set. 2009. Disponvel em <www.migalhas.com.br>. Acesso em 26 abr. 2012. 34 Ministro Cezar Peluso julga improcedente a ADPF 54. Notcias STF. Braslia, 12 abr. 2012. Disponvel em <www.stf.jus.br>. Acesso em 26 abr. 2012. 35 Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, [...] 36 STF julga constitucional poltica de cotas na UnB. Notcias STF. Braslia, 26 abr. 2012. Disponvel em <www.stf.jus.br>. Acesso em 28 abr. 2012. 161
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agosto de 1979. Entretanto, o Ministro recusou37 o pedido alegando o processo j estar suficientemente instrudo. Por fim, no ltimo dia 16 de maio, o Ministro-relator da ADI 3937, Marco Aurlio Mello, determinou38 a realizao de audincia pblica para debater a proibio legal de uso e transporte de produtos, materiais ou artefatos que contenham qualquer tipo de amianto ou asbesto na sua composio, prevista na Lei paulista n 12.648/07. A audincia ainda no tem data marcada para acontecer. 3.1. Das restries nas audincias
Cabe ressaltar que, apesar da tentativa de dar maior legitimidade democrtica ao processo decisrio da Suprema Corte brasileira com o advento das Audincias Pblicas , o ingresso nas dependncias fsicas do STF deve obedecer s exigncias formais quanto aos trajes, o que pode restringir a participao daqueles que no teriam condies financeiras de viabilizar as vestimentas adequadas para participar das audincias. Dispe o artigo 16 da Ordem de Servio n 11/99, do Diretor-Geral da Secretaria do STF:
Art. 16. No so permitidos, a qualquer ttulo, o ingresso e a permanncia nas dependncias do Tribunal de pessoas com trajes em desacordo com o cerimonial, a formalidade e o carter solene da Corte, ou que sejam atentatrios ao decoro. (grifo nosso)
A cada audincia pblica a ser realizada divulgada39, pela Secretaria de Comunicao Social da corte, a necessidade de traje formal - terno e gravata para homens; vestidos com comprimento abaixo do joelho ou cala social ou tailleurs (saia abaixo do joelho com blazer) para as mulheres; e a expressa vedao a peas com tecidos jeans e a calados estilo sapatnis.
Eros Grau negou pedido de realizao de audincia pblica para discutir Lei da Anistia. Notcias STF. Braslia, 28 abr. 2010. Disponvel em <www.stf.jus.br>. Acesso em 26 abr. 2012. 38 Audincia Pblica: Lei paulista sobre amianto ser debatida com a sociedade. Notcias STF. Braslia, 16 mai. 2012. Disponvel em <www.stf.jus.br>. Acesso em 23 mai. 2012. 39 STF realiza audincia pblica sobre adoo de critrios raciais para a reserva de vagas no ensino superior. Notcias STF. Braslia, 26 fev. 2010. Disponvel em <www.stf.jus.br>. Acesso em 26 abr. 2012.
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No caso da audincia pblica sobre polticas de ao afirmativa para reserva de vagas no ensino superior, o prprio stio eletrnico do Supremo Tribunal Federal noticiou40 que cidados, incluindo profissionais da imprensa, foram impedidos de acompanhar o primeiro dia de audincia, em funo de seus trajes no estarem em consonncia com a exigncia do Tribunal, reafirmando o respeito s determinaes dos atos normativos da Suprema Corte brasileira. A segunda restrio nas Audincias Pblicas remete possibilidade de fala dos presentes. Os convocados tm a oportunidade de exposio de seus pontos de vista, no se estendendo essa expectativa aos participantes ouvintes na plateia41, assemelhando-se, portanto, mais a palestras que a dilogos ou debates argumentativos. Entretanto, as partes do processo, caso uma audincia seja vinculada a um, podem fazer perguntas aos palestrantes, constituindo parte das suas defesas no rito processual. Ressalta-se ainda que os participantes previamente convocados possuem o tempo mximo de quinze minutos para a exposio oral, regra adotada pelo Supremo Tribunal Federal, que se fundamentou na limitao temporal que o Procurador-Geral da Repblica e as partes possuem para a sustentao oral nos julgamentos destes tipos de aes, conforme42 o artigo 256, 1 do Regimento Interno do STF. Portanto, nota-se que mesmo com a busca pela maior aproximao - atravs das Audincias Pblicas - entre a sociedade civil e os mritos julgados pelo Supremo Tribunal Federal, a excessiva preocupao com aspectos formais ainda inibem melhores resultados, afastando procedimentos que poderiam contribuir para o enriquecimento das ideias apresentadas.
STF retoma nesta quinta (4) audincia pblica sobre reserva de vagas nas Audincias Pblicas . Notcias STF. Braslia, 3 mar. 2010. Disponvel em <www.stf.jus.br>. Acesso em 26 abr. 2012. 41 A ttulo de curiosidade, a quebra de protocolo - permitindo que ouvintes pudessem falar - ocorreu apenas uma nica vez, em todas as cinco Audincias Pblicas j realizadas. No final do ltimo dia da audincia sobre as aes afirmativas, o Ministro-relator Ricardo Lewandowski concedeu a dois estudantes universitrios a permisso para se manifestarem. David Curianuzio, discente do curso de direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, teve a oportunidade de se manifestar contrariamente ao sistema de cotas. J Moacir Carlos da Silva, estudante da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, defendeu seu posicionamento favorvel. Nesse caso, observa-se que os alunos acabaram por refletir os posicionamentos majoritrios de suas respectivas faculdades - a luta contrria da UFRGS e o pioneirismo da UERJ na admissibilidade das cotas. 42 Art. 256. [...] 1 - Aps o relatrio, ser facultada a palavra ao Procurador-Geral e s partes pelo tempo mximo de quinze minutos. 163
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4. A AUDINCIA PBLICA DA SADE Das Audincias Pblicas realizadas, a da sade foi a nica no convocada por um Ministro-relator de determinada ao. Em funo dos diversos pedidos de suspenso de medidas cautelares que determinam o fornecimento das mais variadas prestaes de sade pelo SUS, o Presidente Gilmar Mendes resolveu a realizao desta, com base no art. 13, XVIII, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Foram, ao todo, mais de 140 pedidos de participao recebidos43 pela presidncia do STF, mas, no fim das contas, devido limitao temporal, cinquenta e trs pessoas entre convidados e inscritos, tiveram a oportunidade de expor seus argumentos de maneira contrria ou favorvel. Foi, de longe, a audincia com maior nmero de expositores. Compareceram nas demais: onze na referente ADPF 101 (pneus reciclados), trinta e nove na ADPF 54 (fetos anencfalos), 43 na ADPF 186 (cotas raciais nas universidades pblicas) e trinta na ADIN 4103 (Lei Seca). Muito em funo do alto nmero de palestras, a audincia da sade tambm bateu recorde em nmero de dias de sesses. Foram necessrios seis dias para acomodar os cinquenta e trs participantes. As demais foram realizadas em: quatro dias para a ADPF 54, 03 trs dias para a ADPF 186, dois dias para a ADIN 4103 e a ADPF 101 ocorreu num nico dia. Dentre os Ministros com comparecimento estavam Gilmar Mendes, Menezes Direito e Cezar Peluso. A presena de trs Ministros o limite mximo alcanado numa audincia j realizada. Tambm estiveram presentes trs Ministros na ADPF 101 (Crmen Lcia, Ayres Britto e Ricardo Lewandowski), na ADPF 54 (Marco Aurlio Mello, Carlos Alberto Menezes Direito e Gilmar Mendes) e na ADIN 4103 (Luiz Fux, Ayres Britto e Rosa Maria Weber). A ttulo de curiosidade, dois Ministros compareceram nas sesses referentes ADPF 186 (Joaquim Barbosa e Ricardo Lewandowski). Vale ressaltar que, para aqueles Ministros que no estiveram presentes, os dados fornecidos pelos expositores ficam disponveis para consultas posteriores, atravs de vdeos e das notas taquigrficas. E os ausentes ainda podem acompanhar de onde estiverem s sesses das audincias em tempo real, seja pela TV Justia ou pela Rdio Justia.
43
Ministro Gilmar Mendes. In: SADE. Notas taquigrficas da Audincia Pblica, 5 mar. 2009. Disponvel em <www.stf.jus.br>. Acesso em 23 mai. 2012.
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Em relao aos efeitos gerados pela Audincia Pblica da Sade para o mundo do direito, possvel destacar dois acontecimentos. Primeiramente, o voto do ainda Presidente Gilmar Mendes na Suspenso de Tutela Antecipada n 175, valendo-se dos argumentos proferidos pelos palestrantes para justificar o indeferimento do pedido formulado pela Unio e pelo municpio de Fortaleza contra o fornecimento do medicamento denominado Zavesca (Miglustat) em face de uma usuria do SUS. Posteriormente, foi interposto um Agravo Regimental contra a citada Suspenso indeferida. Por unanimidade, o plenrio do STF julgou improcedente tal recurso, mantendo a deciso anterior. Tal medida gerou, portanto, um precedente na Suprema Corte brasileira, que acabou por ser fundamentado na audincia realizada. Como segundo acontecimento, salienta-se a Recomendao n 31 do CNJ (anexo D), cujo objetivo era recomendar aos Tribunais a adoo de medidas visando o auxlio dos magistrados e demais operadores do direito nas suas tomadas de decises, assegurando maior eficincia na soluo das demandas judiciais envolvendo a assistncia sade.44 A seguir, ser analisado de maneira mais minuciosa, a participao dos palestrantes na audincia pblica da sade, onde analisar-se- se, embora tenham sido auferidos resultados positivos, tal audincia atendeu a requisitos de representatividade democrtica entre seus participantes. 4.1 Anlise dos dados coletados
Para entender quais os interesses estiveram representados na Audincia Pblica no. 4, torna-se necessria uma anlise aprofundada de quem, de fato, dela participou. O objetivo de promover um dilogo entre a sociedade e o Poder Pblico perde seu sentido se aqueles que falam em nome da sociedade no a representam em sua totalidade. O quo se ouviu as vozes dos atores que interessam para o tema em questo? A mera definio da palavra representar - tornar presente quem est ausente45 ilustra esse embate.
BRASIL. Recomendao n. 31 do Conselho Nacional de Justia. Disponvel em <http://www.cnj.jus.br/atosadministrativos/atos-da-presidencia/322-recomendacoes-do-conselho/12113-recomendacao-no-31-de-30-de-marcode-2010> Acesso em 20. mai. 2012. 45 Conforme Hanna Pitkin: a making present of something absent. The Concept of Representation. University of California Press: California, 1967. p. 92. 165
44
Reconhecemos que o termo representatividade bastante amplo e que diversos critrios podem ser adotados para avaliar se houve ou no a representao. Com isso em mente, enquadramos os expositores dos seis dias de Audincia em categorias previamente fixadas (anexo C). Para mensurar a representatividade de determinado segmento, deter-nos-emos a dois critrios. O primeiro o de haver ao menos um participante falando em nome da parcela da sociedade em questo. J o segundo mensurar a necessidade daquele setor para o que a Audincia se propunha a atingir, para ento pensar se isso justifica o nmero de especialistas falando em seu favor. O primeiro aspecto que nos chama ateno a distribuio dos participantes a partir dos entes federados a que esto vinculados, como visto no grfico abaixo:
H uma clara predominncia da presena da Unio enquanto apenas dois participantes falaram em nome de Municpios. Da mesma forma, sabe-se que as tarefas da Unio na repartio de competncias do SUS so preponderantemente de coordenao e gesto, enquanto os Estados e Municpios possuem majoritariamente deveres de execuo.46 Questionamo-nos, portanto, se
AJOUZ, Igor; VALLE, Vanice do. A concretizao do direito sade: passos orientados pela audincia pblica n.4 no Supremo Tribunal Federal. In: ASENSI, Felipe; PINHEIRO, Roseni. (orgs). Direito Sanitrio. So Paulo: Elsevier, 2011. p. 607.
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estes no estariam mais aptos a testemunhar sobre o caso concreto, como por exemplo, sobre a execuo de parmetros fixados pelo SUS. Indagamos tambm a grande discrepncia na distribuio entre entes federados, visto que de competncia comum Unio, Estados e Municpios, segundo o disposto no art.23, II, da CF/88, cuidar da sade e assistncia pblica e da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia. Esperaramos, ento, uma distribuio paritria entre representantes dos entes federados. Entretanto, sabe-se que na prtica a onerosidade dos processos maior para os Municpios e no igualitria entre os entes da federao. Nem todas as cidades brasileiras, por exemplo, possuem uma Justia Federal, tornando mais cmodo utilizar a Justia Estadual e ingressar contra o Municpio. Alm disso, h de se considerar o maior poder financeiro da Unio em comparao aos Municpios, o que agrava o fato deste ltimo possuir mais processos referentes sade em tramitao. Ademais, listamos os Estados e Municpios por regio para avaliar a representatividade territorial da audincia, conforme exposto no grfico:
*Neste grfico, no foram contabilizadas as falas de trs participantes da Audincia: Paulo Ziulkoski, Lus Roberto Barroso e Jos Antnio Rosa, que falavam em nome dos Municpios em geral, dos Estados em geral e das Capitais Brasileiras, respectivamente.
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Chamou nossa ateno o fato de as regies Norte e Nordeste estarem sendo representadas por apenas um participante, enquanto quatro especialistas representavam o Sul e o Sudeste. Espervamos que o Norte e o Nordeste estivessem, ao menos, igualmente representados em relao s outras regies do Brasil. A razo para tal a de que a sade possui seus piores ndices nestas regies, tornando de suma importncia ouvi-las numa audincia que visa trazer melhorias a este direito constitucional. Os grficos abaixo nos mostram as taxas de mortalidade infantil e de expectativa de vida da populao brasileira distribudas por regies em 2008 (poucos meses antes da realizao da Audincia), ndices fortemente relacionados a questes sanitrias.
Fonte: IBGE - Sntese de Indicadores Sociais.Uma anlise das condies de vida da populao brasileira 2009.
Fonte: IBGE - Sntese de Indicadores Sociais.Uma anlise das condies de vida da populao brasileira 2009.
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Estes mostram como as regies Norte e Nordeste eram as mais vulnerveis em questo de sade no contexto em que a Audincia foi realizada, como tambm mostram os dados do IDSUS 201147 (anexo A), ndice previamente citado neste trabalho. Outro dado curioso refere-se predominncia dos representantes do Poder Pblico frente Sociedade Civil, conforme mostra o grfico:
Para explicitar a importncia da participao da sociedade na Audincia, recorremos ao artigo 1 da Constituio. Est explcito, nesse dispositivo, que h um dever do Estado de agir em conformidade com a vontade popular, e, visto que a Audincia visa estabelecer parmetros para este agir do Estado, seria de se esperar uma maior presena de representantes da Sociedade Civil no evento. A representatividade dos tcnicos da rea mdica tambm merece meno. Os dados mostram-nos que os participantes desta rea foram somente os prprios mdicos. No se ouviu, por exemplo, enfermeiros, fisioterapeutas, psiclogos ou assistentes sociais. Levando em considerao que um dos principais objetivos da Audincia foi o de fixar orientaes para
47
O primeiro ndice de Desenvolvimento do SUS (IDSUS) foi lanado no dia 1 de maro de 2012 como uma sntese de 24 indicadores que avaliam o seu desempenho, tendo sido seus dados coletados entre os anos de 2008 e 2010. As informaes de 2011 no foram computadas por estarem incompletas. 169
auxiliar a soluo das futuras decises judiciais concernentes sade, espervamos uma maior presena dos demais profissionais da rea de sade. Cabe destacar tambm que apenas cinco dos cinquenta e trs expositores eram usurios, ou seja, aqueles que esto sujeitos eficincia ou ineficincia do SUS. Perguntamos-nos, ento, quais foram as doenas, dentre tantas que atingem a sade da populao brasileira, que foram representadas nas palestras desses usurios. A resposta ao nosso questionamento vem atravs da leitura de suas respectivas falas: hipertenso arterial pulmonar, mucoviscidose, doenas reumticas e mucopolissacaridose.48 Ainda que o espectro de doenas existentes seja praticamente infindvel, espervamos uma maior parcela de usurios na Audincia, visto que estes esto diretamente ligados ao servio que est sendo prestado e, por isso, possuem capacidade de avaliar o fato concreto. Poder-se-ia, por exemplo, ouvir portadores das doenas que mais acometem a populao naquele determinado momento, o que permitiria a representao de uma parcela maior da sociedade naquilo que est sendo dito. As avaliaes das argumentaes dos usurios juntamente com os pareceres dos profissionais de sade ampliariam a representatividade e auxiliariam na resoluo que fomenta a audincia pblica. Por fim, ressaltamos a impressionante ausncia de representantes do Poder Legislativo no evento. A massificao de pedidos de medicamentos, por exemplo, que do ao juiz, entre outras, a difcil tarefa de escolher entre conceder um remdio ou neg-lo, podendo levar a bito o indivduo em questo, apontam para a necessidade de haver um direcionamento claro para o Judicirio.
CONCLUSO Ao longo deste trabalho, procuramos mostrar como tratar do Direito sade tarefa muito complexa. Visto inicialmente como um favor do Estado durante o perodo da Repblica Velha, a forma de encar-lo hoje como um direito de todos e dever do Estado reflexo de mudanas graduais no s nas polticas pblicas, como tambm na atuao dos indivduos no espao democrtico.
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O participante Antnio Barbosa da Silva, representante do Instituto de Defesa dos Usurios de Medicamentos, falou das doenas em geral.
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A declarao do direito sade nos moldes da CF/88 atrelado s diversas dimenses que esse direito abarca foram responsveis por um novo rol de exigncias da populao. A ausncia de leis especficas ou mesmo da real efetividade das polticas pblicas de sade, por sua vez, fizeram com que os indivduos concentrassem inmeras de suas demandas no judicirio a fim de terem seu direito tutelado. As consequncias diretas desse processo so a enorme quantidade de aes ajuizadas nesse sentido e a falta de conhecimento tcnico dos magistrados para solucionar essas questes. Foi neste cenrio que o STF convocou a Audincia Pblica da Sade. A ideia era trazer a sociedade civil e os diversos setores estatais interessados no assunto para um debate a fim de se delimitar noes gerais que pudessem guiar os pleitos e a atuao dos magistrados. Dado os objetivos dessa Audincia, julgamos ser necessrio um mnimo de representatividade dos diversos setores da sociedade e do Estado para que algumas das controvrsias pudessem ser resolvidas. Indagamos, portanto, se os trs Poderes, as esferas federativas uma vez que a competncia de efetivar o direito sade comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios , os usurios do sistema pblico sanitrio, o corpo tcnico e os representantes de classe estavam de fato presentes e, se ausentes, puderam ter, ainda assim, seus interesses representados. Percebemos a partir da anlise dos dados coletados que tal representatividade no ocorreu na prtica. A presena do Poder Executivo da Unio se mostrou bem mais acentuada do que qualquer outra. Surpreendemo-nos com a ausncia de qualquer membro do Legislativo e verificamos a presena de poucos membros da sociedade civil j que se buscava uma maior aproximao entre sociedade e Estado. Devemos ressaltar, entretanto, que a pesquisa no se esgota aqui. Os reais efeitos da Audincia Pblica devem ser analisados no s com base em decises posteriores do STF, mas tambm em outras proferidas por magistrados de instncias inferiores. A edio da Recomendao n. 31 do CNJ, e, portanto, ps-Audincia, tambm pode ser vista como um passo importante ao estabelecimento de regras mais claras sobre o tema. Assim sendo, percebemos que a Audincia Pblica da Sade no conseguiu concretizar todos os seus objetivos. Diversos fatores, desde a convocao at a imposio de trajes adequados aos membros da audincia, fizeram com que a tentativa de aproximar a sociedade civil da tomada de decises polticas e jurdicas no se realizasse de maneira to eficaz quanto poderia
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ter ocorrido. Vemos, portanto, que a solidificao de uma democracia participativa ainda demandar alguns esforos.
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ANEXO A - IDSUS 2011 Regio Brasil Sul Sudeste Nordeste Centro-Oeste Norte IDSUS 5,47 6,12 5,56 5,28 5,26 4,67
Fonte: Ministrio da Sade *O ndice, criado pelo Ministrio da Sade, varia em uma escala de 0 a 10 e baseia-se em informaes de acesso que mostram como est a oferta de aes e servies de sade-, e de efetividade que medem o desempenho do sistema, ou seja, o grau com que os servios e aes de sade esto atingindo os resultados esperados.
ANEXO B Nmero de participantes nas Audincias Pblicas realizadas no STF
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ANEXO C Categorias
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ANEXO D Recomendao n. 31 do Conselho Nacional de Justia

Recomendao n 31, de 30 de maro de 2010. (Publicado no DJ-e n 61/2010, em 07/04/2010, p. 4-6) (Publicado no DJ-e n 61/2010, em 07/04/2010, p. 4-6). Recomenda aos Tribunais a adoo de medidas visando a melhor subsidiar os magistrados e demais operadores do direito, para assegurar maior eficincia na soluo das demandas judiciais envolvendo a assistncia sade. O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA - CNJ, no uso de suas atribuies, e CONSIDERANDO o grande nmero de demandas envolvendo a assistncia sade em tramitao no Poder Judicirio brasileiro e o representativo dispndio de recursos pblicos decorrente desses processos judiciais; CONSIDERANDO a relevncia dessa matria para a garantia de uma vida digna populao brasileira; CONSIDERANDO que ficou constatada na Audincia Pblica n 4, realizada pelo Supremo Tribunal Federal para discutir as questes relativas s demandas judiciais que objetivam o fornecimento de prestaes de sade, a carncia de informaes clnicas prestadas aos magistrados a respeito dos problemas de sade enfrentados pelos autores dessas demandas; CONSIDERANDO que os medicamentos e tratamentos utilizados no Brasil dependem de prvia aprovao pela ANVISA, na forma do art. 12 da Lei 6.360/76 c/c a Lei 9.782/99, as quais objetivam garantir a sade dos usurios contra prticas com resultados ainda no comprovados ou mesmo contra aquelas que possam ser prejudiciais aos pacientes; CONSIDERANDO as reiteradas reivindicaes dos gestores para que sejam ouvidos antes da concesso de provimentos judiciais de urgncia e a necessidade de prestigiar sua capacidade gerencial, as polticas pblicas existentes e a organizao do sistema pblico de sade; CONSIDERANDO a meno, realizada na audincia pblica n 04, prtica de alguns laboratrios no sentido de no assistir os pacientes envolvidos em pesquisas experimentais, depois de finalizada a experincia, bem como a vedao do item III.3, "p", da Resoluo 196/96 do Conselho Nacional de Sade; CONSIDERANDO que, na mesma audincia, diversas autoridades e especialistas, tanto da rea mdica quanto da jurdica, manifestaram-se acerca de decises judiciais que versam sobre polticas pblicas existentes, assim como a necessidade de assegurar a sustentabilidade e gerenciamento do SUS; CONSIDERANDO, finalmente, indicao formulada pelo grupo de trabalho designado, atravs da Portaria n 650, de 20 de novembro de 2009, do Ministro Presidente do Conselho Nacional de Justia, para proceder a estudos e propor medidas que visem a aperfeioar a prestao jurisdicional em matria de assistncia sade;
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CONSIDERANDO a deciso plenria da 101 Sesso Ordinria do dia 23 de maro de 2010 deste E. Conselho Nacional de Justia, exarada nos autos do Ato n 0001954-62.2010.2.00.0000; RESOLVE: I. Recomendar aos Tribunais de Justia dos Estados e aos Tribunais Regionais Federais que: a) at dezembro de 2010 celebrem convnios que objetivem disponibilizar apoio tcnico composto por mdicos e farmacuticos para auxiliar os magistrados na formao de um juzo de valor quanto apreciao das questes clnicas apresentadas pelas partes das aes relativas sade, observadas as peculiaridades regionais; b) orientem, atravs das suas corregedorias, aos magistrados vinculados, que: b.1) procurem instruir as aes, tanto quanto possvel, com relatrios mdicos, com descrio da doena, inclusive CID, contendo prescrio de medicamentos, com denominao genrica ou princpio ativo, produtos, rteses, prteses e insumos em geral, com posologia exata; b.2) evitem autorizar o fornecimento de medicamentos ainda no registrados pela ANVISA, ou em fase experimental, ressalvadas as excees expressamente previstas em lei; b.3) ouam, quando possvel, preferencialmente por meio eletrnico, os gestores, antes da apreciao de medidas de urgncia; b.4) verifiquem, junto Comisso Nacional de tica em Pesquisas (CONEP), se os requerentes fazem parte de programas de pesquisa experimental dos laboratrios, caso em que estes devem assumir a continuidade do tratamento; b.5) determinem, no momento da concesso de medida abrangida por poltica pblica existente, a inscrio do beneficirio nos respectivos programas; c) incluam a legislao relativa ao direito sanitrio como matria individualizada no programa de direito administrativo dos respectivos concursos para ingresso na carreira da magistratura, de acordo com a relao mnima de disciplinas estabelecida pela Resoluo 75/2009 do Conselho Nacional de Justia; d) promovam, para fins de conhecimento prtico de funcionamento, visitas dos magistrados aos Conselhos Municipais e Estaduais de Sade, bem como s unidades de sade pblica ou conveniadas ao SUS, dispensrios de medicamentos e a hospitais habilitados em Oncologia como Unidade de Assistncia de Alta Complexidade em Oncologia - UNACON ou Centro de Assistncia de Alta Complexidade em Oncologia - CACON; II. Recomendar Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento de Magistrados - ENFAM, Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento de Magistrados do Trabalho - ENAMAT e s Escolas de Magistratura Federais e Estaduais que: a) incorporem o direito sanitrio nos programas dos cursos de formao, vitaliciamento e aperfeioamento de magistrados;
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Felipe Dutra Asensi; Arnaldo Ferreira; Daniela Gueiros Dias; Isabella Fernanda Carneiro Costa; Joo Moreno Onofre Barcelos; Luiza Mussoi Cattley; Patrick Szklarz; Renata Rodrigues da Cunha Sepulveda Louza Sallum; Vanderson Maullo Braga Filho; Adriana Aidar b) promovam a realizao de seminrios para estudo e mobilizao na rea da sade, congregando magistrados, membros do ministrio pblico e gestores, no sentido de propiciar maior entrosamento sobre a matria; Publique-se e encaminhe-se cpia desta Recomendao a todos os Tribunais. Ministro GILMAR MENDES
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Confluncias, Vol. 12, n.1. Niteri: PPGSD-UFF, outubro de 2012, pginas 179 a 204. ISSN 1678-7145
AS PRTICAS DE UM NCLEO DE PRIMEIRO ATENDIMENTO: TENSES E CONFLITOS NO CAMPO JURDICO
Morgana Paiva Valim Mestre em Direito pela Universidade Gama Filho mp_valim@hotmail.com Resumo Este artigo uma abordagem crtica sobre as prticas preconizadas por um determinado Ncleo de Primeiro Atendimento junto aos Juizados Especiais Cveis Estaduais da Regio do Lagos no Rio de Janeiro. A garantia constitucional ofertada por tal rgo tem como objetivo bsico a concretizao de direitos sociais com vistas facilitao da prestao jurisdicional, mas, diante de uma percepo precria e reducionista do direito, revelando as tenses e conflitos no campo jurdico, diante de prticas e convices de manuteno das relaes de poder. Palavras-chave: acesso justia - poltica pblica judiciria - campo jurdico Abstract This article is a critical approach to the practices advocated by a certain core of First Attendance at the Special Civil Courts State of the Region of Lakes in Rio de Janeiro. The constitutional guarantee offered by such a body has as primary objective the achievement of social rights in order to facilitate the adjudication, but before a poor and reductionist perception of the right, revealing the tensions and conflicts in the legal field, in front of practices and beliefs maintenance of power relations. Keywords: Access to Justice, judicial public policies, legal field.
Introduo O presente trabalho parte integrante dos estudos que foram realizados para a elaborao de minha dissertao de Mestrado junto ao Programa de Ps-Graduao em Direito, da Universidade Gama Filho-Rio de Janeiro sob a orientao do Professor Dr. Roberto Kant de Lima, objetivando com isso a persecuo das compreenses, anlises, concepes e relatos das prticas no contexto do acesso justia preconizados pelos Ncleos de Primeiro Atendimento junto aos Juizados Especiais Cveis Estaduais da Regio dos Lagos no Rio de Janeiro.
AS PRTICAS DE UM NCLEO DE PRIMEIRO ATENDIMENTO: TENSES E CONFLITOS NO CAMPO JURDICO.
O campo da pesquisa foi composto pelos Ncleos de Primeiro Atendimento de uma determinada Instituio de Ensino particular, que passo a denominar de Universidade X. Esses Ncleos de Primeiro Atendimento esto situados dentro das serventias judiciais do Estado do Rio de Janeiro e servem como local para estgio profissionalizante para os alunos do curso de Direito. A metodologia adotada para o presente estudo foi realizada com base em observaes participativas, cujo desenvolvimento foi construdo dia-a-dia, onde para a pesquisa procurei realizar uma etnografia sobre os mecanismos instrumentalizadores do acesso justia orientados por esses Ncleos de Primeiro Atendimento. Esta instituio de ensino jurdico oferta aos jurisdicionados da regio em comento o atendimento jurdico no mbito dos Juizados Especiais Cveis, atravs de seus Advogados/Professores orientadores1, mediante o discurso da atividade de extenso universitria fornecida ao seu corpo discente para a construo de um dilogo humanstico junto comunidade local. Foram tambm observados o histrico de criao e desenvolvimento dos trabalhos ali desenvolvidos, seus objetivos e o pblico alvo atendido.
A criao dos ncleos de primeiro atendimento como poltica criada para a eliminao da excluso social Garantir a eficcia desses direitos para a sedimentao dos direitos fundamentais para todos os indivduos, tal como o do reconhecimento do cidado e do acesso justia demasiadamente complicado, se observarmos a conjuntura social atual, onde apenas uma parcela da populao conhecedora de seus direitos, o que por via reflexa se traduz uma inefetividade dos direitos sociais. Nesse movimento de exerccio de direitos, a viabilizao das demandas pblicas colocadas disposio do povo, traduzida na luta pela afirmao da dimenso do homem como cidado e pelo acesso efetivo e pleno justia, como por exemplo, podemos mencionar a criao dos Ncleos de Primeiro Atendimento, que o objeto de estudo do presente trabalho acadmico.
Para tornar a leitura menos densa a partir desse momento passarei a referir-me a esses atores sociais to somente como Professores Orientadores. Em momento oportuno neste trabalho explicarei mais detalhadamente o conflito de tais atividades.
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A importncia dessas aes por parte do Estado, representadas na criao dos convnios por parte do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, resultam em tese numa tentativa de eliminao da excluso social e do pleno gozo da dignidade da pessoa humana, mas, que ao final provocam tenses e embates de outras naturezas no campo jurdico. Assim, o trao moderno do direito dimensiona a dialtica da cidadania, como sendo, o osis entre a existncia ou no da concretizao dos direitos do cidado, especialmente o do acesso justia, e nesse passo a concretizao dos princpios da liberdade, da igualdade e do lcus dos direitos fundamentais no Estado Democrtico de Direito, onde portanto, se estabelece, a sede da soberania. Dito isto por conta de se pensar em fatores importantes a serem debatidos, exemplificando a fuso dessas duas ordens de grandeza, ou seja, o reconhecimento de preceito de cidadania e o acesso justia. Tenha-se como primeiro ponto de debate que antes de 1995, antes da criao da Lei 9.099/95, a Lei dos Juizados Especiais Cveis, a interlocuo entre o judicirio e o cidado dava-se exclusivamente a quem detinha capacidade postulatria. A burocracia do rgo estatal, do Poder Judicirio, antes no permitia a aproximao do cidado para a exposio de suas mazelas, se no fosse pela contratao de um advogado, pelo enfrentamento das filas na Defensoria Pblica ou mediante agendamentos de atendimentos em escritrios de assistncia judiciria gratuita. O exerccio cidado de bater s portas do judicirio era colocado de lado em razo da prpria inexistncia legislativa ou at mesmo pela incapacidade do homem comum saber se expressar na frente de um magistrado, onde por vezes o iletramento j era um fator de excluso, atravs da prpria fala. A conjugao do ininteligvel com o tecnicismo para o cidado inslito, pois, antes do advento da norma acima mencionada era impossvel se dirigir ao juiz seno fosse pelo intermdio dos bacharis. E assim se mantinha o paradoxo na justia brasileira. Garantir o direito fundamental de acesso justia no deixa de ser uma tentativa de impedir o desrespeito aos direitos bsicos de cidadania, o desconhecimento de seus direitos, a ausncia de locais prprios para a observncia da satisfao de direitos bsicos reforam o quadro de alijamento social que por vezes se traduzem na inviabilidade de uma justia social igualitria. Tratar da categoria cidadania irremediavelmente crer na ocorrncia de um mecanismo de incluso no seio social para os indivduos. O tema discutido cotidianamente em vrios anais,
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seja em ambientes acadmicos, nos ambientes sociais ou mesmo nos movimentos individuais para o fortalecimento dos valores humanos. E assim a preservao do bem estar social segue acompanhado da necessidade de efetivao dos direitos do cidado, atravs de discursos indispensveis aos preceitos de cidadania e justia. Mas preciso ponderar que atualmente a criao dos Juizados Especiais Cveis, acabou por remover parte dos obstculos de acesso, ao no cobrar custas processuais em primeira instncia, a possibilidade de no contratar advogado nas causas at vinte salrios mnimos; alm de serem permitidas a perpetuao de princpios facilitadores dos meandros judiciais, tais como: a oralidade, a simplicidade, a informalidade, mas, por outro lado para o cidado comum, do povo, isso no seria pleno para o exerccio e para a utilizao das prerrogativas do direito fundamental de acesso justia, e, a que se assenta em tese, a instituio dos Ncleos de Primeiro Atendimento para a concretizao dos direitos fundamentais a uma condio digna de existncia de reconhecimento do direito de cidadania, mas esta no deve ser a nica alternativa para que a cidadania se desenvolva como expanso de direitos sociais.
O que um ncleo de primeiro atendimento ? O Ncleo de Primeiro Atendimento considerado pela Universidade que foi objeto de estudo um longa manus do Ncleo de Prtica Jurdica2, onde so disponibilizados atendimentos jurdicos gratuitos, atravs de estagirios de Direito, supervisionados por um Professor orientador, geralmente sediados internamente, nas dependncias do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, junto aos Juizados Especiais Cveis Estaduais. Nesses locais so realizados os contatos iniciais com os jurisdicionados da localidade que intentam propor aes judiciais e tambm so elaboradas as peas processuais para jurisdicionados em causas de menor complexidade e tambm aquelas adstritas ao regramento da Lei 9.099/95, em seu artigo 3, veja-se:
O Ncleo de Prtica Jurdica tambm conhecido como escritrio modelo do Curso de Direito, em tese criado com o objetivo de atender comunidade que necessita de assistncia jurdica atravs de seu corpo discente, propondo-se em articular uma postura acadmica crtica e reflexiva, alm de promover a responsabilidade social da instituio. As aes judiciais, em regra, so acompanhadas desde a distribuio at a coisa julgada pelos membros internos deste Ncleo e por seus alunos.
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Art. 3 O Juizado Especial Cvel tem competncia para conciliao, processo e julgamento das causas cveis de menor complexidade, assim consideradas: I - as causas cujo valor no exceda a quarenta vezes o salrio mnimo; II - as enumeradas no art. 275, inciso II, do Cdigo de Processo Civil; III - a ao de despejo para uso prprio; IV - as aes possessrias sobre bens imveis de valor no excedente ao fixado no inciso I deste artigo.
De certo que o atendimento aos jurisdicionados nos Ncleos de Primeiro Atendimento em primeira anlise no devem fazer acepo de poderio econmico entre as partes, qualquer cidado em tese pode ter sua petio inicial elaborada, sem necessidade de comprovao de renda para a entrega de tal direito, desde que sejam formulados pedidos at o patamar de 20 salrios mnimos, seguindo as noes principiolgicas de simplicidade, informalidade, justamente para se pretender ao menos nesse atendimento inicial a celeridade processual. Posto que, no artigo 9 da Lei supramencionada, no h necessidade de presena de patrono constitudo, tanto para a elaborao da pea quanto para a defesa em audincia.
Art. 9 Nas causas de valor at vinte salrios mnimos, as partes comparecero pessoalmente, podendo ser assistidas por advogado; nas de valor superior, a assistncia obrigatria.
E, nesse vis que os termos de convnio do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro com as Universidades so criados. Posto que, os pedidos judiciais em tese, formulados para uma ao inicial deveriam ser realizados diretamente pelas partes ou na sede da serventia judicial, diretamente nos balces dos cartrios dos Juizados Especiais Cveis, mas, como de sabena geral no h como disponibilizar um serventurio especificamente para tal tarefa, a um por que o mesmo pode no ter formao jurdica e no ter a percepo exata do direito e dos pedidos a serem formulados por um ou outro jurisdicionado, a dois por que a escassez de funcionrios pblicos e a quantidade de atribuies dos mesmos internamente nos processos j distribudos, no permitiria essa proeza. Mas, o que o art. 14 preconiza inclusive a utilizao de formulrios lacunosos para esta tarefa. Veja-se:
Art. 14. O processo instaurar-se- com a apresentao do pedido, escrito ou oral, Secretaria do Juizado. 1 Do pedido constaro, de forma simples e em linguagem acessvel:
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I - o nome, a qualificao e o endereo das partes; II - os fatos e os fundamentos, de forma sucinta; III - o objeto e seu valor. 2 lcito formular pedido genrico quando no for possvel determinar, desde logo, a extenso da obrigao. 3 O pedido oral ser reduzido a escrito pela Secretaria do Juizado, podendo ser utilizado o sistema de fichas ou formulrios impressos.
Assim, tomando como premissa esses entraves firmados e institudos, os Ncleos de Primeiro Atendimento se revestem da tarefa de abrir as portas do judicirio em aes tpicas de Defesa do Consumidor e outras de pequena monta, dando o acesso justia aos cidados que ali exercem seus direitos e garantias constitucionais. preciso ainda dizer que, aps 16 anos, aproximadamente, da implementao dos Juizados Especiais Estaduais, o acesso justia descomplicado e facilitado, passou a assoberbar o judicirio com as denominadas demandas reprimidas, pois, com os recursos gratuitos de interposio de aes judiciais, bem como, com a assistncia jurdica gratuita fornecida pelas Universidades, a correspondncia entre progresso e soluo na marcha processual, revelou que a terceira onda divulgada por CAPPELLETTI3, permitiu a equidade social, mas, acarretou novamente no entrave judicial mais nefasto, o da morosidade. No entanto, esse dado no o que nos interessa como objeto de pesquisa, e, sim outros como se ver a seguir. O Estado, atravs do rgo judicial, tem como tarefa no s o de abrir as portas do judicirio, mas tem ainda o dever de prestar a atividade jurisdicional, como tambm de faz-lo com eficincia e celeridade, eis que, a ausncia de uma prestao jurisdicional adequada e satisfatria ocasiona o descrdito geral da sociedade quanto ao papel que deve ser desempenhado pelo Poder Judicirio. A partir da vertente constitucional de apreciao de leso ou ameaa de direito por parte do Poder Judicirio, necessrio analisar que a perspectiva do Estado em propiciar tal prestao jurisdicional somente atravs da Defensoria Pblica acabaria por ensejar numa ao ou omisso violadora de direitos no Estado democrtico de direito. Posto que, aparentemente o Estado no
Segundo Cappelletti: [...] Afastar a pobreza no sentido legal a incapacidade que muitas pessoas tm de utilizar plenamente a justia e suas instituies - no era preocupao do Estado. A justia, como outros bens, no sistema do laissez-faire, s podia ser obtida por aqueles que pudessem enfrentar seus custos; aqueles que no pudessem faz-lo eram considerados os nicos responsveis por sua sorte [...].
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conta com o aparelhamento necessrio para atender ao volume expressivo da demanda da sociedade.
Seriam os ncleos de primeiro atendimento uma frmula inovadora ? Os Ncleos de Primeiro Atendimento possuem dentro das serventias judiciais um espao prprio e destinado ao atendimento da populao pelas instituies de ensino privado. Melhor dizendo, a franquia do pblico ao particular, de um local destinado manuteno de um servio pblico, praticado por um particular em aes finalsticas que envolvam o cidado. Na premissa da existncia de tais convnios com o poder judicirio com algumas universidades particulares, entendi como salutar entrevistar a idealizadora do projeto, uma Desembargadora, que foi a primeira juza de um Juizado Especial Cvel do Rio de Janeiro indicada por merecimento e cone da instituio desses Ncleos de Primeiro Atendimento, um magistrado, dois advogados, alguns assistidos, alm de outros componentes do campo jurdico para compreender os mltiplos fenmenos para a prtica da descrio dos dados no campo de pesquisa. Optei por no revelar os nomes dos entrevistados, por questo de Standard tico e acadmico. Dentro dessa tica a oitiva o sentido de ver, ouvir, entrevistar para depois pensar, refletir e descrever expositivamente fortaleceu a percepo e aprofundou as vivncias no campo jurdico. E, assim pude perceber atravs de tantos relatos, que essa frmula inicialmente promissora, iria mostrar sinal de fracasso posterior, ante ao aumento da demanda em tais Juizados Especiais Cveis, pois, aquele serventurio que fora antes destacado para cuidar especificamente da propositura das aes judiciais comearia a fazer falta na organizao interna das serventias, faltando ento funcionrio para o processamento e bom andamento das aes judiciais. Num segundo momento fora pensado que esse mesmo funcionrio dividido entre as funes de oitiva, preparo, elaborao de aes e processamento de feitos poderia dar suporte aos estagirios que complementavam o quadro de pessoal apto s aes internas, mas, esse ritual tcnico fracassou tambm. Posto que, os estagirios em processo de aprendizagem no davam conta da rotina diria de elaborao de aes e auxlio jurdico, eis que, faltava-lhes o entendimento sedimentado do direito.
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Fadadas ao insucesso as idias iniciais, outras modalidades de atendimento foram pensadas e institudos assim termos de convnios com as universidades, inicialmente o convite fora extensivo a toda e qualquer Instituio de Ensino Superior de Direito, mas somente as privadas reagiram positivamente indigitada tarefa de informao, auxlio e orientao ao cidado em aes judiciais pertinentes ao regramento da Lei 9.099/95. Assim os Ncleos de Primeiro Atendimento seriam integrados por Professores Orientadores dessas universidades, bem como, pelo corpo discente, formado por alunos dos semestres iniciais das Instituies de ensino de direito. No momento de idealizao de tais Ncleos houve um sentimento especial de que os alunos em perodos iniciais, ingressantes nas Universidades, recm aprovados pelo processo seletivo do vestibular, estariam aptos a ingressar nos Ncleos de Primeiro Atendimento e redigir as peas processuais ante o conhecimento que trazem dos bancos escolares no ensino mdio das tcnicas de redao. Assim com uma escrita linear e uma construo estrutural da lngua portuguesa o modelo de redao se assemelharia ao de uma petio inicial. Ao que parece dar azo narrativa dos fatos na petio inicial, seria o prprio o enfrentamento com os acontecimentos do cotidiano em relao ao mundo jurdico, e, os pedidos judiciais seriam por via de concluso as providncias que esses estagirios vislumbrariam a serem tomadas pelo magistrado no julgamento das aes. Dentro dessa tica o domnio da lngua portuguesa, a construo textual e aplicao de bom senso em relao aos fenmenos do cotidiano teriam o propsito de fazer com que os alunos refletissem sobre a necessidade de, ao se engajarem no estgio profissionalizante, passassem a se habituar com a tarefa forense, ordenando o raciocnio de forma lgica e hierrquica. Assim a narrativa da situao aflitiva da parte autora permitiria a esse estagirio iniciante e vido por estagiar em conhecer os problemas que afetam a comunidade que comparece nesses ncleos. Mas como esse discurso no se fundamenta na prtica, eis que, em muitos casos no haviam estagirios em atuao nos Ncleos de Primeiro Atendimento que foram objeto desta pesquisa, e, quando so compelidos a comparecem por obrigatoriedade normativa e institucional, estes alunos so de perodos mais avanados, como dos alunos do 07 ao 10 perodos sem possibilidade de emanarem auxlio jurdico. Ademais as peas processuais so feitas levando-se em conta modelos estruturais de peas j constantes do banco de dados pessoal da Professora Orientadora, que reproduz alguns pedidos
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j digitados, modificando vezes a realidade ftica da petio inicial, domesticando a propriedade intelectual do aprendiz, que passam suas horas de estgio profissionalizante digitando, sem nada compreender, como meros copistas apenas transcrevendo o que lhes ordenado. No existem discusses em torno das atividades praticadas internamente pelos Ncleos de Primeiro Atendimento enquanto rgo que propicia o acesso justia, mediante a prtica do ensino-aprendizagem, no existem trocas de conhecimento jurdico nem interna nem externamente, sequer entre seus pares ou com outras instituies de ensino que s vezes coabitam em seu entorno. Assim dentro das caractersticas descritas pela Desembargadora esse local dito privilegiado para a observao do fluxo cotidiano dos direitos de cidadania acabou por se transformar numa arena onde os conflitos passam a coexistir. Isso por que as abordagens baseadas nas deficincias dos meios por parte da Defensoria Pblica, como na defesa e manuteno dos convnios com as universidades privadas, a aquisio dos direitos de cidadania por parte da populao local tem gerado em sua criao um campo de aproximao, mas, tambm de disputa e de divergncias de entendimento em relao categoria que considerada operadora do direito, ou seja, os advogados. H um movimento forte por parte dos advogados e da prpria Ordem dos Advogados do Brasil - OAB local, contra os ncleos de primeiro atendimento na regio do lagos. Os advogados entendem que os ncleos de primeiro atendimento retiram-lhes demanda e que se fosse feito o trabalho pela Defensoria Pblica o caminho era o do assistido, o do hipossuficiente. Portanto, os advogados no fariam nenhuma oposio, mas por conta da criao dos ncleos dentro da serventia, isso impossibilita-os de trabalhar em p de igualdade comercial. Na viso da Desembargadora esses causdicos queixosos trabalham mal sua clientela por isso reclamam indevidamente. Uma observao sobre um determinado ncleo de primeiro atendimento da regio dos lagos do rio de janeiro A despeito das descries que realizei junto a outros Ncleos de Primeiro Atendimento, procedi um recorte especial sobre este que vou relatar, que em verdade foi por mim deixado para
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ser o ltimo a ser observado. No havia nenhum desinteresse por esse ncleo e o que simplesmente motivou essa anlise a posteriori, foram as informaes que fui recebendo ao longo da minha jornada no campo de pesquisa. As mais variadas reclamaes e julgamentos de valor me fizeram perceber que o melhor estaria sempre ao final, sim, pasmem, mas este Ncleo de Primeiro Atendimento, trazia-me informaes de muito significado. A comear pelo fluxo de atendimento constante e ininterrupto sempre s teras-feiras, a partir das 14 horas, os assistidos se avolumam nos corredores da serventia judicial, e no so raros os desentendimentos entre os mesmos, desde pequenas discusses at xingamentos inflamados, uns com os outros e at mesmo com os serventurios lotados naquela unidade. Outro apontamento que torna-se necessrio fazer que os assistidos denotam um sentimento de profundo descrdito com o atendimento realizado pelo Ncleo de Primeiro Atendimento, que em sendo realizado por uma nica Professora Orientadora, somente nas terasfeiras, no consegue dar conta de tantos atendimentos, por mais que tenha disposio em tentar efetuar um bom trabalho em nome da universidade a que est atrelada. E, nos dias em que estive presente no haviam estagirios, ao indagar pela presena dos mesmos, fui informada que os alunos alegavam no ter interesse em estagiar naquela comarca, uns em razo da distncia, outros pelas pssimas condies oferecidas, fosse pelo Tribunal de Justia, fosse pela universidade. Nessa vertente, uma tarefa herclea, tpica daquelas que vulgarmente conhecemos como enxugar gelo, ou seja, quanto mais ela atende, mais assistidos chegam a todo momento. E, mesmo nesse intento de satisfao dos direitos de cidadania, em auxiliar no acesso justia, vrias so as pessoas que mesmo sem ter seus apelos ouvidos so dispensados na fila de espera, ante a informao prvia de necessidade de documentos em mos para o atendimento se perfazer, o que se revela em um paradoxo. E, nessa mecnica de funcionamento, surgem brigas, conflitos e toda sorte de queixas, aliada ordem de chegada na fila que no respeitada pelos assistidos. E, quando numa dessas rotinas de observao, a Professora Orientadora resolveu organizar por escrito a freqncia dos assistidos, hierarquizando os idosos, deficientes, gestantes e mulheres com crianas no colo, a mesmo que tudo degringolou. Enquanto os assistidos queriam a chamada por ordem de chegada ou alternada com os demais, os prioritrios por seu turno sustentavam serem privilegiados por comando legal e
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tambm pleiteavam sua preferncia no atendimento. E, nesse passo, o tempo que j era escasso para o atendimento, das 14 s 18hs, ficava ainda mais comprometido. O ritmo de atendimento ditado pela presso que exercem os assistidos junto a Professora Orientadora e por causa disso o nvel de produtividade no demonstra ser expressivo em relao aos demais ncleos, eis que, a agilidade nos trabalhos sempre negligenciada ante a tentativa de se colocar ordem no local ou padronizar os procedimentos. A propositura das demandas neste ncleo so tpicas de Juizados Especiais Cveis, como as causas de consumo e outras de pequena monta como acidentes de trnsito ou direitos de vizinhana, mas verifiquei tambm um nmero expressivo de pedidos de orientao jurdica em torno da disputa de terras, cujas respostas no podem ser dadas por sentenas junto aos Juizados Especiais Cveis, ante a complexidade do tema e a excluso do assunto dentro da Lei 9.099/95. As demandas acabam por deflagrar a existncia de casos rotineiros cuja formalizao do procedimento se assemelha a uma linha de montagem. Mais uma vez pude verificar que as aes judiciais so produzidas mediante a existncia de modelos e formulrios j pr- concebidos, e, ao serem elaboradas so assinadas sem explicaes ou questionamentos de nenhuma das partes. No h recurso de uso por fontes doutrinrias ou jurisprudenciais nas peas processuais, a tentativa de racionalizao levada a elevados patamares. No entanto, mesmo com esse procedimento existem queixas de falta de sensibilizao na narrativa do problema aos magistrados e que os indigitados modelos no servem para explicar o procedimento de agilidade, por que a morosidade no atendimento sempre verificada. E, os pormenores de suas mazelas so deixadas de lado. As peas processuais seguem o famoso movimento de corte e cola no computador. Neste Ncleo de Primeiro Atendimento o espao reduzido a um pequeno cubculo, onde est disposta uma nica mesa para atendimento, um computador, uma impressora quebrada, duas cadeiras para atendimento dos assistidos. Nos dias em que estive realizando a pesquisa o ar condicionado estava sem funcionar, o calor era insuportvel, e no era possvel abrir a porta dada a quantidade de assistidos no corredor, o falatrio natural da aglomerao de pessoas aliado ao entra-e-sai de assistidos e servidores, buscando informaes ou para outros fins. Existe neste mesmo local, dois armrios metlicos e um arquivo metlico onde esto dispostos suprimentos pertencentes a serventia judicial.
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Assim, manter a porta fechada era um suplcio, mas, tambm uma forma de proteo para o mnimo de trabalho produtivo da Professora Orientadora. A Professora Orientadora se desculpa por sua vestimenta, que no seria habitual em se tratando da profisso que exerce, mas, informa passar mal e sentir fortes dores de cabea todas s vezes em que comparece neste local para suas rotinas laborais. Por vezes, levanta abre a porta para tirar a sensao do ar rarefeito nas dependncias internas. Pergunto-lhe se no seria conveniente solicitar o reparo no ar condicionado. Ela me responde que inmeras vezes j solicitou e que agora cansou de tanto pedir o mesmo intento, e, que, no v a hora de no trabalhar mais naquele NPA. Diz ainda que a precariedade no local insustentvel, todas s vezes em que acaba de produzir uma ao judicial obrigada a comparecer no cartrio do Juizado Especial Cvel para pegar a impresso da mesma, retornar sala de atendimento, juntar documentos, dar cincia ao assistido, colher assinatura e retornar ao balco da serventia com o assistido para a distribuio. Demonstra inconformismo em razo do mau funcionamento do NPA que ocorre por culpa exclusiva do Tribunal de Justia. Que apesar de todo sacrifcio que obrigada a passar todas s teras-feiras, no se sente valorizada pela comunidade local, seja pelo Juiz responsvel, seja pela serventia local, sejam pelos assistidos. Atravs dessa rotina de observao, identifiquei a precarizao do trabalho e se for possvel afirmar tambm das polticas sociais para o atendimento intensificado da comunidade local, mas, repise-se que essa precariedade ocorre desde a sua gnese e esses reflexos permeiam marcadamente todas as etapas desse trabalho realizado, que no se expressa apenas no setor privado, como tambm na seara pblica. Sim, a um por que aquele espao cedido a um ente privado que a Instituio de Ensino detentora do convnio, a dois por que a construo daquele NPA feito nas dependncias internas do Tribunal de Justia. Em dado momento do atendimento jurdico, um senhor negro, alto, forte, que atende pelo nome de C.S.M.P, de 48 anos, morador do bairro denominado Rasa em Bzios, chamado para narrar seu problema jurdico. Ele informa que so vrios. A Professora Orientadora diz :
[...] S posso atender um caso por dia, diga qual o mais importante ! Imediatamente esse mesmo senhor, em tom bastante rspido, contra ataca:
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[...] Estou aqui desde cedo, vim para resolver meus problemas, e, voc vai ter que me ouvir!
Naquele momento, sentada numa cadeira, em local bem apertado no canto esquerdo do arquivo metlico, comecei a temer pela integridade fsica da Professora Orientadora. Mas em momento algum intervi, muito pelo contrrio passei a analisar o comportamento de ambas as partes. At que a o senhor C.S.M.P, comea a falar sobre um caso envolvendo sua senhoria, que havia cortado manu millitari sua gua pelo atraso no pagamento dos aluguis, queria ao final process-la, j que, utilizando de esforo pessoal, havia restabelecido o consumo de gua na residncia em questo, mas esse fato causara-lhe indignao e que desejava process-la por danos morais. Ao final da narrativa, a Professora Orientadora exigiu cpia da Identidade, CPF, comprovante de residncia e nome e endereo de trs testemunhas que no poderiam ter elo de parentesco ou amizade com o mesmo e que pudessem na frente do magistrado confirmar o fato. Como o Assistido no possua o nome nem endereo das testemunhas foi orientado a retornar na prxima semana, demonstrou certa satisfao, e, desandou a falar sobre o prximo caso, quando a Professora Orientadora imediatamente o interpelou:
[...] acho que no me fiz entender, eu, disse ao senhor que atenderia um nico caso por dia, existem mais pessoas na fila, eu disse que o senhor deveria falar o de maior importncia!
O clima esquentou novamente, e, o senhor C.S.M.P, em tom muito rude disse :

[...] Esse o atendimento que prestado ao cidado ! Isso um absurdo, tenho conhecimento dos meus direitos, sou estudante de direito e ningum vai passar por cima de mim! Voc vai me atender quer voc queira, quer no...
A Professora Orientadora retrucou alegando que o desrespeito era dele em relao ela, e, que se era estudante de direito deveria por via prpria resolver seus problemas e no ficar tomando tempo dos outros na fila. Mas, isso no foi capaz de demov-lo, o senhor C.S.M.P, que comeou a falar sobre seu segundo caso, apesar do ar de reprovao da Professora Orientadora. A Professora Orientadora deixava clara a sua insatisfao diante do mesmo. Nesse momento, ingressa no local a servidora
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responsvel pelo cartrio do Juizado Especial Cvel para pegar materiais de almoxarifado. O que foi motivo para mais desentendimentos. O assistido C.S.M.P aproveita-se desse fato e diz:
[...] Tudo aqui uma porcaria, o cidado tratado como cachorro!
A serventuria responde4:
[...] o senhor est aqui por que quer... por que no paga um advogado? Assim pode exigir ... Alis o senhor j bem conhecido daqui, sempre se achando o advogado, quer saber, se tratado assim O PROBLEMA SEU!
Nesse sentido, observei que a poltica social est subordinada ao modo como os assistidos se comportam, o que pode ou no interferir na qualidade dos servios prestados populao local, bem como, isso reflete tambm na atuao que ir incidir para os prximos assistido, j que as condies de trabalho no se revelam como sendo a das melhores. Por sua vez, o trabalho dos profissionais que atuam nos servios pblicos ou nos privados, como o caso aqui em tela, tambm est marcado pelo processo de precarizao dos valores humansticos. E, que essa construo ditada a partir da realidade concreta que se observa nos Ncleos de Primeiro Atendimento, isso possvel perceber por que o comportamento da Professora Orientadora diverso em seus outros locais de atuao como nos demais municpios que atuava, que tendia para a presteza, a cordialidade e a boa educao. Essas transformaes no ambiente do trabalho e que foram vivenciadas por mim, atravs das ms condies de trabalho a que estavam submetidos, refletiam na ausncia e/ou reduo da adequao para o trabalho como um todo, o que fragiliza todo o papel de insero e acesso justia do cidado, acentuadamente a do cidado comum. Curiosamente neste NPA os indivduos aparentam enxergar-se, subjugados e subsumidos diante da objetividade no atendimento jurdico imposta pelo mundo esclarecido do Direito
Segundo Dagnino (1993) [...] Como parte da ordenao social autoritria, hierrquica da sociedade brasileira, ser pobre significa no apenas privao econmica e material, mas tambm ser submetido a regras culturais que implicam uma completa falta de reconhecimento das pessoas pobres como sujeitos, como portadores de direitos [...].
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atravs da fala da Professora Orientadora, e, que no tendo outra escolha acabam diante do necessrio enquadramento social para o atendimento jurdico alienante ou contemplador.
Os conflitos no campo jurdico As prticas judicirias evidenciadas desde a idealizao do Ncleo de Primeiro Atendimento at as aes marcadamente realizadas pelos atores sociais que transitam naquele espao social revelam fatores crticos que merecem ser contemplados no bojo deste trabalho. Nesse particular, sintomtico observar que, os instrumentos para esta leitura basearamse tambm na prpria constituio das atividades mediante a observao que fora procedida na persecuo das respostas que o campo de pesquisa ia fornecendo. H uma clara desvirtuao nas dimenses das atividades, bem como, nos principais elementos que gravitam sobre o tema, entre as quais se destacam: a) a criao e as atividades desenvolvidas por um NPA no substitui a de um NPJ enquanto local necessrio e obrigatrio para a prtica do estgio profissionalizante; b) os mecanismos de escolha dos bacharelandos em relao a sua gradao de conhecimentos acadmicos preferindo os ingressantes aos alunos concluintes; c) a utilizao de estratgica desses discentes como copistas; d) a prtica do ensino reprodutivista e domesticador do direito; e) a disputa e o conflito dos profissionais envolvidos. um fato interessante de se notar que o modelo de criao idealizado pela Desembargadora foi adotado para tornar acessvel ao cidado iletrado o judicirio, especialmente, nas causas que envolviam demandas pertinentes a Lei 9.099/95, mas esse espao no um longa manus de um NPJ. O NPA um rgo completamente distinto do NPJ, suas atividades so dspares, embora baseadas no discurso da articulao entre a prtica e a teoria. Curiosamente essa edificao do acesso justia ao iletrado apesar de traduzir sua fala, sedimentando a passagem da cultura oral para a cultura escrita, provoca em certa medida uma privao em nome do poder e influncia. No exato momento em que o Professor Orientador5
Segundo entendimento dos Tribunais Regionais do Trabalho o professor orientador de estgio no exerccio de seu mister efetiva a conjugao do aprendizado terico com o prtico, na medida em que o professor ao orientar o aluno 193
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compelido a elaborar toda e qualquer ao judicial sem promoo da gesto de seus conhecimentos por que o Tribunal de Justia manipula suas aes ou at quando ao estagirio negada a possibilidade de auxiliar juridicamente o assistido, por que este no possui conhecimento suficiente para tal. Isso nos faz pensar e repensar a forma com que os grupos profissionais se comportam no cenrio jurdico, onde parece existir claramente um marco divisrio entre a concepo da atividade jurisdicional praticada pelos magistrados e pelos operadores de direito a partir de tomadas de posies corporativo-conservadora do grupo mais forte, transformando o campo jurdico numa arena, onde os cabos de fora pendem para lados opostos. Acrescente-se ainda que no NPA o espao de atuao do estagirio restrito s atividades onde a repercusso intelectual aparentemente considerada intil, a estes cabe a tarefa to somente de digitar o que lhe ordenado; no h, inclusive, investigao ou interesse pela movimentao processual das aes judiciais ali elaboradas, ao que parece tudo se molda em encaixes semelhantes a um processo industrial, onde as aes judiciais seguem uma forma que se amoldar a qualquer situao aflitiva anloga. Diferentemente do que deve, em tese, ocorrer no NPJ onde a cultura jurdica apregoada deve em tese envolver os desgnios do conhecimento, das interlocues crticas, da produo reflexiva da prtica jurdica e do trmite procedimental dos feitos judiciais. Segundo o regramento do MEC e da OAB, o NPA serve-se para o corpo discente to somente um local de complemento para o aprendizado do direito em seu eixo de formao prtica que objetiva a integrao entre os contedos tericos desenvolvidos internamente na comunidade acadmica. O estgio profissionalizante segundo a prpria regra normativa ressalta que deve realizado na prpria instituio de ensino, atravs do Ncleo de Prtica Jurdica, ou seja, dentro de seu espao fsico, em suas dependncias internas, que dever estar estruturado e operacionalizado de acordo com regulamentao prpria, podendo, em parte, contemplar convnios com outras entidades ou instituies.
repassa-lhe o cabedal de seu conhecimento e experincia adquiridas ao longo dos anos, operando, pois, a transparncia do saber e aglutinao de conhecimentos, na mesma esteira em que atua o professor na sala de aula. (Recurso Ordinrio n 01163-2010-005-03-00-5. MG)
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No entanto, ao serem firmados esses convnios com as instituies de ensino, o Tribunal de Justia se vale do espao pblico para praticar as mais variadas formas de violao, tornandose o grande chancelador das prticas privadas de estgio, norteando as atividades, invadindo inclusive a seara do agir jurdico ao regular a independncia tcnica dos Professores Orientadores, entrando em total descompasso tambm com o disposto no art. 18 da Lei 8.906/94, como se este funcionrio remunerado pela universidade passasse curiosamente a ficar ligado organizao burocrtica do Tribunal de Justia como se fosse na verdade um serventurio seu, perpetrando de maneira ilegtima demarcaes na dimenso de atuao do Professor Orientador. Certamente por este e outros motivos que a atividade desempenhada pelo Ncleo de Primeiro Atendimento torna-se polmica na regio dos lagos do Rio de Janeiro, inclusive pela prpria categoria de Advogados, pela falta de coeso entre o que se preconiza ou talvez pela relao de predomnio de interesses e pelo clientelismo que acaba cercando a caixa preta em que se transforma o Judicirio e suas aes acabam provocando disputas internas entre esses pares. E, segundo essa dinmica na viso da Desembargadora, os advogados que reclamam so aqueles que no sabem dizer o direito adequadamente, ou seja, so destitudos do direito de reclamar por que no produzem o necessrio dever de trabalhar corretamente em seu mnus. A lgica do ofcio desse profissional fica aprisionada pela hierarquizao das regras do Tribunal de Justia, provocando uma interdependncia conflituosa entre o profissional do direito e seu mnus de atuao, mesmo quando o domnio da expertise pertence ao operador do direito. No toa que no processo de criao dos Ncleos de Primeiro Atendimento os Desembargadores aludiram a necessidade de manter internamente nesses ncleos os alunos ingressantes no curso de direito por que estes nada sabem do direito, mas mantm tcnicas de redao como elemento til para o processo de transcrio termo das situaes aflitivas dos assistidos, podemos ousar em dizer que h um verdadeiro desprezo para a ao educativa, cuja atividade de mero transcritor, se processa em termos mecanicistas, donde resulta cada vez maior domesticao do futuro operador do direito. Nesse sentido fica evidente que a estratgia utilizada de se colocar alunos iniciticos para atuarem como copistas, atravs de uma atividade no remunerada e sem questionamentos, facilita a tomada de posio e neutraliza uma possvel relao conflituosa, pois, quanto menos esse estagirio conhecer, menos caber opinar, menos crtico ser das condies concretas, objetivas, da realidade. Aliado ao fato de que os Professores Orientadores nada podem fazer a no ser
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cumprir o regramento de elaborar peas processuais constantes de banco de dados, o que resulta numa clara posio da poltica conservadora e corporativista do Judicirio. Ao que parece a dinmica do campo jurdico fica sem autonomia, h um ntido condicionamento da atuao desses ncleos aos pedidos que devem ser formulados aos magistrados, de modo que eles estejam perfeitamente compreensveis aos olhos de um bom julgador, eis que, segundo a fala da Desembargadora as questes jurdicas bem j estar explicitadas atravs do limite referencial do plano do direito, isso sim neste plano referencial significaria dizer ser uma boa petio inicial e o descumprimento dessa regra implicaria em desmerecimento de apreciao do ponto de vista da judicializao. A representatividade dessa prtica aparenta elevar o poder do Estado atravs dos comandos coercitivos do Tribunal de Justia fortalecendo cada vez mais seu poder decisrio e empoderamento provocando uma diminuio significativa na experincia acadmica e no ofcio da prxis acadmica, o que por via reflexa provoca uma tenso nas relaes entre esses entes ao verticalizar princpios e valores nsitos do Poder Judicirio. Assim o Judicirio atua muito alm de sua tarefa de guardio dos direitos do cidado, ele simplesmente afeta as relaes de interesses, estratificando todo o campo jurdico6, mantendo sua postura garantidora do poder, atravs de uma falsa pr-concepo de parcialidade. Dentro desse contexto de hierarquizao e centralizao de poder pelo Judicirio a possibilidade de surgimento de crticas faz com que algumas polticas sejam implementadas, a fim de que esse desgaste provocado pela austeridade do judicirio no macule sua imagem junto comunidade. Essa ttica de aproximar o judicirio da sociedade transforma-se numa publicidade pseudo-positiva como o caso da criao dos Ncleos de Primeiro Atendimento, que so colocados disposio do cidado para mostrar a importncia de elaborao de aes judiciais de modo facilitado e clere. No entanto aparentemente tornam-se uma alternativa poltica institucional mediante a militncia de alguns agentes pblicos para a manuteno do poder atravs do ativismo de suas aes, do reforo das prticas e das convices internas de seus
O campo judicial o espao social organizado no qual e pelo qual se opera a transmutao de um conflito direito entre partes diretamente interessadas no debates juridicamente regulado entre profissionais que actuam [sic] por procurao e que tm de comum o conhecer e o reconhecer da regra do fogo jurdico, quer dizer, as leis escritas e no escritas do campo (BOURDIEU, 2007:229).
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discursos perpetuados na naturalizao de suas crenas sem a percepo ou inquietao dos dominados.
Consideraes Finais Este trabalho buscou demonstrar uma pequena parcela da anlise etnogrfica feita sobre a atuao de um determinado Ncleo de Primeiro Atendimento junto aos Juizados Especiais Cveis da Regio dos Lagos no Rio de Janeiro. De certo que, possvel afirmar que a criao dos Juizados Especiais Cveis, atravs da Lei 9.099/95 est longe de resolver o problema de excluso social existente e de ampliao do ingresso do cidado no Poder Judicirio, eis que, usufruir dos Ncleos de Primeiro Atendimento na busca de satisfao do seu direito apenas uma alternativa colocada disposio por meio de iniciativas aparentemente polticas em razo da preocupao que demonstram ter seus representantes ante a repercusso social que trazem os servios gratuitos praticados nestes locais, o que me parece desapropriado, eis que a ocupao desses espaos deveriam ter significativa importncia para a comunidade local. Deixo claro que no pretendo sob nenhuma tica interferir ou criticar o modus operandi desses Ncleos de Primeiro Atendimento, mas que fique evidenciada a necessidade de uma releitura para essa frmula dita inovadora para a melhoria do quadro para a perpetuao desse sistema de atendimento jurdico gratuito, a fim de se consagrar a busca pelo atendimento de uma nova cultura jurdica para o seio social. Se de um lado, pude verificar o quanto ainda h entusiastas em buscarem a melhoria dos servios jurdicos colocados disposio da populao, h tambm um certo desprezo pelas instituies, sejam as pblicas ou privadas envolvidas no gerenciamento de tais Ncleos. No se pode negar que a criao dos Juizados Especiais Cveis permitiu que muitos excludos pudessem dele se valer para o exerccio dos direitos de cidadania, mas deixo a sugesto de alguns pontos que precisam ser revistos, como: a precariezao da estrutura fsica nos Ncleos de Primeiro Atendimento, da necessidade de fomento objetivando a qualificao tcnica para os Professores/Advogados orientadores, do seguimento das normatizaes que gravitam sobre o
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estgio profissionalizante para atingir o objetivo maior que seria a da garantia dos direitos individuais com vistas ao acesso justia com plenitude. Verificou-se, ainda, que neste determinado Ncleo o aparelhamento mnimo e indispensvel para atuao, tais como computadores em quantidade suficiente ou at mesmo impressoras no existem, sendo que muitos dos maquinrios atualmente inventariados encontram-se em desuso pela falta de manuteno ou at mesmo em estado de obsolescncia. Constatou-se, em decorrncia da observao participante, que muitos alunos ainda no tem a exata percepo da dade: dilogo com a comunidade e participao acadmica, por que dos servios prestados pelo Ncleo de Primeiro Atendimento muitos no participam para atender a demanda da coletividade, o que por via reflexa no produz o fechamento do elo da prtica pedaggica. Outro ponto crtico a ser apontado a atuao dos Professores Orientadores nos Ncleos de Primeiro Atendimento mesmo sem a presena de alunos/estagirios no local. Se essa uma interlocuo sedimentada atravs de uma atividade de extenso universitria firmada por meio de termo de convnio com o Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, o que se depreende que deveriam tais prticas acadmicas interligar a Universidade e a comunidade local visando proporcionar a formao do aluno, do futuro profissional ao cidado atravs do trabalho acadmico, diante do surgimento dos problemas jurdicos que emergem no dia a dia desses pares sociais. Os Ncleos de Primeiro Atendimento so rgos que atuam dentro de um mecanismo que deveria equilibrar a desigualdade social para a defesa e garantia dos direitos individuais para comunidade local, com o olhar da universalidade e acessibilidade, mas o discurso na prtica no se justifica na medida em que conforme descrito anteriormente ou pelo menos acaba por provocar um verdadeiro desarranjo no campo jurdico. No se deve perder de vista que os Ncleos de Primeiro Atendimento so instrumentos valiosos na conquista da cidadania, de direitos e instrumento da democracia, mas no so essenciais na medida em que h outra categoria jurdica que poderia desempenhar o mesmo papel social, que a Defensoria Pblica. A atuao da Defensoria Pblica para as mesmas rotinas de um Ncleo de Primeiro Atendimento retrada pelo discurso de inexistncia de meios de operacionalizao, de falta de
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quadro de pessoal, o que minimamente estranho ao se justificar a prpria existncia dessa Instituio para a proteo dos cidados em nome de uma justia distributiva. As entrevistas realizadas com os atores sociais selecionados, e, em especial, as observaes feitas demonstraram que a permanncia dos Ncleos dentro dos fruns no ponto pacfico, enquanto uns acreditam na adequao dos servios, outros refutam veementemente sua utilidade para a comunidade local. Um outro aspecto que precisa ser destacado que na rotina do trabalho de campo, observou-se que a elaborao das peas processuais no induzem o raciocnio jurdico alicerado na conjugao da prtica aliada teoria, ou seja, o que os alunos apreendem em sala de aula, no colocada em voga, ante a utilizao de peas judiciais j elaboradas constantes de banco de dados, o que representa uma atividade domesticadora e reprodutivista. De outro lado, merece ser abordado e que foi constatado por mim a da conduta pontual de exigir documentos robustos para a elaborao da ao judicial, fato este que no preconizado pela Lei 9.099/95, o que ocasiona em estabelecer srias barreiras para o efetivo acesso justia e o enfraquecimento dos mecanismos de acessibilidade. No obstante a essncia de um servio de assistncia jurdica gratuita prestado pelos Ncleos de Primeiro Atendimento, que foram criados sob a pecha de desburocratizao das desgastantes rotinas forenses, eficienticizao na promessa do acesso justia mediante atendimento ao pblico, um elemento precisa ser monitorado que a propositura de aes judiciais em tese descabida ante a homenagem de julgamento ao crivo do magistrado. De certo que no se discute aqui, que o comando sentencial deva ser proferido por magistrado competente por que isso bvio e decorrente da atuao do Poder Judicirio, mas, o que se relata que no h aparentemente independncia desses Ncleos em atuarem como rgos disseminadores de saber. Quanto rotina de atuao, o uso do formulrio de atendimento conforme exposto antes no um processo de produo linear em todos os Ncleos da mesma Instituio de Ensino, cada Ncleo faz uso do mesmo conforme a possibilidade de gerenciamento dos dados no momento do atendimento, o que no cria uniformidade nas rotinas, fato este que pode evidenciar uma fragilidade no envio dos dados para futura contabilizao estatstica. O movimento produzido pelas aes educativas desenvolvidas pelas Universidades que esto lado a lado na rotina de atendimento jurdico gratuito junto aos Ncleos de Primeiro
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Atendimento aparentemente se d intra muros e no h troca de fazeres acadmicos ou do ensino e pesquisa as prticas e o conhecimento no so compartilhados, as entidades de ensino, esto no mesmo local, prestando atendimento similar - que a troca de saberes at mesmo na superviso e orientao dos alunos, na elaborao de aes judiciais - mas completamente dissociadas na construo do dilogo como princpio de um relevante trabalho da extenso universitria, ou seja o reconhecimento da cultura acadmica ainda no se mostrou naquele lugar capaz de construir relaes entre alunos para a troca de experincias. Atente-se que o conhecimento acadmico no se basta em si mesmo, pois est alicerada no movimento da transformao social. Necessrio pensar tambm que esses mecanismos de acesso justia ao serem institudos por polticas pblicas implementadas, ora por entes particulares, ora pelo Estado ou at mesmo por intervenincia de parcerias entre os mesmos como o caso dos Ncleos de Primeiro Atendimento, no so entendidas como a realizao plena dos direitos de cidadania, porque tais direitos compreendem valores plurais nsitos na ordem jurdica, de modo que a acessibilidade de todos os cidados deve estar sempre ao alcance do indivduo com rigores equitativos. O desafio permanente da prtica da cidadania o da superao das lacunas deixadas entre o estado e a sociedade. Assim a implementao de ferramentas para o desenvolvimento de aes visando a reduo dos dilemas sociais acabam por demonstrar que as parcerias, convnios com outros entes deveriam se traduzir em influncias positivas no processo do fortalecimento da cidadania e no simplesmente em transformar essa atividade numa arena de disputas internas, de politizao do direito, de desarranjo jurdico e de segregao de monoplio jurdico.
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OS FUNDAMENTOS DO DIREITO A TERRA NO PS-APARTHEID SULAFRICANO

Paula Monteiro Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direito (PPGSD/UFF) e bolsista CAPES. Graduada em Cincias Sociais, pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e em Direito, pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Email: paulamonteirorj@yahoo.com.br
Resumo Na frica do Sul, no possvel dissociar o domnio da terra ao regime de segregao racial; so processos construdos a partir de uma relao de dependncia que impossibilita a anlise em apartado. Esta poltica racista foi responsvel, em grande parte, por gerar um ambiente social rural marcado pela inseguridade quanto posse da terra e, mais intensamente, pela restrio quanto ao acesso legal mesma por parte da populao negra. Neste artigo, busca-se interrogar como diferentes concepes de direito terra coexistem no contexto sul-africano de Reforma Agrria. A discusso que se pretende se construir tendo como alicerce o discurso argumentativo apresentado por cada uma das partes que figuram nos plos de disputa, que visa demonstrar o direito de permanecer e no propriamente o de possuir na (a) terra. Palavras-chave: Direito terra - reforma agrria - ps-apartheid. Abstract In South Africa, racial segregation and forced removals in rural areas are social processes constructed from a dependent relationship. The racist policy was responsible for create a social environment characterized by insecurity land tenure and, mainly, by restriction on legal access from the black population. In this article, we seek to question how different conceptions of land rights coexist in the South African context. We pretend to discuss the discourses defended by each party at the pole of the dispute, which aims to demonstrate the right to live and not exactly to property in a land. Keywords: Land rights - Agrarian reform - Post-Aparthaid
OS FUNDAMENTOS DO DIREITO A TERRA NO PS-APARTHEID SUL-AFRICANO

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Introduo Na frica do Sul, no possvel dissociar o domnio da terra ao regime de segregao racial; so processos construdos a partir de uma relao de dependncia que impossibilita a anlise em apartado. Isto porque, nos perodos conhecidos como pr-apartheid (19101948) e apartheid institucionalizado (19481994), foram desenvolvidos distintos mecanismos que visavam estabelecer formas legais e extralegais de acesso e de restrio terra. Esta poltica racista foi responsvel, em grande parte, por gerar um ambiente social rural marcado pela inseguridade quanto posse da terra e, mais intensamente, pela restrio quanto ao acesso legal mesma por parte da populao negra. Neste especfico contexto, relaes sociais peculiares se constituram no espao rural sulafricano, especialmente no que tange s relaes de posse da terra. Atualmente, no perodo psapartheid, inmeras medidas tm sido tomadas, em especial a promulgao, em 1996, do Programa de Reforma Agrria Land and Agrarian Reform visando tornar o quadro mais estvel, com maior igualdade quanto ao acesso da terra, bem como maior segurana quanto posse da mesma. Neste artigo, propomos um contraponto em relao a dois grupos especficos: de um lado, os labour tenants1 e occupier2 categorias que so, hoje, assistidas pela terceira vertente do programa de reforma agrria; de outro, os proprietrios em regra, brancos de terra. Cada grupo apresenta sua viso de mundo, pautada em premissas prprias e divergentes. Ao contraplas, buscamos interrogar como diferentes concepes de direito terra coexistem e colidem no contexto sul-africano de Reforma Agrria. Intenta-se, com isso, analisar como diferentes relaes com a terra implicam em diferentes alegaes que buscam justificar o direito de l estar. Argumentos, por exemplo, que aludem ancestralidade, aos tmulos, s geraes passadas que
O LTA, em sua seo (1), define quem pode ser considerado labour tenant, estabelecendo que este : (i) aquele que reside ou tem o direito de residir em uma fazenda; (ii) aquele que tem ou teve o direito de plantar alimentos ou de criar gados na fazenda; (iii) os avs, os pais e a esposa que tambm residam ou tenha o direito de residir na fazenda, bem como tenham o direito de plantar e criar gados; inclui-se tambm aquele indicado pelo labour tenant para trabalhar em seu lugar. 2 O ESTA em sua seo (1), (x), estabelece que a categoria ocupante exclui a pessoa que possui renda bruta mensal superior a R5000 rands; que intenta utilizar a terra para fins industriais ou comerciais; que no tem consentimento do proprietrio para residir na terra, sendo, nesse caso, considerado invasor; e, por fim, quem morador de township. Somente occupier, portanto, aquele indivduo que trabalha na terra para si, com o consentimento do proprietrio e que no emprega qualquer outra pessoa, que no membros de sua prpria famlia.
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viveram na terra, contrastam com aqueles cujo foco reside no ttulo de propriedade e no valor pago pela terra concebida como mercadoria. Essa diferente linguagem nos revela os tipos distintos de relao que os sujeitos mantm com a terra. Assim, a discusso que se pretende se construir tendo como alicerce o discurso argumentativo apresentado por cada uma das partes que figuram nos plos de disputa envolvendo a questo da terra e que visa demonstrar o direito de permanecer e no propriamente o de possuir na (a) terra. O percurso das Leis O que torna a poca do apartheid na frica do Sul diferente da segregao racial que ocorreu em outros pases , dentre outras peculiaridades, a maneira sistemtica pela qual o Partido Nacional3 chegou ao poder em 1948, formalizando seus atos sempre por meio de leis. O que ocorreu foi um processo ordenado de legalizao e institucionalizao de prticas segregacionistas. Estas leis revelam o contedo do regime, servindo-lhe, durante mais de meio sculo, de sustentao e respaldo s suas aes. Compreender a importncia da norma legal durante este perodo histrico se justifica na medida em que ela figura como a marca do apartheid. Foi a lei que trouxe para o mago do governo as prticas segregacionistas, institucionalizando-as e, por conseguinte, tornando-as legtimas e exigveis perante os rgos oficiais. No perodo de 1949 at 1980, mais de vinte Atos legislativos se destacam no que tange tentativa de reconfigurar o espao sul-africano. Destes, oito se referem poltica de terras que se buscou implementar. Contudo, no foi a vitria do Partido Nacional, em 1948, o marco inicial do regime segregacionista institudo no pas. Desde o incio do sculo XX, as bases desta poltica j comeavam a se solidificar, razo pela qual esse perodo 1910 a 1948 ficou conhecido como pr-apartheid. Em 1913, foi aprovado o Native Land Act, talvez o mais importante Ato tendo em vista a amplitude dos seus efeitos. Este dispositivo legal foi responsvel por criar as Reservas,
Em 1914, o ex-general ber, Barry Hertzog, fundou o Partido Nacional (PN), que proclamava um racismo radical. Essa poltica de segregao racial do apartheid foi oficializada em 1948, com a chegada do PN ao poder, que dominou a poltica por mais de quarenta anos. 207

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posteriormente chamadas de Bantustans ou Homeland, que se referem, strictu sensu, a espaos territoriais rurais reservados ocupao da populao negra, de forma a assent-la em lugares distantes daqueles destinados habitao exclusiva de brancos. A este mesmo ato atribuise a resoluo de restringir o acesso, por parte dos negros, a uma porcentagem mxima de 7%4 do total das terras, de tal modo que todo o territrio restante, ou seja, 93% das terras do pas, passava automaticamente a constituir-se em reserva de propriedade legal dos brancos. Como conseqncia desta Lei, os negros ficaram proibidos de comprar terras fora dos domnios das reservas e, em razo disto, se viram obrigados a trabalhar e residir em terras alheias, de propriedade dos brancos ou se deslocar para reas urbanas em busca de moradia. Mesmo os negros proprietrios de terra, que possuam ttulo de propriedade, foram, neste perodo, forosamente removidos de suas terras, quando as mesmas no se encontravam dentro do espao definido em Lei destinado ocupao negra. Durante esse perodo, constata-se que mais de 90% das terras era propriedade de fazendeiros brancos (Ntsebeza e Hall, 2007), embora mais de 80% da populao fosse constituda por negros. O Native (Black) Urban Areas5, de 1923, juntamente com o Native Land Act, constituem a base slida do regime de segregao espacial e muito nos diz sobre a poltica territorial que se buscava implementar. Seu contedo previa a diviso da frica do Sul em reas prescritas (urbanas) e no prescritas (rurais) e rigorosamente dispusera sobre o controle do movimento de homens negros entre ambas as reas. Cada autoridade local estava responsvel pelos negros da sua adjacncia; os Native advisory boards foram criados para regular o fluxo de trabalhadores negros e tambm para ordenar a remoo de excedentes (ou seja, aqueles que no estivessem empregados). Como resultado, cidades inteiras se tornaram quase que exclusivamente branca; os nicos negros que poderiam conseguir permisso para morar na cidade eram aqueles que se tornavam empregados domsticos. Enquanto que o Native Land Act garantiu a segregao no espao rural, o Native Urban Areas Act consolidou a segregao urbana.
Em 1923, uma extenso deste ato aumentou a porcentagem de terra destinada ocupao da populao negra pra 13 %. 5 O Native Urban Areas Act foi substituido pelo Native (Urban Areas) Consolidation Act n 25 de 1945. Este ltimo foi revogado pelo Abolition of Influx Control Act n 68, de 1986.
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Alm do Native Land Act e do Native Urban Areas Act, outro Ato cujo contedo visava o controle territorial foi aprovado em 1936 o Development Trust and Land Act. Este ato foi responsvel por expandir as reservas para um total de 13% e autorizou o Departamento de Desenvolvimento Bantu a eliminar black spots, isto , pontos negros, que se referiam a proprietrios negros de terra que estivessem ao redor de propriedades de brancos. Este mesmo Ato criou The South African Development Trust (SADT); esta organizao podia, nos termos da lei, adquirir terras em cada uma das provncias para assentar negros; sua funo era adquirir e administrar todas as terras libertas. Isto significava que nenhum africano estava autorizado a comprar e ser proprietrio de terras, por direito prprio. Esta trade Native Land Act, Native Urban Areas Act e Development Trust and Land Act compe o sustentculo do regime segregacionista que buscou, a todo custo, controlar o fluxo populacional por meio do controle territorial no pas. Tanto o que, a partir de 1948, com a formalizao do Apartheid, muitos dos Atos nascidos nesta poca nada mais fazem do que reproduzir o contedo de Leis anteriores, por vezes, estendendo o seu alcance. O Group Areas Act, de 1950, assim o fez: ele no inova, apenas refora a imposio da separao fsica forada entre raas, criando reas residenciais diferentes para cada grupo racial. Este mesmo Ato permitiu a remoo de pessoas que viviam em reas erradas, como por exemplo, os mestios que viviam no Distrito 6, em Cape Town. Este Ato dava concretude aos Atos j anteriormente aprovados, quais sejam: Native (Black) Urban Areas e o Development Trust and Land Act. Em 1970, chegou-se ao pice o Bantu Homelands Citizens Act foi aprovado; esta Lei obrigou os negros a se tornarem cidados da sua homeland (correspondente ao seu grupo tnico), independente de nela viverem, o que resultou, em termos fticos, com a supresso da cidadania sul-africana por parte da populao negra, que se tornara estrangeira em seu prprio pas. O conhecimento acerca dessas obras legislativas revela-nos como se arquitetou o plano de controle scio-territorial na frica do Sul. Este conjunto de leis expe, de certo modo, os contornos de um regime poltico que buscou construir um pas dividido, apto a desigualar relaes sociais por meio de critrios raciais. Compreender a dinmica do apartheid e a lgica
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segregacionista por ele imposta mostra-se fundamental para que se entenda o que um conflito por terra na frica do Sul contempornea.
O programa sul-africano de reforma agrria O caminho legal percorrido se justifica na medida em que, com ele, construmos um panorama do contexto social criado pelo regime do apartheid. Seguindo a sua trilha, entendemos o processo complexo de construo de um pas repartido. Uma vasta histria de desapropriaes, remoes coercitivas6 e prticas proibitivas desenharam um cenrio peculiar; o rural e o urbano sul-africano refletem o pensamento racista poca dominante. No , pois, surpresa alguma que a reforma agrria aparea com tanta nfase7 no discurso poltico no ps-apartheid. A questo da terra na frica do Sul, justamente por estar diretamente ligada s prticas segregacionistas do passado, se tornou um dos principais focos do governo eleito em 1994. Ntzebeza e Hall (2007; 8) explicam que:
a partir de 1994, o governo do ANC embarcou em um ambicioso programa de reforma agrria. No incio dos anos 1990, havia grande expectativa entre as pessoas moradoras de reas rurais sobre a possibilidade de retorno da terra e que o advento da Democracia significaria a oportunidade de ter (propriedade) e usar a terra. O Banco Mundial, porm, aconselhou o governo do ANC a propor que 30% das fazendas comerciais em reas de brancos fosse transferido a 600.000 pequenos agricultores por meio de um programa de mercado de redistribuio da terra.
Esta proposta, segundo os autores, foi amplamente criticada. Um dos principais argumentos sustentava que esta proposta se pautava em modelos no testados e que ignorava a realidade do mercado de terras sul-africano. No entanto, a poltica foi confirmada e, em 1994, a meta de 30% 8foi aprovada no manifesto eleitoral do ANC. Em 1994, a frica do Sul iniciou, ento, o seu processo de reforma agrria.
Estima-se que 3.5 milhes de negros foram removidos da frica do Sul branca para as homelands entre 1960 e 1980. (James, 2007:7) 7 Cousins (2008; 3) observa que, apesar de fortemente presente no discurso poltico, a reforma agrria sul-africana conta com um pequeno oramento, uma vez que nunca disps de mais de 1% do total do oramento nacional. 8 O que corresponde a cerca de 25 milhes de hectares.
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Com base nestas diretrizes, o programa de reforma da terra se consolidou, tendo como contedo trs principais vertentes: (i) Land Restitution, que visa recompensar as pessoas que foram expulsas de suas terras a partir de 1913, em razo de polticas racistas discriminatrias; neste caso, cabe ao Ministro de Assuntos Agrrios decidir qual forma de restituio a mais apropriada para cada caso concreto, uma vez que esta pode ocorrer por meio da chamada restaurao, por meio de concesses alternativas ou por meio de compensao monetria; (ii) Land Redistribution, que tem o objetivo de rever a severa diviso entre 87% da terra dominada pela agricultura branca e os 13% restantes da terra destinados s antigas homelands, por meio da diversificao da estrutura de propriedade comercial. O sub-programa Land Reform for Agricultural Development foi desenvolvido especificamente para tornar a terra agrcola mais acessvel aos negros, indianos e mestios. Esta vertente do programa tem a funo de redistribuir a terra queles que nunca a tiveram, queles considerados labour tenants e farm workers ou tambm aos chamados agricultores emergentes, tanto para fins produtivos, quanto para fins de moradia e melhoria da qualidade de vida. (iii) Land Tenure Reform, ltima vertente, cujo fim garantir a segurana da posse da terra a todos aqueles que nela residem e/ou trabalham; em outras palavras, a tenure reform pretende garantir o direito terra a pessoas que vivem em situao de posse insegura, como resultado de prticas e leis discriminatrias do passado. Como dito, figuram, neste especfico cenrio, os atores sociais categorizados legalmente como labour tenant e occupier; ambos so os que, pela lei, podem, em determinadas circunstncias, sofrer processo de expulso, no qual, se concedida a ordem de despejo, perdero o direito de posse da terra.
Os diferentes fundamentos do direito terra As experincias na Corte de Terras sul-africana, permeadas de pluralidades, nos permitem contrapor, de um lado, a concepo de justia recentemente elaborada (no ps-apartheid), fundada na garantia da diversidade cultural prpria do pas e, de outro, as estruturas universalistas e totalizantes de um Direito que, tal como nas suas matrizes, se revela eminentemente conservador.
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Ao trabalhar com essas categorias e com a perspectiva de direito que elas evocam possvel perceber como diferentes relaes com a terra implicam em diferentes alegaes que buscam justificar o direito de l estar. Como bem observa BORGES, no estamos diante de mundos iguais, que so conceitualizados de forma diferentes, mas, ao contrrio, so, de fato, mundos distintos, com linguagem e signos prprios. Para o sistema jurdico, no entanto, todas as experincias levadas Corte, por mais divergentes que sejam os fundamentos apresentados, poderiam, todas elas, ser sintetizadas em um conjunto fechado de conceitos j formulados; uma categoria difusa funcionaria como passagem de comunicao entre universos que estariam em dilogo, mas separados a uma distancia segura. Por meio dos processos judiciais, enxergamos, com certa clareza, como o embate entre diferentes concepes de direito terra coexiste no mundo social e como chega, pela disputa, ao Poder Judicirio. O caso judicial LCC06/07, ouvido em 5 e 6 de Maio de 2008 e julgado em 4 de Junho de 2008 pelo juiz A. GILDENHUYS, um dos muitos casos que nos evidencia, em algumas de suas passagens, como singular a linguagem articulada por cada ator social que figura na disputa. Este caso, em particular, envolveu trs autores9 e quatro rus10; os autores reivindicam uma ordem de despejo, ao passo que os rus alegam possuir o direito de residir na terra em disputa. O juiz inicia o processo com a seguinte afirmao em relao ao testemunho de duas das partes r:
Na avaliao das evidncias trazidas por essas duas testemunhas, levarei em considerao que elas no so pessoas sofisticadas e que poderiam ser advertidas pela Corte. 11
Por outro lado, em relao ao testemunho da parte autora, o juiz ressalta:

Considero o primeiro autor como uma boa testemunha, que apresentou uma recordao clara dos fatos e que ofereceu provas simples e sinceras.12
LAMBERTUS JOHANNES MLLER; L J MLLER TRUST; GERBIE STRYDOM FARMING ENTERPRISES (PTY) LTD t/a BALTIMORE RANCH 10 SEBITHI FILIPOS NHATLADISHA; LIESBETH PHUTI SEBETHA; NKONE FRANS MOLOTO; ELISA SEBETHA 11 In evaluating the evidence of the two respondents, I will bear in mind that they are not sophisticated persons and might have been overawed by the Court proceedings. 12 The first applicant was a fine witness. He has a good recollection of the facts and gave straightforward and candid evidence.
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Observa-se, nestas passagens, como o juiz branco, que no fala Zulu - se vale de modelos de comportamento que lhe so prximos, os quais, no seu entendimento, devem ser observados; entretanto, ele no considera que a linguagem trazida pela parte r, em Zulu e carregada de suas peculiaridades13, no lhe inteligvel. Mesmo com o uso de intrpretes, o prprio juiz destaca a dificuldade em entender as nuances dos testemunhos por conta da traduo14. No entanto, ele, ainda que na posio de magistrado, no pondera tal dificuldade, de forma que julga sem considerar aquilo que no lhe familiar segue dizendo que o comportamento no sofisticado, no dando conta da distncia cultural que os separa. Quanto s provas, interessante notar que o lugar do enterro utilizado como evidncia; os rus alegam que seus avs foram enterrados naquelas terras15, o que comprova que, h geraes, a sua famlia l reside. Em contraste, tem-se o ttulo de propriedade apresentado pelo autor como prova indiscutvel do seu direito. Para os negros, o elemento tempo aparece para fundamentar o seu direito terra; se, h geraes, sua famlia reside e trabalha naquela terra, como que um sujeito, desconhecido, se valendo de um papel escrito em um lngua que no lhe compreensvel, que no lhe apresenta qualquer valor simblico, poder expuls-lo da terra, na qual viveram e morreram seu pai e av e, assim sendo, na qual pretende morrer? Por outro lado, ao branco, titular de um ttulo de propriedade, documento que lhe confere o direito absoluto, exclusivo e perptuo de propriedade, reconhecido constitucionalmente, no lhe razovel que no possa, quando quiser, expulsar pessoas tidas como invasoras de sua propriedade privada. Neste caso, o juiz cita a seo 25 (1) da Constituio, a qual garante o direito de propriedade. A Corte entendeu que, diante das circunstncias16, o direito dos rus de residir na terra em questo havia terminado e, portanto, era justo conceder uma ordem de despejo. Argumentou o magistrado que o interesse do proprietrio para a utilizao plena das suas terras supera o interesse dos rus e suas famlias a permanecerem nas terras. A sentena proferida
A lngua isiZulu metafrica, cuja estrutura em muito se distingue das lnguas saxnias. Their evidence was presented through an interpreter, which made it difficult to grasp the nuances thereof. 15 According to the Probation Officer (paragraph 4.1 of his report), the second and fourth respondents told him that the grandfather, Mr Jan Sebetha (who died in 1992), was buried at Slegverby. 16 The first respondent absconded from his work. The third respondent resigned. It is not unfair that, in these circumstances, the right of residence of the first and third respondents and their families (which include the second and fourth respondents) be terminated. The interest of the owner to the full use of his land outweighs the interest of the respondents and their families to remain on the land.
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concede a ordem de despejo em favor dos autores, estando os rus obrigados a desocupar a fazenda at o dia 31 de Agosto de 2008. Interessa-nos perceber, por meio dos argumentos levados a juzo, que no uniforme a noo de propriedade, tampouco a noo de direito lato sensu. Os moradores negros de fazendas, quando fundamentam seu direito de permanecer na terra, no discutem a propriedade privada da mesma; ao contrrio, seus argumentos em nada coincidem com o discurso kantiano acerca da propriedade. O que reivindicam o direito de permanecer na terra na qual viveram seus ancestrais e na qual, h geraes, residem. A relao que possuem com a terra transcende, portanto, seu aspecto econmico e produtivo, tendo em vista que envolve outras questes, de ordem existencial como a importncia da consulta com os ancestrais, da casa redonda17, do lugar na terra para enterrar os familiares mortos prximo aos seus antepassados. No se trata, assim, exclusivamente de propriedade da terra, mas de direito a estar na terra. ROSA (2009)18 explica que a noo de terra, na frica do Sul, desnaturaliza a concepo clssica de propriedade agrria, pois implica relaes familiares e, sobretudo, sentimento de reparao das injustias do passado. Neste mesmo sentido, JAMES (2007) esclarece que a importncia que a terra adquiriu no ps-apartheid somente pode ser percebida quando se a concebe como um elemento gerador de esperana, de expectativas e de possibilidades quanto ocorrncia de mudanas na vida negra sul-africana. por isso que se confere terra um poder simblico que ultrapassa sua dimenso material/econmica, qual seja: o poder de reparao dos danos causados no apartheid. Para os proprietrios das fazendas, entretanto, - em regra, brancos - no h o que cogitar quando, por meio de um ttulo legalmente reconhecido, tem-se formalizado o direito de propriedade da terra; terra aqui, j com uma conotao prpria, que a produtiva, isto , terra como elemento gerador de riqueza, como meio de produo. Nestes termos, uma vez comprovado quem dono da terra, a este lhe ser assegurado o poder de dispor sobre sua propriedade, podendo, a qualquer tempo, pleitear uma ordem de expulso na LCC contra os moradores no donos da terra em questo. O fundamento trazido pelo fazendeiro proprietrio encontra forte respaldo no direito positivo, escrito em Lei.
Lugar especial onde se realizam os rituais. A exposio destas idias ocorreu na palestra realizada na Universidade de Pietermarytsburg, KZN, frica do Sul, em fevereiro de 2009.
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De todo modo, quando esses dois mundos chegam Corte e apresentam seus argumentos, eles se chocam, mas, ao mesmo tempo, se entrelaam e se confundem. De um lado, com fundamento no direito positivo constitucional, a propriedade da terra de quem possua o ttulo que a comprove; em contrapartida, de outro, com base no direito cultural/histrico tem direito posse da terra aquele que nela reside e cujos ancestrais residiram; e, mais: tem direito posse aqueles cujos direitos foram, por dcadas, suprimidos e aqui o mundo dos direitos civis mostrase presente, tanto antes negando direitos, quanto agora garantindo-os, haja vista que o direito posse, hoje, encontra respaldo tambm no direito positivo19, embora de maneira muito mais relativizada do que o direito de propriedade. A leitura que fizemos deste embate no apenas, mas tambm jurdico nos revela que a posse se apresenta, na frica do Sul de hoje, como uma resistncia aos fatos passados; ela cumpre o papel de se insurgir contra a propriedade smbolo e arma da segregao. Contudo, a fora que o argumento positivista/legalista da propriedade invocado pelos proprietrios brancos tem encontrado nas Cortes nos leva de volta ao apartheid, regime que fez da lei a sua marca. Os magistrados da Corte de Terras se mostram cegos a outros fundamentos que no aqueles que estejam de acordo com as suas premissas e, desta forma, continuam presos aos limites de sua capacidade interpretativa racional. Neste sentido, o que temos visto na Corte de Terras uma identificao maior com o fundamento trazido pelo proprietrio tido como racional em detrimento daquele argido pelo morador muitas vezes, visto como irracional, atrasado, tradicional. No s os argumentos, mas a prpria vida rural , muitas vezes, associada quilo visto como retrgrado e antidemocrtico. Importantes obras de autores sul-africanas, com destaque para Citizen and Subject de Mamdani (1996), definem o espao rural justamente por sua inadequao aos processos cvico-urbanos20. ROSA (2009; 70) alerta para a necessidade de se incorporar uma perspectiva analtica na qual a vida poltica das zonas rurais seja tratada com base na experincia diferenciada que a socializao nessas zonas proporciona em relao aos modelos urbanos ocidentais que costumam orientar a reflexo sociolgica na frica e em outros pases do chamado Sul.
Sobretudo nas Leis ESTA e LTA. In: ROSA, Marcelo. (2009; 89). ESPECTROS DE MAMDANI: desafios de uma sociologia da vida poltica rural na frica do Sul contempornea.
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Isto nos faz refutar uma idia dualista ainda muito forte na Literatura21 e, como vimos, bastante presente na Corte que sustenta a separao entre urbano e rural, caracterizando o primeiro como o mundo moderno dos direitos civis, enquanto que o segundo estaria atado dominao dos colonialistas e chefes tradicionais, razo pela qual a linguagem das foras tradicionais e consuetudinrias teria se sobreposto linguagem moderna dos direitos civis. Aqui, no partilhamos desta viso, visto que enxergamos na linguagem cvica dos direitos o grande sustentculo do apartheid, que reconhece apenas uma forma de vida e que esteve presente no s no rural, mas tambm no urbano, negando e restringindo direitos; foi esta viso cvica, moderna, racional, urbana que conferiu respaldo ao regime segregacionista, j que foi a lei civil e no a consuetudinria que arquitetou toda a conjuntura social do apartheid. No nos parece coerente, portanto, que se engrandea, no ps-apartheid, o mesmo modelo bifurcado que permitiu a concretizao do regime anterior. O ponto chave, talvez, seja perceber que o embate entre o direito posse e o direito propriedade , antes de tudo, um embate histrico, que traz consigo a histria das desapropriaes. Posse e propriedade, portanto, revelam o confronto entre o passado segregacionista e o presente multirracial, confronto este hoje posto tambm em termos judiciais nos casos que chegam Corte de Terras. Nesta linha de raciocnio, ter direito posse da terra , no ps-apartheid, uma forma de no reproduzir e, mais que isso, repugnar os acontecimentos do passado, que, como dito, se relacionam fundamentalmente com as remoes foradas e a proibio de titularizar terras. J que no possvel regressar na histria e impedi-los, no mnimo, a posse segura tenure security tem que ser garantida. Talvez isto nos indique uma tentativa de harmonizar posse e propriedade quando no possvel fazer coincidir tais direitos sobre a mesma pessoa, ainda mais tendo em vista a iniqidade que envolveu a aquisio e restrio da propriedade da terra. O desafio superar o formalismo das normas jurdicas e o reducionismo do seu alcance ftico, pois, embora se pretenda universal, o mundo jurdico no tem dado conta da pluralidade de discursos que se apresenta no campo de disputas por terras no contexto sul-africano de reforma agrria.
Conforme destaca ROSA, Ntsebeza (2005), Commaroff e Commaroff (1999), Hart (2002), Moyo e Yeros (2005) e Neocosmos (2006) tomam a perspectiva de Mamdani como central para a discusso sobre a vida rural na frica do Sul e em seus vizinhos. In ESPECTROS DE MAMDANI: desafios de uma sociologia da vida poltica rural na frica do Sul contempornea(2009; pg. 75).
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Referncias bibliogrficas BALDEZ, M. (1997). A questo agrria: a cerca jurdica da terra como negao da justia. In: Discursos Sediciosos, n 3. Rio de Janeiro: Criminologia. BORGES, A. (2006) Corte: notas etnogrficas sobre conflitos fundirios na frica do Sul. Texto apresentado no mbito do Seminrio Sistemas de Segurana Pblica e Justia Criminal, realizado na Universidade Federal Fluminense. ____. (2005). Os seus problemas nos interessam ou, o que aprendemos com uma etnografia popular. ____. (2008). Sem sombra para descansar: prticas, crenas, representaes e outros males que acometem O Outro. COUSINS, B. (2008). Land, Power and Custom. Controversies generated by South Africas Communal Land Rights Act. In: Contextualizing the controversies: dilemmas of comumunal tenure reform in post-apartheid South Africa. Cape Town: UCT Press. Courts and Court Cases. Disponvel em: <http://www.paralegaladvice.org.za/docs/chap05.html>. Acesso em 02/04/10 JAMES, D. (2007). Gaining Ground? Rights and property in South African land reform. Johannesbourg: Wits. LATOUR, Bruno (2000). Tribunais da razo. In: A Cincia em ao: como seguir cientistas e engenheiros mundo afora. So Paulo: Unesp. MAMDANI, Mahmood. (1996) Citizen and Subject: contemporary Africa and the legacy of late colonialism. New Jersey: Princeton. NTSEBEZA, L.; HALL, R. (2007) The Land Question in South Africa: the challenge of transformation and redistribution. Cape Town: HRSC Press. ROSA, Marcelo. (2009) ESPECTROS DE MAMDANI: desafios de uma sociologia da vida poltica rural na frica do Sul contempornea. In: Estudos de Sociologia, Rev. do Progr. de PsGraduao em Sociologia da UFPE, v. 15, n. 2, p. 69 91.
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RETORNO
VILA
PARASO:
MEMRIAS,
PROCESSOS
DE
TERRITORIALIZAO E GESTO DE ESPAOS DE PROSTITUIO NO BREGA 45, NO RIO TROMBETAS, EM ORIXIMIN (PA)
Wilson Madeira Filho Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense (UFF), Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direto (PPGSD) da UFF. wilsonmadeirafilho@hotmail.com Eduardo Castelo Branco e Silva Mestrando PPGSD-UFF e bolsista Capes educastelob@gmail.com Deborah Zambrotti Pinaud Mestranda PPGSD-UFF e bolsista Capes deborahzambrotti@yahoo.com.br Alessandra Dale Giacomin Terra Mestranda PPGSD-UFF e bolsista Capes alessandragiacomin@hotmail.com Ana Beatriz Louzada Residente de Enfermagem da UFF ana_beatriz555@hotmail.com Resumo: Vila Paraso, tambm conhecida como Brega 45, por ficar a 45 minutos de motor ponto 15 de Porto Trombetas, o nome de um conjunto com sete prostbulos em palafitas no Rio Trombetas. As profissionais do sexo prestam servios aos trabalhadores no entorno das atividades da Mineradora Rio do Norte (MRN), no Municpio de Oriximin, no estado do Par. Aps uma primeira etnografia realizada em maio de 2010, evidenciando a situao de invibilizao das prostitutas pela completa ausncia de prestao de servios pblicos, uma nova viagem feita ao local, em setembro e outubro de 2012, na tentativa de abordar srie de questes sob duas perspectivas: 1) a formao de uma sociedade marcadamente feminina e seus modelos narrativos intrnsecos; 2) o histrico familiar de territorializao e gerenciamento dos prostbulos; e 3) a organizao espacial e o ambiente de trabalho. Antes de derivar um drama de vida enquanto exemplar do refugo humano em um quadro de capitalismo perifrico trata-se de narrar a histria de um local a partir da perspectiva de seus atores. Palavras-chave: Prostituio; Territrio; Amaznia: Conflitos socioambientais; Sociologia do poder
Wilson Madeira Filho; Eduardo Castelo Branco e Silva; Deborah Zambrotti Pinaud; Alessandra Dale Giacomin Terra; Ana Beatriz Louzada
Abstract Vila Paraso (Heaven Town), also known as Brega 45, by stay to 45 minutes of motor point 15 of Porto Trombetas, is the name of an assembly with seven brothels in stilt houses in Rio Trombetas. The professionals of the sex lend service to the workers in him spill of the activities of the Mineradora Rio Norte (MRN), in the Town of Oriximin, in the state of Par, Brazil. After a first ethnography carried out in May of 2010, showing up the situation of exclusion of the prostitutes by the complete public service installment absence, a new journey is deed to the localities, in September and October of 2012, in the attempt of approach series of questions under two perspectives: 1) the formation of a female society and his inherent narrative models; 2) the family transcript of occupation of the territory and management of the brothels; and 3) the spatial organization and the environment of work. Before of it derive an exemplary while life drama of the human waste in a chart of peripheral capitalism treats-itself of tell the history of a localities from the perspective of his actors. Keywords: Prostitution; Territory; Amazonia: Environmental and social conflicts; Sociology of the power
Vila Paraso ou Brega 45. Foto de Eduardo Castelo Branco e Silva
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RETORNO VILA PARASO: MEMRIAS, PROCESSOS DE TERRITORIALIZAO E GESTO DE ESPAOS DE PROSTITUIO NO BREGA 45, NO RIO TROMBETAS, EM ORIXIMIN (PA)
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Gosta de me dominar Faz o que bem quer de mim Me envolve, me assanha, me dobra, me ganha sempre assim (Elias Muniz e Manoel Cordeiro, Anjo Bandido)
Quando chegamos para a reunio em 1 de outubro de 2012, I. j corria as casas para chamar a todos. A ideia da reunio fora de Adailton, o prtico da embarcao Unio, de propriedade de Charilinho, que no correr das entrevistas, na vspera, sugerira a algumas das moradoras que a equipe da universidade poderia auxiliar de fato em questes pendentes, como a prestao de servios pblicos. Aquele era um espao de prostituio em pleno Rio Trombetas e sofria agora momento de crise, pois novas mineraes estavam surgindo na regio, alm da retomada do garimpo em locais prximos. Dois anos antes, dando incio a um estudo de viabilidade para instalao de um Centro de Assistncia Jurdico no Campus avanado Jos Verssimo da Universidade Federal Fluminense, em Oriximin, no Par, parte da equipe se deparara com o Brega 45, realizando entrevistas com algumas das prostitutas (cfe. MADEIRA FILHO; ALCNTARA; VIDAL; PIMENTEL; AZEVEDO; THIBES; SOUZA: TERRA: 2012). Retornando, ento, dois anos depois, j em vista a instalao dos trabalhos de extenso para meados de 2013, a nova abordagem visava recolher elementos do histrico daquele territrio, buscando compreender suas formas sociais de organizao e gesto. O foco das entrevistas, dessa vez, foram as donas dos bregas e a descrio especfica desse territrio destinado prostituio.
MUITO LONGE DE UM PLANO DIRETOR A reunio iniciou com a presena das donas de brege, L. e I., alm de S., prostituta que abriu um comrcio de produtos em sua casa, no conjunto de cinco casas entre os bregas, alm de representantes dos moradores e diversas das trabalhadoras prostitutas. Falamos da inteno da UFF em instalar uma assistncia jurdica que atuasse tambm junto aos interesses at ento invisibilizados das populaes tradicionais locais, entre ribeirinhos, quilombolas e indgenas, e
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que identificvamos os moradores e trabalhadores da Vila Paraso como parte desse circuito sem acesso justia. L. foi cuidadosa e referendou alguns pontos que havia manifestado em entrevista conosco na vspera. I. foi quem mais falou, provocando os temas polmicos do gerador de luz, da cota do diesel e dos problemas de falta de gua, em razo do poo artesiano contaminado, em decorrncia da contaminao por bauxita no Lago do Batata, que fica logo atrs do Brega. S. que manifestara muita insatisfao na vspera no abriu a boca, talvez temendo represlias das donas. Falamos que o Plano Diretor de Oriximin, a rigor, deveria ser revisto a partir de 2013, quando completaria 10 anos e que a eleio na semana seguinte era oportuna, pois coincidiria o momento com um novo mandato municipal e com o ingresso de novos veradores. Seria, ento, o momento de manifestar, de forma organizada, as necessidades de acesso aos diversos servios da cidade, como saneamento, luz eltrica (a MRN estava instalando naquele momento torres de iluminao para inaugurar novos plats e para baratear o custo de Porto Trombetas), servios de sade etc. Em seguida, debatendo com os presentes, soubemos que a comunidade no possua agente de sade, profissional esse que muito importante no interior, pois que o elo de ligao com o Sistema nico de Sade, encaminhando para consulta e exames). Tambm foi mencionado a necessidade de palestras que abordassem sobre doenas sexualmente transmissveis. Aproveitamos a oportunidade de contar com uma enfermeira na equipe e realizamos uma roda de conversas com elas sobre como prevenir, como identificar, quais os tratamentos disponveis, alm de insistir sobre a necessidade do uso de preservativos mesmo com parceiros do mesmo sexo, j que as meninas que trabalham no Brega tem relaes homossexuais entre si. L. e I. se mostraram bem interassadas nos assuntos abordados. Especialmente I., por ter sido garota de programa, contribuiu com muitas perguntas e questionamentos. Solicitamos que procurasse na Secretaria de Sade o enfermeiro responsvel pela sade publica no municpio. Depois soubemos que o fez e conseguiu preservativos todo ms para todas as profissionais do sexo do Brega. I., conforme nossa instruo, solicitou tambm o barco que faz atendimento ao interior e que, segundo o enfermeiro, realizar esse atendimento na Vila Paraso no inicio de novembro, e solicitou um agente de sade para a comunidade. I. tornou-se responsvel por, todo ms, buscar na cidade caixas de preservativos para as meninas do brega.
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O PROCESSO DE RETERRITORIALIZAO Conforme L., em entrevista, o Brega ficava em gua Fria, prximo localidade conhecida como Ajudante, e chegou a ter 10 bares. Ela foi a precursora, ao separara do marido e ter de cuidar de vrios filhos. Abrira um local para vender cervejas, que, segundo ela, por conta de necessitar de um freezer, realizou um acordo para transformar em Brega, expresso que em algumas regies do pas possuem a conotao de locais onde se encontram prostitutas, com msica, sinuca, local para danar, e quartos em seu interior. Logo o lugar cresceu, atendendo a demanda da Mineradora Rio do Norte-MRN que ampliava suas instalaes. Assim, por dois anos gua Fria foi a vila onde os homens da Minerao encontravam lazer, a msica, a bebida e o sexo. Com a construo da Vila Residencial e reclamao por parte dos familiares sobre a proximidade do Brega, este situao comeou a se ver ameaada (SILVA: 1997). Segundo informaes da MRN (http://www.mrn.com.br), as primeiras descobertas de bauxita no bioma amaznico, mais expecificamente no extremo oeste do estado do Par, datam da decada de 1960. A partir de ento se fortalece a poltica de desenvolvimento daquele pedao da Amaznia, tendo como principal pilar a minerao e a infra-estrutura necessria para seu funcionamento, como hidreltricas/termoeltricas e desenvolvimento de malha urbana para moradia dos funcionrios. A MRN foi construda em 1967 e nos dez anos seguintes sofreu diversas reestruturaes societrias influenciadas pelos altos custos ao projeto inerentes. A Vila Residencial, ncleo urbano de Porto Trombetas, foi construda em 1976. Em dezembro de 1979 assinado o Decreto 84.018 criando a Reserva Biolgica do Rio Trombetas. Em 1989 iniciam-se os trabalhos de recuperao do Lago do Batata, contaminado com os resduos da extrao da bauxita. Em 2007 o recorde da extrao quebrado: 18,1 mil toneladas de bauxita foram produzidas naquele ano A Vila Residencial do Porto Trombetas foi construda pela MRN para receber funcionrios como estratgia empresarial e tambm por ela administrada e controlada, contando com boa infraestrutura de sade, saneamento e lazer. A reordenao do espao rural em Trombetas pela Minerao ao articular a produo e reproduo em um s espao geogrfico, segregou a populao ribeirinha que l habitava e imps-se como modelo de vida urbana, atravs de uma racionalidade que introjeta nos trabalhadores e seus familiares sua concepo de higiene, moral, trabalho, respeito e dignidade.
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, portanto, no contexto da negao de uma cultura existente e da imposio de novas regras e valores que o resgate do cotidiano da vila operria da Minerao Rio do Norte se faz necessrio para o entendimento da anlise sobre a prostituio nessa rea-contexto (SILVA: 1997) Por mais que os prostbulos existentes no entorno da Vila Residencial no tenham sido diretamente construdos pela MRN, existe um contexto de apoio no oficial da Mineradora aos mesmos, por estes representarem entretenimento de uma parte de sua fora de trabalho. Embora discriminadas pelo discurso empresarial, tambm se sujeitam aos controles disciplinares impostos pela MRN, pelo menos, no que diz respeito ao corpo e a socializao das prostitutas (SILVA: 1997). Disso resultou a necessidade de retirada dos bregas e, ao mesmo tempo, a necessidade de sua continuao, em novo local, mais distante, sem ferir a esttica de porto de carregamento de minrios e a imagem de polo de progresso e desenvolvimento, ao tempo em que antiga Vila Residencial j se transformava em verdadeira cidade privada, com ruas, restaurantes, bancos, lanchonetes, lan houses, supermercados, postos de gasolina, hospital e at um museu. Segundo L. ela teve 24 horas para sair e a MRN a trouxe e aos demais que resolveram continuar para aquele lugar, auxiliando-os a edificar a Vila Paraso. A Vila Paraso est localizada a 45 minutos de barco do Porto Trombetas, e por esta razo tambm conhecida como Brega 45. Tanto o estudo desenvolvido por Silva (1997) como depoimentos colhidos em campo trouxeram o histrico da ocupao da rea pelas prostitutas. Com a chegada das obras da MRN nos idos dos anos 1970 o contingente de prostitutas aumentou na regio do Trombetas, influenciado pela presena do grande nmero de operrios que ali chegavam. A transferncia dos bregas de gua Fria para a Vila Paraso teria sido ordenada pela MRN de maneira impositiva, sem qualquer planejamento e estipulando um prazo muito curto de tempo para que os prostbulos e as prostitutas se mudassem para o local definido pela Mineradora, que teria fornecido material e mo-de-obra para sua construo. A Vila Paraso est localizada na margem esquerda do Rio Trombetas por ser mais rasa, e foi construda sobre palafitas de madeira. No possui sistema de saneamento bsico, como gua e esgoto encanados. A captao de gua feita em baldes, transportados pelas escadas das palafitas. No h escola, nem atendimento mdico bsico, fazendo com que seus moradores dependam diretamente da Vila Residencial para suas compras bsicas de suprimentos de subsistncia.
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Silva (1997) relata que, nos anos 1990, a MRN prestava auxlio mdico Vila Paraso, especificamente em relao a exames ginecolgicos e partos. No foi o que encontramos nesta insero de campo onde o acesso dos moradores da Vila Paraso ao hospital da Vila Residencial para tratamento de intercorrncias mdicas s ocorre em casos muito graves.
EMPRESA FAMILIAR A Vila Paraso no apenas um conjunto de bares, mas se consubstancia tambm em uma comunidade. L alm dos donos de bares e das garotas de programa, encontramos os moradores, pessoas que passaram a residir no local em razo de parentesco com L ou por prestarem servios aos bregas. A partir de uma anlise superficial do espao possvel perceber que estes trs grupos (donas de bares, prostitutas e moradores) se inter-relacionam de modo a disputar o territrio que ocupam e como cada um se apropria e utiliza o espao de forma diversa. Um exemplo desta relao territorial foi externado no tema do gerador comunitrio, que a prefeitura instalou no local. Alm dos moradores e donos de bar terem de pagar uma taxa para sua manuteno (que realizado por C., filho de L.), h uma diviso sobre o fornecimento de leo: os moradores tem de dar 10 litros por semana e os donos de bar 30 litros. Contudo, dado a capacidade do gerador ser menor que 40 litros, h sempre uma sobra que devolvida. No caso, enche-se sempre primeiro o tanque com a gasolina dos moradores e depois dos donos de bar. Consequentemente sempre devolvida gasolina a estes e nunca a aqueles. Outro exemplo que a maioria dos moradores e dos donos de bar tem cadastro no Porto Trombetas e que quase todos trabalham ou tem parentes que trabalham em alguma empresa que preste servio a MRN. Contudo, as prostitutas no so cadastradas e s so atendidas no hospital em caso de emergncia, diferente dos demais residentes da Vila. Esses grupos sociais se organizam num sistema implicitamente dividido em camadas, no qual as donas de bares ocupam um local de destaque em relao aos moradores e enquanto as prostitutas situam-se em uma posio subalterna.
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Percebe-se que as donas de bares estiveram frente do processo de formao do espao Vila Paraso, notadamente no que se refere a L. Uma das figuras mais antigas no local, L. dona do Bar Beira-Rio, com a renda do qual criou seus filhos. Destes, dois hoje so donos de bares na Vila Paraso, um trabalha em uma empresa que presta servio a MRN e responsvel pela manuteno do gerador comunitrio da Vila, e A., que faleceu em um acidente de carro em final de 2010, s vsperas de se formar no curso tcnico de enfermagem, tendo se tornado um smbolo para a comunidade. Alm de L. e de seus filhos, diversos outros residentes da Vila Paraso possuem a camisa com a foto de A., que usam constantemente em um misto de homenagem falecida e culto a algum que conseguiu sair da Vila e vencer na vida. L. conta que como o Brega anteriormente funcionava em frente ao Proto Trombetas, e lamenta ainda hoje a remoo forada. Contudo, em sua narrativa, L. faz questo de deixar claro que seu Brega no um prostibulo, mas apenas um bar onde se pode encontrar uma garota de programa. A administrao dos bares se opera como se fosse um negcio familiar ortodoxo. L. e seus filhos no gostam de passar a imagem do bar como espao de prostituio. A atividade que ocorre no local apresentada por eles como um servio prestado por terceiros, no caso as prostitutas, que trabalham por sua conta e ficariam com o lucro da atividade sexual, visando-se um distanciamento das atividades de prostituio. A impresso que se tm que se busca dar um tom familiar, moralizando o Brega. C., um dos filhos de L., afirma:A minha me cuida do bar. O dinheiro que a gente ganha vem todo do bar. A gente no cobra nada das meninas. S o dinheiro da chave, que para comprar comida. Elas s do os R$10,00 reais da chave. A gente no cobra aluguel nem nada. A gente no ganha dinheiro em cima dos programas. Aqui tudo certinho. Quando chega alguma menina eu peo logo a identidade, eu sempre peo, para evitar a presena de menor de idade. Um dos moradores acrescenta: As donas dos bares no aceitam menores de idade para evitar confuso com o conselho tutelar. Antes tinha muita de menor trabalhando, mas a agora a fiscalizao no deixa. Apesar disso, no final de setembro de 2012, um dos bares teria sido fechado pela Policia Federal em razo da existncia de uma menor de idade se prostituindo no local. De fato, num passado recente, a existncia de prostitutas menores de idade parece ter sido comum no local e um reflexo disso que parte das prostitutas que ainda esto no Brega chegaram l com idade inferior a 18 anos.
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Um dos moradores do local, J., narra que:Aqui no tem baguna. No tem briga. Quando v que t comeando a confuso a gente j vai apartar logo. Porque aqui para vir policia muito difcil. Isso quando vem. Ao ser entrevistado, C. narra que tem vontade de levar a me do Brega, justificando que ela no tem idade para trabalhar l: Eu trabalho no Porto Trombetas. Eu hoje tenho um trabalho bom e devo tudo a minha me. Eu quero tirar minha me daqui. Ela no tem mais idade para ficar trabalhando at tarde. Ela tem artrite-artrose e fica com a mo doente de ficar abrindo e fechando freezer para pegar bebida. As prostitutas no podem criar seus filhos no Brega. Normalmente eles ficam com os pais, avs ou algum parente, mas algumas profissionais do sexo chegam at a pagar um terceiro para cuidar deles. Contudo, h no local os filhos de moradores. Estas crianas e adolescentes estudam na Comunidade do Ajudante. O transporte para a comunidade realizado pela prefeitura por meio de um barco que passa na comunidade para buscar as crianas s 4h da manh (que s tero merenda as 10h) no perodo matutino e as 12h no vespertino. Sobre esse tema, J. conta:As crianas ficam na casa de famlia. Eles no podem ficar na rea do bar na hora do movimento. Se tiver criana a gente manda logo ir para casa. Se o dono do bar v, tambm manda as crianas embora. Se a gente v tambm manda caar o caminho de casa. A gente faz isso para num dar problema. Outra questo importante de se ressaltar o processo de endividamento das prostitutas que muitas vezes ocorre nos bregas. A distncia e dificuldade de locomoo acabam gerando um monoplio de mercado, j que o nico comercio em que conseguem comprar produtos alimentcios e de higiene no prprio bar onde trabalham. Em razo da ausncia da concorrncia os preos dos produtos se mostram elevados. Alm disso, s vezes esse processo de endividamento comea at antes da chegada das meninas no brega, por meio de emprstimos, conforme narrou L.:As meninas so bem tratadas aqui. As vezes me ligam e falam: Tia eu quero ir pra ai, mas estou sem dinheiro. Ai eu mando dinheiro para ela pagar a passagem e as vezes at para deixar para o filho A zona de influencia de L. se projeta em pelo menos metade do territrio, uma vez que alm de possuir um bar, dois de seus filhos tambm possuem um, operando uma espcie de domnio territorial. Alm disso, por ser uma das moradoras mais antigas do local e por ter
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relaes de parentesco e apadrinhamento com boa parte dos residentes na Vila, L. ocupa uma posio de destaque no que se refere organizao social. Por outro lado, h nesse mesmo espao outras donas de bar, os moradores que no tem parentesco com L., e um pequeno comercio recm inaugurado por uma das prostitutas, que tambm moradora. Os moradores, contudo, no tem nenhuma liderana oficial e celebravam na semana seguinte reunio com fogos de artificio a reeleio do prefeito que havia implementado na comunidade um gerador, na esperana de que o mesmo construir um poo artesiano. Isso, pois a proximidade com o Lago do Batata, contaminado de bauxita, resultou em problemas de salubridade da agua que muito cida e vermelha e impropria para consumo, fazendo com que os residentes da Vila Paraso consumam a gua do Rio Trombetas cujo processo de captao se d de forma manual por meio de baldes.
OS SETE BREGAS
Vista de dentro de um Brega, para o Rio Trombetas - Foto de Eduardo Castelo Branco e Silva
Por toda a Vila Paraso, constam sete estruturas que seguem a arquitetura bsica de um brega, qual seja: um salo amplo frente, completamente aberto, com um bar com as paredes
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cobertas de prateleiras, e uma passagem para uma parte em seu interior, onde ficam os quartos utilizados pelas garotas de programa, um banheiro pequeno, o gerador de energia movido a leo diesel e, em alguns casos, algumas reas. Duas estruturas encontram-se abandonadas, sendo uma delas em srio estado de deteriorao, uma terceira encontra-se funcionando com dificuldades, e quatro em pleno funcionamento. Pode ser observada, ainda, uma oitava estrutura que mostra uma disposio bsica de um brega, ainda que no tenha paredes e conste somente as vigas bsicas de elevao da estrutura. Esta oitava estrutura, por relatos de diversos moradores, trabalhadores e clientes, era tambm um brega que se incendiou por um acidente. Compreensvel, dado o fato que todas as estruturas so construes de madeira e frequentemente os quartos so decorados com lenis coloridos que tem uma dupla funo: personalizam o quarto de acordo com o gosto de cada garota que reside nele, bem como oculta de olhares externos as frestas entre as tbuas de madeira que compem a estrutura.
Vista de dois Bregas mostrando a estrutura que os defende durante a cheia. Foto de Eduardo Castelo Branco e Silva
Brega Beira-Rio, o Mais Antigo L. Conforme j relatado, L. faz parte da primeira leva de moradores, que residiam em uma comunidade ribeirinha prxima a Porto Trombetas e que depois foram removidos por desejo da minerao de utilizar o espao como alojamento e rea destinada para os empregados da
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minerao e suas subsidirias, ao tempo em que afastavam o servio de prostituio. L. relata que a remoo foi abrupta e no deu sinais que esta teria obedecido ao devido processo legal: Um dia apareceram uns empregados da mineradora com uma ordem escrita e assinada por um juiz dizendo que tnhamos vinte e quatro horas para pegarmos nossas coisas e irmos embora, disseram que iam levar a gente para outro lugar. Deixaram ento a gente aqui. A mineradora deu alguma madeira e telhas, mais nada. Ns mesmos construmos o lugar com o pouco de material que nos deram. Este grupo inicial, bem como os parentes do mesmo, tem o que chamam de Cadastro em Porto Trombetas, o que na verdade um registro permanente como morador do local e, com isso, um acesso facilitado a certos pontos que esto dentro da rea restrita, como um supermercado e o hospital. O atendimento a estes, hoje poucos, cadastrados ao hospital facilitado e tem, via de regra, uma situao de acesso a servios de sade melhorados. Deste grupo inicial, somente L. e seus filhos N. e E., ainda permanecem na Vila Paraso. Os outros dois bregas ativos so de pessoas que, ou vieram depois deste deslocamento ou, em um caso, alugam o mesmo para um casal, e moram fora da comunidade. Tal fato faz deste um dos mais antigos bregas em funcionamento e o nico que consegue traar sua histria com as origens da prpria Vila Paraso. A dinmica social da proprietria com as meninas que trabalham e moram no brega a de uma figura de autoridade maternal. Inclusive, chamada rotineiramente de Tia L.; sua cozinha tem uma folha de cartolina manuscrita com regras estabelecidas pela proprietria, entre elas um rodzio entre as meninas sobre tarefas e afazeres a serem cumpridos na casa e no brega (o nome da prpria proprietria ausente deste rodzio) e esta tem um porte de autoridade, com as meninas obedecendo sem questionar.
Brega Altas Horas - N., filho de L. O brega vizinho ao de L. de propriedade de N., filho de L. ele diz que comeou ajudando a me: Quando era mais novo, eu ficava no bar ajudando minha me nos finais de semana, quando o movimento era maior. Estudava e fazia meu curso em Oriximin durante a semana. Quando aprendi como funcionavam as coisas, resolvi montar o meu para ter um
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dinheiro a mais, mas quase todo o dinheiro que ganho vai pro bar mesmo, mas o pessoal do Porto vem, bebe um pouco e ganho alguma coisa Ainda que este seja o dono e o brega seja tambm conhecido como o Bar de N., este raramente encontrado no balco ou fazendo afazeres relacionados atividade comercial local, estando esta tarefa relegada a D., sua esposa, e W., um ajudante. Quando perguntado, N. responde que faz de tudo um pouco e tal assertiva refletida em suas atividades. Alm de ser dono do Altas Horas, N. ainda dono de um barco e de uma lancha, e faz frete de mercadorias e transporte de pessoas mediante remunerao. Como informado pelo prprio: Trinta reais para ir, trinta para voltar, se tiver mais gente, pode dividir o preo, para ficar mais barato. Alm dele ser o principal responsvel pelo transporte de moradores para a comunidade, dos residentes, trs tem embarcaes de algum tipo, e dois exploram a mesma comercialmente. N., por ter um curso de mecnica, o responsvel pela manuteno bsica do gerador de energia comunitrio, e quem realiza pequenos reparos no mesmo e troca de peas que tenham se desgastado com o tempo. Por este servio de manuteno e preveno, todos os estabelecimentos, residncias e bregas, pagam uma mensalidade ao mesmo que oscila, no total, em torno de um salrio mnimo. De todos, o dono de bar mais prspero e com a residncia em melhor estado de conservao. O mesmo fala que no poderia manter este padro sem esta renda complementar.
Brega Sorriso da Noite E., filha de L. O bar de E. e o de I., que se encontra em dificuldades, so os dois nicos que no tem, no momento, nenhuma garota de programa morando no mesmo, por tal motivo um dos menos movimentados, sendo que dois anos antes eram os mais movimentados. A dona relata que essas garotas do problema e meu movimento est bom, querendo se referir ao fato de que no necessita da prostituio para manter o funcionamento do bar. Conversas com outras meninas de programa indicam que a dona menos bem quista na comunidade, mas uma das mais ativas em trazer novas garotas para a atividade. Todas as garotas entrevistadas que no estavam ligadas aos bares de L. ou N. relataram terem trabalhado no bar de E. Um nmero significativo se referia ocasionalmente a E. como
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algum difcil de lidar, despertando certo rancor por parte das garotas. Ainda assim, eram rpidas em assegurar que E. nunca fora desonesta, mas sim que era uma pessoa difcil de trabalhar. Os relatos tambm indicavam uma atmosfera de competio entre as garotas, estimulada pela prpria dona. Tal desgaste, inclusive, era apontado como a razo da maioria ter se desligado do Sorriso da Noite. Assim como N., E. tambm relata que completou os estudos em Oriximin, e que ajudava a me nos finais de semana, cuidando do bar, nunca fazendo programa. Tambm iniciou as atividades de forma autnoma quando aprendeu como funcionam as coisas.
Trs Bregas, uma famlia Apresentados estes trs primeiros bregas, todos propriedade da mesma famlia, percebemos durante as entrevistas uma sintonia muito grande do discurso de cada um dos trs donos. Conforme j demonstrado na fala de L., os trs se vem como comerciantes atendendo a uma demanda da regio, tanto de bebida e bens diversos, como mulheres e espao para confraternizao e diverso. Todos os trs se colocam como donos de um negcio normal para a regio, sem nenhum motivo alm deste. Sobre impresses quanto comunidade, os trs so unssonos em denunciar uma falta de unio entre os moradores, alegando um egosmo e um individualismo exacerbado, tal comportamento no presente entre os membros da famlia, que se ajudam e cooperam entre si. Ambos os filhos juntam-se ao discurso do irmo, C., quando dizem que o ambiente no adequado para a permanncia da me e que gostariam que a mesma fosse morar em Oriximin, onde a famlia tem uma casa.
Brega Bar das Estrelas I., a Garota de Programa que virou dona de Brega Comeando a exposio dos bregas cujos proprietrios no tem uma relao de parentesco com a famlia de L., I. um exemplo de ascenso social no meio. A mesma chegou, originalmente, para trabalhar no brega de L., h quase sete anos atrs, vinda da cidade de
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Santarm, de acordo com seu relato. Experimentou uma ascenso entre as garotas de programa, sendo uma das mais requisitadas em sua poca de fazer salo, como referido pelas prprias garotas a prtica de estar no bar tentando arregimentar clientes. I. relata que saiu da regio e voltou diversas vezes, prtica repetida tambm por outras garotas de programa, mas sempre retornava eventualmente. Como ela mesma declara: Voc no pode ficar muito tempo aqui, seno sua cabea fica muito virada. Precisa sair, ficar um tempo fora, e depois voltar. Este movimento pendular observado em diversas outras garotas de programa, e as perguntadas sobre este fenmeno faziam referncias a essa necessidade por conta de se afastar de um ambiente que consideram estressante. O brega de I. encontra-se praticamente desativado pela falta de um recurso que todos os bregas tm: o gerador de energia particular. O de I. encontra-se quebrado h dois meses, e ela no tem recursos para o conserto do mesmo. Viu o pessoal chegando? O movimento que eu estou perdendo? Sem o gerador, s posso comear a gelar a cerveja as 7 da noite, e a uma da manh o freezer acaba. Os outros bares comeam antes. Sem um servio bom, os homens levam as meninas pros outros bares e nenhuma fica aqui. Homem no vem pra bar onde no tem bebida Tal discurso aponta uma dinmica de perpetuamento de uma estratificao social. Os bares mais cheios so os com mais garotas de programa, que por sua vez chama mais homens, tendo a demanda de mais garotas, em um crculo permanente de demanda de mulheres e procura por parte de homens. No por acaso, portanto, os dois bares mais movimentados so os de L. e N., tambm o com maior quantidade de garotas de programa residentes, cinco e quatro, respectivamente, seguido do ltimo bar, que tem duas garotas, uma delas chegada pela primeira vez durante a estada da equipe no local. O movimento dos outros dois bares restantes bastante reduzido. Todo esse movimento j foi muito maior, segundo C.: Nos bons tempos, tinha umas 120 mulheres aqui. Hoje, quando melhora, o que ocorre dependendo da poca e da data de pagamentos na regio, no chega a umas 25. Sem o gerador, de fato o bar de I. o nico com horrio certo para comear e encerrar as atividades, o que prejudica o movimento e atrair clientes que acabam, invariavelmente, indo para outros bares. Ainda assim, por seu passado, I. bem quista pela maior parte das garotas de programa e a nica dona de brega que ativamente recebe visita de amigos no perodo em que a equipe esteve no local. Tambm o nico brega com um diferencial estrutural, com um palco e
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um poste para danas de strip-tease. Por conta da ausncia de mulheres no plantel, tais atividades encontram-se desativadas no momento.
Brega Encontro dos Amigos T. e R., o bar alugado Os mais novos donos de Brega da comunidade so T. e R., um casal que, de acordo com T., se conheceu por conta de R. frequentar o bar de E., onde T. trabalhava como garonete. Ambos so oriundos de Oriximin, de acordo com depoimento de ambos. O bar, de propriedade de M., uma das moradoras realocadas junto com L. da comunidade original pela mineradora, est alugado h apenas seis meses, caracterizando a formao de um ponto de prestao de servios na regio. Assim como todos os outros bares, a compra de mercadorias feita em Porto Trombetas, no supermercado da cidade e repassado para os consumidores no local com um lucro para o comerciante. Por seu pouco tempo no negcio, o bar com menos garotas de programa em seu plantel, e o mais ativo na captao de novas mulheres, com uma agente caadora de talentos ativamente procurando novas garotas de programa. Tambm o brega com o maior investimento a curto prazo, porm a maior parte do mesmo voltado para uma equiparao com os bregas mais estabelecidos, como estoque de bebidas e mercadorias, custeio da passagem e alojamento de mulheres no bar e, na ocasio da visitao da equipe, a compra de uma mesa de jogo de bilhar nova para a utilizao pelos clientes.
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Ecos de um passado Os Bregas abandonados
Interior de um dos dois bregas abandonados. Foto de Eduardo Castelo Branco e Silva
Dois bregas encontravam-se abandonados na ocasio da visita a campo. Conversas com os moradores indicaram que ambos encerraram as atividades por interferncia da Polcia Federal. Um dos bregas, o abandonado mais recentemente, no tinha traos de deteriorao significativa. Por relatos da populao, este fora fechado e o dono do mesmo levado preso pela Polcia Federal por conta de uma das garotas de programa do mesmo ter menos de 18 anos. Os moradores no prestaram maiores informaes sobre qual o nome da garota, sua idade exata, a cidade de onde veio e para onde fora encaminhada. Tambm no informaram do paradeiro do dono do brega, dizendo acreditar estar preso. O segundo brega est abandonado h cerca de um ano, de acordo com os moradores, e foi fechado por conta de uma denuncia de manuteno de empregados em condies anlogas s de escravo. Esta segunda estrutura encontra-se tomada pela vegetao, com madeira apodrecida em vrios pontos e o local est tomada por um inseto chamado de caba, semelhante ao marimbondo comum. Por conta de sua deteriorao e pela presena macia destes insetos, este brega tornou-se um fator de risco para a comunidade. As cheias sazonais podem comprometer a estrutura e
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ocasionar um desabamento. Por se tratar de uma rea de trnsito entre um bar e o resto da comunidade, os insetos so irritadios e as ferroadas so frequentes. H uma inteno de derrubar a construo por parte dos moradores ou, ao menos, aproveitar o espao. A dona do brega, atualmente em liberdade, mas proibida de voltar comunidade pelos moradores, tenta reprimir tentativas de destruio do brega, atravs de ameaas enviadas por recados e telefonemas a outros membros da comunidade.
CONSIDERAES FINAIS
Comemorao com fogos da reeleio do prefeito de Oriximin. Foto de Eduardo Castelo Branco e Silva
A simptica I. pensa em ir embora, cuidar da filha pr-adolescente em Santarm. A dvida se ter foras para passar de novo pelo que passou com o filho: Dei azar de justamente um amiguinho dele ser filho de um antigo cliente, da poca em que dancei em um Cabar em Santarm. Minha famlia muito conhecida l e, ento, o amigo de meu filho perguntou se era verdade que ele era filho de puta. O pai dele, meu antigo cliente, logo proibiu que andassem juntos. Deixei-os coma av e voltei pra c... Mas agora quero tomar conta da minha princezinha. O aumento das despesas, a necessidade de conseguir um gerador prprio e a ausncia de receita, sem meninas e sem cerveja, a desanimava. Por outro lado, revelou que a entrevista na
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Secretaria de Sade fora promissora, indicaram que ela poderia vir a ser excelente agende de sade comunitria. S., que tambm luta para largar a prostituio para criar a filha pequena, e tenta estabelecer seu pequeno comrcio, vendendo sabonetes, pentes, cigarros e at banhos de descarrego, acercou-se, aproveitando a presena da equipe diferente da universidade. H na Vila Paraso os que vieram antes, e os que chegaram depois, e as estruturas de poder social que se fincam em razo desse estabelecimento, assim como as relaes de poder estruturadas no mbito de um capitalismo perifrico, os modelos do clientelismo poltico e at a colonizao democrtica colocada como proposta extensionista acadmica. Mas a luz do Bar das Estrelas aquela noite terminou s 23h e sobrou apenas a escurido com um cu repleto de constelaes e os poucos reflexos de uma lua minguante nas guas do Trombetas. Diante daquela imensido, toda teoria apequenou-se.
REFERNCIAS MADEIRA FILHO, Wilson; ALCNTARA, Leonardo Alejandro de Gomide; VIDAL, Denise da Silva; PIMENTEL, Ivan Igncio; AZEVEDO, Thais Maria Lutterback Saporetti de; THIBES, Carolina Weiler; SOUZA, Jamille Medeiros de; TERRA, Alessandra Dale Giacomin. Vila Paraso: invisibilidade das prostitutas do Brega 45, conjunto de prostbulos no entorno da Mineradora Rio Norte, s margens do rio Trombetas, em Oriximin (PA). Em: Confluncias, vol 13, n. 1.Niteri: PPGSD-UFF, pp. 73-81. SILVA, Anaclan Pereira Lopes da. Prostituio e adolescncia: prostituio juvenil no interior do Par: Trombetas e os garimpos do Vale do Tapajs. Belm: Centro de Defesa do Menor/Cejup, 1997.
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ARTIGOS
ANLISE DE DOIS CASOS DE MODELOS DE GESTO COMPARTILHADA EM PESCARIAS ARTESANAIS: RESERVAS EXTRATIVISTAS MARINHAS (BRASIL) VS. REAS DE MANEJO E EXPLORAO DE RECURSOS BENTNICOS (CHILE) Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto A TEORIA DO CONHECIMENTO NA MODERNIDADE: UM PERCURSO TERICO Vicente Eduardo Ribeiro Maral LIBERDADE DE ASSOCIAO E DEMOCRACIA: PARA ALM DAS FRONTEIRAS ENTRE PBLICO E PRIVADO Joana de Souza Machado; Sergio Marcos Carvalho de vila Negri O DIREITO GUA NO DIREITO INTERNACIONAL E NO DIREITO BRASILEIRO Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski O USO DOMSTICO DE GUA ENCANADA POTVEL E A SUA QUALIFICAO JURISPRUDENCIAL: CONSTRUO DE UM DIREITO HUMANO DE ACESSO GUA? Christian Guy Caubet OPORTUNIDADES E DILEMAS DO TRATAMENTO DOS RESDUOS SLIDOS NO BRASIL LUZ DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS (LEI NO. 12.305/2010) Eduardo R. Gomes; Melissa Abla Steinbrck DO OUTRO LADO DOS TRILHOS: RETRATANDO ASSENTAMENTOS RURAIS AO LONGO DA ESTRADA DE FERRO CARAJS EM AAILNDIA (MA) Ana Maria Motta Ribeiro; Janana Tude Sev; Rodolfo Bezerra de Menezes Lobato da Costa; Deborah Zambrotti Pinaud TORNAR PRESENTE QUEM EST AUSENTE? UMA ANLISE DA AUDINCIA PBLICA EM SADE NO JUDICIRIO........................................................................... 146 Felipe Dutra Asensi; Arnaldo Ferreira; Daniela Gueiros Dias; Isabella Fernanda Carneiro Costa; Joo Moreno Onofre Barcelos; Luiza Mussoi Cattley; Patrick Szklarz; Renata Rodrigues da Cunha Sepulveda Louza Sallum; Vanderson Maullo Braga Filho; Adriana Aidar AS PRTICAS DE UM NCLEO DE PRIMEIRO ATENDIMENTO: TENSES E CONFLITOS NO CAMPO JURDICO Morgana Paiva Valim OS FUNDAMENTOS DO DIREITO A TERRA NO PS-APARTHEID SUL-AFRICANO Paula Monteiro RETORNO VILA PARASO: MEMRIAS, PROCESSOS DE TERRITORIALIZAO E GESTO DE ESPAOS DE PROSTITUIO NO BREGA 45, NO RIO TROMBETAS, EM ORIXIMIN (PA) Wilson Madeira Filho; Eduardo Castelo Branco e Silva; Deborah Zambrotti Pinaud; Alessandra Dale Giacomin Terra; Ana Beatriz Louzada

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ISSN 1678-7145 v. 14 / n. 01 dezembro de 2012

DADOS DOS AUTORES

Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto

TURF Territorial Use Rights in Fisheries, http://www.fao.org/docrep/005/AC749E/AC749E12.htm.

Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto

Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto

Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto

Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto

Comentrio pessoal de Ronaldo Lobo. 10

Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto

Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto

ENTRE AMBOS TIPOS DE PESCARIAS RELACIONADAS AO RECURSO E

Ronaldo Joaquim da Silveira Lobo; Luciana Loto

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Palavras-Chave Razo; Subjetividade; Conhecimento; Modernidade. Rsum

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1. O EMPIRISMO DE FRANCIS BACON

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Aluso clara, contudo metafrica, pois o sentido no correspondente. 22

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