As Empresas Nacionais e a Poltica Externa Brasileira para Amrica do Sul Durante o Governo Lula

Robson Coelho Cardoch Valdez1

Resumo Este artigo prope-se a analisar a relao do empresariado nacional e o Estado brasileiro no mbito da poltica externa do Governo Lula. Primeiramente, o trabalho apresenta a construo do aparato institucional de comrcio exterior brasileiro cenrio principal em que se d a relao estado/empresas. Aps a construo desse pano de fundo, busca-se mostrar os esforos de dilogo entre o Estado e setor privado nacional desde a dcada de noventa at o governo do Presidente Lula; a relao do Estado com empresariado nacional e o papel do BNDES como articulador pragmtico dos interesses do Governo Lula e de empresas brasileiras. Por fim, a pesquisa estuda a pertinncia da Amrica do Sul como palco dos interesses brasileiros estatais e empresarias, assim como o desenvolvimento da presena do BNDES na regio dentro do processo de internacionalizao da economia nacional. Palavras-chave: governo Lula, poltica externa, BNDES, empresariado nacional.

Introduo2 Durante o Governo do Presidente Lula, a poltica externa do pas para a Amrica do Sul contemplou os interesses de um grupo seleto de grandes empresas nacionais que respondem por grande parte do comrcio exterior brasileiro. Essa relao do Estado com grandes empresas nacionais deu-se, principalmente, por meio do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social). Ao iniciar seu governo, a poltica externa do Brasil j se encontrava, de certa forma, comprometida com projetos de integrao poltica e econmica que vinham sendo trabalhados anteriormente. O MERCOSUL, apesar de suas crises cclicas, consolidou-se, ao longo da dcada de noventa e incio do novo milnio, como ponta de lana, do ponto-de-vista brasileiro, para a integrao com o restante do continente por meio de sua aproximao com a
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Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. robsonvaldez@hotmail.com Este artigo extensivamente baseado na dissertao de mestrado do autor, apresentada em 2011 ao Programa de ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, intitulada A Internacionalizao do BNDES no Governo Lula.

Comunidade Andina de Naes. Assim, dentro desse contexto de aproximao com o continente sul-americano, dentre vrios projetos integracionistas em curso, projetos de infraestrutura na regio passaram a ser cogitados como forma de integrar fisicamente um continente dividido por grandes barreiras naturais como cordilheiras, florestas e rios. Essa integrao fsica visava no somente o incremento comercial na regio como tambm o intercambio cultural entre os povos da Amrica do Sul. Esses desdobramentos, que adentraram os anos 2000, inseriram uma nova dinmica nos processos de integrao continental, criando formas de cooperao para o Brasil, como, por exemplo, o envolvimento do BNDES e empresas nacionais no financiamento e execuo dos projetos de infra-estrutura no mbito do que ficou conhecido como Iniciativa para Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana - IIRSA (PECEQUILO, 2009, p. 244). Essa nova dinmica das relaes do Brasil com a Amrica do sul estimulou a relao do Estado e de segmentos do empresariado nacional na busca de uma estratgia comum de insero internacional que contemplasse interesses mtuos. Assim, a relao Estado/empresas nacionais tem buscado a projeo internacional do pas por meio da internacionalizao da economia nacional a partir da Amrica do Sul. Dessa forma, este artigo busca analisar a relao do empresariado nacional e o Estado brasileiro no mbito da poltica externa do Governo Lula para a Amrica do sul. Alm dessa introduo e de sua concluso, este trabalho desenvolve-se em quatro partes. Na primeira parte, faz-se uma anlise da estruturao do aparato institucional do comrcio exterior brasileiro como forma de analisar o cenrio principal em que se d a relao entre o Estado e o empresariado nacional no que se refere aos interesses de ambos em temas da poltica externa. Na segunda parte, busca-se mostrar os esforos de dilogo entre o Estado e setor privado nacional da dcada de noventa at o governo do Presidente Lula. Em seguida, na terceira parte, onde o foco da pesquisa concentra-se especificamente no perodo do governo Lula, o trabalho analisa a relao do Estado com empresariado nacional e o papel do BNDES como articulador pragmtico dos interesses do Governo Lula e de empresas brasileiras. Por fim, na quarta parte, o trabalho apresenta a pertinncia da Amrica do Sul como palco dos interesses brasileiros estatais e empresarias, assim como o desenvolvimento da presena do BNDES na regio dentro do processo de internacionalizao da economia nacional. 2

1. O Distanciamento Estado/Empresas na Consolidao da Estrutura do Comrcio Exterior Brasileiro Da dcada de cinqenta at a dcada de noventa, a implementao da poltica de comrcio exterior do Brasil era responsabilidade do Banco do Brasil, ficando a seu cargo a elaborao e implementao de tarifas de importao, subsdios e financiamentos para as exportaes, assim como a instituio de canais de comunicao entre os atores envolvidos no comrcio exterior Ministrio das Relaes Exteriores, Ministros da Fazenda, setor privado, presidncia da Repblica, etc. Desta forma a CACEX, (Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil) que em meados da dcada de noventa ganharia autonomia sob novo acrnimo CAMEX (Cmara de Comrcio Exterior) consolidou-se como principal rgo estatal da poltica comercial internacional do Brasil. A evoluo deste rgo institucional do comrcio internacional do Brasil sofreu mudanas na medida em que os governos as viam como necessrias aos seus objetivos de poltica externa e interna. A CACEX- foi criada em 1953 no governo Vargas em substituio antiga carteira de exportao e importao do Banco do Brasil. Dentre suas atribuies estavam o licenciamento, o financiamento e a produo estatstica de dados acerca do comrcio exterior brasileiro. A CACEX manteve-se como carteira do Banco do Brasil e subordinada ao Ministrio da Fazenda at 1966 quando foi transformada em secretaria vinculada ao Ministrio da Indstria e Comrcio. Como instituio pblica, a CACEX administrava as medidas de apoio e promoo das exportaes brasileiras e de restrio s importaes dentro do modelo desenvolvimentista da ISI (industrializao por substituio de importaes). Desta forma, para executar suas funes dispunha de recursos prprios e, at mesmo, operava no mercado internacional por meio de sua trading company, a Cobec. A relao desta instituio com o setor exportador se dava por ao setorial. As negociaes comerciais, bilaterais ou multilaterais, eram acompanhadas pelos setores interessados. Havia, assim, por meio da CACEX, um elo de comunicao entre o Estado e o setor privado da economia, em que, atravs de uma relao tutelar com os interesses privados, a CACEX detinha o poder de arbitrar entre interesses dive rgentes. (VEIGA; IGLESIAS, 2002, p.6).

No governo Collor, funes de promoo do comrcio exterior foram destinadas a um super ministrio (Ministrio da Economia Fazenda e Planejamento - que englobava os antigos ministrios da Fazenda, Planejamento, Indstria e Comrcio). Assim, em meio a medidas de liberalizao comercial e aps a perda de funes para o Ministrio da Economia Fazenda e Planejamento, a CACEX foi desativada. Porm em 1992, o governo Itamar Franco devolveu as atribuies pertinentes ao comrcio exterior ao Ministrio da Indstria Comrcio e Turismo (MICT), sendo que os antigos Departamentos de Indstria e Comrcio (DIC) e de Comrcio Exterior (DECEX) haviam sido transformados em secretarias. Como forma de centralizar os instrumentos institucionais de promoo do comrcio exterior brasileiro, foi criada em 1995, no governo FHC (1995-2002), a Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX) rgo consultivo interministerial da Presidncia da Repblica. A CAMEX era, originalmente, composta pelos Ministros Chefe da Casa Civil (presidente), das Relaes Exteriores, da Fazenda, Ministro do Planejamento e Oramento, da Indstria, do Comrcio e do Turismo, da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrria e o Presidente do Banco Central, podendo, ainda, ser convidados a participar das reunies representantes de outros rgos do governo. Atualmente a CAMEX rene os Ministrios do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; da Fazenda; do Planejamento, Oramento e Gesto; das Relaes Exteriores; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; a Casa Civil da Presidncia da Repblica e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, que passou a integr-la desde 2005. De acordo com o Decreto n 4.732 de julho de 2003, a CAMEX, do Conselho de Governo, tem por objetivo a formulao, adoo, implementao e coordenao de polticas e atividades relativas ao comrc io exterior de bens e servios, incluindo o turismo (DECRETO, 2003). Assim, de responsabilidade da CAMEX a consecuo dos objetivos da poltica de comrcio exterior do Brasil. No governo Lula, a CAMEX passou por mudanas em sua legislao para dar agilidade s novas demandas pertinentes aos temas do comrcio exterior brasileiro. Percebe-se, ento, que no decorrer de mais de quatro dcadas, os temas referentes elaborao da poltica de comrcio exterior do Brasil gravitaram em torno do Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio (MDIC). Independentemente das mudanas ocorridas neste perodo, quando por diversas vezes mudaram as siglas denominadoras do campo de ao deste ministrio, o MDIC consolidou-se como o rgo executor da poltica comercial brasileira. No entanto, vale ressaltar que o Ministrio da Fazenda e, principalmente o das 4

Relaes Exteriores, contribuem com pessoal qualificado nas funes de negociao e promoo do comrcio internacional do pas. Esta cooperao se deve, principalmente, vinculao destes ministrios s secretarias e demais agncias do comrcio exterior brasileiro, que esto de uma forma ou de outra, relacionadas com o atual MDIC. O MDIC acumulou funes relacionadas ao comrcio exterior do Brasil ao longo de sua existncia. Hoje ele concentra as atividades da Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX), Agncia de Promoo das Exportaes do Brasil (APEX) e seu Ministro o presidente da CAMEX. Alm destas secretarias e seus respectivos departamentos, encontram-se vinculados ao MDIC o Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES), principal instituio financiadora da insero comercial brasileira nos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula. Assim, a partir de meados da dcada de noventa o BNDES passa a gerir instrumentos recm criados para fomentar as exportaes e a insero comercial do Brasil fazendo uso do aparato institucional de comrcio exterior que vinha se consolidando desde o segundo mandato do Presidente FHC. A evoluo dos organismos oficiais do pas obedeceu estritamente s polticas comerciais de cada governo. Dessa forma, dentro deste cenrio de reestruturao do comrcio exterior do Brasil, importante ressaltar, porm, que estas instituies mantiveram um vnculo direto com o Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio e uma baixa permeabilidade desse aparato institucional s tentativas de aes coordenadas do setor empresarial brasileiro em relao aos temas de seu interesse na agenda externa do pas.

2. As Estratgias de Dilogo Estado/Empresas Durante os anos noventa, o empresariado nacional experimentou algumas iniciativas que visavam ao estabelecimento do dilogo entre empresrios e Estado em temas pertinentes ao comrcio exterior e poltica externa do Brasil. Apesar de pontuais, esses movimentos de aproximao entre ambas as partes contriburam para uma abertura, ainda que pequena, da estrutura burocrtica do Poder Executivo na conduo da poltica externa brasileira s demandas do empresariado nacional. Nos governos Collor e Itamar Franco, constatou-se o choque de competitividade nas relaes do setor privado com a economia mundial como conseqncia da abertura da economia nacional no incio daquela dcada. Levando-se em considerao a imposio de 5

uma tarifa mxima de 35% aos produtos industrializados em decorrncia da Rodada Uruguai do GATT, iniciada em 1986 e que levou criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o governo federal buscou minimizar as perdas comerciais por meio da implementao do Tratado de Assuno de 1991, trabalhado desde meados da dcada de oitenta, que instituiu o MERCOSUL. Durante o processo de formulao e implantao do MERCOSUL, o setor empresarial acompanhou com ceticismo e expectativa a ao dos governos regionais. Do ponto-de-vista do governo, a articulao do comrcio entre os pases do bloco objetivava estimular o comrcio de forma a proteger a regio dos riscos inerentes ao dinamismo econmico global. Segundo Oliveira e Pfeifer (2006), a realidade econmica animou os empresrios. Os incrementos no fluxo comercial entre os pases do bloco e os supervits iniciais do Brasil fomentaram a participao coordenada do setor. Enquanto o Comit Econmico Permanente (CEP), institudo em 1992 e presidido pelo ministro titular do MRE, buscava coordenar os diversos interesses nas complexas negociaes comerciais no mbito do GATT/OMC, os empresrios buscaram, por meio do Frum Consultivo Econmico e Social (FCES) levar suas opinies s esferas decisrias do bloco3. No entanto, a caracterstica intra-governamental do bloco inibia a transparncia de todo o processo decisrio intra-bloco. Adicionalmente, de forma semelhante implantao do MERCOSUL, o empresariado via com desconfianas as negociaes sobre a viabilidade de adeso brasileira rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). A partir das negociaes da Cpula das Amricas em Miami, em 1994, os empresrios iniciaram um processo de amadurecimento de sua atuao ao perceberem que lhes faltavam preparo tcnico e coeso nos temas da agenda da ALCA. Nesse sentido, os Fruns Empresariais das Amricas de Denver (1995) e de Cartagena (1996) serviram, dentre outras coisas, para mostrar aos brasileiros a forma coordenada e profissional com que os norte-americanos abordavam as negociaes, munidos, por exemplo, de propostas encomendadas por tcnicos e especialistas (OLIVEIRA; PFEIFER, 2006, p 411). Tendo o governo brasileiro assumido a responsabilidade de sediar a Cpula das Amricas seguinte, o empresariado nacional articulou-se para promover o Frum Empresarial

O FCES foi criado em 1996 na cidade de Buenos Aires como forma de propiciar a participao da sociedade civil no MERCOSUL.

das Amricas de Belo Horizonte que aconteceria em 1997. Assim, em 1996 surge a Coalizo Empresarial Brasileira (CEB). Sob a coordenao da Confederao Nacional da Indstria (CNI), a entidade visava ampliao da capacidade de influncia do segmento empresarial. Desde sua criao, apesar dos avanos, um de seus principais desafios tem sido a acomodao de diversos interesses dentro de uma ampla gama de segmentos abrangidos pela entidade. No entanto,
O nvel de articulao e estruturao da CEB foi crescente desde a sua criao, em 1996, at o colapso das negociaes da ALCA, no incio de 2004, com o cancelamento da XVII Reunio do Comit de Negociaes, de Puebla (Mxico). A CEB amadureceu, ao longo desse perodo, em praticamente todos os planos relacionados com o papel de representao empresarial: a incorporao gradual de novos setores da economia, a coordenao com o governo e a competncia tcnica. (OLIVEIRA; PFEIFER, 2006, p. 418).

No governo do Presidente Lula, a diversificao de parcerias no mbito da poltica externa como forma de diminuir da dependncia do Brasil em relao ao comrcio com os pases centrais levou o governo a incrementar as relaes com as naes da Amrica do Sul, Oriente Mdio, frica, com a China, frica do Sul, ndia, Rssia. O inter-relacionamento das agendas poltica e econmica no cenrio externo direcionava as oportunidades das empresas diminuindo a capacidade de articulao e influncia da CEB. Durante o governo Lula as relaes com o empresariado nacional se deram a partir de medidas arquitetadas pelo governo federal e que abriram oportunidades para empresas que se encontravam em condies de competitividade internacional. Para essas empresas, a priorizao da Amrica do Sul como rea prioritria da poltica externa brasileira abriu um canal de relacionamento com o governo federal por meio de seu maior articulador financeiro, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Alm de fomentar a ao externa de grandes empreiteiras brasileiras na regio, o Banco tambm apoiou a internacionalizao de empresas nacionais que tambm passaram a atuar no s na regio como tambm em outras partes do mundo. Nesse sentido, verifica-se a constatao de que o canal de comunicao entre o Estado e o empresariado, no governo Lula, foi viabilizado mais por uma ao unilateral do Estado do que por meio de uma articulao coordenada de entidades representativas do setor empresarial brasileiro. Contudo, vale ressaltar a constituio do Conselho Empresarial Brasil China (CEBC) em 2004 quando se deu o incio da parceria Brasil e China. Adicionalmente, o 7

governo Lula instituiu o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Enquanto o CEBC mostrava-se mais eficiente em sua articulao pontual entre empresas com interesses especficos no aumento do fluxo comercial na relao Brasil e China, o CDES, assim como as experincias anteriores de alcance semelhante, apresentou as mesmas dificuldades na coordenao de interesses diversos do setor com as polticas governamentais.

3. A Articulao Pragmtica Estado/Empresas via BNDES O governo do Presidente Lula, em seus dois mandatos, por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) - principal rgo governamental de apoio ao desenvolvimento nacional -, apoiou a insero da economia brasileira no mercado mundial. Desfrutando do cenrio econmico, interno e externo, favorvel e dentro de uma poltica externa que privilegiava o continente sul-americano como rea de ao, o Banco passou por mudanas para melhor atender s necessidades e aos interesses do governo federal. Segundo o BNDES, a poltica do BNDES de apoio ao comrcio exterior, articulada s prioridades definidas pelo governo federal, desenvolver tratamento particularmente diferenciado s operaes com os pases do MERCOSUL e demais vizinhos sul-americanos. (BNDES, 2003). Desta forma, no decorrer do Governo Lula, o BNDES incrementou os mecanismos de apoio s exportaes brasileiras e criou um programa de apoio a internacionalizao de empresas nacionais. Como resultado dessa estratgia, o BNDES viu-se na necessidade de se internacionalizar. A partir de 2008, alm da criao de uma rea internacional dentro da estrutura do BNDES, a instituio passou a contar com escritrios em Montevidu e em Londres com o firme propsito de estar presente em regies que o governo considera estratgicas: Montevidu por ser a sede do MERCOSUL e Londres por ser um dos principais centros financeiros mundiais. O objetivo desta estratgia poder canalizar recursos financeiros externos para investimentos de empresas brasileiras tanto no Brasil quanto no exterior. Nesse sentido, mudanas no estatuto do banco ocorridas no final do mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, em outubro de 2002, deram incio a esse processo de internacionalizao do BNDES, que avanou durante o governo Lula. Essas mudanas deram 8

ao Banco maior liberdade jurdica para atuar como agente financeiro no exterior, em especial na Amrica do Sul. O BNDES passou a captar recursos no exterior por meio de suas subsidirias, BNDESPAR e FINAME, com o objetivo de apoiar a atuao das empresas brasileiras no Brasil e no exterior. No primeiro seminrio de co-financiamento BNDES/Comisso Andina de Fomento CAF, realizado em agosto de 2003, o presidente do BNDES, Carlos Lessa, anunciou a criao do Departamento de Integrao da Amrica do Sul dentro da rea de Comrcio Exterior do Banco (BNDES, 2003a). Dessa forma o Banco passou a criar novos instrumentos para aumentar as exportaes das empresas brasileiras. Devido crescente insero do Banco no comrcio internacional, foi criada em 2008 uma rea Internacional, dentro do BNDES, para atender os assuntos relacionados s suas aes no exterior. Quanto captao de recursos4, o Banco passou, a partir de 2003, a contar, por meio de suas subsidirias, com mais liberdade para tomar emprstimos no exterior. Essa nova forma de captar recursos demandou a criao do Departamento de Captao de Organismos Multilaterais. O Banco, no governo Lula, obteve recursos junto a instituies financeiras internacionais privadas, estatais e multilaterais, o que levou ao aumento do patrimnio do banco, transformando-o em um dos principais agentes financeiros da Amrica do Sul. Dessa forma, desde o incio do governo Lula, as atividades do BNDES contriburam para atingir o objetivo da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul, que era a Integrao Sul-Americana. Este objetivo ficou evidente no pronunciamento do vice-

Quando o BNDES foi criado em 1952, o Banco tinha como objetivo administrar fundos financeiros federais que tinham origem e destinao especfica. o caso, por exemplo, do Fundo Federal de Eletrificao. Com o passar do tempo, o Banco passou a ter maior autonomia na alocao desses fundos. Em 1965, o BNDE passava a gerir 20% da arrecadao do imposto de renda para fazer investimentos de infra-estrutura em um fundo criado especificamente como este fim (FRE- Fundo de Reaparelhamento Econmico). O BNDES j administrava os fundos do PIS e do PASEP desde 1971. No entanto, a constituio de 1988, destinou a esta instituio a gerncia de 40% da arrecadao do PIS (Programa de Integrao Social) e do PASEP (Programa de Formao do Servidor Pblico) para projetos de desenvolvimento econmico. Atualmente o BNDES administra a alocao de recursos das seguintes fontes: Recursos vinculados (Fundo da Marinha Mercante e Recursos do Tesouro Nacional); Captaes Institucionais (FAT Depsitos Especiais, Fundo Nacional de Desenvolvimento, Organismos internacionais); Ingressos Automticos (FAT Constitucional); Retorno; Captaes em Mercado (Renda Fixa e Renda Fixa Bnus e Emprstimos no Mercado Externo) e Outras Entradas. Vale lembrar que os recursos do FAT seguem diretrizes de utilizao estipulados pelo Conselho Deliberativo do FAT (Codefat). Quanto captao externa, o BNDES capta recursos no exterior desde 1953. Dentre as instituies internacionais destacam-se o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial, o Japan Bank for International Cooperation (JBIC), o KFW Bankengruppe e o Nordic Investment Bank (NIB). Para um estudo mais aprofundado sobre os recursos financeiros do BNDES, ver (PROCHNIK; MACHADO, 2008) e (PROCHNIK, 1995).

presidente da Repblica Jos Alencar, no incio do governo Lula, ao dizer que o Brasil estava absolutamente comprometido com a integrao Sul-Americana. (BNDES, 2003a). No que se refere ao envolvimento entre empresas nacionais e a poltica externa do Governo Lula, o BNDES atuou como o principal agente articulador dessa relao. A busca por novos mercados para os produtos brasileiros e a estratgia de projeo internacional do pas consolidou a relao de grandes empresas brasileiras com as aes externas do pas no exterior, especialmente no continente sul-americano. Assim, ao mesmo tempo em que os recursos do BNDES auxiliaram empresas nacionais a expandirem suas atividades no exterior, o Banco consolidou-se como instituio financeira de amplo alcance regional aumentando, de forma generalizada, a influncia do Brasil no cenrio internacional. Ao induzir as oportunidades de investimento, o BNDES, por meio de sua subsidiria BNDESPAR, acabou por adquirir, em alguns casos, participao acionria de empresas que buscam os recursos do Banco. Dentre essas operaes destacam-se as de aquisio de grandes concorrentes internacionais ou de ampliao de suas atividades no Brasil ou no exterior. Nesses casos, a participao acionria do BNDES mais uma forma de garantir o retorno sobre o capital investido do Banco. Segundo as demonstraes financeiras referentes ao semestre findo em junho de 2009 e 2010 e parecer de auditores independentes - Deloitte Touche Tohmatsu Auditores Independentes - expressivo o nmero de grandes empresas nacionais que possuem o BNDES como acionista (BNDESPAR, 2010, p.29-30). As empresas contemplam ramos de atividades diversificados que incluem os setores de alimentos, energia eltrica, telecomunicaes, minerao, bancos, papel, petroqumica, siderurgia, transportes e aviao. Adicionalmente, das quarenta empresas apontadas pelo ranking 2010 das transnacionais brasileiras elaborado pela Fundao Dom Cabral, vinte e duas delas tiveram algum tipo de relao com o Estado durante o Governo Lula. Algumas empresas das quais o BNDES detm participao acionria, em decorrncia de acordos que viabilizassem a liberao de recursos do Banco, foram posicionadas entre as empresas mais

internacionalizadas do pas segundo o ranking da FDC (FUNDAO, 2010). Ao se observar os dados da tabela 1, percebe-se que ao final do primeiro mandato do Presidente Lula, grande parte das empresas listadas fizeram doaes para a campanha eleitoral de reeleio do ento presidente. Da mesma forma, durante a disputa eleitoral de 2010, a 10

campanha da candidata da situao, Dilma Rousseff do Partido dos Trabalhadores, arrecadou um valor ainda mais expressivo das mesmas empresas que apoiaram a reeleio de Lula em 2006. Assim, o desempenho internacional de empresas nacionais, em especial na Amrica Latina; o volume de recursos destinados a elas pelo BNDES, assim como a participao acionria do Banco em algumas dessas empresas; e a diferena entre os valores doados por elas s campanhas eleitorais presidenciais em 2006 e 2010 evidenciou o estreitamento de interesses empresariais e governamentais no tocante poltica externa no decorrer do governo do Presidente Lula5.

O objetivo desse artigo no atribuir um juzo de valor relao entre Estado e empresas nacionais. (inclusive grandes empreiteiras nacionais). Apesar da constatao de que a ocorrncia dessa relao pode sugerir dvidas quanto forma, objetivos e conseqncias desse envolvimento, a anlise desse trabalho busca investigar, somente, a ocorrncia (em que intensidade?), ou no, da relao Estado/empresas nacionais durante o Governo Lula.

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Tabela 1: Relaes Estado/Empresas no Governo Lula6.

Fonte: Empresas Transnacionais Brasileiras e Algumas Relaes com o Governo Lula (VALDEZ, 2011, p. 74).
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As operaes do BNDES dizem respeito aos investimentos das empresas nas reas de incluso social, infra-estrutura, insumos bsicos, industrial e comrcio exterior.

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4. As multinacionais Brasileiras e a Amrica do Sul O BNDES consolidou-se como agente financeiro nacional fomentador da exportao brasileira ao vincular seus desembolsos ao CCR-ALADI7 e estrutura de crdito exportao existente no pas. Essa consolidao se deu por meio de seu apoio ao incremento das exportaes e do investimento externo brasileiro no exterior, em especial na Amrica do Sul. Com a aprovao do novo Estatuto Social do BNDES em 2002, o Banco tornouse apto a apoiar financeiramente as empresas nacionais que desejassem internacionalizar suas atividades. Dessa forma, em junho de 2003, segundo Alem e Cavalcanti (2005), o BNDES organizou um grupo de trabalho para levantar dados sobre o tema da internacionalizao de empresas junto ao empresariado nacional. De acordo com esse levantamento, as empresas que j atuavam no exterior viam a possibilidade de financiamento de suas operaes internacionais junto ao BNDES como fundamental. O grupo de trabalho constatou tambm que as empresas consideravam a ampliao de suas bases no mercado externo como a principal forma de incrementar a presena nacional no exterior8. Em ltima anlise, o grupo de trabalho do BNDES constatou que o aumento do investimento externo brasileiro condio necessria para a concretizao dessa tarefa. Assim, nesse contexto, o BNDES identificou diferentes tipos de demandas relacionadas aos pedidos de apoio financeiro do Banco internacionalizao das empresas nacionais. Em 2005, aps vrios estudos e anlises, o BNDES realizou sua primeira operao de apoio internacionalizao de uma empresa nacional. O Banco financiou a compra de 85,3% das aes da empresa argentina Swift Armour S.A pelo maior frigorfico de carne bovina brasileiro, Friboi. A operao teve o valor estimado em US$ 200 milhes, sendo que US$ 80 milhes foram financiados pelo BNDES. (ALEM; CAVALCANTI, 2005, p. 71). O surgimento dessa linha de crdito concretizou os
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O Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos CCR foi firmado em 25 de agosto de 1982, no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao Aladi. So signatrios do Convnio os bancos centrais dos pases membros da Aladi - Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela (exceto Cuba) - e da Repblica Dominicana. Este convnio foi criado, originalmente, com o intuito de fomentar o intercmbio comercial da regio, ao reduzir as transferncias internacionais em um contexto e escassez de divisas na dcada de 80. 8 Ainda segundo Alem e Cavalcanti, o grupo de trabalho identificou uma demanda nacional de ampliao de subsidirias de empresas brasileiras no exterior que possam utilizar insumos e todo tipo de componentes importados do Brasil.

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esforos que vinham sendo empreendidos dentro do BNDES desde o Governo FHC (BRANDO Jr, 2005, p.B6). No decorrer dos mandatos do Presidente Lula, o BNDES apoiou

significativamente a internacionalizao das empresas brasileiras, em especial na Amrica Latina. Como no poderia deixar de ser, o principal destino dos investimentos empresariais brasileiros no exterior foi a Amrica Latina com 53% dos investimentos totais, seguidos por Europa (17%), sia (15%), Amrica do Norte (9%), frica (5%) e Oceania (1%). (FUNDAO, 2010). Esse esforo do Governo Lula em expandir a atuao das empresas brasileiras na regio ficou evidente em discurso do Presidente Lula para empresrios do setor automobilstico ao enfatizar que o pas no deveria se contentar em ser o quinto mercado mundial de automveis. Segundo o Presidente, Ns precisamos trabalhar sob a perspectiva de atingir o mximo. Eu sou fissurado para que o Brasil ocupe um lugar de destaque. (DISCURSO, 2010). Ao analisar a poltica externa do Governo Lula na Amrica do Sul, percebe-se que as aes do BNDES privilegiaram o acesso de seus servios financeiros aos pases da regio. Constata-se que a retomada das operaes no mbito do CCR-ALADI, o envolvimento do Banco com os projetos de infra-estrutura na regio e a criao de linhas de crdito para os pases do continente contriburam para consolidar a Amrica do Sul como importante destino das exportaes e investimentos brasileiros. Em 2004, o Banco Central j destacava a atuao efetiva do BNDES como uma das entidades financiadora dos projetos da IIRSA na Venezuela, Peru, Equador e Paraguai (BANCO CENTRAL, 2004, p.101). No ano seguinte, o BNDES, alm de formalizar desembolsos de US$ 300 milhes para projetos no mbito da IIRSA, tambm aprovou e contratou, no valor de US$ 1,1 bilho, projetos da IIRSA que haviam sido previamente reunidos e analisados pelo Banco (BANCO CENTRAL, 2005 p. 103). Alm de financiar as exportaes de bens e servios nacionais, o BNDES tem apoiado a fuso de empresas nacionais dando-lhes robustez para que possam atuar de forma competitiva no mercado internacional. Nessa situao, ao financiar essas fuses, o BNDES acaba por adquirir aes da nova empresa por intermdio de sua subsidiria BNDESPAR BNDES Participaes S.A, criada no final do Governo FHC 9.

Deciso de Diretoria n 149/2002 BNDES, de 11 de maro de 2002.

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Em 2007, o BNDES adquiriu participao societria de 14% do frigorfico JBSFriboi. Ao associar-se JBS-Friboi com o aporte de R$1,4 bilho para a compra da companhia norte-americana Swift & Co 10, o Banco deu seguimento ao processo de internacionalizao dessa empresa nacional iniciado em 2005 com a aquisio da argentina Swift Armour S.A. Na viso do BNDES,
A aquisio, com o apoio da BNDESPAR, consolida a JBS S.A. como uma multinacional brasileira do setor de alimentos, resultando na maior empresa de carne bovina do mundo em quantidade de abate de gado. [...] Esta posio de liderana dar JBS vantagens competitivas, como o acesso a dois blocos comerciais distintos (Atlntico e Pacfico); operaes em regies com forte mercado consumidor interno (Brasil, EUA e Argentina); a unificao da marca Swift no mundo; e o acesso a recursos (capital) a taxas mais baixas. [...] Com esta aquisio, a JBS passa tambm a ter um posicionamento estratgico privilegiado, tendo em vista ser o maior grupo de carne bovina nas duas regies de menor custo de produo (Brasil e Argentina) e o primeiro na Austrlia, pas que possui uma posio privilegiada para exportao de carne para o Sudeste Asitico e Japo (NOTCIAS, 2007).

Assim, da mesma forma, o Banco apoiou a aquisio da Aracruz Celulose pela Votorantin resultando na criao da Fibria. Nessa operao, o BNDESPAR 11 desembolsou R$ 580 milhes para as atividades da nova empresa passando a deter 34% de suas aes. Nesse contexto, em janeiro de 2009, o presidente do BNDES, Luciano Coutinho, em nome da instituio, confirmou seu apoio criao de uma empresa brasileira lder mundial em sua rea. Essa nova companhia um sinal inequvoco da confiana do setor privado no pas e em sua economia. (NOTCIAS, 2009). De acordo com a Fundao Dom Cabral (FDC), a concentrao de empresas brasileiras em pases da Amrica Latina deve-se a fatores culturais e geogrficos envolvidos nas redues de custos que influenciam os tomadores de decises nas fases iniciais do processo de internacionalizao das companhias. O estudo ainda aponta para um esforo diplomtico empreendido pelo Governo Lula para tornar o Brasil lder regional na Amrica Latina. (FUNDAO, 2010, p, 11).

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A Swift & Co a terceira maior empresa de carnes bovina e suna dos Estados Unidos e a maior empresa de carne da Austrlia. A atuao da BNDESPAR direcionada a apoiar o processo de capitalizao e o desenvolvimento de empresas nacionais. A BNDESPAR atua principalmente atravs de participaes societrias de carter minoritrio e transitrio, buscando oferecer apoio financeiro s empresas brasileiras sob a forma de capital de risco e, simultaneamente, estimular o fortalecimento e a modernizao do mercado de valores mobilirios.

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Nesse contexto de expanso comercial do Brasil no mundo, a Amrica Latina consolidou-se como rea de insero internacional preferencial das empresas brasileiras, porm outros mercados mundiais ocuparam posio estratgica na distribuio espacial dos investimentos brasileiros no exterior. Assim, levando-se em considerao a expanso das empresas nacionais, o Governo Federal disponibilizou instrumentos de apoio ao processo de internacionalizao de empresas nacionais. A operacionalizao desse apoio no Governo Lula, deu-se, principalmente, por meio do Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio (MDIC), Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), BNDES e APEX. Apesar de o foco governamental ter sido a Amrica Latina, o apoio governamental mostrou-se fundamental para a insero comercial do Brasil em outras regies do mundo (FUNDAO, 2010, p. 28). Percebe-se, ento, que o apoio do BNDES internacionalizao de empresas nacionais seja por meio de investimentos diretos no exterior, fuso/aquisio de empresas, ou ainda pelo financiamento das exportaes de bens e servios nacionais deu maior projeo internacional ao Banco durante o Governo Lula. Essa projeo se consolidou por meio do incremento de seu apoio financeiro s operaes de comrcio exterior das empresas brasileiras no cenrio internacional, em especial na Amrica do Sul.

5. Concluso Em um contexto de construo de alternativas externas para o desenvolvimento nacional, o Governo Lula deu continuidade a um processo lento de consolidao da Amrica do Sul como rea de interesse prioritrio da poltica externa brasileira que tem origem na dcada de oitenta. O Estado nacional adaptou-se s circunstncias domsticas e internacionais. Diferentemente do Estado desenvolvimentista e interventor que caracterizou o regime militar brasileiro, os governos civis da dcada de oitenta e alguns outros da dcada de noventa (Governo Itamar Franco e os ltimos anos do Governo FHC), no Governo Lula, o Estado consolidou-se como um Estado logstico 12. Essa nova
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Ao se levar em considerao as caractersticas gerais do Estado Desenvolvimentista (defesa da industrializao, intervencionismo estatal na promoo do crescimento econmico e o nacionalismo em suas mais variadas manifestaes), o vetor desenvolvimentista da economia brasileira pode ser

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caracterstica que foi sendo construda no segundo mandato do Governo FHC atribuiu maior relevncia ao empresariado nacional no mbito da poltica externa brasileira 13. Por meio da relao poltica externa/BNDES/empresas, a Amrica do Sul tornou-se rea de insero e projeo internacional do Brasil, do BNDES e das empresas nacionais. Essa afirmao sustenta-se no fato da regio ter-se consolidado como destino importante das exportaes nacionais, rea preferencial para insero internacional das empresas brasileiras, e sede do primeiro escritrio internacional do BNDES no exterior. Ademais, o Brasil consolidou-se, provavelmente, como o principal articulador da integrao poltica e econmica do continente sul-americano. Nesse sentido, ao se analisar especificamente a relao do Estado com empresas nacionais no governo Lula no mbito de sua poltica externa, percebe-se a priorizao da Amrica do Sul e a instrumentalizao do BNDES como variveis fundamentais desse processo. Ressalta-se, porm, que essa priorizao, como foi observada ao longo desse artigo, foi conseqncia de um aprofundamento dos interesses nacionais na regio que vinham se consolidando gradativamente em governos anteriores. Contudo, no houve, em nenhum momento, um dilogo produtivo entre Estado e empresas sobre quais seriam as melhores formas de se conciliar os interesses de poltica externa do governo Lula e os interesses capitalistas do empresariado nacional. Adicionalmente, importante notar que, apesar dos avanos, a influncia do empresariado nacional em temas de poltica externa ainda acontece de maneira difusa. No h, todavia, uma ao coordenada que consiga levar ao centro decisrio da poltica externa brasileira nem mesmo as demandas mais gerais do setor privado como, por exemplo, a desonerao da produo e demais polticas microeconmicas de estmulo s exportaes brasileiras. Do lado do governo, a rigidez do processo decisrio tem oferecido canais de comunicao que produzem pouco ou nenhum resultado prtico, no

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percebido, em intensidades diferentes, desde o perodo da Repblica Velha, no final do sculo XIX, at os dias de hoje. Adicionalmente, ressalta-se tambm, que tais caractersticas podem, em alguma intensidade, definir a ao de um Estado Liberal. Nesse sentido, as definies de Estado Desenvolvimentista, Estado Normal e Estado Logstico, elaboradas por Amado Cervo, so utilizadas neste trabalho como forma de tentar caracterizar o papel do Estado brasileiro na economia sob a perspectiva de um estudo de poltica externa. Vale lembrar que no mbito das relaes internacionais, o Estado representa os interesses de seus nacionais em suas relaes com os demais Estados no mbito internacional. Porm, na formulao dos interesses nacionais, tanto a conjuntura externa e domstica levada em considerao na formulao da poltica externa dos pases. Dessa forma, dentro da articulao domstica que o empresariado nacional brasileiro identificado como ator da poltica externa do pas.

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que diz respeito ao alcance das mediadas de apoio ao empresariado nacional como o caso do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, criado em 2003 no primeiro ando de mandato do presidente Lula. Enquanto essas deficincias persistirem, a relao entre o Estado e o setor produtivo nacional seguir acontecendo de forma pulverizada e pontual beneficiando, assim, um grupo cada vez menor de grandes empresas.

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