REFORMA DO ESTADO E OS NOVOS MODELOS

THE REFORMATION OF THE STATE AND THE NEW MODELS

Rodrigo Gabriel Moisés1

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Professor e Coordenador da FMB

RESUMO. A institucionalização das organizações sociais e das organizações da

sociedade civil de interesse público se apresenta como alternativa à crise do aparelho do
Estado no âmbito da prestação dos serviços sociais. Essas entidades são percebidas
como uma forma de parceria do Estado com as instituições privadas de fins públicos ou,
sob outro ângulo, uma forma de participação popular na gestão administrativa. O texto
pretende ressaltar a importância do fortalecimento do terceiro setor no Brasil, bem como
apresentar um breve resumo das características das organizações sociais e das
organizações da sociedade civil de interesse público.
PALAVRAS-CHAVE: Terceiro setor, reforma do estado, organização social,
organização da sociedade civil de interesse público

SUMMARY. The institutionalization of the social organizations and the organizations

of the civil society of public interest if presents as alternative to the crisis of the device
of the State in the scope of the installment of the social services. These entities are
perceived as a form of partnership of the State with the private institutions of public
ends or, under another angle, a form of popular participation in the administrative
management. The text intends to stand out the importance of the fortalecimento of the
third sector in Brazil, as well as presenting a brief summary of the characteristics of the
social organizations and the organizations of the civil society of public interest.
KEY WORDS: Third sector, the reformation of the state, social organization,
organization of the civil society of public interest

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INTRODUÇÃO

O TERCEIRO SETOR COMO EFETIVAÇÃO DA DEMOCRACIA

PARTICIPATIVA

O Terceiro Setor pode-ser definido como “o conjunto de pessoas jurídicas

privadas de fins públicos e sem finalidade lucrativa, constituída voluntariamente,
auxiliares do Estado na persecução de atividades de conteúdo social relevante”.[1]
A expressão Terceiro Setor vem sendo utilizada em contraposição à idéia de que
o primeiro setor é constituído pelo Estado, incapaz de promover sozinho o bem-estar-
social, e de que o segundo é formado pelo mercado,que se interessa pela produção de
bens e serviços que dão retorno. Ou seja, “enquanto o mercado existe para gerar lucro e
o governo para prover a estrutura essencial para a aplicação da lei e da ordem e a
promoção do bem-estar-geral, o Terceiro Setor existe para prover algum serviço ou
alguma causa”.[2]
Recentes estudos, enfocando a questão social premente no Brasil, fazem ainda
referência a dois outros setores: o quarto setor, que seria constituído pelo contingente,
cada vez maior em nosso país, infelizmente, da economia informal; e o quinto setor,
composto dos excluídos da economia, em decorrência da miséria absoluta.[3]
Nos últimos anos começou-se a reconhecer a importância do Terceiro Setor no
âmbito da sociedade e da economia contemporâneas pela sua capacidade de
mobilização de recursos humanos e materiais para o atendimento de importantes
demandas sociais que o Estado não têm condições de atender; pela sua capacidade de
geração de empregos; e pelo aspecto qualitativo, caracterizado pelo idealismo de suas
atividades enquanto participação democrática, exercício de cidadania e responsabilidade
social.

Neste sentido, opina Norbert Pasquatti:

“Estamos cada vez mais convencidos de que um vigoroso Terceiro Setor, de

organizações civis privadas (associações e fundações) voltadas para o interesse comum,
sem fins lucrativos, pode fornecer fator motivador e coordenador, influenciando os
demais setores econômicos – especialmente o Governo e as Empresas -, para um melhor

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e mais equilibrado ciclo ecnômico – um desenvolvimento, digamos, mais sustentável ao

longo do tempo”.[4]
Como depreendemos de sua definição, podem ser configuradas como
organizações do Terceiro Setor as entidades de interesse social sem fins lucrativos, que
podem atuar em um amplo espectro de atividades, tais como defesa dos direitos
humanos, proteção do meio ambiente, assistência à saúde, apoio a populações carentes,
educação, cidadania, direitos da mulher, direitos indígenas, direitos do consumidor,
direitos das crianças, etc.
Conforme ensina José Paes[5], o Terceiro Setor tem um caráter estratégico da
maior importância no âmbito de qualquer sociedade que se preocupe com o
desenvolvimento social e a consolidação de valores democráticos, pluralistas,
comprometidos com a solidariedade humana e o sentido de comunidade.
No Brasil, apesar da forte presença do Estado, a ineficiência deste abre espaços
para muitas outras iniciativas. É justamente neste ambiente que a sociedade civil pode
organizar-se de maneira eficiente e fornecer certos tipos de bens e serviços que as
empresas privadas não têm interesse em fornecer por serem bens públicos ou por não
apresentarem perspectivas lucrativas e que o Estado, por outro, lado, vê-se
impossibilitado de fazer, seja por uma restrição orçamentária, seja por uma
incapacidade ou incompetência administrativa.
A própria Constituição de 1988 já trouxe a importância e o incentivo ao
desenvolvimento desta participação da sociedade. Por exemplo, no art. 205, ao referir-se
à promoção e ao incentivo da educação...com a colaboração da sociedade...; no art. 215,
§ 1 º, ao determinar a proteção do Estado às manifestações das culturas ... de outros
grupos participantes do processo civilizatório nacional; e ainda no art. 225, que,
referindo-se ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impõe também ...à
coletividade o dever de defendê-lo e preserva-lo... .
Portanto, cumpre não só ao Poder Público, mas também à própria sociedade,
viabilizar a modernização do Estado Brasileiro através do desenvolvimento sério e
progressivo do Terceiro Setor.

A REFORMA DO ESTADO E A AMPLIAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA

SOCIEDADE NA GESTÃO PÚBLICA

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Apesar de importantes avanços, a Constituição de 88, em termos de gerência da

Administração Pública, em pouco progrediu do modelo de Estado burocrático, assim
como passou a figurar como causa crítica do acirramento de várias frentes de
endividamento estatal (funcionalismo público, crescimento explosivo do número de
municípios, maior controle por procedimentos e não por resultados etc).
Perante o desafio da crise do Estado, apregoada em níveis políticos, fiscais,
administrativos, previdenciários, orçamentários e em sua própria relação com a
sociedade, e dado o reiterado discurso político-econômico de governos específicos
acerca da "insustentabilidade" do ordenamento jurídico nacional nos patamares em que
foi colocado pela CF/88, estamos permanentemente, desde a promulgação desta
Constituição, discutindo propostas de "reformar" o Estado.
Em decorrência desta situação e conforme as correntes que pregam a redução da
intervenção e do tamanho do Estado, em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado (PDRAE) lançou as bases do projeto governamental brasileiro de
reestruturação do aparato estatal, não só enquanto "resposta à crise generalizada do
Estado", mas também, segundo o discurso político vigente, enquanto "forma de
defendê-lo como ‘res publica’", o que determinou, segundo o próprio Plano Diretor, o
caráter "imperativo" da reforma nos anos 90.[6]
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado buscou a inovar no modelo
de Administração Pública, com o argumento de que a velha burocracia é, em essência,
um dos maiores problemas do Estado brasileiro. Desta forma a necessidade de um novo
modelo de gestão para o setor público, bem como a mudança na forma de tratamento da
crise do Estado, da maneira como é justificada no Plano Diretor, pressupunham a
insuficiência ou inadaptação das posturas político-ideológicas anteriores, que, em
grande medida, abriram espaço para agravá-la ainda mais.
Assim, em se tratando de reforma administrativa, o principal marco de
renovação seria a proposta de implementar um novo "paradigma" de organização
administrativa, a saber, a Administração Pública gerencial, que vem introduzir a
perspectiva do desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações estatais.
Analisando os impactos e mesmo o grau de novidade e ruptura com o modelo de
gestão burocrático até então e ainda hoje impregnado na Administração Pública, a
proposta gerencial visualizada pelo PDRAE como alternativa reformadora é composta
por duas bases essenciais: "em suma, afirma-se que a administração pública deve ser
permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da

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sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados

(fins)".[7](grifos nossos)

Quando o PDRAE considera que a reforma do Estado é tarefa para o conjunto da

sociedade, tendo em vista que o papel do Estado, a partir da reforma, seria tão somente
o de promover e regular o desenvolvimento econômico e social, a lógica governamental
passa a discutir junto à sociedade, que os atores no processo de reforma não se
restringem aos setores exclusivos do Estado, ou seja, a responsabilidade deve passar a
ser compartilhada com a sociedade e com o mercado.
Segundo Paulo Modesto[8], o objetivo econômico da Reforma Administrativa,
portanto, pode-se afirmar, é diminuir o déficit público, ampliar a poupança pública e a
capacidade financeira do Estado de concentrar recursos em áreas em que é
indispensável a sua intervenção direta. O objetivo social, por sua vez, consiste em
aumentar a eficiência dos serviços sociais oferecidos ou financiados pelo Estado,
atendendo melhor o cidadão a um custo menor. Já o objetivo político consiste na
ampliação da participação da cidadania na gestão da coisa pública, estimulando a ação
social comunitária.
É, pois, no envolvimento da sociedade civil que se encontra justamente uma das
propostas mais audaciosas quanto à reestruturação do Estado. Como conseqüência deste
movimento, destacam-se a institucionalização do Programa Nacional de Publicização os
processos de criação das Organizações Sociais (OS), conforme a Lei 9.637/98, e as
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), conforme a Lei
9.790/99, como entes da sociedade organizada sem fins lucrativos, e que se prontificam
a receberem estas qualificações jurídicas. Tais processos, interdependentes entre si,
representam o direcionamento prático da saída da intervenção direta estatal do setor de
serviços não exclusivos, de maneira a transferir para a sociedade organizada (a saber,
organizações públicas não-estatais e privadas sem fins lucrativos) a prestação de
serviços como saúde, educação, produção científica e tecnológica, proteção ao meio
ambiente e produção cultural.

AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

O status de organização social é produto de uma qualificação jurídica, atribuída

a pessoa jurídica de direito privado, pelo Poder Executivo, em virtude de atendimento

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de determinados requisitos de constituição e funcionamento, previstos expressamente na

Lei n º 9.637, de 15 de maio de 1998, dos quais podemos destacar:

a) ser entidade sem fins lucrativos, e com a obrigação de realizar investimentos

de seus excedentes financeiros no desenvolvimento de suas atividades, proibida a
distribuição de bens ou de parcelas do patrimônio líquido;
b) dedicar-se, com caráter altruístico, a atividades sociais, dentre as quais o
ensino, a pesquisa, o desenvolvimento tecnológico e a saúde;
c) ser seu órgão de deliberação superior – a que a lei se refere como Conselho de
Administração – integrado de representantes do Poder Público, em percentual de vinte a
quarenta por cento; de vinte a trinta por cento de representantes da sociedade civil,
sendo que os Conselheiros de ambas as categorias são tidos como “natos”, e devendo o
seu conjunto corresponder a mais de cinqüenta por cento do colegiado.
A outorga da qualificação é discricionária, eis que resultante de juízo de
“conveniência e oportunidade” do Ministro ou titular do órgão supervisor da
correspondente área de atividade, e as organizações sociais são declaradas como
entidades de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais.
A ligação da OS com o Poder Público se dá através da celebração de contrato
gestão entre eles com vistas à formação de parceria entre as partes para fomente e
execução das atividades relacionadas na Lei.
Este contrato, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora
e a organização social, e aprovado pelo Conselho de Administração dessa e pelo
Governo, deverá discriminar as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder
Público e da organização social.
Submetido à principiologia público-social (princípios da legalidade, moralidade,
impessoalidade, publicidade e economicidade), o contrato, como é próprio da espécie,
estabelecerá programas de trabalho, metas e prazos de seu atingimento, índices de
avaliação de desempenho, limites de despesas, assim como outras cláusulas, sendo sua
execução fiscalizada pela Administração Pública. O descumprimento contratual, pela
OS, poderá levar à desqualificação dessa, pelo Poder Executivo.
Para execução de suas atividades, o Executivo poderá ceder às organizações
sociais, servidores públicos com ônus para a origem, sendo dispensada a licitação para
outorga de permissão de uso de bens públicos, assim como para a celebração de

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contratos de prestação de serviços por elas à Administração Publica para atividades

contempladas no objeto do contrato de gestão.
Feitas estas rápidas considerações sobre a Lei n º 9.637/98, devemos registrar as
críticas que lhe são feitas por um grande número de doutrinadores, que denunciam
falhas que possibilitam certos desvirtuamentos.
Entre estas falhas citamos, como exemplo mais significante, a que se refere à
exigência de aprovação “política”, que prevê como requisito para a aquisição do título
de organização social , a aprovação quanto à conveniência e oportunidade da
qualificação, abriu-se margem a um campo de discricionariedade, no qual os interesses
em questão podem não ser coincidentes com o interesse público.[9]
Atento às críticas, Paulo Modesto afirma que “convém amadurecer a
experiência do modelo legal para exigir das entidades candidatas à qualificação um
tempo mínimo de atuação comprovada em sua área de atividade”.[10]
Mas, ainda assim, não se deve desprezar o avanço conseguido com a Lei das
Organizações Sociais, como pondera Juarez Freitas:
“entre os riscos e benefícios, apesar das ressalvas feitas à lei federal, compensam os
méritos do instituto, residindo o maior dos quais na ocasião de fazer com que o Poder
Público, titular da prestação de serviços públicos, admita mais uma modalidade de
execução indireta dos serviços de utilidade pública (in casu, através da atuação de
parceiros qualificados ou, como parece melhor dizer, de uma aliança coobrigante sem
finalidade lucrativa, à diferença do que sucede, por exemplo, nas concessões). E mais: a
sociedade, ela mesma, assume, nas suas mãos (não raro dispostas a gestos de extrema e
belíssima solidariedade anônima), a meta de sobrepassar desassistências crônicas,
avançando no sentido da maioridade cidadã, um dos vetores máximos na
fundamentação do Estado em novas e promissoras bases.”

AS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO

As OSCIPs foram criadas pela Lei n º 9.790, de 23 de março de 1999,

regulamentada pelo Decreto n º 3.100, de 30.06.99.
Como ocorre no caso da OS, o título de OSCIP trata-se de uma qualificação
atribuída às entidades privadas sem fins lucrativos, que desempenhem atividades de
relevante valor social, desde que preencham determinados requisitos legais.

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Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, “a organização da sociedade civil de

caráter público, se comparada com a organização social, está mais bem estruturada e
impõe requisitos mais rígidos para a obtenção da qualificação”.[11]
O pedido de qualificação como OSCIP deve ser dirigido ao Ministério da
Justiça, e, ao contrário do que ocorre na qualificação das organizações sociais, a
obtenção do título se dá através de ato vinculado da autoridade administrativa que deve
observar o cumprimento dos requisitos estabelecidos na Lei n º 9.790.
Entre os requisitos para a qualificação exigidos nesta Lei está o de apresentar o
balanço patrimonial e demonstração do resultado do exercício do último ano.
Outra inovação é a que exige que o Estatuto da candidata à qualificação,
disponha sobre a destinação do patrimônio adquirido na vigência do título, com recursos
públicos, em caso de perda da qualificação de OSCIP.
O vínculo estabelecido entre a OSCIP e o Poder Público se dá através do Termo
de Parceria, que deve discriminar direitos, responsabilidades e obrigações das partes
signatárias.Sua execução deve ser acompanhada e fiscalizada pelo órgão do Poder
Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada e pelos Conselhos de
Políticas Públicas.
O termo de parceria deve conter ainda previsão dos critérios objetivos de
avaliação de desempenho a serem utilizados, inclusive mediante indicadores de
resultado.
Ao término de cada exercício financeiro estabelecido no termo de parceria,
deverá haver prestação de contas com a apresentação de relatório sobre a execução do
objeto do termo, comparando as metas propostas com os resultados alcançados; parecer
e relatório de auditoria nos casos em que o total dos recursos for igual ou superior a
600.000 Reais.
A Lei n º 9.790 fez uma previsão inicial de possibilidade de acúmulo da
qualificação de OSCIP com o título de utilidade público e o certificado de entidade
filantrópica pelo prazo máximo de dois anos, contados a partir de sua vigência, quando
a entidade interessada em manter a qualificação de OSCIP deveria fazer esta opção,
renunciando às demais qualificações. Contudo, este prazo foi alterado, por Medida
Provisória de 23.03.01, para cinco anos. Desta forma, segundo José Paes, a partir de 23
de março de 2004, haverá uma clara diferenciação nas finalidades das OSCIPs daqueles
que apresentam fins mútuos ou destinados a um círculo restrito de beneficiários: as

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detentoras dos Títulos de Utilidade Pública e o Certificado de Entidade

Filantrópica.[12]

CONCLUSÃO
Como visto, o terceiro setor (sociedade), atuando ao lado do primeiro (Estado) e
do segundo (mercado), vem tendo um papel cada vez mais significativo no
amadurecimento da sociedade brasileira.
Diante das atuais mudanças e tendências do Estado brasileiro, as organizações
sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público devem se propagar e
assumir relevantes serviços sociais em parcerias estabelecidas com o Estado, através do
contrato de gestão ou do termo de parceria.
Não se pode esconder, contudo, o temor do uso indevido destas organizações do
Terceiro Setor, que ainda não possuem tradição na realidade brasileira. O risco de um
desvirtuamento destas organizações está previsto até mesmo no PDRAE : ou se
respeitam as condições descritas em lei, como, por exemplo, a forma de composição de
seus conselhos de administração ou se fica à mercê da possibilidade de "privatização ou
feudalização dessas entidades".
Contudo, o que move a busca de alternativas como a de incentivo ao terceiro
setor é o fato de que grande parte da população brasileira nunca teve uma efetivação
abrangente dos direitos sociais como educação e saúde (apesar de estarem conformados
na Constituição de 88 como "deveres do Estado").
É notória a incapacidade do Estado em atender à demanda pelos direitos sociais,
assim todas as modalidades de atuação da sociedade civil organizada são iniciativas
válidas para tornar o terceiro setor mais atuante em seu papel de dar mais eficácia aos
direitos sociais, atuando, no dizer de Norberto Pasquatti, “como importante catalisador
de coordenação dos desequilíbrios dos vários setores de nossa economia”.[13]

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do terceiro setor no Brasil. Revista de

Direito Administrativo, 214, págs. 55-68, out./dez. 1998.

MOTTA, Athayde. O terceiro setor e a sociedade brasileira. Revista Democracia, n.

108, nov./dez. 1994.

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PAES, José Eduardo Sabo. Fundações e Entidades de Interesse Social. Brasília: Brasília
Jurídica, 2001.

PASQUATTI, Norberto. O Terceiro Setor e os Direitos Sociais.In: Pantaleão, Leonardo

(org.). Fundações Educacionais. págs. 13-55, São Paulo: Atlas,

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA/ Câmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, 19952003.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo.São Paulo: Atlas, 2002.

ROCHA, Sílvio Luís Ferreira. Terceiro Setor.São Paulo: Malheiros. 2003

SILVANO, Ana Paula. Fundações Públicas e Terceiro Setor. Rio de Janeiro: Lúmen
Júris, 2003.
--------------------------------------------------------------------------------

[1] MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do terceiro setor no Brasil, p. 56.

[2] MOTTA, Athayde. O terceiro setor e a sociedade brasileira, p.39.

[3] PASQUATTI, Noberto. O Terceiro Setor e os Direitos Sociais. In: PANTALEÃO,

Leonardo (org.). Fundações Educacionais, p.14.

[4] Idem. Ibidem, p.16.

[5] Cf. PAES, José Eduardo Sabo. Fundações e Entidades de Interesse Socia, p.68.

[6] PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA/ Câmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado , p.19.

[7] PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Plano Diretor..., p.22.

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[8] Cf. MODESTO, Paulo. Ob. Cit., p. 13-15.

[9] SILVANO, Ana Paula. Fundações Públicas e Terceiro Setor. P.77.

[10] MODESTO, Paulo. Ob. Cit., p. 14.

[11] PIETRO, Maria Silvia Zanella di, Direito Administrativo, p. 407.

[12] Cf. PAES, José Eduardo Sabo. Ob. Cit., p. 112.

[13] PASQUATTI, Norberto. Ob. Cit., p.32.

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