Poltica ambiental en Mxico y su dimensin regional

1.- Mercado ambiental y geografa de la crisis ambiental La era de la globalizacin ha trado consigo la construccin de un nuevo mercado que se rige por el paradigma de la sustentabilidad, es el mercado ambiental. En ese marco de interpretacin, propongo que ste se construye por la accin econmica y poltica de actores cuyo poder est vinculado a remediar y/o preservar el medio ambiente. Tal poder se expresa en la esfera de los negocios, en las ideas y en la accin poltica. Dado que el objetivo de los actores es modificar/crear tendencias sociales (relacionadas con la crisis ambiental), el conflicto es la base de las interacciones entre aquellos. El centro de gravedad de este mercado es la crisis ambiental, como crisis de la relacin naturaleza-economa-sociedad, y emergencia de un nuevo paradigma que es el de la sustentabilidad. El mercado es un espacio social de confrontacin (competencia) en el que se juega la suerte de sus actores que hacen poltica, crean estrategias, transforman o innovan tcnicas, definen alianzas, cooperan y contienden. Los valores que comparten los actores definen una relacin reticular que constituyen espacios sociales de accin. Su caracterstica fundamental es que es un mercado (y sus redes) que tiende a ser global y, por tanto, constituye una parte esencial de esta gran etapa de mutaciones mundiales que es la globalizacin (Micheli, 2000:187). La visin de un mercado ambiental ligado a la geografa, supera la simple resea de los saberes sobre las transformaciones (degradaciones) fsico qumicas que tiene lugar en determinada demarcacin ecolgica (aire, tierra, agua).

En la gnesis de tres dcadas de la construccin del mercado ambiental global, durante los aos 80 se produce la incorporacin de la crisis ambiental a la esfera de la intervencin estatal. Nacen las polticas ambientales con identidad propia, lo cual significa pasar de la construccin de un saber, a la construccin de una accin transformadora para lo cual la geografa es imprescindible. Conocer y actuar sobre las dimensiones geogrficas de la crisis ambiental constituye un instrumento de ejercicio del poder estatal, los gobiernos crean nuevas organizaciones ambientales que tienen una relacin evidente con la geopoltica. Por ello, las crisis ambientales

generan necesariamente nuevas formas de reflexin del quehacer del Estado y nuevas maneras de articular el conocimiento geogrfico con ese quehacer. Propongo las siguientes definiciones: Saber ecolgico: conocimiento acerca de las relaciones sistmicas entre los procesos al nivel fsico, qumico, biolgico, en las dimensiones del suelo, aire, agua. Saber geogrfico: se refiere al conocimiento sobre las formas de interactuar de actores sociales, frente a la crisis ambiental, en la escala territorial definida por la geografa humana/econmica. 2.- Construccin de la poltica ambiental mexicana, sntesis de una trayectoria en los aos 80 y 90. Durante la dcada de los 80, la atencin del gobierno a la crisis ambiental fue creciente y diversa desde el punto de vista de las medidas que se llevaron a cabo (Micheli (b), 2000). El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 (correspondiente al sexenio de Miguel de la Madrid) incluy por primera vez el tema ecolgico como factor explcito en el desarrollo social y econmico del pas, y se plantearon estrategias para el uso adecuado de los recursos naturales, la promocin de tecnologas eficientes y para evitar el crecimiento urbano en las zonas concentradas del DF, Guadalajara y Monterrey. En 1983 se reform el artculo 25 de la Constitucin, para sealar en l que las actividades econmicas que hicieran uso de los recursos naturales deban de cuidar su conservacin. Se abri as una importante etapa en el desarrollo de la poltica ambiental mexicana al definir los diferentes mbitos de responsabilidad pblica en la resolucin de los problemas relativos al medio ambiente. Esta reforma constitucional permiti crear una nueva ley y en 1988 se public la Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, la cual, a pesar de posteriores modificaciones (1996), ha sido el instrumento rector de la operacin de la poltica ambiental hasta nuestros das. En 1992 se crearon dos organismos claves para la poltica ambiental: el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA). La primera encargada de generar normas y definir

polticas, y la segunda responsable de vigilar y fiscalizar el cumplimiento de las normas y leyes. Las reformas constituyeron la base de la constitucin del mercado ambiental, puesto que introdujo a los agentes de este mercado en una nueva lgica de actuacin basada en la bsqueda de negociacin. Por lo anterior, podemos decir que el perodo de los 80 se caracteriza por diversos trnsitos en la simbologa poltica de la crisis ambiental mexicana: de la confusin de instrumentos a la construccin de normas; del mbito de las respuestas por los daos a la salud, al campo activo de la poltica social y de la accin del poder presidencial para compensar una creciente debilidad en el cumplimiento de la justicia social. Para ello, en la segunda mitad de esa dcada, el tema fue trasladado hacia el campo de las polticas de vivienda y urbanismo. La poltica de vivienda se convertira en parte fundamental de la poltica social y tendra a su cargo una estrategia de contencin de fricciones polticas, compensacin social y creacin de redes clientelares buscando restaurar el poder presidencial tradicional del sistema poltica mexicano. Es importante sealar ello porque si bien es cierto que al ser ubicada en el contexto de una nueva secretara, la de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), la Subsecretara de Ecologa no gan recursos de modo significativo para su accionar, obtuvo en cambio el beneficio de una cercana poltica al poder presidencial, lo que le permiti iniciar la estrategia basada en normatividad, y por tanto en control y coaccin. Este cambio organizativo y poltico- nos permite decir que el inicio de la poltica ambiental est ubicado en este momento, es decir mediados de los aos 80. A partir de 1988, como hemos sealado, la nueva legislacin abrira el camino a la construccin de normas y, por tanto se crearan las bases para la formacin del mercado ambiental. Esta intervencin opera privilegiando la problemtica urbana: durante la crisis ambiental atmosfrica de la ciudad de Mxico en 1986, el presidente Miguel de la Madrid decret un plan de 21 medidas para reducir la contaminacin atmosfrica y se anunci el Plan de Contingencias Ambientales. En 1986 comenzaron las acciones dirigidas hacia industrias especficas: se cerr la

planta de celulosa de Loreto y Pea Pobre, en el sur del DF, generadora de humos y partculas. En 1988 entr en vigor una nueva ley, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. La SEDUE comenz a vigilar el cumplimiento de los acuerdos con empresas, a fin de verificar la inversin en tecnologa anticontaminante. Ello ocurri con las industrias del cemento, hule, fundicin, qumica, alimentos y del papel. Grandes empresas y asociaciones empresariales intervinieron en acuerdos con las autoridades en ese sentido: Fertimex, Celanese Mexicana, Grupo Novum, Grupo Cydsa, Industrias Resistol, y la Asociacin Nacional de la Industria Qumica. En la etapa en que se creaban las bases del mercado ambiental nacional, la dimensin internacional jugaba un importante papel: comenzaba ya la diplomacia ambiental a ser parte de la agenda internacional y la orientacin del gobierno mexicano fue la de asumir activamente esta nueva corriente internacional de intereses, sobre todo en el marco de una creciente presin de EU en el tema tradicional de la contaminacin en la zona de la frontera. En ese perodo el gobierno mexicano ratific el Protocolo de Montreal (1987) para la proteccin de la capa de ozono y firm el convenio de Basilea (1989) para regular el trnsito transfronterizo de desechos peligrosos. El sexenio de 1994-2000 gener nuevas medidas que tendieron a corregir las rigideces y el tratamiento "de choque" que tuvo la poltica en su fase inicial. En el horizonte de la poltica en su segunda fase, apareci de modo claro una coherencia con la temtica internacional: la certificacin y el circuito de negocios ambientales. Con la creacin de la Secretaria del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, SEMARNAP, por primera vez existi en la administracin pblica un organismo que reuna la gestin de los recursos naturales renovables con la del medio ambiente. La SEMARNAP identifica su misin a partir de tres estrategias: contener las tendencias del deterioro al medio ambiente, fomentar la produccin limpia y sustentable y contribuir al desarrollo social.

Tras la creacin de la SEMARNAP y la definicin de los objetivos de sta, la nueva concepcin de poltica ambiental acorde con las tendencias de la globalizacin fue trasladada a una nueva ley: en 1996, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, fue reformada, dando paso a una nueva definicin del desarrollo sustentable en los trminos siguientes: "El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social , que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente, y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras". 3.- Cuatro regiones en la geografa de la crisis ambiental. La formacin del mercado ambiental no es un proceso homogneo en el conjunto del territorio nacional, a pesar de la existencia de una poltica federal ambiental y de un ejercicio de identificacin de problemas especficos a escala regional (saber ecolgico). El mayor o menor peso poltico de determinadas regiones, la evolucin de las grandes catstrofes industrialecolgicas, la atencin y presin de los actores internacionales sobre problemticas de determinadas regiones, las iniciativas diferenciadas de los organismos de la poltica ambiental, el grado de madurez industrial de las regiones, son todos ellos factores un nuevo conocimiento que tendra como funcin reflejar las condiciones bajo las cuales se construyen los mercado ambientales en asientos territoriales definidos por una cierta identidad social. 3.1- Zonas metropolitanas de la ciudad de Mxico y Guadalajara: el peso de las instituciones nacionales y de la concentracin local. Las mayores regiones urbanas (zonas metropolitanas de las ciudades de Mxico, Guadalajara y Monterrey) estn expuestas a una crisis ambiental en todos sus niveles - aire, suelo, agua -, pero la misma crisis ambiental es percibida por la comunidad como uno ms de los riesgos a que se ven sometidos por el hecho de vivir en entornos urbanos. El manejo de las contingencias est a cargo de la Comisin Ambiental Metropolitana (funcionarios del DF y del estado de Mxico) y a la PROFEPA le corresponde verificar la reduccin de

los niveles de operacin de las empresas catalogadas como ms contaminantes. En la Fase I de una contingencia, las empresas deben disminuir de 30 a 40 % los procesos productivos que emiten contaminantes a la atmsfera; en la Fase II se disminuye el 70 % y en la Fase III se suspende totalmente la actividad. Cuando se declara una contingencia, se visitan 644 empresas. Las estadsticas que genera PROFEPA sealan una tendencia decreciente del porcentaje de empresas que no cumplen las condiciones definidas por la contingencia. Con un promedio de 12 contingencias al ao, calculando un tiempo de paro de la actividad industrial de 30 % en esos das, se puede estimar que el tiempo real de detencin de la industria afectada - la considerada como especialmente contaminante - es de 4 das por ao. Esta medida coactiva, ha sido el factor detonante de la creacin de un campo de negociacin y bsqueda de alternativas entre las grandes empresas y las autoridades ambientales El resultado ms notable es la poltica de convenios voluntarios, la cual consiste en permitir a las empresas mantener la actividad, a cambio de la modernizacin tecnolgica de sus procesos y el abatimiento de la contaminacin encampos diferentes al de la empresa. La modernizacin ambiental implica: cumplir las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) en un rango de 20 a 40% menor a lo que la norma fija; actuar sobre el total de emisiones; un programa adicional que implica el uso de gas ; emplear quemadores eficientes, un programa de inspeccin y monitoreo internos y medidas adicionales. Las medidas de apoyo al abatimiento general pueden ser el emplear vehculos de distribucin no contaminantes, o bien adquirir y destruir automviles viejos. Empresas que ha entrado este programa son: Procter&Gamble, Bimbo, Colgate y Corona Jabones. Como resultado de esta estrategia ambiental, se ha logrado disminuir la frecuencia con que se presentan contingencias, a la par que se disminuy el valor mximo que se considera crtico para definir una contingencia.

3.2 Frontera norte: instituciones binacionales para financiar el desarrollo La construccin del mercado ambiental en la frontera norte de Mxico es un proceso caracterizado por el peso que tiene la trayectoria especfica de administracin binacional de los recursos naturales, reforzada por un acuerdo comercial internacional, en el cual los grupos no gubernamentales de EUA

jugaron un rol decisivo. Adems, su ejecucin est definida como un gran programa transnacional de construccin de infraestructura y de recursos humanos que, en gran medida, viene a sustituir a la accin y la influencia econmica y poltica del Estado mexicano en su regin propia y en ese sentido es un proceso particular de la globalizacin. Gran parte de la conflictividad poltica asociada al TLCAN se ha concentrado en la amplia zona del norte de Mxico, ya que los aspectos ms sensibles del deterioro ambiental han tenido como punto de referencia los fenmenos asociados a la relacin econmica con EUA. Previo al Tratado de Libre Comercio, exista ya una historia importante de convenios y mecanismos para administrar el medio ambiente comn. El ms remoto en este siglo es el Tratado de Distribucin de Aguas de 194421, y en 1983 se haba firmado el Acuerdo de Cooperacin Ambiental Fronterizo, mejor conocido como el Acuerdo de La Paz. Este gener los lineamientos bsicos que seran consagrados en el Plan Integrado Ambiental Fronterizo de 1992. Sin embargo, la opinin pblica fronteriza y los grupos ambientalistas criticaron a este Plan en virtud de su limitado alcance en materia de seguimiento pblico de las acciones del mismo y, sobre todo, por no atender la problemtica de salud ambiental y de recursos naturales. Por ello, poco despus se dio a la luz un nuevo programa bilateral, llamado Frontera XXI. Su objetivo poltico fue constituirse en una rpida respuesta a las crticas ecologistas que podan obstaculizar el TLCAN. El Programa se define como "un esfuerzo binacional innovador que agrupa a las diversas entidades federales responsables del medio ambiente fronterizo, tanto en Mxico como en Estados Unidos, para trabajar en colaboracin hacia el desarrollo sustentable". Su horizonte de vida es de 5 aos y funciona con base en presupuestos federales especficos. Su base operativa son grupos de trabajo sobre temas determinados, y para el gobierno mexicano el esfuerzo principal radica en ejercer un mayor grado de descentralizacin en la gestin ambiental fronteriza. Destaca el hecho de que en este Programa intervienen prcticamente todas las entidades de gobierno de ambos pases que tienen relacin con el tema ambiental. El TLCAN fue firmado en 1994. A pesar de los antecedentes en materia de administracin ambiental fronteriza ya mencionados, la iniciativa de apertura comercial desat las presiones de grupos ambientalistas en los EUA para hacer frente al riesgo que, en su opinin, significara el libre

comercio entre dos pases con evidentes asimetras industriales y de normatividad ecolgica: "Entre los diversos objetivos de los grupos ambientalistas de EU, se concibi enganchar el acuerdo comercial al desarrollo sostenible, generar salvaguardias para la proteccin ambiental - incluyendo sanciones rgidas para los casos de incumplimiento de las propias leyes nacionales -, eliminar las ventajas comerciales basadas en cuestiones ambientales, incrementar el financiamiento para la administracin ambiental en Mxico y la regin fronteriza y crear nuevas estructuras institucionales para la administracin ambiental tanto en la arena trinacional como en la frontera entre EU y Mxico" (Mumme,1993:87). 3.3 Guadalczar: el frustrado intento de generar un nuevo campo de negocios ambientales Uno de los elementos ms significativos de la estrategia ambiental del gobierno en la primera mitad de los aos 90 fue la iniciativa de generar una infraestructura de alcance nacional para el tratamiento de los residuos industriales peligrosos (sustancias dotadas de las caractersticas denominadas CRETIB: corrosivas, reactivas, explosivas, txicas, inflamables o biolgico-infecciosas). Para ello, lanz el Programa para la Minimizacin y Manejo Integral de Residuos Peligrosos en Mxico 1996-2000 (PRORIP), el cual representaba de manera ms clara el nuevo curso de la estrategia gubernamental, proponiendo una modernizacin ambiental en confluencia con las tendencias de los negocios internacionales. En el pas solamente existan dos "confinamientos controlados" de residuos peligrosos. Uno en Mina, Nuevo Len, que, en cuya propiedad participaba desde 1994 Chemical Waste Management, junto con capital mexicano. Este confinamiento tena capacidad para el manejo de residuos provenientes del centro y noreste del pas. El otro estaba situado en Hermosillo, Sonora, de influencia local. Segn la evaluacin prospectiva que realiz el INE, para el ao 2010 esperara generar un campo de negocios basado en precios atractivos para la inversin y la valorizacin de la misma, activando as una demanda nueva. Segn el diagnstico realizado, las dimensiones de la generacin de residuos industriales peligrosos en Mxico eran que de 8 millones de toneladas de residuos, solo 12 % est sujeto a algn proceso de reciclamiento (6 % es confinado y el otro 6 % pasa a procesos de aprovechamiento energtico o simplemente incineracin). Se esperaba una tendencia de crecimiento de este

volumen de 15 % en 15 aos, y la aplicacin del Programa posibilitara que en el perodo mencionado se lograse reciclar el 45 % del total de residuos ( 17 % por tratamiento trmico, 15 con procesos fisco qumicos, 6, por solidificacin y el 7 restante por confinamiento). La industria qumica es la principal generadora de los residuos industriales, con el 40 % del total, en segundo lugar est la industria metalmecnica y la metlica bsica, con el 10% y posteriormente la industria elctrica con el 8 %. La regin central de Mxico aporta el 65 % de los residuos totales, y en segundo lugar se encuentra la zona norte con 24 %. El Plan propona la creacin de una red de centros que ofreceran servicios de almacenamiento, recoleccin y transporte; estaciones de transferencia; sistemas de separacin, recuperacin y reciclaje; tratamiento, confinamiento o disposicin final y exportacin o importacin. Sin embargo, la iniciativa se inici y termin con un solo ejemplo, el de Guadalcazar28, regin en la cual se construy el Confinamiento Tcnico de Residuos Industriales, SA de CV, Coterin.