H TENDNCI AS E TENDNCIAS: COM QUE ESTADO DE

BEM ESTAR SOCIAL HAVEREMOS DE CONVIVER NESTE

FIM DE SCULO?
CADERNO DE PESQUISA
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Instituio responsvel
Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas- NEPP - UNICAMP
Coordenador do NEPP
Prof. Dr. Pedro Luiz Barros Silva
Coordenador Associado
Profa. Dra. Gilda Portugal Gouva
Centro interdisciplinar de pesquisa especializado em estudos e investigaes de
acompanhamento, monitoramento e avaliao de polticas e programas governamentais.
Entre suas preocupaes e interesses prioritrios, destacam-se as avaliaes de processos
de implementao de reformas e inovaes de policies e de programas e projetos de
enfrentamento da pobreza. No perodo recente, desenvolveu, entre outros os seguintes
projetos:
- Avaliao da Descentralizao de Recursos do FNDE e da Merenda Escolar. Convnio
INEP/MEC (1997-1998).
- Desenho e Implantao de Estratgia de Avaliao dos Programas Sociais Prioritrios
do Governo Federal Brasileiro. Convnio BID/UNESCO/Gov. Brasileiro (1998).
- A Educao bsica e secundria no Brasil: evoluo recente. Convnio MEC/UNESCO
(1997).
- Avaliao da Descentralizao das Polticas Sociais no Brasil: Sade e Educao
Fundamental - estudos municipais. Convnio Cepal (1997).
- Avaliao do Processo de Implementao do Projeto "Inovaes no Ensino Bsico" e de
algumas Medidas da Escola-Padro no Estado de So Paulo. Convnio BIRD
(1994/1996).
0s cadernos de Pesquisa do NEPP, escritos pelos professores, pesquisadores,
estudantes de ps graduao, e outros membros associados, aparecer
intermitentemente. Alguns sero comunicaes de pesquisa preliminares em
andamento, ou exploraes de idias tericas, e a sua publicao visa a estimular
discusso e gerar criticas teis. Como resultado de tais discusses e crticas,
provvel que apaream publicaes de verses mais elaboradas em outra parte.
REITOR
Paulo Renato Costa Souza
COORDENADORIA GERAL DA UNIVERSIDADE
Carlos Alberto Vogt
PR REITORIA DE GRADUAO
Antnio Mrio Antunes Sette
PR REITORIA DE PS-GRADUAO
Bernardo Beiguelman
PR-REITORIA DE EXTENSO
Jos Carlos Valado de Mattos
PR-REITORIA DE PESQUISA
Hlio Waldmann
PR-REITORIA DE DESENVOLVIMENTO
Ubiratan DAmbrsio
DIRETORIA DO NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP
Professora Dra. Snia Miriam Draibe
CONSELHO EDITORIAL DOS CADERNOS DE PESQUISA DO NEPP
Professora Dr.. Argelina Maria Cheibub Figueiredo
Clia Soibelmann Melhem
NEPP UNICAMP 1
H TENDNCIAS E TEDNCIAS: COM QUE ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL
HAVEREMOS DE CONVIVER NESTE FIM DE SCULO?
Snia Miriam Draibe
APRESENTAO:
Este trabalho pretende examinar as tendncias e perspectivas da poltica social brasileira a partir
de pelo menos trs questes:
- afirmando a existncia de Welfare State no Brasil, quais so as caractersticas
morfolgicas e dinmicas que o marcam, quando confrontadas com outros padres
internacionais de proteo social?
- reconhecendo e identificando alguns processos de alterao que vm ocorrendo nas
prticas das nossas polticas sociais ao longo dos anos 80, duas perguntas devem ser
respondidas: sobre que tendncias profundas de transformao do capitalismo brasileiro
repousam tais processos? Dadas tais tendncias, que cenrios social no pas?
- finalmente, (supondo disposies polticas de reforo das tendncias e cenrios
socialmente mais progressistas), que programas e medidas de curto e mdio prazo
podem ser pensados de modo a acelerar as necessrias reformulaes da poltica social
brasileira nas condies atuais de exagerados graus de pobreza, misria e desigualdade
mas tambm de escassos recursos e constrangimentos impostos pela crise econmica
com que convivemos?
Como se v, so estas perguntas muito amplas, gerais e por isso podem mesmo parecer
pretensiosas. Mas, quem sabe, coloc-las dessa maneira pode ajudar-nos a escapar seja de
denncias e diagnsticos repetitivos e por todos sabido, seja dos vcios de anlises resistentes
ao que novo e nos desafia, seja finalmente das sugestes e propostas de polticas sociais
altamente louvveis mas totalmente infactveis.
As trs partes em que se divide este estatuto em princpio devem responder exatamente aqueles
trs tipos e nveis de questes anunciadas.
*Professora de Cincia Poltica e Diretora do NEPP UNICAMP.
Trabalho apresentado no Seminrio Brasil sculo XXI Poltica e Sociedade no Brasil:
Tendncias e Perspectivas.
Sesso Justia Social e Polticas de Governo 06-04-1989.
NEPP UNICAMP 2
PARTE 1:
MORFOLOGIA E DINMICA DO WELFARE STATE NO BRASIL
1. SOBRE PADRES DE WELFARE STATE
A poltica social brasileira com rarssimas excees no tem sido examinada, em , seu
conjunto, sob a tica analtica do Welfare State. As noes de Estado de Bem Estar Social ou
de Estado Protetor parecem estranhas tanto a realidade quanto s tradies cientifico-
acadmicas brasileiras no campo da social policy ou public analysis. Mesmo semanticamente
no dispomos de uma traduo destas expresses, tanto assim que a forma corrente de
designao da interveno social do Estado feita no plural polticas sociais e setorialmente
referida: a poltica de previdncia, a poltica de sade, a poltica educacional, etc. So poucos e
recentes os estudos que tem tentado tratar o conjunto das polticas sociais do Estado com
categorias mais densas, tais como perfil de interveno, padro ou sistema brasileiro de
proteo social
1
, indicando ainda assim uma resistncia ao tratamento j clssico da questo.
Por outro lado, no unvoca, entre os estudiosos e policy makers a definio das reas
constitutivas da poltica social: parece no haver dvidas em relao aos setores de previdncia,
assistncia social, sade e educao; entretanto, a incluso das polticas de habitao,
saneamento ou transportes coletivos j produz questionamento e mais ainda as de salrio e de
emprego, tidas como prprias da poltica econmica. Enfim, muito recente, no Pas, a utilizao
do conceito de seguridade social para designar de modo positivo e amplo os mecanismos de
manuteno e reintegrao da renda e de ateno sade, conceito que pretende superar as
concepes estreitas de seguro social.
Obviamente, esta ausncia de densidade e espessura do conceito de Welfare State no Brasil
reflete, entre muitas coisas, o perfil e caractersticas adquiridos pelas polticas sociais,
principalmente seus reduzidos efeitos , seus baixos graus de eficcia e efetividade sociais. Afinal,
noo de Estado de Bem Estar Social mostra-se fortemente impregnada de contedos

1
O Conceito de Welfare State est implcito no tratamento que Wanderley G. dos Santos d s polticas sociais
brasileiras em Cidadania e Justia, Ed Campus, Rio, 1979. expressamente esse o tratamento que pretendi dar
no meu trabalho O Welfare State no Brasil: Caractersticas e Perspectivas, apresentando no XII Encontro Anual de
ANPOCS, outubro de 1988. Para os conceitos de perfil ou padro de interveno social do Estado, cf Silva, Pedro
Lus Barros Ateno sade como poltica governamental, dissertao de Mestrado, mimeo, Depto. de
Cincias Sociais, IFCH, UNICAMP, maio 1984; Draibe, Snia M. O Padro de Proteo Social Brasileiro:
desafios democratizao in Anlise Conjuntiural, vol.8, n 2, p. 13-19, IPARDES, Curitiba, 1986.
NEPP UNICAMP 3
socialmente positivos, parecendo estranho que fosse utilizada. Para dar conta dessa nossa
realidade de misria, pobreza, excluso social. Alm disso, aquela ausncia reflete tambm a
prpria armao institucional e financeira de suporte da poltica social: a multiplicidade das
contribuies e fundos sociais, a fragmentao da mquina administrativa, marcada por
superposies e pela pouca transparncia, a opacidade do gasto social esta uma realidade
institucional administrativa que pouco apoio e concreticidade oferece a um tratamento unitrio
como o sugerido pelos conceitos de Welfare State ou de proteo social. Tambm no plano
simblico, esto ausentes as noes mais integradas e mobilizadoras da poltica social. A
sustentao ideolgica das lutas pela extenso dos direitos sociais, por maiores justia e
equidade, ou pelos aspectos mais redistributivos da ao social do Estado, tudo isso tem sido
feito predominante de forma parcializada e categorializada das demandas tanto quanto dos
demandantes.
Em tais circunstncias, no de se estranhar que os estudos e debates sobre as polticas sociais
no Brasil tenham adquirido forte tonalidade negativa, referidos a um oposto o Welfare State
tomado supostamente como monoplio da realidade nrdica e inglesa, como filho dileto da social
democracia europia, como especialidade anglo-sax no campo da social policy. O caso
brasileiro e as rarefeitas referncias a pases da regio latino-americana assumem, ento as
caractersticas de casos de um no - desenvolvimento do Estado do Bem-Estar Social ou, na
melhor das hipteses, de casos particulares, anmalos, dotados de tal especificidade que
dificilmente poderiam ser tomados como variantes de tendncias gerais ou pelo menos tpicos de
outros padres (diferentes obviamente do sueco ou do ingls) de Estados do Bem Estar Social.
Entretanto, os files mais ricos da hoje vasta literatura
2
sobre o Welfare State tem apontado
exatamente para o fato de que uma vez trilhado o frtil caminho dos estudos comparados
possvel apreender o Estado Protetor menos como a concretizao de programas social
democratas do ps guerra, antes como elemento estrutural importante das economias
capitalistas contemporneas, uma determinada forma de articulao entre o Estado e o Mercado,
o Estado e a Sociedade, um modo particular de regulao social que se manifesta a um certo
momento do desenvolvimento capitalista.

2
praticamente impossvel citar, no mbito deste trabalho, toda a literatura recente sobre o assunto. Referimo-nos
to somente aqueles aqui mais utilizados:
Flora, P.; Heidenheimer, A.. The Development of the Welfare State in Europe and Amrica, N. Brunswick, N. Jersey,
1981; Alber, J. Dalla Carita allo Stato Sociali, II Mulino, Bologna, 1986; Alber, J. Politiche Sociali e Benessere nella
Repubblica Federal Tedesca: un Bilancio, in Ferrera, M. Lo Stato del Benessere: Una Crisi senza Uscita? Lec
Monier, Firenze, 1981; Ferrera, M. II Welfare State in Italia: Sviluppo e crisi in prospettiva comparata, Bologna, II
Mulino, 1984; Ascoli, U Welfare State all Italiana, Laterza, 1984; ver tambm os vrios estudos da chamada Escola
da Regulao, em particular os de A. Lipietz e Robert Boyer, publicaes CEPREMAP, Paris, diferentes anos.
NEPP UNICAMP 4
Tambm esta literatura, ao examinar comparativamente os processos histricos de formao do
Welfare State em diversos pases, admitiu e concebeu distintos padres que marcaram a
consolidao dos contemporneos Estados do Bem-Estar Social. Padres ou modelos que
expressam razes e condies histricas distintas, claro, e que se manifestam em variaes
histricas distintas, claro, e que se manifestam em variaes das complexas dimenses da
proteo social, seja no que concerne a seus aspectos redistributivos, seja finalmente no que diz
respeito s relaes com o sistema poltico, que mesmo, aquele forte componente valorativo
positivo, que pareceria estar embutido no prprio conceito de Welfare State, pode ser reavaliado,
abrindo a possibilidade de se pensar em padres progressistas, de um lado, e em formas mais
conservadoras de edificao do Estado Protetor.
Exatamente o que os estudos comparativos tem mostrado que o Welfare State pode ser mais
universalista, institucionalizado e estatizado, em alguns casos, ao passo que em outros se mostra
mais privatista e residual; em uns, mais generosos na diversificao dos benefcios, em outros
mais seletivos e assistencialistas; em alguns pases mais infenso aos mecanismos e dinmica
poltico-partidria e eleitoral, enquanto em outros mais politizado e clientelisticamente
utilizado. Em determinados casos e padres foi capaz de praticamente extirpar a pobreza
absoluta, garantindo uma renda mnima a todos quantos no lograram integrar-se via mercado e
salrio; em outros, tem deixado relativamente a descoberto e desprotegidos os bolses ou as
camadas mais pobres da populao.
Isto porque, de alguma maneira, a edificao dos Welfare State no mundo ocidental, respondeu
diferentemente s demandas por maior igualdade e segurana, segundo distintas concepes de
justia e oscilando entre diversos ideais de igualdade social, particularmente quando referida
sua dupla e contraditria dimenso de igualdade de resultados e igualdade de oportunidades.
A igualdade de resultados supe um critrio igualitrio na alocao de recursos, produtos e
servios uma redistribuio adequada as necessidades e referida a uma concepo de direitos
bsicos que devem ser garantidos igualmente a todos os cidados, com clara inteno
redistributivista. por responder a esse ideal de redistributivismo, igualdade e conformao da
cidadania que podemos perceber o sentido das polticas de Welfare de garantia de renda mnima
(sob forma de assistncia aos pobres, salrio mnimo, penso social, instruo obrigatria,
servios sociais etc.), a par de esforos redistributivos em sentido estrito (o imposto progressivo
sobre a renda, por exemplo). Atender ao ideal de igualdade de oportunidade (o exemplo mais
claro o desenvolvimento da educao secundria compreensiva, mas tambm os programas
de seguros sociais proporcionais renda) significou, contrariamente, a legitimao da
NEPP UNICAMP 5
desigualdade: enfatizando o mrito (o esforo de cada um, as habilidades e capacidades
diferenciadas, etc.) reforam-se as bases de sua definio as diferenas de renda e de condies
sociais.
Demandas por igualdade e segurana social, tensas e distintas concepes de justia, tensa e
contraditria convivncia entre ideais de igualdade de resultados e igualdade de oportunidades
estas dimenses tendem a ser diferentemente contempladas nos processos de formao do
Estado do Bem Estar Social. Peter Flora
3
tratou de capt-las atravs do seguinte diagrama:
REDISTRIBUIO
I
Igualdade de G Resultados
(mnimos U nacionais)
A
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A
D
E
Segurana Regulamentao
social SEGURANA INSEGURANA dos
Mercados
D
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S
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G
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A
Igualdade de D Oportunidade
E
MERITOCRACIA

3
Flora, P. op. cit.
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Nos processos histricos de concretizao do Estado de Bem Estar Social nas economias
capitalistas, estes plos simplificadamente indicados pelo diagrama podem ser apreendidos no
seu significado mais profundo: as formas como se do as relaes entre o Estado e o Mercado
no campo social, ou seja, os modos e o peso com que o Estado intervm na economia de modo
a, corrigindo suas distores, introduzir mecanismo de complementao, substituio e mesmo
redistribuio da renda. Exatamente porque so diferentes estas possibilidades, uma recente
tipologia tratou de capt-las atravs daqueles que parecem ser os tipos mais gerais de Welfare
State.
TIPOS DE WELFARE STATE
A) Welfare Residual caracterizado principalmente pela poltica seletiva.
B1 Corporativo
B) Welfare Meritocrtico Particularista
B2 Clientelista
(caracterizado pelo seu princpio estruturante, a posio original do indivduo no mercado de
trabalho e, portanto, baseado no mrito, na performance profissional, na produtividade. A poltica
social intervm apenas parcialmente, corrigindo as aes do mercado).
C) Welfare Institucional Redistributivo caracterizado pela poltica substancialmente
temperada pela poltica seletiva
4
.
Obviamente, como toda tipologia, esta padece dos defeitos do esquematismo e da inevitvel
restrio do nmero de variveis levadas em conta na sua construo: a relao
Estado/Mercado, de um lado, e os destinatrios das polticas se poucos, se muitos, se todos. Por
outro lado, o modo como dicotomicamente se apresenta nesta tipologia o duplo residual
institucional no permite captar os mix histricos que compuseram e compem diferentemente
os pesos relativos do Estado, do Mercado e dp que vem sendo chamado o terceiro setor na
organizao mais geral da proteo social. Por terceiro setor, os autores tm querido chamar a
ateno sobre o crescente papel seja do setor informal da economia, seja principalmente das
instituies voluntrias e/ou de solidariedade social, tanto as tradicionais (a famlia extensa, a
comunidade local, a Igreja, as associaes corporativas etc.) como as modernas - as formas

4
Esta tipologia foi elaborada por Ugo Ascoli, refazendo a tipologia clssica de Titmus exatamente para, atravs da
diferenciao do segundo tipo, poder dar conta de uma situao como a italiana, por exemplo, onde os contedos
particularistas de tipo clientelstico e corporativista impem-se no funcionamento do Estado de Bem Estar Social. Cf
Ascoli, U. II sistema italiano de Welfare in Ascoli, U. (org.) Welfare State all Italiana, op. cit. A clssica tipologia de
Titmus est em Titmus, R. Essays on the Welfare State, London, Aleen & Unwin, 1963.
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contemporneas de associativismo e cooperativismo, envolvendo associaes de bairro, de
vizinhana, as comunitrias, as ONGs (Organizaes no governamentais) todas estas formas e
redes de solidariedade que se articulam tanto para a demanda quanto para a distribuio e
controle de bens e servios sociais. Mesmo com tais limitaes, tipologias desta natureza tem
sua utilidade e contribuem para o esforo que vem sendo desenvolvido por alguns autores
dispostos a refletir sobre a poltica social brasileira tendo como referncia o quadro internacional
dos Estados de Bem Estar Social
5
. Embora carentes ainda de resultados mais definitivos, vrios
destes estudos parecem j permitir ou pelo menos sugerir a possibilidade de que repensemos e
reavaliemos o caso brasileiro. Muitas daquelas caractersticas que pareceriam compor a
especificidade irredutvel do sistema brasileiro de polticas sociais podem ser repensadas luz
dos estudos internacionais sobre padres de formao, desenvolvimento e crise do Estado do
Bem Estar Social. Em outras palavras, parece-nos possvel interrogar a literatura terica e
histrica sobre o assunto para ai buscar instrumentos analticos e sugestes para pensar as
polticas sociais brasileiras como conformando um determinado padro de desenvolvimento e
consolidao do Welfare State num pas de capitalismo tardio como o nosso, que veio moldar a
face mais completa do seu sistema de proteo social sob a gide de um regime autoritrio, nos
quadros de um modelo concentrador e socialmente excludente de desenvolvimento econmico.
De posse de alguns dos instrumentos tericos e analticos acima expostos, tentaremos refletir
sobre as caractersticas das polticas sociais brasileiras. Verificando como se apresenta
atualmente os binmios igualdade de resultados / igualdade de oportunidade; redistribuio /
critrios meritocrticos; universalismo / particularismo (clientelista, corporativista); graus de
segurana / insegurana sociais enfim os parmetros organizadores dos Estados de Bem Estar
Social trataremos de especular no apenas sobre as caractersticas estruturais do Welfare no
Brasil mas tambm sobre as alternativas que parecem estar sendo construdas pelas tendncias
mais profundas de transformao capitalista em curso.

5
Cf Draibe, Snia M. A especificidade do Welfare State no Brasil em CEPAL A Poltica Social em Tempo de
Crise: Articulao Institucional e Descentralizao, Relatrio de Pesquisa, verso preliminar, abril de 1988;
Draibe, Snia M.; Henrique, W. Welfare State, Crise e Gesto da Crise: um balano da literatura internacional em
Revista Brasileira de Cincias Sociais, ANPOCS, n 6 vol. 3, fev. 1988 S. Paulo, Brasil; Oliveira, Francisco O
Surgimento do Anti-Valor in Novos Estudos CEBRAP n22, out. 1988, S. Paulo, Brasil.
NEPP UNICAMP 8
2- A MORFOLOGIA DO ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL NO BRASIL
Entre os anos 30 e a dcada dos setenta, construiu-se e consolidou-se institcionalmente, no
Brasil, o Estado social. til, desde logo, explicitar a concepo de Welfare com a qual estamos
trabalhando e que se apoia na literatura anteriormente citada. Por Welfare State estamos
entendendo, no mbito do Estado Capitalista, uma particular forma de regulao social que se
expressa pela transformao das relaes entre o Estado e a Economia, entre o Estado e a
Sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econmico. Tais transformaes se
manifestam na emergncia de sistemas nacionais, pblicos ou estatalmente regulados de
educao, sade, integrao e substituio de renda, assistncia social e habitao que, a par
das polticas de salrio e emprego, configuram um determinado volume de salrio indireto, ao
mesmo tempo em que regulam direta ou indiretamente o volume, as taxas e os comportamentos
do emprego e salrio da economia, afetando portanto, o nvel de vida da populao trabalhadora.
Concretamente, trata-se de processos que, uma vez transformada a prpria estrutura do Estado,
expressam-se na organizao e produo de bens e servios coletivos, na montagem de
esquemas de transferncias sociais, na interferncia pblica sobre a estrutura de oportunidades
de acesso a bens e servios pblicos e privados e, finalmente, na regulao da produo e de
bens e servios sociais privados.
Em outros trabalhos, tentamos fazer uma reconstituio histrica e propor uma periodizao do
processo de emergncia e consolidao do Welfare State no Brasil, chamando a ateno
principalmente para as reas de previdncia e assistncia social, educao bsica, sade e
habitao as formas, o modo e o ritmo atravs das quais estas reas se constituram em
demanda, polticas, formas claras de regulao e interveno pblica, aparelhos burocrticos,
etc. Aqui, gostaramos de refletir sobre as caractersticas mais estruturais que a proteo social,
tomada em conjunto, adquiriu no pas
6
.
Como vimos no item anterior, as tipologias de Welfare enfatizam principalmente o binmio
meritocracia universalismo na orientao das aes sociais do Estado, assim como os aspectos
residuais ou de seletividade com que atingem e/ou incorporam grupos sociais particulares a seus
benefcios. o princpio do mrito, entendido basicamente como a posio ocupacional e de
renda adquirida ao nvel da estrutura produtiva, que constitui a base sobre a qual se ergue o
sistema brasileiro de poltica social. No caso da previdncia social, esse o princpio vigente

6
Draibe, Snia M. A especificidade do Welfare State no Brasil, Cepal, Rel. .op cit.
NEPP UNICAMP 9
desde a fase de emergncia do sistema. Em relao s outras polticas, quando se expandem
cobertura, benefcios e se definem mecanismos de financiamento, tambm a relao renda
contribuio benefcios segue dominante e, nesse sentido, as polticas sociais, na sua maioria,
reproduzem o sistema de desigualdades predominantes na sociedade. So escassos seus
aspectos redistributivos e igualitrios, teoricamente presentes to somente no mbito da
educao bsica (obrigatria e gratuita) e no de sade (atendimento de urgncia). Assim, a
inexistncia de mnimos sociais (em natura, renda, servios ou bens) extensivos a todos os
cidados independentemente de sua posio no mercado de trabalho, faz com que, na relao
Estado / Mercado, sejam de fato muito frgeis, no Brasil, os mecanismos corretores que, em
princpio, deveriam operar atravs das polticas sociais.
No ser estranho, ento, afirmar ser o padro brasileiro de Welfare State do tipo meritocrtico
particularista, tal como o indicado na tipologia anteriormente referida. Entretanto, sobre essa
base, o sistema brasileiro adquiriu tambm, ao longo dos anos 70 e, principalmente, a partir do
subperodo que se abre em 81, outras caractersticas importantes. Dada a moldagem
meritocrtica, de um lado, e a perversa estrutura de emprego e salrio vigente, de outro, o
sistema brasileiro desenvolveu um esquema assistencial denso, sobreposto e/ou paralelo ao
ncleo securitrio (por exemplo, os programas da LBA ou os de distribuio gratuita de alimentos
do INAM), esquema que simultaneamente se refere a grupos especficos e portanto teoricamente
residuais mas que termina por se dirigir maior parte da populao, assalariada ou no: definida
como critrio de elegibilidade a renda familiar de at dois salrios mnimos, de fato aqueles
programas assistenciais (no contributivos) por definio referem-se a grupos de risco crianas,
gestantes, nutrizes, idosos os quais, entretanto, dados os baixos salrios vigentes, compem a
grande maioria da populao.
Dessa forma, o aspecto teoricamente suplementar da poltica de assistncia pblica menos
residual; opera antes como substitutivo precrio, certo, de mnimos sociais (no definidos, no
institucionalizados e, por isso mesmo, no garantidos). Obviamente, a misria, o subemprego e o
desemprego esto base dessa derivao ulterior do sistema brasileiro, acentuada, alis, no
ps-85, como se sabe. De todo modo, importante assinalar o fato de que, mais que
universalizar-se ou caminhar na direo dos mnimos sociais, o sistema brasileiro de proteo
social avanou na trilha de suplementar-se por mecanismos assistenciais, de corte
NEPP UNICAMP 10
assistencialista, cujo volume, parece ser bastante importante (lembre-se dos programas variados
operados pelo FINSOCIAL, FAZ, SEAC etc.)
7
.
Nas suas relaes com os grupos de interesse e com o sistema poltico, o Welfare State
brasileiro tendeu a adquirir, desde a fase de introduo, conotao corporativista, caracterstica
que frequentemente marca os sistema de base meritocrtica particularista. Mas talvez seja o
carter clientelista aquele que mais fortemente afeta sua dinmica. E isso por vrias e
complexas razes. Desde os seus primrdios, por exemplo, sabe-se das relaes privilegiadas e
de condues corporativistas e clientelsticas, no caso da Previdncia Social, entre as
burocracias sindicais alojadas nos IAPs, a burocracia do Ministrio do Trabalho e cpulas
partidrias, especialmente do PTB. Rompido este padro no ps-64, outras formas de
clientelismo se inseriram no sistema, afetando a alocao de recursos, o movimento de
expanso e, enfim, tendendo a feudalizar (sob o domnio de grupos, personalizados e/ou cpulas
partidrias) reas do organismo previdncirio e principalmente a distribuio de benefcios em
perodos eleitorais.
Desde o fim dos anos setenta, o crescimento do espao social de polticas sociais somente veio
reforar o dimenso clientelista; a abertura do sistema poltico, ps-85, deixou transparecer com
maior nitidez aquela caracterstica. importante lembrar, entretanto, que o clientelismo no diz
respeito to somente ao ncleo da seguridade social: afetou desde sempre a educao (nas
relaes polticas entre as esferas da Federao e, aps 64, principalmente atravs do
funcionamento do Conselho Federal de Educao) e marcou tambm o funcionamento do
Sistema Nacional de habitao. Nos setores de educao e de sade, a dimenso corporativista
ganhou importncia no passado mais recente, principalmente devido expresso dos setores
profissionais envolvidos no sistema professores, mdicos, paramdicos etc.
certo que tendncias universalizantes em termos de cobertura e de beneficirios foram
sendo introduzidas no sistema. No campo da seguridade social, a unificao dos IAPs, sob INPS,
constitui j um movimento de homogeneizao de benefcios e universalizao de direitos, pelo
menos a todos os assalariados urbanos formalmente inseridos no mercado de trabalho. Em
relao poltica de sade, desde fins dos 70, via medicina previdenciria, abre-se o
atendimento de urgncia a toda a populao. No caso da educao, o nvel bsico obrigatrio e
gratuito consta j da primeira constituio republicana e a extenso da obrigatoriedade para oito
anos de educao bsica, na dcada dos 70, amplia esse direito da cidadania (sabe-se que

7
Para maiores informaes, examinar NEPP-UNICAMP Brasil 1985 Relatrio sobre a Situao Social do Pas, 2
vols., Ed Unicamp, 1986, 1987. cf. tambm volume referente a 1986.
NEPP UNICAMP 11
baixa a efetiva cobertura nesse ciclo, principalmente aps a primeira srie, que apresenta taxas
de evaso em relao Segunda da ordem de 50%). Entretanto, estas tendncias
universalizantes longe esto, ainda, de conferir ao sistema brasileiro caractersticas do tipo
institucional redistributivo.
Feitas estas observaes sumrias, possvel elaborar o quadro morfolgico aqui apresentado
do Welfare State no Brasil, tal como se manifestou a partir dos anos 70. Seguindo a Jens Alber
8
,
tomamos com objetivos polares a redistribuio, de um lado, e a manuteno da estrutura de
oportunidades, de outro; no outro sentido, assinala-se o carter pblico ou privado da oferta de
bens e servios sociais. Uma avaliao rigorosa deste quadro envolveria um esforo de
quantificao (de recursos, servios oferecidos, beneficirios etc) impossvel de ser aqui
realizado. Mas desde logo, possvel observar que, tal como montado o sistema, a maior
igualdade, no sentido de uma redistribuio vertical da renda (atravs das polticas sociais), no
constitui objetivo prioritrio: o nvel mnimo a todos oferecidos igualmente bastante minguado, o
que se torna mais grave quando se sabe ser tambm bastante frgil o mecanismo redistributivo
interno ao esquema de transferncia sociais.
Em princpio, o objetivo primeiro do sistema brasileiro tenderia a ser, no mbito da seguridade
social, a proteo do status j adquirido pelo trabalhador contra os riscos do declnio social
(presente ou futuro). Mas tambm aqui, seja pela forma de financiamento do sistema, pelas
iniquidade que abriga, seja finalmente pelos baixos valores dos benefcios e aviltamento histrico
das aposentadorias e penses, mesmo esse objetivo dificilmente atingido.
A essas caractersticas morfolgicas somam-se outras, de corte dinmico, referidas aos modos
de funcionamento do sistema e que foram adquiridas no perodo de consolidao institucional do
sistema de proteo social brasileiro, sob a gide do autoritarismo. A elas nos dedicamos agora.
3. A DINMICA E A REPRODUO DO SISTEMA
possvel identificar os princpios de organizao do sistema brasileiro de proteo social, tal
como foram definidos e cristalizados na fase de Consolidao, respondendo desde ento,
dinamicamente, pela reproduo do sistema. Vejamos.

8
Alber, Jens Politiche Sociali e Benessere nella Repubblica Federale Tedesca: un Bilancio in Ferrera, M. Lo Stato
del Benessere: Una Crisi senza Uscita?, op. cit.
NEPP UNICAMP 12
! A EXTREMA CENTRALIZAO POLTICA E FINANCEIRA NO NVEL FEDERAL DAS
AES SOCIAIS DO GOVERNO.
indiscutvel que a centralizao do poder de decises e dos controles financeiros no governo
federal assumiu propores sem precedentes. De um lado, a centralizao desapropria os
estado e municpios de interveno social em trs sentidos; ao concentrar recursos financeiros
no executivo federal; ao estabelecer normas gerais aplicveis s polticas sociais; e ao submeter
a aplicao de fundos federais s decises da Unio, evitando sempre qualquer tipo de repasse
automtico de recursos. Por outro lado, dentro do Executivo federal, h uma reduo relativa da
ao social da administrao direta e sua substituio por grandes complexos organizacionais
(BNH, SINPAS, etc.) ou ento por organismo da administrao indireta, as empresas estatais, as
fundaes, as autarquias.
! UMA FORMIDVEL FRAGMENTAO INSTITUCIONAL
A outra face da centralizao foi a multiplicao de diferentes formas de organismo pblicos, tais
como institutos, fundaes e principalmente empresas pblicas. Tal sorte de descentralizao
provocou consequncias desastrosas para o perfil organizacional do aparelho social do Estado:
- a burocracia excessiva;
- bloqueio formulao e implantao de planos gerais para cada setor de uma poltica
social nacional;
- a ausncia de mecanismo pblicos de controle, abrindo assim espao para o livre
movimento dos interesses privados no aparelho de Estado;
- a incrvel superposio de programas e de clientelas, como expresso da desintegrao
institucional.
! A EXCLUSO DA PARTICIPAO SOCIAL E POLTICA DA POPULAO NOS
PROCESSOS DE DECISO
O movimento de centralizao e de fragmentao de trigo burocrtico e autoritrio suprimiu ou
evitou a participao de sindicatos partidos e movimentos sociais em todos os domnios das
polticas sociais, tanto onde havia anteriormente tal tradio quanto nos novos setores,
tecnocraticamente concebidos e geridos. Tambm as diretrizes bsicas das polticas sociais no
foram objeto de discusso no Parlamento. Dessa forma, estiveram suprimidos todos os
mecanismos de controle pblico, levando o sistema de proteo social a apresentar no incio dos
80 todas as formas de desordem institucional, desorganizao administrativa, fraudes, corrupo.
NEPP UNICAMP 13
! O PRINCPIO DO AUTOFINANCIAMENTO DO INVESTIMENTO SOCIAL
Esse princpio, alm de ter significado a criao de fundos financeiros especficos para cada
setor, representou tambm a submisso do gasto social a critrios econmicos e financeiros de
rentabilidade privada para a alocao de recursos. Exemplo disso foram as prioridades do BNH,
privilegiando habitao em detrimento de saneamento e a habitao para a classe mdia em
prejuzo da habitao popular.
! PRINCPIO DA PRIVATIZAO
Uma regra de ouro passou a dirigir as polticas sociais, traduzindo o princpio do
autofinanciamento: os usurios devem pagar pelo que recebem. No limite, essa regra
desemboca na privatizao dos servios sociais, que tem diferentes aspectos:
- a abertura de espao para a penetrao dos interesses privados no aparelho de Estado,
atravs de grupo de presso, lobbies etc.;
- uma forma de articulao bastante estruturada entre o aparelho de Estado e o setor
privado produtor de servios (como os hospitais) ou fornecedor de produtos
sociais(como as construtoras). Pode-se dizer, portanto, que se estabelece uma diviso
de trabalho entre o Estado e o setor privado: o Estado estabelece as regras e transfere
recursos; o setor privado encarrega-se da produo de bens ou distribuio de servios;
- a diminuio da participao relativa do Estado nos setores de educao e de sade e o
correlato crescimento da participao do setor privado na oferta desses servios.
! O USO CLIENTELSTICO DA MQUINA SOCIAL
Em decorrncia de vrios destes princpios, em particular da quase total ausncia de controles
pblicos, o comportamento clientelista do governo pode deixar sua marca no modo de
funcionamento do sistema. Seja sob as formas tpicas da poltica de favores levada a cabo sob o
regime militar, seja mais claramente sob o regime civil ps-85, o certo que o uso clientelista do
aparelho social tem sido constante, constituindo para governo, partidos, personalidades
inestimvel recurso de poder.
Foram estes os princpios que estiveram base da consolidao do Welfare State no Brasil e
que tem marcado seu funcionamento desde ento. Por isso mesmo, no causa nenhuma
estranheza o volume de distores que vem se acumulando naquele sistema.
Em primeiro lugar, a questo da natureza extremamente regressiva do financiamento do gasto
social. No que diz respeito aos recursos de origem fiscal mobilizados para a rea social, estes
NEPP UNICAMP 14
tem adquirido, atravs do tempo um carter bastante residual: tanto o Estado gasta diretamente
uma proporo relativamente pequena do que arrecada com impostos quanto este gasto
constitui frao desprezvel no conjunto do dispndio social. Os outros recursos contribuies
sociais, fundos patrimoniais e fundos/contribuies de empresas uma vez definidos como uma
relao salrio (ou folha salarial) e contribuio, oneram fundamentalmente os assalariados e,
em geral os de mais baixa renda ou operam como se fossem impostos indiretos, sendo
repassados aos preos e arcados, ento, pelo conjunto dos consumidores.
Um outro aspecto a cometer o burocratismo excessivo que tem caracterizado a mquina social
pblica, respondendo por parte significativa dos desacertos da poltica social nacional, em
particular a ineficincia , ineficcia e, de forma exagerada, o seu alto custo, abocanhando a parte
do leo dos recursos.
Dadas todas as caractersticas que aqui foram lembradas, entende-se porque o Brasil chega, nos
meados da dcada dos 80, naquela situao de gastar na rea social quase como um pas
desenvolvido (18,3% do PIB), apresentando entretanto resultados to desanimadores quanto os
do mundo subdesenvolvido
9
.
Essas observaes ajudam a esclarecer o carter meritocrtico particularista do Welfare State
nacional. Na verdade a interveno social do Estado est fundada na capacidade contributiva do
trabalhador, sancionando aquilo que podemos chamar de distribuio primria da renda.
Assim, por exemplo, a extenso da rede de gua e esgoto somente foram feitas quando os
estados e municpios puderam servir os emprstimos contratados junto ao ex-BNH, cobrando
aos usurios tarifas realistas. Os emprstimos concedidos para a construo de habitaes
populares, realizados com recursos basicamente do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de
Servio) requereram sempre um valor da prestao compatvel com os custos do BNH e dos
agentes financeiros, o que tendeu a resultar em uma taxa de juros reais em torno a 10% ao ano,
responsvel por um altssimo ndice de insolncia entre os muturios de baixa renda,
relativamente to poucos. As tarifas dos servios de transportes coletivos urbanos deveriam
remunerar os investimentos privados; os estudantes universitrios, ao no encontrar vagas na
rede pblica, passam a arcar com mensalidade, na rede privada, compatveis com o investimento
em educao de capital, passaram a responder por 70% dos atos mdicos. Nesse quadro, como
j dissemos, o gasto pblico financiado por sistemas regressivos, no desempenha nenhum
papel redistributivo que pudesse alterar a distribuio primria da renda.

9
Cf Banco Mundial Brazil, Report of the Social Expenditure Review Mission, October 20,1987, mimeo.
NEPP UNICAMP 15
As conhecidas distores do nosso Estado de Bem Estar Social tornam-se mais inteligveis
quando postas no seu efetivo quadro de fundo, isto , o caminho conservador de progresso
social trilhado pelo capitalismo brasileiro. Com isso estamos querendo dizer que:
- o desenvolvimento econmico rpido provocou uma acelerada e profunda transformao
da estrutura social;
- essa transformao traduz-se em transformao na estrutura de emprego, que se
expressa socialmente em um processo de mobilidade social ascendente;
- mas por outro lado, vigoram baixos salrios para amplos contingentes de trabalhadores,
ao mesmo tempo em que milhes permanecem sub-empregados nas cidades ou
inteiramente marginalizados no campo.
O projeto social assume, portanto, a forma de mobilidade com misria absoluta de ampla parcela
da populao, de mobilidade com desigualdade extrema. O progresso social entre ns realiza-se
quase preenchendo integralmente os requisitos da forma ideal de desenvolvimento social do
capitalismo, a concorrncia sem travas entre homens livres, que seleciona os mais capazes e
inibe a integrao e incorporao de amplas camadas da populao.
Ora, essa situao inteiramente distinta do quadro histrico do Welfare State dos pases
desenvolvidos. Como se sabe, as polticas sociais de bem-estar social surgem simultaneamente
a uma situao de pleno emprego que, acompanhada de uma subida persistente do salrio real,
eleva os nveis de vida da esmagadora maioria da populao. Aqui, no. Para a grande maioria,
os salrios so baixos e para uma parte expressiva no h empregos regulares. Vrias so as
consequncias dessas nossas especificidades:
- a prpria base contributiva (o salrio) per capita relativamente estreita, se tomarmos a
rea da seguridade social. Consequentemente, a qualidade dos servios afetada e os
benefcios so necessariamente insuficientes para as finalidades a que se destinam;
- a poltica tende a se assistencializar e os programas assistenciais voltados para o
combate a misria ficam sobrecarregados por terem de enfrentar as carncias de
praticamente um tero da populao;
- os outros teros, mesmo empregados e recebendo regularmente salrios, necessitam da
assistncia do Estado para assegurar uma vida digna. Por isso mesmo a prpria
definio da poltica assistencial fica ento prejudicada, exigindo outra base conceitual.
NEPP UNICAMP 16
- nesse quadro, recorrentemente os recursos tornam-se parcos para suportar as tarefas
ampliadas da poltica assistencial e para complementar os benefcios de base contributiva
(previdncia, sade, etc).
O capitalismo brasileiro assinalou um caminho conservador de edificao do Welfare State e,
atravs de todas as distores que examinamos, especifica-o praticamente negando o examinar
agora, que tendncias de transformao parecem estar em curso no campo das polticas sociais
brasileiras.
PARTE II
O WELFARE STATE BRASILEIRO EM PERSPECTIVA
1. INOVAES RECENTES NO PADRO BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL
Sabemos todos que foram simultaneamente extensas e profundas as alteraes no campo dos
direitos sociais consagrados na nova Constituio. No nossa inteno examinar aqui, em
detalhes, tais inovaes. Para nossos propsitos, suficiente destacar que, no plano daquilo que
apontvamos como o quadro morfolgico do nosso Estado de Bem Estar Social, as modificaes
constitucionais, pelo menos tais como se apresentam at agora (antes da legislao
complementar que ir detalh-las) parecem primeira vista projetar um movimento, um certo
deslocamento que vai do modelo meritocrtico particularista em direo ao modelo institucional
redistributivo, isto , em direo a uma forma mais universalista e igualitria de organizao da
proteo social no pas. Isto porque, vistas em conjunto, as inovaes introduzidas sugerem um
adensamento do carter redistributivista das polticas sociais, assim como de uma maior
responsabilidade pblica na sua regulao, produo e operao. Ou seja, a ampliao e
extenso dos direitos sociais (novos direitos assim como sua homogeneizao a novas
categorias sociais), a universalizao do acesso e a expanso da cobertura, um certo
afrouxamento do vnculo contributivo como princpio estruturante do sistema, a concepo de
seguridade social como forma mais abrangente de proteo, a recuperao e redefinio de
patamares mnimos dos valores benefcios sociais e, enfim, um maior comprometimento do
Estado e da sociedade no financiamento de todo o sistema, todas estas inovaes poderiam ser
lidas segundo aquele diagrama de Flora como um certo afastamento do princpio do mrito e
uma aproximao ao ideal de igualdade resultados como ideal de justia social.
NEPP UNICAMP 17
Avaliar se o modelo Institucional redistributivo constitui a mais forte tendncia de evoluo do
nosso Welfare State envolve, entretanto, a meu ver, examinar outras tantas alteraes que se
vem processando no mbito das polticas sociais brasileiras, praticamente ao longo de toda a
dcada, e que tambm afetam concepo, desenho institucional e principalmente modos de
operao de parte dos programas sociais. interessante refletir sobre tais inovaes porque, tal
como as entendemos, expressam tendncias mais profundas de transformao da sociedade
brasileira, possivelmente as tendncias sobre as quais podero se assentar, efetivamente, as
alternativas e perspectivas futuras do Estado do Bem Estar no Brasil.
J bastante conhecidas, tais inovaes que aqui valorizamos se processam fundamentalmente a
trs nveis:
a) o poltico institucional;
b) o social, ou melhor dizendo, o da sociabilidade mesma implicada nas polticas sociais;
c) finalmente, o das relaes entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no
lucrativo na produo e oferta de bens e servios sociais. Vejamos cada um deles.
A- No plano poltico institucional, a forte tendncia que se manifesta a da descentralizao
poltico administrativa, com suas fortes vertentes de municipalismo e de localismo. As formas
locais, municipais, descentralizadas de conceber o espao poltico e institucional das polticas
sociais talvez constituam uma das mais fortes posies do iderio ideolgico progressista e
tem sido, na maior parte das vezes, associadas aos processos de democratizao.
Principalmente no Brasil e em muitos pases da regio latino-americana, recm egressos de
regimes autoritrios centralizados por natureza, a tese da descentralizao parece ter
amalgamado densas e variadas expectativas, desde os tradicionais argumentos da
democratizao da vida poltica at, no caso das polticas sociais, a de maior aproximao
entre decises, demandas e demandantes. A verdade que estas teses e tendncias de
descentralizao tem se apresentado em quase todo o mundo, provocando mesmo um
questionamento particular sobre o futuro do Estado social: o de se, de fato, estaria ocorrendo
uma municipalizao do Welfare State.
certo que nem sempre descentralizar, municipalizar ou localizar significa imediatamente
democratizar: no apenas a descentralizao no constitui monoplio dos processos
democratizantes, como processos descentralizados podem abrir espao a outras formas de
arbitrariedade, ou de comportamentos polticos autoritrios. Tambm sabido que a
descentralizao de responsabilidades e encargos sem os correspondentes recursos to
NEPP UNICAMP 18
somente mais uma forma arbitrria de reduzir o gasto, mesmo quando apresentada sob o
eufemismo do desmonte. Por outro lado, at a combinao forte centralismo poltico x alto
grau de democracia, rara, no contudo inexistente, como o confirma a Frana e ento a
descentralizao, nestes casos, dever estar respondendo a outras demandas alm de mais
democracia at inegvel, entretanto, que no plano poltico institucional, a descentralizao
constitui talvez a mais forte tendncia de reordenamento das polticas sociais. No Brasil, alm
de ter sido forte bandeira de luta dos reformadores (radicais ou moderados), assinala tambm
o sentido do movimento de mudanas que j vem se verificando por exemplo na poltica de
sade, nos programas de merenda escolar, em programas assistenciais etc, tendo sido
reiteradamente confirmado no nova Constituio.
B- Ao nvel do que chamamos a sociabilidade bsica das polticas sociais, a inovao a destacar
a da elevao do grau de participao popular a diferentes nveis do processo de deciso,
elaborao e implementao das polticas. Caractersticas conselhistas e comunitrias
vem, assim, marcando no apenas o processo decisrio e de controle, mas sobretudo
algumas formas de operao da produo e distribuio de bens e servios sociais, s quais
nos referiremos logo a seguir. Fartamente j se estudou o carter e o papel dos
movimentos sociais, sob este aspecto. Aqui, basta com chamar a ateno para o fato de
que, idealizados ou no, tem constitudo no Brasil e em toda parte a expresso de novas
formas de sociabilidade cujo sentido mais geral queremos ressaltar neste trabalho.
Obviamente nunca de mais insistir nem o poder se deslocou das formas centralizadas de
deciso para fori locais e populares, nem muito menos as formas de participao popular
correram parte e ao lado do Estado. Entretanto, a intensificao da ao e da participao
dos clientes nas polticas de Welfare parece estar constituindo tendncias a diminuir o grau
de passividade com que anteriormente eram aquelas recebidas, e, mais do que dinamizar
os direitos sociais, rearticulam o espao, a trama social na qual se processam as polticas: as
associaes de vizinhana, de moradia, os organismos comunitrios, as organizaes
voluntrias de todo tipo que se formam nas e para as polticas sociais expressam aquele
movimento social mais profundo de contnua reorganizao do tecido social, mesmo quando
este foi esgarado e estilhaado pelas formas polticas e econmicas vigentes,
principalmente na crise atual.
C Reflitamos, por ltimo, nas alteraes que vem reordenando as relaes entre o Estado, o
setor privado lucrativo e o setor privado no lucrativo no campo das polticas sociais, assim
como na forma atravs da qual o Estado se faz presente na dispensa e operaes dos
NEPP UNICAMP 19
servios sociais. Se examinarmos, em conjunto, uma srie de inovaes que se vem
processando a esse nvel, o que encontramos , na verdade, uma tendncia de mudana
nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Isto , esto em curso
processos sociais. Isto , esto em curso processos sociais que tendem a alterar as relaes
entre o Estado e o Mercado; o pblico e o privado; os sistemas de produo, de um lado, e
os de consumo, de outro, dos equipamentos sociais. As assim chamadas formas
alternativas os mutires e a auto-construo, as diversas experincias de ajuda mtua,
prticas comunitrias e de vizinhana (na guarda de crianas, no setor de alimentao, na
coleta e processamento do lixo) estes so, no Brasil, exemplos que se multiplicam e que
correspondem a tantos outros, verificados em todo o mundo, de participao dos prprios
beneficirios e de envolvimento de associaes voluntrias e de redes de ONGs
(Organizaes No Governamentais) no encaminhamento das polticas sociais. Ora, este
aspecto que, como vimos, expressa formas novas de sociabilidade, mostra tambm um
reordenamento das relaes destas partes da Sociedade com o Estado e a Economia: ali
onde antes predominavam o Estado ou o Mercado (ou os seus vrios mix), um espao
passa a ser ocupado por estas novas formas da solidariedade social. Isto de um lado.
De outro vem persistentemente ocorrendo, ainda de forma lenta, alteraes no modo como se
concretiza e se faz presente ao Estado: a incontestvel predominncia dos equipamentos
coletivos pblicos, principalmente nas reas de educao, sade, transportes urbanos, vem
sendo pelo menos abalada pela introduo de outros mecanismos. Referimo-nos aqui aos
tickets, aos cupons, s transferncias em dinheiro, mecanismo nos quais, ainda permanecendo a
responsabilidade do Estado na dispensa dos servios sociais, diminui o grau em que ele mesmo,
sob suas formas tpicas centralizadas e burocratizadas, opera as polticas . Esses mecanismos
que foram, no passado, monoplio da concepo liberal, tem sido incorporados, defendidos e
disseminados nas mais diversas situaes poltico ideolgicas, inclusive socialistas e social
democratas. E tem sido justificadas tanto pela vontade de desburocratizar e desestatizar a
poltica, quando pelo fato de ampliar o grau de individualizao e liberdade do usurio. So
finalmente indicadas razes e argumentos econmicos: de um lado, o maior grau de
monetizao que introduziria nas polticas sociais tenderia a ampliar o patamar de demanda
solvvel das famlias, introduzindo mais energia economia; de outro, poder-se-ia assim estar se
recuperando, via mercado, competio etc, alguns mecanismos to ou mais competentes que os
pblicos, de alocao de recursos e melhoria de qualidade. No Brasil, os tickets refeio, o vale-
transporte, o cupom do leite, os auxlios em dinheiro s famlia (por exemplo para responderem a
domiclio pela guarda de seus filhos antes internados em instituies pblicas as Febems), as
NEPP UNICAMP 20
subvenes e associaes filantrpicas prestadoras de servios sociais so todos exemplos,
ainda, que bastante diferentes entre si, daquelas tendncias; as justificativas que os
acompanham so praticamente da mesma ordem.
Outra alterao a destacar o j referido crescimento mais que proporcional dos programas
assistenciais do governo isto , sem base contributiva em particular os de distribuio gratuita de
bens in natura populao pobre, alm dos incontveis programas de assistncia e promoo
social em praticamente todas as reas. O assistencialismo que vem marcando o crescimento
do nosso Welfare no , entretanto, exclusivo da situao brasileira, fazendo-se presente, hoje,
em toda a parte.
Finalmente, interessante refletir sobre uma outra tendncia que se vem manifestando e que
comea a emergir no Brasil a de garantir a todos os cidados uma renda mnima, um salrio
social. Como vimos na primeira parte deste trabalho, a idia de mnimos sociais, sob a
justificativa da igualdade de resultados no nova, antes constituiu a marca de alguns Welfare
State, em particular os de tipo institucional redistributivo. Hoje, as justificativas mais correntes da
introduo do mnimo social remetem, verdade, tese geral da garantia dos direitos sociais
bsicos a todos os cidados. Mas remetem muito particularmente ao reconhecimento de que h
formas de pobreza, marginalidade, no integrao (tradicional, mas tambm a nova pobreza, o
contemporneo estar fora do mercado) que no foram e dificilmente sero amenizadas e
superadas pelos mecanismos tradicionais das polticas sociais. Por outro lado, o mnimo social,
numa economia de mercado, reforaria, segundo uma argumentao de corte Keynesiano,
aqueles mecanismos j descritos de dinamizao da demanda.
No Brasil no existe formalmente definida uma renda social, mnima, garantida a todos os
cidados. Entretanto, a Renda Mensal Vitalcia, do regime da Previdncia Social Urbana, alocada
a idosos que no contriburam no passado e que foi estendida pela nova Constituio a todos os
idosos e aos deficientes fsicos, enquanto concepo aproxima-se de um salrio social mnimo.
Por isso mesmo foi chamada, em trabalho recente, de salrio de cidadania, com a previso de
que, pela dinmica tpica dos benefcios sociais, tender a estender-se a toda populao
10
.
Tambm, a extenso dos programas no contributivos, de corte assistencial e a garantia
formalmente expressa na Constituio de sua prestao a todos quantos deles necessitem
indicam o adensamento daquele espao de mnimos sociais a que anteriormente nos referimos.

10
Cf. Dain, Sulamis Crise Fiscal e Dilema Redistributivo, tese de Titulao, mimeo, UFRJ, Dep. Economia, 1998.
NEPP UNICAMP 21
2. A NATUREZA DAS TRANSFORMAES
Se quisermos pensar, no limite do ano 2.000, as perspectivas e alternativas que se vm
desenhando no campo das polticas sociais brasileiras, imprescindvel que tomemos a srie o
conjunto das tendncias acima descritas e as remetamos para o quadro mais geral e profundo de
transformaes que vm afetando as sociedades capitalistas contemporneas, o Brasil inclusive.
Isto porque, como j foi apontado por tantos, um dos aspectos que mais chama a ateno, na
crise atual, diz respeito s profundas alteraes que vm se dando no mundo do trabalho,
tornando-o cada vez mais redundante. Ora, a redundncia do trabalho, transmutada, verdade,
em desemprego e pobreza no negativo cenrio que vimos vivendo, significa, entretanto, a
alterao da base sobre a qual ergueram-se os Welfare State, inclusive o nosso, ou seja, a
relao emprego X salrio X contribuies X benefcios sociais. E ao ser esta alterada,
modificam-se tambm tanto as condies materiais quanto as concepes e justificativas
ideolgicas do peso e papel do Estado na dispensa da garantia da segurana social. Mas se
esta, ento, a tendncia profunda de transformao que vem se processando neste final de
sculo, ser exatamente sobre sua base que deveremos tratar de construir os cenrios
alternativos com os quais haveremos de conviver no futuro. esta a argumentao que
desenvolveremos a seguir.
A crise atual e a revoluo tecnolgica que vem se processando no seu interior, ao acelerar o
processo que torna redundante o trabalho, levam a que, no plano ideolgico, torna-se caduca, a
prpria tica do trabalho, como insiste Gorz
11
ou, como quer Habermas
12
, esgotem-se energias
utpicas que tinha o trabalho como a base da emancipao e da felicidade. Mas tambm, no
plano material, criam as condies para que se alterem as relaes vigentes de equilbrio entre
as formas do trabalho: o trabalho com objetivo econmico, o trabalho domstico e o trabalho para
si. Simplificadamente, podemos dizer que no mundo capitalista, o esforo humano, sob forma de
trabalho assume trs tipos: trabalhamos tendo em vista um pagamento; trabalhamos tambm na
esfera domstica tendo em vista resultados concretos, a reproduo de ns mesmo e dos
nossos (trabalho predominante imposto s mulheres) e, finalmente uma terceira forma de

11
Gorz, Andr Pour donner un sens aux changements, trabalho indito preparado para nmero especial de
Temps Modernes, a sair; mimeo. Apoiamo-nos intensamente, desde agora, na argumentao de Gorz
desenvolvida no trabalho citado e em Qui ne travaillera pas mangera quand mme, Futurible, Paris, n
101, julho - agosto 1986, pp 56-73.
12
Habermas, J. A Nova Intransparncia, Novos Estudos CEBRAP n 18, So Paulo, Set. 1987.
NEPP UNICAMP 22
trabalho, de esforo realizamos atividades autnomas, que constituem fim em si mesmas, as
quais desenvolvemos livremente, pelo prazer, pelo enriquecimento pessoal, pela solidariedade
etc. Ora, exatamente o espao do trabalho com objetivo econmico que vem se encurtando.
A revoluo tecnolgica vem, segundo alguns clculos operando uma reduo do trabalho da
ordem de 30 a 40%. Um estudo citado por Gorz afirma que, a continuar a tendncia presente de
evoluo, daqui a uma quinzena de anos a populao ativa estaria segmentada nas seguintes
propores: 25% de trabalhadores permanentes, qualificados e protegidos por convenes
coletivas, nas grandes empresas; 25% de trabalhadores perifricos, localizados precariamente
em empresas de subcontratao ou informais, pouco qualificados, desprotegidos; finalmente,
50% de trabalhadores marginais, desempregados ou semi-empregados, localizados em
trabalhos ocasionais, sazonais, absolutamente desprotegidos.
Sob as formas capitalistas de produo, o progresso e a economia de trabalho mostram sua face
negativa .Ao tornar desnecessrio um volume crescente de trabalho com objetivo econmico,
amplia-se o espao do trabalho domstico e do trabalho para si. Entretanto, como lembra o Prof.
Cardoso de Mello
13
, nas perversas condies deste mundo capitalista em crise, esta efetiva
liberao do trabalho no tem significado seno marginalidade e desemprego, no centro
capitalista e pobreza, misria e desemprego crnico na periferia deste sistema. realidade ainda
bastante distante aquela que concebeu o tempo livre como o tempo do lazer, do cio, das
atividades de enriquecimento pessoal.
Mas alguns impactos destas novas formas de distribuio do tempo social j vem,
dinamicamente, se fazendo sentir. No que nos interessa mais diretamente, os trs grupos de
caractersticas anteriormente citados aparentemente mostram que parte do tempo livre vem j
sendo apropriado pela sociedade sob as novas formas de solidariedade, de um lado e que, de
outro, no caso dos benefcios sociais, h j um progressivo distanciamento entre aqueles e o
tempo de trabalho, ou melhor, parece estar tendencialmente ocorrendo uma ruptura na relao
emprego X contribuies X benefcios sociais, base sobre a qual estruturaram-se os Welfare
State. Vejamos mais concretamente estes indcios.
O que significa, de fato, nos termos da economia capitalista, a reduo do tempo de trabalho
necessrio produo da riqueza social? Positivamente, como enfatiza Gorz, significa que pela
primeira vez na histria moderna o trabalho pago poder cessar de ocupar o lugar mais
importante do tempo social e da vida dos indivduos. Tem tambm um outro significado: indica

13
Cardoso de Mello, J.M. A crise atual: notas, conferncia proferida na FEA-USP, 1986.
NEPP UNICAMP 23
estar em alterao a atual fonte bsica de identidade, de insero social, de socializao o
trabalho remunerado. Finalmente significa que a economia capitalista, dentro de seus limites, no
est mais em condies de garantir a cada um o direito ao trabalho til e remunerado, coisa alis,
que garantiu to somente em uma curta fase da sua j longa histria e apenas no centro do
sistema internacional por ela organizado.
Hoje, para assegurar trabalho a todos ou pelo menos a muitos, no basta crescer a taxas
compatveis. Para que aquela garantia seja cumprida, requer-se em primeiro lugar, que a
durao do trabalho seja fortemente reduzida e, em segundo lugar que se desenvolvam
possibilidades de trabalho fora da economia, em atividades sem fins econmicos, de acesso
bastante generalizado. Ora, tudo isso exige em conjunto de polticas especficas o poder de
compra no da quantidade de trabalho dispensada mas da quantidade de riqueza socialmente
produzida
14
.
Vejamos cada um deste requerimentos. A reduo da jornada de trabalho e dever ser uma
das mais fortes bandeiras do movimento operrio e sindical. Mas tambm uma realidade que j
vem caracterizando a maior parte dos pases desenvolvidos
15
. Infelizmente, na periferia do
sistema capitalista convivem ainda altssimas taxas de desemprego, subemprego e
marginalidade com longas jornadas de trabalho. Ser, entretanto, no sentido da reduo que se
tender a caminhar, mesmo que lentamente, principalmente se direes politicamente mais
progressistas forem imprimidas gesto econmica.
A par da reduo da jornada, reforam-se as tendncias de desenvolvimento de atividades no
econmicas, um campo de atividades nas quais os indivduos empregam seu tempo livre, nestas
condies, deixa de ser, tendencialmente, o tempo do no trabalho, do descanso, o tempo que
resta, como insiste Gorz. agora o tempo das atividades de enriquecimento humano, das trocas
sociais, teis, frutferas entre os homens livres. Se esse todavia um quadro do futuro, no deixa
de ser, entretanto, um retrato da situao que j comea a se desenhar. Por que no esse o
sentido da proliferao das associaes voluntrias, das organizaes no governamentais, das
redes assistenciais e de solidariedade, de ajuda mtua, de cuidados e ateno com crianas,
idosos, que vem se desenvolvendo nas cidades, nos municpios, nos bairros, nas vizinhanas,
enfim, na comunidade? Estas atividades autnomas, que no se confundem com a economia
alternativa, submersa ou informal tm afetado as reas culturais e estticas, mas se

14
Gorz, A.- op.cit pp 10.
15
N Europa, a jornada de 30 horas semanais ou 6 dirias vem j caracterizando inmeros setores econmicos.
Clculos citados por Gorz indicam a necessidade de reduo para 1.000 horas anuais, em vez das 16:00hs anuais,
em vez das 1.600 mdias atuais, para a manuteno do nvel atual de emprego cf. Gorz, A op cit. 17-19.
NEPP UNICAMP 24
desenvolvem sobretudo no domnio das polticas sociais. Surgem, verdade, principalmente na
crise e se justificam a si prprios pela falncia ou limites das aes do Estado na garantia dos
direitos sociais. Mas so materialmente possveis porque tem havido um aumento do tempo
socialmente livre na sociedade. Por outro lado, sob esta forma que a sociedade se assenhoreia
do espao aberto pela reduo do trabalho, preenchendo-o com uma nova forma de
sociabilidade, com novas formas de relaes sociais no-econmicas mas socialmente teis.
Mas sob essa forma, tambm, que os indivduos, as famlias, enfim a comunidade recuperam
sua soberania, reforam seu poder de autodeterminao, vis-a-vis os outros poderes
dominantes, o poder do mercado ou o poder do Estado.
Mas em parte, a condio de viabilidade e de consolidao destas novas formas de trabalho
social dada pelo fato de que, nos termos de Gorz, a renda tende a se desvincular da
quantidade de trabalho despendida. Nas suas palavras, ...Quando a economia demanda menos
trabalho e, para um volume de produo crescente, distribui menos e menos salrios, o poder de
compra dos cidados e seu direito a uma renda no podem mais depender de quantidade de
trabalho que eles realizam
16
. Em geral, poder-se-ia dizer que o salrio indireto, isto , o volume
de recursos em espcies e benefcios que so agregados ao salrio atravs das polticas sociais
indicam j aquele distanciamento entre renda e tempo de trabalho a que se refere Gorz. A maior
parte dos mecanismos redistributivos atuais constituem indcios daquele afastamento e das
possibilidades de participao mais generalizada na riqueza social por formas outras que no a
contabilidade do tempo de trabalho assalariado. Aqui, queremos nos referir as determinadas
frmulas que, de algum modo, reforam a relativa independncia da renda em relao
quantidade de trabalho:
Em primeiro lugar, a renda social mnima (ou se quiser, o salrio social, o mnimo insero dos
franceses ou a renda social) garantida incondicionalmente a todos os cidados. Cara aos liberais
(especialmente quando definida a um patamar inferior ao patamar de subsistncia, esta frmula
tem sido hoje encaminhada seja em nome dos direitos sociais mnimos do cidado, que teria
assim garantida suas necessidades vitais bsicas, seja como uma frmula de ao mesmo tempo
responder quele desiderato e solvabilizar a demanda, monetizando as relaes dos clientes
com os benefcios sociais, ao invs de empurr-los para equipamentos sociais do Estado, de
restos caros, imensos, burocratizados e ineficientes.
Em segundo lugar, o crescimento tendencial dos programas assistenciais de todo tipo, sobre os
quais j nos referimos. Seu crescente peso mostra, ainda que sob a perversa forma do
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assistencialismo, a possibilidade de que parte da populao aproprie-se de parte da riqueza
social sem a frrea contrapartida do trabalho remunerado. Mas, por outro lado, o crescente peso
de programas assistenciais mostra tambm que a introduo da seletividade na definio de
mnimos sociais vem se reforando, principalmente na crise. Aparentemente, a frmula dar cada
vez mais tudo a todos tpica do padro institucional redistributivo vem sendo pragmaticamente
substituda por outra do tipo dar mais a quem tem menos, focalizando a poltica social sobre as
camadas mais carentes da populao, reforando assim o carter redistributivo da ao estatal
na rea social.
Em terceiro lugar, o crescimento do emprego no setor pblico, em particular nas reas sociais, a
educao, a sade, a assistncia e promoo social etc. O parasitismo, o inchao do Estado, o
emprego pblico fazendo as vezes do seguro desemprego, todos esses fenmenos que tanto
assustam aos liberais e conservadores atestam, mesmo que deformadamente, o fato de que a
sociedade dispe de parte de sua riqueza mantendo formas de trabalho que so, teoricamente,
socialmente teis, ainda que economicamente improdutivas que j vem se esboando aqui e ali,
qual seja, a de que certas necessidades sociais bsicas, tais como a assistncia s crianas ou
aos idosos , por exemplo, possam ser realizadas em casa, pelas famlias, ou na comunidade, sob
forma de cooperao voluntria, pelos prprias pais ou parentes que teriam, em contrapartida,
renda garantida seja porque a recebem diretamente do Estado, seja porque tiveram reduzida sua
jornada de trabalho sem perda de renda. Ora, mas esta forma de dizer no ao Estado teria ento
um sentido todo diferente do que querem os liberais: estaria significando no a pobreza ou o
descaso pblico com as condies de vida, antes o repatriamento sociedade (s suas bases
comunitrias, locais, de vizinhana, isto , s suas formas modernas de agregao) das
atividades que tm sido realizadas sob forma ineficiente em todos os sentidos e, mais ainda, sob
corte tecnocrtico, profissionalizantes e burocratizado. Como quer Gorz, no se trata de
desmantelar o Estado Providncia mas de alivi-lo, medida em que a durao do trabalho com
fins econmicos diminui, de tarefas que, alm de seu custo, se acompanham de pesada tutela
sobre seus destinatrios
17
. Mas esta substituio do Estado pela Sociedade, porque disso que
se trata, somente poder realizar-se e simultaneamente conservar seus contedos de justia
social se fortemente planejada e coordenada pelo Estado, assegurada por instituies
democrticas que garantam os direitos sociais e inibam os particularismos, isto , o florescimento
dos estreitos interesses privados e corporativos.

16
Cf Gorz, A.. op. cit. pp 19
17
Gorz, A. op. cit. pp 20
NEPP UNICAMP 26
Finalmente, um outro mecanismo que refora o anterior em vrios aspectos so as subvenes
estatais a associaes voluntrias que executam polticas sociais. Nada nova, uma vez que o
velho assistencialismo nutriu-se atravs dos sculos por esta frmula, hoje as subvenes
podem ganhar um carter distinto, o de manter a responsabilidade do Estado na garantia dos
direitos sociais sem que isto signifique reproduzir ad eternum as formas estatizadas e
burocrticas de produo e distribuio de servios sociais. Carter distinto que adquirem
somente quando publicamente controladas por instituies capazes de inibir os desvirtuamentos
de todo tipo que sabiamente podem ocorrer no mbito de ao das entidades filantrpicas ou
comunitrias. Por isso mesmo e mais uma vez, a forte coordenao, o planejamento e o controle
estatal se fazem necessrios.
As formas anteriormente assinaladas, como j dissemos, vm constituindo indcios das
profundas transformaes do tempo de trabalho socialmente disponvel e que se traduzem na
possibilidade de relativa dissociao entre renda e quantidade de trabalho. Obviamente, tais
formas tm se manifestado diferentemente segundo configuraes scio-polticas
conservadoras, liberais ou progressistas. Vale a pena acrescentar duas ou trs palavras sobre
tais diferenas.
Tomemos a renda mnima. A tese da garantia de uma renda independente do trabalho tem,
teoricamente, encontrado adeptos direita, no centro e esquerda. Pareceria at haver mesmo
um consenso de que, dadas as condies atuais, o direito renda j no pode mais ser
confundido com o direito ao emprego e, portanto, ao salrio
18
. Entretanto, to logo esta tese geral
se manifesta em programas concretos, as clivagens de concepo poltica se fazem sentir. A
verso conservadora, direita, endossada hoje por toda a pregao neo-liberal, bastante velha
e tem o significado de admitir as imperfeies do mercado capitalista, tornando socialmente
tolerveis suas consequncias em termos de pobreza e desemprego. Traduzida em termos
contemporneos, esta idia de mnimos sociais tem sido tomada por governos conservadores
como estmulo ao desenvolvimento de programas assistenciais de todo tipo, assistencializando
a poltica social e, por isso mesmo , fragilizando-a. Nos ambientes conservadores, em geral tese
vem acompanhada de outra, tais como a da privatizao dos servios sociais e a da substituio
das regulaes jurdicas e polticas pela regulao do mercado.
H tambm uma verso social - democrata da renda mnima: sua lgica no responde s
imperfeies naturais do mercado, deve antes traduzir a referida diminuio da quantidade de
trabalho de que a sociedade necessita. Sua forma a dispensa peridica de um determinado
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volume de recursos em dinheiro aos que no trabalham, basicamente os desempregados,
situao possvel sempre que aliada a uma diminuio gradativa da jornada de trabalho sem
perda de renda dos que continuam trabalhando. Nos dias atuais, tal concepo vem associada
em geral a polticas de defesa e de reforo dos programas pblicos de proteo assim como os
de criao de emprego (pelo Estado e em geral fora da economia, ligados por exemplo defesa
do meio ambiente).
H finalmente uma concepo mais radical, ps social democrata, se assim pudermos dizer, na
qual a renda mnima, ainda que entendida como a anterior e aliada tambm diminuio da
jornada (sem perda de renda), deve entretanto se traduzir no em distribuio individual de
dinheiro, antes como pagamento do trabalho despendido nos programas sociais levados a cabo
por entidades e associaes comunitrias que gradativamente substituem o Estado na ao
social. Esta a forma que se assenta na refora a tendncia de alterao da sociabilidade, da
crescente capacidade de ao coletiva da sociedade.
Tambm as avaliaes da natureza e papel das organizaes sociais variam muito. Na verso
conservadora, no se trata de reforar as entidades participativas e atuantes, ao contrrio.
Pretende-se de um lado atribuir vagamente, sem os correspondentes recursos, a um sempre
indefinida comunidade a responsabilidade pelas aes sociais junto aos pobres privados de
qualquer definio de direitos aos servios sociais. De outro, quando identificados, so
principalmente as entidades assistencialistas da elite as que so privilegiadas, em geral sem o
devido controle ao uso que fazem dos recursos pblicos. Finalmente, na sua vertente
contempornea, sob a tese de reforo das assim chamadas Organizaes No Governamentais,
o que se processa, efetivamente, uma poltica de privatizao dos servios sociais, os
beneficirios devendo pagar pela pouca e precria assistncia que recebem.
Na verso social - democrata, tende a ser diminuto o peso e papel atribudo s organizaes da
sociedade civil. A partir de um modelo estatizante de Welfare, as organizaes voluntrias
tendem a ser negativamente julgadas, at mesmo pr - julgadas. Em geral, o argumento o de
que ou so incapazes de realmente serem participes da execuo da poltica social, ou ento,
numa verso mais radical, o de que vincul-las operao das polticas sociais significa
introduzir novas formas de explorao do trabalho, uma vez que, alm do tempo normal do
trabalho, assalariado, prev-se o trabalho adicional dos trabalhadores para terem acesso a bens
e servios que, por direito, deveriam ser dispensados pelo Estado.

18
Cf. Gorz, A.. Qui ne travaillera pas mangera quand meme, op cit pp 57.
NEPP UNICAMP 28
Finalmente, uma posio mais esquerda que tem se manifestado a que valoriza o pleno
envolvimento das organizaes voluntrias nas polticas sociais como condio mesmo de
possibilidade de um futuro que seja ao mesmo tempo de desenvolvimento econmico e de maior
equidade social. Alinham-se aqui as posies de defesa das formas sociais autnomas como
sinnimo e expresso da maior capacidade organizativa e de ao coletiva da sociedade, frente
ao Estado, obviamente, e frente ao Mercado, seguramente. Entendamos o ncleo desta
argumentao.
Parte-se em geral da tese de que a crise atual no apenas mostra sua face positiva, a de
liberao do trabalho, tal como j a descrevemos e que pode ter como conseqncia, ainda que
no automtica, a ampliao do tempo social dedicado s atividades da solidariedade. A crise
abalou tambm as formas e mecanismos da gesto estatal tal como as conhecemos, tornando-
as falidas e caducas. Em outras palavras, trata-se de uma crise da forma contempornea do
Estado Capitalista e uma das suas dimenses a reiterada restrio que vem se manifestando
no funcionamento dos Welfare States, seja a conhecida insuficincia financeira, seja no que se
refere a seu formato centralizado, burocratizado etc. Ora, no um privilgio do pensamento
progressista pode no apenas reconhec-la como apontar superaes que no significam
restaurao, isto , formas utpicas de retrocesso s (mgicas) virtudes do Mercado ou
conservao, isto , a impossvel continuidade da forma atual de interveno e regulao estatal.
A proposta a de que a Sociedade se reforce, a de que se adense a capacidade de ao
coletiva da Sociedade. Mas isso, nos termos atuais da sociedade capitalista, no se faz sem e
contra o Estado. Ao contrrio, tanto para o florescimento das foras centrpetas e de aglutinao
a partir de instncias necessariamente mltiplas e descentralizadas, quanto para restringir o
esgaramento das polticas pela insero de interesses particulares e paroquiais, a decidida
coordenao estatal, atravs de formas democraticamente planejadas, passa a ser condio de
possibilidade de que, sob este novo modo, a Sociedade apodera-se do seu prprio destino.
Agentes sociais e governo, redefinidos seus papis no campo da poltica social, podem assim
agir contra as atuais foras centrifugas que foram to reforadas pela crise e que enfraqueceram
ou obstaculizaram a construo histrica da capacidade de ao coletiva organizada
19
.
3. POSSVEIS CONFIGURAES DA POLTICA SOCIAL BRASILEIRA

19
Ver a este respeito os documentos da Cepal Desarollo Equitativo, Algunas Sugerencias para la accin, LC/R.
62822/12/87, Div de Desarollo Social; Restriciones al Desarollo Sostenido en America Latina y el Caribe y
Requisitos para su Superacin, LC/G. 1488,8/2/88; La Situacin del Bien Estar Social para el Desarollo en
America Latina, LC?L. 426,13/08/87.
NEPP UNICAMP 29
hora, cremos, de nos perguntarmos sobre o futuro da proteo social no Brasil, na travessia
deste final de sculo. A discusso anterior pretendeu salientar alguns processos que, a nosso
ver, vm j alterando a fisionomia do nosso Welfare State, assim como as tendncias mais
profundas a partir das quais podem ser pensadas: as transformaes que se processam no
mundo das relaes de trabalho e que se projetam na economia e na dinmica de toda a
sociedade.
Claro que estas so tendncias gerais das sociedades capitalistas contemporneas e que, no
Brasil, emergem segundo as nossas especificidades. Mas, a nosso ver podem auxiliar-nos a
compor os quadros alternativos mais provveis de encaminhamento do nosso Welfare State no
futuro prximo. Sobre eles nos deteremos a partir de agora.
Sem nenhuma pretenso de aplicar e desenvolver, nos termos deste trabalho, a metodologia
clssica dos cenrios, nos limitaremos aqui a descrever trs situaes limite, trs contornos
possveis para a equao desenvolvimento econmico X equidade social. Para isso, levamos em
consideraes os vigentes parmetros demogrficos, o atual padro de proteo social e as
tendncias gerais de transformao j assinaladas, assim como as variveis que mais
proximamente podem afetar as polticas sociais: no plano econmico, as taxas de crescimento da
economia, de emprego e de salrios; no plano institucional, o grau de eficcia dos mecanismos
de poltica econmica e social, o perfil do financiamento do setor pblico, o desempenho em
geral do aparelho de Estado.
Obviamente, as taxas de crescimento da economia em particular do emprego e dos salrios
jogaro papel crucial no desempenho futuro da proteo social no pas. A crer nas previses dos
analistas econmicos, dificilmente reproduziremos entre ns as altas taxas de crescimento
verificadas at a dcada passada. Mas uma poltica econmica que se comprometa com o
desenvolvimento poder apresentar, sem dvida, realizaes menos medocres que as atuais e
elevar mais ou menos as taxas de emprego na medida em que a ela estiverem tambm
vinculadas coerentes polticas setoriais alm das de emprego e de formao de mo-de-obra,
conduzindo a uma diminuio das taxas de desemprego, subemprego e de atividades no
mercado informal de trabalho, tudo isso tendendo a reduzir as presses sobre as polticas
sociais. Entretanto, reduo efetiva de tais presses somente podem se manifestar se de fato se
verificar uma significativa elevao de crescimento econmico, mas no automaticamente
resultante deste. No h dvida de que qualquer perspectiva mais otimista em relao proteo
social no Brasil tem como premissa tal elevao de salrio, para que se rompa de vez com o
NEPP UNICAMP 30
frreo crculo que faz com que tambm os assalariados formalmente insertos no mercado de
trabalho sejam necessariamente clientes da assistncia social, como j vimos.
Por outro lado, a reforma do Estado condio de possibilidade de um crescimento com
equidade e, na sua ausncia, apenas cenrios medocres e negativos da proteo social podem
ser projetados. Rapidamente, podemos nos refletir aos termos desta reforma que venha a
superar, no mdio prazo, as atuais caractersticas de falncia do Estado: a recuperao da
eficcia dos mecanismos de financiamento do setor pblico, em geral, e das polticas sociais em
particular; uma reforma administrativa que verdadeiramente descentralize e descontraia os
poderes de deciso, democratizando o Estado, mas ao mesmo tempo restaure a sua
capacidade de coordenao e planejamento. Em outras palavras, o que estamos afirmando
que ou atualizam-se os mecanismos de gesto pblica, modernizando-se e acompanhando o
sentido das transformaes e demandas sociais, ou conviveremos com um Estado cada vez
mais incapaz de responder pelas suas funes gerais, constituindo mais um dos elementos
desintegrados pela crise.
No plano poltico mais geral, importante reconhecer o grau de autonomia relativa com que a
poltica social pode ser colocada em relao poltica e poltica econmica: as prioridades com
que sero assumidas as questes do combate pobreza, misria e desigualdade social,
assim como as formas e timings de sua concretizao diferenciaro posies conservadores,
liberais e democrticas no tratamento da questo social.
O comportamento dessas variveis tendo como quadro de fundo o atual perfil da poltica social
brasileira assim como as atuais tendncias de sua transformao pode dar origem pelo menos a
trs diferentes lgicas de evoluo futura da proteo social:
A Mnima Proteo Social (ou a impossvel manuteno).
Num quadro de baixas e oscilantes taxas de crescimento econmico, de emprego e de salrios,
sem reduo da jornada de trabalho, e portanto de manuteno dos patamares atuais de
desemprego, sub-emprego, pobreza e misria, possvel descortinar um horizonte de
manuteno do atual padro de poltica social, nos seus termos mnimos, sem significativas
reformas do aparelho de Estado e sem que as polticas sociais ganhem verdadeira prioridade nos
programas de governo. Isto, a nosso ver, contraditoriamente significa de um lado dar
continuidade, ainda que muito lentamente, ao processo de ampliao dos direitos sociais em
curso, sem contudo consolidar os mecanismos institucionais e financeiros que podem garanti-los.
Mas a par dessa terica ampliao do sistema de Welfare, mantm-se e se fortalecem as
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tendncias de assistencializao dos programas, agora sob sua forma descentralizada (e sem
recursos), e tambm, dados os limites observados, da privatizao de muitos esquemas e
benefcios (o que, na verdade, refora tambm tendncias em cursos na sade, na educao e
at mesmo nas aposentadorias complementares). Por isso mesmo, torna-se difcil e problemtica
a verdadeira manuteno do quadro atual, face fora das presses desagregadoras. Com
efeito, o quadro descrito aponta mais para a evoluo, a mdio prazo, da situao atual em
direo ao padro conservador que descrevemos abaixo.
A Reverso Conservadora (de orientao liberal).
As premissas so, obviamente, as baixas taxas de crescimento econmico, do emprego e dos
salrios e a manuteno da atual jornada de trabalho. A mdio prazo, tendem a se reforar no
somente as taxas de desemprego, mas as de marginalizao de contigentes crescentes da
populao face aos focos de desenvolvimento, aprofundando a dualidade, na economia, entre os
que trabalham e, portanto, esto protegidos, e a massa no-empregada, introduzindo assim
rupturas nos atualmente j frgeis liames de solidariedade social entre trabalhadores ativos,
inativos e no-trabalhadores. Na ausncia de reformas institucionais de monta e face s
inevitveis restries financeiras com que h de se enfrentar o Estado aos trs nveis da
Federao, a poltica social cada vez mais passa a ser concebida em primeiro lugar como
responsabilidade de uma terica comunidade que, sem recursos adequados, pode no mximo
impulsionar programas assistencialistas junto aos pobres, num quadro de crescente privatizao,
principalmente junto classe mdia, dos esquemas de proteo social. A poltica social ganha,
ento, perfil cada vez mais seletivo e residual, voltada crescentemente para os grupos de riscos
individualizados, aos quais se distribui arbitrariamente dinheiro e benefcios in natura,
fragilizando-se enquanto poltica que cada vez menos se assenta sobre direitos sociais
claramente definidos e universalmente respeitados.
A Nova Proteo Social (ou a sociedade se protege)
Neste cenrio positivo, claro que se supe um comportamento altamente adequado das
variveis de crescimento econmico, emprego, salrios e reduo progressiva da jornada de
trabalho. Assim, mesmo com restries, j que no so previstas altssimas taxas de
crescimento, o prprio comportamento da economia responde positivamente pela manuteno
da solidariedade bsica entre trabalhadores, de um lado, e pela capacidade de um Estado
institucionalmente transformado e descentralizado na suas decises e operaes de arcar com
as tarefas de planejar, fazer executar e controlar uma poltica ampla de proteo social cada vez
mais assentada sobre a capacidade organizada e de ao coletiva da sociedade. Isto , nestas
NEPP UNICAMP 32
condies prefigura-se uma situao, no Brasil, em que ao mesmo tempo em que reforam-se
certos ncleos estatizados e nacionalmente articulados do Bem-Estar Social previdncia,
sade, educao definem-se e reforam-se tambm as formas descentralizadas e realizadas
basicamente por organizaes voluntrias, no-governamentais, de implementao de
programas assistenciais, de cuidados com crianas e idosos, de meio-ambiente, de habitao
popular sob forma econmica cooperativa ou monetariamente referida ao mercado (isto , sob
formas tais como as do cheque-educao para a pr escola, ou cheque-medicamentos etc). Ou
seja, numa situao de reforo da solidariedade, uma ponta do sistema evolui para o
adensamento dos mnimos sociais universalmente garantidos e oferecidos sob forma
preponderante de equipamentos coletivos pblicos, enquanto a outra avana para formas
modernas de programas no contributivos seletivamente oferecidos, focalizados sobre as
camadas carentes da populao e assegurados por instituies e recursos pblicos, mas
controlados e executados basicamente por redes comunitrias de solidariedade, incluindo os
desempregados ou no empregados e suas famlias, (isto , os prprios beneficirios) que, para
este trabalho, fazem jus a uma renda mnima. A busca de maior grau de eficincia e de
menores custos dos programas sociais, de um lado, e de novas formas de socializao,
solidariedade e controle por parte dos beneficirios, de outro, devem integrar os objetivos deste
novo padro de polticas.
Dados os limites deste trabalho, no h como nos estendermos, at mesmo para no
tangenciarmos em demasia a especulao, sobre estas situaes limite que vimos de esboar.
Parece-nos interessante, para finalizarmos, tecer algumas observaes adicionais sobre a
especificidade do Welfare State no Brasil e de seu futuro. Os cenrios to rapidamente
enunciados acima levam-nos a sublinhar a ausncia de um verdadeiro futuro social democrata
no pas, quando visto pelo prisma do padro de poltica social com que poderemos e haveremos
de conviver. A idia de que continuaremos a seguir indefinidamente pela trilha da construo de
um Welfare State altamente centralizado, estatizado, institucionalizado nos moldes dos perfis
institucionais redistributivos a que fizemos referncia, tal idia parece distante de nossas
possibilidades. Seja porque contradiz, no geral, a tendncia mais profunda de transformao do
tempo de trabalho, seja porque defronta-se com as fortes e contemporneas demanda por
descentralizao, participao, desburocratizao, individualizao, no massificao, seja
finalmente pelas previstas dificuldades de financiamento, o padro social democrata do ps
guerra de Welfare State parece constituir uma realidade que no se edificar entre ns.
Aparentemente, mais uma vez, segundo a alternativa mais promissora, este nosso pas trilhar o
caminho dos pases capitalistas desenvolvidos, sem contudo repetir todas suas fases e modelos.
NEPP UNICAMP 33
No cenrio mais otimista, ajustaremos nosso Futuro Estado de Bem-Estar s caractersticas
que os Welfare State parecem estar adquirindo nestas ltimas dcadas do sculo: a delimitao
de um patamar mnimo de prestao sociais universais, mas possivelmente menos generoso do
que aquele que aparentemente se prometeu no passado; a definio de um conjunto de
prestaes seletivamente distribudas populao carente; abertura de espaos para pretenses
sociais estimuladas e reguladas pelo Estado, mas produzidas e geridas sob duas formas, as
exclusivamente mercantis e as organizadas pelas redes solidrias e voluntrias.
Mas provvel que, tambm aqui, outra vez no repetiremos a histria. A nosso ver, a
especificidade que conservaremos diz mais uma vez respeito ao papel do Estado. A diferena
das teses liberais, neo liberais mas tambm das anarquistas, aqui entre ns o reforo da
Sociedade atravs das suas formas organizadas participantes se dar junto e a par de um
estupendo reforo da capacidade de coordenao e controle estatais. Coordenao e
Planejamento de um lado, fortes instituies legais asseguradoras dos direitos, de outro,
constituem condio de possibilidade tanto para o florescimento das formas de ao coletiva da
sociedade (pelos bloqueios que podem significar aos apetites mesquinhos das elites
conservadoras do pas) quanto para a garantia de que a poltica social, ainda que
desburocratizada, desestatizada, descentralizada e pulverizada, se far a graus crescentes de
igualdade, justia e equidades sociais. Este pareceria ser o cenrio mais promissor e fecundo de
modernizao e fortalecimento do nosso Estado de Bem Estar Social.
PARTE III
POR UMA NOVA POLTICA SOCIAL
O comprometimento com as perspectivas mais otimistas porque mais democrticas, mais
progressistas do Estado do Bem Estar Social no pas que anteriormente esboamos nos leva,
agora, a refletir sobre um conjunto de propostas e medidas que possam acelerar e reforar
aquelas possibilidades virtuais.
Ao longo de toda a dcada, o debate sobre as polticas sociais brasileiras parece ter conduzido a
um certo consenso de que o reequacionamento e a democratizao do nosso precrio e limitado
Welfare State passaria, necessariamente, pelo enfrentamento de pelo menos trs questes:
- o aumento e o redirecionamento do gasto social, contemplando uma sria reviso do
padro de financiamento dos programas;
NEPP UNICAMP 34
- uma reforma dos parmetros e perfil da proteo social, segundo critrios socialmente
mais justos de equidade, conferindo s polticas sociais um carter redistributivo mais
forte;
- finalmente, uma radical reforma administrativa da mquina estatal responsvel pelas
polticas sociais, de modo a corrigir as imensas distores que a caracterizam e a apoiar
a efetivao dos dois objetivos anteriores.
Nas pginas anteriores, tratamos fundamentalmente da segunda questo, qual seja, a da
morfologia, dinmica e recentes transformaes do nosso padro de proteo social. Vale a
pena, agora, refletir organizao institucional que sustenta as polticas sociais no pas.
Parece ser aceito por muitos que, to importante quanto conferir maior centralidade ao gasto
social, ou redefinir a proteo social segundo um novo padro de justia equitativa, a reforma
administrativa no campo das polticas sociais pareceria constituir um passo necessrio
democratizao das polticas do governo no campo social.
Isto porque, como j dissemos, a ossatura burocrtica sustentadora daquelas polticas estava
condenadamente marcada pelo excesso de centralizao, pela fragmentao institucional, pelo
gigantismo, pelo burocratismo, pelo tecnocratismo, por indevidas autonomizaes, pelo custo
caro da mquina, pela privatizao do prprio Estado, tudo isso produzindo os sabidos efeitos
funestos que rapidamente podem ser relembrados:
- um alto grau de ineficincia e ineficcia dos programas sociais;
- as to conhecidas, insuportveis mais resistentes superposies de competncia, de
agncias, de clientelas alvo, dos objetivos, dos mecanismos operadores etc.;
- a forma estanque como so concebidas e tratadas as carncias sociais, fragmentando a
demanda e pulverizando os recursos financeiros, humanos e institucionais mobilizados;
- as exageradas demoras no processo de alocao e aplicao de recursos, ocasionando
um alto grau de perda alm de uma proporo absurda de absoro de recursos antes
de sua efetiva aplicao na ponta dos programas;
- um indesejvel distanciamento dos formuladores e executores de polticas e os seus
beneficirios, isto , uma certa opacidade dos programas sociais face s caractersticas
especficas da demanda;
NEPP UNICAMP 35
- uma quase total ausncia de mecanismos de controle e avaliao dos programas sociais,
e portanto, da possibilidade de correes geis de sua deficincias ou de inibio aos
usos clientelsticos ou fraudulentos dos benefcios;
- graus exagerados de instabilidade e descontinuidade dos programas sociais,
principalmente daqueles que abrigam inovaes, experimentao etc.,
- finalmente, um peso desproporcional dos interesses burocrticos, corporativos e privados
nas definies e dinmica de funcionamento da mquina social do Estado.
certo que o possvel consenso sobre essa situao no significou de nenhum modo acordo
sobre as formas de agir e muito menos sobre onde e quando atuar. Este diagnstico geral seguiu
um duplo movimento, a pela metade dos anos 80, principalmente com o advento da Nova
Repblica: de um lado, foi assumido pelo governo que, de algum modo, vem desde ento
acenando com promessas de reformas e de reestruturao mais geral das polticas sociais, muito
embora no as tenham levado a cabo. De outro lado, o diagnstico foi se especificando
setorialmente, rea a rea, conformando propostas particulares e mais densas de reformas na
previdncia, na sade, na educao, na habitao, etc. At certo ponto e em termos de preceitos
e princpios gerais, a nova Constituio acolheu a maior parte das sugestes, muito embora v
caber legislao completar detalhar os modos especficos de estruturao e funcionamento de
cada sub sistema de polticas. Como assinalamos antes, alm de ampliar o campo dos direitos
sociais, a Constituio sublinhou alguns princpios gerais que devem orientar a reestruturao da
poltica social, em gerais que devem orientar a reestruturao da poltica social, em particular
neste campo que nos interessa, o da organizao institucional: a descentralizao dos sistemas,
com uma forte nfase municipalizao; a integrao dos servios sociais frente s clientelas e o
aumento do grau de participao popular na implementao dos programas foram teses
fortemente apoiadas pelo legislador constituinte e devem seguir orientando os trabalhos de
legislao complementar e das constituintes estaduais .
Muita insatisfao tem sido gerada pelo fato de que no se procedeu ainda, na prtica,
execuo da poltica de sade (SUDS), a uma radical reforma administrativa de modo a ampliar o
grau de eficincia e efetividade do gasto social. Reformas administrativas so em geral
processos extremamente complexos que esbarram em fortssimas resistncias ; dificilmente so
levados a cabo e somente o so quando apoiados por forte e tenaz vontade poltica, o que
obviamente faltou a um governo to desgastado na sua legitimidade. Desafio mais srio ainda
quando se entende que, no nosso caso, sob a temtica da reforma administrativa, est de fato
em jogo uma verdadeira reforma do Estado, da sua estrutura, dos seus modos de operao, das
NEPP UNICAMP 36
suas relaes com o setor privado, com os interesses particulares, enfim com a sociedade civil.
Foi exatamente sobre as possibilidades de novos formatos no perfil futuro das polticas sociais
que nos dedicamos nas pginas anteriores.
Parece-nos importante trazer agora a discusso para o plano mais concreto das aes e
medidas de modo a levar em conta pelo menos trs coisas:
- a urgncia em atuar sobre as condies absurdas de pobreza, misria e gritantes graus
de desigualdade social - condio, com sempre lembra o Professor Jaguaribe, para dar
prosseguimento ao processo de consolidao democrtica no pas;
- os constrangimentos e limites, em termos de recursos, possibilidade e tempo, impostos
seja pela estrutura econmica do pas, seja principalmente pela recesso econmica;
- no plano ideolgico ou das concepes , o ataque neo - liberal, de um lado, e o velho
iderio populista-estatista, de outro, quando referidos pertinncia, volume reas e
formas da ao do Estado no campo social.
1. SOBRE QUESTES DE PRINCPIOS E PRIORIDADES
Somente uma drstica reorganizao institucional pode sustentar um efetivo programa de
reordenamento das polticas sociais. Como j afirmamos, todos os diagnstico da situao
organizacional das polticas sociais insistem em alguns pontos bsicos: mais do que falta de
recursos, no Brasil, a sua m alocao que parece imediatamente responder pelo mau
desempenho da maior parte dos programas sociais federais; no plano institucional, a
multiplicao de programas alojados em incontveis agncias governamentais quase
incomunicveis entre si explicam as superposies e duplicaes de todo tipo. Tambm o
desvirtuamento dos alvos e recursos tem como conseqncia uma reduo de carter
progressivo dos programas, fazendo com que em muitos deles sejam as populaes mais
aquinhoada e socialmente mais protegida a que tende a se beneficiar das aes pblicas na rea
social. Por outro lado, o alto grau de centralizao dos recursos de poder e dos processos
decisrios na ausncia dos mecanismos de participao que ainda marcam a estrutura e a
dinmica do aparelho estatal no apenas agravam aquelas distores como permitem a
introduo de outras, em particular o manejo da mquina pblica para fins clientelsticos,
particularistas e privados.
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Rever este estado de coisas significa regenerar as funes pblicas bsicas e recuperar as
capacidades do Estado enquanto planejador, coordenador, indutor do crescimento e da
modernizao econmica, sustentador do bem - estar - social. E isso nos termos das modernas e
contemporneas formas de gesto pblica, as que no incorrem necessariamente em estatismo,
gigantismo ou burocratismo mas antes mobilizam os verdadeiros recursos da sociedade na
consecuo de polticas pblicas e no seu controle.
No caso das polticas sociais, estas observaes tm endereo certo. De um lado e contra o neo
liberalismo privatista e conservador, o que aqui se enfatiza a necessidade de um efetivo
aprofundamento das funes estatais na promoo do bem estar social, reforando em
particular de seu papel de planejador e garantidor de formas socialmente mais justas de
convivncia social. Sem planejamento e na ausncia de coordenao e controle pblico, to
somente podem vicejar os selvagens interesses particularistas, negadores da maior igualdade e
das formas democrticas de vida em sociedade.
Mas o aprofundamento das funes estatais no pode nem deve significar, como num socialismo
outrance, aquele amlgama de centralismo calado em grandes equipamentos pblicos,
vastos sistemas burocrticos que em pouco tempo tornam-se caros e ingovernveis, presa fcil
dos fortes interesses privados. No campo das polticas sociais, a busca de formas alternativas de
produo e distribuio de bens e servios sociais alternativas porque se defrontam com aqueles
que pareciam ser os nicos dois plos possveis desta equao, e Estado e o Mercado tm o
significado mais geral de indicar a possibilidade de alteraes no modo atravs do qual o prprio
Estado pode se fazer cada vez mais presente nos mecanismos de proteo e bem estar social
sem incorrer simultaneamente em mais estatismo, em maior centralizao burocrtica.
Estas observaes, ainda que repetitivas, tm sua razo de ser. Ao que parece, tem faltado,
recentemente, no que se refere s polticas sociais, uma crtica contundente s formas
populistas, enganosas e impraticveis atravs das quais elas tm sido tratadas no discurso
poltico partidrio ou no encaminhamento com fortes cores corporativas das demandas sociais.
Contra o ataque neo liberal ao Estado, certo que, ainda que insuficientes, tem havido aqui e ali
respostas que reafirmam a necessidade da interveno do Estado na rea social e desmarcaram
o carter conservador e antidemocrtico das propostas de reduo e minimizao do gasto social
pblico em nome das virtudes do mercado
20
. Pouca anlise, entretanto, tem merecido o

20
Ver, a respeito, o excelente nmero dedicado ao tema em NOVOS ESTUDOS CEBRAP, n 22, out 1988, So Paulo;
ver tambm o competente artigo de Luiz Antnio de Oliveira Lima A ofensiva da nova direita contra o estado do
bem estar , Gazeta Mercantil, 21-03-1989, p.4.
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tratamento irresponsvel daqueles que sugerem tudo ser possvel, ou os que tudo prometem,
sem nenhuma considerao pelas espinhosas questes das prioridades dos que nada tm e dos
recursos, isto , do quem vai pagar a conta. Ora, o verdadeiro compromisso democrtico exige
que se enfrente com responsabilidade a questo de como redesenhar as polticas sociais num
perodo de crise, quando os recursos so escassos e quando, pelas razes mesma da crise, as
demandas por parte das camadas pouco aquinhoadas da populao tendem a crescer.
A consolidao democrtica do pas exige que o programa de governo em matria de poltica
social expresse claramente uma slida concepo de justia social, atravs de propostas que
explicitem pelo menos trs coisas:
- obviamente, uma clara definio da prioridade da poltica social, isto , que transparea a
vontade de reorientar o gasto pblico para os objetivos sociais, integrando fortemente os
objetivos das polticas econmica e social;
- uma clara definio das prioridades sociais, isto , uma simples mas forte recuperao
das grandes prioridades no interior da prpria rea social, sade e alimentao,
educao bsica e habitao popular.
- uma forte nfase no sentido compensatrio das polticas sociais, isto , a poltica social
do governo deve reforar seu carter redistributivo, compensador das fortes
desigualdades sociais.
A crise dos anos oitenta elevou o grau de demandas sociais e ao mesmo tempo reduziu os
recursos pblicos e privados disponveis para o gasto social, quando confrontados com o volume
crescente da demanda. Do ponto de vista do gasto pblico, esta situao reduz a possibilidade
de dar seqncia s prticas de polticas sociais de cunho universalista, destinadas igualmente a
todos (do tipo tudo a todos). Sem desmerecer o princpio universalista e mesmo reconhecendo
o acerto da Constituio em reafirm-lo tantas vezes, como o fez, deve-se aceitar que nas
condies atuais, o princpio da igualdade requer o direcionamento das polticas sociais bsicas
aos segmentos mais frgeis da populao, introduzindo seletividade (sempre que possvel) na
prestao dos servios, configurando uma prtica do tipo dar mais a quem tem menos,
garantindo obviamente a universalidade dentro de cada grupo (clientela) eleito. Vrios so os
critrios que podem ser levados em conta para a definio da seletividade a base territorial, a
renda, o grau de riscos a cobrir assim como os impactos interligados dos programas. A clssica
objeo de que polticas de tipo seletivo marcam com um estigma os seus beneficirios j tem
sido bastante contornada seno superada pela prtica e pela necessidade. Por outro lado, a idia
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de que a seletividade abre maior franco s prticas clientelistas do que programas universalistas
no parece resistir ao exame dos fatos. Finalmente, j clssica a observao de que a
universalidade de programas sociais muitas vezes introduz e refora o carter regressivo da
apropriao dos seus benefcios pelos diferentes grupos de beneficirios.
Sem nenhuma dvida, o que est em jogo a definio de uma poltica social bastante
focalizada, concentrada em alguns objetivos e nos segmentos mais necessitados da populao.
Outros objetivos de poltica social seguiro sendo, claro, de interesse e responsabilidade
governamental, mas de forma entretanto incremental, beneficiando-se indiretamente da forte
reorientao da ao social do governo
21
. Temos convivido, at agora, com duas ordens de
propostas de governo: uma do tipo dar tudo e cada vez mais a todos enganosa e nada
factvel e outra do tipo programas de emergncia, para atender imediatamente os problemas
de fome, misria, desemprego. O que aqui est sendo assinalado obviamente no se confunde
com o primeiro, mas tambm difere do segundo tipo. De fato, o que se propugna que tambm
no interior da poltica social prioridades sejam definidas e que, se verdade que teoricamente
tudo importante, no menos verdade de que h demandas bsicas estas grandes
prioridades sociais a que nos referimos que no podem ser minimizadas, postergadas, adiadas.
De uma vez por todas, face a recursos escassos, a focalizao da poltica social nestas
prioridades e nas camadas mais necessitadas deve orientar o redesenho do gasto social.
Mesmo para uma proposta assim reduzida de poltica social, uma das condies a serem
cumpridas, sob pena de comprometer-se seu xito a recuperao salarial: esta de fato a
condio para a retirada de grande camada da populao mesmo aquela formalmente
integrada no mercado de trabalho da condio de misria e pobreza e de cliente necessrio da
assistncia pblica (condio que s se satisfaz com uma poltica econmica de fato
comprometida com o crescimento, com o desenvolvimento). A outra a drstica reorientao
das formas institucionais sob as quais se realizam atualmente as polticas sociais. Aqui, o que
est em pauta para alm dos termos de uma reforma administrativa a reorganizao das
relaes entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no-lucrativo na oferta de
bens e servios sociais; tambm diz respeito a uma significativa reestruturao das prprias
formas atravs das quais o Estado vem se fazendo presente e se responsabilizando pela oferta

21
Na verdade, esta tese se completa com outra, impossvel de ser aqui desenvolvida, a de cabe ao Estado, na rea
social, atuar tambm na outra ponta dos sub-sistemas de polticas sociais, aquela onde se estimula, desenvolve e
introduz saber e tecnologias altamente modernas, indispensveis para a melhoria da qualidade e quantidade das
polticas de massa.
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de servios sociais populao. Contra o neo-liberalismo, o que se reafirma o necessrio
aprofundamento da responsabilidade pblica pelas condies bsicas de vida da populao e
pela melhoria do bem-estar social, corrigindo e compensando as distores do mercado.
Entretanto, superando o prprio discurso neo-liberal, o que se propugna uma efetiva
desestatizao e desburocratizao da ao social do Estado, a par de uma mobilizao mais
intensa de recursos da sociedade nem sempre envolvidos, tradicionalmente, nos desenhos e
concepes de polticas sociais.
Na linha do que at aqui vem sendo argumento, a parte final deste trabalho est dedicada a
indicar, mesmo que de forma tpica e repetitiva, alguns dos princpios, diretrizes ou, se quiser,
meras sugestes a serem levadas em conta quando se pretende refletir sobre uma estratgia de
reordenamento das polticas sociais no Brasil. Praticamente, no h aqui nenhuma novidade,
nenhuma idia original; at pelo contrrio, todas estas observaes constam de quase todos os
trabalhos nacionais ou estrangeiros dedicados ao tema
22
. O que sim h uma vontade
deliberada de insistir sobre o simples, o bvio, o claro e j sabido, com a forte inteno de
exatamente distinguir do imenso conjunto de demandas que costumam ser levantadas na rea
de polticas sociais, todas muito legtimas aquelas que a ns parecem ser as bsicas,
fundamentais para levar a cabo um factvel, rpido e inadivel programa de reestruturao das
formas de interveno do Estado na rea social.
2. SUBLINHANDO O QUE PRINCIPAL
Aumentar os recursos e reestruturar o padro de financiamento do gasto social.
Se verdade que melhorias na eficincia e eficcia podem ser alcanadas possivelmente com o
mesmo volume de recursos hoje alocados para o gasto social, no menos verdadeiro que a
ampliao dos recursos disponveis condio necessria para simultaneamente ampliar a
cobertura dos programas e elevar sua qualidade e impacto social, resgatando a estupenda dvida
social que se acumulou nesse pas. Levando em considerao as atuais condies de restries
na capacidade fiscal e financeira do Estado, mas tambm levando seriamente em conta a
vontade poltica de garantir, o mais depressa possvel, o exerccio dos direitos sociais ampliados

22
Ver, por exemplo, conjunto de trabalhos apresentados ao Simpsio comemorativo dos 40 anos da Cepal, realizado
em San Jos, Costa Rica, novembro de 1988, sob auspcios da Cepal e FLACSO. Em particular, o paper Nuevos
Lineamentos para la Poltica Social, de Rolano Franco, sob o qual nos apoiamos bastante, nas idias e na forma.
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pela nova Constituio, parece indispensvel refletir sobre um rol de possibilidades
possivelmente de desigual grau de factibilidade e abrangncia de ampliao e diversificao das
fontes e recursos a serem postos disposio da rea social. Listamos algumas destas
possibilidades:
- Aumentar as receitas tributrias: Seja por tributao especfica (sobre certos produtos
e com destino social, no necessariamente setorial), seja pela profunda reviso dos
mecanismos de subsdios e renncia fiscal do Estado, possvel estimar uma
recuperao da receita tributria do Estado e o redirecionamento de uma maior parcela
para a rea social;
- Aumentar as receitas no tributrias: Programar uma correta tarificao dos servios
sociais estatais basicamente frente a usurios com capacidade de pagamento para,
desta forma, subsidiar os que no a tm. Obviamente, esta uma tese espinhosa e
polmica. No deve ser confundida com a privatizao nem deve ser entendida como
geral e vlida para todas as reas de polticas sociais. Mas preciso, de uma vez por
todas, dizer claramente que um absurdo que, num pas que convive com os ndices de
misria e pobreza como o nosso, sejam as classes mais privilegiadas as que se
beneficiam gratuitamente dos servios pblicos de boa qualidade (principalmente
quando so melhores que os privados) ou tm acesso privilegiado a crdito subsidiado,
exatamente pela sua maior capacidade de pagamento, como aconteceu no mbito da
poltica habitacional ou de saneamento. Muitos so os mecanismos que podem ser
utilizados para estabelecer volumes, propores de custos e patamares para a
manuteno do acesso gratuito s camadas de baixa renda. O fundamental a correta e
rigorosa discriminao da capacidade de pagamento dos usurios atravs de
mecanismos que sejam relativamente imunes manipulao e fraude.
- Utilizar recursos no pblicos: Fontes financeiras no estatais podem ser mobilizadas
atravs de um planejamento abrangente que leve em considerao os diferentes sub
setores que implementam polticas: o privado lucrativo, o filantrpico e voluntrio, o
comunitrio, o informal etc, coordenados todos com a rea pblica.
- Ampliar a margem de contribuio do prprio usurio: Atravs de recursos de
diferentes tipos, nem sempre financeiros, muitos so os programas sociais que podem
contar com a participao dos prprios usurios em parte do seu financiamento. Aqui as
experincias mais comuns so as que utilizam o esforo individual ou coletivo (do tipo
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mutires, ajuda mutua, mas tambm mes crecheiras, idosos que cuidam de crianas
etc).
Redefinir e planejar a oferta de bens e servios sociais.
- Compor e ampliar a oferta: Avaliar, planejar e coordenar a articulao dos servios
pblicos, privados lucrativos e privados no lucrativos na oferta de bens e servios sociais
numa dada regio e face a uma determinada clientela. Desta forma, alm de uma
necessria integrao, poder se a estimular a ampliao dos recursos (materiais,
financeiros, humanos, etc) disponveis na comunidade e que, tradicionalmente, no so
mobilizados pela poltica social.
- Definir os critrios de elegibilidade e de acesso: Utilizar critrios exigentes para definir
o acesso dos mais necessitados aos servios sociais pblicos bsicos, de modo a
garantir verdadeiro impacto positivo sobre as condies geradoras e reprodutoras da
pobreza.
- Focalizar as prestaes sociais: Dirigir os servios, programas e prestaes sociais
bsicas a grupos, alvo bem delimitados (extratos da populao abaixo da linha de
pobreza; crianas, gestantes e nutrizes como comum, mas, tambm a idosos,
favelados, menores carentes, etc), utilizando de moderna tecnologia para bem identific-
los, quantific-los e alcan-los.
Facilitar o acesso dos grupos desfavorecidos s prestaes sociais. Aqui trata-se de pensar um
conjunto de medidas que levem a populao carente a efetivamente utilizar os servios sociais
bsicos:
- Reduzir os custos indiretos e de oportunidade: Muitos servios teoricamente gratuitos
exigem entretanto gastos diretos ou indiretos por parte do usurio, tais como transporte
ou material escolar, por exemplo. Tambm a populao carente defronta-se com altos
custos de oportunidades quando, por exemplo, mantm o filho na escola ao invs de
encaminh-lo ao trabalho. Medidas redutoras e minimizadoras destes custos podem ser
implementadas: bolsas de estudos, material escolar gratuito, tickets para transporte ou
melhor localizao dos servios etc.
- Ampliar o grau de informao: Principalmente atravs dos mais poderosos meios de
comunicao, possvel ampliar o conhecimento dos direitos bsicos, dos critrios de
elegibilidade e dos servios existentes por parte da populao carente.
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- Reduzir as complicaes burocrticas e legais: Aqui o fundamental a busca de
formas de acesso e operao dos servios que simplifiquem as regulamentaes e
procedimentos e diminuam os prazos.
Elevar os graus de eficincia e eficcia dos programas.
cada vez mais inadmissvel, na opinio pblica, que programas sociais no sejam avaliados,
corrigidos nas suas distores, reequacionados quando seus objetivos so mal desenhados etc.
Infelizmente, estes preceitos esto ainda longe de se transformarem em prtica das
administraes pblicas as quais continuam incapazes de responder s mais simples mas
preciosas questes da boa administrao e alocao de recursos pblicos tais como: quanto
custam os programas? H melhores (mais eficazes e socialmente mais eficientes) alternativas
de uso dos recursos? Suas metas tm sido atingidas? Um melhor desempenho dos programas
sociais pode ser obtido se, por exemplo, sistematicamente acompanhados de medidas tais
como:
- Bons diagnsticos e competentes e adequadas estimativas das carncias;
- Produo de estatsticas e informaes confiveis agilmente coletadas e modernas, isto
, que permitam a construo de indicadores de qualidade e no somente os fsico
financeiros;
- Avaliao constante dos programas sociais dos seus custos, dos graus de atingimento de
suas metas, dos seus impactos e efeitos, avaliaes de rotina acionadas pelos prprios
organismos executores mas no limitadas a eles, de modo a diminuir os frequentes riscos
de viezes defensivos, irreais, parciais etc.
Aprofundar a coordenao e melhorar capacidade de administrao dos programas sociais.
Finalmente, vale a pena assinalar que boa margem de elevao da capacidade de gesto e
administrao dos programas sociais pode ser obtida mesmo ainda na ausncia de uma real
reforma do Estado ou de uma radical reforma administrativa. Interessante assinalar tais medidas,
at porque parte delas vm j sendo implementadas aqui e ali, em polticas setoriais e programas
especficos, correspondendo, como j se disse, a tendncias mais profundas de transformao
da sociedade. Medidas que fazem avanar os almejados processos de reforma e contribuem
para a diminuio mais rpida das nefastas consequncias da centralizao, da fragmentao
institucional, do burocratismo, do gigantismo das organizaes, enfim daquele padro anterior
que marcou o processo de edificao do Welfare State no Brasil.
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- Planejar e coordenar, reforando as aes descentralizadas. Na linha do que j foi
antes dito, parece salutar o estabelecimento de efetivos mecanismos de coordenao e
planejamento de polticas sociais no pas, simultnea e coerentemente ao
estabelecimento de uma rede descentralizada e desconcentrada de servios sociais.
Nesse movimento, dois mecanismos parecem fundamentais, reforando o esprito da
nova Constituio: a descentralizao dos servios sociais bsicos.
- Aumentar o grau de participao dos usurios. Estimular a colaborao dos usurios
sob as mais diversas formas que vm florescendo na experincia recente do pas. A
participao ativa e consciente dos grupos sociais em todas as fases do processo de
formulao e implementao de polticas , para alm de uma expresso da democracia,
possivelmente o mais poderoso e eficaz mecanismo de controle sobre os programas
sociais.
- Reforar a permanncia das aes sociais pblicas. Buscar introduzir mecanismos
garantidores da persistncia e continuidade das polticas sociais bsicas, superando um
dos mais graves problemas que vem marcando a rea, principalmente a da assistncia
social, qual seja, o da descontinuidade e o carter exageradamente experimental e
piloto de alguns programas, mais ainda quando se tornam marcas de determinados
governos e administradores, abandonados depois pelos seus sucessores.
Este conjunto final de sugestes e diretrizes, se no respondem aos nossos mais legtimos
anseios de reformas e reestruturaes profundas no campo das polticas sociais, podem
entretanto de um lado ajudar a introduzir bom senso na discusso sobre o que fazer, sem
contribuir para os recorrentes adiamentos do quando agir; de outro lado, podem, se bem
especificados, traduzir em termos prticos os primeiros passos em direo ao cenrio mais
progressista de Bem Estar Social.
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Nmeros anteriores dos Cadernos de Pesquisa do NEPP
HENRIQUE, W. e DRAIBE, S.M. Caderno de Pesquisa n. 01, Polticas Pblicas e Gesto da
Crise: Um Balano da Literatura Internacional 1987.
CANESQUI, A. M. e QUEIROZ, M. S. Caderno de Pesquisa n. 02, Campinas: Populao,
Situao de Sade e Organizao do Cuidado Mdico 1987.
CASTRO, M. H. G. Caderno de Pesquisa n. 03, Governo Local, Processo e Equipamentos
Sociais: Um Balano Bibliogrfico 1988.
SALM, C. L. DEDECA, C. S., TUMA F. M. e COUTINHO, M. Caderno de Pesquisa n. 04,
Financiamento das Polticas Sociais 1988.
VIANNA, A. L. Caderno de Pesquisa n. 05, Abordagens Metodolgicas em Polticas Pblicas
1988.
MERHY. E. L., CAMPOS, G. W. S. e QUEIROZ, M. S. Caderno de Pesquisa n. 06, Processo de
Trabalho e Tecnologia na Rede Bsica de Servios de Sade; Alguns Aspectos Tericos e
Histricos 1989.
QUEIROZ, M. S. E CANESQUI, A. M. Cadernos de Pesquisa n. 07, Famlias trabalhadoras e
Representaes Sobre Sade, Doena e Aspectos Institucionais da Medicina OFICIAL E
POPULAR 1988.
DRAIBE, S. M. Cadernos de Pesquisa n. 08, Welfare State no Brasil: Caractersticas e
Perspectivas 1988.
FIGUEIREDO, A. M. C. Caderno de Pesquisa n. 09, Justia e Igualdade 1989.