Modulo 1

Curso 9203/2009 FDI: Gestin de recursos humanos en las Administraciones Pblicas.
Modulo I
GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
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Curso 9203/2009 FDI: Gestin de recursos humanos en las Administraciones Pblicas. Modulo I
Objetivos: El texto que se presenta a continuacin ofrece al alumno un marco de referencia para entender las claves de la moderna Gestin de Recursos Humanos (GRH) en las organizaciones pblicas y de su potencial papel modernizador. Se pretende propiciar la reflexin crtica, el debate y la formulacin de polticas de recursos humanos en las instituciones que hagan posible la integracin y desarrollo de los empleados pblicos.
1. Que el alumno disponga de un marco de referencia en materia de GRH: sus objetivos, procesos, herramientas y estrategias.
La Gestin de Recursos Humanos es, como la propia Gestin Pblica, de naturaleza necesariamente pluridisciplinar. De ah que el alumno se encuentre, adems de las habituales referencias normativas, abundantes citas basadas en las ciencias sociales. Un planteamiento directivo en el sector pblico es precisamente esto: cmo dirigir eficazmente empresas basadas en la Ley, dando respuestas a los ciudadanos.
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Enfoque:
3. Familiarizarse con los principales procesos de la Gestin de Recursos Humanos a partir de: a) los problemas ms habituales, b) el conocimiento del modelo diseado por el legislador y c) las prcticas de gestin recomendables.
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2. Conocer las bases tcnicas de la gestin de personal en un modelo de empleo pblico basado en los puestos de trabajo.
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De un modo ms especfico se pretende:
NDICE 0.- LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN ESPAA (DOSCIENTOS AOS RECIENTES DE GESTIN PBLICA)
1.- Antecedentes 2.- Anlisis del contexto 3.- Puntos fuertes del Estatuto Bsico del Empleado Pblico
1. GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: OBJETIVOS Y PROCESOS.
2. Qu es Gestin de Recursos Humanos
2. El sistema de mrito.
3. Los fundamentos tcnicos: el Anlisis y Descripcin de Puestos de Trabajo 2.1 Qu es el Puesto de Trabajo 2.2 El anlisis de puestos de trabajo 4. La Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) 3.1. Los objetivos a conseguir con la RPT 3.2. Contenido mnimo y caracterizacin jurdica 5. Funcionarios y laborales: Evolucin y situacin actual en el Empleo Pblico 6. Problemtica del sistema: Puntos dbiles y estrategias de mejora 5.1 La lgica organizativa del sistema 5.2. Estrategias de mejora
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1. Empleo Pblico y Gestin de Recursos Humanos 1.1. El Sistema de Mrito 1.2. Gestin y Derecho: Los Instrumentos de Ordenacin de la Gestin del Personal 1.3. Organizacin del Sistema: Componente subjetivo (Plaza) y componente objetivo (Puesto) en la Gestin de Recursos Humanos 1.4 La necesidad de seguir prestando atencin al sistema de puestos de trabajo
2. LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ACTUAL MODELO DE EMPLEO PBLICO
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3. Objetivos y procesos de la Gestin Pblica de Recursos Humanos 3.1. Los objetivos 3.2. Los procesos de gestin
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1. Los empleados pblicos en la Administracin: Retos para su gestin. 1.1. El Factor Humano como instrumento del Cambio 1.2. Los problemas a afrontar en materia de Personal
3. PLANIFICACIN DE RECURSOS HUMANOS

1. Qu es la Planificacin de Recursos Humanos 2. Herramientas jurdicas para el dimensionamiento de plantillas: los Planes de Empleo. 3. Herramientas jurdicas para la programacin de efectivos: la Oferta de Empleo Pblico.
4. LA SELECCIN DE PERSONAL
1. La legitimidad social de las polticas de ingreso. 2. Problemas habituales en la seleccin de personal en las instituciones administrativas. 2.1 Ordenancismo en el diseo del proceso 2.2 Politizacin de los tribunales 3. El modelo de seleccin vigente. 3.1 Los factores de seleccin se basan en los conocimientos, experiencia y aptitudes de los candidatos, con exclusin de cualesquiera otros. 3.2. Se concede preferencia a la Oposicin como Sistema Selectivo de acceso al Empleo Pblico 3.3. Prohibicin de las pruebas restringidas 3.4. El modelo limita los requisitos particulares de los aspirantes 3.5. La relevancia del adecuado encuadramiento: la Plaza 3.6. La primaca del ejercicio prctico: el Puesto de Trabajo 3.7. Se trata de una seleccin tcnica, objetivada, depositada en los rganos de Seleccin 3.8 El margen para la innovacin: el principio de racionalidad 3.9 El modelo se aplica a todo el empleo pblico 4. Fundamentos metodolgicos de la seleccin de personal 5. Estrategias de mejora en seleccin de personal 5.1. La profesionalizacin de los rganos de seleccin 5.2. El empleo de pruebas situacionales 5.3. El uso eficaz de la Entrevista 5.4. Gestionar adecuadamente el flujo de necesidades no permanentes de personal
5 POLTICA RETRIBUTIVA
1. Introduccin: la dimensin psicosocial de la retribucin 2. El sistema retributivo vigente
2.1 Componentes de la retribucin 2.2 Las patologas habituales 2.3 Rasgos del Sistema Retributivo vigente en la Administracin
3. La poltica retributiva
3.1 Los objetivos 3.2. Los temas de discusin
4. Estrategias de mejora
4.1. La Valoracin de Puestos de Trabajo (VPT) 4.2. La Retribucin del Rendimiento: La Productividad.
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6. LA CARRERA ADMINISTRATIVA
1. El desarrollo de las personas en las organizaciones 2. La Carrera Administrativa
21 Definicin 22 El Modelo vigente de Carrera: caractersticas 2.3 Las debilidades del Modelo
3. Estrategias de mejora en la gestin de la carrera profesional

3.1 Diseo de Planes efectivos de Carrera en base a los Puestos 3.2 Diseo de Planes de Promocin Interna
4. La Formacin
4.1. Definicin 4.2. Las herramientas: el diagnstico de necesidades y el plan.
7. GESTIN DEL RENDIMIENTO

1. El rendimiento como objeto de la Gestin de Personal 2. La Direccin de Personas
3. Valores y rendimiento: la tica Pblica
8. LA FUNCIN DE LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS

1. Para qu existe la gestin de Recursos Humanos? 2. Caractersticas de una Unidad de Recursos Humanos 3. Encuadramiento orgnico y poder organizativo del servicio de recursos humanos
BIBLIOGRAFA
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2.1 La direccin de colaboradores 2.2 La evaluacin del desempeo 2.3. La evaluacin basada en competencias 2.4. Cmo abordar los problemas del rendimiento individual
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0.- LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN ESPAA

(DOSCIENTOS AOS RECIENTES DE GESTIN PBLICA)
1.- ANTECEDENTES La historia administrativa ms reciente de Espaa es una breve sucesin de intentos de reformas parciales, de la burocracia. Pero antes de continuar, delimitemos un poco el concepto de burocracia, de la cual existen ms de 35 acepciones distintas. Para nosotros, la Burocracia es la estructura de organizacin del personal mediante la cual se realizan actividades gubernamentales, a travs de una divisin de tareas basadas en la especializacin funcional, establece una jerarqua bien delimitada que opera segn el conjunto de normas y reglamentos que definen los derechos y deberes de los participantes. As nos alejaremos del concepto ms denostado de burocracia, segn el cual era el ejercicio desptico del poder por parte de las clases administrativas que gobiernan el estado. Burocracia ser as la forma de organizacin que garantiza independencia frente a la arbitrariedad y asegura objetividad frente al despotismo (Jordi Sevilla. Ministro AA.PP ). Apenas ha habido gobiernos que no han intentado arreglar la situacin de los funcionarios pblicos (en adelante, les llamaremos empleados pblicos, que es un concepto que se ajusta mejor a la realidad y a la diversidad de los regmenes jurdicos del personal al servicio de las administraciones pblicas, bien sean hombre s o mujeres). La administracin espaola se fue construyendo a lo largo del siglo XIX de una forma improvisada y desordenada, donde anidaban vicios como el reparto de prebendas y el parasitismo, la desconfianza entre la organizacin y los empleados pblicos que era muy hbil en el manejo de cesantas por conveniencias polticas. ( Cesanta = Privacin de un puesto o cargo pblico, por resolucin del gobierno u otra autoridad ). Ante esta situacin y circunstancias, diversos polticos intentaron abordar el problema de los funcionarios y dictaran disposiciones encaminadas a ordenar la funcin pblica. LOPEZ BALLESTEROS (1827) Mediante el Real Decreto de 3 de abril de 1828 sobre el Nuevo Arreglo de Empleados dictada por el ministro Lpez Ballesteros (bajo el reinado absolutista de Ferrnando VII), aparece como el primer intento de establecimiento de unas reglas ciertas y uniformes aplicables a los sueldos de los empleados pblicos. Con esa frmula de arreglo se recoga la voluntad de corregir una situacin que se consideraba mejorable, ajustando los gastos a los ingresos y determinando que los sueldos que se perciban en activo, condicionaran las cuantas e las pensiones. Dicho RD se llev a cabo, al menos, bajo la audiencia del Consejo de Estado. Pero el contenido de este RD de Lpez Ballesteros va un poco ms all, al intentar abarcar todas las situaciones, definindolas y regulando los efectos econmicos en cada una de ellas: Destino, toma de posesin, enfermedad, asuntos propios, comisiones de servicio, cesantas y finalmente reservando al Rey la competencial del nombramiento de los empleados pblicos. Pgina 6 de 128
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Se implantan los mecanismos de mrito y capacidad (al menos nominalmente). Pero persisten los problemas de inestabilidad de los empleados pblicos. Este RD buscaba la profesionalizacin y el encuadramiento de los empleados pblicos en un sistema organizado. Sin embargo el modo de seleccin y sobre todo el nombramiento estar supeditado a las cesantas. Previamente a este periodo el sistema se caracterizaba por la venta de empleos como mecanismo de financiacin extraordinario y la existencia de prerrogativas reales en el nombramiento como mecanismote agradecimiento de servicios prestados. BRAVO MURILLO (1852) Con el RD de 18 de junio de 1852 de Bravo Murillo se considera que se elabora el primer Estatuto General de la Funcin Pblica Espaola. Se tratan aspectos como los procedimientos de seleccin, la estructura del empleo pblico (ingresos y ascensos), la cesanta, la jubilacin o incluso las licencias. Se regula a los empleados pblicos (Funcionarios) por Categoras (las Clases de Lpez Ballesteros), establecindose 5 categoras: Jefes Superiores; Jefes de Administracin; Jefes de Negociado; Oficiales; Aspirantes a Oficial. Establecindose diferentes posiciones retributivas y las formas de acceso a cada una de ellas: Para acceder a Oficial, el mecanismo de la Oposicin Para acceder a Jefe de Negociado, una antigedad de 6 aos en categoras inferiores o disponer el ttulo de Licenciado Para ser Jefe Superior o Jefe de Administracin, solo se poda acceder por eleccin (libre designacin) En esta poca sern habituales los favoritismos polticos en los nombramientos y la ausencia de inamovilidad. Siguieron existiendo las Cesantas, por cambios en el poder, ahondando la situacin de precariedad en el empleo pblico. Sin embargo se produce un cambio significativo al exigirse en determinadas Categoras un examen previo, haciendo un poco ms difcil la sustitucin de las bajas de los cesantes. En algunas disposiciones se establece que este RD no se va a aplicar a algunas Categoras cuyos empleados tengan condiciones especiales, diferenciando as la Administracin General de la Especial, por lo que stos alcanzaban algn cierto grado de inamovilidad y no afectndoles las cesantas y fue el precursor de elementos corporativistas. Otro rasgo importante de este Estatuto de Bravo Murillo es la consideracin de los Subalternos que realizan un trabajo manual y no tienen la condicin de empleado pblico como los funcionarios. Al no tener la consideracin de empleados pblicos, los subalternos parece que accedieran a estos puestos por amistad o por favores. As aparecen dos tipos de relaciones jurdicas diferenciadas: Los Funcionarios, con carcter de naturaleza pblica y los Subalternos de naturaleza contractual. No obstante esta dicotoma terminara diluyndose al crearse Categoras de Funcionarios con tareas manuales (peones camineros) y funcionarizarse posteriormente los porteros, mozos y ordenanzas.
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ODONNELL (1866) El Reglamento orgnico de las carreras civiles de la Administracin Pblica mediante RD de 4 de marzo de 1866 aprobado por ODonnell, solo estuvo en vigor cinco meses. Se critica al anterior Estatuto de Bravo Murillo, al destacar que ste (el de Bravo Murillo) estableca escasos requisitos para el acceso a las Categoras Superiores, contrastando con la abundancia de los mismos para acceder a los inferiores. Se utiliza de forma indistinta el trmino empleado y funcionario. Se sigue manteniendo la distincin de los Subalternos (Trabajadores manuales, sometidos al Derecho laboral) de la Categora de Funcionarios (Trabajadores intelectuales). Aparecen detallados los sistemas de ascenso y la estabilidad seguir ausente del ordenamiento para el personal de Libre Designacin que cesar cuando lo haga el gobierno. El resto del personal, al contrario gozar de una relativa estabilidad en funcin de la antigedad en el desempeo del empleo pblico.
ESTATUTO DE MAURA (1918)
Las 5 causas por las que el empleado pblico puede cesar son: a) Cesanta automtica, si no se tomaba posesin tras el ingreso b) Cesanta automtica por abandono del cargo o ausentarse sin licencia c) Cesanta automtica por transcurrir 10 aos desde una situacin de excedencia d) Cesanta por motivos disciplinarios, consecuencia de faltas muy graves e) Cesanta por conveniencia del servicio, declarada por el Consejo de Ministros (Verdadera supervivencia del cese por motivos polticos anteriormente existente) La estabilidad en el empleo pblico se haba ido consiguiendo mediante normas y reglamentos departamentales. Los Cuerpos Generales se estructuran en personal tcnico y personal auxiliar. La Escala Tcnica contar con 3 categoras y la Escala Auxiliar con una sola. Al personal Subalterno se le otorga la categora de Funcionario, dividido en Clases (Porteros, Ordenanzas, Mozos de Oficina y Similares). As se trunca la incompatibilidad entre el trabajo no intelectual y la condicin de funcionario. Existen dos tipos de empleados sujetos a regmenes jurdicos distintos pero sin distincin entre las funciones que realizan. Esta norma, finalmente, permanecer vigente hasta la Ley de Bases de Julio de 1963, para finalmente y tras la aparicin de la Democracia actual, aprobarse en 1984 la Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica
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Se propone terminar con las Cesantas mediante la garanta de inamovilidad. Se generalizan las Oposiciones como forma de ingreso, manteniendo el rgimen de Categoras y el criterio de la antigedad para el ascenso.
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Los cambios de gobierno se sucedieron y as no fue posible tener una regulacin clara y definida de la funcin pblica hasta el ao 1918 cuando se aprob la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 que contena un nuevo Estatuto de los Funcionarios de la Administracin Civil del Estado, denominado Estatuto de Maura.
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Con la llegada al gobierno de Narvez, se derogar el Decreto ODonnell como un acto de claro de partidismo aduciendo que no se poda limitar la prerrogativa real para el nombramiento de funcionarios.
2.- ANALISIS DEL CONTEXTO La Administracin Pblica actual difiere en mucho a la existente en 1984 cuando fue aprobada la Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica (LMRFP), debido entre otros factores a la progresiva asuncin de competencias a favor de las Comunidades Autnomas y en detrimento, lgicamente, de la Administracin General del Estado. Admn./Ao AGE A. LOCAL CC.AA Total 1983 1.357.000 232.000 107.000 1.696.000 80% 14% 6% 561.551 623.214 1.300.232 2.484.997 2007 23% 25% 52%
La existencia de distintas tipologas de personal y la disparidad de regmenes jurdicos (funcionarios, laborales, estatutarios, docentes) introducan factores diferenciadores en la gestin de recursos humanos en cada administracin pblica. Adems cada administracin pblica ha ido incorporando diferentes entes instrumentales de gestin (sector empresarial pblico), asimismo con diferencias sustanciales en los regmenes de gestin de esos recursos humanos (Organismos Autnomos; Agencias; Empresas Pblicas; Entes Pblicos Empresariales; Consorcios, Conciertos) La externalizacin de servicios en las administraciones pblicas ha ido tambin en aumento. En un principio con servicios supletorios o meramente instrumentales pero con el tiempo han ido alcanzando servicios pblicos de carcter universal: sanidad pblica, seguridad ciudadana (vigilancia y custodia de edificios, instalaciones o personas), educacin (primando el desarrollo de conciertos con el sector privado frente al desarrollo y mejora en inversiones en el sector pblico) son diversos sectores estratgicos en los cuales la justificacin vena de la mano de una mejor gestin del sector privado, aunque con costes mayores. No se procede a una privatizacin de lo pblico sino a una gestin ms eficaz y eficiente. La realidad de las cifras es que nos encontramos con una pluralidad de formas jurdicas y de gestin compleja y diversa, con unos resultados econmicos no tan eficientes, con continuados sobrecostes, unos Recursos Humanos fragmentados en este enjambre organizativo que complica an ms la gestin integral de recursos humanos. La estabilidad laboral es otro factor importante a tener en cuenta en el anlisis de la situacin pre-Estatuto del Empleado Pblico. Frente a unas posiciones retributivas ms elevadas en el sector privado (inicialmente y para algunos segmentos ms especializados) para el personal altamente cualificado, las administraciones pblicas responden con la ventaja de la estabilidad laboral. No obstante lo anterior, las sucesivas Ofertas de Empleo Pblico vienen demostrando que no solo hay una poltica de oferta continuada pero insuficiente para la prestacin adecuada de los servicios pblicos, sino que la demanda de empleo pblico sigue en aumento. El sector privado puede pagar mejor a algunos pocos, pero el crecimiento del empleo se sigue produciendo desde el sector pblico.. Los ciudadanos en edad laboral se siguen dirigiendo al sector pblico con independencia de los niveles de cualificacin demandados. La mayor estabilidad laboral del empleado pblico an con menores retribuciones, sigue resultando ms atractivo que el sector privado.
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La elevada tasa de temporalidad en el empleo pblico sigue dificultando esa gestin eficaz de los recursos humanos. Con unas tasas cercanas al 40% o incluso superiores en la Sanidad Pblica en Educacin o en las Administraciones Locales, no se puede pretender tener una organizacin eficaz y bien preparada, ni motivados a sus trabajadores. Por parte de algunos tericos del liberalismo se destaca que precisamente esa precariedad es la que recoge multitud de personas poco capaces e ineficaces y que prestan mal sus servicios a los ciudadanos que les pagan mediante sus impuestos, en base a a que la discrecionalidad en su contratacin devino en las personas ms incapaces al servicio de las administraciones pblicas y que ahora pretenden consolidar esa situacin privilegiada accediendo de forma definitiva a un empleo estable. Pero esos tericos defendiendo esas tesis, piensan de forma equivocada que el reclutamiento de personal por parte del sector privado es ms eficaz puesto que seleccionan mejor y a los mejores. Y decimos de forma equivocada puesto que existe una mayor arbitrariedad en la seleccin de personal en el sector privado que en el pblico. De hecho, adems de la altsima precariedad laboral que existe en el sector privado (dado que existe una gran mano de obra disponible y dispuesta para trabajar), se unen unas retribuciones ms bajas (de forma generalizada) y convierten al sector privado en una verdadera caja de presin y de sorpresas ineficaz, donde prima ms disponer de mano de obra barata y precaria y con unas elevadas tasas de rotacin.
Cabra pues potenciar las Actitudes, Habilidades y Destrezas, dados unos niveles adecuados de conocimientos. Pero la mismo tiempo, ese trabajo debe estar bien remunerado, de forma tal que trabajar en el sector pblico sea un aliciente tanto por la estabilidad laboral como por las retribuciones que conlleva. AO 2008: SITUACIN DE CRISIS? En el sistema capitalista o eufemsticamente en una Economa Libre de Mercado en el que nos encontramos, las crisis de los sistemas productivos son cclicas e inherentes a la falta de competencia perfecta de los mercados. Crisis, recesin, desaceleracin?. Sea cual sea el calificativo que se adopte, la realidad es que parece que los sistemas tradicionales por los que la economa espaola se ha movido y crecido (construccin y servicios fundamentalmente), parece han entrado en quiebra. Y ahora es cuando se reclama del Sector Pblico que acte de motor de la economa, mediante el aumento en inversiones productivas y mejoras estructurales en el sector Servicios y en Infraestructuras que dinamicen esos sectores privados. Un cierto contrasentido si estamos en una economa de libre mercado y no en una economa de carcter estatalista no?.
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Todo lo anterior no significa que los actuales sistemas de seleccin de personal sean ptimos. Evidentemente tienen que cambiar hacia un sistema que mida y valore las actitudes propositivas hacia el trabajo, en lugar de centrarse en evaluar la memorizacin o acumulacin de conocimientos. Saber por saber no tiene ningn sentido. El conocimiento debe servir para poder decidir bien, aplicar las mejores soluciones y tcnicas ante las demandas que los ciudadanos exigen a una moderna administracin..
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LA SELECCIN Y RECLUTAMIENTO DE PERSONAL
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Pues bien, esa demanda que se hace al sector pblico se efecta para que con esas medidas sea capaz de absorber la mano de obra (ms o menos cualificada) en situacin de desempleo. Pero no se est reclamando una mayor inversin en Recursos Humanos. Se estn pidiendo medidas paliativas para el sector privado. Se le dice al Gobierno de la Nacin (por cierto, por qu no tambin a las Comunidades Autnomas o a las Administraciones Locales?) que crezca presupuestariamente aumentando las inversiones, pero controlando el dficit pblico (difcil ecuacin) y al mismo tiempo que evite el crecimiento de sus recursos humanos (otra difcil ecuacin). Esto supone un verdadero dilema, puesto que un aumento en sus presupuestos dirigido exclusivamente a generar riqueza al sector privado (nuevamente la riqueza dirigida y no distribuida), sin que conlleve un aumento en los niveles de eficacia, control y supervisin, generar simplemente un trasvase de renta. Al sector privado (y naturalmente estoy generalizando y exagerando si se quiere), no le preocupa tener unos recursos humanos bien preparados, formados y pagados, sino una mano de obra ms barata o al menor coste posible. Por parte de algunos tericos se proclama que las Administraciones Pblicas han de dotarse de sistemas giles que permitan una rpida incorporacin de personas en funcin de las necesidades (volvemos a la tesis de la temporalidad laboral). PRUEBAS SELECTIVAS DE ACCESO AL EMPLEO PBLICO Alejado del modelo francs en el cual se cre la Escuela de Administracin Pblica (EAP) para formar a los futuros empleados pblicos, en el caso espaol, las pruebas selectivas para el acceso a la Funcin Pblica se siguen basando en la superacin de procesos basados en temarios muy amplios que requieren de una elevada capacidad memorstica. Parecen ideados por una empresa editora de temarios para vender ms y ms ejemplares. No existen rganos permanentes de seleccin (como tampoco existen en el sector privado) ni tampoco existen tribunales de seleccin y valoracin compuestos por personal cualificado y especializado en esta materia. En cualquier caso no es lo mismo seleccionar a 25 personas para una entidad bancaria que a 500 auxiliares administrativos para una administracin pblica. Cunto tiempo y dinero le costara, por ejemplo al BBVA, seleccionar a los ms capaces y cualificados para trabajar en sus oficinas bancarias si en lugar de seleccionar a 25 personas lo hiciera con 2.500? Realmente los sistemas de seleccin del empleado pblico tienen que cambiar para adecuarse mejor a las necesidades que se necesita cubrir, incorporando pruebas de carcter prctico e instrumental y alejndose en cierta medida de las pruebas tericas de carcter memorstico. Pero tanto en cuanto los puestos a cubrir requieran de una mayor especializacin, ms complejo resultar el reclutamiento. Si un Hospital Privado o Pblico, necesitara cubrir una plaza en Ciriga, a nadie se le ocurrira plantear una prueba de seleccin de carcter prctico (operando a un paciente y viendo los resultados). Posiblemente la experiencia profesional anterior, el currculo acadmico y un conocimiento exhaustivo de medicina interna seran sistemas aceptados y aceptables por ambos hospitales.
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En cualquier caso sera deseable que se produjeran cambios en los sistemas de seleccin, sobre todo en puestos de carcter administrativo o tcnico y al mismo tiempo, se creara finalmente una Escuela de Formacin de Empleados Pblicos cuyas actividades abarcaran tanto el reclutamiento y seleccin de los empleados pblicos para el acceso como la formacin permanente de los empleados pblicos y la recualificacin hacia otras reas, del personal afectado por procesos de redistribucin o reasignacin de efectivos. EXTERNALIZACIN DE SERVICIOS PBLICOS O PRIVATIZACIN DE LO PBLICO? Con el advenimiento de la democracia en Espaa, se produce un cambio sustancial en los modelos de gestin pblica y organizacin administrativa. La Espaa de las Autonomas va ms all de una administracin unitaria descentralizada (modelo francs) o de un modelo regional italiano, pero sin llegar a la autonoma del modelo federal alemn. Con las Autonomas se articula un nuevo Estado en el que se configura el reparto competencial entre los tres niveles de la Administracin: la Estatal, la Autonmica y la Local, -si bien es cierto que el desarrollo y autonoma de la administracin local no ha concluido todava, a falta de una verdadera autonoma financiera que actualmente an ahoga a los entes locales-. Y he dicho histricamente ya que a finales de la dcada de los 80 y hasta mediados de los 90, cuando haban transcurrido ms de 10 aos desde la aprobacin de nuestro marco normativo mximo (C.E.) y era an incipiente el alumbramiento de las Comunidades Autnomas, son stas las que deciden llevar una actitud de cautela ante el rpido crecimiento inicial en sus recursos humanos que experimentaron hasta 1985. Es en ese momento en el que se opta por bordeando la legalidad, controlar el gasto corriente (Captulos de Gasto I, II y IV) y aumentar las partidas presupuestarias destinadas a inversiones y transferencias de capital (Captulos VI y VII). Muchas unidades administrativas se ven abocadas a efectuar grandes inversiones para la modernizacin en la prestacin de servicios, tanto internos como externos, mediante la inversin en la informatizacin de sus departamentos. Pero esas inversiones no solo requieren de la compra de bienes y equipos sino tambin de servicios (aplicaciones, estudios, proyectos). Este desarrollo se podra haber efectuado con los medios humanos con que iban contando, pero para efectuar un control del gasto corriente, como se hay dicho anteriormente, tambin se contrata externamente o se subcontrata el desarrollo de los trabajos. Incluso dicha contratacin externa con empresas de servicios y consultoras externas se lleva a la Funcin Pblica, contratando el anlisis y la valoracin de puestos de trabajo, siguiendo la Metodologa Hay (En alusin al nombre de la multinacional americana que desarroll el modelo de gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas espaolas). Esa metodologa pasa por definir una tipologa de puestos de trabajo, efectuar un anlisis de tareas y funciones que se desarrollan, y una valoracin de los mismos, para finalmente concluir con los requisitos requeridos para su provisin. Estamos pues ante un cambio fundamental en el que se cambia el Modelo del Siglo XIX de Clases y Categoras (Lpez Ballesteros, Bravo Murillo y Maura) por la de las RPTS (relaciones de Puestos de Trabajo). Ya no importa tanto configurar un sistema de Cuerpos-Categoras de Funcionarios, sino de disponer del personal adecuado para cada puesto de trabajo. Se ahonda en el concepto de la Administracin Especial.
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Pues es en este marco en el que se lleva a cabo la externalizacin de determinadas funciones de carcter especial, y se argumenta y defiende en base al menor coste que ello supone para la Administracin. No hace falta disponer de un elevado nmero de funcionarios o empleados pblicos que, una vez finalizada la obra o servicio determinado, deberan permanecer ms o menos ociosos en las estructuras administrativas pblicas. Se contrata con una empresa privada la adquisicin de determinadas inversiones (por ejemplo equipos informticos), va el Captulo de Gasto VI Inversiones. Pero al mismo tiempo se contrata la adquisicin del software de base y tambin el desarrollo de las aplicaciones informticas de gestin, lo cual implica que personal de las empresas privadas van a trabajar de forma externa para la Administracin Pblica contratante. Pero claro est que para hacer ese trabajo, lo ms idneo es hacerlo en la propia administracin (utilizando los recursos pblicos disponibles: locales, mesas, sillas, y dems infraestructuras, luz, ). As pues en la Administracin Pblica, en un mismo espacio, se encuentran trabajando los empleados pblicos y los empleados de las empresas privadas que gestionan servicios pblicos. Eso s, se sigue aduciendo que ello se hace porque conlleva un menor coste que si el desarrollo se hiciera por parte de los propios empleados pblicos. Pero es errnea esta interpretacin, ya que a los costes salariales de una mano de obra ms barata (la de los trabajadores de la empresa privada), hay que aadir los costes sociales y el beneficio empresarial de la empresa contratista. Y ah es donde este silogismo se derrumba. El coste acaba siendo mayor. La desprofesionalizacin y la desmotivacin de los empleados pblicos terminan por invadir a muchas de esas administraciones. Los empleados pblicos ven como poco a poco van dejando de tener trabajo puesto que ese trabajo que inicialmente desarrollaban o podan desarrollar, es asumido paulatinamente por parte de los trabajadores de las empresas privadas. Pero esa especializacin tcnica se va extendiendo poco a poco a otras reas de carcter administrativo. Y finalmente hemos podido asistir a ver cmo determinadas funciones tpicamente calificadas como de administracin de potestades, van siendo asumidas o externalizadas o privatizadas por gestores privados. Ello finalmente va a abarcar tambin a la prestacin de servicios bsicos como son la gestin privada de la sanidad pblica o de la educacin pblica (va conciertos con el sector educativo privado directamente relacionado con la Iglesia Catlica) o con la prestacin del servicio de Resonancias Magnticas Nucleares prestado por empresas privadas con equipos de Resonancia privados, pero ubicados en Hospitales Pblicos, y manejados por personal privado o incluso por empleados pblicos que a su vez son formados por esas administraciones. Finalmente los costes son mayores. Mucho mayores que los inicialmente contemplados. Por ltimo resear una de las ltimas actuaciones que ha sucedido recientemente en una administracin pblica, en este caso, la Administracin General del Estado AGE-, y que demuestra una de las peculiaridades que ha ido sucediendo histricamente en los ltimos 20 aos en muchas de ellas. Me refiero en este caso a la prctica de acudir a la contratacin externa de recursos humanos, ajenos a las Administraciones Pblicas, dada la escasez de medios con que cuenta: La Intervencin General de la Administracin del Estado cede sus tareas a auditoras privadas.
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En el B.O.E. n 194 del martes 12 de agosto de 2008, se publica la Orden del Ministerio de Economa y Hacienda (EHA/2387/2008 de 31 de julio), por la que se declara la insuficiencia de medios de la Intervencin General de la Administracin del Estado IGAE-, que justifica la contratacin con empresas privadas de auditora, para realizar las tareas de control y supervisin Ver documento AnexoNo se tienen medios propios o no se invierte en Recursos Humanos para no tener medios propios? Hasta el ao 2007 eran prcticamente inexistentes los sistemas de carrera profesional; es decir falta de estmulos para el progreso profesional de los empleados pblicos. La progresin en el sector privado se puede dar en algunos casos de tal forma que se puede premiar la dedicacin, el rendimiento, los niveles de formacin reglada o no reglada que va adquiriendo el trabajador. Pero en el sector pblico ha sido prcticamente inexistente. Bueno, como mucho en algunas ofertas de empleo pblico, se ha podido arrancar el compromiso de reservar determinado nmero de puestos de trabajo de una categora superior a los empleados pblicos del nivel inmediatamente inferior. Pero esta progresin es lenta. Demasiado lenta y adems supone en la prctica que los que ya son empleados pblicos deben volver a superar una oposicin, eso s, con ligeras ventajas sobre los que no lo son, pero ello no supone la implantacin de una carrera profesional, por mritos o desempeo efectivo del trabajo. En el sector bancario espaol, Alfonso Escamez lleg a ser Director General del antiguo Banco Central, habiendo comenzado su trabajo en el banco desde la categora de botones (lo que sera prcticamente un subalterno en la administracin pblica). Esto es prcticamente impensable en nuestra administracin pblica. As pues deban aparecer ms pronto o ms tarde verdaderos sistemas de progresin y promocin profesional. Hubo que esperar al ao 2007 a la aprobacin de la Ley del Estatuto del Empleado Pblico, para que algunas de estas barreras y deficiencias, comenzaran a derrumbarse o al menos a posibilitar la existencia de sistemas de medicin de la evaluacin del desempeo o de la carrera profesional en nuestras administraciones pblicas.
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3.- PUNTOS FUERTES DEL ESTATUTO BSICO DEL EMPLEADO PBLICO EBEPLa Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto del Empelado Pblico EBEP-, representa un salto cualitativo de importancia en todo el sistema de gestin de recursos humanos o de funcin pblica espaola y en particular, por las expectativas que genera. Como principales activos, atractivos o puntos fuertes de dicha normativa podramos sealar: a) El EBEP es una normativa de carcter bsico en materia de funcin pblica que necesita ser desarrollada. Las Leyes de desarrollo de mbito autonmico irn definiendo y desarrollando el Estatuto en cada Comunidad Autnoma. As, figura en lo recogido en la Disposicin Adicional Segunda cuando indica que las previsiones de la Ley son aplicables a todas las Comunidades Autnomas pero respetando en todo caso las posiciones singulares en materia de sistema institucional y las competencias exclusivas y compartidas en materia de funcin pblica y de autoorganizacin que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonoma, en el marco de la Constitucin. El EBEP, pretende y lo consigue ir ms all de las 3 regulaciones anteriores, tambin de carcter bsico y por consiguiente universal a todas las administraciones pblicas como eran: - La Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Pblica ideada sobretodo para el mbito de la Administracin General del estado y para los Entes Locales - La Ley 9/1987 de rganos de Representacin Determinacin de las condiciones de trabajo del personal al servicio de la Administracin Pblica - La Ley 53/1984 de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Pblicas b) Un tratamiento relativamente unificado del personal funcionario y el laboral en las administraciones pblicas.: Derechos, deberes, cdigo tico y responsabilidades disciplinarias son materias compartidas por los empleados pblicos. Se hace nfasis en el trmino Empleado Pblico, para terminar con la dicotoma existente entre funcionarios y laborales. c) El Estatuto se aplica a un sector mucho ms amplio que lo que recoga la Ley 30/1984. El EBEP es aplicable al personal funcionario, al personal laboral de la administracin central, autonmico y local, a los organismos pblicos, agencias y dems entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia, a las universidades pblicas, al personal investigador, al personal docente y estatutario y finalmente de forma supletoria a todo aquel personal que quede fuera de su mbito de aplicacin. d) El EBEP, recoge un amplio catlogo de Derechos individuales y colectivos
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e) Recoge asimismo la posibilidad de implantar una carrera profesional bajo diversas modalidades: a. La carrera horizontal es la promocin profesional que se desarrolla en el mismo puesto de trabajo, sin necesidad de cambiar de puesto y opositar o promocionar a otros puestos, como consecuencia del crecimiento profesional que el empleado pblico vaya adquiriendo en el cumplimiento de las tareas. Consecuencia de los conocimientos y experiencia adquiridos. b. La carrera vertical es la que se conseguir a travs del ascenso a puestos de una mayor responsabilidad o que requieren cualificaciones diferentes, mediante procedimientos de provisin de puestos de trabajo. f) La Evaluacin del Desempeo es una medida de modernizacin del empleo pblico, que supone en cierta medida valorar o medir el rendimiento o los resultados de gestin de cada empleado pblico, en una doble vertiente: Valorar y Medir la conducta profesional y Valorar y Medir el rendimiento o los resultados obtenidos, bajo los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad. Los efectos de la Evaluacin del Desempeo pueden ser: a. La evaluacin de la carrera horizontal b. La percepcin de retribuciones complementarias c. El cese del puesto de trabajo obtenido por concurso d. La formacin e. La provisin de puestos de trabajo La Formacin pretende identificar qu dficit de conocimientos, habilidades o aptitudes se han detectado al objeto de corregirlos mediante la implantacin de programas o planes de formacin oportunos. g) Con el EBEP se configura la posibilidad de un sistema retributivo abierto en las retribuciones complementarias: La progresin en la carrera profesional, el complemento del puesto y los resultados de la evaluacin del desempeo. h) La implantacin de un Cdigo de Conducta tico para los empleados pblicos (Deberes). Los principios ticos y de conducta suponen la formulacin en positivo de lo que debe hacer el empleado pblico en el contexto de una organizacin caracterizada por el servicio a los ciudadanos y al inters general. Mientras tanto, el rgimen disciplinario es la construccin en negativo de esas conductas y principios y determinar en ese caso las infracciones y sanciones pertinentes. i) El acceso al empleo pblico en el EBEP se cuida bastante la composicin de los rganos de seleccin al configurarles un carcter eminentemente tcnico y profesionalizado, vedando en su composicin la presencia de personal electo, de designacin poltica y personal eventual, as como a funcionarios interinos, ni en representacin o por cuenta de nadie (representacin sindical). Se consideran sistemas de provisin ordinarios para cubrir puestos de funcionarios la Oposicin y el Concurso-Oposicin y para el personal Laboral el Concurso.
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j) Se regula la movilidad de los empleados pblicos de forma voluntaria o forzosa, por violencia de gnero o interadministrativa, cuya regulacin se establecer a travs de Conferencias Sectoriales u otros instrumentos de colaboracin, siendo lo ms razonable que estos mecanismos se desarrollen mediante las futuras Leyes de Funcin Pblicas autonmicas, posibilitando la movilidad entre las administraciones locales y la autonmica.
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1. GESTIN
DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: OBJETIVOS Y PROCESOS
OBJETIVOS Se trata de conocer el alcance y potencialidad de esta tcnica directiva en el sector pblico, tratada no como una disciplina de procedencia empresarial, sino como un campo de la moderna gestin pblica. Partiendo de sus problemas ms recurrentes se definirn sus objetivos, herramientas y procesos.
CONCEPTOS CLAVE
o Problemas habituales en materia de Recursos Humanos o Objetivos de la Gestin Pblica de Recursos Humanos o Poltica, Gestin y Administracin de personal
o Procesos bsicos de gestin de recursos humanos.
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o Retos actuales de los gestin pblica
1. LOS EMPLEADOS PBLICOS EN LA ADMINISTRACIN. PARA SU GESTIN
RETOS
El mbito de lo pblico presencia en la actualidad un cambio de modelo administrativo, trasunto del cambio en el papel del Estado. Del Estado liberal tradicional, basado en el diseo jerrquico y en la racionalidad jurdica propia del expediente, hemos pasado al Estado de Bienestar, donde cuestiones tales como la equidad o la justicia, deben ser compatibles, en un contexto de limitacin del gasto, con la atencin a la calidad. Por tanto los empleados pblicos deben tener presentes los cambios habidos en el entorno de las organizaciones pblicas. Un conjunto de circunstancias como la globalizacin de bienes y servicios, la mayor exigencia de la ciudadana, los dficits de capacidad administrativa y la participacin de actores privados en la produccin de servicios pblicos han dado lugar a una administracin municipal muy diferente a la hace una dcada. En este nuevo estilo de conduccin de lo pblico, los gestores pblicos deben protagonizar los cambios emergentes. La sociedad civil pide participar, no ser administrada. Tambin al mbito de produccin de los servicios pblicos le corresponde su cuota parte: la prestacin de los mismos con eficacia, adaptada a los requerimientos y de modo transparente. En este contexto la calidad de los servicios es una variable clave a la hora de legitimar ante el ciudadano la totalidad del sistema poltico-administrativo.
La propia democracia tiene como valor el respeto al individuo y de ah la aceptacin de los inevitables conflictos entre ste y la organizacin, conflictos a resolver a travs del equilibrio y la razn. Junto a esta tendencia hacia la consideracin de la persona como elemento esencial de la organizacin, un conjunto de transformaciones sociales, polticas y econmicas han generado un entorno diferente en la gestin de los recursos humanos. En la actualidad se observa una aceleracin de los cambios en una dinmica de complejidad e impacto cada vez mayor; una dependencia cada vez mayor de la economa que parece convertirse en el nico termmetro de la salud de la sociedad; una necesidad de encontrar un adecuado equilibrio en la relacin entre personas, productividad y calidad; un deseo cada vez mayor de los empleados de integrarse en un trabajo que tenga sentido para sus vidas y por el cual reciban una recompensa que ellos valoren; un peso cada vez mayor del sector servicios y del conocimiento en las organizaciones. Hacia dnde va el futuro en la gestin de los recursos humanos en el sector pblico? Si el personal es el ms importante activo de organizaciones que, como las pblicas, se encuentran dentro del sector servicios, una inadecuada gestin de ese activo impedir a sta responder a los retos de legitimacin que el entorno le lanza.
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El desarrollo de la preocupacin por la gestin de la calidad en el sector pblico pone en primer lugar al empleado, sobre todo al empleado de ventanilla en la construccin de servicios que sean percibidos como de calidad por los ciudadanos, que tambin son clientes. La misma obsesin por la productividad y la eficiencia, realza la importancia del empleado, esta vez desde la necesidad de que asuma valores como la preocupacin por el coste o por la disciplina presupuestaria.
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1.1. El Factor Humano como instrumento del Cambio
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Las tendencias generales y algunas de las implicaciones que para la gestin de recursos humanos se presentan son: 1. Una mayor diversidad de la fuerza de trabajo. El nmero de mujeres en todos los niveles de la Administracin se incrementa constantemente. La poblacin laboral envejece y la tendencia es a un nmero altsimo de ancianos en nuestras sociedades. Las implicaciones ms evidentes estn vinculadas a la edad de retiro, la creacin y gestin de planes de pensin, la reestructuracin del sistema de promocin, las formas de contratar a inmigrantes y extranjeros, la movilidad previa al retiro, la posibilidad de reclutar a tiempo parcial o para trabajos concretos a jubilados, la educacin para el respeto a la diversidad. 2. Equilibrar la responsabilidad en el trabajo y las necesidades familiares. Los hogares donde trabajan ambos cnyuges se incrementa, el cuidado de las personas mayores ocupa cada vez ms tiempo, un porcentaje cada vez mayor de las mujeres empleadas son madres de nios menores de seis aos.. Las implicaciones van vinculadas al establecimiento de horarios flexibles, ayudas al cuidado de ancianos y nios, la creacin de nuevas categoras de trabajadores y nuevas formas de trabajo.
4. Expansin de la planificacin estratgica de recursos humanos como la columna vertebral de la gestin estratgica de los mismos. Las implicaciones que se derivan de la planificacin son: la necesidad de crear nuevos puestos de trabajo en el rea y la formacin de los mismos (estableciendo planes de carrera con currculos para cada puesto); la innovacin en los sistemas retributivos y de compensacin; la generacin de un nuevo estilo de liderazgo implicado en el cambio, tolerante a los errores y a la experimentacin, realista y consciente de la necesidad de mantener el sistema en marcha a travs de la negociacin y el compromiso en un entorno de poder democrticamente compartido; el tratamiento de los excedentes de plantilla y la movilidad geogrfica y/o funcional del personal. 5. La tendencia a poner al empleado en el centro de las decisiones de la organizacin y considerarlo como el principal activo, conlleva la tendencia a una mayor participacin de ste y a una capacitacin del mismo para tomar decisiones. Adems existen razones ticas para defender la participacin: a. La imparcialidad se consigue, escuchando con igualdad los intereses de cada persona de las que van a ser afectadas por las decisiones correspondientes. No hacerlo as, puede suponer una cierta inmoralidad en las decisiones. b. Se debe admitir el valor inherente y la dignidad de las personas
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3. Globalizacin, con la consiguiente competicin en el marco de una economa mundial. Las implicaciones se vinculan a una mayor investigacin y desarrollo de la fuerza de trabajo, a una mayor comprensin de los fenmenos globales, a una mayor participacin en organismos o asociaciones internacionales donde se pongan en comn los avances tecnolgicos y de gestin.
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c. Un trabajador alienado, se considera intil. La participacin incrementa la adquisicin de responsabilidad y minimiza las resistencias al cambio, teniendo una influencia positiva en la mejor atencin al ciudadano. 6. Las claves del trabajo actual pasan por la formacin y el desarrollo de una fuerza de trabajo basada en el conocimiento pero que no puede perder de vista los valores de lo pblico, con implicaciones en la necesaria desconcentracin y descentralizacin de competencias. Adems otras implicaciones son: a. La permanente vigilancia de las habilidades requeridas b. La consideracin de los gastos en formacin como inversin, manteniendo presupuestos suficientes. c. La necesidad de conectar la formacin universitaria con las necesidades de las Administraciones. d. La creatividad, la innovacin, la capacidad de razonamiento, para aprender y comunicarse. e. La potenciacin en las habilidades directivas: capacidades para trabajar con otros y en grupo y las tcnicas para la toma de decisiones, destrezas en la comunicacin y en las capacidades negociadoras. f. La fijacin de los valores de lo pblico y la consolidacin de la formacin en tica pblica. g. La potenciacin de la formacin en las nuevas tecnologas, orientacin a la calidad y la gestin del cambio cultural. h. La elaboracin e implantacin de planes de desarrollo estratgico de los recursos humanos 7. El aumento en las expectativas del empleado y la necesidad de equilibrar demanda y coste. Estas expectativas en calidad y seguridad en el trabajo se hacen explcitas. 8. El crecimiento de las expectativas de la sociedad respecto al servicio pblico, genera las siguientes implicaciones: a. En momentos donde la imagen de la Administracin es negativa es preciso desarrollar polticas de reclutamiento que transformen las expectativas de los candidatos y expulsen a quienes no acten con espritu de servicio. b. Los procesos selectivos deben incorporar un anlisis del perfil del candidato idneo para el servicio pblico, seleccionando a los ms adecuados en conocimientos, aptitudes y actitudes. c. Reforzar los programas de orientacin y socializacin del nuevo empleado, para mejorar su satisfaccin, productividad y permanencia. d. Generar e implantar normas que impidan o minimicen las posibilidades de corrupcin, especialmente en conflictos de inters y abuso de los bienes pblicos. e. Confeccionar programas que protejan a todos aquellos que denuncian casos de fraude, corrupcin, abuso o despilfarro. f. Reforzar los vnculos de la promocin con la tica pblica y la actitud innovadora en el servicio.
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g. Disear y llevar a cabo sistemas de evaluacin del desempeo de forma participativa, garantizando su objetividad y vinculndolos a fines de retroalimentacin, comunicacin y desarrollo. h. Crear entornos de trabajo, libres de discriminacin, acoso sexual, mobbing, represalias, presiones polticas y dems conflictos. i. Crear las condiciones para que los empleados pblicos respeten los derechos de los ciudadanos, ofrecindoles la mayor calidad posible en su trabajo. j. Mantener relaciones laborales transparentes, cooperadoras y estratgicas. k. Generar programas de mejora de imagen de la Administracin y de sus empleados, desde una perspectiva institucional y no solo vinculada a la oferta de servicios concretos. l. Configurar una Administracin socialmente representativa, no dominada por lites econmicas ni sociales. Todos estos programas que configuran la poltica de personal de las Administraciones, no deben olvidar las peculiaridades de la gestin pblica y el entorno de transparencia y objetividad que se requiere. Las posibilidades de gestin vendrn, en todo caso matizadas por los siguientes factores: 1. Las ineludibles rigideces para el despido, a fin de evitar la politizacin. 2. El mayor impacto de las normas. 3. Los sistemas de seleccin ms rgidos en funcin de la necesidad de garantizar los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad. 4. El mayor impacto de las decisiones judiciales. 5. La dificultad de medir los rendimientos individuales en las reas de definicin de polticas. 6. La permeabilidad de fronteras entre las distintas Administraciones, con la consiguiente necesidad de coordinacin y cooperacin. Los tradicionales mecanismos de la organizacin burocrtica del trabajo, se presentan como un obstculo que es necesario remover y superar, pero manteniendo el objetivo de mantenimiento de los valores pblicos. La jerarqua necesita ser reconfigurada pero no eliminada, a no ser que queramos sustituir a nuestros polticos y legisladores por funcionarios. La participacin del empleado tiene un lmite en el sector pblico y ste es la democracia. La obsesin por las responsabilidades y los objetivos individuales tienen que ser modificados hacia una mayor conciencia en el trabajo en equipo, sin eliminar la posible rendicin de cuentas de carcter individual. Los procedimientos de personal son complejos y rutinarios, la obsesin por el seguimiento estricto de los mismos ha de abandonarse, sin que ello destruya las necesarias garantas de objetividad e imparcialidad del sistema. Las actuaciones ms habituales y comunes de las distintas Administraciones en todos los pases de nuestro entorno, en materia de modernizacin de la gestin de recursos humanos, se pueden sintetizar en: 1. Una mayor preocupacin por la planificacin de las necesidades de personal, en el marco de polticas generales de reduccin de plantillas. 2. Una mayor esfuerzo en incrementar los presupuestos destinados a la formacin continua, descentralizndola al mismo tiempo.
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3. Una expansin de los instrumentos para evaluar el rendimiento individual de los empleados, conectada a una flexibilizacin de los rendimientos. 4. Polticas de conciliacin de la vida familiar y laboral, a travs de flexibilizacin del horario, permisos por estudios, trabajos a tiempo parcial, etc.. En Estados Unidos la tendencia se centra en dar a los empleados la capacidad para tomar decisiones y responsabilizarse de sus iniciativas, lo cual implica un mayor grado de descentralizacin. Se pone nfasis en la seleccin de miembros pre-directivos y directivos, con recertificaciones cada tres aos y una evaluacin del rendimiento anual. La elaboracin de un marco curricular para pre-directivos y directivos pblicos en el contexto de polticas de formacin. En Francia, dentro de su particular y elitista sistema de acceso a la funcin pblica, las tendencias ms importantes estn vinculadas a la desconcentracin y descentralizacin, transfiriendo competencias y personal a las nuevas autoridades regionales, potenciando al mismo tiempo los Institutos Regionales de Administracin (IRA), institutos de formacin descentralizados. Adems el impulso del dilogo sindical. Al mismo tiempo, se han acentuado las polticas de congelacin de la cobertura de puestos de trabajo, amortizacin de vacantes y creacin de nuevos puestos, slo en sectores prioritarios. Se ha intentado potenciar la movilidad geogrfica y la funcional, mediante la potenciacin de comisiones de servicios en otras Administraciones, el destino provisional en cuerpos distintos al propio o las mutaciones en inters de servicio. En el caso de la Administracin Alemana, existe cierta tendencia a la laboralizacin de la funcin pblica en las categoras inferiores no previamente laboralizadas. Sigue existiendo la prohibicin a la huelga, discrecionalidad en el nombramiento y reserva de ley en materia salarial. El rendimiento de los funcionarios habr de ser evaluado en cinco aos o cuando los informes personales o de servicio lo requieran. En Italia existe una profunda y sistemtica laboralizacin de las relaciones de trabajo en la Administracin Pblica. Se ha creado una Agencia para las relaciones sindicales dotada de fuerte autonoma respecto al gobierno. La despolitizacin alcanza a los procesos selectivos y de carrera intentando evitar la presencia poltica en los concursos de seleccin. Se crea asimismo una carrera directiva para generar una lite burocrtica de alto nivel y profesionalizada. La Administracin en Suecia en materia de recursos humanos destaca por cuatro factores: La descentralizacin en la Administracin Local. La flexibilizacin del sistema retributivo y de las condiciones de trabajo, quedando en manos de cada Agencia la libertad para modelar el rgimen de retribuciones, estableciendo pagas en funcin de la vala personal y no del cargo. La amplia participacin de los empleados pblicos en los procesos de cambio, gestionando paritariamente y distribuyendo fondos. Por ltimo ha llevado a cabo una importante reduccin de plantillas, creando al mismo tiempo una Fundacin para la recolocacin de los trabajadores despedidos. La funcin pblica Britnica se ha caracterizado por: Reduccin de plantillas; fortalecimiento de la formacin, sobre todo para directivos; extensin de los programas de evaluacin del rendimiento y paga vinculada al cumplimiento de objetivos y, finalmente, la desconcentracin de la negociacin sindical en cada departamento.
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En Espaa, finalmente y despus del intento de medidas de reforma no suficientemente exitosas, las tendencias se centran en: 1. La aprobacin de la Ley del Estatuto Bsico del Empelado Pblico el ao 2007 en el que se intenta establecer un nuevo marco de carrera profesional y superar la distincin de regmenes jurdicos. 2. La apuesta por la planificacin de necesidades de personal. 3. El fortalecimiento de las polticas de formacin a travs de los Acuerdos de Formacin Continua en las Administraciones Pblicas (Actualmente nos encontramos en los IV Acuerdos 2006-2009). 4. La preocupacin por gestionar las condiciones para la conciliacin de la vida familiar y laboral, con nuevos sistemas de permisos, horarios y situaciones administrativas. 5. El mantenimiento de una cierta poltica de concertacin con los sindicatos
La respuesta es bastante confusa. Las actuaciones de carcter neotaylorista, como la vigilancia del rendimiento individual y la flexibilizacin de los sistemas retributivos, la reduccin de plantillas y el control de los costes laborales chocan con la voluntad de hacer el trabajo ms satisfactorio y lleno de sentido, ms autnomo y participativo. En esta confusin se observan tendencias poderosas que incitan a seguir el camino y bsqueda de la motivacin del empleado. No obstante el economicismo y los privilegios de las burocracias ofrecen un importante freno. No parece que la productividad y la moral del servicio se refuercen con esas tendencias neotayloristas o con el inmovilismo burocrtico, por todo lo cual se hace preciso reclamar una apuesta decidida por la rehumanizacin del entorno de trabajo en la Administracin Pblica, con los lmites que el sistema democrtico lgicamente genera. De la capacidad de los Sindicatos y de los responsables polticos por entender este reto, depende, en gran medida, el xito o el fracaso de la modernizacin de la Administracin Pblica.
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Para finalizar esta introduccin podemos decir que toda sociedad que pretenda el progreso y la convivencia, requiere un conjunto de valores democrticos que guen la conducta de sus miembros. Toda organizacin que pretenda la eficacia y la eficiencia necesita aportar a sus empleados un sentido a su esfuerzo. Cuando esa razn es el control productivo y el miedo a la sancin, el empleado no vuelca todo su potencial ni se siente satisfecho. Para conseguir que el trabajador entregue lo mejor de s mismo es preciso que el trabajo y su entorno le satisfagan y que se le retribuya con lo que ms valora. Si este trabajador o trabajadora lo hace en la Administracin Pblica y comprende y asume el sentido de su esfuerzo y dedicacin el bien comn-, dicha aportacin podr alcanzar cotas de excelencia. La Administracin se encuentra en la dicotoma de centrarse en el cumplimiento de unos objetivos productivos o hacer frente a la necesidad de construir un sistema de valores en torno a los que establecer una poltica de gestin de recursos humanos que permita la satisfaccin, la productividad y permanencia del empleado pblico en su esfuerzo y dedicacin.
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1.2. Los problemas a afrontar en materia de Personal No puede obviarse el entorno poltico-administrativo de las instituciones pblicas como se ha visto. Pero no es el nico reto a considerar. Hay que tener en cuenta un dato significativo: en la Administracin Pblica a la hora de hablar de gestin de personal, el dato fundamental no es solamente el la de la modernizacin de sus prcticas de gestin, sino la institucionalizacin real del sistema de mrito, esto es, la superacin del clientelismo poltico en el acceso al empleo pblico, en beneficio del reclutamiento por motivos profesionales, basado exclusivamente en las capacidades de los aspirantes. La enumeracin de los problemas que aquejan a no pocas organizaciones pblicas es un paso inevitable si se pretenden abordar de manera realista estrategias de mejora. As, encontramos los siguientes: o Carencia de verdaderas polticas de personal. Un dato a retener es que el debate poltico en la materia es generalmente inexistente cuando no ordenancista. No hay rendicin de cuentas, sino controversia sobre temas puntuales, la preocupacin diaria de los gestores, la tendencia garantista del procedimiento, la frecuente prctica al recurso jurisdiccional todo parece conducir inexorablemente hacia la va del control jurdico, relevante, como es obvio, pero no al punto de ser exclusivo, al menos no si lo que se plantea es el de la mejora real.
Como se detalla en el captulo segundo, nos hallamos en un sistema de empleo que pivota sobre la nocin de puesto de trabajo, algo que reitera la ltima innovacin normativa, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP), como tendremos ocasin de analizar. Esta primaca del elemento objetivo sobre el subjetivo, puesto en relacin con cada uno de los subsistemas ms relevantes de la gestin de recursos humanos (seleccin, carrera profesional, poltica retributiva) es el que hay que retener como elemento previo. Es un modelo no obstante, que est indito en gran parte de nuestra funcin pblica, especialmente la local, y de modo significativo la de las pequeas corporaciones, habida cuenta de la inercia administrativa que informa su praxis cotidiana en materia de personal. La cuestin merecera una reflexin ms detallada sobre el arraigo efectivo de las innovaciones jurdicas. En este mbito solamente cabe referirse a que en el terreno municipal, donde sigue en vigor la terminologa de plaza en propiedad, la identificacin del funcionario, su socializacin organizativa, lo es con su plaza, al punto de continuar identificando a sta con el destino y la ubicacin profesional, con las funciones y las tareas, con la retribucin y la carrera. No es solo un equvoco del empleado pblico, sino tambin de sus representantes sindicales y dirigentes polticos. En la mayor parte de las organizaciones pblicas, en especial las municipales, la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT), con todas sus determinaciones (forma de provisin, retribuciones complementarias, requisitos de desempeo, naturaleza y tipo de puesto, por no decir funciones) contina indita. Mal que bien, la plantilla de plazas, o peor, el anexo
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o La inaplicacin del Modelo de puestos de trabajo.
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presupuestario de personal, en la que se mezcla la denominacin de la plaza con la estimacin ms o menos imaginativa de las funciones y el destino es el nico documento oficial existente. La cuestin resultara anecdtica sino fuera porque de la plantilla derivan derechos subjetivos para el empleado pblico. Se sigue gestionando por categoras. o Falta de oportunidades efectivas de promocin profesional. En materia de carrera administrativa son anecdticos los procesos de provisin de puestos de trabajo. Cuando de fomentar el desarrollo del funcionario se trata, se contemplan nica y exclusivamente los procesos de promocin interna (los procesos de ascenso vertical de grupo/categora), mucho ms rgidos. Una regla como la de la adscripcin indistinta de los puestos ha sido notablemente incumplida. Cuntos puestos barrados, es decir, abiertos a dos Grupos de Clasificacin, por no decir Escalas General o Especial conocemos en la vida diaria? Cul es la regla ontolgica que impide que un puesto reservado a un funcionario del Grupo C o B con notable experiencia o preparacin dirija a un recin licenciado? Qu impide que diplomados en Trabajo Social con notable experiencia profesional y trayectoria directiva en el terreno de la evaluacin de programas dirijan colectivos interdisciplinares de titulados superiores? o La precarizacin del empleo pblico.
De la relevancia de este problema para una adecuada gestin de recursos humanos da cuenta asimismo la atencin prestada por otras instituciones constitucionales, como el Consejo Econmico y Social (CES), el cual en su Pleno ordinario de 22 de diciembre de 2004 ha aprobado el Informe denominado La Temporalidad en el Empleo en el Sector Pblico, que cifra la tasa de temporalidad total en el empleo pblico en el 22,8 %, cifrndose para las Entidades Locales en el 29,7%. Por su parte, el Defensor del Pueblo, en su Informe 2003 denominado Funcionarios Interinos y Personal Eventual: la Provisionalidad y Temporalidad en el Empleo Pblico anticipa tambin la relevancia alcanzada por este problema en todos los mbitos administrativos, sealando asimismo su incidencia en la Administracin Local, al que califica de realmente grave. Esta elevada temporalidad lastra la credibilidad interna y la legitimidad social externa de cualquier proceso de mejora de las prcticas de gestin. o Vigencia atenuada del principio de mrito y capacidad en el acceso al empleo pblico. Resulta destacable la habitual politizacin de los rganos de seleccin (tribunales y comisiones), que se aborda en el captulo correspondiente. El EBEP, recientemente promulgado, proscribe esta presencia. Al decir de la Comisin para el estudio del Pgina 26 de 128
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Ministro de Administraciones Pblicas y los sindicatos CC.OO. UGT. Y CSI-CSIF, y que supone el actual marco de polticas en relacin con el empleo pblico, fija como objetivo 1. Fomentar la Estabilidad Laboral, reduciendo la tasa de temporalidad existente en el empleo pblico () estableciendo los procesos necesarios para alcanzar el objetivo mximo de temporalidad, fijado en la actualidad en un 8%.
El Acuerdo Administracin-Sindicatos para la modernizacin y mejora de la Administracin Pblica 2003 -2004, puso de manifiesto en su Ttulo IV la conveniencia de atajar esta problemtica. Ms recientemente, la Declaracin para el Dilogo Social en las Administraciones Pblicas, suscrito en Madrid el 21 de septiembre de 2004 por el
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Estatuto Bsico del Empleado Pblico la misma constitua una de las principales amenazas para el sistema de acceso al empleo pblico (2005:94). Adems de cmo, es obvio, no asegurar la seleccin de un personal de calidad (Artculo 6 de la Carta Europea de Autonoma Local). De manera especfica, el personal laboral se halla presente en un grado muy elevado en la Administracin, especialmente la Local, a diferencia de lo que acontece con las Comunidades Autnomas o la Administracin General del Estado. La confluencia de una serie de circunstancias como el recurso masivo a este tipo de personal por su presunta mayor flexibilidad, la falta de cautelas jurdicas (especialmente la insuficiente causalizacin de la contratacin temporal) la reiteracin en la contratacin, el recurso a una externalizacin mal planteada (cesin ilegal de trabajadores, falsos autnomos) y una jurisdiccin muy tuitiva, como es la social, han sido todo factores que han dado lugar a la emergencia de un personal que, jurdicamente cabra calificar como de nuevo cuo, a caballo entre el personal indefinido (fijo, en derecho laboral) y el temporal, creada ex novo por la jurisprudencia de la Sala 4 (Social) Tribunal Supremo: los conocidos como personal indefinido no fijo de plantilla, que son un intento de cohonestar Derecho del Trabajo (proteccin del trabajador) y Derecho Administrativo (publicidad en la contratacin).
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2. QU ES GESTIN DE RECURSOS HUMANOS Los expuestos son los principales temas a resolver en materia de recursos humanos en la Administracin. Su enunciacin somera no pretende obviar otros igualmente importantes que se abordan en los distintos captulos sino solamente destacar los ms relevantes. Llegados a este punto, conocedores de los retos a afrontar por es cuando cobra sentido referirse a la disciplina. Qu persigue la gestin de recursos humanos? Cules son sus objetivos? El punto de partida a tener presente es el siguiente: la gestin de recursos humanos (GRH) es una herramienta directiva cuya meta es ayudar a las organizaciones a conseguir los objetivos para los que han sido creadas. Y ello se consigue si las prcticas de gestin de personal hacen posible dos objetivos muy concretos: Si favorecen el compromiso, que es el determinante principal del desempeo profesional de los empleados pblico y sobre todo, si se consigue un dimensionamiento adecuado de la plantilla, en nmero y composicin. Para este ltimo objetivo desde 1993 se cuenta con un concepto: el de optimizacin (Ley 22/93, de 29 de diciembre). Para qu esta reflexin sobre los fines de la GRH? Porque una evaluacin rigurosa acerca de la eficacia de una poltica de personal debe centrarse en la consecucin de sus objetivos. De ah que sea til plantearse la gestin en trminos de impactos y consecuencias de nuestras decisiones o no-decisiones. Por tanto, una organizacin eficaz es aquella que cumple plenamente la misin para el que ha sido creada. La que cuenta con las personas adecuadas desempeando las funciones asignadas y conforme a los estndares de calidad establecidos. Para hacer posible esto la gestin de recursos humanos debe: 1. Garantizar que la organizacin cuenta con las personas necesarias y en el momento preciso, con los perfiles adecuados 2. Que su comportamiento es conforme al inters pblico, esto es, que se ajusta tanto a lo que se espera de l, como adopta iniciativas que mejoren el servicio que la organizacin entrega al ciudadano. En resumen, la organizacin necesita para asegurar su eficacia proveerse de personas con una serie de conocimientos, habilidades, aptitudes y actitudes necesarios para desempear los cometidos necesarios: es lo que se conoce como el AJUSTE PERSONAPUESTO. Las funciones que la organizacin necesita son objetivadas en perfiles profesionales, requisitos que el candidato debe acreditar. Este planteamiento requiere el empleo adecuado de dos herramientas: a) Descripciones de Puestos de Trabajo. Documentos que formalizan el comportamiento que los ocupantes de los mismos deben realizar en trminos de misin y cometidos. b) Perfiles Profesionales: los requisitos de formacin, experiencia y capacidades de los ocupantes de esos puestos. Esta visin de la gestin de personal resulta especialmente pertinente en un sistema de funcin pblica como el espaol, basado en los puestos de trabajo. No otra cosa son las conocidas Relaciones de Puestos de Trabajo, y que anan el componente objetivo de las tareas (puesto) con el subjetivo (requisitos de desempeo del ocupante). Pgina 28 de 128
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3. OBJETIVOS Y PROCESOS DE LA GESTIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS 3.1. Los objetivos Por tanto, las metas de la GRH que hacen posible la eficacia de las Administraciones Pblicas son los siguientes: A. Dotar a la organizacin de los efectivos de personal precisos, en el momento y lugar adecuados, y con las habilidades, conocimientos, aptitudes y actitudes requeridas. B. Crear condiciones de trabajo equitativas. Lo que es tanto como normalizar (y despolitizar) unas prcticas en materia de recursos humanos (seleccin, carrera, retribucin, formacin entre otros aspectos) consistentes, precisas, correctas, ticas y representativas, como medio de favorecer su compromiso con la institucin. C. Por ltimo y dado su papel crtico, es imprescindible que la GRH privilegie enfoques de capacitacin de sus directivos. Son stos los que vinculan a la persona con la organizacin, los que explican las decisiones, tienen en cuenta la opinin de los empleados y los tratan con equidad y respeto. Directivos capacitados por tanto, orientados tanto a los resultados como a las personas. Hay que tener en cuenta que la gestin de personal es ms que un conjunto deslavazado de tcnicas: Requiere de un planteamiento global. Por ello conviene no confundir la mera gestin administrativa de normas y reglamentos con la gestin de recursos humanos. Como recuerda Prats (1987), una Administracin sin Poltica de Personal no puede sino reproducirse a s misma, incapaz de adaptarse al entorno. Es usual distinguir varios niveles de profundidad en la gestin, segn incida ms en los aspectos estratgicos, meramente tcnicos o administrativos:
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MBITO
Poltica de Personal
Gestin de Recursos Humanos
Administracin de Personal
CONTENIDO Es el nivel poltico-directivo de fijacin de las orientaciones bsicas y los objetivos en relacin con las personas que integran la institucin. Establecimiento de los objetivos operacionales y su implantacin mediante los sistemas que integran las funciones: seleccin y planificacin; poltica de compensacin; carrera administrativa y desarrollo estratgico; gestin del rendimiento; relaciones laborales y participacin; diseo organizativo.
Gestin operativa diaria, con sujecin a la normativa legal, convencional y presupuestaria.
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El enfoque GRH se caracteriza por su orientacin a medio plazo, por una visin de la gestin de recursos humanos cuya formulacin corresponde a la unidad especializada, pero cuya aplicacin es responsabilidad de todos los directivos y gestores pblicos. 3.2. Los procesos de gestin Un marco de referencia til, derivado del grfico anterior es pensar la gestin de personal desde la perspectiva siguiente: 1. los objetivos a conseguir: el dimensionamiento cuantitativo y cualitativo de la plantilla (optimizacin), y el compromiso del empleado pblico. 2. Mediante unas herramientas para hacerlo posible, de tres tipos: tcnicas (descripciones de puestos y perfiles profesionales), jurdicas (Relaciones de Puestos de Trabajo, Plantillas, Planes de Empleo y Ofertas de Empleo Pblico) y directivas (planes de gestin). 3. Sobre unos procesos: el de Seleccin y Flujo de Personal, la Poltica Retributiva, la Carrera Profesional, y la Gestin del Rendimiento. Procesos de gestin todos ellos que se focalizan todos ellos en el empleado pblico desde una perspectiva individual. Al tiempo hay que referirse tambin a un proceso de alcance no ya individual, sino colectivo, como es el referido a la participacin en la determinacin de las condiciones de trabajo y la organizacin del trabajo, su divisin en puestos y unidades y posterior coordinacin (el modelo organizativo).
Herramientas
Planificacin Plantillas: PE y OEP
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Poltica Retributiva
Equidad interna Retrib. Fija Retrib. Variable Beneficios Sociales
DPT y Perfiles: RPT
Marco de referencia de la GRH: procesos

Planes de Gestin y Mejora
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Seleccin
Lab/Fun. Movilidad Temporales Calidad en seleccin
Desarrollo de Recursos Humanos

Prom. Prof:PT Prom. Int.:Pza Formacin CVL
Gestin del Rendimiento
Progr. Reconoc. Eval. Desempeo Disciplina Com. Int. Compromiso
PROCESOS DE RRHH: CICLO DE VIDA DEL EMPLEO
Cada proceso tiene unos objetivos a conseguir, derivados de la buena gestin o del mandato del legislador.
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IMPACTOS:
Dimensionamiento (Nmero y Calidad)
o Proceso de Seleccin (Flujo de personal) Que abarca las operaciones de incorporacin de personal externo e interno (ingreso y provisin). Requiere de metodologas como los anlisis de puestos de trabajo, la elaboracin de perfiles profesionales y la previsin de plantillas como herramientas imprescindibles. Sus objetivos son los siguientes: 1. Contar con personal de calidad (Artculo 6 de la Carta Europea de Autonoma Local), en el nmero, cualificacin, destino y momento requeridos (artculo 69.1 del Estatuto Bsico del Empleado Pblico) seleccionados mediante tcnicas vlidas y fiables (artculos 55 y 60 EBEP). 2. Evitar bolsas de empleo estructural de carcter precario que superen el 8% de la plantilla (Declaracin para el Dilogo Social en las Administraciones Pblicas de 2004)3. Emplear adecuadamente mecanismos de gestin del flujo de personal no permanente. o Proceso de Poltica Retributiva.
3. Incentivar adecuadamente el rendimiento: salario en funcin de los resultados y el desempeo (artculo 24.c EBEP) o Procesos de Desarrollo de Recursos Humanos. Los programas de desarrollo pivotan alrededor del impulso de planes de formacin y de la implantacin de planes de carrera, tanto por la va de las plazas, como de los puestos de trabajo o de la progresin si necesidad de cambiar (art. 16 EBEP). Sus objetivos son: 1. Permitir el desarrollo profesional de la plantilla de acuerdo a las necesidades de los servicios, proporcionando oportunidades de promocin y posibilidades reales de formacin (Artculo 42 EBEP y IV Acuerdo de Formacin Continua en las Administraciones Pblicas).
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2. Asegurar la competitividad externa del paquete retributivo de los empleados pblicos.
1. Asegurar la equidad interna de las retribuciones ligadas al contenido del puesto de trabajo (Artculos 23 de las Leyes 30/1984, de 2 de agosto, LMRFP y 24 del EBEP y 19.4 y 21 de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio). Puestos de mayor valor relativo debern cobrar ms.
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La gestin del subsistema retributivo incluye tanto las remuneraciones fijas (bsicas y complementarias) como las variables (asociadas al rendimiento), tanto la directa como la indirecta. Sus objetivos de gestin son los siguientes:
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o Procesos de Gestin del Rendimiento. Verdadera piedra angular de la gestin de recursos humanos. La misma se materializa mediante los siguientes objetivos: 1. Diseando sistemas de gestin del desempeo, pblicos transparentes y equitativos (artculo 20 EBEP). 2. Capacitando a los jefes en los roles propios de la direccin de personas. 3. Exigiendo efectivamente responsabilidades por rendimiento insuficiente del empleado pblico.
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2. LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ACTUAL MODELO DE EMPLEO PBLICO.

Objetivos El propsito de este captulo es vincular Gestin y Derecho. Para ello se efecta una descripcin somera del marco jurdico aplicable al empleo pblico, su significado en trminos de gestin, el papel de instituciones como Plaza y Puesto de Trabajo, para seguidamente pasar a detallar los fundamentos tcnicos de la gestin eficaz en un sistema de personal como el vigente en nuestra Administracin Pblica: el Anlisis y Descripcin de Puestos de Trabajo. Una vez relacionadas ambas perspectivas el captulo se cierra con una serie de proposiciones de mejora. Conceptos clave
o Instrumentos de Ordenacin para la Gestin del Personal o El papel de la Plaza y el Puesto de Trabajo en la gestin
o El Anlisis y Descripcin de Puestos de Trabajo y su relacin con la GRH o Objetivos de la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT)
o Problemtica del sistema de puestos en la Administracin Pblica o Lgica organizativa del sistema y estrategias de mejora
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o Contenidos mnimos y caracterizacin de las RPT
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o Sistema de Mrito
1. EMPLEO PBLICO Y GESTIN DE RECURSOS HUMANOS Conocido el marco de referencia de la gestin de recursos humanos, un planteamiento directivo en la materia exige una labor de contextualizacin, no tanto de los pormenores normativos cuanto de las instituciones reguladoras del empleo pblico. No hay necesariamente una oposicin entre Derecho Administrativo y Gestin Pblica. Al respecto cabe tener en cuenta que: a) El trabajo por cuenta ajena en la Administracin se articula a partir de un entramado jurdico-institucional (la Funcin Pblica o Empleo Pblico) pensado para ofrecer garantas a la sociedad civil en un contexto democrtico en forma de profesionalidad e independencia de sus servidores, no tanto a los propios funcionarios, y articulado conforme a unos principios jurdicos (acceso al empleo en condiciones de igualdad de oportunidad y mediante condiciones objetivas) que dan lugar al denominado sistema de mrito. b) Existe un dficit de gestin en la actuacin administrativa, ms que un problema de constreimiento jurdico. Habitualmente el gestor de personal se encuentra con lo que la jurisprudencia califica como conceptos jurdicos indeterminados (pinsese en las abundantes llamadas de la legislacin, por ejemplo, a las necesidades de los servicios, en materia de ordenacin del personal o de jornada, la ptima utilizacin de los recursos humanos en materia de reclutamiento o incluso, la racionalidad, economa y eficiencia en la gestin de plantillas), trminos todos ellos que impelen a la Administracin a acreditar, justificar y evidenciar su acierto en la decisin, a gestionar y motivar en suma, en detrimento de enfoques meramente formalistas y rituarios. Conviene tenerlo en cuenta en un mbito jurdico tan controvertido como el que aqueja al empleo pblico, debiendo procurar una gestin de personal basada en planteamientos que anen oportunidad y coherencia (enfoque directivo) con gestin material (informes, memorias, estudios) y adecuacin jurdica. c) La aproximacin gestora el empleo pblico debe venir de la mano de las propias herramientas normativas disponibles, lo que se efecta mediante la nocin de los instrumentos de ordenacin de la gestin de personal. d) Solamente es posible gestionar eficazmente en un modelo de empleo pblico como el nuestro mixto, pero basado en el enfoque abierto- a partir de una comprensin cabal de las nociones de plaza y puesto de trabajo y la relacin de ambas figuras con la gestin de recursos humanos.
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2. EL SISTEMA DE MRITO Como recuerda Longo (2004), la idea de dotar a los servidores pblicos de un marco normativo propio deriva de la necesidad de proteger su profesionalidad, lo que propicia el surgimiento de los sistemas de funcin pblica, si bien la concreta configuracin normativa depende de valores sociales y polticos diferentes en cada Estado (OCDE, 2004) . As, los modelos de carrera (o modelos cerrados, de herencia napolenica) responden a un diseo que tiene en cuenta en mayor medida la autonoma del sector pblico; por su parte los modelos basados en los puestos de trabajo, por su mayor carcter racionalizador, tienen como valor en presencia asegurar la prevalencia del inters pblico, dado su mayor adaptabilidad frente a sistemas basados en la progresin automtica en la carrera del funcionario sin que resulten determinantes los destinos ocupados por ste. En definitiva, la prevalencia de los elementos objetivos o los subjetivos en el diseo del sistema de personal. En lo que respecta a la Administracin espaola y tal como se evidencia a continuacin, nos hallamos ante un sistema mixto, aunque decantado hacia la nocin de puesto de trabajo. Gestin y Derecho: Los Instrumentos de Ordenacin de la Gestin del Personal Esta nocin vendra a jugar un papel similar al de los sistemas de gestin en el mbito privado: el de concretar la poltica de personal. Vienen as, a convertirse en el puente entre el Derecho Pblico y la Gestin de Recursos Humanos, en el mecanismo que engarza ambas perspectivas, incorporando as otra perspectiva al Derecho de la Funcin Pblica: la de la Organizacin. Para Snchez Morn (1996:103) pueden definirse como los () Medios, jurdicamente establecidos, de los que se sirve la Administracin para organizar u ordenar la gestin de personal. Esta categora englobara los instrumentos destinados a gestionar el sistema de funcin pblica desde una perspectiva de conjunto, tales como el Registro de Personal, las Plantillas, las Relaciones de Puestos de Trabajo, las Ofertas de Empleo Pblico o los recientes Planes de Ordenacin (art. 69 EBEP). Los instrumentos de ordenacin son autnticos reguladores de las necesidades de recursos humanos, son herramientas que objetivan el mercado interno de trabajo que constituye la concreta organizacin administrativa. Por el lado de la demanda, la determinacin de las necesidades organizativas de recursos humanos, se dispone de la Relacin de Puestos de Trabajo, instrumento principal en materia de ordenacin objetiva del personal: los Puestos. Qu funciones, necesidades permanentes necesita atender la institucin? Por el lado de la oferta de recursos humanos, se encontraran los siguientes instrumentos reguladores de los recursos humanos:
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La Plantilla, estructura subjetiva de categoras, resultante de las necesidades de personal: las Plazas. Qu perfiles de personal tiene la Entidad, qu cualificacin y rgimen jurdico? La Oferta de Empleo Pblico, recurso al mercado externo de trabajo, instrumento de reclutamiento de las necesidades adicionales de recursos humanos, previamente objetivadas y no atendibles con los efectivos de personal existentes.
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Relacin de Puestos de Trabajo Plantilla de Plazas Oferta de Empleo Pblico Plan de Empleo
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Registro de Personal Calendario Laboral. Otros instrumentos: Reglamentos de Gestin, Acuerdos, Convenios. De todos los enumerados, probablemente el instrumento ms relevante sea la Relacin de Puestos de Trabajo, al que prestamos una atencin detallada. 2.2. Organizacin del Sistema: Componente subjetivo (Plaza) y componente objetivo (Puesto) en la Gestin de Recursos Humanos Como recuerda Aldom (1996), el esquema vigente de nuestro modelo de empleo pblico se fundamenta en dos elementos estructurales. Uno subjetivo: los Cuerpos y Escalas. Y otro objetivo: el puesto de trabajo. Esta modelo se traslad especficamente a la Administracin Local en el bienio 1984-1986, periodo que supuso para el municipalismo un periodo de intensa innovacin en sus instituciones administrativas. La
PRINCIPALES
As pues, se dispone del siguiente Cuadro de Instrumentos de Ordenacin de la Gestin de Personal:
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Estos seran los principales instrumentos de gestin de personal en el mbito pblico vistos desde una perspectiva organizativa. Desde una perspectiva amplia pueden incorporarse a esta categora en sentido lato -, otras figuras destinadas a actuar sobre los recursos humanos, tales como el Calendario Laboral, las Dotaciones Presupuestarias de Personal distintas de la Plantilla -, los Acuerdos resultantes de los procesos de negociacin colectiva laboral y funcionarial, la normativa de gestin de la Corporacin en la materia de que se trate (Seleccin, Puestos de Trabajo), o incluso, en la especfica esfera local, caracterizada como se sabe por una reconocida capacidad de autoorganizacin, el Reglamento Orgnico Municipal, con hondas repercusiones en la estructura organizativa de la Institucin y por ende, de sus medios personales.
promulgacin, en primer lugar de de la Ley de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica y posteriormente de la Ley de Bases de Rgimen Local, supuso una honda alteracin en el panorama de la gestin de personal, dados el carcter de bsicos de la mayor parte de sus preceptos. Como recoga la exposicin de motivos de la Ley de 1984, la nocin de Puesto de Trabajo, su correcta clasificacin, o en trminos de gestin de recursos humanos, su anlisis y descripcin, se constitua en la base de la carrera administrativa, en especial por la va de la provisin de puestos y por ende, del grado personal. Priman las necesidades de los servicios para ordenar el sistema de personal. Como recoge de modo contundente el Tribunal Supremo, el sistema corporativo fue sustituido por el denominado de puestos de trabajo (sentencia de 12 de marzo de 1992). Es decir, y por lo que a la organizacin de la gestin atae, el sacrosanto derecho al cargo, pierde posiciones. A partir de esa fecha el sistema de personal se organiza sobre una base mixta (Categoras personales Cuerpos- y funciones concretas puestos de trabajo-) con prevalencia del elemento objetivo. En el mbito municipal y por decirlo en trminos ms llanos, el funcionario es titular de una plaza y ocupante de un puesto de trabajo. Esta objetivacin de la gestin de personal fue recogida casi con contundencia por el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local de 1986. A los funcionarios locales corresponde el desempeo de los puestos de trabajo (artculo 132) sin perjuicio de su adscripcin a unos u otros puestos de trabajo. E incluso, ponindose la venda antes de la herida, en un precepto dedicado a las sanciones, el artculo 148, el apartado 7, dispone que no se entender como sancin la facultad de las Corporaciones para adscribir y remover de los distintos puestos de trabajo a los funcionarios sin habilitacin de carcter nacional. Con estos preceptos cobran sentido las llamadas a la racionalidad, economa y eficiencia en materia de personal que efectan tanto la ley de bases como texto refundido. Cmo efectuar una correcta administracin del sistema? Mediante los dos instrumentos de gestin. Uno esttico, la Plantilla, definible como la relacin de plazas dotadas presupuestariamente clasificadas por grupos y escalas, y que sintetiza la estructura de categoras subjetivas existentes. El elemento subjetivo que se aprueba con ocasin del presupuesto, con finalidad bsicamente econmica y clasificadora. Y otro documento dinmico, importantsimo, la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) la expresin ordenada del conjunto de puestos de la Entidad Local de su Denominacin, funciones, nivel de Complemento de Destino, tipo de Complemento Especfico, Tipo (singularizado o no), Naturaleza jurdica, Forma de Provisin y Requisitos de Desempeo.
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Papel Papel de de cada cada Ins Instru trume mento nto e en n la la Ges Gestin tin P Pblica blica de de Rec Recurs ursos os Hu Humanos manos
Pla ntilla
Doc umento Presupuestario y de clasific ac in
Relacin de Relacin de Pues tos de Puestos Tr abajo de

Ins t ru ment o t cnico de ordenacin del P ersonal de acuer do con las necesidades de los servicios Carrera Carrera Profesion al Profesion al
Ingre so Ingreso
Clasi ficaci n Cl asifi cacin
Sis tema Sis tema Re tri buti vo Re tri buti vo Movili dad Movili dad In t. y xt. In t. yE E xt. Ren dimiento Ren dimiento
2.3. La necesidad de seguir prestando atencin al sistema de puestos de trabajo Cabe prever no obstante, a despecho de su poca implantacin efectiva, una larga vigencia al menos normativa de un sistema de empleo pblico fundamentado en la correcta clasificacin de puestos. El reciente Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, presentado en abril de 2005 (Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre) considera que el puesto de trabajo debe ser contemplado en todas las Administraciones Pblicas como el ncleo bsico de gestin de recursos humanos. Su centralidad es incuestionable () constatando la necesidad de disponer de alguna clase de instrumento de ordenacin basado en el mismo, si bien sobre la base de la flexibilidad en su diseo. La ordenacin del trabajo en el mbito pblico debe seguir basndose, como regla general, en un sistema de puestos de trabajo (pginas 82-88: VII. Estructura del empleo pblico y ordenacin de la actividad). As, la ltima reforma, la del Estatuto Bsico del Empleado Pblico del ao 2007, se insiste en este medio de ordenacin de la gestin. As, se dice que: Los empleados pblicos tienen derecho al desempeo de un puesto de trabajo de acuerdo con el sistema de estructuracin del empleo pblico que establezcan las leyes de desarrollo del presente Estatuto (art. 73.1 EBEP). Significativamente habla de empleados pblicos, es decir, no solamente funcionarios, sino tambin laborales. Adicionalmente Las Administraciones Pblicas estructurarn su organizacin a travs de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos similares (art. 74 EBEP).
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La interseccin Plaza/Puesto determinar la ubicacin profesional del empleado pblico, conviniendo para la gestin de personal tener en mente el distinto papel jugado por ambos conceptos.
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3. LOS FUNDAMENTOS TCNICOS: EL ANLISIS Y DESCRIPCIN DE PUESTOS DE TRABAJO Nos encontramos ante un supuesto donde convergen, de un lado, una concreta tcnica de gestin, el anlisis y descripcin de puestos de trabajo (ADPT) y de otro, los mandatos del legislador determinando que la ordenacin del personal se efecte de acuerdo a las necesidades contingentes de la organizacin pblica, lo que requiere ineludiblemente familiarizarse con esta metodologa y su lgica implcita, la organizativa. 3.1. Qu es un Puesto de Trabajo Las organizaciones tienen como razn justificativa el cumplimiento de una serie de cometidos, que son descompuestos en una serie de tareas a cumplir por sus miembros. Estas tareas se objetivan mediante los puestos de trabajo, que constituyen una agrupacin de una o ms funciones permanentes en una organizacin. La definicin de los puestos y su articulacin interna (las unidades) constituyen la estructura administrativa. Es el sistema formal que refleja los niveles jerrquicos y la divisin funcional. El puesto se constituye as en la unidad bsica e indivisible en el diseo de la estructura organizativa, de la cual constituye la segunda fase, tras la definicin de las unidades administrativas, las cuales junto con los puestos, se crean mediante las RPT (art. 7 de la LOFAGE). En la definicin de Aldom (1996), el puesto de trabajo es un elemento estructural delimitado por las siguientes caractersticas:
2. Homogeneidad en las funciones que lo integran.

3. Indivisibilidad de las mismas.
3.2. El Anlisis de Puestos de Trabajo Siguiendo la definicin de Fernndez-Ros (1995) el anlisis y descripcin de puestos de trabajo es la herramienta bsica y primordial de gestin y direccin de Recursos Humano y constituye () el procedimiento metodolgico que nos permite obtener toda la informacin relativa a un puesto de trabajo. El trmino Clasificacin de Puestos de Trabajo, que aparece en la exposicin de motivos de la Ley de Medidas de 1984 o en la Ley de Participacin en las AAPP de 1987 suele ir asociado al de anlisis y descripcin de puestos de trabajo como proceso tcnico. ste es el significado que por ejemplo- atribuye al trmino la Ley de Funcin Pblica Valenciana de 1995, cuando afirma en su artculo 14 que la clasificacin de puestos de trabajo es el sistema por el que se determina el contenido de stos a efectos, bsicamente, de la seleccin de personal, provisin de puestos y determinacin de retribuciones.
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4. Autonoma respecto al ocupante: su existencia es independiente de la persona que lo ocupa (Mahllo, 1976). Es en este contexto en el que se entiende el conocido aserto administrativo de que el funcionario sirve a la funcin, y no al revs.
1. Permanencia y suficiencia de las tareas asignadas.
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El procedimiento analtico se centra en la determinacin de las respuestas a las seis preguntas clsicas: 1. QU HACE: Cul es la misin, la razn de ser del puesto, de su existencia, su contribucin a la organizacin. 2. CMO LO HACE: Cul es el grado de autonoma, complejidad y dificultad tcnica de realizacin de los cometidos; los mtodos cientficos, tcnicos y artsticos utilizados, el grado de estandarizacin y el empleo de protocolos, instrucciones y procedimientos. 3. CON QU LO HACE: Qu utillaje, maquinaria, equipos, materiales o recursos tcnicos se emplean por el ocupante para llevar a cabo los cometidos? 4. POR QU Y PARA QU LO HACE: Cul es la razn de que se realicen los diversos cometidos y funciones del puesto de trabajo. Como contribuye cada uno de ellos a la realizacin de los fines de la organizacin, cunto valor aporta cada funcin, su posible redundancia. Qu pasara si no se hiciera cada una de estas funciones? 5. CUNDO LO HACE: Las funciones y cometidos atribuidas al puesto Cul es su periodicidad y plazo de ejecucin? diario, semanal, mensual? son repetitivas? 6. QUIEN LO HACE: Cuales deben ser, lo ms objetivamente posible, los requisitos de aptitud, actitud, conocimientos, capacidades, nivel intelectual, esfuerzo fsico y mental, sus condiciones ambientales y de riesgo. Para responder a estas preguntas el analista dispone de varios mtodos: La entrevista, que constituye una modalidad de la entrevista en profundidad, abierta o semiestructurada, el protocolo estructurado o cuestionario de anlisis, que supone la entrega a todos o a una muestra representativa de ocupantes de los puestos, de un documento que posibilita las respuestas a las mismas preguntas que en la entrevista. Se trata de un cuestionario elaborado minuciosamente que cumplimenta el ocupante del puesto. La Entrevista en grupo con los ocupantes de un mismo puesto o la Reunin de grupos de expertos. Organizar la gestin de recursos humanos en base al anlisis de puestos de trabajo tiene diversas ventajas e inconvenientes:
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VENTAJAS o Mayor flexibilidad de la organizacin: adaptacin de tareas a las necesidades de los servicios o Objetividad retributiva: se cobra por lo que se hace o clarificacin organizativa: anlisis de duplicidades y redundancias; identifica qu valor aporta cada puesto o Definir familias profesionales comunes que permitan abordar proyectos de gestin homogneos o El concepto de puesto permite objetivar la toma de decisiones, evitando el personalismo
INCONVENIENTES o Difcil armonizacin del sistema con la vertiente subjetiva (las plazas) o Complejidad tcnica y costes del sistema o Abstencin del legislador estatal para hacer posible la implantacin del sistema de puestos o Resistencia al cambio de los implicados o Necesidad de prever mecanismos de actualizacin peridica del sistema de puestos
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4. LA RELACIN DE PUESTOS DE TRABAJO (RPT)

4.1 objetivos a conseguir con la RPT El resultado del anlisis es que la organizacin disponga de una coleccin de descripciones de puestos y de los perfiles asociados a los mismos, esto es, un verdadero Manual de Funciones y Perfiles Profesionales, para a partir de aqu proceder a elaborar la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) y objetivar la gestin de recursos humanos. En este contexto la herramienta RPT cuenta con un presupuesto imprescindible: el sustrato tcnico proveniente del anlisis (clasificacin) de los puestos de trabajo de la Entidad Local, que as puede (Mauri, 2003): a) Ordenar y racionalizar el contenido funcional de sus puestos de trabajo. b) Perfilar los requisitos de desempeo de los mismos.
A. La clarificacin organizativa: la identificacin y denominacin del puesto de trabajo, la movilidad: su carcter singularizado o no, el grado de polivalencia, los criterios de departamentalizacin (adscripcin). Al respecto conviene no olvidar que como recuerda la propia jurisprudencia, las relaciones de puestos de trabajo son herramientas relevantes en la determinacin de la concreta configuracin organizativa de la funcin pblica, () constituyendo un mecanismo bsico de la organizacin administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la Administracin, en el ejercicio de la potestad de autoorganizacin que le est conferida, disea el detalle de su propia estructura interna () (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, secc. 7, de 23 de septiembre de 2000, rec. 1330/1997). Constituyen mecanismos de ordenacin del personal y de racionalizacin de las estructuras administrativas de acuerdo con las necesidades de futuro, en el que debe conjugarse la bsqueda de una mayor eficiencia con la previsin de los gastos de personal ((Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco, secc. 3, de 28 de octubre de 1999, rec. 721/1999). B. Una racional Poltica Salarial: La ordenacin del sistema retributivo de los funcionarios (las retribuciones complementarias). Como recuerda la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el Complemento de Destino es una retribucin objetiva asignada a un concreto puesto de trabajo (Sentencia de la Sala 3, de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de septiembre de 1990), es por tanto, un concepto retributivo objetivo y singular relacionado con el puesto de
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Cul es as la relacin entre RPT y Gestin de Recursos Humanos? Hay que tener en cuenta que hablamos de un instrumento, una herramienta, no un fin en s mismo. Las Relaciones de Puestos de Trabajo son instrumentos de diversas decisiones de poltica de personal: seleccin, movilidad, carrera, retribuciones, estructura. Ello no obstante, cabe traer a colacin el enfoque postulado: los aspectos legales a tener en cuenta siguen, no preceden, al adecuado diseo tcnico del proceso y que es prioritario tener en cuenta los aspectos directivos: los objetivos a conseguir:
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c) Determinar sus caractersticas retributivas.
trabajo desempeado y, por ello, no cabe conectarlo ni con la titulacin exigida para el ingreso ni con cuerpos determinados (Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1994, Sala 3, de lo contencioso-administrativo. RA 10.192). Por lo que respecta al Complemento Especfico, las Sentencias del mismo rgano de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994, determinan que se devenga en funcin de dos criterios: la concrecin (las caractersticas de un puesto de trabajo) y la objetividad (se atiende a las condiciones particulares de ese puesto de trabajo). C. Articular la Carrera Profesional: los requisitos de desempeo (perfiles) exigidos: experiencia y formacin, forma de provisin (Concurso, Concurso Especfico y Libre Designacin). D. Permitir la Planificacin de necesidades de personal: La elaboracin de la RPT permite, en el peor de los casos, la estabilizacin del empleo precario mediante la incorporacin de los puestos estructurales, aquellos que han demostrado atender, con el paso del tiempo, necesidades permanentes. Permite prever (dimensionar) las plantillas, la estructura subjetiva. De igual manera, se clarifica el rgimen jurdico de los puestos (reservados a funcionarios o laborales). Uno de los aspectos abordados por la RPT es la determinacin de qu puestos se reservan a personal funcionario y a personal laboral. La opcin ha consistido en reservar la mayora de los puestos a personal sometido al derecho administrativo, en lnea con la solucin adoptada por otras Administraciones Pblicas y como la jurisprudencia suele exigir a las Entidades Locales (Sentencia del Tribunal Constitucional 37/2002, de 14 de marzo y Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 29 de noviembre de 1994). Segn esta ltima () si bien el artculo 15.1.c de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, carece del carcter de bsico, no lo es menos que s lo es el principio general de que todo el personal de las administraciones pblicas debe tener la condicin de funcionario, reservndose para puestos muy concretos aquellos que no tengan dicha condicin.
4.2. Contenido mnimo y caracterizacin jurdica A la hora de establecer el contenido mnimo de la RPT, la legislacin estatal prev que sta consignar para cada puesto de trabajo la informacin siguiente (Artculo 16 de la Ley 30/1984 de 2 de Agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica, LMRFP, en la redaccin dada por el artculo 56.2 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social): () la denominacin, tipo y sistema de provisin de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeo. El reciente artculo 74 del EBEP mantiene idnticos requerimientos. La Relacin de Puestos de Trabajo (o instrumento similar que lo sustituya), por la entidad y variedad de la temtica que aborda las determinaciones -, por su impacto en la estructura organizativa y por su modo de elaboracin y justificacin, ostenta as a juicio de la doctrina (Aldom, 1996; De Vicente,1997: Alonso Mas, 2003) el carcter de disposicin administrativa de rango normativo, que goza por tanto de las notas de permanencia e inderogabilidad singular de las disposiciones reglamentarias, una vez cumplido el ltimo trmite exigible a las Relaciones de Puestos de Trabajo, tras la
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Clasificacin y la Negociacin. La Publicacin. Esta es una postura compartida por la Jurisprudencia. As, desde la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de Noviembre de 1993, se la califica de () disposicin de carcter general. a efectos impugnatorios ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa e instrumento () con efecto innovador del marco jurdico preexistente y establecido con vocacin de permanencia () para la generalidad de las categoras funcionariales. Siendo esta categorizacin reiterada por la doctrina, que seala su carcter normativo atendiendo a (Sentencia de 25 de Abril de 1995 del TS) () su carcter ordinamental y las notas de generalidad, abstraccin y permanencia que en ella concurren, diferencindola de los actos con destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo. En lo que atae al personal laboral, la habitual homogenizacin de condiciones de trabajo respecto a los funcionarios encuentra un medio en lo dispuesto en el artculo 22 del Estatuto de los Trabajadores, a tenor del cual mediante convenio colectivo o acuerdo con los representantes de los trabajadores se establecer el sistema de clasificacin profesional y el contenido de la prestacin laboral mediante categoras funciones, grupos o similares.
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5 .FUNCIONARIOS Y LABORALES: EVOLUCIN Y SITUACIN ACTUAL EN EL EMPLEO PBLICO Como se indicaba al principio, en la actualidad el personal laboral supone en la Administracin Pblica un relevante porcentaje. En la local constituye un 59% del total de efectivos. Y ello en un contexto donde, al menos actualmente, se da por sentada la prevalencia del rgimen administrativo sobre el jurdico-laboral Como es ello posible? Por una confluencia de razones organizativas y jurdicas. A juicio del Dictamen del Consejo de Estado de 14 de de diciembre de 1960, la eleccin de rgimen jurdico era una cuestin de mera tcnica organizativa. Inicialmente encontramos una decisin anticorporativa adoptada mediante la antigua redaccin del artculo 15 de la Ley 30/1984, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica (LMRFP). Originariamente eran las relaciones de puestos de trabajo las que determinara qu concretos puestos se reservaban a personal funcionario. Este precepto fue impugnado en sede constitucional, dando lugar a la sentencia 99/1987, de 11 de junio, cuyo fundamento jurdico 3 sealaba que la Constitucin Espaola ha optado () por un rgimen estatutario con carcter general para los servidores pblicos. En cumplimiento de esta sentencia se promulg la Ley 23/1988, de 28 de julio, de reforma del artculo 15 de la LMRFP, dando lugar a partir de esta fecha al vaivn jurdico conocido como funcionarizacin. Esta explicacin es ciertamente insuficiente en el mbito local. Hay que tener en cuenta que el primitivo artculo 15 carece del carcter de base del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, es decir, no es directamente aplicable a las Entidades Locales. Si bien algunos pronunciamientos del Tribunal Supremo ya recordaban que el principio general de reserva a favor de funcionarios se constitua como un principio general, con lo cual invocaba su aplicacin a las Entidades Locales (sentencias de 3 de octubre de 1997 y, especialmente, de 29 de noviembre de 1994, contencioso-administrativo).
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6 LA PROBLEMTICA DEL SISTEMA: PUNTOS DBILES Y ESTRATEGIAS DE MEJORA 6.1 La lgica organizativa del sistema Gestionar con lgica organizativa significa atender a las necesidades de los servicios, que no es tanto una expresin vaca del legislador, como un concepto jurdico indeterminado, necesitado de gestin material, de motivacin. Un requerimiento de gestin. Es necesario que sea la institucin la propietaria de los puestos, la que defina y objetive las necesidades, lo que nicamente puede hacerse caracterizando las tareas, diseando los procesos administrativos de funcionamiento y perfilando los requisitos de ocupacin de los destinos. Lgica organizativa significa adaptar el funcionamiento de la gestin a los requerimientos objetivados de funciones, superando el personalismo latente en el funcionamiento cotidiano del sistema, algo lgico, pero evitable y que puede hacerse si:
Disponemos de los perfiles profesionales para ocupar los puestos (los requisitos de desempeo). Disponemos de los datos actualizados sobre las caractersticas del personal: sus aptitudes, conocimientos y formacin: el Registro de Personal (Real Decreto 2.703/1999, de 30 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento del Registro Central de Personal). 6.2. Estrategias de mejora Uno de los objetivos principales del gestor es simplificar, racionalizar y, sobre todo, normalizar el funcionamiento cotidiano de la administracin y gestin del personal. Algunos mbitos de mejora concreta son los siguientes: o Tener presente el planteamiento organizativo: favorecer una estructura flexible del sistema en base a puestos-tipo, evitando denominaciones con una diferenciacin excesiva. Es aconsejable favorecer la agrupacin de puestos por sectores administrativos o familias profesionales. o Primar los puestos no singularizados, en detrimento de los singularizados. Los primeros posibilitan la movilidad motivada por razones del servicio (la conocida redistribucin de efectivos). o Como se detallar al abordar la poltica retributiva, debe huirse de una factorizacin excesiva de las retribuciones complementarias que desincentiva la movilidad interna. o Prever los supuestos de actualizacin peridica: creacin, supresin, modificacin y refundicin de puestos. o En materia de definicin de funciones es aconsejable no pormenorizar en exceso. Incluso algn autor recomienda la elaboracin de las RPT en base a puestosmisin (Sisternas, 1998).
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Hemos descrito los puestos de trabajo existentes en la organizacin, su misin y funciones bsicas, sus actividades, responsabilidades.
3. PLANIFICACIN DE RECURSOS HUMANOS

OBJETIVOS Hemos tenido ocasin de ver el marco de referencia de la GRH: sus objetivos, herramientas y procesos. Tambin su fundamento tcnico: el anlisis y descripcin de puestos de trabajo y la plasmacin en la Relacin de Puestos de Trabajo. Necesitamos ahora unas orientaciones acerca de lo que supone el inicio de la gestin rigurosa: el dimensionamiento y optimizacin de los efectivos. CONCEPTOS CLAVE o Planificacin y dimensionamiento de plantillas
o Oferta de Empleo Pblico o Poltica de Personal
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o Planes de Empleo
1. QU ES LA PLANIFICACIN DE RECURSOS HUMANOS Al hablar de planificacin todas las definiciones provenientes de la moderna gestin pblica hacen hincapi en la vertiente racional, deliberada, de la intervencin sobre una realidad compleja para transformarla (Arellano, 2004). As, se designa un esfuerzo disciplinado para producir decisiones fundadas sobre la naturaleza y direccin de las actividades de la organizacin (Bryson, 1993). En recursos humanos, operar con visin estratgica tiene dos acepciones. La ms usual toma como principal objeto el dimensionamiento, la determinacin cuantitativa de los efectivos en un horizonte temporal dado: la planificacin de plantillas (Barranco, 1993). A partir de sta es posible derivar procesos tan relevantes como la planificacin de plantillas; la planificacin de la seleccin; la planificacin de la formacin; la planificacin de la promocin y la previsin de los gastos de personal. Pero tambin, con la expresin estratgica aplicada al mbito de los recursos humanos se designa un concepto: la formulacin explcita de una poltica de personal, la concrecin de un proyecto para la funcin de recursos humanos. La calificacin de estratgico comprendera la determinacin de las orientaciones poltico-directivas, el saber hacia dnde vamos, en los trminos empleados por autores como Prats (1987).
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2 ACEPCIONES
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PL ANIFICACIN CUALITATIV A POLTIC A DE PERSON AL (Proyecto: PL AN DE GESTIN)
(Enfoque pluralista)
PERH
FLUJO DE PERSONAL (Interno y Externo: PL ANTILL AS)

(Enfoque racionalista)
Recomendaciones del empleo de esta metodologa las encontramos en abundantes mbitos. Desde las referencias a los planes de empleo y a la optimizacin de efectivos, que encontramos en la normativa, pasando por el propio Informe de la Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:75-78), el Acuerdo AdministracinSindicatos para el periodo 2003-2004, aprobado por Resolucin de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica de 15 de noviembre de o la propia Federacin Espaola de Municipios y Provincias, la cual en su VIII Asamblea General celebrada en Madrid los das 21, 22 y 23 de noviembre de 2003, cuando en su Resolucin Primera recomienda desarrollar Planes Estratgicos de Recursos Humanos vinculados a las polticas generales de gobierno donde, a partir de un diagnstico global de la situacin
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PL ANIFICACIN CUAN TITATIV A
La Planificacin Estratgica de Recursos Hum anos (PE RH)
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se definan polticas coherentes con las necesidades de modernizacin de las Corporaciones y que permitan mejorar los servicios pblicos. Ms recientemente, la Ley 7/2007 de 12 de abril del Estatuto Bsico del Empleado Pblico positiva jurdicamente la planificacin de recursos humanos. As, el artculo 69.1 del EBEP dispone que La planificacin de los recursos humanos en las Administraciones Pblicas tendr como objetivo contribuir a la consecucin de la eficacia en la prestacin de los servicios y de la eficiencia en la utilizacin de los recursos econmicos disponibles mediante la dimensin adecuada de sus efectivos, su mejor distribucin, formacin profesional y movilidad. Este precepto es el marco de la definicin de las polticas pblicas de personal en el sector pblico desde 2007. As pues, la fijacin de la plantilla-objetivo es un proceso imprescindible para afrontar con ciertas garantas de xito el resto de la gestin de recursos humanos. O lo que es lo mismo: el proceso previo a partir del cual derivar los siguientes: carrera y provisin de puestos; formacin; movilidad interna. Se necesita saber si sobran o si faltan efectivos y dnde, para plantear una gestin de personal con un mnimo de rigor y, sobre todo, coherencia interna.
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2. HERRAMIENTAS JURDICAS PARA EL DIMENSIONAMIENTO DE PLANTILLAS: LOS PLANES DE ORDENACIN Los inicialmente conocidos como planes de empleo fueron fue introducidos por la Ley 22/1993 de 29 de Diciembre, que modific sensiblemente la concepcin hasta entonces vigente de la Oferta de Empleo Pblico. Tanto la propia denominacin, como los fines proclamados y el contexto de crisis econmica, lastraron de partida uno de los escasos instrumentos de aproximacin integrada a la gestin de personal en las entidades pblicas. As, los Planes de Empleo constituan el instrumento bsico para el planteamiento global de las polticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrativas. (Exposicin de Motivos de la Ley 22/93 de 29 de Diciembre) y entre cuyos objetivos encontramos tanto el dimensionamiento de plantillas como el desarrollo de los recursos humanos: 1. Contener las acciones a desarrollar para la ptima utilizacin de los recursos humanos en el mbito a que afecten, dentro de los lmites presupuestarios y de acuerdo con las directrices de poltica de personal. (Art. 18.1 Ley 30/84). 2. Ordenar el mercado interno de trabajo a las necesidades reales de la propia Administracin, con el fin de incrementar la eficiencia de la misma. (Exposicin de Motivos Ley 22/93 de 29 de Diciembre). Un repaso detallado de la legislacin todava no derogada referida a estos instrumentos permite constatar el enfoque integral de la gestin de recursos humanos que postula el instrumento Partiendo de la tipologa de Planes de Empleo introducida por el Reglamento General de Ingreso, Provisin de Puestos de Trabajo y Promocin Profesional de 1995 (RD 364/95, de 10 de marzo, RGI) a travs de su artculo 2, para los denominados Planes Integrales encontramos los siguientes mbitos de gestin. As, encontramos que se abarcaba aspectos como las previsiones sobre modificacin de estructuras organizativas y de puestos de trabajo o las acciones a desarrollar en materia de movilidad, promocin interna y provisin de puestos, reasignacin y redistribucin de efectivos, funcionarizacin, suspensin de incorporaciones de personal externo, modificacin o distribucin de puestos de trabajo. En el nivel especfico de las Entidades Locales territoriales, coherentes con su principio de autonoma y capacidad de autoorganizacin, se contempla especficamente que las mismas () podrn adoptar, adems de Planes de Empleo, otros sistemas de racionalizacin de los recursos humanos, mediante programas adaptados a sus especificidades, que podrn incluir todas o alguna de las medidas mencionadas en los apartados 2 y 3 del artculo 18 de la presente Ley, as como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilacin anticipada. (Adicional 21 Ley 30/84). Este precepto no ha sido derogado por el EBEP. As pues, el hoy importante artculo 69 del EBEP dispone que las AAPP podrn adoptar Planes para la ordenacin de sus efectivos que pueden contener las siguientes medidas: Anlisis de las necesidades y disponibilidades de personal. Previsiones sobre sistemas de organizacin del trabajo. Medidas de movilidad, promocin interna y de nuevos efectivos.
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3. HERRAMIENTAS JURDICAS PARA LA EFECTIVOS: LA OFERTA DE EMPLEO PLICO
PROGRAMACIN
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Es difcil encontrar una institucin administrativa que haya experimentado tantos cambios de relevancia en los ltimos tiempos como la Oferta de Empleo Pblico. Cambios derivados de una opcin de poltica legislativa: los lmites en la ampliacin de plantillas consecuencia de la contencin del gasto pblico; pero tambin en relacin con la solucin de las bolsas de precariedad endmicas en nuestro empleo local, perceptibles en las ltimas leyes anuales de presupuestos. Limitacin del dficit pblico y estabilidad presupuestaria, concertacin social y jurisprudencia contencioso-administrativa, son elementos que han coincidido en la mayor relevancia de una figura que hasta la fecha ha vivido un papel muy modesto en la praxis habitual de la gestin de recursos humanos, y que desde nuestro punto de vista est llamada a cobrar mayor protagonismo. En especial si se contempla la figura desde el prisma de la direccin de recursos humanos, en relacin con la gestin de plantillas, y no como un mero trmite previo en la cobertura de vacantes. Creadas por la Ley 30 de 1984, las Ofertas de Empleo Pblico (OEP) fueron concebidas como un instrumento de programacin de efectivos de personal, el cual cumpla adems una funcin de concrecin prctica y de garanta del sistema de mrito mediante la publicidad Oferta Pblica de las vacantes existentes en las Administraciones Pblicas. De las dos vertientes, la gestora y la jurdica, justo es reconocer los avances supuestos por la figura en orden a la consecucin del segundo objetivo: dotar de mayores garantas a los ciudadanos en el acceso a la funcin pblica; por lo que a la planificacin de plantillas respecta, ha sido numerosa la crtica doctrinal respecto a que las OEP no ha cumplido el papel que de ellas se esperaba: la ordenacin eficaz del reclutamiento en la Administracin Pblica. No obstante, la crisis econmica oblig a cambiar las prioridades: del recurso indiscriminado al reclutamiento externo se pas a la optimizacin de los efectivos existentes. La Ley 22/1993 procedi as a una redaccin totalmente diferente del artculo 18, que pasaba a denominarse significativamente Planes de Empleo y Oferta de Empleo Pblico, en vigor hasta 14 de mayo de 2007, fecha de entrada en vigor del EBEP y cuyos fines eran los siguientes: a) Inscribir el reclutamiento de personal en el marco de una mejor gestin optimizacin de los recursos humanos. b) Por la posibilidad de suspender la incorporacin de personal. c) Por el carcter subsidiario en todo caso, del recurso al reclutamiento externo. Esta solucin slo sera posible una vez optimizados los efectivos de personal existentes en la organizacin.
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Se deriva as del precepto una concepcin subsidiaria en la planificacin pblica de plantillas: se recurrir al exterior solamente cuando se haya acreditado que con el personal que preste en esa fecha sus servicios, no resulta posible atender las necesidades de los servicios. Un modelo de funcionamiento integrado, coherente con el mandato legal de optimizacin, de aprovechamiento de los efectivos existentes, al tiempo que contempla la primaca del puesto en la gestin de personal, es aqul que posibilita:
Que los PUESTOS DE TRABAJO vacantes se ofrezcan primero a la Provisin interna. Que la SELECCIN externa y la Promocin Interna en su caso, se base en los requisitos exigibles, es decir, en los conocimientos y habilidades necesarios para el desempeo adecuado de los puestos de trabajo. Que la OFERTA DE EMPLEO PBLICO se elabore a partir de las necesidades adicionales de personal. Que todo este proceso integre las competencias reconocidas a los RGANOS DE NEGOCIACIN.
Las necesidades de recursos humanos que no pueden ser cubiertas con los efectivos de personal existentes, son aquellas contempladas en el artculo 60.1 del Decreto 315/1964 de 7 de febrero, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado Las vacantes que resulten una vez realizado el concurso entre funcionarios del Cuerpo llamado a desempearlas sern incluidas en las convocatorias para el ingreso en el referido Cuerpo. Es decir, las conocidas resultas. Es en este contexto jurisprudencial, en especial tras lo pronunciamientos del Tribunal Supremo de 2001 (sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de marzo y 23 de julio), en el que hay que ponderar la obligatoriedad o no del concurso previo. Al respecto, el tenor literal de la Ley no ofrecera dudas. Habida cuenta que la Ley 13/1996 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artculo 103 adicion un segundo prrafo al apartado 4 del artculo 18 analizado, en virtud del cual Las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarn de la realizacin de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condicin de funcionarios. Puede decirse que la reforma legal ha eximido de la obligatoriedad jurdica, pero no del criterio de buena gestin, en abierta contradiccin con el propio mandato de aprovechamiento de los recursos humanos existentes en la organizacin. Hay que seguir manteniendo que, a pesar del inciso al prrafo 4 del artculo 18, la OEP solamente es entendible en el marco de un funcionamiento gil del sistema de puestos, el cual mediante su convocatoria peridica permitiere ofrecer al mercado externo las necesidades de personal resultantes del peridico concurso anual de provisin de puestos de trabajo.
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Al tiempo hay que tener en cuenta que son habitualmente las leyes anuales de presupuestos las que complementan al marco regulador de las ofertas de empleo pblico. Son una manifestacin ms de la conexin entre poltica presupuestaria y poltica de personal perceptible en la ordenacin normativa de la funcin pblica. No obstante, adems de los condicionamientos puramente presupuestarios, las leyes de presupuestos de 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, incorporan, como consecuencia de la concertacin social en el empleo pblico algunas novedades de inters referidas a un fenmeno acusado en la Administracin y con una problemtica acentuada en la esfera local: el de la temporalidad excesiva de sus plantillas. As, los mandatos de las leyes de presupuestos al respecto van referidos a los siguientes aspectos: a) La estabilizacin de plantillas con el fin de limitar las bolsas de empleo precario. Es preceptivo incluir todos los puestos y plazas desempeados por personal interino, nombrado o contratado en los dos ejercicios anteriores, y b) Los lmites en la generacin de nueva temporalidad, al limitar el ingreso de personal temporal. Junto al mandato habitual de limitar la contratacin temporal/nombramiento interino a casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, estos nombramientos computan a efectos del lmite mximo de la TRE, lo que ya incluy la LPGE para 2003 (artculo 20 de la Ley 52/2002 de 30 de diciembre), a diferencia de la LPGE para 2002, que no inclua esta salvaguarda (artculo 21 de la Ley 23/2001 de 27 de diciembre) y, avanzando un paso ms en la limitacin del empleo precario, en cualquier caso, estos nombramientos computarn a efectos de cumplir el lmite mximo de la tasa de reposicin de efectivos en la oferta de empleo pblico correspondiente al ao siguiente a que se produzca el citado nombramiento. As las cosas cmo ha quedado regulada esta institucin en el EBEP? En sus grandes lneas como se ha enumerado en los prrafos anteriores. El nuevo artculo 70 configura un instrumento que cabra denominar como Oferta Programada de Empleo Pblico, ya que insiste en que la oferta va referida al personal de nuevo ingreso, pudiendo utilizarse otro instrumento similar de gestin de las provisin de necesidades de personal, lo que ahora s, comportar la obligacin de convocar las plazas comprometidas en el plazo mximo de tres aos y hasta un diez por ciento adicional.
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3. LA VISIN CUALITATIVA: EL PROYECTO. LA POLTICA DE PERSONAL. La planificacin estratgica en su dimensin cuantitativa es una tcnica de direccin de recursos humanos. La gestin estratgica en su perspectiva cualitativa es una herramienta para el directivo pblico. La experiencia demuestra que el xito gerencial no deriva solamente de manejarse con la tecnologa dura al uso, con sesudos planes estratgicos, con definiciones cannicas de una poltica de personal, sino que en el confuso panorama de lo pblico, con mltiples definiciones en competencia acerca de qu hacer en cada momento, resulta conveniente hacer referencia a la viabilidad de las estrategias, su xito en la implementacin. La estrategia de recursos humanos es el conjunto de prioridades que orientan las polticas y prcticas de recursos humanos (Longo, 2004). O ms sencillamente: este enfoque implica concentrarse en lo realmente importante (Sisternas, 1998) e intervenir sobre la organizacin sobre una amplia base constituida por los directivos del ayuntamiento. Una literatura en su mayor parte anglosajona, ha insistido en la relevancia para los directivos pblicos de lo que denominan la capacidad de interpretacin poltica como habilidad bsica. Tngase en cuenta que no se postula la politizacin de los directivos pblicos, sino la comprensin de la realidad poltica de la dinmica organizativa. Como recuerda un politlogo (Long, citado en Pfeffer, 1992): la gente admite con facilidad que los gobiernos sean organizaciones; lo contrario, que las organizaciones sean gobiernos, es igualmente cierto, pero raramente tomado en consideracin. Las organizaciones sociales modernas son entidades fundamentalmente polticas y esta constatacin es relevante para el directivo. En este contexto la planificacin puede ser una ocasin tanto para explicitar intereses como para concitar un consenso bsico, en lnea con lo que Moore (1998) concibe como el principal rol del directivo: ayudar a definir el valor pblico, desde una doble perspectiva, la de la eficiencia y la de la equidad. El xito directivo estara constituido por la redefinicin del papel de la unidad de recursos humanos para satisfacer las necesidades del entorno.
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4. LA SELECCIN DE PERSONAL
OBJETIVOS Este captulo proporcionar las bases conceptuales de la seleccin profesional de recursos humanos y su encaje en el sistema de empleo pblico. Partiendo de una caracterizacin jurdica de cul es el modelo diseado por el legislador y los defectos recurrentes en nuestra Administracin Local se aborda la mejora tcnica del ingreso en las Administraciones Pblicas, diseo de bases) y las posibilidades de innovacin, prestando una atencin destacada a la entrevista de seleccin. CONCEPTOS CLAVE o Legitimidad social en el acceso al empleo pblico. o Patologas habituales. o Modelo vigente de seleccin de empleados pblicos, en especial la optimizacin, la primaca de la oposicin, el encuadramiento y la tecnificacin del proceso. o Metodologa de la seleccin: el perfil profesional, instrumentos disponibles y su validez y fiabilidad. o Contenido mnimo de las bases de la convocatoria.
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o Estrategias de mejora: la entrevista y la gestin del personal temporal.
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1. INTRODUCCIN: LA LEGITIMIDAD SOCIAL DE LAS POLTICAS DE INGRESO Adems de la importancia que deriva de la relevancia de las decisiones relacionadas con el otorgamiento de un empleo vitalicio hay que tener en cuenta la legitimidad social de las decisiones de reclutamiento. Desde un perspectiva poltico-administrativa, el cmo tenga lugar el ingreso, las garantas y los valores implcitos, caracteriza en su totalidad el sistema de empleo pblico. La evolucin en los sistemas comparados pone de manifiesto este punto: del reclutamiento en base a la confianza poltica al predominio de lo que en captulos anteriores definimos como sistema de mrito. En Espaa las garantas en el ingreso en la Funcin Pblica alcanzan a la propia Constitucin. No es la primera plasmacin constitucional que intenta favorecer la profesionalizacin de sus servidores pblicos: El texto de 1837 ya proclam el acceso a los cargos y empleos pblicos con base en el mrito y la capacidad. Posteriormente fue en 1918, fecha de promulgacin del denominado Estatuto Maura cuando se introdujo por vez primera junto a la garanta de la inamovilidad del funcionariado ante cambios polticos, anticipada ya en algunos Cuerpos Especiales una figura de honda raigambre en la cultura administrativa dominante: el acceso por oposicin. En punto a la regulacin material, cabe sealar que hasta hace poco, la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas urgentes de Reforma de la Funcin Pblica, en su artculo 19 (bsico) reitera tal acceso a la funcin pblica profesional de acuerdo a criterios de igualdad, mrito y capacidad, aadiendo a esos preceptos el de publicidad mediante convocatoria pblica y extendiendo los mismos al personal laboral sin distincin, por lo que cabe hallar de sistema de mrito aplicable al empleo pblico en sentido amplio, no nicamente a la funcin pblica. En lo que al mbito local se refiere el sistema de mrito se encuentra positivado jurdicamente por el artculo 91.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985: la seleccin de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la Oferta de Empleo Pblico, mediante convocatoria pblica y a travs del sistema de concurso, oposicin, o concurso-oposicin libre, en los que se garanticen los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, as como el de publicidad. Este principio es reiterado en la norma del municipalismo europeo, la Carta Europea de Autonoma Local: El Estatuto del personal de las Entidades Locales debe permitir una seleccin de calidad, fundamentado en los principios de mrito y capacidad (Art. 6.2). Y es que no cabe olvidar que nos hallamos ante el aspecto fundamental de la credibilidad del Estado contemporneo: el rigor en la seleccin es el que otorga legitimidad social y poltica- (Laufer y Burlaud, 1989) a los sistemas administrativos contemporneos. La cuestin de la vigencia efectiva de la seleccin con base en el mrito va por tanto mucho ms all de una mera discusin jurdica. Actualmente es el artculo 55 del EBEP es que concreta los principios de acceso al empleo pblico, aplicable tanto al personal funcionario como laboral, incluyendo el temporal. As, se establece: Publicidad en las convocatorias y sus bases. Transparencia. Imparcialidad y profesionalidad de los rganos de seleccin (algo concretado en el propio artculo 60 del EBEP).
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Independencia y discrecionalidad tcnica en la actuacin de los tribunales. Adecuacin entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones a desarrollar. Agilidad en la gestin de los procesos.
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2. LOS PROBLEMAS HABITUALES EN LA SELECCIN DE PERSONAL EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS En los captulos anteriores se ha destacado la falta de hbito en planificar, en efectuar una gestin previsional de efectivos, al tiempo que se destacaba la mala praxis en materia de plazas y puesto de trabajo. Adems de stos cabe destacar las siguientes patologas: 2.1 Ordenancismo en el diseo del proceso Es la constatacin de que no se tienen en cuenta los aspectos tcnicos a la hora de disear convocatorias. Se trata, generalmente, de procesos muy juridificados, al punto de que encontramos Bases elaboradas de un modo mimtico, de un ayuntamiento a otro, que privilegian en exceso el ritualismo procedimental y los procesos memorsticos, haciendo abstraccin de las competencias a seleccionar. En orden al respeto de los valores constitucionales cabr decir que los procesos hacen mucho hincapi en la igualdad, algo en el mrito y poco en la capacidad de los aspirantes. Como se destaca en este captulo, la legislacin permite innovar mucho ms en materia de seleccin de lo que comnmente se piensa.
2.2. Politizacin de los tribunales
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En nuestro modelo de seleccin, la decisin de ingreso, se residencia en unos rganos especializados, dotados de una expertise y cualificacin, los tribunales y comisiones de seleccin. Pues bien, en la Administracin Local asistimos con cierta frecuencia a una preocupante pero relativa erosin de esta composicin especializada, en beneficio de vocalas de designacin poltica.
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3. EL MODELO DE SELECCIN VIGENTE La concrecin en trminos operativos de los principios del sistema de mrito en el mbito municipal, da como consecuencia las siguientes caractersticas, entendidas como notas definitorias, del modelo de seleccin: Un modelo que optimiza los recursos humanos ya existentes, donde el encuadramiento (la plaza) juega un papel relevante, donde mrito y capacidad significan conocimientos y aptitudes, que desconfa de sistemas que no consistan en la oposicin libre y que proscribe las pruebas restringidas y los requisitos particulares de los aspirantes, con excepcin de los minusvlidos, que objetiva el ingreso en unos rganos especializados y que disocia el ingreso en dos momentos diferentes (ingreso y provisin).
3.1 Los factores de seleccin se basan en los conocimientos, experiencia y aptitudes de los candidatos, con exclusin de cualesquiera otros. Seleccin en base a los mritos significa evaluar el esfuerzo individual del aspirante, sus conocimientos y experiencia. La capacidad, por su parte, vendra referida a las aptitudes en potencia para el desempeo de las funciones del puesto. Cul es as el lugar del factor personalidad en este modelo? Limitado sin duda, al decir de la doctrina, la jurisprudencia y como veremos, alguna norma legal. Lo que no significa que no deba ser considerado este factor como objeto de evaluacin en algunos supuestos concretos. En general, la doctrina se muestra partidaria de un uso racional y objetivo de los denominados test psicotcnicos, categora sta que englobara las pruebas objetivas de personalidad, la evaluacin de las aptitudes intelectuales (inteligencia general, espacial, verbal, numrica, etc.) y las aptitudes especficas del puesto de trabajo (anlisis y sntesis, rapidez y precisin perceptiva, aptitud espacial, etc.). As, Frez (1995), con base en la STS de 5 de Octubre de 1989. Por su parte, Morell Ocaa (1992), es partidario de limitar este tipo de pruebas a supuestos muy especficos como los Cuerpos de Polica Local. En este sentido abundan dos tiles guas editadas por organismos pblicos (MAP) o la FEMP. As, este ltimo organismo, en el documento titulado Propuestas para la aplicacin del Real Decreto 896/1991, sobre reglas bsicas de seleccin de los funcionarios de Administracin Local, se muestra partidaria de limitar la evaluacin del factor personalidad a puestos tales como Tcnicos de Administracin General, Guardias de la Polica Local o Bomberos. 3.2. Se concede preferencia a la Oposicin como Sistema Selectivo de acceso al Empleo Pblico Es la conocida tesis de la inexistencia de libertad para elegir inmotivadamente cualquiera de los tres sistemas selectivos (oposicin, concurso o concurso-oposicin). Como recuerda el Tribunal Supremo (STS), sala 3, en su sentencia de 18 de abril de 1995, (ED 1995/4141) () no cabe olvidar que la tesis de la libre eleccin de sistema selectivo () tropieza en primer lugar con lo dispuesto en los artculos 19 de la Ley 30/84 y 133 del RDLeg. 781/1986. A tenor de esta resolucin, debe aparecer justificada la eleccin de la excepcin. Queda pues, descartada, la tesis de la libre eleccin del sistema selectivo (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len. Burgos. Sala de lo Contencioso-Administrativo, seccin 2, de 12 de abril de 2004. LA LEY JURIS 1658680/2004).
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La Oposicin es definida como (artculo 4.2 del RGI de 1995) la celebracin de una o ms pruebas para determinar la capacidad y aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelacin. El Concurso consiste en la comprobacin y calificacin de los mritos de los aspirantes y en el establecimiento del orden de prelacin de los mismos. Por su parte, el Concurso-Oposicin en la sucesiva celebracin de los dos sistemas anteriores. Para el Reglamento General de Ingreso de 1995, la oposicin ser el sistema ordinario de acceso. En el mbito de la funcin pblica local, sta se constituye en el sistema general, artculo 2 del RD 896/1991, RSFAL). Esta prevalencia de la oposicin no significa en absoluto el rechazo de los otros dos sistemas alternativos, el concurso y el concursooposicin, sino ms bien, la motivacin por parte del rgano convocante de las razones que le llevan a apartarse del sistema ordinario y general, las cuales debern basarse en la naturaleza de las funciones a desempear (RGI, artculo 4.1 y artculo 2 del RSFAL). En palabras de la Sentencia del tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 14 de Julio de 1999 (ED 29183), debern justificarse, al menos someramente, las razones para utilizar un sistema excepcional, diferente del sistema prioritario, la oposicin. Motivacin que deber expresarse y justificarse en el acuerdo de convocatoria (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, de 17 de Abril de 1997, Ar. CA 736/97). El EBEP en su artculo 61 mantiene esta visin clsica de los sistemas selectivos, pero cuenta con las siguientes innovaciones: Los sistemas son aplicables a la provisin de empleos pblicos con independencia de rgimen jurdico. Hay no obstante una diferencia: el personal laboral admite el concurso, mientras que para el funcionario el concurso nicamente podr emplearse si hay norma con rango de le que lo contempla.
La cuestin, no por obvia, carece de inters en el contexto reciente de los procesos extraordinarios de consolidacin de empleo temporal estructural en no pocas Corporaciones Locales. Ya el Tribunal Constitucional prohibi tempranamente la existencia de turnos restringidos (sentencias 27/1991 de 14 de febrero; 60/1994, de 28 de febrero y 67/1989, de 18 de abril) Hay que recordar que la innovacin que supuso el artculo 39 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, no altera este esquema general. La innovacin real de esta norma habra que situarla en la innecesariedad de motivar el recurso al sistema de concurso-oposicin, dndole rango legal a este sistema selectivo, como recuerda su Exposicin de Motivos, pudiendo valorarse eso s, la experiencia en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria. Como recuerda el artculo 61.1 del EBEP los procesos sern siempre abiertos.
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3.3. Prohibicin de las pruebas restringidas
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3.4. El modelo limita los requisitos particulares de los aspirantes Este principio es correlato del anterior. Supone otra concrecin del principio de mrito: la desconfianza ante cualquier caracterstica diferencial de los aspirantes a un empleo pblico que no sea la fundada en sus conocimientos, aptitudes o capacidades, excepcin hecha, como se ver del colectivo de discapacitados. Va referido por tanto a la limitacin jurisprudencial acerca de cualquier condicin singular de los aspirantes en las convocatorias, que pudiera afectar el principio de igualdad de oportunidades, y cuyas manifestaciones principales se han centrado en dos aspectos: la cuantificacin de los servicios prestados en la redaccin de los mritos especficos y la polmica acerca de la valoracin de las lenguas autonmicas. Tempranamente el Tribunal Constitucional ha determinado el parmetro de elaboracin de los baremos de mritos: () siempre que la diferencia impuesta en razn de la capacitacin tcnica sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar y se establezca con carcter general (). (Fundamento Jurdico 4 de la Sentencia 42/1981, de 22 de diciembre). Los mritos han de tener una fundamentacin objetiva (FJ 2, Sentencia 67/1989, de 18 de abril). Esto es, han de estar en relacin con la funcin a desempear, y que no se describan o establezcan en trminos tales que puedan considerarse fijados en atencin a personas determinadas. (FJ 4, STC 27/1991, de 14 de febrero). Resulta importante constatar que a tenor del artculo 61.3 del EBEP, los sistemas selectivos que incluyan una fase de concurso debern incluir una puntuacin proporcionada, que no determinara por s sola el resultado del proceso selectivo. Esta previsin es incluso aplicable en los procesos de consolidacin de empleo temporal previstos en la Transitoria Cuarta del EBEP. La nica excepcin en punto a particularidades de los aspirantes es la referida a los discapacitados, por cuanto la legislacin faculta a establecer un turno diferenciado de acceso. La Ley 53/2003, de 10 de diciembre, de reforma de la disposicin adicional segunda de la LMRFP, desarrollada por el Real Decreto 2.271/2004, de 3 de diciembre, dentro de las medidas contra la discriminacin del personal afecto de discapacidad, impone que en las Ofertas de Empleo Pblico, se reservar un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes entre personas con una discapacidad igual o superior al 33 por ciento, de modo que progresivamente se alcance el dos por ciento de los efectivos totales. Hay que tener en cuenta que esta normativa carece del carcter de bases del rgimen estatutario de los funcionarios, por lo que cabe la intervencin del legislador autonmico 3.5. La relevancia del adecuado encuadramiento: la Plaza El EBEP, en sus artculos 61.2 y 75 continua el planteamiento de la LMRFP de 1984, y, configura un sistema mixto de funcin pblica (cuerpos y puestos), manteniendo en parte as la organizacin corporativa. El Cuerpo queda relegado a la funcin de seleccin (artculo 3 del RGI). En la Administracin Local este papel lo cumplen las Escalas, con dos grandes divisiones: Escala de Administracin General y Escala de Administracin especial., con distintos niveles de responsabilidad, cualificacin y exigencia tcnica. As pues, es la Subescala y en su caso, la Clase y categora, la relevante en el momento del acceso, lo que nos conduce a una importante institucin en el mundo local, la de la Pgina 61 de 128
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Plaza, a la hora de disear procesos de seleccin, en especial, programas y temario. El artculo 8 del RD 896/1991 (Reglamento de Seleccin de los Funcionarios de Administracin Local, RSFAL) de 7 de junio, es el que fija el nmero de temas, en una gradacin creciente segn el Grupo de Clasificacin (A, B, C, D y E) y un peso diferente de las denominadas materias comunes segn la Escala. 3.6. La primaca del ejercicio prctico: el Puesto de Trabajo En la organizacin de la seleccin el ya limitado papel de la plaza en el acceso queda matizado por dos reglas que obligan a tener en cuenta el puesto de trabajo en el diseo del proceso: a) Lo que podramos denominar como conexin pruebas-puesto. Esto es, la necesidad de que las pruebas a realizar por los aspirantes se adecuen al puesto de trabajo que se haya de desempear (artculo 61.3 del EBEP, 133 del TRRL y 5 del RGI y 4 y 9 del RSFAL). b) La obligatoriedad de uno o varios ejercicios prcticos, los cuales lgicamente sern tambin diseados en funcin de los puestos de trabajo que sean susceptibles de ser desempeados por el titular de la plaza. (artculo 61.3 del EBEP, 133 del Texto Refundido, artculos 4.c y 9 del RSFAL y 5.2 del RGI). 3.7. Se trata de una seleccin tcnica, objetivada, depositada en los rganos de Seleccin Adems de la naturaleza y facultades de estos rganos, es relevante la separacin configurada por el legislador, entre rganos encargados de la seleccin y rganos encargados del nombramiento. Esta separacin se ha valorado como una de las garantas del sistema de mrito en favor de los aspirantes (Frez, 1995). As las cosas, la decisin de seleccin, entendida sta como la seleccin del candidato concreto, es una decisin tcnica. La decisin poltica se cie nica y exclusivamente a la creacin y configuracin de la plaza objeto del proceso selectivo. Como pone de manifiesto el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 193/1987 (FJ. 4): () la resolucin de un concurso () para cubrir una plaza vacante de funcionarios ha de hacerse de acuerdo con un criterio estrictamente tcnico, valorando exclusivamente el mrito y la capacidad del aspirante a la plaza de que se trate. Ms recientemente, el propio Tribunal Constitucional ha afirmado que () el discernimiento de esa idoneidad de los aspirantes a una plaza en la funcin pblica ha de corresponder exclusivamente a rganos calificadores compuestos por personas dotadas de la debida preparacin cientfica y tcnica en la materia propia de cada cargo. (FJ 5 de la sentencia 235/2000, de 5 de octubre). El artculo 55.2 del EBEP establece, como principios a observar en la materia los siguientes aspectos: La imparcialidad y profesionalidad de los rganos de seleccin (ap. c), algo reiterado en el artculo 60.1, y la independencia y discrecionalidad tcnica en su actuacin (ap.d). Hay un inters deliberado por parte del legislador de evitar no pocos excesos en la determinacin de algunos tribunales, algo conocido en la esfera local, donde en muchas ocasiones la mayora de su composicin responde a designaciones polticas o sindicales. Ni el personal poltico ni el eventual puede formar parte de los rganos de seleccin (no solamente tribunales para personal permanente). Pgina 62 de 128
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Por tanto los rganos de seleccin quedan configurados del siguiente modo: a) Una composicin basada en la especializacin profesional de los miembros que integran los Tribunales y Comisiones permanentes (artculo 60.1 del EBEP). Esta composicin se concreta en exigencias de titulacin igual o superior a la de la plaza objeto de la convocatoria, por parte de todos los integrantes del rgano. Incluso en el caso de la Administracin Local este rasgo se refuerza con la obligatoriedad de inclusin de un representante de la respectiva Comunidad Autnoma. b) Un nmero mnimo de miembros establecido en cinco, incluidos Presidente y Secretario. c) La posibilidad de, si el principio de especializacin tcnica de los funcionarios integrantes del tribunal no estuviera suficientemente garantizada, poder incorporar asesores especialistas (artculo 13.3 del RGI). Esta especializacin tcnica de los rganos encargados de evaluar a los aspirantes es el fundamento de un principio caracterstico de nuestro sistema de acceso al empleo pblico: el de la discrecionalidad tcnica en la valoracin reconocida a estos rganos. Principio que ha sido reconocido expresamente por el artculo 55.2.d del EBEP y cuya caracterizacin jurisprudencial (vanse las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de Marzo de 1991, 20 de Octubre de 1992 y 15 de Julio de 1996, as como la sentencia del
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El potencial de cambio para la Administracin Local en la actuacin de los rganos de seleccin se encuentra en un precepto modesto, pero que puede jugar un relevante papel en la profesionalizacin de estos rganos, contando con la colaboracin de las Comunidades Autnomas. As, Las Administraciones Pblicas podrn crear rganos especializados y permanentes para la organizacin de procesos selectivos, pudindose encomendar estas funciones a los Institutos o Escuelas de Administracin Pblica.
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Por su parte la representacin sindical queda limitada. Ningn vocal ostenta cualidad alguna de representacin corporativa o de intereses (art. 60.3). Se pertenece a los tribunales a ttulo individual, en razn de la capacitacin tcnica. Correlato de esta limitacin es la posibilidad concedida a las Organizaciones Sindicales ms representativas para recurrir en va administrativa y jurisdiccional de las decisiones de los tribunales de seleccin (art. 31.6). En cualquier caso es palpable la voluntad de objetivar el proceso y limitar la negociacin en esta materia. La obligatoriedad negocial va referida a las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso (artculo 37.1.c, por ejemplo unos bases generales) y en el catlogo de materias excluidas de la negociacin se encuentra la regulacin y determinacin concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, rganos y procedimientos de acceso al empleo pblico (artculo 37.2.e). El planteamiento no carece de lgica: se amplan los mrgenes negociadores y las competencias de los representantes sindicales, pero referidos a los aspectos de quienes ya son funcionarios. Se prev en todo caso, lo que el EBEP denomina negociacin de las formas de colaboracin en el desarrollo de los procesos selectivos (art. 61.7, segundo prrafo). En el acceso no hay empleados, hay ciudadanos. Un aspecto complementario es el de la paridad entre hombres y mujeres, algo ya contemplado en el artculo 51.d de la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad, definido tambin como criterio de actuacin administrativa.
Tribunal Constitucional 215/1991)), ha sido la de reconocer un amplio margen de discrecionalidad a los rganos de seleccin, dada la presumible imparcialidad de sus componentes, especializacin de sus conocimientos e intervencin directa en las pruebas realizadas (STS 13/03/91). Lgicamente esta discrecionalidad tcnica opera en tanto se garanticen en los rganos evaluadores las caractersticas citadas que para el Informe de la Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico radica en dos posibilidades: bien un profundo conocimiento del rea profesional objeto de la convocatoria, bien en el dominio adecuado de las tcnicas de seleccin de personal (2005:102). 3.8 El margen para la innovacin: el principio de racionalidad Oposicin no son solamente ejercicios memorsticos sobre contenidos tericos del programa, sino tambin pruebas para comprobar la capacidad analtica de los aspirantes, en la realizacin de ejercicios que demuestren la posesin de habilidades o destrezas o en pruebas fsicas (artculo 61.2, segundo prrafo, del EBEP). Es decir, adems de las tradicionales de conocimientos, toman carta de naturaleza las de aptitud (art. 4.1.c del RSFAL). Tomando como base para el diseo de las pruebas la racionalidad de las mismas (art. 5.2 RGI), stas pueden incluir Pruebas de conocimientos generales y especficos, tests psicotcnicos y entrevistas (RGI, art. 5.2) , pruebas de aptitud y conocimientos, ejercicios prcticos, tests psicotcnicos, mecanografa, tratamiento de textos, redaccin de informes y proyectos, solucin de supuestos y otros similares que se consideren adecuados para juzgar la preparacin de los aspirantes en relacin a los puestos de trabajo a desempear. (Artculos 4 y 9 del RSFAL de 1991). 3.9. El modelo se aplica a todo el empleo pblico El Ttulo IV del EBEP habla de acceso al empleo pblico, desarrollando en sus artculos 55 a 61 una serie de principios comunes al personal funcionario (de carrera e interino) y laboral (fijo y temporal). Por su parte el artculo 29 del Reglamento General de Ingreso prev que se apliquen al personal laboral los mismos sistemas y criterios que los vigentes respecto a los funcionarios, evitando la diferencia que estableca el Reglamento de 1984. Respecto al funcionario interino el mismo debe ser seleccionado con respeto pleno a los principios de mrito y capacidad (artculo 27 del RGI y Disposicin Adicional Primera del RSFAL de 1991). De igual modo el artculo 91.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local prev la seleccin de todo el personal, sea funcionario o laboral, mediante convocatoria pblica, sin efectuar ninguna diferencia. Todos los principios expuestos: convocatoria pblica, igualdad de oportunidades, criterios de seleccin basados en el mrito y la capacidad de los aspirantes, inclusin en la Oferta de Empleo Pblico, composicin de Tribunales, son predicables en la seleccin del personal laboral, fijo y no permanente (adicional segunda del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio) a diferencia de lo dispuesto para los funcionarios en el artculo 2 de esta norma, en que la oposicin regir como sistema selectivo con carcter general, parece desprenderse cierta preferencia por el concurso o concurso-oposicin, teniendo en cuenta las condiciones que requiera la naturaleza de los puestos de trabajo a desempear y dando entrada a la regulacin que imponga el Convenio Colectivo propio de la Entidad Local. Por lo dems la opcin del concurso exige tambin la especificacin de los mritos a tener en cuenta, su valoracin y medios de acreditacin
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4. FUNDAMENTOS METODOLGICOS DE LA SELECCIN DE PERSONAL Cmo compatibilizar sistema de mrito y eficacia en la seleccin? Es posible el respeto a los valores constitucionales de igualdad, mrito y capacidad con la decisin respecto a cul es el mejor candidato posible? La pregunta, se sintetiza en cmo conciliar respeto a la ley y eficacia organizativa. Es conveniente tener presente que, desde una perspectiva directiva, la gestin del ingreso tiene tres fases diferenciadas: a) El reclutamiento: garantizar un nmero suficiente de candidatos y, en el mbito pblico, la publicidad adecuada de la convocatoria mediante sus diversas herramientas (Oferta de Empleo Pblico, Convocatoria) pero desde un plano no solamente formal. b) La seleccin propiamente dicha. En trminos tcnicos, la seleccin de personal puede definirse como la eleccin del candidato idneo (Dopp, 1990), o bien, de un modo ms ajustado, como la decisin basada en un proceso de comparacin persona/puesto (Chiavenato, 1988). Hablamos por tanto, de que una metodologa de seleccin idnea es aquella que: o Que sabe qu aspectos evaluar, sobre la base del estudio previo del perfil profesional. o Disea un proceso que permite comparar en los candidatos, los requerimientos objetivos exigidos por el puesto de trabajo. c) Por ltimo, desde la perspectiva del ajuste persona-puesto, el ciclo se cierra con la socializacin del nuevo miembro: la planificacin de la acogida en la organizacin, su orientacin y acople. As las cosas, el punto de partida metodolgico de una adecuada seleccin es la caracterizacin del puesto de trabajo. Sus funciones, actividades, tareas, relaciones, responsabilidades, relaciones y exigencias. Esta seleccin profesional que usa como tcnica principal el anlisis y posterior descripcin de puestos de trabajo, requiere de una herramienta imprescindible: el Perfil Profesional. Una descripcin iterativa del procedimiento a seguir incluira: 1. Una descripcin del puesto de trabajo, con la finalidad de responder a las preguntas caractersticas de esta tcnica que se vieron en el captulo segundo: qu hace, cmo lo hace, con qu, cundo y para qu. 2. El siguiente paso consiste en la elaboracin de otra respuesta caracterstica del anlisis de puestos: quin lo hace, o lo que es lo mismo, la elaboracin del Perfil Profesional. Este documento puede ser definido como (MAP, 1990:33) la () Sntesis de las aptitudes, conocimientos, experiencia, saberes y dominio de tcnicas exigibles a un candidato idneamente cualificado. (). Este instrumento incluye: a) Formacin requerida: tanto la de tipo General, como la Especfica. Incluye as, las titulaciones acadmicas, estudios complementarios y especficos y dems conocimientos tericos que debe reunir el candidato idneo para el puesto a cubrir. Pgina 65 de 128
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b) La Experiencia: Definida como el conjunto de saberes, conocimientos y tcnicas que se dominan como consecuencia del desempeo real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato. Incluye la experiencia General, comn a una familia de puestos, y la Especfica, directamente relacionada con las tareas concretas del puesto. c) Aspectos Psico-Profesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que conforman el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desempear con eficacia un determinado puesto de trabajo. En este apartado podemos englobar: d) Aptitudes Intelectuales: Inteligencia general y especializada: comprensin verbal, fluidez y razonamiento verbal, razonamiento, agilidad numrica, etc.
f) Personalidad: en los puestos en que sea relevante la misma. As, estabilidad emocional, autocontrol, extroversin, etc.
a) Fiabilidad: el grado en que las medidas estn libres de errores en trminos de consistencia y estabilidad temporal, y b) Validez: el grado en que la tcnica de seleccin mide realmente el concepto que quiere medir. Es en este momento cuando procede el diseo de la convocatoria, o en trminos administrativos, de las Bases que han de regir el proceso, y determinar los instrumentos de evaluacin que vamos a utilizar para discriminar entre los aspirantes, para lo cual es importante conocer el grado de utilidad demostrada por cada una de las tcnicas. El denominado contenido mnimo de las Bases (Artculo 4 del RSFAL, bsico en todos sus aspectos, excepto el apartado f, referido al nmero mnimo de miembros del tribunal) es el siguiente:
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Es para evaluar la idoneidad de los candidatos respecto a estos factores objetivos para lo que resulta relevante la correcta determinacin de las pruebas que han de medir los mismos, y respecto a los cuales la propia Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:95) exige en el plano de los principios que han de regir el acceso a positivar jurdicamente que los instrumentos de seleccin respondan a dos criterios (2005:9):
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g) Requisitos de Aptitud Fsica: los imprescindibles requeridos por la naturaleza de las funciones, tales como movilidad y capacidad motora, capacidad visual y las minusvalas admisibles.
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e) Aptitudes Especficas: requeridas por el puesto de trabajo, tales como retentiva, capacidad visual y agilidad espacial, anlisis y sntesis, organizacin y planificacin.
1. Clasificacin de la Plaza: Escala, Subescala y, en su caso, Clase y Categora, as como Grupo de Clasificacin, conforme a los artculos 167 y ss. TRRL. 2. Sistema selectivo: Oposicin, Concurso-Oposicin o Concurso 3. Requisitos y condiciones de los aspirantes, y en su caso, los que deben cumplir los que aspiren a plazas reservadas a personal con minusvala. 4. Pruebas de la convocatoria 5. Sistemas de calificacin de los distintos ejercicios. 6. Composicin del Tribunal y su nmero. 7. Programas: respecto a su nmero, composicin y distribucin, teniendo en cuenta al respecto el carcter bsico de lo dispuesto en el artculo 8 del RSFAL. Es conveniente tener presente que se evalan tres reas en los candidatos: El saber, referida a formacin y conocimientos del candidato la evaluamos bsicamente mediante las pruebas de tipo profesional y las de conocimientos, el anlisis del historial profesional y le entrevista de carcter curricular. Las aptitudes y capacidades (lo que nos determina si el candidato puede desempear satisfactoriamente el puesto de trabajo), nos conduce a ejercicios de carcter profesional, test psicotcnicos centrados en la evaluacin de las aptitudes especficas del puesto, ejercicios de simulacin de la tarea profesional (assesment center), as como a entrevistas, tanto de tipo curricular y profesional como la referida a competencias (basada en incidentes crticos de la tarea). Finalmente, el rea motivacional y de personalidad (que el candidato quiera realmente desempear las funciones del puesto), es evaluable mediante la entrevista en profundidad y las pruebas psicolgicas pertinentes (tests proyectivos, EPI, CEP. 16PF, etc.) Es con todo este armazn conceptual (perfiles, tcnicas, instrumentos de evaluacin, reas de exploracin en los candidatos), con el que se procede al diseo del concreto sistema selectivo. Resultan especialmente relevantes la entrevista, las pruebas tericas y profesionales, los tests de aptitudes y los ejercicios situacionales, enmarcables estos ltimos en las pruebas de carcter prctico requeridas por el artculo 19 de la LMRFP de 1984. Ya hicimos notar en el epgrafe anterior la variedad de pruebas de seleccin a disposicin de las Entidades Locales, las cuales van ms all de los tradicionales ejercicios memorsticos y que requieren tan slo rigor en su diseo y preparacin, sobre la base de un conocimiento suficiente de la fiabilidad y validez de cada uno de los instrumentos, teniendo claro que se aconseja una combinacin de instrumentos que midan diferentes capacidades.
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5. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIN DE PERSONAL En los epgrafes anteriores se han sugerido lneas prcticas de trabajo para mejorar la calidad tcnica de la seleccin, junto con el adecuado empleo de las tcnicas de reclutamiento y la programacin de efectivos. Sin perjuicio de pormenorizar una tcnica concreta, la entrevista, algunas lneas de mejora a tener en cuenta por los gestores son las siguientes: 5.1. La profesionalizacin de los rganos de seleccin Este constituye en la actualidad, el principal campo de batalla. Cmo asegurar la cualificacin, predominio tcnico y especializacin de los Tribunales y Comisiones compuestos en su mayor parte por sindicatos y polticos. Como recuerda el Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005: 102-103, sta es una de las claves en la credibilidad de todo el proceso de seleccin. El criterio principal de seleccin de los miembros debe ser el de profesionalidad, para lo cual la propia unidad de recursos humanos puede jugar su papel en la formacin de quienes hayan de tomar parte en procesos selectivos. Dos deben ser los objetivos a garantizar: (Sevilla Merino, 2002): 1. La independencia de sus miembros, que posibilite su capacidad de resistir a presiones ajenas al proceso.
En esta lnea resulta de inters el enfoque de competencias, que permite valorar factores de capacidad relevantes en situaciones profesionales reales (competencias tcnicas y sociales). Para algunos puestos de trabajo muy concretos, de un alto perfil tcnico y profesional, con conocimientos muy especializados, el empleo de la tcnica de la Memoria, adoptada de la sistemtica del Concurso-Especfico en provisin de puestos puede resultar interesante. La necesidad de elaborar un proyecto de actuacin, organizacin y funcionamiento, su potencial, caracterizacin, adaptacin al entorno y su posterior exposicin, permite a la Entidad Local convocante ponderar dos aspectos: el rigor tcnico-profesional y la adaptacin a la problemtica concreta del puesto, de ese programa de objetivos y la evaluacin del candidato en la exposicin y defensa, lo que lo liga a la exposicin oral, de notable enraizamiento en la cultura de nuestras oposiciones.
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Se ha destacado la importancia que el marco normativo concede al ejercicio prctico, que como es sabido, constituye un eficaz instrumento de seleccin; especialmente en lo que se requiere en los colectivos de Administracin Especial (pinsese en profesores de educacin de adultos, trabajadores sociales, etc.). Ello obliga a considerar la necesidad de disear imaginativamente las pruebas prcticas con ejercicios situacionales
5.2. El empleo de pruebas situacionales
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2. Su nivel de preparacin tcnica en relacin con el mbito profesional al que pertenezca la plaza.
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5.3. El encuadramiento adecuado de la plaza Deben evitarse en la redaccin de las bases de las convocatorias aquellos aspectos que posibiliten la petrificacin o patrimonializacin funcional. Se seleccionan incluso en Entidades Locales de pequea dimensin plazas para atender puestos de trabajo. No es lo mismo, por ejemplo, seleccionar una plaza de Informador Juvenil, Grupo C, que una plaza de Tcnico Auxiliar del mbito social, Grupo C, para ser adscrito al puesto de trabajo de Informador Juvenil; o bien, harto frecuente, una plaza de Conserje del Centro Cultural que una plaza de Subalterno de Administracin General, Grupo E, adscrito al puesto de trabajo de Conserje de Edificios Pblicos. Por no hablar, en la Escala de Administracin General, de la improcedencia de seleccionar Administrativos de Rentas. Lo correcto, para evitar problemas posteriores de destino y asignacin de tareas, es seleccionar plazas de la Subescala de Administrativos de Administracin General, indicando los puestos de trabajo a los que sern adscritos posteriormente los aspirantes declarados aptos.
5.4. El uso eficaz de la Entrevista
Es conveniente tener en cuenta que, bajo la categora entrevista se alude a dos subtipos de la misma: la que podramos denominar como curricular, centrada en el historial profesional del candidato, la comprobacin de sus mritos alegados (art. 45 RGI), la entrevista basada en el modelo denominado por competencias, o ms propiamente, fundamentada en la metodologa de seleccin en base a los denominados incidentes crticos, a la que se refiere el manual del MAP cuando propone una entrevista que aborde preguntas relacionadas con situaciones y tomas de decisiones que pudieran darse en el ejercicio profesional del puesto (1990:77).
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El artculo 5.2 del Reglamento General de Ingreso de 1995 la incluye expresamente, junto a cualesquiera otros que aseguren la objetividad y racionalidad del proceso selectivo. No obstante, esta tcnica recibe frecuentes imputaciones de subjetividad y arbitrariedad, adems emplearse muy poco frecuentemente, tal y como Frez (1995) pone de manifiesto. En este punto, la perspectiva de la tcnica debe ponerse en relacin con los pronunciamientos jurisprudenciales existentes. Siendo como es una tcnica racional en cualquier proceso selectivo, el reto jurdico se centra en cmo garantizar la objetividad de la misma.
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Al tiempo, es conveniente evitar la frecuente tentacin de, ante cualquier perfil minimamente especializado, encuadrar la plaza en la Escala de Administracin Especial.
Cmo abordar su realizacin Los factores objeto de evaluacin en cada uno de los dos tipos de entrevista, diferenciables metodolgicamente, nos recuerda un aspecto operativo bsico de las mismas: la necesidad de, si se pretende que las stas sean rigurosas, sean preparadas con antelacin. As, deberemos disponer de: a) Un guin de los temas que se van a abordar en la misma b) Es preciso asimismo tener a mano para su estudio crtico, de los instrumentos tcnicos requeridos: descripcin del puesto, perfil profesional, profesiograma, factores de rendimiento, resultados de las pruebas y currculo del candidato. c) Los documentos, previamente preparados, de toma da datos y evaluacin comparativa de los candidatos. Merece la pena enumerar lo que podramos definir como las malas prcticas de la entrevista de seleccin de personal, respecto a las cuales debemos ser conscientes: Improvisacin en su preparacin.
Divagaciones, comentarios imprecisos o preguntas excesivamente largas.
Dejarnos llevar por los estereotipos. El efecto halo en los candidatos.
Dejarnos llevar por la primera impresin. Su validez jurdica
La atencin adecuada a todos los aspectos enumerados garantiza una entrevista de seleccin desarrollada de un modo racional y respetuoso con el principio de objetividad. No obstante Cules han sido los pronunciamientos jurisprudenciales al respecto? Por lo que se refiere a la acusacin de ser un instrumento introductor de un notable elemento de subjetividad y de discrecionalidad tcnica secreta, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 17 de Mayo de 1993, Fundamento Jurdico Octavo, recuerda la conveniencia de () distinguir entre la validez de la norma y la eventualidad de aplicaciones desviadas, a la que parecen referirse ms bien las alegaciones de la recurrente, y que no pueden tenerse en consideracin al enjuiciar la norma. Esto es, aplicaciones faltas de rigor y profesionalidad de este instrumento tcnico no pueden acarrear sin ms su invalidacin como tcnica de seleccin, de una utilidad demostrada en todos los procesos de seleccin de personal.
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Adelantar respuestas.
No tomar notas.
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Y es que para la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de Octubre de 1993, la entrevista es () Un mtodo para valorar mritos y capacidades de amplia cabida en textos legales (). 5.5. Gestionar adecuadamente el flujo de necesidades no permanentes de personal Personal temporal son todos aquellos efectivos no englobables dentro de la nocin plantilla-objetivo o, en trminos ms amplios, aquellos efectivos no considerables como de estructura. Si excluimos las tcnicas de externalizacin productiva que, o bien se englobaran en la nocin ms amplia de frmulas de gestin de los servicios pblicos, generalmente frmulas indirectas, tales como el arrendamiento o la concesin, el mbito propio de las tcnicas de gestin del personal temporal quedara circunscrito a dos aspectos:
Mecanismos de seleccin del personal temporal En lo que al primero de los temas respecta, la seleccin de personal laboral temporal, el mbito regulador idneo es el respectivo convenio colectivo de la respectiva Entidad Local. Es decir, que es ste el instrumento jurdico ms habitual de concrecin de los principios de mrito y capacidad en lo que a los laborales temporales se refiere. Lo que no conlleva que sea necesariamente el nico. As las cosas, con independencia del sistema elegido, regulacin mediante convenio colectivo o reglamento especfico, con la salvedad de las convocatorias ad-hoc, son tres los mecanismos posibles de seleccin del personal temporal (incluyendo en este caso a los interinos), siguiendo la tipologa efectuada por Ojeda Avils (1998): a) Lo que podra denominarse procedimiento derivado: es decir, aquellos procedimientos selectivos que aceptan la baremacin producida en otro mbito u organismo, capaz de satisfacer por s mismo los principios constitucionales. El caso ms tpico sera el de la seleccin efectuada por el Instituto Nacional de Empleo. Es ste el mecanismo de seleccin a travs de lo que se conoce como oferta genrica de empleo. La Entidad Local podra dar por vlida la seleccin inicial como utilizar algn medio complementario a partir de los candidatos suministrados por la Oficina de Empleo, lo que lo caracterizara como una preseleccin. b) Otro procedimiento es el que denominamos indirecto. Aquel que se remite a una cesta de datos aptos para ofrecer un perfil del aspirante acorde con las necesidades del puesto. Sera el mecanismo tpico en la Administracin Local y extremadamente til de aprovechar las convocatorias de oposiciones para Pgina 71 de 128
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2. Cules son los mecanismos de flexibilizacin que tiene a su disposicin una entidad local en la gestin de este tipo de personal, que evite rigideces innecesarias.
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1. El referido a cmo seleccionar personal para tareas de naturaleza temporal de un modo eficaz y legal. O lo que es lo mismo, cmo conciliar la garanta inherente del sistema de mrito, la convocatoria pblica, con una reclutamiento breve en el tiempo, rpido y eficiente, que de respuesta a las necesidades de la institucin en el momento justo: la seleccin del personal temporal.
formar listas de aspirantes con algn ejercicio aprobado. Es el caso de las listas para nombramientos en el Cuerpo de Polica Local, de Personal Tcnico y Administrativo y Personal de Oficios. La utilidad radicara en este caso en agrupar las listas por grandes grupos profesionales u ocupacionales con aptitudes similares. c) Finalmente, disponemos de otro sistema, el que denominamos en sentido amplio procedimiento anticipado. El cual nos remite a los mecanismos basados en las bolsas de trabajo, y que trataremos ms detenidamente. En este caso la prelacin de los candidatos en la lista se formara bien mediante pruebas de calificacin profesional, bien mediante la aplicacin de diversos Baremos de puntuacin a los inscritos en la bolsa. Herramientas jurdicas de gestin del personal temporal Desde una perspectiva atenta a su delimitacin jurisprudencial, dos son los mecanismos a disposicin de las Entidades Locales para una gestin flexible de los efectivos personales de naturaleza temporal: 1. El denominado como Contrato por Obra o Servicio determinado. 2. Lo que en sentido amplio podramos denominar Interinaje de Programa. El primero es una modalidad especfica de los denominados por el Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Legislativo 1/1995 de 24 de Marzo) contratos de duracin determinada1. Se halla regulado por el artculo 15.1.a de este texto legal y por la norma reglamentaria de aplicacin, el Real Decreto 2720/1998 de 18 de Diciembre. ste es definido como un contrato que se concierta para () la realizacin de una obra o la prestacin de un servicio determinados, con autonoma y sustantividad propia dentro de la actividad de la empresa y cuya ejecucin, aunque limitada en el tiempo es en principio de duracin incierta. (Art. 2.1 del RD.). Hay que tener en cuenta que en materia de contratacin laboral, las Entidades Locales, pueden emplear cualquiera de las modalidades previstas en la legislacin laboral, a tenor del artculo 177 del Texto Refundido del Rgimen Local de 1986. Adems del contrato por obra o servicio indicado, el contrato temporal por acumulacin de tareas, el de interinidad, el de prcticas o formacin, o la combinacin de los anteriores con el contrato a tiempo parcial o de fijos discontinuos (artculos 10 a 15 del Estatuto de los Trabajadores). El proceso de gestin del personal no permanente de una Entidad Local debe posibilitar el aseguramiento (y documentacin) de cuatro objetivos de calidad organizativa y jurdica:
Y por ello, son contratos de naturaleza causal, es decir, dependientes de un supuesto de hecho habilitante que condiciona y delimita el mismo.
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1. La determinacin y previsin anticipada de las concretas necesidades del ejercicio presupuestario (Calidad poltico-directiva). 2. Que la seleccin del concreto aspirante seleccionado ha sido efectuada de conformidad con los principios de publicidad, igualdad, mrito y capacidad (calidad jurdico-administrativa). 3. Que la contratacin/nombramiento cuenta con respaldo econmico suficiente y se efecta conforme a las previsiones del Captulo 1 del Presupuesto (calidad jurdicopresupuestaria). 4. Que la formalizacin de la relacin de servicios se adecua a la normativa siguiente. Especficamente, que la contratacin laboral temporal se produce correctamente en sus supuestos, duracin y formalidades (calidad jurdico-laboral). Para una adecuada gestin organizativa del personal temporal es recomendable asimismo seguir un doble esquema de trabajo: A. Unas Reglas para la determinacin anual de las necesidades de personal no permanente, lo que denominamos la elaboracin de la Previsin de Personal Temporal, proceso ste estrechamente conectado, en metodologa y cadencia temporal con el Proceso Ordinario de elaboracin de la Plantilla.
El interino por acumulacin de tareas, por plazo mximo de seis meses. El interino para la ejecucin de programas de carcter temporal.
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En lo referente a la segunda de las figuras, a la que nos hemos referido anteriormente con la denominacin de interinaje de Programa, hay que tener en cuenta las posibilidades ofrecidas por el nuevo articulo 10 del EBEP, el cual, junto a los tradicionales interinos accidentales y por vacante, ha creado dos figuras nuevas:
B. La definicin de un Procedimiento estndar, normalizado, para la contratacin de este tipo personal: El Procedimiento de Seleccin de Personal no permanente.
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ANEXO PRCTICO: LISTA DE COMPROBACIN EN LA SELECCIN DE PERSONAL

Con la finalidad de favorecer la gestin adecuada de los procesos de gestin de la seleccin se incluye un breve cuestionario que incluye los aspectos jurdicos y tcnicos a tener en cuenta: 1. El puesto de trabajo atiende necesidades permanentes o solamente coyunturales? conocemos la demanda de servicios? Caso de no tratarse de un servicio obligatorio est asegurada su financiacin? 2. Qu rgimen jurdico: Funcionario o Laboral?
3. Estn documentadas las tareas y funciones del puesto de trabajo?
6. Disponemos de candidatos internos? Si hemos optado por la seleccin externa hemos previsto el momento adecuado?
7. Hemos diseado en la convocatoria los aspectos a medir en los candidatos y los instrumentos a emplear para cada uno de ellos?
9. Por ltimo ha quedado justificado todo lo anterior en el expediente, incluyendo la memoria justificativa de las decisiones adoptadas en el diseo de la convocatoria?
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8. Est garantizada en la convocatoria la especializacin, profesionalidad e independencia del Tribunal?
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5. Hemos encuadrado la Plaza adecuadamente? Si es Administracin Especial qu titulacin lo justifica?
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4. Disponemos del Perfil Profesional, formacin general y especfica, aptitudes y requisitos fsicos?
5. LA POLTICA RETRIBUTIVA
Objetivos Partiendo del impacto del sistema retributivo sobre el comportamiento y de la caracterizacin legal del sistema, al trmino del captulo el lector ser capaz de determinar los componentes bsicos de una poltica retributiva eficaz para las Administraciones Pblicas. Conceptos clave o Retribucin y motivacin o Sistema retributivo pblico: componentes o Patologas ms comunes o La base objetiva del sistema o Conexin con los aspectos presupuestarios
o Poltica retributiva: equidad interna, competitividad externa y motivacin. o Retribucin fija: Valoracin de Puestos de Trabajo
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o Retribucin variable: Productividad y rendimiento
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1. INTRODUCCIN: LA DIMENSIN PSICOSOCIAL DE LA RETRIBUCIN Probablemente la gestin del sistema retributivo sea uno de las cuestiones que ms esfuerzo y dedicacin requiere de los gestores de personal, tanto por la complejidad jurdica como por su litigiosidad y conflictividad social. Cul es el papel de las prcticas retributivas sobre la conducta de los empleados pblicos? El sistema retributivo, como recuerda el Informe de la Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:149) es una parte integrante del sistema total de recompensas del empleado pblico, que consiste en el conjunto de compensaciones, econmicas y no econmicas, que el empleado percibe por su trabajo. Crtica resulta la percepcin de equidad, un doble proceso de comparacin: entre lo que el individuo aporta a la organizacin y recibe de sta, como con relacin a lo que aportan y reciben los otros individuos de la organizacin. Prcticas equitativas son aquellas que funcionan y son percibidas sobre la base de criterios uniformes y justos, consistentes en el tiempo y en las personas, precisas y ausentes de sesgos personalistas, precisas, correctas y ticas. Debemos tener en cuenta que los juicios de comparacin se efectan tambin en relacin con lo que el miembro de la organizacin considera su grupo de referencia. Esto es, aquellos que las personas utilizan como marco de contrastacin psicosocial a la hora de evaluar su estatus personal y el de su grupo de pertenencia (Gonzlez Fernndez, 1998). Pinsese en trminos prcticos en las abundantes comparaciones que los empelados pblicos efectan a diario: con empleados pblicos de categora y nivel equivalente (los TAG); con colectivos profesionales similares en otras organizaciones (habilitados nacionales, profesores, etc.). Por ltimo una paradoja: la retribucin monetaria no es propiamente un factor motivador. En efecto, partiendo de la teora de la motivacin de Herzberg, abundantemente recogida por los especialistas, los individuos que trabajan en organizaciones tienen dos necesidades bsicas, Necesidades motivadoras, tambin llamados factores intrnsecos del trabajo, que comprenden el reconocimiento, la posibilidad de logro, el trabajo en s, la responsabilidad del mismo y las posibilidades de promocin y desarrollo; y necesidades llamadas higinicas, o factores extrinsecos del trabajo, entre los que se encuentran las condiciones de trabajo, las reglamentaciones y normas de funcionamiento, el estilo de direccin, las relaciones interpersonales existentes en la organizacin y el salario. Los motivadores son los factores intrnsecos: en su ausencia no se produce insatisfaccin, pero tampoco estn motivados los empleados. Su presencia y adecuada gestin es el verdadero agente duradero de gestin del compromiso del empleado. Recordemos: el reconocimiento (la estima) la autorrealizacin (el logro) y el crecimiento psicolgico (el trabajo en s; la responsabilidad; las oportunidades de desarrollo personal). Pues bien, la paradoja radica en que en lo que respecta a los factores extrnsecos (como la retribucin fija) si estn mal gestionados provocan insatisfaccin. Si se dan las condiciones adecuadas para estos factores no existe insatisfaccin, pero no por ello los colaboradores estn necesariamente motivados. Estas necesidades una vez satisfechas no son necesariamente motivadoras.
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La conclusin es, por tanto que la retribucin fija es un poderoso desmotivador si est mal gestionada, mientras que su adecuada administracin no contribuye per se al compromiso. As, Peffer (1998) afirma, que la prctica convencional asigna a los sistemas retributivos un papel ms elevado que el que la prctica convencional demuestra. Por decirlo en palabras de otros autores (Spector y Beer, 1985) la poltica retributiva en relacin con el salario fijo posee un escaso potencial. Su papel principal es no entorpecer y el objetivo del gestor es gestionarlo adecuadamente pero sin las pretensiones motivadoras que se atribuyen al sistema.
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2. EL SISTEMA RETRIBUTIVO VIGENTE 2.1 Componentes de la retribucin Los sistemas retributivos en las organizaciones se basan en remunerar tres aspectos principales, o bien en una combinacin adecuada de los mismos. As, se suele pagar lo que la persona es (su categora profesional, lo que sabe hacer); la importancia de las funciones desempeadas (lo que hace, su valor para la organizacin) y, finalmente, el rendimiento de la persona (su aportacin o contribucin en trminos de valor aadido a la organizacin). A priori, estos tres elementos los encontramos en el sistema de retribucin vigente para los funcionarios locales en nuestro pas (y en su mayor parte para los laborales por la va convencional). As, el paquete retributivo de los funcionarios se caracteriza por los siguientes componentes (artculo 22 del EBEP):
2.2 Las patologas habituales A priori, el sistema retributivo ofrece potencialidades para la gestin. Sin embargo, entre la praxis habitual encontramos las siguientes disfunciones: Tendencias uniformistas Es el conocido caf para todos, comn en la prctica retributiva. Esto es, la renuncia a diferenciar tanto entre diversos niveles de rendimiento entre los empleados pblicos, obvios por lo dems, como la renuncia a tomar en consideracin las verdaderas caractersticas que afectan al contenido de los puestos de trabajo, en beneficio de prcticas homogeneizadoras, por categoras y grupos profesionales, en virtud en no pocas ocasiones de las tendencias de la interlocucin social y del propio deseo de los empleados pblicos.
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4.
Por ltimo, el modelo remunera tambin el Rendimiento: as se retribuye el grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempea su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos (art. 24.c EBEP).
3. Un componente de carrera, que con el EBEP se sustituye por el anterior Complemento de Destino, destinado a remunerar la progresin alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa (art. 24.a).
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2. Se retribuyen asimismo los aspectos objetivos (el puesto de trabajo, las funciones): encontramos la parte principal de las denominadas retribuciones complementarias: el Complemento de Puesto, destinado a retribuir la especial dificultad tcnica, dedicacin, incompatibilidad o las condiciones en que redesarrolla el trabajo (art. 24.b del EBEP).
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1. Se remuneran los aspectos subjetivos (la persona, su categora): a ello se destinan las retribuciones bsicas: el importe del Sueldo, que remunera la categora (el Grupo de Clasificacin) y la antigedad del funcionario (los trienios) (Artculo 23 del EBEP).
El imaginario colectivo contina presionando en trminos de igualdad retributiva para arquelogos y mdicos, para tcnicos de salud pblica y bibliotecarios, para letrados y socilogos, para economistas y arquitectos, por referirnos a un nivel acadmico. El resultado, el igualitarismo retributivo, no produce mayor equidad interna, sino todo lo contrario. Ausencia de poltica retributiva El deseo de minimizacin del conflicto, latente en muchas administraciones, acarrea la renuncia a la formulacin de una poltica retributiva coherente con los deseos del legislador. Pagar por la importancia del puesto supone costos en anlisis y negociacin. Puestos con tareas diferentes acaban cobrando lo mismo. No digamos remunerar en funcin del rendimiento. Contribuciones diferentes cobran lo mismo. Ms all del incumplimiento de un mandato legal nos encontramos con un gran impacto desmotivador de prcticas imperantes como las subidas lineales, la tendencia a encoger el abanico salarial (el cociente entre los que ms y menos cobran) o renunciar a pagar en funcin del verdadero contenido del puesto primando las categoras personales. Presin sobre las RPT
2.3. Rasgos del Sistema Retributivo vigente en la Administracin Pblica El sistema de retribucin de los empleados de la Administracin puede caracterizarse como mixto. Encontramos componentes salariales dedicados a remunerar las condiciones subjetivas de la persona, de la relevancia de la tarea o de su rendimiento, tal y como se ha visto. El EBEP mantiene este modelo: se paga la categora (grupo), las tareas desempeadas (puesto), el rendimiento y, como novedad, se trata de perfeccionar los mecanismos retributivos de la carrera (la nueva progresin). Eso s, hay que tener en cuenta que en tanto la Comunitat Valenciana dicta su propia Ley de Empleo Pblico en desarrollo del EBEP, el Captulo III del Ttulo III de la nueva ley, donde se recoge esta innovacin, est suspendido, tal y como indica la Disposicin Final Cuarta de la norma. As pues, una vez descrito en el epgrafe anterior en lneas generales el modelo, muy similar como se ha visto al que se anuncia, la caracterizacin del sistema retributivo se va a hacer refirindonos al marco legal todava vigente en el ao 2007, el de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica, que es por cierto el que da soporte a la Ley de la Funcin Pblica Valenciana y a la normativa local, en vigor todava. Un repaso al marco jurdico revela su complejidad. Desde la caracterizacin como bsico del rgimen estatutario para todos los empleados pblicos del captulo V de la Ley 30/1984, de 2 de agosto (artculos 23 y 24), pasando por el artculo 93 de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985, los artculos 153 a 157 del Texto Refundido de 1986 (con la indeterminacin respecto al carcter de bsico de sus preceptos) y, finalmente, el Real
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Una de las ventajas del sistema retributivo vigente, su objetivacin, acaba convirtindose, por la falta de perspectivas de carrera, en una perversin. En efecto, pivotando la carrera sobre la ocupacin de puestos de trabajo, el lgico deseo de mejora de los empleados pblicos acaba acarreando la multiplicacin de puestos con funciones ms o menos imaginativas, o peor, en la creacin artificial de puestos pretendidamente directivos.
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Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre Rgimen de Retribuciones de los funcionarios de Administracin Local (RRFAL). Carcter objetivo del sistema La propia exposicin de motivos de la Ley 30/84 anuncia que el sistema de retribuciones establece con claridad una primaca importante para aquellas que van ligadas al desempeo del puesto de trabajo. Ello es as por la relevancia cuantitativa en la nmina del funcionario, de las denominadas retribuciones complementarias. Carcter objetivo significa: a) Que la retribucin se devenga por el desempeo efectivo del puesto que se desempee en cada momento, sin que quepan ningn tipo de derechos adquiridos, con excepcin del grado personal (artculo 156 del TRRL). Se exige un efectivo desempeo y una regular adscripcin al puesto (STS de 4 de julio de 1994. ED 1994/7337). No cabe el desempeo de funciones de hecho. b) Que se cobra por lo que se hace, por el contenido del puesto de trabajo, sin que sean relevantes, al menos totalmente, la titulacin para el ingreso. La jurisprudencia ha insistido en este rasgo del sistema retributivo. As, para el Tribunal Supremo (sentencia de 27 de septiembre de 1994. ED 1994/9113), tanto el complemento de destino como el especfico estn vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo. En el mismo sentido, STS de 11 de mayo de 1998 (ED 1998/2971). Como recuerda el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (sentencia de 6 de octubre de 1998. ED 1998/31873) no rige en su asignacin el grupo o la categora: ni todos los administrativos, ni todos los auxiliares ni todos los Administrativos han de tener el mismo complemento de destino. Va ligado objetivamente al puesto, nunca a un cuerpo o escala. El complemento de destino es un concepto retributivo objetivo y singular (SS de 15 de marzo de 1991, 27 de septiembre de 1990 y 10 de noviembre de 1994. ED 1991/2899, 1990/8700 y RA 10192). En lo que atae al complemento especfico su caracterizacin es similar, siendo dos sus caractersticas fundamentales SS. De 1 de julio y 22 de diciembre de 1994. RA 6239 y 10670) :
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i. Su concrecin: se fija atendiendo precisamente a las caractersticas de un puesto de trabajo. ii. La objetividad: se atiende a las condiciones particulares de ese puesto de trabajo y no a los cuerpos o escalas de los funcionarios que los desempean.
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Componente tcnico en su asignacin Es importante referirse al importante contenido tcnico y a la complejidad que acarrea la administracin correcta del sistema retributivo. De modo especfico en la Administracin Local, el artculo 93.2 de la LBRL mandata a stas a emplear los mismos criterios de valoracin objetiva que el resto de funcionarios pblicos. Este aspecto se reitera en el artculo 4.2 del Reglamento de Retribuciones (el RD 861/1986): el establecimiento o modificacin del complemento especfico exigir, con carcter previo, que por la Corporacin se efecte una valoracin del puesto de trabajo. Al punto que esta vertiente tcnica se constituye como una actuacin de entidad diferenciada por s, que debe preceder al acto del Pleno de la Corporacin por el que aprueba la relacin (STS de 5 de diciembre de 1994. RA 10199). No cabe una asignacin directa de las retribuciones complementarias, si no que su devengo va aparejado con un trabajo especializado previo, no negociable tampoco, el estudio, descripcin y valoracin de los puestos de trabajo. La actuacin tcnica y los aspectos que la rodean (manual de valoracin, descripcin de funciones) y su plasmacin en la correspondiente memoria, han sido destacados reiteradamente por la jurisprudencia, siendo calificados de pieza axilar, garanta de seriedad del proceso (sentencia de 25 de enero de 1997. ED 1997/1073), al punto de que si este trabajo tcnico se efecta mediante comisin especializada cabra atribuirle la discrecionalidad tcnica de los rganos especializados de la Administracin (sentencia de 25 de abril de 1995. ED 1995/3290). Esencialidad de la RPT No cabe una reclamacin individualizada al complemento especfico si ste no ha sido contemplado en la herramienta de ordenacin del personal: la Relacin de Puestos de Trabajo. El complemento no existe en abstracto, ni se asigna en base a una definicin genrica. Debe fijarse en la RPT, la cual a su vez, contiene la valoracin de estructura de puestos. (STS de 25 de junio de 1996. ED 1996/6172; STSJ Castilla y Len (Valladolid) de 22 de enero de 1999. AA 177/99).
La identidad del sistema retributivo entre las diversas Administracin Pblicas se predica de su estructura y de la cuanta de las retribuciones bsicas (sueldo y trienios) y parte de las complementarias (el complemento de destino; no sin embargo del especfico). Cada administracin territorial cuenta as, con margen para configurar su concreta poltica de retribucin de los empleados pblicos. No obstante, no cabe olvidar la conexin de esta faceta de la poltica de personal con los aspectos presupuestarios, dado su impacto sobre el gasto pblico, lo que faculta al Gobierno de la nacin a adoptar las medidas de direccin de la actividad econmica general en virtud del ttulo conferido por el artculo 149.1.13 de la Constitucin, como recuerda el Tribunal Constitucional (sentencias 63/1986 y 96/1990, especialmente). Por eso encontramos una nocin, la de crecimiento de la masa salarial a la hora de determinar el crecimiento mximo de los gastos de personal, en las Leyes anuales de Presupuestos (por ejemplo: artculo 19.Dos de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2005, LPGE).
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Conexin con la poltica presupuestaria
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Carcter abierto del sistema retributivo No obstante la consignacin anual de topes mximos en el incremento total de las retribuciones, la propia naturaleza del modelo de empleo pblico, abierto y con primaca del puesto de trabajo, posibilita la posibilidad de un incremento retributivo superior, singular y excepcional, destinado a asegurar que las retribuciones complementarias guarden la relacin procedente con el contenido de los puestos de trabajo. Es decir, con su especial dificultad tcnica, dedicacin, responsabilidad, peligrosidad o penosidad (artculos 19. Cuatro y 21.Uno, a de la LPGE). Lgicamente, tratndose de un concepto jurdico indeterminado, la credibilidad de la adecuacin ir relacionada con la solvencia tcnica que guarde la misma. Publicidad del sistema En pocos mbitos de gestin encontraremos tanta sensibilidad poltica y pblica como en el de las retribuciones. (Laufer y Burlaud, 1989:349; Dresang, 1991:229). De ah que la transparencia sea su correlato lgico y que el legislador haya dispuesto diversas medidas para fomentarla, al punto de constituir uno de los elementos rectores del sistema de remuneraciones del empleado pblico (Manzana Laguarda, 1996). As, vemos que la Ley 30/1984 establece que las RPT, que recordemos incluyen las retribuciones complementarias fijas y peridicas, sern pblicas (artculo 16) y que las cantidades percibidas por los funcionarios en concepto de productividad sern tambin pblicas (artculo 23.4 de la Ley y 5.4 del RD 861/1986), que las cantidades destinadas a las retribuciones de los funcionarios debern consignarse en los presupuestos anuales. Tambin su conocimiento forma parte de las facultades de los rganos de representacin de los empleados pblicos (artculo 40.1.a del EBEP).
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3. LA POLTICA RETRIBUTIVA 3.1 Los objetivos A pesar de que, del diseo legal se infieren unos determinados valores a la hora de fijar las retribuciones de los empleados pblicos, no puede hablarse de que baste con el marco normativo para gestionar la concreta realidad organizativa de una organizacin pblica. Hay un trecho muy amplio desde la norma. Una poltica para este mbito de la gestin de recursos humanos requiere participacin, consenso y sobre todo, objetivos. Es una operacin eminentemente social, no tcnica. Los objetivos de una poltica retributiva son atraer, motivar y retener personal suficiente con la capacidad requerida. Para ello es preciso que en sus prcticas esta contenga los siguientes elementos (Pounian y Fuller, 1989):
6. Que sea asumible por la institucin pblica en trminos de costes. Las herramientas para conseguir los objetivos varan. Normalmente, la competitividad externa se consigue con algn tipo de estudio, cuantitativo o cualitativo, sobre los niveles de retribucin de las otras administraciones. Por su parte, la equidad interna se asegura mediante los mecanismos de la valoracin de puestos de trabajo. 3.2. Los temas de discusin Normalmente, la fijacin, discusin y debate de una poltica retributiva tiene los siguientes temas de discusin: o Qu abanico salarial, esto es, el cociente entre los puestos que ms y menos cobran? o Qu remuneracin para la funcin directiva y los altos cargos del ayuntamiento?
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Que sea fcilmente entendible e intensamente comunicada a los empleados pblicos.
4. Que sea contingente, es decir, adaptada a la realidad y valores de la organizacin.
3. Que sea motivadora: es decir, que en lo que atae a la retribucin variable, sea capaz de diferenciar diferentes niveles de contribucin, de rendimiento. Y en trminos de retribucin fija, que incentive la adquisicin de responsabilidades.
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2. Que sea internamente equitativa: que el salario se fije segn el valor relativo del puesto para la organizacin, diferenciando la remuneracin en funcin del contenido de los mismos.
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1. Que sea externamente competitiva: es decir, que en la comparacin para diversos colectivos y categoras profesionales, cuando menos se mantenga al mismo nivel. En trminos prcticos. Se requiere que su retribucin sea de mercado para favorecer la atraccin de empleados cualificados.
o Cual es el papel de la negociacin colectiva? Cul es el grado de participacin, adems del establecido legalmente? se negocian las cuantas, por ejemplo, del personal directivo? o Qu tipo de remuneracin por rendimiento, si es que establecemos alguna? Si es as, colectiva o individual? por resultados o desempeos? o Diferentes polticas retributivas para diferentes colectivos profesionales? Tcnicos y directivos, personal administrativo, personal de oficios, policas locales. o La definicin del paquete retributivo. No solamente la retribucin directa (fija y peridica y por rendimiento) si no tambin la indirecta: la poltica de beneficios sociales: planes de pensiones, fondos adicionales de carcter social, etc. Ambas partidas suponen la retribucin total.
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4. ESTRATEGIAS DE MEJORA Hacer de la poltica retributiva una herramienta de gestin organizativa que favorezca el compromiso de los empleados pblicos requiere que la institucin, en primer lugar, disponga de los mecanismos que aseguren la equidad de las retribuciones y convenza de ello a los empleados y sus representantes. Tambin que conozca la remuneracin existente, an por medios modestos para puestos similares. Pero muy especialmente, una de las palancas de cambio es el empleo creble y participativo de la remuneracin en funcin del rendimiento. En estos dos aspectos centramos las posibilidades de mejora. 4.1. La Valoracin de Puestos de Trabajo (VPT) El objetivo de un sistema de valoracin de puestos de trabajo es sentar las bases de un sistema equitativo de salarios para la organizacin. Puede definirse como el establecimiento de una serie de procedimientos de anlisis o sntesis, que permiten determinar el valor relativo de cada puesto de trabajo para la organizacin (Pereda y Berrocal, 1993). De esta definicin podemos extraer varias implicaciones: a) La referencia a procedimientos de anlisis o sntesis hace referencia a las dos grandes alternativas metodolgicas en valoracin de puestos: los sistemas cualitativos, conocidos como globales, sintticos, toman el puesto como un todo, en sus aspectos globales, y los sistemas cuantitativos, que descomponen y analizan los puestos en base a factores previamente definidos. Ambos disponen de ventajas e inconvenientes. Los procedimientos cualitativos hacen hincapi normalmente en el consenso social interno. Son mtodos robustos socialmente. Su punto dbil radica en que nicamente ordenan los puestos, lo que no permite cuantificar las diferencias entre los mismos (su distancia), algo que s que permiten los mtodos cuantitativos, normalmente mucho ms tcnicos y analticos, lo que en no pocas ocasiones es su punto dbil, al pecar de exceso de tecnocratismo. b) Solamente determinan el valor para la organizacin. No fijan valores absolutos comunes a sectores y organizaciones. Un puesto no tiene necesariamente, por qu estar valorado en los mismos trminos en dos organizaciones pblicas. c) Se habla de valor relativo. sta es su principal caracterstica. Un mtodo de valoracin en cualquier modalidad no expresa nunca valores monetarios, si no tan solo su valor en puntos, en grados o niveles. La conversin en valores absolutos es un proceso posterior al de la aplicacin del manual de valoracin. El mtodo de puntos por factor De los mtodos empleados, el ms popular suele ser el cuantitativo de puntos por factor. Sobre el mismo cabe hacer algunas consideraciones. Participa de los rasgos del mtodo cuantitativo: su finalidad e as, descomponer analticamente los puestos de trabajo y cuantificar las diferencias entre ellos. As, por ejemplo, el mtodo permite fijar la diferencia entre un puesto de aparejador, con un valor relativo de 450 puntos y un puesto de encargado de obras, con un valor relativo de 300 (un 50% de diferencia entre ellos). Cmo se llega a esta cuantificacin? Sobre la base de las siguientes premisas:
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a) Que todos los puestos de la organizacin comparten una serie de caractersticas y propiedades comunes, que denominamos factores de valoracin. Estos factores son elegidos sobre la base de la relevancia para la organizacin, su carcter comn a los diversos puestos y al tiempo, que sean susceptibles de ser cuantificados y por tanto, permitan diferenciar a los puestos en funcin de su contenido. b) Que estas caractersticas son modulables en los diversos puestos en funcin de su diferente intensidad (grados por factor) c) Que estas diferentes intensidades son susceptibles de ser cuantificadas (puntos por factor). El proceso de valoracin: el Manual Un manual de valoracin debe incluir: los factores seleccionados y su definicin escrita; la intensidad para cada uno de ellos (la gradacin); la ponderacin o distribucin porcentual para los diversos factores; la escala de puntos (normalmente 400, 500 o 1000) y los protocolos: descripciones de puestos, hojas de valoracin para cada puesto y de comparacin factorial. Normalmente suele empezarse con un pre-test de los factores por parte de la Comisin de Valoracin, para asegura su validez y fiabilidad para discriminar entre los diversos puestos de trabajo. Una consideracin se requiere sobre los factores de valoracin. stos suelen seleccionarse sobre la base de su uso en otras organizaciones similares o bien a partir de la agrupacin de puestos comunes tratando de identificar caractersticas diferenciales. Al respecto, la legislacin de Rgimen Local (el RD 861/1986, en la redaccin dada por el RD 158/1996, de 2 de febrero) dispone que el complemento de destino se asigne en funcin de criterios de especializacin, responsabilidad, competencia y mando, as como en base a la complejidad territorial y funcional del puesto. Por su parte, el complemento especfico est destinado a retribuir la especial dificultad tcnica, dedicacin, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Una consideracin se requiere sobre los factores de valoracin. stos suelen seleccionarse sobre la base de su uso en otras organizaciones similares o bien a partir de la agrupacin de puestos comunes tratando de identificar caractersticas diferenciales. Al respecto, la legislacin de Rgimen Local (el RD 861/1986, en la redaccin dada por el RD 158/1996, de 2 de febrero) dispone que el complemento de destino se asigne en funcin de criterios de especializacin, responsabilidad, competencia y mando, as como en base a la complejidad territorial y funcional del puesto. Por su parte, el complemento especfico est destinado a retribuir la especial dificultad tcnica, dedicacin, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Dejando de lado la incorreccin que supone que dos complementos retributivos remuneren la misma circunstancia (el puesto de trabajo), algo que agrav innecesariamente el RD de 1996, debe tenerse en cuenta que, tcnicamente, los factores de valoracin suelen agruparse en cuatro grandes grupos, cuya ponderacin global recomendada es la que se indica en cada grupo:
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1. Factores relacionados con las Habilidades o Aptitudes del puesto: Formacin, iniciativa, experiencia, dificultad tcnica, especializacin, complejidad. Su ponderacin suele oscilar entre el 40 y el 65%. 2. Factores relacionados con el esfuerzo y exigencias del puesto: fatiga mental, carga de trabajo, concentracin, incompatibilidad. Su ponderacin suele oscilar entre el 10 y el 25%. 3. Factores relacionados con las responsabilidades: responsabilidad econmica, por errores, por mando. Con un margen de ponderacin que va del 20 al 35%. 4. Factores relacionados con las condiciones de trabajo: ruido, humedad, temperatura, dedicacin, horario, penosidad y peligrosidad. La ponderacin, en este caso va del 5 al 15%. 4.2. La Retribucin del Rendimiento: La Productividad. Naturaleza y Finalidad
Especial inters adquiere para la institucin articular mecanismos que posibiliten la operatividad de una posibilidad real de unir desempeo y retribucin variable, un eficaz mecanismo de motivacin, constituido por el complemento de productividad. ste es definido legalmente (artculo 23 de la Ley 30/84) como un incentivo destinado a retribuir tres circunstancias: el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el inters o iniciativa con que el funcionario desempee su trabajo. Definicin muy similar a la del nuevo artculo 24.c del EBEP, como se vio. Eso s, a diferencia del rgimen vigente, la nueva definicin de la productividad cuando entre plenamente en vigor la nueva normativa del Estatuto Bsico del Empleado Pblico va a exigir la aprobacin previa de sistemas objetivos de determinacin de la productividad (art. 20.5 del EBEP), sistema negociado adems con los representantes sindicales que integran la Mesa de Negociacin (art. 37.1.d del EBEP). En trminos de gestin de recursos humanos se retribuyen las dos modalidades posibles con que en evaluacin del rendimiento se efecta la apreciacin del mismo: el producto del trabajo, aquello que se consigue, o el desempeo, la forma de hacerlo. Es decir: resultados tangibles obtenidos en un periodo de tiempo (especial rendimiento, actividad extraordinaria) o rasgos de conducta en la ejecucin del trabajo (Inters o iniciativa) (Quijano, 1992). En lo que atae a la funcin pblica local, el artculo 5 del RD 861/1986 de 25 de Abril, que establece el Rgimen de Retribuciones de los Funcionarios de Administracin Local completa el marco jurdico para su percepcin, aadiendo que la apreciacin de la productividad deber realizarse en funcin de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeo del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo (apartado 2). Lo que no significa la posibilidad de evaluar el modo de ejecucin del trabajo, sino la necesidad de contar con un sistema formal de evaluacin, algo que se desprende en el apartado 6 del precepto, al disponer que la asignacin individual del complemento se efectuar con sujecin a los criterios que haya establecido el Pleno.
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Resulta conveniente indagar la lectura jurisprudencial que de la figura legal se ha hecho por los rganos judiciales, centrndonos en lo que constituyen sus aspectos ms relevantes: La naturaleza del complemento retributivo y su finalidad; su apreciacin y las circunstancias de su posible implantacin. En punto a su naturaleza, y atendiendo a los pronunciamientos del Tribunal Supremo, este complemento es definido como () Un incentivo de carcter eminentemente personal (sentencia de 11 de septiembre de 1993). Pero han sido las sentencias de los tribunales superiores de justicia las que han perfilado claramente su esencia. As, la productividad ha sido definida como un complemento retributivo de carcter subjetivo (TSJ Cantabria de 7 de abril de 2000) e individual y variable (TSJ Andaluca de 2 de marzo de 2001, 5 y 27 de septiembre de 2000). Su relacin con el rendimiento queda patente al analizar la finalidad que del incentivo ha efectuado la jurisprudencia. As, su finalidad es () Remunerar un rendimiento superior al normal. (Sentencias del tribunal supremo de 23 de mayo de 1985 y 1 de junio de 1987). () Que determinados funcionarios que desempean puestos de trabajo de contenido idntico, puedan quedar diferenciados por tal retribucin. (Sentencias de TSJ Extremadura de 19 de marzo y 12 de julio de 2001), Lo que lo configura, y esto es importante, () Como un instrumento de poltica funcionarial de cada departamento por medio de estmulos a los funcionarios a fin de lograr los objetivos que se proponen. (TSJ Andaluca de 5 y 27 de septiembre de 2000 y 2 de marzo de 2001). Es importante destacar que ya tempranamente el Tribunal Supremo neg que la diferenciacin retributiva de los funcionarios segn niveles de rendimiento supusiera actuacin discriminatoria de cualquier tipo (sentencia de 20 de febrero 1986). Al respecto, se reconoce que ha de existir cierta discrecionalidad (STS de 1 de junio de 1987).
No obstante hay que tener presente que la discrecionalidad lo es en el modo de configurar la percepcin del complemento, en su establecimiento y en la valoracin individual del comportamiento del funcionario, pero que institucin debe dotarse de un sistema que objetive su percepcin, es decir, implantar un mecanismo que contemple unos criterios de evaluacin, los requisitos que lo hacen posible. Algo aconsejable ahora y obligatorio cuando el EBEP despliegue su vigencia plena. Fijados stos, () queda dentro del margen de decisin de aquel a quien corresponde su ejercicio en aplicacin de los criterios y parmetros de valoracin establecidos, por tanto inatacables salvo por vulneracin de los mismos en su aplicacin o desviacin de poder () (TSJ Catalua, sentencia de 14 de septiembre de 2000). Un anlisis de la configuracin de los diversos sistemas pone de relieve un aspecto ineludible: el papel a jugar en la apreciacin del rendimiento por los superiores jerrquicos, supervisores, directivos o mandos intermedios, lo que est en la lgica de las cosas ya que son stos los conocedores del desempeo profesional del funcionario evaluado y al tiempo, dotan de legitimidad al mecanismo de evaluacin. Propuestas efectuadas por el mando (TSJ Castilla-Len, Burgos, de 27 de marzo de 2001), mediante unos criterios de valoracin a propuesta de los superiores jerrquicos de las personas valoradas () sin que pueda considerarse la falta de apreciacin de una mayor
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La necesidad de un sistema de gestin
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consecuencia o rendimiento (fundamento del plus o complemento de productividad) una arbitrariedad o una discriminacin comparativa. (TSJ Catalua de 14 de septiembre de 2000). En todo caso, es comn encontrar sistemas que se fundamenten habitualmente en la siguiente metodologa: a) Diferenciar entre diversos niveles de rendimiento, a partir de un rendimiento normal o mnimo (TSJ Catalua de 14 de septiembre de 2000), del denominado promedio individual (TSJ Madrid de 7 de octubre de 2000) para a partir del mismo establecer la percepcin del complemento. b) Atribuir la asignacin a rganos de evaluacin, siendo habitual y aconsejable fundar el juicio en el informe individual del superior jerrquico, emitido conforme a unas directrices que posibiliten la interaccin superior-subordinado mediante la entrevista de evaluacin, realizada mediante unas instrucciones determinadas, contenidas en el denominado manual de evaluacin. c) Otorgar la posibilidad de apelar la decisin el citado rgano de evaluacin. d) Abonar el complemento en determinadas ocasiones y periodos, la forma de devengo, sobre la base de periodos de tiempo evaluados anteriormente, bien de modo continuado o puntual. Constituidos sistemas formales de evaluacin del rendimiento con criterios anlogos o similares, es posible diferenciar retributivamente en funcin de rendimientos tambin diferenciados, sin que se contravenga un sacrosanto derecho a la igualdad, garantista pero nocivo a la hora de referirse al rendimiento como es notorio para cualquier gestor pblico en la esfera local2. En palabras del Tribunal Supremo, No es causa alguna de discriminacin, sino de trato adecuado segn las circunstancias de cada caso, que no son iguales en los diferentes puestos de trabajo (Sentencias de 20 de febrero de 1986 y 1 de junio de 1987).
Es lo que Alejandro NIETO, a la hora de referirse al rendimiento funcionarial, denomina la regla de la objetividad, esto es, dada la posibilidad de discrecionalidad y nepotismo en la valoracin individual del rendimiento, se defiende a ultranza lo nico objetivo, los aos de rendimiento., lo que supone para este autor la gran cruz de la Administracin: () si se valora el rendimiento personal se abren las puertas de la arbitrariedad y si solo se valoran los datos objetivos se cierra el estmulo al trabajo () se suprimen los estmulos individuales y todo se hace pasar por el rasero ms bajo. En la organizacin del desgobierno. Ariel. Barcelona, 4 edicin. Pgina 111.
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6. LA CARRERA ADMINISTRATIVA
OBJETIVOS DEL CAPTULO A partir de la comprensin del papel que juegan las posibilidades de promocin y mejora profesional en la motivacin de los empleados pblicos se aborda el desarrollo profesional por la va de las plazas (Promocin Interna), por la va de los puestos, el Grado Personal (Promocin Profesional) y la gran innovacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, la carrera sin necesidad de cambiar de puesto o funciones: la Progresin, tambin denominada Carrera Horizontal. CONCEPTOS CLAVE o Desarrollo de Personas
o Promocin Interna o Promocin Profesional
o La nueva modalidad de carrera: la Progresin o Carrera Horizontal. o Movilidad interadministrativa o Planes de Carrera o Formacin
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o Carrera Administrativa
1. INTRODUCCIN: EL DESARROLLO DE LAS PERSONAS EN LAS ORGANIZACIONES El objetivo de los polticas de desarrollo de recursos humanos consiste en incrementar la eficacia presente y futura de los individuos; tambin lo es (Monlen, 1990) conseguir que cada individuo de la organizacin alcance el puesto adecuado a sus capacidades. Sin embargo, la mejor definicin es la del Acuerdo Administracin-Sindicatos 95-97 que conceptuaba el desarrollo de recursos humanos como elemento central de sus polticas activas de personal, cuyo fin es el incremento de las capacidades y oportunidades profesionales de los empleados pblicos, as como la asignacin de puestos de trabajo adecuados. Los programas de desarrollo incluyen as todas las actividades encaminadas al crecimiento personal y profesional de los empleados pblicos en consonancia con los objetivos de la organizacin. Entre ellos:
2. Los planes de formacin,
Desde el plano legislativo encontramos el fundamento de esta poltica de personal en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, cuyo artculo 14, titulado derechos individuales de los empleados pblicos consagra el derecho a la progresin en la carrera profesional y promocin interna segn principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad mediante la implantacin de sistemas objetivos y transparentes de evaluacin (apartado. c) y a la formacin continua y a la actualizacin permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral (apartado g). Desde la perspectiva de las necesidades individuales como Monlen (1990:28) pone de manifiesto, la gestin de recursos humanos debe estar atenta a las necesidades de la persona, a su necesidad intrnseca de variacin y a su propio ciclo de desarrollo en el puesto de trabajo, que como es sabido, oscila entre tres y siete aos. Por debajo de ese umbral mnimo la persona no enriquece el puesto, no le aporta su impronta personal. Superado ese ciclo el trabajador es susceptible de desmotivacin debido al dominio adquirido de las funciones y los pocos retos que el puesto es capaz de ofrecer, si bien es necesario tener en cuenta las notables variaciones individuales de esta perspectiva. La figura siguiente nos ofrece un abanico de las alternativas disponibles para las Entidades Locales en materia de desarrollo de recursos humanos:
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1. Los planes de carrera profesional.
Formacin (Entrenam iento)
Promocin Profesional (Puestos)
Promocin Interna (Plazas)
Formacin (Capacitaci n)
DESARROLLO DE RECURSOS HUMANOS
Rotacin (Incluye Promocin Horizontal )
Calidad De Vida Laboral
Orientacin y Consejo
Es manifiesto el potencial de motivacin y por ende de impacto sobre compromiso del empleado
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pblico de todos estos programas. As, el desarrollo de carreras profesionales incluira los cuatro tipos de mejora profesional incluidos en nuestra legislacin (artculo 16 del EBEP): la carrera horizontal, la progresin sin necesidad de cambiar de puesto; la carrera vertical (la provisin de puestos); la promocin interna en el ascenso a grupos superiores (plazas; categoras); la rotacin, el cambio de funciones incluye tambin la promocin horizontal y el enriquecimiento de las funciones del puesto.
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2. LA CARRERA ADMINISTRATIVA 2.1. Definicin Spector et. al. (1989) definen la carrera profesional como la serie de experiencias y riesgos, separados pero relacionados entre s, por los que pasa una persona cualquiera a lo largo de su vida. Gonzlez-Haba (citado en Manzana Laguarda, 1996:139) la define, ms administrativamente, como el derecho del funcionario pblico a ascender, dentro de la jerarqua administrativa, a travs de cauces objetivados de promocin que le permitan, a lo largo de su vida profesional, tanto la consolidacin de mejores retribuciones como el acceso irreversible a mejores puestos de trabajo. Finalmente, contamos desde el mes de abril de 2007 con una definicin de carrera del empleado pblico (Ley 7/2007, artculo 16.2): esta es definida como el conjunto ordenado oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional, conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad.
2.2. El Modelo vigente de Carrera: caractersticas
Como aconteca con el sistema retributivo, la propia exposicin de motivos de la Ley vigente, la 30/1984, de 2 de agosto, proclamaba el pivote de la carrera sobre los aspectos objetivos: la clasificacin de puestos de trabajo es la base sobre a que ha de articularse la autntica carrera administrativa. No carece de insuficiencias este enfoque, como se ver ms adelante, pero el caso es que los artculos 20 (base del rgimen estatutario en su mayor parte, titulado provisin de puestos de trabajo) y 21 (promocin profesional, tambin bsico) articulan la carrera sobre el puesto, conjuntamente con el artculo 22 (fomento de la promocin interna, tambin bsico en su mayor parte), lo que da lugar a varias alternativas de mejora para los empleados pblicos. Modelo ste vigente para la Administracin Local (artculos 97 y 102 LBRL y 168 TRRL) y que, aun a expensas de su parco desarrollo, el Estado se ha reservado el establecimiento de sus normas bsicas (artculo 90.2, segundo prrafo de la LBRL y 129.1.c del TRRL).
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Es un modelo mixto, con primaca del puesto de trabajo
La carrera administrativa en nuestro modelo de empleo pblico puede caracterizarse a partir de los siguientes rasgos:
El captulo II del Ttulo III es uno de los denominados de eficacia demorada. Esto es, entrar plenamente en vigor cuando se dicte la ley que lo desarrolle. De ah que, como hemos hecho cuando se ha abordado el modelo retributivo la caracterizacin se efecta conforme al modelo vigente en 2007, esto es, el basado en la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica. El planteamiento del EBEP es muy similar, excepcin hecha de la gran innovacin, la carrera horizontal, que se aborda de modo especfico ms adelante.
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Los aspectos objetivos. Carrera mediante el Puesto: Promocin Profesional La carrera la basa la Ley 30/84 sobre dos elementos, el Grado Personal y la ocupacin permanente del Puesto de Trabajo, nocin que como recuerda Manzana Laguarda excluye cualquier automatismo en la carrera, dado que nos hallamos en un sistema abierto de empleo pblico. La consolidacin progresiva de un mayor grado personal, sobre la base de ocupacin de puestos de trabajo constituye el sistema ordinario de carrera en la Administracin, la promocin profesional. El grado personal tiene as dos dimensiones, una objetiva, por cuanto el nivel del puesto de trabajo que ocupa el funcionario, configurado en la Relacin de Puestos de Trabajo, determina un concreto Complemento de Destino y su consiguiente retribucin tasada. Otra subjetiva, por cuanto el abanico de puestos (y sus niveles) a los que puede optar el funcionario viene predeterminado por el Grupo de pertenencia (A, B, C, D o E). Esta modalidad de carrera tiene por tanto las siguientes caractersticas: a) Se basa en el grado personal.
b) El grado se adquiere mediante la ocupacin sucesiva de puestos de trabajo. c) Esta ocupacin de puestos se instrumenta mediante un sistema determinado, la provisin de puestos de trabajo, en sus dos modalidades, Concurso (con su subtipo del Concurso Especfico) o la Libre Designacin. La provisin de puestos puede definirse como el procedimiento administrativo tendente, mediante convocatoria pblica, a asegurar la cobertura definitiva de los puestos de trabajo vacantes a travs de los mecanismos establecidos. d) Consolidado un determinado grado personal, ste juega como suelo y techo, lmite mximo y mnimo, del funcionario pblico en su trayectoria profesional (puestos a desempear) como en sus derechos econmicos (el percibo de las cantidades tasadas ligadas al complemento de destino).
Los aspectos subjetivos. Carrera mediante las Plazas: Promocin Interna Existe una segunda modalidad de carrera administrativa, que la ley de 1984 denomina promocin interna en su artculo 22.1, consistente en el ascenso desde Cuerpos o Escalas de un Grupo de titulacin a otro del inmediato superior. Este sistema establece una serie de requisitos, aplicables al empleo pblico. As, es imprescindible: 1. Poseer la titulacin requerida para ascender al Grupo superior (con la excepcin para el Grupo C que fija la Adicional 22 de la propia ley). 2. Haber prestado servicios un mnimo de dos aos en el Grupo de pertenencia (de servicios efectivos hablar la reforma que del artculo 22 hizo la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social). 3. Superar las pruebas que se establezcan (con la posibilidad de exencin de programas ya superados que contempla el artculo 77 del RGI de 1995).
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En todo caso es destacable que se trata de un procedimiento muy rgido, una nueva entrada en el sistema, ya que se trata de una nueva convocatoria de concurso-oposicin. No obstante la desaparicin del lmite cuantitativo del 50%3 en las plazas destinadas a la promocin interna lo configura como una relevante herramienta de gestin de personal, susceptible de ser planeado y fomentado mediante la negociacin colectiva, que si bien no puede alterar los fundamentos bsicos del modelo, si puede ser objetivado mediante comisiones tcnicas y sistemas de evaluacin. Otras posibilidades (1): La Promocin Horizontal Un mecanismo alternativo de carrera administrativa es el consagrado en el apartado 2. del artculo 22, a cuyo tenor: los funcionarios podrn acceder a otros Cuerpos y Escalas de su mismo Grupo siempre que desempeen funciones sustancialmente coincidentes o anlogas en su contenido profesional y en su nivel tcnico, se deriven ventajas para la gestin de lo servicios, se encuentre en posesin de la titulacin acadmica requerida y superen las correspondientes pruebas. En el caso de la Administracin Local se manifestara esta posibilidad en el paso de las Escalas de Administracin Especial a General o viceversa. Otras posibilidades (2): La Movilidad Interadministrativa La reciente reforma del artculo 17.2 de la Ley 30/1984 de 2 de Agosto, y del artculo 101 de la LBRL por parte de la Ley 55/1999 de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ha otorgado visibilidad a una institucin poco utilizada en el marco normativo de la funcin pblica local: la movilidad interadministrativa. Los preceptos modificados por la ley de acompaamiento a los Presupuestos Generales para 2000 constituyen el rgimen jurdico bsico de esta figura, conceptuada como posibilidad de cambio a una Corporacin distinta a la accedida su da, y que debe contemplarse desde un doble plano: para los funcionarios como modalidad de carrera profesional, y para las Corporaciones Locales como medio de lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos (artculo 17.1 de la LMRFP). En este contexto, la movilidad interadministrativa, se articula a travs del puesto de trabajo. Es decir, y esto es lo peculiar, no se requiere la salida del sistema mediante un mecanismo de nuevo ingreso en la funcin pblica local, como ocurrira si ste accediera mediante la plaza, algo solo posible en su Corporacin. A este efecto, la movilidad constituye un subtipo de la promocin profesional. Y ello es as, tanto por que el artculo 101 de la LBRL como el artculo 17 de la LMRFP se refieren a la cobertura de puestos de trabajo, como sobre todo, por que la movilidad en nuestro rgimen local aparece contenida en el Captulo IV del Titulo VII de la LBRL, titulado seleccin de los restantes funcionarios y reglas sobre provisin de puestos de trabajo. ste fue el principal aporte de la ley de bases: Abrir la cobertura de los puestos vacantes de las Entidades Locales a otros funcionarios. Y este es precisamente el sentido de la obligatoriedad de publicacin de las convocatorias de provisin en el BOE (Art. 97 LBRL), el conocimiento de posibles interesados vinculados a otra entidad.
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 20 de enero de 1992 (ponente: Trillo Torres) declar la no vigencia a este respecto del artculo 134.1 del Texto Refundido de 1986.
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Bien que esta posibilidad, segn la lectura que la jurisprudencia ha hecho de la misma, no supone un derecho inmediata e incondicionalmente ejercitable, sino que es una mera posibilidad condicionada a su expresa previsin (STS de 12 de mayo de 1994) y siempre para concretos puestos (STS de 14 de octubre de 1997). Es decir, que no se trata de un derecho directo o absoluto (Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 28 de abril y 22 de mayo de 2000). En cualquier caso, mediante el instrumento de la provisin de puestos de trabajo, en sus modalidades de concurso de mritos o libre designacin (Art. 101 LBRL), y entendemos que tambin el concurso especfico como subtipo del primer mecanismo de provisin definitiva, puede hacerse operativa la movilidad entre Corporaciones Locales. Eso s, necesitada de la previa elaboracin del instrumento organizativo, la RPT, pieza vertebral para instaurar el sistema de puestos. La movilidad posee tambin una dimensin organizativa: hace posible el reclutamiento de habilidades de conocimiento y aptitudes, de capital humano, en muchos casos solo adquiribles con la experiencia. Es decir, que la movilidad no slo es un derecho del funcionario, sino muy especialmente, una herramienta funcional para la institucin pblica. Y es que, adems del despilfarro de recursos que supone acudir al reclutamiento externo sistemticamente, no se tiene en cuenta la disponibilidad de ocupaciones y habilidades especializadas que, de hecho, solo son susceptibles de ser adquiridas tras un periodo de aprendizaje prolongado, dentro de las Administraciones. Pinsese en conocimientos tcnicos y sociolgicos de profesionales del urbanismo, de implantacin de sistemas, de contabilidad pblica local, de direccin de servicios pblicos, de intervencin en la resolucin de problemas sociales y la gestin cultural multidisciplinar. La seleccin externa en todas las circunstancias constituye, adems de un error de reclutamiento para incorporar las habilidades necesarias, un desaprovechamiento de recursos en sentido econmico y social. La nueva modalidad de Carrera: La Carrera Horizontal o Progresin Como se ha visto, el sistema vigente se caracteriza, casi en exclusiva, por recaer en el puesto de trabajo, como base de la carrera. Ello acarrea, como efecto no querido, una movilidad generalizada en corporaciones de tamao grande o mediano. Por ello es conveniente explorar vas que posibiliten la mejora profesional y econmica del funcionario, sin necesidad de cambiar de puesto. No obstante, existe una posibilidad, poco empleada, que permite el artculo 21.1.f de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que establece que el grado personal podr adquirirse tambin mediante la superacin de cursos especficos u otros requisitos objetivos que se determinen por el Gobierno, o en el mbito de sus competencias, por el Consejo de Gobierno de las Comunidades Autnomas y el Pleno de las Corporaciones Locales. Este es justamente el mecanismo de carrera profesional primado por el Informe de la Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico: () estimamos muy conveniente en la actualidad introducir mecanismos horizontales de progresin y reconocimiento en la carrera (). Debe entenderse por promocin horizontal () el reconocimiento por parte de la organizacin del desarrollo profesional de sus empleados, cuando aquella no implique el acceso a un puesto de trabajo distinto del que se vena ocupando. La promocin horizontal debe estar vinculada en estos casos al desarrollo de las competencias relacionadas con el puesto de trabajo, manifestado en el
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rendimiento del empleado y acreditado en la forma especficamente prevista para ello. (2005:110). La novedad es as, la sistematizacin de la posibilidad latente en el artculo 21.1.f de la LMRFP, la progresin, que el Estatuto denomina Carrera Horizontal, y que consiste en la (...) progresin de grado, categora, escaln u otros conceptos anlogos sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo (...) (art. 16.2.a). El sistema se basa en un doble esquema (artculo 17): 1. La definicin de un sistema en cada Administracin de grados, categoras o conceptos anlogos, cada uno con su nivel retributivo. 2. La progresin del funcionario estar basada en la trayectoria y actuacin profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluacin del desempeo y la antigedad.
a) La antigedad (que prima la experiencia profesional).
c) Los conocimientos adquiridos (la formacin acreditada). Un sistema de estas caractersticas requiere de una concrecin caso a caso, con un componente tcnico elevado que: 1. Defina, de modo participativo, el sistema de evaluacin del desempeo (quin evala, qu se evala, cmo y con qu periodicidad y consecuencias) y cmo se asegura la fiabilidad y validez del sistema. 2. Apruebe los perfiles de competencias para los diversos colectivos profesionales, con sus comportamientos ms relevantes, el modo de acreditarlos y los medios para progresar. 2.3. Las debilidades del Modelo La amplia panoplia de posibilidades de mejora para el funcionario va pareja con la primera de sus posibilidades: la dificultad de su administracin. No obstante, entre las insuficiencias ms evidentes del modelo vigente encontramos las siguientes:
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b) La trayectoria y actuacin profesional (que evala el comportamiento y rendimiento del empleado municipal).
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Un sistema que se ha ensayado en algunas Administraciones, en especial Entidades Locales para implantar esta modalidad de carrera es, por ejemplo, el que define varios niveles en cada profesin y mbito sectorial (por ejemplo: nivel de entrada, nivel intermedio y nivel experto). Dentro de cada uno de ellos se diferencian una serie de escalones que dan lugar a un grado. La progresin se basara en la combinacin de tres variables:
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Este precepto se complementa con lo establecido por el artculo 20.5, a cuyo tenor la aplicacin de la carrera horizontal requerir, la aprobacin previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeo.
La necesidad de existencia de vacante Consolidar el grado personal mediante la ocupacin permanente de puestos de trabajo a travs de sistemas pblicos de provisin acarrea una perversin: la necesidad de cambiar de puesto para el funcionario si quiere mejorar. Al tiempo, la provisin requiere la existencia de vacantes susceptibles de ser ofrecidas. Su inexistencia acarrea la consiguiente presin para su creacin artificial, como se destac al hablar de las patologas del sistema retributivo. La propia Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005) cita esta insuficiencia: en la situacin actual () el funcionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar profesional y econmicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere esperar a que exista una vacante en su rea de especialidad y que le interese, muchas veces termina por desplazarse hacia otras reas para las que tiene menor cualificacin y competencia. Se genera as una movilidad artificial y excesiva.
No reconoce la mejora de capacidades del funcionario La retribucin, al menos la parte cuantitativamente ms importante, se basa en el nivel del puesto de trabajo. Visto as, el sistema no carece de lgica. Sin embargo, la preocupacin racionalizadota obvia en exceso una realidad: la de que la experiencia y la mayor formacin adquirida por el empleado pblico en el desempeo de sus funciones le dota de mayores recursos, conocimientos y capacidades. Necesitara mayor argumentacin, que por ejemplo, a despecho de la misma retribucin, no disponen de los mismos recursos profesionales un agente de la polica local o un administrativo que lleva desempeando sus funciones dos aos respecto a otro que dispone de una antigedad de diez?
Carrera significa, en el imaginario de los funcionarios, irreversibilidad, garantas. Basar la promocin profesional en el desempeo de puestos de trabajo, produce una notable inseguridad, al menos retributiva, ya que el grado personal no asegura un nivel suficiente de consolidacin retributiva. Como es sabido, la parte del len de los funcionarios se establece, las ms de las ocasiones, a travs del complemento especfico.
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No garantiza la consolidacin
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3. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN LA GESTIN DE LA CARRERA PROFESIONAL Como en tantos otros aspectos se requieren polticas de gestin. La promocin profesional y econmica en nuestro modelo est alejada de la automaticidad. El marco legal, pese a lo que puede parecer, constituye un marco de mnimos, necesitado de concrecin e impulso por parte de los tcnicos y directivos locales, con la participacin social y poltica requerida. La paradoja estriba en que, bien diseada e implantada, suele ser una poltica ms barata que las consabidas valoraciones de puestos de trabajo. A tenor de lo dispuesto por la Disposicin Adicional 7 del RGI, los planes y sistemas de promocin y su diseo, deben ser objeto de negociacin con las organizaciones sindicales, en los trminos de la LORAP (Ley 9/1987 de 12 de Junio, reformada por la Ley 7/1990 de 19 de Julio; en la actualidad, el artculo 37.1.c del EBEP), esto es, las secciones sindicales de los sindicatos ms representativos o aquellos que cuenten con un mnimo del 10% de representacin en la Junta de Personal.
3.1. Diseo de Planes efectivos de Carrera en base a los Puestos
Una estructura de puestos formal permite: a) El planeamiento y conocimiento pblico de los posibles itinerarios/trayectorias de carrera que puede seguir el empleado municipal, en funcin de su potencial y preferencias, as como de las eventuales oportunidades. b) Planificar las acciones formativas necesarias para efectuar el itinerario, al conocer los requisitos de desempeo (perfiles) exigidos por los puestos.
Se posibilita en cierto modo la conciliacin de los objetivos individuales e institucionales. Es asimismo un caso claro de conexin entre los subsistemas de diseo organizativo, retribucin y desarrollo. El diseo de un plan de carreras basado en los puestos para deber basarse en los siguientes elementos: 1. El diseo de los puestos-tipo definidos de modo genrico y polivalente: A ttulo de ejemplo los ms comunes son: jefaturas (servicio, unidad, seccin, negociado), tcnicos (base y especializado; responsables de programa; analistas), ayudantes (bsicos y gestores) y categoras en el caso de las subescalas de Administracin Pgina 99 de 128
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El adecuado diseo de la estructura de puestos de la Entidad mediante la RPT es la base sobre que pivota la promocin profesional. Al respecto es conveniente partir de un dato ya apuntado: la inexistencia de una estructura, siquiera orientativa, de puestos-tipo. La consecuencia es una notable dosis de autonoma formal e imprecisin. Habiendo sido derogados el anexo II del RD 861/1986, puede no obstante servir de inspiracin, o incluso en otras anteriores (el anexo VI de la Orden de 25 de febrero de 1982) o la vigente Resolucin de 20 de enero de 1989 para la Administracin General del Estado.
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El abanico posible de estrategias de mejora abarcara las siguientes posibilidades:
Especial (agente, oficial, inspector, intendente; encargado, maestro, oficial, ayudante, operario). 2. Definicin de los grandes mbitos sectoriales y familias profesionales de la Entidad Local: Polica Local, Personal de Oficios, Funcin Tcnica, Funcin Administrativa, Direccin, Servicios Personales. 3. Estimacin de los posibles itinerarios y trayectorias. 4. Identificacin de las capacidades/competencias (esto es, conocimientos y habilidades) requeridas por cada posicin. 5. Objetivacin del punto anterior en forma de requisitos de desempeo a indicar en la RPT: formacin, general y especfica, ttulos especficos, experiencia, lenguas, etc.
7. Plan de Formacin conectado a los perfiles de competencias de los puestos de trabajo, tanto para los puestos desempeados por los funcionarios (entrenamiento) como para hacer posible su progreso (capacitacin). 8. Y por ltimo y ms relevante el xito de un plan de estas caractersticas requiere de un elemento de credibilidad: la convocatoria peridica y efectiva anual de las vacantes generadas, ms que el reclutamiento externo indiscriminado, esto es, los concursos de provisin de puestos de trabajo.
humanos. No obstante, debe ser objeto de sistematizacin, que, al igual que la basada en el puesto, es susceptible de basarse en una lgica profesional y organizativa. La promocin interna de carcter vertical se efectuar por mbitos funcionales, reas de actividad o familias profesionales, de acuerdo a la lgica profesional, de carrera, que inspira la misma. No obstante, se normaliza tambin la promocin horizontal y la simultnea, que ana ambas posibilidades. A ttulo de ejemplo algunos itinerarios de carrera posibles en las Entidades Locales son los siguientes4:
En todos los itinerarios contemplados, el paso del Grupo D al C, regulado especficamente, es comn a todas ellos.
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La promocin interna es una herramienta de primer orden en materia de desarrollo de recursos
3.2. Diseo de Planes de Promocin Interna
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6. Flexibilizacin de la estructura (aprovechando por ejemplo las posibilidades que ofrece la adscripcin indistinta consagrada en el artculo 15 de la Ley 30/84).
rea funcional de Oficios (Electricistas, Fontaneros, Obreros y dems de Mantenimiento y Servicios Pblicos: Escala de Administracin Especial, Subescala de Servicios Especiales, Clase de Personal de Oficios)
Ayudante/Operario (Grupo AP)
Oficial (Grupo C2) Maestro/Encargado/Capataz (Grupo C1) (Profesin Administrativa (Escala de Administracin General) Auxiliar Administrativo (Grupo C2) Administrativo (Grupo C1) Gestor (Grupo A2)
Tcnico (Grupo A1) (Debe contemplarse un itinerario de carrera posible, para Subalternos y Conserjes, del Grupo AP, para su clasificacin en el grupo C2).
Agrupaciones Profesionales (Antiguo Grupo E) de Administracin Especial (Oficios)
Grupos C2 de Administracin Especial (Servicios Especiales, Bomberos, Policas)
Grupos C1 de Administracin Especial (Delineantes, Inspectores Fiscales, Recaudadores, Informticos)
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Grupo AP de Administracin General (Subalternos, Conserjes)
Grupo C2 de Administracin General (Auxiliares)
Grupo C1 de Administracin General (Administrativos)
MOVILIDAD HORIZONTAL
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4. LA FORMACIN
4.1. Definicin La formacin en las organizaciones es conceptuada como una metodologa sistemtica y planificada, destinada a mejorar las competencias tcnicas y profesionales de las personas en el trabajo, a enriquecer sus conocimientos, a desarrollar sus aptitudes y a la mejora de sus capacidades (Sol y Parellada, 1995). La peculiaridad de esta definicin radica en la relevancia que se concede a la formacin sistematizada en la gestin pblica. No es un mero derecho subjetivo del empleado pblico que tambin, como se ha visto que consagra el EBEP- sino que constituye una herramienta directiva dirigida a mejorar la calidad de los servicios, a alinear las capacidades y comportamientos de los funcionarios con los objetivos estratgicos de la organizacin. De ah que la formacin como tcnica de intervencin no aborde solamente la cualificacin tcnica, si no el cambio de valores y la modificacin de actitudes. . 4.2. Las herramientas: el diagnstico de necesidades y el plan. Por tanto, sentada la premisa de su importancia, de su conexin con el planteamiento estratgico de la organizacin, cabe resaltar que las herramientas para una gestin eficaz de la formacin son principalmente dos: A. Una buena determinacin de cules son las necesidades en materia de formacin el Diagnstico -, a partir de la comparacin sistemtica de perfiles de desempeo necesarios con las capacidades disponibles, del anlisis de los problemas, de las reclamaciones, de los proyectos de mejora y cambio cultural, de las innovaciones legislativas y la planificacin organizativa. B. La estructuracin sistemtica de los objetivos de formacin a conseguir en un periodo de tiempo el Plan de Formacin -, un documento elaborado por la direccin con la finalidad de asegurar la ejecucin, que contiene los objetivos pedaggicos, las acciones formativas concretas, los colectivos destinatarios, los recursos y presupuestos asignados y los mecanismos de evaluacin a emplear para determinar la rentabilidad de los proyectos formativos.
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7. GESTIN DEL RENDIMIENTO

OBJETIVOS DEL CAPTULO o Conocer la importancia de la evaluacin del rendimiento como tcnica de gestin de personas y el papel atribuido a esta tcnica en las estrategias de modernizacin. o Familiarizar al lector con las metodologas de direccin de colaboradores, incluyendo las tcnicas de correccin del rendimiento insuficiente. o Conocer cmo aumentar la eficacia del sistema disciplinario de los empleados pblicos y su relevancia organizativa.
CONCEPTOS CLAVE o Rendimiento y Desempeo o Direccin de colaboradores o Entrevista correctiva
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1. EL RENDIMIENTO COMO OBJETO DE LA GESTIN DE PERSONAL De qu depende el rendimiento? Recurdese lo visto en relacin con las tcnicas de seleccin. El correcto desempeo es funcin de que el empleado disponga de los conocimientos que exige el puesto de trabajo (que sepa), de que cuente con las destrezas y aptitudes apropiadas (que pueda) y de que quiera (motivacin, voluntad). Este esquema es el que gua tanto los esquemas de mejora como de correccin de los aspectos referidos al desempeo profesional. Por tanto y pese a su simplicidad puede decirse que: Desempeo = Voluntad x Capacidad La moderna gestin de recursos humanos articula, para conseguir sus fines, polticas comunes a la organizacin pero tambin se procura la capacitacin de los directivos en los aspectos que tienen que ver con la integracin, la direccin de los colaboradores. La gestin del rendimiento es justamente el objeto privilegiado de la direccin de personas que efectan los mandos intermedios y directivos en las organizaciones pblicas. El departamento de recursos humanos debe propiciar el marco institucional, pero la verdadera motivacin solamente tiene lugar en los espacios sociales que constituyen las unidades y dependencias administrativas, que pueden convertirse en microclimas que favorezcan el compromiso o bien lo desincentiven. Hasta ahora, el foco de atencin se ha centrado en un conjunto de tcnicas que tienen como destinataria la organizacin, mediante un concepto de base objetiva, el puesto de trabajo. En este captulo se adopta un enfoque subjetivo, el destinatario es la persona, el ocupante del puesto de trabajo. Nos importa ahora la nocin de desempeo, esto es, no lo que tiene la obligacin de hacer, si no lo qu consigue (los resultados) y cmo (la conducta) en su actuacin profesional. No otra cosa es el rendimiento referido siempre a unas funciones, teniendo claro que no se juzga cmo es la persona. Nos hallamos ante uno de los mbitos ms potentes para modernizar la gestin de recursos humanos en los gobiernos locales, ms baratos en trminos de recursos. Paradjicamente es el terreno ms descuidado. No obstante, la gestin del rendimiento (o uno de sus mbitos la evaluacin del desempeo) est llamada a desempear un papel ms relevante en las polticas municipales de personal. Como recuerda el Informe de la Comisin para el estudio del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, la evaluacin es una tcnica que constituye un factor fundamental en la mejora de la motivacin y el rendimiento de los empleados pblico, al punto de constituirla en elemento central de cualquier reforma modernizadora (2005:111), al punto de hablar de obligatoriedad en su implantacin, al menos si la institucin pblica pretende instaurar sistemas de productividad o mecanismos avanzados de promocin y carrera. Es, por tanto, una poderosa palanca de cambio para modificar el comportamiento de los empleados pblicos. De ah la importancia que las tcnicas de evaluacin del rendimiento han adquirido en las iniciativas de reforma y mejora de las administraciones pblicas de los pases desarrollados. El nuevo Estatuto Bsico del Empleado Pblico est lejos de situarse en un plano meramente formal cuando se refiere al rendimiento. Busca proporcionar herramientas de gestin, orienta sobre comportamientos, exige eficacia y trata de afrontar algunos problemas del modelo espaol de empleo pblico. Esto es palpable tambin en la
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atencin prestada a la nocin de desempeo como eje de la carrera y la promocin profesional, del mantenimiento de los puestos de trabajo y como factor de motivacin. El muy importante artculo 20 (de eficacia demorada, a tenor de su disposicin final cuarta, dos), titulado evaluacin del desempeo incluso se aproxima a una definicin, cuando lo concepta como el (...) procedimiento por el que se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento y el logro de resultados. No cabe duda de que la implantacin de los sistemas de evaluacin, con su proyeccin en aspectos como la continuidad en el puesto de trabajo (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se va a convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la poltica de personal, teniendo en cuenta que el diseo del concreto sistema, de las normas que fijen los criterios y mecanismos generales son objeto de negociacin obligatoria (artculo. 37.1.d). No obstante, es una tcnica que exige importantes capacidades internas, tanto en recursos tcnicos especializados como de liderazgo. Se requiere, cuando menos, clarificar lo que se espera de los puestos de trabajo, de su aportacin, haber sentado las bases de una poltica retributiva internamente equitativa y disponer de unos directivos formados para motivar a sus colaboradores y evaluar su contribucin.
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2. LA DIRECCIN DE PERSONAS
2.1. La direccin de colaboradores Todo responsable de una unidad administrativa tiene dos tareas fundamentales, consistentes en dirigir la TAREA de la unidad y dirigir a las PERSONAS. Cmo afrontar ambas funciones? En lo que atae a la direccin de la tarea del modo siguiente: 1. Definiendo y estableciendo participativamente el rumbo de su Unidad/Departamento, sus aportes a la organizacin, sus resultados: la MISIN, cual es la razn de ser de la misma? Se cumplen las expectativas de los clientes internos o externos? qu nos exigen? cuales son los productos o servicios? qu es necesario revisar? cmo definimos el xito? qu queremos conseguir? 2. Materializar la misin en una serie de reas de resultados clave y elaborando a continuacin los PLANES operativos de accin, controlando su ejecucin y las eventuales desviaciones, lo que requiere disear los sistemas de informacin y control de gestin pertinentes.
Como es sabido, el adecuado desarrollo de un equipo depende tanto de las dimensiones interpersonales (confianza mutua, comunicacin, apoyo mutuo) como de la claridad de los objetivos o del control ejercido. Al respecto, no hay recetarios contundentes que orienten la prctica de la direccin de personas ms all de un enfoque contingente (atento al contexto organizativo) que se plasma en un comportamiento directivo con mayor o menor control y supervisin del grupo, con ms o menos autonoma y delegacin, a adoptar en funcin de variables fundamentales como el grado de estructuracin de las tareas (ms o menos estandarizadas, prefijadas, su libertad) el grado de madurez de los colaboradores (su capacidad de autonoma, nivel de formacin e integracin) y la propia posicin del jefe (mayor o menor fortaleza) (Engel y Riedmann, 1987:109). En mbitos como los servicios pblicos como es obvio, las personas son el elemento fundamental de su prestacin, constituyen el atributo diferencial. Un jefe atento a los resultados y a los individuos debe plantearse resolver las cuestiones bsicas que desde una perspectiva psicosocial, surgen en la relacin profesional por cuenta ajena y que solamente pueden afrontarse desde el dilogo habitual: 1. Clarificar las funciones y cometidos, los roles, no solamente en trminos formales: qu hay que hacer si no cundo, cules son las expectativas en relacin con la tarea del colaborador y los estndares acerca de los cuales se va a evaluar
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Por otra parte, dirigir a las personas requiere una herramienta diferente: tratarlos como integrantes de un EQUIPO, esto es, un pequeo nmero de personas con habilidades que se complementan comprometidas con un propsito, unos objetivos y un enfoque comunes de los que se hacen mutuamente responsables (Katzenbach y Smith, 2004), lo que requiere fomentar el sentido de pertenencia de la unidad, atender a su motivacin y gestionar los mecanismos de comunicacin y resolucin de conflictos, optimizando el ajuste persona-puesto.
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(que se relaciona con las necesidades individuales de seguridad y ausencia de incertidumbre en el rol asignado). 2. Proporcionar retroalimentacin suficiente (feedback) acerca de los resultados de la tarea y los mbitos posibles de mejora (relacionado con la necesidad de autorrealizacin y logro). 3. Orientar al colaborador acerca de las posibilidades e itinerarios de progreso y desarrollo y sus reas de mejora (necesidades de reconocimiento y progreso).
El dato de partida en la direccin de personas es la complejidad inherente del ser humano: no se mandan personas, si no que se dirige hacia objetivos a individuos autnomos que se gobiernan a s mismos. De ah que resulte fundamental para el jefe conocer las necesidades concretas de cada integrante del equipo: necesidades de logro o autorrealizacin, de reconocimiento? Seguridad y estabilidad? Econmicas? De promocin y mejora? Las necesidades satisfechas no motivan. Otra variable a tener en cuenta la constituye saber que el mejor motivador lo constituye la identificacin del individuo con la tarea y con la propia organizacin, de ah la conveniencia del encaje persona-tarea. 2.2. La evaluacin del desempeo
Debidamente formalizada y bien diseada, la evaluacin del desempeo/rendimiento es una base slida para implantar programas de mejora de las capacidades de los empleados pblicos, a desarrollar su potencial y a proporcionar informacin tanto a los propios empleados como al departamento de recursos humanos que dispone as de bases slidas para adoptar decisiones. Llegados a este punto, adoptada la decisin de implantacin de un programa de estas caractersticas la implantacin es la clave, de ah que se recomiende la participacin de los empleados pblicos y sus representantes, tanto desde un punto de vista tico como pragmtico (Villoria, 1997: 338). Qu evaluar entonces? Las dos dimensiones del rendimiento profesional: los RESULTADOS (el qu se consigue) tanto en una dimensin individual o grupal de equipo como el DESEMPEO (cmo se consigue), esto es, se evalan tanto los objetivos como las conductas (Quijano, 1992). Es usual que los pocos sistemas de evaluacin implantados en nuestras administraciones pblicas se inicien con unas caractersticas comunes:
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De modo ms o menos implcito cualquier responsable a cargo de una unidad administrativa efecta una labor de evaluacin, de juicio crtico acerca del rendimiento de sus colaboradores. La cuestin por tanto no es si se aborda o no la evaluacin del desempeo si no si se hace de un modo formal y sobre todo, se vinculan sus consecuencias con la promocin y la carrera profesional o su eventual aplicacin econmica, tal y como postulan las modernas tcnicas de recursos humanos y el mismo Informe de la Comisin para el estudio y elaboracin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:112).
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o Su diseo participativo. o Su focalizacin en las reas de orientacin y mejora ms que en los aspectos retributivos. o Planificando procesos intensivos de formacin de los jefes y mandos de la organizacin. o Basados en una metodologa de entrevista jefe-colaborador: de ah la formacin en este tipo de habilidades tendentes a evitar los errores tpicos, tales como el efecto de halo, la tendencia central o polaridad, o los conocidos efectos de dureza o benevolencia. La entrevista, debidamente anticipada y preparada, suele centrarse en los puntos fuertes y las reas de mejora del colaborador. o Contemplando mecanismos de apelacin de los resultados de la evaluacin. 2.3. La evaluacin del desempeo basada en competencias El Estatuto Bsico del Empleado Pblico parece apostar por una determinada orientacin metodolgica a la hora de implantar el mecanismo de la evaluacin del desempeo: la basada en el denominado modelo de competencias. El EBEP de modo tangencial introduce algunas referencias del trmino competencias sin que se defina de modo explcito el concepto. As, en la exposicin de motivos se hace una primera referencia al desarrollo de las competencias como eje del modelo de carrera horizontal. De otro lado, en el artculo 75.1 la competencia es definida como parmetro a tener en cuenta en la seleccin, junto con las capacidades y conocimientos. Un enunciado que proporcionaba algunas pistas del significado del trmino para los redactores del proyecto de ley se encuentra en el antiguo artculo 29 del segundo borrador elaborado en el seno del MAP (noviembre de 2005), quien se refera a los patrones de competencias tcnicas comunes como base para agrupar puestos de trabajo con el fin de racionalizar la seleccin. Visto que se carece de una caracterizacin normativa habr que recurrir a la definicin psicosocial del concepto, en especial teniendo en cuenta que muy probablemente el sentido directivo del concepto va en lnea con el Informe de la Comisin (pgina 86) que habla, de modo ms preciso, de perfil de competencias, ligando tcnicamente el concepto a la profundizacin de la gestin de recursos humanos basada en los puestos de trabajo5. Como vimos en el captulo segundo, para que una organizacin cumpla sus fines necesita una estructura interna, una divisin del trabajo en unidades y puestos de trabajo que realicen las tareas y cometidos en que se ha dividido el trabajo. stos puestos (posiciones objetivas) son ocupados por personas con un determinado perfil (conocimientos, experiencia, aptitudes) que cumplen los roles asociados a los puestos de trabajo. Disponemos por tanto de dos herramientas de gestin: descripciones de puestos y perfiles profesionales. Esto son las Relaciones de Puestos de Trabajo.
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Por cierto, que este mismo anteproyecto del MAP, de noviembre de 2005 contena, en su artculo 27.2 una definicin de puesto de trabajo-posteriormente desaparecida- conceptuado como el (...) conjunto de funciones, tareas u otras responsabilidades encomendadas por las organizaciones administrativas a cada empleado para cuyo desempeo sean exigibles determinados mritos, capacidades y experiencia profesional.
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Pues bien, se ha puesto de manifiesto la insuficiencia del modelo. La posesin de unos determinados rasgos aptitudinales no garantiza el desempeo eficaz, per se, del puesto de trabajo. El razonamiento verbal, lingstico o las aptitudes en materia de clasificacin u ordenacin, por ejemplo, no predicen siempre un rendimiento adecuado en el personal administrativo. La aptitud visual, memorstica, la rapidez perceptiva o determinados rasgos de personalidad no nos garantizan que seleccionemos los mejores bomberos, por poner otro ejemplo. El modelo terico que sustenta la gestin - suponiendo una aplicacin rigurosa de la misma y que no se limite a la comprobacin formal de conocimientos -se ha revelado como notoriamente insuficiente en los mbitos pblico y privado. No siempre existe una correlacin demostrable entre rasgos/aptitudes y rendimiento adecuado en el puesto de trabajo. Al tiempo, la formacin se ha revelado como demasiado terica y alejada del lugar de trabajo. Tampoco es fundamento tcnico que permita el crecimiento en los puestos de trabajo, en su desarrollo para sus titulares. As las cosas, los perfiles de competencias no son otra cosa que la incorporacin, en el requerimiento de desempeo de los puestos, de otros aspectos que complementan las habituales definiciones en trminos de formacin, ttulos especficos u experiencia. El perfil recoge as otros aspectos: un conjunto de comportamientos operativos, observables, causalmente relacionados con desempeos eficientes en un trabajo. Teniendo en cuenta que hay multitud de definiciones posibles (funcionales y conductistas) en este trabajo se ha optado por una definicin tributaria de la actual Ley Orgnica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y la Formacin Profesional, que fija un Sistema Nacional de Cualificaciones y un Instituto Nacional de las Cualificaciones (INCUAL) y que actualmente est procediendo a fijar las competencias tcnicas de cada profesin, basada en determinados saberes prcticos. Competencias significa que hay que trabajar capacidades como la orientacin al cliente, el trabajo en equipo, la iniciativa o la direccin de personas. Son competencias blandas, que paradjicamente, son las que explican el desempeo exitoso en el puesto. Cmo se lleva a la prctica esta metodologa es una cuestin compleja. Baste decir en este punto que requiere un intenso proceso participativo que defina, de modo especfico y contextualizado para la institucin: A) un Diccionario o Inventario de Competencias, diferenciando habitualmente entre Competencias Institucionales (las que contienen los objetivos estratgicos de la direccin en trminos de misin y valores a reforzar), Competencias Cualitativas o Sociales (como Iniciativa, Orientacin al Ciudadano, Trabajo en Equipo, Direccin de Personas u otras similares) y, finalmente las concretas Competencias Tcnicas del puesto de trabajo (como por ejemplo las definidas por el INCUAL para las profesiones de gestin administrativa pblica o extincin de incendios y salvamento, magnficos referentes para orientar la seleccin, la formacin y la carrera). Pues bien, cada competencia es 1) definida claramente, 2) desagregada en niveles o grados de realizacin y es operativizada 3) en unos determinados repertorios de comportamiento, lo que posibilita la elaboracin de B) los Perfiles de Competencias para cada puesto de trabajo, que sintetizan los comportamientos operativos que debe llevar a cabo el ocupante del puesto para realizar su trabajo con calidad y eficacia. Es un sistema de gestin que obvia la mera comprobacin formal de conocimientos para centrarse en las habilidades y destrezas prcticas, los comportamientos, de quienes aspiran a desempear el puesto. Su potencial, adems, radica en que los perfiles son pblicos y si han sido definido de modo tcnico y participativo, orientan la formacin y
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proporcionan pistas a quienes deseen desarrollarse y promocionarse, sobre cuales son los medios para hacerla posible. Mediante la auto evaluacin y la sistematizacin de los recursos formativos las personas pueden progresar en sus puestos de modo coherente con las prioridades organizativas. Esta metodologa es la que de modo an dubitativo, trata de potenciar el EBEP, y es la necesaria para implantar con xito la carrera horizontal.
2.4. Cmo abordar los problemas del rendimiento individual Sistemas y procedimientos ms o menos complejos de apreciacin del rendimiento no evitan la aparicin eventual de problemas relacionados con un desempeo deficiente del empleado. Qu hacer entonces? Lo relevante es tener en cuenta que las tcnicas de intervencin variarn segn la naturaleza del problema (capacidad o incapacidad; voluntad de mejora o no): desde a la formacin y la orientacin y el consejo individualizado, hasta la sancin disciplinaria. Para el jefe administrativo que deba afrontar un problema de rendimiento insuficiente se recomienda antes que nada que ste se plantee en primer lugar la naturaleza del problema de rendimiento, comprobar sus causas. Es debido a una formacin insuficiente, de desconocimiento de tcnicas? A falta de habilidades o destrezas requeridas? O es un problema de voluntad, de actitudes? Sabe el empleado lo que se espera de l? Se le ha advertido con anterioridad? Es un problema de ajuste con el puesto, que es demasiado fcil o todo lo contrario? Determinada la necesidad de incidir sobre un rendimiento insuficiente es conveniente que el primer paso consista en una entrevista jefe-colaborador, esto es, el empleo de la entrevista disciplinaria. Al respecto la misma se efecta conforme al siguiente esquema: 1. Preparar la entrevista con antelacin; justificar y buscar evidencias de mal rendimiento, si cabe, documentales, anticipando la argumentacin a emplear.
3. Acordar conjuntamente una serie de acciones de mejora y un plazo concreto para su implantacin, as como los eventuales criterios de evaluacin. 4. Documentar por parte del mando 5. la entrevista y comprobar la ejecucin de los cambios acordados.
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2. Conducir la entrevista focalizndola sobre las conductas y comportamientos disfuncionales, evitando crticas o descalificaciones personales hacia el empleado, al que como es obvio se le permitir defenderse al respecto.
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3 .VALORES Y RENDIMIENTO: LA TICA PBLICA Los valores son definidos por Villoria (2000:40) como las concepciones explcitas o implcitas de los individuos y grupos de lo deseable, los cuales influyen en la seleccin de los fines, modos y medios de la accin. Es decir, constituyen principios que fundamentan la conducta y proveen de juicios morales sobre lo socialmente deseable. As las cosas Cules son los valores propuestos para su promocin en las instituciones administrativas? El Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005: 207) propona los siguientes: la proteccin del inters pblico de acuerdo con el ordenamiento jurdico, la lealtad institucional, la imparcialidad y objetividad, la integridad y honestidad y ejemplaridad, la austeridad, la profesionalidad, la iniciativa, diligencia y receptividad, la responsabilidad y transparencia, as como la confidencialidad cuando proceda, recogiendo as tanto valores constitucionales referidas a la imparcialidad del servicio pblico como a la eficacia en su prestacin. El Captulo VI del Ttulo III ha explicitado finalmente, en sus artculos 52, 53 y 54 el Cdigo de Conducta de los empleados pblicos, aplicable tanto al personal funcionario como laboral, fijado por fin los referentes ticos y conductuales del servicio pblico, colocando en lugar destacado el servicio a los intereses generales, la actuacin objetiva y el servicio al ciudadano. Pero adems, desde un plano no solamente tico, si no de gestin, cabe tener en cuenta el papel jugado por los valores en el comportamiento, ya que stos constituyen un medio de coordinacin de la tarea, junto a otros habituales como el jerrquico (la supervisin directa) o la normalizacin (normalizacin de las habilidades, de los procedimientos operativos o de los resultados) (Mintzberg, 1987). Los valores como medio de coordinacin constituyen la ideologa de la organizacin (Mintzberg, 1992), su cultura: sistema de creencias acerca de sta, compartidas por todos sus miembros y que goza de un patente poder de unificacin organizacional al otorgar a los individuos su sentido de misin, posibilitando integrar los objetivos individuales y los institucionales. Al tiempo conviene tener presente que los valores motivan: En un artculo extensamente citado, dos acadmicos norteamericanos (Perry y Wise, 1990) han estudiado lo que denominaron Motivacin de Servicio Pblico (MSP) y sus este constructo sociolgico, que incluye motivos racionales, normativos y implicaciones en orden a estimular y dirigir la conducta profesional. A partir de emocionales, se ha encontrado una relacin positiva entre la MSP y el desempeo profesional del servidor pblico. Es decir, no motivan tan solo los incentivos econmicos para una eficaz actuacin en la funcin pblica profesional, sino que explican el comportamiento individual otras variables tales como: la identificacin con el servicio pblico concreto, la posibilidad de jugar un papel relevante en el mismo; el deseo de servir al inters pblico, o motivos de patriotismo (que conviene situar en el contexto anglosajn).
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8. LA FUNCIN DE LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS

OBJETIVOS DEL CAPTULO Finalizaremos este curso analizando la funcin que debe desarrollar y poner en prctica en cada Administracin Pblica las Polticas de Gestin de Recursos Humanos, sus objetivos operativos y su estructura. CONCEPTOS CLAVE o o o o Eficacia, Eficiencia, Optimizacin y Racionalizacin Unidad de Recursos Humanos. Estructura Formacin, Promocin y Polticas de Personal Modelo Gerencial de la Unidad de Recursos Humanos
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1. Para qu existe la gestin de Recursos Humanos? Comenzamos dando una posible definicin (amplia) de organizacin: el conjunto de personas que se relacionan de manera estable para una finalidad. Toda organizacin social se compone de personas y la accin que las caracteriza es la relacin e interaccin entre ellas. Podemos distinguir entre organizaciones informales (que se crean de manera espontnea, con un objetivo u objetivos puntuales -normalmente un inters comn de las personas que la componen necesariamente explicitado, sin voluntad formalizada de continuidad temporal, sin estructura y sin roles formalmente asignados: por ejemplo, una pandilla de amigos) y organizaciones formales. Estas ltimas tienen una estructura ms o menos complejas y unos roles (papeles a jugar por cada miembro) explicitados, no, sus actividades estn coordinadas, hay una divisin de responsabilidades y tienen objetivos formalizados. Hay que decir que dentro una organizacin formal existen, a su vez, organizaciones o redes de relaciones informales y que estas tienen unas dinmicas propias que hay que tener en cuenta a la hora de entender el funcionamiento de la organizacin formal. Por ejemplo, si nos planteamos el cambio de una persona de un departamento a otro deberemos tener en cuenta, entre otros factores, la afinidad o sintona que el nuevo venido tendr con los miembros del departamento, su influencia, si lideraba las personas del departamento. Las organizaciones formales pueden clasificarse esquemticamente en dos grandes grupos: aquellas en las que sus miembros forman parte en base a una contraprestacin trabajo-retribucin (organizaciones laborales o empresas) y aquellas otros en las que las aportaciones de sus componentes no tienen, normalmente, una contraprestacin retributiva (por ejemplo, una asociacin de vecinos, un partido poltico, una asociacin deportiva, etc.). Estamos excluyendo, evidentemente, aquellas situaciones de trabajo forzado u otras situaciones excepcionales en las que la voluntariedad de los miembros de la organizacin no se dan (prisiones). Tambin pueden coexistir en una organizacin ambas situaciones, como en una escuela (maestros, padres, nios). En cualquier caso, en toda organizacin hay personas que se relacionan por obtener una finalidad y satisfacer unas necesidades. En las organizaciones de trabajo (pblicas o privadas, con nimo de lucro o no) observamos que el elemento comn a estas es la existencia del salario o retribucin como contraprestacin del trabajo, aunque esta no sea la nica necesidad que los trabajadores procuran satisfacer en una organizacin laboral. As como los trabajadores de la organizacin laboral tienen unas necesidades a satisfacer, la propia organizacin tiene otras, fundamentalmente la de producir unos bienes o servicios a un coste razonable que le permita tanto su continuidad como la ampliacin de las actividades y la satisfaccin de sus clientes (o usuarios, en el mbito de los servicios pblicos). Este elemento de "coste razonable" no es propio solo de la empresa privada, sino que, como gestores de RR.HH. debemos tenerlo presente en nuestro mbito de la Administracin Local. Eso no solo porque es de sentido comn, sino tambin por mandato constitucional. En efecto, el artculo 103.1 de la Constitucin Espaola nos indica que la administracin pblica debe trabajar, entre otros, bajo el principio de eficacia.
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Qu quiere decir eficacia?: Simplemente, conseguir el resultado que se haya fijado. El concepto estricto de eficacia no entrara en otros consideraciones. Pero eso puede hacerse sin tener cuidado de los medios materiales, del tiempo, del nmero de personas empleadas, etc. Sin tener cuidado del coste. La eficacia no nos resulta un concepto suficiente. Qu quiere decir eficiencia?: Conseguir el resultado con el coste ms bajo posible. Eso quiere decir optimizar la relacin medios y resultados y racionalizar el procedimiento. En otras palabras, es optimizar la eficacia. Desde esta perspectiva y centrndonos en nuestro campo, un Servicio de RR.HH. municipal debera procurar que el coste de personal del Ayuntamiento fuera el ms bajo posible compatible con la obtencin de los resultados, optimizando los recursos humanos existentes y racionalizando su gestin. Sin embargo, qu quieren decir las palabras Optimizar y Racionalizar?. Optimizar, en nuestro contexto, quiere decir pensar y actuar en trminos de obtencin de resultados por el Ayuntamiento. O, en trminos ms concretos, pensar y actuar por obtener el mximo resultado con el mnimo coste el que implica, adicionalmente, modificar aquellas situaciones en que hay un exceso de recurso por reforzar las que presentan dficit. Racionalizar, en nuestro contexto de gestores de Recursos Humanos, quiere decir simplificar los procedimientos y eliminar pasos (costes) innecesarios. Eso comporta adaptar las normas (tanto las propias: Convenio, Reglamentos, etc. como la lectura que hacemos de los impuestos por el entorno: especialmente el marco legal) a las necesidades de la organizacin. Y, adicionalmente, no dejarnos nunca de preguntar el "porque" de las cosas que hacemos ni de cuestionar cmo lo hacemos. En general creemos que el marco jurdico en el que nos debemos mover es muy complejo, presenta graves problemas de interpretacin y es rgido al tiempo de su aplicacin en determinados aspectos e incompleto en otros. Tendemos a creer que no nos ayuda demasiado a actuar en trminos de eficiencia. Entender el marco legal como un herramienta a utilizar para obtener resultados, interpretar la norma en trminos de utilidad para la organizacin. Y cubrir los vacos con normas propias, ya que los Ayuntamientos tienen, al nivel definido por la Ley de Bases de Rgimen Local, capacidad normativa. El trmino "misin" indica la finalidad y atributos de la organizacin (o de una de sus partes). La reflexin y definicin de la misin de la organizacin o de un servicio de que forme parte nos ser muy til por entender el porque de su existencia y, en definitiva, por orientar la accin de sus componentes. Las caractersticas de la misin hay que tener en cuenta los siguientes aspectos: -Productos o servicios que proporciona -A quien se dirigen estos productos o servicios -En qu mbito territorial acta -Cules son los tipos culturales distintivos a resaltar
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Observaremos que una de las necesidades de la organizacin (municipal o no) es su adaptacin a un entorno cambiante, con demandas y necesidades nuevas y con nuevos y cambiantes referentes jurdicos y tecnolgicos. Esta necesidad de adaptacin de la organizacin a un entorno cambiante pasa, necesariamente, por ir adaptando los RR.HH. que componen la organizacin a estos cambios. Un Ayuntamiento puede ser definido como Organizacin de derecho pblico que, como parte de la organizacin y dirigida en sus objetivos y prioridades por los representantes de los ciudadanos, acta en el mbito del municipio dando a la colectividad aquellos servicios que la Ley le atribuye y aquellos otros que la colectividad pide, actuando bajo los principios de eficacia, eficiencia y calidad. "Aquella unidad que propone y aplica la poltica de personal del ayuntamiento con el objetivo de adaptar y optimizar los recursos humanos a los objetivos de la organizacin municipal". La existencia o no de una unidad especfica para la gestin de los RR.HH. vendr dada por la situacin de la organizacin y por sus caractersticas: dimensiones, complejidad, distribucin geogrfica, cultura organizativa, etc. En toda organizacin formal hay gestin de los RR.HH., a un nivel u otro. Hay que tener claro que ninguna organizacin de trabajo se crea con la finalidad de desarrollar sus propios recursos humanos. Eso quiere decir que, conceptualmente, las reas finalistas (las que ofrecen un producto hacia el exterior de la organizacin) son las que justifican la existencia de la organizacin. Por alcanzar este objetivo exterior, la organizacin precisa de unas reas de apoyo, internas, que aseguran el funcionamiento de las reas finalistas. Eso es aplicable a las reas financieras, contables, informticas, jurdicas y, tambin, de gestin de los RR.HH. Hay, por lo tanto, una subordinacin lgica de las segundas a las primeras, de las reas de apoyo a las reas finalistas. Eso, que es tanto evidente, no lo resulta tanto en la prctica. Hay que ver que, por ejemplo, en un modelo clsico, las funciones de ms alta relevancia tcnica en los Ayuntamientos han sido funciones jurdicas (secretara) o financieras y contables (intervencin y tesorera). Sin olvidar la trascendencia que el aseguramiento de la legalidad y la transparencia en la gestin financiera tiene por un Ayuntamiento, quiz hay que preguntarse si no hace falta reequilibrar un poco estos valores. Y vendra al caso, en este sentido, citar aqu uno de los principios de Peter: "Toda burocracia tiende a crecer hasta que deja de trabajar para el exterior y pasa a trabajar para ella misma". En todo caso y volviendo a la idea que la funcin de Recursos Humanos se debe subordinar a las necesidades de los servicios finalistas a los que debe dar apoyo, podramos llegar a pensar que la gestin de los RR.HH. en un Ayuntamiento sea banal o, como mnimo, poco relevante. Pero eso no es cierto en absoluto. Primero, porque un Ayuntamiento es una organizacin de servicios. No "fabricamos" normalmente objetos (aunque tambin lo hacemos), sino fundamentalmente prestaciones personales y estas, adems, de gran complejidad. Nos ocupamos de muchos aspectos de la vida de los ciudadanos, en todo el ciclo vital. Desde su concepcin (centros de planificacin familiar) hasta su muerte (cementerios) cubriendo servicios bsicos como la seguridad, la educacin, la atencin social, la cultura, el deporte, el medio ambiente, la convivencia, la ordenacin del territorio, etc. Y todos estos servicios se proveen a travs de personas. De aqu que su adaptacin a las necesidades de la organizacin tenga una
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elevadsima trascendencia para los resultados de sta. El recurso humano es un elemento central de una organizacin de servicios. Y eso es vlido tambin para nosotros. En segundo lugar, porque la propia complejidad organizativa de un Ayuntamiento (tenemos tcnicos y funcionarios de todo tipo y profesin, con productos muy diversos y culturas organizativas muy diferentes) hace que tengamos una gran necesidad de coherencia interna. Por este mismo motivo (organizacin de servicios y complejidad) tenemos importantes necesidades de evaluacin y control, por saber donde vamos y cul es el estado de los diferentes servicios. Por ltimo, hay que garantizar que estos productos a las personas, a los ciudadanos, se presten con garantas de eficiencia y de con respecto a la legalidad. En definitiva, si vinculamos la definicin de misin del Servicio de Recursos Humanos (proponer y aplicar la poltica de personal del ayuntamiento con el objetivo de adaptar y optimizar los recursos humanos a los objetivos de la organizacin municipal a sta) a las propias caractersticas de empresa de servicios que tiene un Ayuntamiento, se nos hace evidente la trascendencia de esta misin y la necesidad de que alguien la desarrolle.
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2. Caractersticas de una Unidad de Recursos Humanos Hay una serie de actividades o productos propios del desarrollo de la nuestro misin tal y como la definamos ms arriba. Podemos considerar como bsicos aquellos productos inherentes a la gestin de personas y que tienen la caracterstica de resultar indispensables en toda organizacin de trabajo: SELECCIN: Toda organizacin selecciona su personal, con un criterio u otro, con mayor o menor acierto. Determinar si una persona se adapta a las necesidades de un lugar en trminos de formacin y capacitacin, aptitudes, caractersticas de personalidad y motivacin es radicalmente determinante por el objetivo general de la organizacin. Una seleccin tcnicamente correcta respetando los requerimientos legales y ticos del proceso no tiene precio desde el punto de vista del xito futuro de la persona en el lugar. ADMINISTRACIN DE NORMAS Y SALARIOS: Toda organizacin de trabajo tiene unas normas, escritas o no, que hay que respetar y controlar y aplica mecanismos para velar por su cumplimiento. El rgimen de faltas y sanciones (rgimen disciplinario), la que la organizacin tolera y permite y el que no, que se deriva de los sistema de normas y su aplicacin es tambin un producto bsico de la gestin de los RR.HH. Asimismo toda organizacin de trabajo paga un salario o retribucin a sus trabajadores y hace frente a unas cotizaciones sociales. La tarea de administracin de normas y salarios es de las ms bsicas y aparece ya en organizaciones poco desarrolladas. De hecho, los "departamentos de personal" normalmente nacen como unidades inferiores dentro de los departamentos administrativos (en el caso de las empresas privadas) o de Secretara (en el caso de los Ayuntamientos). SEGURIDAD Y SALUD LABORAL: Este producto nos viene dado por imperativo legal y no nos entretendremos en detalle. Solos indicar que es perfectamente lgico esperar de una organizacin de trabajo que el desarrollo de este no sea nocivo o peligroso para sus componentes o, por lo menos, no lo sea de forma gratuita y sin haberse minimizado este riesgo si no podemos evitarlo. Eso que parece tan obvio no se da con tanta facilidad como sera deseable.
Parecera que las medidas de previsin, prevencin y proteccin, compatibles con la realizacin del trabajo, son inventos sindicales (estos usan, a veces, la problemtica de la seguridad con otra intencionalidad, pero no es infrecuente que tengan razn y que detecten problemas ocasionados por la propia desidia de los gestores) cuando en realidad deberan formar parte de la propia lgica del proceso de trabajo, por motivos humanos y ticos y por el propio inters de la organizacin. RELACIONES LABORALES: Estas se derivan de la administracin de las normas y de la relacin entre las personas que componen la organizacin: reclamaciones, quejas, conflictos, mediaciones, etc. son inherentes a cualquier organizacin y deben ser abordadas y resueltas por esta.
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ORDEN Y COHERENCIA INTERNOS: Cito estos productos diferencindolos de la administracin de normas y de relaciones laborales porque son el que ms carcter dan (incluso en un modelo en el que solo se dan los productos que aqu definimos como bsicos) a una gestin de RR.HH. Tambin son unos productos que tienden a estar a caballo o relacionados con actividades o productos ms avanzados o propios de organizaciones ms sofisticadas en su desarrollo.
La Formacin dentro de la organizacin debe servir por solucionar problemas existentes y reales que puedan ser abordados con una mejor capacitacin y actitud de sus miembros. Para afrontar necesidades. Es una herramienta estratgica de la direccin. No se puede hacer "formacin" para satisfacer exclusivamente necesidades de las personas independientemente de las necesidades de la organizacin. Este ser un valor aadido, no el objetivo. Hay que evitar hacer formacin "social" si no tenemos cubierta la necesidad de formacin real de la organizacin, aunque solo sea porque los recursos a disposicin son escasos. No obstante lo anterior los Acuerdos de Formacin Continua en las Administraciones Pblicas, vigentes desde el ao 1995, que se financian con fondos provenientes de las cotizaciones de los trabajadores y de las propias administraciones, han venido facilitando importantes cantidades presupuestarias con el doble objetivo de satisfacer las necesidades de las administraciones y de los propios empleados pblicos.
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-FORMACIN: Asegurar una buena seleccin no es suficiente para conseguir la adaptacin de las personas a las necesidades de la organizacin, ya que estas necesidades son cambiantes. La finalidad de la Formacin es la de ir adaptando los RR.HH. a los cambios organizativos, tecnolgicos y culturales mediante el aprendizaje de nuevas tcnicas, la capacitacin profesional, el aprendizaje de comportamientos profesionales y la modificacin de actitudes. Formacin entendida no como simple aprendizaje profesional, sino como sistema para conseguir en las personas que componen la organizacin las actitudes y valores necesarios para impulsar su progreso.
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Todos los "productos" citados deben ser garantizados por la organizacin, ya sea desde diferentes servicios propios o exteriores (la misma direccin, el departamento de administracin, una gestora externa, etc.) ya sea a travs de una unidad especfica para la gestin de los RR.HH.
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Asegurar el orden y la coherencia internas (ms necesarios cuando ms compleja sea la organizacin) es una funcin esencial para garantizar la eficiencia de esta organizacin, fundamentalmente desde el punto de vista de su credibilidad delante de sus componentes. Situaciones similares que deben ser tratadas de forma similar, procedimientos que deben hacerse y hacerse en un tiempo razonable, respuestas que se deben dar, mensajes que hay que lanzar verificando que lleguen de manera clara e inequvoca a su destinatario, etc. son cuestiones que es indispensable asegurar. Una gestin de RR.HH. potente es la responsable de dar este esqueleto de orden y de coherencia.
-PROMOCIN: Disear y aplicar sistemas que estimulen y faciliten el crecimiento y la mejora profesional de las personas alrededor de la organizacin. Se trata de un elemento motivador, readaptador de la evolucin de las personas a la organizacin y facilitador de la implicacin de las personas con la organizacin. Tambin difcil de gestionar y generador de una frustracin que se ha de tratar y minimizar. -NEGOCIACIN COLECTIVA: Es el producto ms estructurado de las relaciones laborales, vehiculizadas a travs de los rganos de representacin de los empleados pblicos. Como veremos, resulta complejo tanto su dinmica como su alcance normativo. Es, en todo caso, un elemento fundamental de la poltica de personal. -FORMULACIN DE POLTICAS DE PERSONAL: Se trata de disear y proponer (y en segunda instancia, aplicar) las medidas concretas que, en orden a la misin del Servicio de RR.HH. ya descrita, habr que aplicar en cada uno de los mbitos en los que el Servicio interviene. La decisin sobre las polticas a aplicar corresponde al equipo de gobierno y, principalmente, al Alcalde, que es quien ostenta el mando mximo del personal. Pero el equipo de gobierno debe esperar de los tcnicos responsables propuestas viables y eficientes para ser aplicadas en todos los mbitos de la gestin de los RR.HH. Habr que proponer y decidir qu queremos hacer y para obtener cules resultados en mbitos como el salarial, excedencias, sistemas de control, horas extras, comunicacin, formacin, compatibilidades, movilidad, prestaciones sociales, papel y mrgenes de los mandos, horarios, promocin, plantillas, disciplina, contratacin temporal, etc. Sin ideas claras (y preferentemente escritas, discutidas, formalmente aprobadas y peridicamente evaluadas) difcilmente podremos desarrollar una lnea coherente y continuada en la tarea de ir adaptando los RR.HH. a las necesidades cambiantes de la organizacin. su plasmacin, juntamente o no, segn el caso, con la negociacin colectiva, constituir nuestro propio cuerpo normativo.
Implantar una cultura en el que el cambio sea visto como normal (y vencer las resistencias). La plaza es "para toda la vida", el lugar concreto no. Los puestos de trabajo se crean y se "descrean". Tener mecanismos bien diseados, tanto a nivel de relaciones de puestos de trabajo flexibles como de mecanismos de movilidad. Tener informacin fiable sobre las cargas de trabajo de las unidades.
-MOTIVACIN: Tener cubiertos los diferentes escalones de necesidades y expectativas que las personas tienen en relacin a la organizacin y, en paralelo, conseguir la implicacin de las personas (el "contrato moral") con el servicio el que quiere decir que estas dan el mejor de s mismas en el trabajo, es el producto ms complejo y difcil de conseguir. No es objetivo exclusivo del Servicio de RR.HH. y, adems, l solo no domina todas las claves. Pero tenemos un papel determinante en todas nuestras actuaciones y en todos nuestros mensajes.
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-MOVILIDAD: La optimizacin de la plantilla (mnimo coste, mximo rendimiento) pasar necesariamente por redistribuciones de los recursos humanos en funcin de las necesidades variables de la organizacin, con adscripciones flexibles de las personas a las diferentes unidades. Eso implica, como mnimo:
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-COMUNICACIN: Fuertemente relacionado con el anterior, tampoco es una funcin exclusiva del Servicio de RR.HH. pero este debera incidir. Asegurar que la informacin circule correctamente por los canales formales y jerrquicos, garantizar que los flujos ascendentes y descendentes no tengan "tapones", discriminar qu informacin es la que debe circular y cul no, elaborar las notas internas, etc. son todas tareas atribuidas, en una medida u otro, al gestor de RR.HH. y tienen una gran importancia en el mantenimiento de un buen clima de trabajo. -CLIMA: Podemos denominarlo tambin, ambiente de trabajo. Es la percepcin dominante y subjetiva que existe entre los miembros de la organizacin (o en una de sus partes) sobre las caractersticas de esta. Implica la imagen que se tiene de la organizacin, de sus valores, de su cultura, de su eficacia y de su direccin. El clima laboral refleja todo lo anterior. Si bien, como en el caso de la motivacin y la comunicacin, todas las variables que influyen no son controlables desde una funcin (incluso avanzada) de RR.HH., la actuacin en los mbitos que hasta ahora hemos relacionado ser muy importante. En cualquier caso un producto que s es propio de una gestin avanzada de RR.HH. es su evaluacin e interpretacin. En nuestro mbito es una informacin que nos debe servir, esencialmente, para formular y modificar las polticas de personal.
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3. Encuadramiento orgnico y poder organizativo del servicio de recursos humanos Podemos analizar dos modelos organizativos de un servicio de recursos humanos en un Ayuntamiento: 3.A. Modelo Clsico. En el modelo ms clsico, ms frecuente en Ayuntamientos pequeos o medios (pero no exclusivo de estos), los concejales con competencias delegadas asumen las tareas de coordinacin de los diferentes servicios, auxiliados (y tambin tutelados) por los tcnicos de los cuerpos de habilitacin nacional y por otros tcnicos y deciden no solo el "qu" hay que hacer sino tambin el "como" se hace. Este modelo tiene varias ventajas: es ms econmico que un modelo donde hayan ms directivos tcnicos, es ms sencillo y menos farragoso y a veces ms gil. Acerca ms al representante del ciudadano a la gestin. Tiene el inconveniente que, normalmente, el concejal no es un experto de la materia que ha de coordinar, que se debe basar en su intuicin poltica por resolver problemas tcnicos, que se confunde con mucha facilidad el criterio poltico con la solucin tcnica y, fundamentalmente, que le resta tiempo para hacer poltica, para entrar en contacto con los ciudadanos, aportar soluciones y disear polticas. 3.B. Modelo Gerencial. Adems de soluciones intermedias (reforzar la estructura tcnica con directores de servicios que dependen de concejales o del propio alcalde, etc.), el segundo gran modelo es el gerencial. Este modelo, ms frecuente en Ayuntamientos grandes, se basa al crear crea una figura que pasa a ser la rtula entre el equipo de gobierno y la estructura. El Gerente municipal (normalmente funcionario eventual o, como mnimo, de libre designacin) en la que el equipo de gobierno (el Alcalde) hace recaer la direccin tcnica ("como" se hacen las cosas) reservndose la direccin estratgica ("que" hay que hacer). Qu ventajas tiene este modelo?
-Del Gerente depende jerrquicamente toda la estructura tcnica, el que permite aplicar mejor el principio de unidad de mando y evitar cortocircuitos organizativos. El Gerente es el interlocutor de los polticos si estos quieren incidir en cualquier rea. -Permite clarificar mejor la divisin entre gestin poltica y tcnica, al separar la direccin de los servicios de su supervisin poltica (que, idealmente, se reduce a ir viendo si y como se van cumpliendo los objetivos). -Evita problemas a los polticos y salvaguarda su imagen. Ya hay quien se ocupa en primera instancia y siempre cabe la posibilidad de reconducir y salvar ellos la situacin. -Hace ms gil y coherente la respuesta y actividades de la organizacin. Este modelo tambin presenta problemas: - Al limitar el poder discrecional del poltico, se pueden generar tensiones entre polticos y gerente.
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- Requiere definir el rol poltico y reorientar los miembros del equipo de gobierno hacia la accin poltica. - Implica una cesin de poder interno hacia una figura tcnica. - Hay que disear muy bien (y pactar) el papel de los cuerpos nacionales. Ser decisin del equipo de gobierno el dotarse de uno u otro modelo (o de modelos intermedios). La decisin vendr dada, entre otros factores, por el diferente volumen de las organizaciones. Lo que es importante resaltar es que no existen (en este y en otros problemas organizativos), recetas inequvocas y que convendr encontrar e implantar la estructura ms eficiente en cada caso. Probablemente no es tampoco una cuestin de nombres. As, en una estructura determinada, el papel de Gerente (de figura directiva) puede ser desarrollado por ejemplo por el Secretario de la Corporacin si este tiene aptitudes y la disposicin. En cualquier caso es necesaria (y nada fcil) la identificacin y determinacin inequvoca de sus competencias. El otro aspecto a tener en cuenta es que, sea cual sea el modelo organizativo nos interesa que el Servicio de RR.HH. est ubicado en el nivel ms alto posible de la estructura, para tener la mayor influencia posible y hacer llegar los planteamientos estratgicos a la mxima direccin poltica (Alcalde) para que sean asumidos y apoyados.
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Curso 9203/2009 FDI: Gestin de recursos humanos en las Administraciones Pblicas.

GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

De un modo ms especfico se pretende:

1. GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: OBJETIVOS Y PROCESOS.

2. Qu es Gestin de Recursos Humanos

2. LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ACTUAL MODELO DE EMPLEO PBLICO

3. PLANIFICACIN DE RECURSOS HUMANOS

3. Estrategias de mejora en la gestin de la carrera profesional

7. GESTIN DEL RENDIMIENTO

3. Valores y rendimiento: la tica Pblica

8. LA FUNCIN DE LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS

0.- LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN ESPAA

ESTATUTO DE MAURA (1918)

LA SELECCIN Y RECLUTAMIENTO DE PERSONAL

DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: OBJETIVOS Y PROCESOS

o Procesos bsicos de gestin de recursos humanos.

o Retos actuales de los gestin pblica

1. LOS EMPLEADOS PBLICOS EN LA ADMINISTRACIN. PARA SU GESTIN

1.1. El Factor Humano como instrumento del Cambio

o La inaplicacin del Modelo de puestos de trabajo.

Gestin de Recursos Humanos

Gestin operativa diaria, con sujecin a la normativa legal, convencional y presupuestaria.

Planificacin Plantillas: PE y OEP

DPT y Perfiles: RPT

Marco de referencia de la GRH: procesos

Lab/Fun. Movilidad Temporales Calidad en seleccin

Desarrollo de Recursos Humanos

Gestin del Rendimiento

Progr. Reconoc. Eval. Desempeo Disciplina Com. Int. Compromiso

PROCESOS DE RRHH: CICLO DE VIDA DEL EMPLEO

Dimensionamiento (Nmero y Calidad)

2. Asegurar la competitividad externa del paquete retributivo de los empleados pblicos.

2. LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ACTUAL MODELO DE EMPLEO PBLICO.

o Contenidos mnimos y caracterizacin de las RPT

As pues, se dispone del siguiente Cuadro de Instrumentos de Ordenacin de la Gestin de Personal:

Relacin de Relacin de Pues tos de Puestos Tr abajo de

Clasi ficaci n Cl asifi cacin

2. Homogeneidad en las funciones que lo integran.

1. Permanencia y suficiencia de las tareas asignadas.

4. LA RELACIN DE PUESTOS DE TRABAJO (RPT)

c) Determinar sus caractersticas retributivas.

3. PLANIFICACIN DE RECURSOS HUMANOS

o Oferta de Empleo Pblico o Poltica de Personal

FLUJO DE PERSONAL (Interno y Externo: PL ANTILL AS)

PL ANIFICACIN CUAN TITATIV A

La Planificacin Estratgica de Recursos Hum anos (PE RH)

3. HERRAMIENTAS JURDICAS PARA LA EFECTIVOS: LA OFERTA DE EMPLEO PLICO

o Estrategias de mejora: la entrevista y la gestin del personal temporal.

2.2. Politizacin de los tribunales

3.3. Prohibicin de las pruebas restringidas

5.2. El empleo de pruebas situacionales

5.4. El uso eficaz de la Entrevista

Divagaciones, comentarios imprecisos o preguntas excesivamente largas.

Dejarnos llevar por los estereotipos. El efecto halo en los candidatos.

Dejarnos llevar por la primera impresin. Su validez jurdica

ANEXO PRCTICO: LISTA DE COMPROBACIN EN LA SELECCIN DE PERSONAL

3. Estn documentadas las tareas y funciones del puesto de trabajo?

8. Est garantizada en la convocatoria la especializacin, profesionalidad e independencia del Tribunal?

5. Hemos encuadrado la Plaza adecuadamente? Si es Administracin Especial qu titulacin lo justifica?

o Retribucin variable: Productividad y rendimiento

Conexin con la poltica presupuestaria

Que sea fcilmente entendible e intensamente comunicada a los empleados pblicos.

4. Que sea contingente, es decir, adaptada a la realidad y valores de la organizacin.

La necesidad de un sistema de gestin