Coordinación de Políticas, Programas y Proyectos Sociales

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales
Repetto, Fabin Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales / Fabin Repetto y Juan Pablo Fernndez. - 1a ed. - Buenos Aires : Fundacin CIPPEC, 2012. 125 p. ; 23x23 cm. ISBN 978-987-1479-37-5 1. Politicas Pblicas. I. Fernndez, Juan Pablo II. Ttulo. CDD 320.6
Direccin editorial Fabian Repetto, director del Programa de Proteccin Social de CIPPEC Sebastin Waisgrais, especialista en Monitoreo y Evaluacin de UNICEF Autores Fabin Repetto Juan Pablo Fernndez Supervisin de contenidos Roberto Martnez Nogueira Colaboradores Virginia Tedeschi Mara Mercedes Di Virgilio Javier Curcio Edicin y correccin Liora Gomel Diseo grco Patricia Peralta Impreso en VERLAP S.A. Noviembre de 2012
Los autores agradecen la ayuda brindada por Carolina Aulicino y Javier Cicciaro. Si desea citar este manual: Repetto, F. y Fernndez, J.P. (2012). Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales. Buenos Aires: CIPPEC y UNICEF.
CIPPEC Av. Callao 25, 1 piso (C1022AAA). Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Tel: (54-11) 4384-9009 / Fax: (54-11) 4384-9009 Interno 1213 www.cippec.org - infocippec@cippec.org
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) Junn 1940, PB (C1113AAX). Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Tel: (54-11) 5093-7100/ Fax: (54-11) 5093-7111 www.unicef.org/argentina - buenosaires@unicef.org
ndice
Presentacin...................................................................................................................................................... 5 Sobre el proyecto: 3 manuales para fortalecer la gestin local de polticas sociales.............................. 5 Una herramienta para funcionarios y legisladores locales ....................................................................... 6 Acerca de este manual: monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos sociales............ 7 Cmo recorrer este manual?...................................................................................................................... 8 Captulo 1 Introduccin..................................................................................................................................................... 11 1.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P)......................................................................................... 13 1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos................................................................... 16 1.3 Breve resea sobre el proceso de descentralizacin........................................................................ 17 El sistema municipal argentino................................................................................................................ 17 El proceso descentralizador.................................................................................................................... 18 El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico social.................................................................. 21 1.4 Nuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia................................ 27 Captulo 2 Las mltiples expresiones de la coordinacin: sus principales desafos.................................................... 35 2.1 Una introduccin a la temtica de la coordinacin............................................................................ 37 2.2 Problemas de la falta de coordinacin............................................................................................... 41 Aspectos que dicultan la coordinacin.................................................................................................. 41 2.3 El por qu y el para qu de la coordinacin....................................................................................... 43 La coordinacin de polticas sociales en tanto proceso tcnico y poltico............................................... 45 Niveles y gradientes de la coordinacin.................................................................................................. 49 2.4 Coordinacin intersectorial entre distintos sectores estatales......................................................... 55 Algunas caracterizaciones de la intersectorialidad.................................................................................. 59 2.5 Coordinacin intergubernamental entre distintos niveles de gobierno............................................ 61 2.6 Coordinacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil..........................................68 Captulo 3 Instancias, mecanismos y herramientas para la coordinacin..................................................................... 73 3.1 Instancias de coordinacin gubernamental....................................................................................... 75 3.1.1 Gabinetes sociales.......................................................................................................................... 76
3.2 Instancias de coordinacin con organizaciones de la sociedad civil: la importancia de la participacin ciudadana....................................................................................80 En qu momento es pertinente abrir la participacin a la ciudadana?.............................................80 Posibles modalidades de participacin ciudadana............................................................................ 81 Pasos a seguir para aprovechar estos mbitos.................................................................................83 3.3 Gerencia de redes................................................................................................................................84 3.4 Mecanismos de coordinacin.............................................................................................................90 3.4.1 Adaptacin mutua.......................................................................................................................... 91 3.4.2 Supervisin directa........................................................................................................................ 92 3.4.3 Estandarizacin............................................................................................................................. 92 3.5 Habilidades personales y grupales para la coordinacin.................................................................. 94 3.5.1 Liderazgo....................................................................................................................................... 95 3.5.2 Negociacin...................................................................................................................................96 3.5.3 Trabajo en equipo..........................................................................................................................98 3.6 Sistemas de Informacin................................................................................................................... 100 Fuentes de informacin......................................................................................................................... 103 3.6.1 Registro nico de beneciarios (RUB)........................................................................................... 105 3.6.2 Sistemas Integrados de Informacin Social (SIIS)......................................................................... 107 3.7 Herramientas de gestin operativa................................................................................................... 109 3.7.1 Ventanilla nica............................................................................................................................. 109 Ventanilla nica de recepcin de demandas....................................................................................111 Ventanilla con funciones de deteccin de necesidades, recepcin de demandas y medios para satisfacerlas..............................................................................................................112 3.7.2 Otras herramientas de gestin operativa tiles para la coordinacin: el mapa de actores y el rbol de problemas..........................................................................................113 3.8 Consideraciones nales......................................................................................................................114 Bibliografa......................................................................................................................................................117 Acerca de los autores.................................................................................................................................... 121
Presentacin
Sobre el proyecto: 3 manuales para fortalecer la gestin local de polticas sociales
Con el objetivo de visibilizar y dar prioridad a los problemas que afectan a nios, nias y adolescentes, desde 2004, UNICEF y CIPPEC trabajan juntos en diversas iniciativas. Los proyectos realizados y las lecciones aprendidas nos permitieron dimensionar el nuevo rol que ocupan los municipios en el campo de las polticas sociales a partir del proceso de descentralizacin. Adems, a partir de ellos pudimos identicar los desafos estratgicos que el nuevo panorama institucional plantea a los funcionarios locales en trminos de capacidades de gestin. Para complementar y profundizar los esfuerzos realizados hasta el momento, y sumarse a otros emprendimientos que trabajan en esta lnea, UNICEF y CIPPEC desarrollaron 3 manuales para la gestin local de polticas sociales. Cada manual se enfoca en uno de estos temas:
XX Planicacin de polticas, programas y proyectos sociales. XX Monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos
sociales.
XX Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales.
Los 3 manuales, en conjunto y por separado, constituyen un instrumento de apoyo para quienes trabajan en el territorio. El modo en que se abordan los conceptos y se sistematizan las herramientas fue especcamente diseado para ayudar a los actores locales a enfrentar los problemas diarios de la gestin social.
Los manuales combinan literatura especializada con herramientas tiles para colaborar con el fortalecimiento de las capacidades locales de gestin de polticas sociales, especialmente en aquellas destinadas a niez y adolescencia.
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Una herramienta para funcionarios y legisladores locales

La complejidad inherente a las polticas sociales, en especial a las destinadas a nios, nias y adolescentes, supone un desafo que involucra a los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. Durante las ltimas dcadas, los gobiernos locales asumieron un rol protagnico en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia. Esto se debe, principalmente, a dos procesos que se desarrollaron a partir de la dcada de los ochenta y que pueden condensarse en:
Ms informacin sobre estos procesos en las secciones 1.3 y 1.4 de este manual, respectivamente. XX La descentralizacin de funciones hacia jurisdicciones subna-
cionales (provincias y municipios). XX Un cambio en el abordaje de las polticas de niez y adolescencia.
Ambos factores de contexto, que sern descriptos con mayor profundidad en la introduccin, contribuyeron a la conformacin de una nueva estructura institucional: los gobiernos locales asumieron crecientes responsabilidades y un rol cada vez ms fundamental. Por eso, y aunque estos manuales cuentan con mltiples usuarios potenciales, estn especialmente orientados a los funcionarios y legisladores locales cada vez ms involucrados en el proceso de decisin, diseo e implementacin de polticas pblicas destinadas a niez y adolescencia. Las distintas secciones de cada manual permitirn a los funcionarios locales:
XX Comprender mejor el proceso de identicacin de prioridades, la adminis-
tracin de los recursos y la toma de decisiones, en el marco de un nuevo andamiaje institucional para la gestin local de la poltica social destinada a los nios, nias y adolescentes. XX Establecer criterios de accin para desarrollar con xito tanto las nuevas funciones como las responsabilidades ya asumidas en torno a la gestin social.
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XX Utilizar instrumentos de gestin de polticas sociales, especialmente en
aquellas destinadas a nios, nias y adolescentes.

XX Generar capacidades para planicar a travs de metodologas participa-
tivas y con criterios de equidad.

XX Generar capacidades para el monitoreo y evaluacin de polticas so-
ciales, con nfasis en la importancia del proceso de aprendizaje en la gestin. XX Generar capacidades para coordinar los diversos sectores y niveles de gobierno involucrados en la gestin de polticas sociales, para construir un abordaje integrador.
Acerca de este manual: coordinacin de polticas y programas sociales

Este manual incluye instancias, mecanismos y herramientas de coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales (las 3 P) que fueron diseadas especialmente para su aplicacin en el mbito municipal. Ofrece informacin, metodologas, instrumentos y experiencias concretas.
En este manual se utilizar la frase las 3 P para referirnos a polticas, programas y proyectos sociales. Nos permitimos esta licencia porque consideramos que las herramientas aqu propuestas pueden aplicarse a cada una de estas instancias. Pero, adems, porque creemos que para construir un sistema integral de proteccin que permita enfrentar la vulneracin de los derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (como seala la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes [2005]), resulta ineludible lograr una articulacin armoniosa entre los objetos mencionados. Para lograr ese objetivo, la construccin del sistema debe alcanzar no solo a las polticas pblicas destinadas a esta poblacin, sino tambin a los programas y los proyectos que las operativizan.
Las 3 P
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Sus objetivos son: 1. Brindar metodologas y recursos tiles que faciliten la elaboracin y ejecucin de instancias, mecanismos y herramientas de coordinacin. 2. Jerarquizar la funcin de coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales desde la gestin local. 3. Difundir los benecios y las oportunidades que se abren al incorporar instancias, mecanismos y herramientas de coordinacin para la gestin local. 4. Compartir experiencias locales de implementacin de instancias, mecanismos y herramientas de coordinacin. En el captulo 1 se explican la transformacin del paradigma de las polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia y el proceso de descentralizacin en la Argentina. El captulo 2 es el nico con perl terico. Su objetivo es desarrollar los principales abordajes y conceptos sobre la coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales. Con este n denir y sealar sus objetivos, describir diferentes aspectos, y relatar las ventajas que genera aplicar estrategias de coordinacin desde el nivel municipal. En el captulo 3 se desarrollan instancias, mecanismos y herramientas, de coordinacin.
Cmo recorrer este manual?

Al igual que los de Planicacin y Monitoreo y Evaluacin, este manual fue pensado como una herramienta de consulta que admite recorridos diversos. No fue diseado para ser ledo solo en forma lineal (de principio a n), sino como material de consulta permanente, para ayudar a responder a necesidades y preguntas cotidianas sobre conceptos, herramientas y modalidades de gestin social.
Si bien invitamos a cada lector a delinear su propio recorrido, sugerimos algunos:

XX El primer recorrido es lineal y est pensado para aquellos que se acer-
can por primera vez al tema: les recomendamos leer el manual de principio a n para interiorizarse primero sobre las cuestiones conceptuales de la coordinacin de las 3 P y luego sobre las distintas instancias, mecanismos y herramientas para implementarla. XX El segundo recorrido est pensado para aquellos que necesitan disear o implementar las diversas instancias, mecanismos o herramientas de coordinacin, que encontrarn en el captulo 3. XX Finalmente, a aquellos que tengan consultas especcas, los invitamos a revisar el ndice y abrir el manual en donde les resulte til. Los recorridos propuestos constituyen pistas para acercarse al contenido del manual. Esperamos que les resulten tiles y que puedan incluirlos como herramientas en su trabajo cotidiano.
Recuerden que este manual forma parte de una serie compuesta por los manuales de Planicacin de polticas, programas y proyectos sociales y Monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos sociales. Les sugerimos que los utilicen en forma complementaria, que los transiten y los combinen de acuerdo con la temtica especca que necesiten o deseen abordar.
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Captulo 1 Introduccin
1.1 1.2 1.3
1.4
Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P) El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos Breve resea sobre el proceso de descentralizacin El sistema municipal argentino El proceso descentralizador El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico social Nuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia
13 16 17 17 18 21 27
1.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P)

Desde 1980, la Argentina atraviesa un proceso de descentralizacin que torna ineludible la reexin sobre las capacidades del Estado en todos sus niveles para asumir viejos y nuevos desafos. En este contexto, UNICEF y CIPPEC se propusieron acercar a los/as funcionarios/as locales una perspectiva multidimensional e integradora que, sin negar las restricciones del contexto, busca fortalecer las capacidades de gestin local para gobernar procesos complejos.
Aqu entenderemos a las capacidades estatales como la aptitud de las instancias de gobierno para plasmar los mximos niveles posibles de valor social a travs de polticas pblicas
UNICEF - CIPPEC Cap.
(Repetto, 2004). Las herramientas de Planicacin, Monitoreo y Evaluacin y Coordinacin que se presentan en estos manuales recuperan experiencias e incluyen propuestas concretas. Estos instrumentos se combinan con conceptos crticos de la gestin social, ejemplos tiles, sugerencias y reexiones que permiten mejorar las capacidades locales.
La forma de utilizar estas herramientas variar de acuerdo con el objeto al que se apliquen. Por eso es necesario conocer sus caractersticas y tenerlas presentes a la hora de disear un proceso de planicacin, monitoreo y evaluacin o coordinacin.
Identicar qu es lo que se va a planicar, monitorear, evaluar o coordinar, es decir, cul ser el objeto, no es una cuestin menor. De hecho, si no tenemos claridad acerca de las caractersticas de ese propsito, ser difcil realizar un diseo adecuado.
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Las polticas, los programas y los proyectos (las 3 P) son algunos de estos posibles objetos; y aunque dieren entre s, son conceptos relacionados que deben formularse e implementarse en forma artculada.
XX Qu es una poltica pblica?
Poltica Pblica
Aqu entenderemos a las polticas pblicas como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que, en un momento determinado, tanto los ciudadanos como el propio gobierno consideran prioritarios (Tamayo Sez, 1997). Estas acciones y decisiones involucran a una multiplicidad de actores, sectores o niveles de gobierno. La poltica pblica no es resultado de un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de diseo o formulacin, sino que es objeto de un proceso social y poltico que congura un campo en disputa.
XX Qu son los programas y los proyectos?
Programas
Las polticas pblicas se cristalizan en programas y proyectos a los que se les asignan recursos para su puesta en prctica. Por ejemplo, el Plan Nacional de Accin por los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes se operativiza a travs de programas y proyectos provinciales y municipales. Mientras que poltica pblica se reere a procesos polticos y sociales que se desarrollan en el tiempo, programa remite a una construccin tcnica (que no niega el componente poltico), con mayor o menor capacidad de expresar la complejidad del problema. Los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos (Cohen y Franco, 2005); son los responsables de establecer las prioridades de la intervencin, ya que permiten identicar y organizar los proyectos, denir el marco institucional y asignar los recursos. Los proyectos pueden ser denidos como la unidad mnima de asignacin de recursos para el logro de uno o ms objetivos especcos. De forma agregada, constituyen el punto de partida ms adecuado para formular apreciaciones sobre los programas. Los proyectos deben tener una poblacin objetivo denida en funcin de la necesidad que se pretende satisfacer, una localizacin espacial y tiempos de inicio y nalizacin predenidos (Cohen y Franco, 2005). Las 3 P se diferencian en la naturaleza de los propsitos que persiguen, en los supuestos acerca de la accin sobre los que se sostienen y en el espectro de actores que involucran. En la tabla 1 se presentan estas diferencias a travs de un ejemplo para el sector de niez y adolescencia.
Proyectos
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Tabla 1.1 Poltica, programa y proyecto: algunas diferencias
Poltica de proteccin de derechos de nios, nias y adolescentes Los objetivos Una cuestin: necesidad de garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes. La cuestin se redene a lo largo del tiempo.
Programa de proteccin de derechos de nios, nias y adolescentes Un objetivo: contribuir a que los derechos de los nios, nias y adolescentes estn protegidos; en especial, contra la violencia, el abuso, la explotacin y el trabajo infantil. La denicin de sus objetivos es el resultado de un proceso de negociacin entre actores de diferentes niveles de gobierno (nacional y provincial) y del nivel provincial. Organismos nacionales y provinciales comprometidos en la gestin del programa. Organismos a cargo de implementar polticas de erradicacin del trabajo infantil, de salud, educacin, de desarrollo social, etc. Organizaciones sociales. Poblacin infantil y adolescente.
Proyecto de defensoras zonales y/o municipales Un objetivo: garantizar la defensa de los derechos de los nios, nias y adolescentes ante las instituciones pblicas y privadas locales. La denicin de sus objetivos no se modica en forma arbitraria. Su vigencia est atada a la existencia del programa y a sus orientaciones. Organismos comprometidos en la gestin del proyecto. Organismos gubernamentales del nivel local. Efectores de salud y educacin. Organizaciones sociales de base territorial. Poblacin infantil y adolescente.
Supuestos acerca de la accin Los actores
Organismos gubernamentales. Medios de comunicacin locales. Organizaciones sociales. Organismos como UNICEF y OIT. Partidos polticos.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Chiara y Di Virgilio (2009).
Al igual que las polticas, los programas y proyectos no se mantienen en el tiempo tal como fueron diseados. Cuando se ponen en marcha, entran en relacin con otros programas y proyectos, o con otras formas de organizacin, y sufren modicaciones. La relacin de los programas o proyectos sociales con la poltica social en los distintos niveles (nacional, provincial o municipal) ser virtuosa (o no) segn cules sean las caractersticas que asuman los procesos de gestin, las condiciones del contexto y las capacidades estatales.
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1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos

Adems de ser aplicables a objetos con distintos niveles de alcance, los conceptos y herramientas presentados a lo largo de estos manuales son tambin susceptibles de uso en diferentes etapas de las 3 P. Estas etapas suelen ser presentadas a travs de un ciclo secuencial de la poltica (vlido tambin para la instancia de programa o proyecto) que, si bien no es ms que una construccin analtica, otorga el benecio de constituir un marco de referencia y permite ordenar sus distintas fases. El modelo secuencial sugiere una serie de instancias que conforman un ciclo, en el que la ltima etapa retroalimenta a la primera y reinicia el proceso completo. Si bien en la literatura especializada existen otras calicaciones, con ms o menos etapas, en trminos generales, las etapas del ciclo pueden nominarse del siguiente modo:
XX La identicacin del problema (necesidades no satisfechas,
derechos vulnerados).
XX La decisin1. XX El diseo y la conguracin (formulacin) de la poltica pblica,
con el correspondiente planteo de objetivos y metas. XX La implementacin. XX La evaluacin.
El hecho de que la evaluacin gure como etapa nal del ciclo responde a un ordenamiento conceptual, a nes aclaratorios y de referencia. Por el contrario, en estos manuales se considera que la evaluacin puede entrar en escena en los distintos momentos del ciclo de vida de una poltica, programa o proyecto social. Ms informacin: seccin 2.6 de este manual.
Considerar los distintos alcances de las intervenciones pblicas (polticas, programas y proyectos) y las diferentes etapas de su desarrollo (que esquematiza el ciclo de polticas) constituye un insumo importante para superar la frecuente desarticulacin que se evidencia entre las polticas nacionales y provinciales (donde suelen decidirse y formularse) y el contexto local en el que se implementan.
Como se describe en este captulo, en la Argentina, la decisin fundamental en materia de polticas sociales orientadas a niez y adolescencia ya fue tomada, es por eso que en estos manuales no se profundizar sobre esta etapa.
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1.3 Breve resea sobre el proceso de descentralizacin

El sistema municipal argentino
El sistema municipal argentino se caracteriza por su heterogeneidad. Este rasgo se debe a que la determinacin del rgimen municipal constituye una facultad reservada a las provincias, y no delegada al gobierno federal. Bajo su denominacin coexisten veinticuatro regmenes distintos (uno para cada provincia y uno para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires), establecidos a su vez por cada una de las constituciones y normativas locales. La institucin municipal no tiene, entonces, una forma nica. En algunos casos, los regmenes provinciales otorgan a los municipios facultades limitadas (regmenes autrquicos); en otros, les conceden una autonoma plena que los faculta para el dictado de su carta orgnica, la eleccin de autoridades ejecutivas y legislativas o la autoadministracin. Adems, cada municipio se dene por aspectos como la cantidad de habitantes, el marco institucional, el rgimen provincial al que pertenece, las caractersticas geogrcas y econmicas, e incluso la tradicin poltica partidaria de los dirigentes. Actualmente, en la Argentina existen 2259 gobiernos locales (INDEC, 2010) y solo poco ms de la mitad posee un ejecutivo y un legislativo (por lo general, un Concejo Deliberante). El resto son gobiernos locales denidos como comunas, juntas de gobierno o comisiones municipales. Pero, a pesar de sus diferencias, es posible encontrar entre ellos muchos puntos en comn.
Al margen del rol fundamental y de las responsabilidades que an poseen tanto los gobiernos provinciales como el gobierno nacional, la descentralizacin gener un enorme reto para los gobiernos locales, ya que debieron asumirse como los principales responsables del desarrollo local en un contexto de recursos econmicos y tcnicos limitados.
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El proceso descentralizador
Al consolidarse la democracia, y como consecuencia de la reforma constitucional de 1994 que otorg autonoma a los municipios a travs del artculo 123, los gobiernos locales argentinos comenzaron un proceso de transformacin, en trminos de competencias y funciones, al aadir nuevas y complejas responsabilidades a su clsica prestacin de servicios bsicos como la recoleccin de residuos, el suministro de agua potable y energa elctrica, la limpieza y mantenimiento de calles y caminos vecinales, el alumbrado pblico y el mantenimiento de los cementerios, entre otros. Los procesos descentralizadores implicaron un fuerte llamado de atencin sobre la dimensin territorial de las polticas pblicas. Sin embargo, hasta que esta reforma institucional cobr fuerza, el territorio local sigui siendo visto como un simple mbito administrativo desde el cual los habitantes reciban, de modo pasivo, los servicios y programas pblicos desarrollados y gestionados por el nivel central del Estado.
Los municipios asumieron cada vez ms responsabilidades en el entramado institucional argentino hasta convertirse en los principales receptores gubernamentales de las mltiples demandas sociales.
La expansin de esta visin centralista del Estado fue particularmente crtica en el caso de las polticas sociales porque los problemas sobre los que estas intervienen tienen mltiples matices y particularidades propios del entorno local.
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La jerarquizacin del nivel municipal es tributaria de mltiples factores que pueden resumirse en cuatro grandes hitos, ntimamente relacionados (Camou y Di Virgilio, 2008):
XX En la dcada del ochenta , durante los inicios de la transicin democr-
tica, se impulsaron iniciativas descentralizadoras con la expectativa de sentar bases democrticas tambin en el nivel local. XX La reforma constitucional de 1994 formaliz los cambios en las relaciones intergubernamentales. En el artculo 123, por ejemplo, se estableci que las provincias deban asegurar la autonoma municipal en sus constituciones. Esto implic reformas jurdicas, administrativas y econmicas que, en algunos casos, an no se efectivizaron. XX Durante la dcada del noventa, el modelo de gestin que acompa a los programas de alivio a la pobreza y de asistencia al empleo (nanciados por organismos multilaterales de crdito) repercuti tambin sobre los impulsos descentralizadores. En un contexto guiado por las urgencias scales de gobiernos nacionales preocupados, casi exclusivamente, por el ajuste estructural y la apertura de mercados, los municipios se convirtieron en los receptores naturales de las responsabilidades y demandas. XX Con un impacto geogrco y social heterogneo, este proceso de descentralizacin tuvo un nuevo impulso a partir de 2003, luego de una profunda crisis que deriv en una revitalizacin del rol de Estado. El marco institucional y normativo en el que hasta entonces operaban muchas polticas sociales tuvo importantes modicaciones: la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes (2005), la Ley 26390 de Erradicacin del Trabajo Infantil (2008) y la Ley 26233 sobre los Centros de Desarrollo Infantil (2007), entre otras.
Grandes hitos de la descentralizacin en la Argentina
La transferencia de responsabilidades a los niveles provincial y municipal de gobierno hizo aorar, en las ltimas tres dcadas, un nuevo tejido de relaciones econmicas, polticas y administrativas entre ellos.
Es importante reconocer que descentralizar implica siempre nuevas y mayores complejidades para la gestin estatal, en trminos de relaciones intergubernamentales.
Complejidades y ventajas de la descentralizacin

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Por ejemplo, cuando se decide, disea y gestiona una poltica social en el marco de este nuevo contexto institucional, es importante determinar tanto en trminos fomales como informales:
XX Si la capacidad de decisin est distribuida entre las autoridades de dis-
tinta escala territorial.

XX Qu atribuciones le caben a cada autoridad. XX Qu mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de
distinta jurisdiccin. XX En qu medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias reales en el entorno social, y si existen mecanismos para compensar esas diferencias (Acua y Repetto, 2009). XX Las heterogneas capacidades de gestin de cada una de las unidades a cargo de la implementacin de polticas sociales.
Si las polticas pblicas se ajustan ms a las necesidades de una localidad, aumenta la eciencia y ecacia de los programas implementados.
La descentralizacin ofrece ciertas ventajas que vale la pena destacar:

XX Representa una oportunidad para redistribuir poder poltico desde los
gobiernos centrales a los subnacionales (provincias y municipios) y aumentar, as, su participacin en la identicacin de prioridades, la gestin de los recursos y la toma de decisiones. XX Cuando la descentralizacin llega efectivamente al nivel municipal (un proceso an incipiente en nuestro pas), la formulacin de las polticas pblicas se acerca a la comunidad, se facilita la identicacin de necesidades de grupos sociales y se fortalecen los lazos entre vecinos y funcionarios. Al afectar la distribucin de funciones y recursos, el proceso impacta en forma directa sobre la economa de los gobiernos locales. Los programas y responsabilidades descentralizados requirieron (y an requieren) un volumen de recursos que no siempre fueron transferidos de manera proporcional a las tareas delegadas, o en tiempo y forma.
La descentralizacin no es un proceso ni lineal, ni automtico, ni homogneo. Por el contrario, depende de ciertas condiciones institucionales, polticas, sociales y econmicas. Adems, vara segn las caractersticas y las diferentes capacidades de gestin de los gobiernos locales.
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La descentralizacin de funciones redund, en muchos casos, en una enorme carga presupuestaria que los municipios rara vez fueron capaces de afrontar por s solos. La capacidad tributaria de los gobiernos locales es acotada en trminos de recaudacin. Esto condiciona fuertemente el gasto y limita la jacin de prioridades en el nivel local. En paralelo, el nivel de demanda hacia los gobiernos locales aument en forma signicativa tras la delegacin de funciones: se convirtieron en los primeros receptores de las expectativas sociales que antes se dirigan a otros niveles de gobierno. Para los municipios, esto gener un cuello de botella en trminos de las polticas que eran capaces de implementar.
Aumentan las responsabilidades y funciones de los municipios Aumentan las demandas ciudadanas hacia los municipios Pero los recursos no fueron transferidos de forma proporcional Como resultado, la situacin de los municipios parece un embudo
El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico social

Para conocer cmo afect el proceso de descentralizacin en polticas sociales a los municipios, vale la pena analizar la evolucin y composicin del gasto pblico consolidado en esta rea. En la Argentina, las responsabilidades de nanciamiento del gasto pblico corresponden a los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal). Los distintos niveles comparten funciones y responsabilidades en la formulacin, implementacin y M&E de polticas sociales, incluidos los programas destinados a nios, nias y adolescentes.
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Durante las dcadas del ochenta y noventa, la participacin de las provincias y, en menor proporcin, de los gobiernos locales en la inversin pblica social aument en forma signicativa.
Variacin de la composicin de gasto pblico social
Como puede observarse en el grco 1.1, el impacto de la descentralizacin se observa en la variacin de la composicin del gasto pblico social2. Mientras que el componente nacional disminuye, el provincial y el municipal aumentan. A comienzos de los ochenta la participacin del gobierno nacional alcanzaba ms del 50 % del total, veinte aos ms tarde haba disminuido 15 puntos. Hacia 2009, los gobiernos provinciales y municipales eran responsables de casi el 65 % del gasto.
Grco 1.1 Gasto pblico social por nivel de gobierno (Nacin, provincias y municipios). 1980-2009 (calculado sobre la base de porcentajes del PBI) Sin seguridad social
Nacin 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Provincias
Municipios
Para un anlisis ms detallado, se sugiere revisar El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia. Resultados de una encuesta nacional a municipios argentinos (Maceira y otros, 2010). Este documento, publicado en 2010 por CIPPEC y UNICEF, constituye un antecedente de estos tres manuales.
22
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Secretara de Poltica Econmica y Planicacin del Desarrollo, Ministerio de Economa de la Nacin.
El proceso de descentralizacin hacia los gobiernos subnacionales (provincias y municipios) se concentr, principalmente, en las reas sociales: salud, educacin y promocin social. El grco 1.2 muestra cmo creci la participacin de los gobiernos subnacionales en el gasto social, en particular, entre las dcadas del ochenta y noventa.
Grco 1.2 Participacin de los gobiernos subnacionales (provincias y municipios) en el gasto social (total, educacin, salud y promocin social). Promedios 1981-2009 (en porcentajes)
Participacin de los gobiernos subnacionales en el gasto pblico social
Promedio 1981-1900 1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,0 Gasto social total
Promedio 1991-2000
Promedio 2001-2009
Educacin
Salud
Promocin social
En el caso de la educacin, el proceso descentralizador iniciado en los aos setenta continu durante la dcada de 2000, sobre todo, con el traspaso de la educacin media y terciaria no universitaria. En el caso de la salud, el esquema descentralizador que se inici en los aos sesenta tuvo una continuidad signicativa en la dcada pasada, pero menos profunda que en los otros dos sectores (Maceira y otros, 2010). Como se observa en el grco 1.3, los municipios duplicaron el gasto en polticas sociales durante la dcada del noventa, y luego de una merma (probablemente producida por la crisis de 2001-2002) el nivel de gasto se recuper, e incluso sigui aumentando hasta alcanzar poco menos del 3,5 % del PBI en 2009 (ltimo dato disponible).
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Grco 1.3 Gasto pblico consolidado de gobiernos municipales en polticas sociales como % de PBI. 1980-2009
4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5

2006 2008 2009* 2003 2004 2002 2000 2005 1984 1994 1996 1990 1998 1992 1995 1980 1986 1988 1983 1989 1993 1997 1982 1987 1981 1991 2001 2007 1985 1999
(*) Cifras provisionales Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales del Ministerio de Economa de la Nacin, ao 2012 (ltimo dato disponible, ao 2009).
Por su parte, el grco 1.4 muestra el aumento de la participacin de los gobiernos locales en el nan ciamiento de las reas de salud, educacin y promocin social. El rea de promocin social es la que registra un mayor crecimiento y en la que existe una mayor participacin local. Esto se explica, en parte, porque el municipio es la instancia de gobierno ms cercana al ciudadano y, en consecuencia, la primera ventana de los reclamos de la sociedad (Maceira y otros, 2010).
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Graco 1.4 Participacin de los gobiernos locales en el gasto social (educacin, salud y promocin social). Promedios 1981-2008 (en porcentajes)
Promedio 1981-1900
Promedio 1991-2000
Promedio 2001-2009
33% 28%
10% 3% 3% 4% 6% 7%
2%
Educacin
Salud
Promocin social
Sin embargo, al mismo tiempo que ascendi el gasto pblico municipal destinado a polticas sociales, tambin aument el nivel de dependencia municipal a las transferencias econmicas de los gobiernos provinciales o del gobierno nacional. Esto se observa al analizar la composicin del gasto pblico municipal desde la perspectiva de su fuente de nanciamiento. El grco 1.5 muestra la disminucin constante del componente municipal a favor del provincial, desde 2000 hasta 2003, cuando comienzan a aumentar las transferencias del gobierno nacional.
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Grco 1.5 Nivel de dependencia municipal a las transferencias econmicas de gobiernos provinciales o del gobierno nacional
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Transferencias de los gobiernos provinciales Transferencias del Gobierno nacional Recursos propios
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin (2010).
En este contexto complejo, los gobiernos locales, devenidos actores estratgicos en la gestin de polticas sociales, enfrentan a diario desafos para los cuales no siempre poseen los recursos y las herramientas necesarias.
En parte debido a este origen diverso de las fuentes de nanciamiento, pero tambin porque los diseos se realizan en el nivel central y se aplican sin una adaptacin a las particularidades locales, las polticas nacionales y provinciales suelen estar desarticuladas del contexto local en el que se implementan. Muchas polticas y programas abordan cuestiones y desafos a escala local, pero pocas veces incorporan en su diseo e implementacin al contexto ms prximo como factor condicionante. Estos problemas de coordinacin impiden, por ejemplo, la implementacin de un sistema integral de proteccin a la niez y la adolescencia. En sntesis, las funciones y responsabilidades de los gobiernos locales crecieron en las ltimas dcadas, en particular, aquellas relacionadas con las reas sociales. Adems, aumentaron los reclamos de la sociedad hacia los municipios. Sin embargo, los recursos no crecieron en forma proporcional.
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El gasto pblico social consolidado dirigido a niez y adolescencia implic, en 2008 (ltimas estimaciones disponibles), una inversin de $72751,5 millones, lo que representa una inversin de $5945 por nio, nia o adolescente (UNICEF, 2010). Entre 2001 y 2008, la inversin social en personas menores de 18 aos reej un crecimiento nominal acumulado de 338,8 %, sin considerar el impacto del aumento de los precios. En trminos reales, si se contempla el impacto en la evolucin de los precios y se equiparan los valores de cada ao a pesos de 2001, es posible identicar que el incremento en este perodo fue del 62,8 %.
Los mayores aumentos nominales se presentaron en 2005 y 2008, ambos superiores al 30 %, como consecuencia de las mayores erogaciones realizadas por los gobiernos provinciales (cerca del 80 % del crecimiento total). En 2005, se destacan el impacto de la Ley de Financiamiento Educativo y la implementacin de los Programas Federales de Vivienda. En 2008, el incremento responde principalmente a aumentos relacionados con la provisin de educacin y salud (UNICEF, 2010).
1.4 Nuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia3

Como mencionamos, en los ltimos aos surgi un nuevo paradigma para abordar las polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia. Por su relevancia y peso creciente, afect rpidamente tanto a la agenda estatal como a la de los organismos internacionales, los mbitos acadmicos y las organizaciones de la sociedad civil. Esta corriente interpela al viejo paradigma en general y, sobre todo, a las polticas que deberan disearse para responder a los problemas que afectan a los menores de 18 aos. La Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, que entr en vigor en 1989, inaugur esta nueva forma de abordar la infancia y adolescencia al reconocer la posicin de los nios, nias y adolescentes como sujetos de derecho. En este tratado, la familia es reconocida como el ambiente natural de bienestar para los nios, nias y adolescentes, y como espacio predilecto para potenciar su pleno desarrollo. En consecuencia, la principal tarea del Estado es velar por sus derechos en el marco de la vida familiar.
Este apartado se elabor sobre la base de Inversin pblica social en infancia y adolescencia: Un anlisis institucional y presupuestario para el municipio de Morn (Olaviaga y Marazzi, 2010). 27
1989 Entra en vigor la Convencin 1994 La Convencin adquiere rango constitucional 2005 Se aprueba la Ley 26061
La Convencin establece tambin que el Estado debe comprometerse a difundir informacin y materiales de inters para que los nios, nias y adolescentes adquieran el derecho a expresarse, a construir libremente su opinin y a gozar de la oportunidad de ser escuchado.
Tras rmar la Convencin, los Estados se comprometen a asegurar a los menores de edad su proteccin, es decir, la promocin y restitucin de sus derechos y el cuidado necesarios para su bienestar. Para eso, se formulan una serie de obligaciones asociadas con la salud, la educacin y el esparcimiento. En particular, se establece como lmite el derecho a no sufrir discriminacin, maltrato o explotacin econmica.
Las modicaciones en el plano internacional fueron adaptadas a la realidad argentina, con diversos matices en el mbito nacional y provincial. La Convencin fue raticada en 1990 a travs de la Ley 23849 y en 1994 se le otorg jerarqua constitucional (art. 75, inc. 22). La puesta en marcha de los lineamientos que establece exige transformaciones profundas en la legislacin, reformas en las prcticas de las instituciones y modicaciones en la relacin entre el Estado, la familia y la comunidad, y los nios, nias y adolescentes.
La sancin, en 2005, de la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes inaugur en la Argentina un nuevo paradigma para abordar el diseo y ejecucin de polticas y programas orientados a infancia y adolescencia. Esta normativa supone la conformacin de un nuevo andamiaje institucional en el que los gobiernos locales adquieren un protagonismo estratgico.
En 2005 se aprob la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes, que dispone la aplicacin obligatoria de la Convencin sobre los derechos de esta poblacin y establece las caractersticas bsicas que deberan adquirir las polticas pblicas ligadas a infancia y adolescencia. A partir de all, y en lnea con lo determinado por la normativa nacional, se avanz con las normativas provinciales.
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La primera consecuencia de esta ley fue la derogacin del antiguo rgimen del patronato de menores (establecido por la Ley 10903, conocida como Ley Agote), vigente desde 1919. Esto signic un corte estructural respecto del paradigma anterior (y de sus implicancias organizacionales, sociales y culturales) que haba consolidado la intervencin del Estado en la vida de los nios, nias y adolescentes en situacin de pobreza y les daba facultad de tutela a los jueces. La Ley 26061 estableci tambin una nueva manera de entender y atender las necesidades de la niez y la adolescencia; a partir de ella se instala el principio de corresponsabilidad y se establece una serie de obligaciones y facultades hacia el Poder Ejecutivo en todos sus niveles. Adems, se habilit la creacin del Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, que busca garantizar el disfrute pleno y el ejercicio efectivo y permanente de los derechos reconocidos en el nivel nacional y en los tratados internacionales que la Nacin ratica. El Sistema est conformado por todos los organismos, entidades y servicios que disean, planican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las polticas pblicas (de gestin estatal o privada) en el mbito nacional, provincial y municipal. Polticas que buscan promover, prevenir, asistir, resguardar y restablecer los derechos de las nios, nias y adolescentes (Art. 32).
Derogacin del antiguo rgimen de patronato de menores
Creacin del Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes
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A partir de la creacin del Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de nios, nias y adolescentes, las provincias son las encargadas de planicar y ejecutar polticas. Esta aplicacin es desigual entre los distintos municipios, cuyas funciones, grados de autonoma y recursos para abordar la problemtica de la niez y la adolescencia diere segn la provincia en la que se encuentren. De acuerdo con un informe del defensor del pueblo de la Nacin (2011), la aplicacin desigual de este sistema se evidencia en las grandes diferencias que existen en el nivel de adhesin a la Ley 26061 y en los avances en el desarrollo del marco legislativo de las provincias. En el mapa se pueden observar los distintos grados de avance.
Jujuy
En la tabla 1.2 se presenta la cantidad de rganos provinciales y municipales con competencia en niez y adolescencia en relacin con las localidades urbanas (con ms de 2000 habitantes segn INDEC).
Tabla 1.2 Cobertura de rganos locales con competencia en materia de niez y adolescencia en localidades urbanas (provincias que cuentan con ley de proteccin integral, con o sin reglamentacin y que brindaron la informacin) Cantidad de rganos locales de distintas competencias 62 60 18 15 2 13 112 14 14 5 0 0 0 0 Cantidad de localidades urbanas 41 44 14 15 2 14 158 22 33 121 16 29 35 32
Jurisdicciones
Cobertura %
Misiones Entre Ros

Salta Formosa Tucuman Catamarca Santiago de Estero Chaco
ion Mis es
151,2 136,4 128,6 100,0 100,0 92,9 70,9 63,6 42,4 4,1 0,0 0,0 0,0 0,0
Chubut CABA Tierra del Fuego

Entre Rios Corrientes
La Rioja
Santa Fe
San Juan
Cordoba
San Luis
Santa Cruz Buenos Aires

Buenos Aires
Mendoza
La Pampa
Jujuy Mendoza
Nivel de adecuacin Bajo Categoras situacionales No legisl conforme a la Ley 26061 o Convencin Internacional de los Derechos del Nio (CIDN). Cuenta con Ley de adhesin (a la Ley 26061 o a la CIDN), pero no tiene an desarrollo legislativo. Cuenta con Ley de proteccin integral, pero an no fue reglamentada. Cuenta con Ley de proteccin integral y est reglamentada.
Neuquen
Rio Negro
Santa Fe La Rioja Ro Negro Salta Tucumn
Chubut
Santa Cruz
Intermedio
Fuente: CIPPEC, sobre la base del informe del defensor del pueblo (2011).
Tierra del Fuego
Alto
Fuente: CIPPEC, sobre la base del informe del defensor del pueblo (2011).
As, tomando como unidad de anlisis a las jurisdicciones provinciales, el informe del defensor del pueblo de la Nacin vuelve a mostrar diferencias sustanciales.
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Todos los gobiernos locales comparten, en mayor o menor medida, un grado de responsabilidad en garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes en su jurisdiccin, en coordinacin con los distintos niveles de gobierno y organismos competentes a efectos de llevar a la prctica un enfoque integral. Es por eso que mejorar las capacidades de los municipios para que puedan responder a este desafo en forma adecuada constituye una meta prioritaria.
La Ley dispuso, adems, la creacin de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (que depende del Ministerio de Desarrollo Social y del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia) cuyo objetivo es involucrar institucionalmente a las provincias en el diseo de polticas de niez y adolescencia (Art. 45). De este modo, se reconoce la necesidad de que la Poltica de Proteccin Integral de Derechos sea implementada a travs de una concertacin articulada de accin de la Nacin, las provincias y los municipios (Art. 32). La Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia es el principal organismo encargado de promover y cuidar el ejercicio de los derechos destinados a niez y adolescencia. Entre sus responsabilidades se encuentra garantizar el funcionamiento del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia, creado en el ao 2006 mediante Decreto 416/06, y coordinar entre ambas instancias el diseo y articulacin de las polticas pblicas integrales. La Secretara debe ocuparse tambin de asegurar la ejecucin de los instrumentos de carcter internacional a los que la Nacin suscriba y de conseguir nanciamiento nacional e internacional para el desarrollo de las polticas, adems de traspasarlo a las provincias cuando sea necesario. El Consejo Federal debe, adems de las funciones mencionadas en articulacin con la Secretara, concertar y efectivizar las polticas de proteccin integral, proponer e impulsar reformas legislativas e institucionales destinadas a la concrecin de los principios establecidos en la Convencin,
Creacin de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia
Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia
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fomentar espacios de participacin activa de la sociedad civil y promover la supervisin y control de las instituciones privadas de asistencia y proteccin de derechos (Art. 46).
Defensor de los derechos de los nios, nias y adolescentes
En la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes (2005) se estableci, tambin, la gura del Defensor de los derechos de nios, nias y adolescentes para velar por la proteccin y promocin de los derechos consagrados en la Constitucin nacional y en la Convencin sobre Derechos del Nio y las Leyes nacionales (Art. 47). Sin embargo, esta gura jurdica an no fue implementada.
Registro de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia
En el ao 2009 se cre el Registro de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia (Decreto 2044/2009) para integrar y sistematizar la informacin relacionada con las acciones gubernamentales de proteccin de los derechos de las personas menores de dieciocho (18) aos de edad, y para ampliar y calicar al conjunto de polticas pblicas en la materia. En lnea con este cambio de paradigma, desde 2003 se evidencia una revitalizacin del rol del Estado que, acompaada por la recuperacin de la crisis econmica de 2001/2002, contribuy a que los principales indicadores sociales experimentaran una sostenida mejora (en particular, los ndices de pobreza, indigencia y desigualdad), con un indudable correlato en la mejora de la situacin de los nios, nias y adolescentes y de sus familias. Esta mejora se explica parcialmente (adems de ser una consecuencia del crecimiento econmico) por la implementacin de una reciente oferta programtica cuyo pblico objetivo (en ocasiones, pblico exclusivo) son los nios, nias y adolescentes. Si bien en este perodo, y para este grupo etario en particular, la poltica por antonomasia es la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social, no deben dejar de resaltarse medidas tales como el Plan Nacer, el Plan Primeros Aos, la Ley 26206 de Educacin Nacional, la Ley 26390 de Erradicacin del Trabajo Infantil y la Ley 26233 sobre los Centros de Desarrollo Infantil, entre otras. En esta etapa se evidencia tambin el fortalecimiento de las distintas ofertas programticas provinciales y, en algunos casos, de las municipales. Esta oferta, pese a aterrizar en cada territorio en forma fragmentada y desarticulada, contribuy a mejorar la situacin relativa de nios, nias y adolescentes.
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A pesar de la mejora en muchos indicadores sociales, la situacin social que experimentan los hogares en la Argentina segn su ubicacin geogrca y su composicin sigue siendo heterognea y plantea retos ineludibles, como enfatizar la dimensin social y poltica que el cambio de paradigma supone y colocar en primer plano la inversin de recursos econmicos y materiales para la infancia y adolescencia. Para garantizar que las expectativas que se generaron en nuestro pas tras la sancin de la Convencin Internacional de los Derechos del Nio en 1989 y el consecuente marco normativo se vuelvan efectivas, los municipios deben trabajar en forma articulada con el gobierno provincial y nacional. Para lograr construir un sistema integral de proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes, la Argentina tiene an campo por recorrer. Hasta el momento se avanz a travs de una proliferacin de intervenciones (muchas veces, bajo la modalidad de programas) que no responden a lgicas integrales y que, desde el mbito nacional, suelen desplegarse sin la sinergia necesaria entre los diversos territorios provinciales y municipales. Por eso, el principal desafo es avanzar sostenidamente hacia la constitucin de ese sistema. Dado que los principales problemas sociales que afectan a la niez y adolescencia son de carcter multidimensional (combinan carencias y necesidades tangibles e intangibles, expresan obstculos y restricciones de muy diversa ndole, y en ellos se involucran a su vez distintos actores sectoriales y jurisdiccionales), an se requiere afrontar el trnsito desde proyectos y programas a polticas, y desde polticas hacia un sistema integral. Esa transicin, sumamente compleja en su implementacin y gestin cotidiana, debe ser moldeada tanto de acuerdo con los problemas especcos que afectan a la niez y adolescencia (y, por supuesto, a sus familias) como en lnea con lo que establece la Ley Nacional de Proteccin Integral. Tampoco debe olvidarse que, pese a los importantes avances normativos e institucionales realizados, los cambios planteados desde la Convencin primero y desde el nuevo paradigma despus, no son fciles de plasmar. En otras palabras, el marco normativo es necesario, pero no suciente, porque la transformacin que promueve el nuevo paradigma involucra un proceso social y cultural mucho ms complejo y no lineal, con marchas y contramarchas, avances y retrocesos.
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En conjunto, la descentralizacin y el cambio en el paradigma trajeron aparejados grandes desafos a la hora de planicar, monitorear, evaluar y coordinar polticas, programas y proyectos sociales desde la gestin local. Para ejercer satisfactoriamente las nuevas funciones y responsabilidades asumidas por los gobiernos locales, es imprescindible desarrollar nuevas capacidades que permitan identicar prioridades, administrar recursos y establecer criterios de accin estratgicos. Estos manuales pretenden ser un instrumento til en este sentido.
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Captulo 2 Las mltiples expresiones de la coordinacin: sus principales desafos
2.1 2.2 2.3
2.4 2.5 2.6
Una introduccin a la temtica de la coordinacin Problemas de la falta de coordinacin Aspectos que dicultan la coordinacin El por qu y para qu de la coordinacin La coordinacin de polticas sociales en tanto proceso tcnico y poltico Niveles y gradientes de la coordinacin Coordinacin intersectorial entre distintos sectores estatales Algunas caracterizaciones de la intersectorialidad Coordinacin intergubernamental entre distintos niveles de gobierno Coordinacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil
37 41 41 43 45 49 55 59 61 68
2.1 Una introduccin a la temtica de la coordinacin

El objetivo de este captulo es plantear algunas nociones bsicas para abordar la coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales de cara a su integracin. Esperamos que el lector adquiera durante estas pginas los lineamientos generales que le permitan responder a preguntas como por qu es necesario coordinar?, qu implica coordinar?, a qu tipo de proceso reere?, qu recursos estn implicados?, quines deben coordinar y con quines deben hacerlo? Los problemas pblicos requieren, por lo general, respuestas estatales. En algunos casos alcanza con que las intervenciones para enfrentarlos se generen, gestionen o implementen desde algn nivel territorial (nacional, provincial o local) o desde algn sector especco de gobierno (ministerios o equivalentes, unidades funcionales de menor rango, etc.). En los ltimos aos se aanz la certeza de que muchos problemas sociales tienen un carcter multidimensional y multicausal. Esto implica que el bienestar de los individuos, familias, comunidades y territorios no se ve afectado solo cuando hay una nica carencia o necesidad bsica insatisfecha (por ejemplo, de ingresos), sino que hay otras dimensiones (salud, educacin, hbitat, etc.) cuya insatisfaccin incide profundamente en la calidad de vida. El caso de niez y adolescencia es paradigmtico de este marco. Las polticas, programas y proyectos (las 3 P) que buscan atender los problemas de la niez y adolescencia son ms efectivas y de mayor calidad cuando se formulan desde una perspectiva integral, por eso es
En esta seccin se incluyen algunas nociones bsicas para abordar la coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales.
Las intervenciones son ms efectivas y de mayor calidad cuando se formulan desde una perspectiva integral.
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necesario que todos los actores y sectores que intervienen en su diseo, gestin e implementacin articulen su trabajo. En Amrica Latina, las polticas sociales suelen caracterizarse por su desarticulacin y fragmentacin institucional, lo que conduce a la descoordinacin de sus acciones, a la duplicacin de funciones y servicios y al ineciente uso de recursos. En denitiva, faltan prioridades claras y una poltica social articulada y coherente.
Cada vez es ms evidente que ciertos problemas pblicos, en particular los sociales, precisan de intervenciones intergubernamentales e intersectoriales (Repetto, 2010).
Intersectorialidad se dene como la articulacin de saberes y experiencias en el planeamiento, realizacin y evaluacin de acciones, con el objetivo de alcanzar resultados integrados en situaciones complejas, buscando un efecto sinrgico en el desarrollo social (Junqueira, Inojosa y Komatsu, 1998).
La integralidad responde a la aspiracin de que prestaciones y servicios estn centrados en el conjunto de necesidades de las personas, familias y comunidades. La integracin no supone cambios en los objetivos, componentes o delimitaciones del universo de titulares de los programas convencionales, pero s procura darles una mayor coherencia e impacto, a travs de la convergencia de las diversas intervenciones y al privilegiar la perspectiva del receptor (Martnez Nogueira, 2007).
Por ejemplo, entendemos la pobreza infantil como la interrelacin de mltiples privaciones que impiden el ejercicio pleno de los derechos y el despliegue de potencialidades, y no un problema aislado que remite exclusivamente a ingresos escasos. Por eso, debe ser abordado de manera integral con el n de lograr el impacto deseado que es la superacin de la pobreza por parte de las personas, las familias y los individuos.
As, si se desea garantizar una ciudadana plena para la niez y la adolescencia, no basta con responder nicamente desde una perspectiva econmica, de ingresos en los hogares, sino que se debe enfrentar desde un enfoque multidimensional. Para el caso de infancia y adolescencia se deben
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reconocer e intervenir integralmente dimensiones como educacin, salud, cuidado, nutricin, hbitat, agua y saneamiento, vivienda, etc. Pero para que ste abordaje se haga realidad, se requiere tanto del involucra miento de los distintos organismos que tienen a su cargo el diseo, gestin e implementacin de las polticas como de la participacin de actores de los diversos niveles de gobierno. En sntesis: la coordinacin es un camino ineludible para lograr la integralidad.
La coordinacin puede ser entendida como el proceso mediante el cual se genera sinergia (entendida como aquello que resulta de la accin conjunta de dos o ms actores, y cuyo valor supera su simple suma) entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de gestin pblica, al mismo tiempo que se construye (o redene, en caso de su preexistencia) un sistema de reglas de juego, formales e informales, a travs de las cuales los actores involucrados encuentran fuertes incentivos para cooperar, ms all de sus intereses e ideologas particulares, por lo general, en conicto (Repetto, 2005).
Crece cada vez ms el nmero de problemas que los Estados solo pueden resolver si articulan intereses y recursos propios. En este contexto, la coordinacin emerge como un mecanismo de enorme importancia para lograr la integralidad. Dado que los problemas que son denidos como sociales, en particular los que ataen a sectores como niez, juventud y gnero, tienen mltiples causas, se torna necesario que las respuestas para enfrentarlos no se acoten ni a un nico mbito (el Estado nacional) ni a un nico organismo.
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Recuadro 2.1 El cuidado infantil: un ejemplo de poltica de niez y adolescencia que requiere coordinacin prointegralidad Cuando se abordan las problemticas asociadas a niez y adolescencia, surgen problemas tpicos de carcter transversal y se evidencia tanto una extensa relacin intersectorial como una enorme variacin de especicidades regionales y locales. En estos casos, no existe otra va para afrontar los problemas que la coordinacin (entre reas, sectores, niveles de gobierno y sociedad civil) de acciones y recursos. Es cierto que parece ms factible lograr la integralidad en el plano local, (en la esfera territorial comunitaria/municipal) que, por ejemplo, a escala nacional, porque en el primero la poblacin tiene acceso concreto a los servicios y es donde maniesta sus problemas (Junqueira, 1998). Esto no quiere decir que no haya soluciones ecaces para el nivel nacional o que en el nivel local todo sea ms fcil. Un caso claro que demanda intervenciones de este tipo es el cuidado infantil, que por su multidimensionalidad exige un abordaje que avance hacia la coordinacin prointegralidad. Esto implica la intervencin horizontal de mltiples sectores del Estado que llevan adelante polticas de salud, educacin, alimentacin, trabajo y vivienda, entre los ms destacados. Ejemplo: si el sistema de salud detecta un nio o nia en situacin de vulnerabilidad social, puede ofrecerle los servicios correspondientes a su rea (controles de salud, programas nutricionales), pero ellos no cubren todo el espectro de problemas que viola sus derechos. Es preciso crear o habilitar mecanismos para que sea posible coordinar con otras reas su acceso a servicios como educacin y estimulacin temprana, vivienda, trabajo para sus padres (su insercin a un empleo formal, en especial para las madres que tienen ms problemas para ingresar en el mercado laboral por las dicultades de conciliar el trabajo con las tareas de cuidado, es un factor clave para asegurar el acceso de toda la familia a una mejor calidad de vida). Sin embargo, aun cuando se haya alcanzado este nivel de coordinacin intersectorial, resta enfrentar un segundo desafo: la coordinacin entre niveles de gobierno, necesaria para evitar superposiciones y rplicas en la oferta de servicios que generan un abordaje ineciente e inadecuado de la problemtica del cuidado infantil. En la Argentina, los servicios de cuidado infantil son prestados por el nivel local, pero pueden depender de los municipios, de las provincias o de la Nacin. En este sentido, y si se considera el trabajo que realiza el gobierno nacional, es necesario denir parmetros claros para mantener una perspectiva integrada, sin perder las diferencias y particularidades locales. En nuestro pas, ese parmetro est dado por la Ley Nacional 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes (que crea el sistema homnimo) y por la Ley 26233 de Centros de Desarrollo Infantil que, enmarcada en los principios de la primera, designa a estos centros como espacios de atencin integral. El anlisis de lo que se realiza desde los niveles subnacionales permite sealar que la implementacin de esta Ley en el nivel provincial requiere una articulacin con las normativas y particularidades provinciales (por ejemplo: la provincia de Santa Fe dict la Ley 12967, que adhiere a la normativa nacional y crea el Sistema de Promocin y Proteccin de Derechos que establece la obligacin de crear servicios de cuidado infantil en la provincia). A su vez, sobresale el hecho de que los propios gobiernos locales establecen prestaciones propias, es decir que en un territorio pueden convivir servicios de los tres niveles.
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2.2 Problemas de la falta de coordinacin

La ausencia de procesos de coordinacin de poltica pblica (cuando son requeridos) genera al menos dos escenarios negativos en lo que respecta a provisin de bienes y servicios por parte del Estado (Licha, 2006):
XX Desarticulacin-fragmentacin: cuando se formulan e implementan
polticas de forma aislada, sin referencia mutua entre agencias, actores y medidas de intervencin, el resultado es un mosaico en el que es prcticamente imposible determinar la relacin entre las diferentes partes. Lo preocupante es que las polticas se convierten en compartimientos estancos y se pierden la sinergia, los recursos pblicos y las oportunidades para un mejor desarrollo de los servicios. XX Tecnocratizacin-despolitizacin: la coordinacin es nicamente operativa y no tiene ningn horizonte temporal o de actuacin que permita inscribir las intervenciones del Estado en metas o planes de desarrollo a largo plazo. Si se reduce a un asunto tcnico, la coordinacin pierde su funcin principal, es decir, su habilidad para concertar visiones y perspectivas entre actores, para que se traduzcan en un accionar pblico integrado. Adems, la falta de coordinacin:
XX Reduce la eciencia y ecacia de las organizaciones involucradas. XX Incrementa los costos operativos. XX No facilita un uso eciente de los fondos pblicos. XX Debilita el sentido de pertenencia al mbito pblico.
Qu pasa cuando no se coordina?
Aspectos que dicultan la coordinacin

Por qu es tan difcil avanzar hacia la coordinacin de polticas pblicas? Los esfuerzos por lograr una mayor imbricacin enfrentan enormes obstculos y fracasos, no solo frecuentes sino tambin previsibles y con causas y consecuencias recurrentes. Pueden citarse al menos dos factores que inciden en la (im)posibilidad para coordinar. En primer lugar, los actores involucrados responden a lgicas e inercias institucionales diferentes, se inclinan a la autosuciencia y al trabajo
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en compartimentos estancos, sus prcticas y rutinas se asocian a concepciones puramente sectoriales y sus orientaciones cognitivas y profesionales se acotan a un campo particular de gestin pblica. En segundo lugar, la coordinacin se suele gestionar en escenarios llenos de ambigedad, incertidumbre, tensiones y disputas de poder. En el recuadro 2.2 se mencionan estas y otras cuestiones que deben ser superadas para avanzar hacia la coordinacin prointegralidad.
Recuadro 2.2 Dicultades para avanzar en coordinacin prointegralidad Fragmentacin institucional: los problemas sociales son comprendidos de manera fragmentada y se presta poca atencin a su integralidad (medio ambiente, procesos familiares, persona). Esto genera una dinmica de trabajo compartimentado. Celos profesionales e intereses polticos que dicultan la participacin de algunos actores involucrados en la toma de decisiones. La escasa prctica y cultura de dilogo, participacin y deliberacin, componentes bsicos para la coordinacin. Intervenciones provinciales o nacionales muy rgidas, difciles de adaptar a contextos heterogneos. Preponderancia de una visin de corto plazo en la formacin de las polticas y programas que deben ser coordinados. Desigual capacidad institucional entre las distintas organizaciones. Alta y persistente complejidad de las polticas que aportan a la integralidad (dicultades para establecer prioridades y para concatenar y articular una masa importante de actividades). Dcit de expertos en gestin de polticas coordinadas, con escaso dilogo interdisciplinario. Atencin de la urgencia por parte de cada rea y falta de previsibilidad en el mediano plazo.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Licha (2006).
En el mbito pblico, la coordinacin es planteada como necesidad, porque se asignan competencias especcas a diferentes mbitos y niveles de gobierno, y como resultado de la intervencin de otros actores (organizaciones no gubernamentales, sector privado o agencias de la cooperacin internacional, entre otros). Adems, la coordinacin es invocada como gestin innovadora cuando deben abordarse cuestiones complejas con aportes diversos.
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2.3 El por qu y el para qu de la coordinacin

Martnez Nogueira (2010) seala que es necesario coordinar porque los actores, dada su insercin en esquemas de divisin del trabajo, son diferentes, tanto al interior de las organizaciones como entre ellas y las otras instituciones o actores involucrados. Desde el punto de vista del diseo de organizaciones, la creacin de valor interpela a dos mecanismos fundamentales y complementarios:
XX Especializacin. La divisin del trabajo permite aprovechar las ven-
tajas comparativas de grupos e individuos. XX Integracin. Los aportes especializados deben articularse para generar un producto o servicio nal, valioso para el usuario. La especializacin genera la necesidad de integrar porque, aunque cada actor, grupo u organizacin mantenga su propio espacio de accin, existen interdependencias que surgen de trabajar sobre la misma realidad. Estas interdependencias generan incertidumbres, y de ellas aora la necesidad de la coordinacin.
La coordinacin es, entonces, un mecanismo para integrar los aportes especializados, porque las respuestas sectoriales a una realidad multidimensional no son capaces de abordar todos sus aspectos y causas interrelacionadas.
Es importante resaltar que no es adecuado introducir ms mecanismos de coordinacin que los que la interdependencia entre organismos requiere, porque no es necesario agregar una complejidad extra a la que la realidad impone.
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Recuadro 2.3 Algunas buenas razones para fomentar mayores grados de coordinacin entre actores en las polticas pblicas La divisin del trabajo y la diferenciacin de la sociedad aumentan la necesidad de coordinacin entre grupos de actores, instituciones y sectores de la sociedad civil y el Estado. La complejidad de la realidad sobre la que se quiere intervenir presupone tomar en cuenta un mayor nmero de visiones y posturas. La incertidumbre de los entornos y los cambios aumentan la necesidad de coordinar para garantizar la estabilidad de las polticas. La creciente diversidad social requiere aunar actores y lograr acuerdos para evitar fragmentaciones.
Fuente: Repetto (2005).
Sealadas las causas que explican por qu es necesario fomentar la coordinacin en polticas sociales, a continuacin se presentan algunos de sus principales objetivos:
XX Evitar o minimizar la duplicacin y superposicin de polticas.
Los objetivos que persigue la coordinacin
XX Reducir sus inconsistencias. XX Asegurar las prioridades y apuntar a su cohesin y coherencia. XX Atenuar el conicto poltico y burocrtico. XX Promover una perspectiva holstica, que supere la mirada sectorial y es-
trecha de las polticas (Peters, 1998). Se trata de coordinar polticas para integrar las distintas decisiones y acciones de gobierno en una visin de conjunto, con una clara perspectiva de largo plazo; en otras palabras, coordinar con un sentido estratgico, para avanzar en determinada direccin, para promover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto, y no solo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales (Garnier, 2000). En consecuencia, se puede armar que la coordinacin (cuando realmente se precisa, y no como moda a seguir) es un medio privilegiado para sumar esfuerzos y lograr objetivos estratgicos. Ante problemas pblicos complejos, con mltiples aristas y una diversidad de aspectos involucrados tanto en sus orgenes como en su desarrollo, una intervencin coordinada puede ser til para afrontar las diversas dimensiones que requieren atencin
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(al mismo tiempo y con acciones tanto especializadas como transversales). En suma, una coordinacin prointegralidad es exitosa cuando logra generar una articulacin virtuosa entre integracin, coherencia y gestin (Lerda, Acquatella y Gmez, 2005).
La coordinacin de polticas sociales en tanto proceso tcnico y poltico

La coordinacin de polticas sociales puede entenderse como un proceso poltico y tcnico, que se orienta a la coherencia y articulacin, tanto horizontal como vertical, de las polticas para favorecer el logro de objetivos estratgicos. De modo esquemtico, no taxativo, la dimensin poltica se interesara por las preguntas para qu?, qu?, por qu?, con quines?, mientras que la dimensin tcnica se asocia ms con el cmo? y remite a los instrumentos operativos que aseguran su eciencia y ecacia. As, coordinar no solo signica compatibilizar, sino compatibilizar con un determinado sentido (Garnier, 2000). En la gura 2.1 se exponen estas diferencias.
Figura 2.1 Dimensiones poltica y tcnica de la coordinacin.
Coordinar no solo signica compatibilizar, sino compatibilizar con un determinado sentido.
Dimensin poltica
Qu? Para qu? Por qu? Con quines?
Coordinacin de polticas
Dimensin tcnica
Cmo?
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Garnier (2000).
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Siguiendo a Garnier (2000), la coordinacin no se reduce a hacer compatibles unas acciones gubernamentales o programas con otros para evitar tanto las duplicidades e ineciencias como los conictos y choques que pueden ocurrir cuando se dan solapamientos no planicados, o cuando esa misma carencia de coordinacin deja espacios vacos en la accin pblica. Aunque este sea un aspecto importante, desde una mirada ms estratgica, coordinar supone tambin integrar las distintas decisiones y acciones de gobierno dentro de una sola visin de conjunto y con una clara perspectiva de largo plazo. El proceso mediante el cual se alcanza o dene ese sentido estratgico es eminentemente poltico, porque supone, entre otros aspectos, establecer prioridades y tomar decisiones de dos tipos: a. Polticas y estratgicas, para asegurar la coherencia y articulacin de las 3 P a travs de acuerdos entre los distintos involucrados. b. De gestin, para preservar la convergencia de las intervenciones de varias organizaciones, disciplinas o especialidades (Martnez Nogueira, 2007).
Tabla 2.1 La coordinacin como proceso poltico y tcnico
Coordinacin como proceso poltico y tcnico En tanto proceso poltico, implica enfrentar las contradicciones, restricciones y resistencias, adems de consultar, cooperar y negociar, tanto con los actores gubernamentales como con los no gubernamentales. En tanto proceso tcnico, puede ser entendido como un proceso de articulacin operativo. Bajo esta ptica, lo fundamental es que las organizaciones cuenten con dispositivos y estructuras que las habiliten a implementar (en forma conjunta, eciente y ecaz) las polticas, programas o proyectos que se traducen en servicios a los ciudadanos.
Qu tan formales deben ser los mecanismos de coordinacin

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Cortzar Velarde (2006) brinda una serie de pistas para reexionar sobre cun formales deben ser los mecanismos de coordinacin:
XX Cuanto ms intensas, multilaterales y previsibles sean las interdependen-
cias, ms apropiado ser formalizar la coordinacin y establecer sistemas centralizados.
XX Cunto ms cambiante y complejo sea el entorno en el que se producen
las interdependencias (menos previsible), ms apropiado ser utilizar mecanismos informales de coordinacin que descentralicen las decisiones y generen mayor exibilidad (adaptabilidad). La coordinacin est sujeta al criterio de contingencia. Se debe buscar, entonces, un balance adecuado entre mecanismos formales e informales:
XX No promover un grado de coordinacin mayor que el necesario (debe
haber una adecuada especializacin entre organizaciones).

XX Evitar que los costos de la coordinacin (apoyo poltico, reglamentacin,
esfuerzo, tiempo, dinero) superen a los de sus posibles benecios. XX Promover la participacin efectiva de los actores comprometidos, para que establezcan una colaboracin efectiva (la percepcin de la necesidad de la colaboracin es importante). Para participar activamente en la coordinacin de polticas pblicas estratgicas, con protagonismo real y concreto, es necesario contar con dotaciones importantes de poder. Poseer ciertos medios puede signicar que algunos actores materialicen sus intereses y concepciones del mundo en el plano concreto de las polticas y programas sociales. Existen cuatro recursos sustantivos de la vida pblica: lo poltico, lo econmico, lo administrativo y lo ideolgico.
Balance entre mecanismos de coordinacin formales e informales
Recuadro 2.4 Recursos sustantivos de la vida pblica Recursos polticos: apoyo de la ciudadana, de los grupos de inters y de los gobernantes; autoridad formal; liderazgo y autoridad informal; movilizacin y accin colectiva; habilidad para negociar, argumentar y comunicar. Recursos econmicos: presupuesto; dinero para incidir en la agenda gubernamental. Recursos administrativos y de gestin: mandato legal, organizacin, informacin, experiencia tcnica y capacidad para descifrar el contexto. Recursos ideolgicos: ideas, valores, prestigio moral y concepciones del mundo.
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Es sabido que el Estado no es monoltico, sino heterogneo; sin embargo, hay dos factores que atentan contra una real comprensin de la dimensin poltica de la coordinacin:
Equvocos que atentan contra la comprensin de la dimensin poltica de la coordinacin
XX Las organizaciones estatales son homogneas en los criterios, mandatos
y valores que poseen sus diversas gerencias, departamentos, divisiones y unidades. XX El ejercicio de la autoridad formal (la llegada de un nuevo ministro, secretario o director, por ejemplo) es condicin suciente para que esa organizacin redireccione su accionar hacia las nuevas prioridades jadas por el lder poltico coyuntural. En este sentido, existen aspectos polticos comunes entre los involucrados, incluso si quien encabeza el organismo que necesita coordinacin tiene (o no) un fuerte liderazgo o si se trata de equipos de un mismo partido o coalicin gubernamental interpartidaria. Todos ellos son relevantes:
XX Es necesario reconocer los intereses particulares, de fraccin o de par-
tido que suele tener cada integrante de los equipos involucrados. XX Es importante atender a las diversas concepciones ideolgicas que tienen esas personas y sus equipos, esto repercutir en la forma de problematizar los temas sociales y en las soluciones que se propongan para enfrentarlos. XX Se deben tener en cuenta los efectos polticos de las simpatas o antipatas personales: son factores clave para fomentar conanza o generar compartimentos estancos. XX Es fundamental entender las asimetras de poder entre los integrantes de esos equipos, aun bajo la apariencia de tener la misma responsabilidad por ocupar cargos similares. Por ejemplo, el lder de gobierno confa ms en algunos miembros de su equipo que en otros; esas personas suelen manejar ms presupuesto (o tienen mayores posibilidades para asignarlo) y, por lo general, cuentan con el respaldo de grupos de inters con un alto poder de veto.
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Niveles y gradientes de la coordinacin

Diversos autores proponen entender la coordinacin como un continuum que adopta diferentes niveles de profundidad y tipos de orientacin. Como se muestra en la gura 2.2, un proceso de coordinacin puede comenzar por compartir informacin, por colaborar o, directamente, por el desarrollo conjunto de proyectos y programas. La complejidad tcnica y poltica de las actividades identicadas a continuacin fue ordenada de manera creciente.
Figura 2.2 Niveles de la coordinacin
Compartir informacin
Colaborar
Disear estrategias conjuntas
Menos complejos, resultados limitados.
Ms complejos; resultados que tienden a la intersectorialidad.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de INDES (2001).
Tabla 2.2 Actividades de los distintos niveles de la coordinacin
Compartir informacin Actividad bsica que ayuda a identicar intereses comunes entre organizaciones. Pueden comunicarse objetivos, intereses, ventajas y limitaciones. Tambin puntos de vista, roles, responsabilidades, recursos especcos, rea geogrca de operacin, necesidades prioritarias y aspectos relacionados con el contexto.
Colaboracin Implica un paso ms: evaluar en forma conjunta la situacin, compartir ideas sobre cmo abordar el problema e iniciar intervenciones prcticas en forma conjunta. Puede signicar concertar normas de apoyo, movilizar recursos o implementar planes de capacitacin conjunta.
Diseo y programacin estratgica conjunta Es un nivel ms complejo de coordinacin. Implica desarrollar enfoques comunes, disear los objetivos en conjunto y compatibilizar metas interorganizacionales. Fortalece las posibilidades de obtener resultados que tiendan a la integralidad.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de INDES (2001).
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Los niveles de coordinacin se relacionan con el tipo de interdependencia entre los actores, es decir con el hecho de que dos o ms unidades organizacionales u organizaciones completas compartan un entorno de trabajo. Diferentes grados y niveles de interdependencia generarn, as, diferentes necesidades de coordinacin (Echebarra, 1998).
Al decir de Echebarra, la necesidad de coordinacin surge de la interdependencia, del hecho de que dos unidades de la misma o diferentes organizaciones compartan un entorno de trabajo. Esto ocurre por el hecho de actuar sobre la misma realidad externa (un sector de la poblacin), porque intercambian recursos (coordinacin con proveedores o clientes) o porque comparten objetivos generales (de la organizacin o del sistema de organizaciones al que pertenecen (2001).
Es indispensable que los distintos sectores y niveles de gobierno dejen de verse entre s como partes aisladas, en lugar de hacerlo como sectores ligados por algn grado de interdependencia en torno a una materia o problemtica en comn. Esto favorecer el surgimiento de expectativas compartidas y la proliferacin de interacciones, que podran llegar a ser de suma positiva. Segn Peters (1998), existe una amplia gama de grados de coordinacin, estrechamente relacionados entre s, que denen niveles especcos en una escala incremental y que son alcanzados de manera variada, segn el caso: desde la comunicacin entre actores, consultas, negociaciones y consensos hasta las estrategias nacionales consensuadas. En la tabla siguiente se presenta una escala con estos niveles que, aunque integrados entre s, pueden lograrse en forma autnoma sin ser parte de un mismo proceso. Segn el nivel alcanzado, el ejercicio de la coordinacin ser ms o menos amplio, con sesgos minimalistas o maximalistas.
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Tabla 2.3 Niveles de coordinacin
Nivel I Bsico II Intermedio bsico III Intermedio avanzado
Tipo de accin Comunicacin entre actores y entes. Consulta a actores y entes. Negociaciones para evitar divergencias entre actores y entes. Construccin de consensos a nivel interorganizacional. Arbitraje del gobierno central para resolver diferencias interorganizacionales. Negociacin.
Resultados Delimitacin y claricacin de roles y funciones.
Concertacin entre actores y sectores.
IV Avanzado
Establecimiento de parmetros organizacionales. Denicin de prioridades gubernamentales. Estrategia general de gobierno.
Alineacin estratgica.
Fuente: Adaptado de OECD, PUMA (1996), citado en Peters (1998).
Los distintos niveles de escala estn relacionados con la complejidad de los programas, sus condiciones y mecanismos para operar las relaciones intersectoriales e intergubernamentales y la delegacin de autoridad o poder para denir y lograr objetivos estratgicos a medida que se avanza hacia enfoques ms integrales a travs de la coordinacin (Molina y Licha, 2005). La coordinacin de polticas pblicas no se reduce a una cuestin binaria, es decir, no puede valorarse adecuadamente en trminos de presencia o ausencia de coordinacin. Por el contrario, existen notorios gradientes. Al respecto, Peters (1998) ofrece la perspectiva de una escalera de coordinacin, que sita a la coordinacin negativa como primer escaln y a la coordinacin de estrategias de gobierno como ltimo y muy favorable escaln para construir abordajes integrales.
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El primer escaln: la coordinacin negativa

Reere a la ausencia de coordinacin y al trabajo especializado y diferencia do, sin yuxtaposiciones.
Reere a la ausencia de coordinacin y al trabajo especializado y diferenciado, sin yuxtaposiciones. Las organizaciones trabajan en forma independiente entre s y evitan cualquier tipo de interseccin. Invierten muy poco tiempo, recursos materiales, recursos humanos y capital poltico para relacionarse con otros actores. Ms all de la eciencia y ecacia nal en la provisin de los servicios pblicos, lo distintivo de este tipo de coordinacin es que no altera en forma sustancial ni las prcticas ni el contenido del diseo de la poltica. En los hechos, esta es una visin minimalista de la horizontalidad del Estado: se reducen las superposiciones y la redundancia, pero no se avanza hacia el abordaje integral de los problemas pblicos.
El segundo escaln: la coordinacin positiva

Bajo esta modalidad comienza, propiamente, la coordinacin de las 3 P, cuyo primer requisito es el reconocimiento mutuo entre los actores.
Bajo esta modalidad comienza, propiamente, la coordinacin de las 3 P, cuyo primer requisito es el reconocimiento mutuo entre los actores. A partir de ah y de la percepcin de que todos los involucrados pueden mejorar una situacin, es posible concebir modalidades de trabajo conjunto. Estas ltimas no surgen en forma natural, sino que son el resultado de acuerdos entre actores que apuntan a cooperar. Algunas veces surgen a partir del reconocimiento de vacos o superposiciones de acciones en mbitos muy especcos que, adems, demandan un abordaje coordinado e integrado. Con todo, los lazos establecidos entre las organizaciones son cortos: ninguna de ellas se compromete con el trabajo compartido ms all de sus propios lmites. En comparacin con la coordinacin negativa, lo novedoso de los procesos de coordinacin positiva es que los actores involucrados en la implementacin de las polticas (por lo general, de menor jerarqua organizacional) buscan acordar prcticas para su ejecucin conjunta. En consecuencia, las redes de coordinacin que emergen son pseudoredes muy especcas e impulsadas por funcionarios con perl tcnico y una lgica pragmtica para resolver problemas. Aun cuando sean frecuentes y estables, estos lazos se limitan a la dinmica operativa de una intervencin. A pesar de sus limitaciones, este estadio incipiente es muy valorado por los actores.
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El tercer escaln: la integracin de polticas

Presupone una articulacin ms operativa entre las acciones de implementacin, pero sobre todo la elaboracin de acuerdos en torno a los propios nes de las organizaciones. Este trabajo implica una negociacin: las organizaciones deben realizar un trabajo conjunto previo para establecer si sus objetivos son efectivamente compatibles. A pesar de que la integracin es normativamente deseable, supone un acomodamiento previo de los objetivos de las organizaciones. Muchas veces las organizaciones tienen metas (incluso, dispositivos o principios rectores) contradictorias o lo sucientemente dismiles como para lograr una articulacin mecnica. Entonces, la integracin de polticas implica una reelaboracin de los nes, lo cual hace que este estadio de coordinacin sea menos frecuente y, por lo general, ms costoso para los actores involucrados en trminos de inercias estructurales. Por ende, este tipo de coordinacin implica tambin la puesta en marcha de procesos de negociacin poltica. Ms an, muchas veces los conictos o las diferencias no se resuelven entre los actores horizontales sino que intervienen, al menos: a. Las mximas autoridades jerrquicas. b. Organizaciones de trabajo de frontera. Respecto de las autoridades, en ltima instancia es el Poder Ejecutivo quien puede garantizar la integracin de las polticas, a veces, a travs de acuerdos voluntarios y, en otras ocasiones, impuestas desde el comando jerrquico. Por su parte, las organizaciones para el trabajo de frontera estn diseadas bajo la lgica de transversalizar las polticas entre diversas organizaciones pblicas. Aun cuando dichas organizaciones no cuenten con capacidad de sancin, su valor simblico es signicativo en aras de alinear a los actores detrs de acuerdos bsicos. En este sentido, son de destacar, por ejemplo, los comits intersectoriales, los consejos consultivos, los consejos federales y otras estructuras de interdependencia y colaboracin. Asimismo, cabe sealar que muchas veces la aplicacin de la coordinacin de polticas se da desde el Poder Legislativo, o incluso Judicial.
Presupone una articulacin ms operativa entre las acciones de implementacin, pero sobre todo la elaboracin de acuerdos en torno a los propios nes de las organizaciones.
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El cuarto escaln: la estrategia de gobierno

Es el tipo de coordinacin ms anada y reere a procesos conjuntos de elaboracin de polticas en un marco ms general y estratgico de desarrollo social y econmico.
Es el tipo de coordinacin ms anada y reere a procesos conjuntos de elaboracin de polticas en un marco ms general y estratgico de desarrollo social y econmico. En otras palabras, requiere lo que comnmente se denomina en el lenguaje del debate pblico: acordar un proyecto de pas o, al menos, una imagen o visin del desarrollo. As, las polticas que ya fueron integradas se supeditan a un plan ms global y sistmico de gobierno. Para Peters (1998), esta es una expresin de gobernanza estratgica o Estado estratgico. En esta lnea, Molina y Licha (2005) reunieron un conjunto de condiciones bsicas para la coordinacin, en el cual se consideran algunas cuestiones de carcter poltico y de ndole tcnica.
Recuadro 2.5 Declogo de condiciones bsicas para la coordinacin Voluntad y cohesin poltica. Denicin de objetivos estratgicos. Estructuras y mecanismos de coordinacin (con objetivos y funciones concretas y claramente denidas). Participacin de los actores. Institucionalidad legtima. Capacidad de coordinacin y liderazgo. Espacios de dilogo y deliberacin. Sinergias. Cultura de cooperacin e incentivos. Sistemas de informacin, comunicacin, monitoreo y evaluacin.
Fuente: Molina y Licha (2005).
La coordinacin est implicada en todo el ciclo de polticas, desde el diseo hasta la evaluacin de las acciones; es una funcin que puede servir para robustecer las 3 P a partir de mejorar sus distintas fases. Puede estar presente en todas o en algunas de esas fases, segn el caso. Un segundo elemento clave en este sentido es la mancomunidad, que se expresa al compartir recursos, responsabilidades y acciones (Mendes y
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Fernandez, 2004) y que se produce en los tres planos en los que puede ser necesaria la coordinacin: 1. El plano horizontal intersectorial. 2. El plano vertical interjurisdiccional. 3. El plano del vnculo con actores no estatales. La coordinacin no es un n en s mismo, es solo un mecanismo posible, cuando se requiere la participacin de mltiples actores (sectoriales, de diversos niveles de gobierno o de la sociedad civil) ante un problema complejo y, por lo general, multidimensional que se asocia adems a mltiples causas. El mencionado proceso resultar en una valorable coordinacin cuando derive en la jacin de prioridades, la asignacin de responsabilidades (con su consiguiente sistema de premios y castigos), la decisin de qu y cuntos recursos se movilizarn y, por ltimo y quizs lo ms relevante, en una implementacin que se aproxime de un modo relevante a los objetivos planteados por los responsables de las polticas y programas sociales. A este tipo de coordinacin la llamaremos coordinacin prointegralidad (Repetto, 2005).
2.4 Coordinacin intersectorial entre distintos sectores estatales

Como se mencion en el captulo 1, en los ltimos aos surgi un nuevo paradigma para abordar las polticas pblicas de niez y adolescencia que replante la forma de concebir los problemas que afectan a este grupo etario y, sobre todo, las polticas que deben ser diseadas para darles respuestas y soluciones. A travs de la Ley Nacional 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes, el Estado se compromete a asegurarles, desde un abordaje integral, la proteccin y el cuidado que necesitan para su bienestar. Es importante remarcar que aun cuando las respuestas estatales ante los problemas sociales se cristalicen en forma combinada en la calidad de vida de individuos, familias, grupos sociales y territorios, las polticas pblicas tienen la histrica tendencia a intervenir ante estas situaciones de modo
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fragmentado, con lgicas especcas y acotadas, y sin las necesarias sinergias que estos problemas demandan (Martnez Nogueira, 2007). Entre las diversas muestras de falta de coordinacin intersectorial es comn encontrar:
XX Unidades administrativas que cumplen la misma funcin, pero es-
tn ubicadas en distintos sectores (por ejemplo, programas de com plementacin nutricional implementados por organismos de educacin y salud, o de alimentacin y produccin de alimentos de sectores de agricultura). XX Duplicacin de esfuerzos dentro de un mismo sector y a diferentes niveles de provisin de servicios (por ejemplo, programas similares destinados a la misma poblacin objetivo). XX Competencia entre unidades administrativas asignadas a la misma funcin que, en un clima de restriccin de recursos, luchan por sobrevivir y provocan ineciencias del tipo no hacer ni dejar hacer. XX Ignorancia recproca entre distintos subsistemas de poltica social respecto a la provisin de servicios (Franco y Szkely, 2010). Ahora bien, la necesidad de avanzar hacia abordajes integrales no supone que la sectorialidad (en todos los niveles de gobierno) deba ser eliminada por completo. Un factor crucial a examinar para poder distinguir cundo es necesaria la coordinacin prointegralidad y cundo basta con abordajes sectoriales es precisamente el grado de control o inuencia que cada seccin tiene sobre un objetivo o resultado previsto. Si un solo sector tiene incumbencia completa o casi completa sobre una cuestin, la accin monosectorial suele ser la opcin adecuada. En cambio, cuando varios sectores (por lo general, el caso de niez y adolescencia) comparten responsabilidades y saberes sobre una cuestin o cuando un sector quiere inuir en un objetivo sobre el que tiene menos control, la accin intersectorial sera la ms apropiada, lo cual no signica que sea fcil de conseguir. La intersectorialidad cuestiona, al menos, dos postulados arraigados y rgidos de la gestin social:
XX La estructura de la administracin pblica, caracterizada por los
La
necesidad
de
avanzar hacia abordajes integrales no supone que la sectorialidad (en todos los niveles de gobierno) deba ser eliminada por completo.
ministerios que atienden a una especializacin sectorial. XX Los mecanismos de asignacin de recursos segn partidas sectoriales (Run Lizana y Palma Carvajal, 1990).
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La intersectorialidad est asociada a polticas transversales, como las enfocadas en gnero y edad. Al respecto, cada vez hay ms consenso acerca de la falta de sentido de desarrollar, por ejemplo, una poltica de gnero como rea especca de gestin gubernamental a la que se integrarn la perspectiva laboral, sociosanitaria o educativa, sino que es ms conveniente incorporar la lgica de gnero a las polticas que ya existen, de acuerdo con sus especicidades (Subirats y Brugu Torruella, 2004) y con el cuidado necesario para mantener el equilibrio entre los diferentes tipos de intervenciones (Viana, 1998). En el caso de infancia y adolescencia, el inters superior del nio supone priorizar su atencin en cada uno de los servicios sectoriales. La nocin de intersectorialidad remite a los problemas que se generan cuando se busca integrar diversos sectores para implementar soluciones a los problemas sociales. En la actualidad, la reexin en torno a este tema se articula sobre la base de dos premisas fundamentales:
XX Fundamento poltico: todas las polticas pblicas que persiguen aborda-
jes integrales a problemas sociales deben ser planicadas y ejecutadas en forma intersectoral. XX Fundamento tcnico: la integracin entre sectores permite, por un lado, que las diferencias entre ellos puedan ser usadas para resolver problemas sociales de un modo productivo y que se compartan recursos (Cunill Grau, 2005). A continuacin se enumeran algunos factores que asegurarn la viabilidad poltica de la intersectorialidad, los cuales son desarrollados ms en profundidad en el captulo 3 de este manual:
XX En tanto supone compartir recursos, responsabilidades y acciones, impli-
ca tambin la posibilidad de resistencias y luchas de poder. La prctica sugiere que hay que disear dispositivos institucionales que minimicen esas posibilidades y contribuyan con la creacin de comunidades de sentido. XX Aun bajo el supuesto de que no existan restricciones institucionales, es necesario considerar que incluso cuando las diferencias generales entre los sectores permitan el trabajo conjunto, las de poder pueden ser un obstculo. Por eso es importante promover la inuencia mutua en la toma de decisiones, para balancear estas divergencias. En este sentido, la prctica aconseja crear estructuras organizacionales o procesos
Factores que aseguran la viabilidad poltica de la intersectorialidad
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Factores que aseguran la viabilidad poltica de la intersectorialidad
formales para que todas las partes sean capaces de inuir en la denicin de los problemas y la planicacin de las soluciones. XX Las experiencias sugieren que es clave disponer de variados mecanismos integradores internos. En este sentido cobran especial relevancia, por ejemplo, los planes elaborados en forma participativa ya que suelen contribuir a la generacin de visiones compartidas. XX Si en un proyecto a mediano plazo se considera que hay que vencer resistencias culturales, la participacin ciudadana puede reve larse como un mecanismo para crear capacidades integradoras en las comunidades y actuar sobre sus condiciones de vida. XX Finalmente, tal como insinan todas las experiencias, es clave que exista un agente cataltico con la suciente legitimidad o autoridad para convocar a todos los actores pertinentes (Cunill Grau, 2005). Con respecto a la viabilidad tcnica, se debe tener en cuenta que:
XX Hay que asegurar el nanciamiento de la intersectorialidad. No basta con
Factores que aseguran la viabilidad tcnica de la intersectorialidad
que exista una planicacin y denicin de atribuciones conjuntas entre los sectores involucrados en cada situacin. Es imprescindible, adems, que sean rearmadas en los planes y presupuestos de los entes concretos. XX En este sentido, una de las coincidencias ms fuertes es que para adoptar una racionalidad integradora hay que introducirla en el presupuesto, ya que los rubros por especialidades chocan con la pretensin de intersectorialidad. XX Para crear sinergias (o, al menos, evitar las contrasinergias) en la administracin pblica, es necesario fomentar las miradas integrales, sobre todo cuando se trata de introducir una nueva racionalidad como la que propicia la intersectorialidad. Unesco (1990; en Cunill Grau, 2005) arma que la sectorizacin es un reordenamiento necesario de la realidad para actuar sobre ella con un criterio de divisin tcnica del trabajo. Pero tambin explica que solo una visin integradora, asociativa e intersectorial permite controlar las exigencias de una estrategia global para el desarrollo. As entendida, la intersectorialidad supone tres desafos:
XX La integracin conceptual de objetivos. XX La integracin administrativa de algunos procesos. XX El derrumbe (al menos hipottico) de cotos cerrados o feudos.
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Algunas caracterizaciones de la intersectorialidad

Para empezar, hay que considerar que es posible construir un arreglo de naturaleza intersectorial en tres mbitos:
XX En el mbito de la decisin poltica, donde se construyen consen-
sos y pactos que enfrentan la excesiva sectorializacin de la estructura administrativa. XX En el mbito de las organizaciones, donde se sitan las alteraciones en las estructuras, mecanismos y procesos existentes. XX En el mbito operativo de las polticas, donde los cambios ocurren en los procesos de trabajo. As, es posible identicar distintos alcances de la intersectorialidad:
XX La poltica es diseada, ejecutada, acompaada y evaluada de manera
intersectorial. XX La poltica es formulada en forma intersectorial, pero ejecutada de manera sectorial, segn el nivel de coordinacin. XX La poltica establece objetivos y metas consistentes entre sectores, pero es formulada y ejecutada de manera sectorial (Veiga y Bronzo, 2005). Lo anterior conduce al interrogante de cules son los alcances posibles de estos intentos prcticos. Al respecto, podemos identicar dos perles:
Alcances de la intersectorialidad
Perl muy amplio

Involucra todos los aspectos de la poltica social, pero es geogrcamente limitado. Exige una fuerte transformacin de la gestin pblica. Demanda altos volmenes de recursos polticos, administrativos y nancieros.
Perl ms acotado
Se basa en la implementacin de acciones intersectoriales, denidas estratgicamente sobre la base de situaciones especcas. Implica reformas graduales y esfuerzos menores.
Fuente: CIPPEC, sobre la base a Magalhaes, citado en Veiga y Bronzo (2005).
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El diagrama 2.1 clarica estos perles desde el prisma de una poltica social implementada por un poder ejecutivo nacional, provincial o municipal (Repetto, 2005).
Diagrama 2.1 Diversos alcances de (potencial) intersectorialidad en la poltica social
Programas de lucha contra la pobreza, de acotada cobertura.
Programas de lucha contra la pobreza, de amplia cobertura y con condicionalidades.
Polticas y servicios de las distintas reas sociales del Estado.
Polticas, servicios y programas de distintas reas del Estado (incluso los sectores sociales).
Para el caso de la intersectorialidad tambin hay intensidades variadas (Cunill Grau, 2005), segn si:
XX Afecta a todo (o parte) el ciclo de polticas. XX Supone (o no) alteraciones en las estructuras organizativas. XX Se traduce en mancomunidad (total o parcial) de recursos y responsabili-
dades entre los sectores respectivos. Las restricciones institucionales y las tensiones polticas de la intersectorialidad parecen estar entre los factores que ayudan a explicar la intensidad de la intersectorialidad y el grado de integracin entre sectores gubernamentales. Adems, la escala en la que se realice el esfuerzo de intersectorialidad tambin es relevante: no es lo mismo coordinar al interior de un municipio pequeo (que cuenta con pocos actores que adems se conocen bien entre s) que coordinar en el nivel del Estado nacional. En todos los casos es
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necesario mencionar que la gestin presupuestaria es un aspecto clave cuando se involucra a distintas reas. Por ltimo, la existencia de un problema concreto o de un objetivo preciso es un factor crtico en la ecacia de los mbitos de coordinacin intersectoriales.
2.5 Coordinacin intergubernamental entre distintos niveles de gobierno

Como se seal en el captulo 1, la complejidad inherente a las polticas sociales de niez y adolescencia supone un desafo que, en el contexto argentino, involucra a los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. En particular, el nuevo paradigma de abordaje supone la conformacin de un andamiaje institucional a partir del cual los gobiernos locales adquieren un protagonismo estratgico para garantizar el ejercicio de los de rechos reconocidos a nias, nios y adolescentes por la Ley. En este sentido, cobra fuerza la necesidad de emprender la coordinacin como camino a la integralidad ya que los municipios deben trabajar en forma arti culada tanto con el gobierno provincial como con el nacional. Luego de abordar aspectos diversos de la coordinacin intersectorial u horizontal, es momento de considerar la muchas veces necesaria coordinacin entre niveles de gobierno, tambin conocida en la literatura especializada como coordinacin vertical o intergubernamental. En la actualidad, la fragmentacin de responsabilidades entre niveles de gobierno es casi inevitable, dada la complejidad de la intervencin pblica (Jordana, 2003). Esto implica que no alcanza con una norma formal que divida tareas: la distribucin concreta de responsabilidades entre niveles de gobierno es una tarea difcil, no solo tcnica, sino con numerosas implicancias polticas.
Cap.
UNICEF - CIPPEC
La poltica social no es un tema exclusivo del Estado nacional. Muchas polticas pblicas, por su complejidad e interdependencia, consiguen mejores resultados si distribuyen sus responsabilidades entre distintos niveles de gobierno, ya que sus diversos componentes tienen economas de escala diferentes, lo que conduce a una divisin del trabajo entre nacin, provincias y municipios.
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En un sistema federal como el argentino, la coordinacin entre niveles de gobierno (coordinacin vertical) es un factor determinante en la viabilidad y buen desempeo de las polticas pblicas necesarias para atender muchos problemas y asuntos sociales de carcter multidimensional y, por ende, transversal.
Por ejemplo, las polticas sociales sectoriales (educacin y salud, entre otras) suelen requerir una distribucin de responsabilidades compleja en la que los gobiernos descentralizados asumen las responsabilidades directas, mientras que los niveles superiores pueden ejercer tareas de supervisin y articulacin. Pero tambin sucede lo mismo con intervenciones intersectoriales.
Aunque parezca obvio, es importante destacar que la complejidad en las relaciones intergubernamentales aumenta cuando estn involucrados los tres niveles de gobierno: en esos casos, se pueden llegar a producir en simultneo tres ejes de relacin distintos (provincia-municipio, nacin-provincia y nacin-municipio); mientras que con dos niveles, existe uno solo. Si los pases con tres niveles administrativos cuentan con autoridades polticas elegidas en forma legtima en cada uno de los niveles, se puede suponer que el nivel de complejidad de las relaciones intergubernamentales aumentar, en comparacin con los pases en los que las autoridades de alguno de estos niveles estn supeditadas formal y jerrquicamente a las del nivel superior (Jordana, 2003).
En denitiva, existen mbitos del quehacer gubernamental en los que no se puede pretender cumplir de manera separada o independiente las atribuciones que tiene cada nivel de gobierno. Si distintos niveles participan de un mismo servicio pblico, la coordinacin a favor de la integralidad se vuelve fundamental: la formulacin y gestin de polticas sociales en el marco del federalismo hace indispensable que se mejoren los procesos que inciden (o no) en la calidad de vida de la poblacin destinataria.
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Recuadro 2.6 Ejemplo: experiencia de articulacin y gestin conjunta en el abordaje de la primera infancia, Quilmes, provincia de Buenos Aires El Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos, que depende del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales de la Presidencia de la Nacin, propuso un dispositivo de articulacin entre los equipos tcnicos de la Secretara de Desarrollo Social de Quilmes y los equipos de infancia que pertenecen a la Subsecretara de Infancia y Adolescencia. Se realizaron mltiples acciones en conjunto: - Se present el Programa Primeros Aos a todos los tcnicos de los equipos municipales. - Los equipos municipales presentaron al equipo tcnico del Primeros Aos los avances logrados en el municipio. - Los equipos municipales acompaaron al equipo de Primeros Aos en el recorrido inicial por los barrios en los que se iba a implementar el Programa, para facilitar la articulacin con referentes y organizar las reuniones y encuentros con las instituciones y organizaciones de los barrios de cara a la elaboracin del diagnstico local y situacional. - Se continu con una modalidad de trabajo conjunto en la seleccin de los facilitadores y con reuniones peridicas, para acordar estrategias y la resolucin de situaciones y conictos cotidianos. Adems, se design a un miembro de los equipos municipales como referente del municipio para el Programa. Este trabajo se orient a construir un dilogo permanente a partir del cual se pudieran aunar miradas sobre las realidades de los barrios y evaluar la pertinencia y especicidades de las intervenciones de cada equipo, para evitar superposiciones y compartir los espacios comunes. En la actualidad, el equipo municipal participa en forma regular de las actividades de capacitacin y acompaamiento a las familias que realizan los y las facilitadores/as, les aporta informacin relevante y acerca los recursos municipales a las familias cuando es necesario, de acuerdo con las inquietudes de los facilitadores/as. Estos, a su vez, difunden las actividades y servicios sociales del municipio para garantizar el cumplimiento de los derechos de los nios y nias y de sus familias. As, se logr avanzar hacia un funcionamiento conjunto en el desarrollo de las acciones, en detrimento de la fragmentacin en los abordajes.
Fuente: Consejo de Coordinacin de Polticas Sociales de la Presidencia de la Nacin (2011).
Es importante reconocer que la descentralizacin implica siempre nuevas y mayores complejidades para la gestin estatal. En ese sentido, es pertinente colocar el acento en los distintos tipos de relaciones intergubernamentales que derivan de la descentralizacin y sus diseos institucionales (Jordana, 2003).
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Monopolio institucional
El gobierno nacional maneja de modo exclusivo determinadas reas.
Monopolio institucional distribuido
Los gobiernos subnacionales manejan de modo exclusivo determinadas reas.
Pluralismo institucional
Distintos niveles de gobierno comparten responsabilidades sobre determinadas reas.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Jordana (2003).
Hoy, en gran parte de los pases existen las tres modalidades, con mayor o menor presencia de una u otra, segn su estructura poltica y administrativa, su tradicin centralista y los avances realizados en las ltimas dcadas en materia de descentralizacin. Adems, en cada mbito sectorial de polticas pblicas pueden surgir conguraciones relativamente distintas. La Argentina, por ejemplo, se caracteriza por la predominancia de un modelo de monopolio institucional distribuido entre Nacin y provincias, mientras que al interior de las jurisdicciones subnacionales coexisten distintos modelos segn el status jurdico que le atribuye a cada municipio su constitucin provincial. Para el caso de cmo se decide, disea y gestiona una poltica social (incluida su evaluacin) en el marco de la descentralizacin, es importante determinar:
XX Si la capacidad de decisin est distribuida entre autoridades de distinta
escala territorial. XX Qu atribuciones le caben a cada autoridad. XX Qu mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de distinta jurisdiccin. XX En qu medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias reales en el entorno social y en la ecacia de los sistemas de accin social subnacionales, y si existen mecanismos para compensar esas diferencias (Acua y Repetto, 2009).
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Es importante aclarar que la descentralizacin de las polticas pblicas tambin puede implementarse en distintos niveles, segn si la capacidad de decisin est distribuida entre autoridades de distinta escala territorial y qu atribuciones le caben a cada uno. A su vez, la coordinacin intergubernamental presenta distintos niveles de intensidad segn los mecanismos que existan para coordinar y la predisposicin a entablar relaciones de coordinacin (ver gura 2.3). (Cabrero Mendoza, 2006).
Figura 2.3 Niveles de centralizacin y coordinacin en las relaciones intergubernamentales
Nivel de centralizacin en la hechura de las polticas pblicas Alto Bajo Dispersin
Nivel de coordinacin en las relaciones intergubernamentales
Bajo
Coordinacin jerrquica Coordinacin donante-receptor
Alto
Gobierno multinivel
Fuente: Cabrero Mendoza (2006).
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Figura 2.4 Tipos de coordinacin y descentralizacin No permite obtener los benecios de un proceso descentralizador: proximidad y cercana con los problemas. Es altamente costosa y poco ecaz. Se descentraliza para deshacerse de una parte de la poltica social, o por falta de instrumentos alternativos. Riesgos: falta de sinergia, inciativas contrarias, dilucin de esfuerzos, fragmentacin de benecios. No necesariamente domina el gobierno central, sino que este se adapta a las condiciones locales. Los gobiernos subnacionales requieren recursos del gobierno central. El nivel de descentralizacin es limitado, con un margen de adaptacin importante de los gobiernos subnacionales.
Coordinacin jerrquica
Dispersin
Coordinacin donante-receptor
Gobierno multinivel
Las instancias de coordinacin intergubernamental son permanentes y se desvanecen las divisiones entre niveles de gobierno. Todos los participantes ven benecios en la coordinacin.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Cabrero Mendoza (2006).
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Recuadro 2.7 El caso del maltrato infantil. Un ejemplo de articulacin horizontal y vertical. Provincia de Buenos Aires En el caso especco de maltrato infantil, lo interesante es que si bien cada sector tiene sus directrices, hay temas en los que es necesario coordinar el accionar del conjunto de los organismos para evitar la sobreatencin o superposicin de actores en un caso o la revictimizacin de aquellos/as cuyos derechos fueron vulnerados. Las situaciones que involucran a nias, nios y adolescentes requieren respuestas integrales, con mecanismos de coordinacin aceitados. Muchas veces, una intervencin inicial incompleta o decitaria empeora la situacin y diculta su posterior resolucin; otras, los organismos que actan en distintas instancias no conocen los lmites de su intervencin (cundo y dnde comienza su funcin y cundo y dnde la del otro) o se sienten dueas de todo el caso. En el caso del maltrato y abuso infantil, nos enfrentamos a una problemtica compleja porque intervienen diversos sectores de gobierno y se vuelve indispensable coordinar su accionar al menos en dos lneas: a) Priorizar la prevencin e intervencin temprana mediante el trabajo articulado y coordinado de todas las instituciones que tienen contacto cotidiano con nios, nias y adolescentes y b) Mejorar los mecanismos y procedimientos de abordaje para evitar su revictimizacin. En ese sentido, la Provincia de Buenos Aires dene en el Sistema de Promocin y Proteccin Integral de Derechos (Ley provincial 13298) un modelo de intervencin basado en la corresponsabilidad de sus actores. En este contexto, la Comisin Interministerial de Promocin y Proteccin de los derechos del nio de la Provincia dispuso formar, con el apoyo de UNICEF, un plan integral de prevencin, atencin y erradicacin de la violencia contra la niez y adolescencia entre todas las reas involucradas y generar un agenda territorial de trabajo junto a los municipios con el objeto de promover un mayor compromiso en el abordaje de la problemtica de la violencia sobre nias, nios y adolescentes y construir dispositivos a partir del consenso y acuerdo entre los diferentes actores para la generacin de protocolos especcos de intervencin. En este ejemplo podemos ver en funcionamiento tanto a la coordinacin horizontal (entre los ministerios de Educacin, Seguridad, Salud, Desarrollo Social, Derechos Humanos y Niez) como a la vertical (al generar los dispositivos mediante la realizacin de jornadas de produccin colectiva con los efectores a nivel local). En los talleres territoriales se identican en conjunto las dicultades y obstculos de cada rea y su vnculo con el grado de trabajo intersectorial, con el objetivo de determinar los caminos posibles para superar las dicultades que se presentan en la atencin de las situaciones de maltrato infantil (actividades y acciones a desarrollar, y por parte de cules actores). Este proceso culmina con la construccin de un modelo de abordaje integral que toma en cuenta la mirada, experiencia y operatoria de los equipos tcnicopolticos municipales y provinciales.
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2.6 Coordinacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil

Como ya se mencion, la Ley Nacional 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes estableci una nueva manera de entender y atender las necesidades y derechos vulnerados de la niez. Entre los cambios impulsados se destaca el que establece que la gestin coordinada del Estado con la sociedad civil es un aspecto clave para la promocin de redes intersectoriales locales. Hasta aqu, se analiz la coordinacin entre reas y niveles de gobierno. No obstante, la importancia de avanzar en un camino de coordinacin prointegralidad intersectorial pone en primer plano la necesidad de que exista coordinacin no solo entre los sectores gubernamentales implicados, sino tambin con actores de la sociedad civil involucrados. Un fenmeno de relevancia para superar los problemas de segmentacin y fractura en la implementacin de polticas pblicas es precisamente la activacin de la sociedad civil, la cual fue asumiendo papeles de creciente importancia: como demandante, como actor en procesos de formulacin, ejecucin y control de programas y, en algunos casos, como efector directo, ya sea por propia iniciativa, delegacin o convenio con entes pblicos (Martnez Nogueira, 2007). En ciertas ocasiones, la relacin de jerarqua es sustituida en la ejecucin por una red de acuerdos e interdependencias que varan sustancialmente los roles de los responsables y afectan tanto a las funciones desempeadas y a sus mecanismos como a los actores que participaban en la provisin de prestaciones y servicios. Por ejemplo, la poltica sanitaria de un municipio compromete no solo al conjunto de intervenciones (normas, acciones directas y recursos) que realiza la Secretara de Salud del municipio, sino tambin a las distintas tomas de posicin de otros actores: las asociaciones profesionales que expresan los intereses del sector privado, las asociaciones gremiales que deenden los intereses de los trabajadores del sector, las organizaciones sociales con sus demandas y la poblacin que asiste a los servicios de salud de ese municipio (Chiara y Di Virgilio, 2009).
Para mayor informacin sobre este punto, consultar el manual de Planicacin (secciones 3.2.2 y 3.2.6 donde se desarrollan las herramientas para analizar los actores y las fuerzas que pueden entrar en este campo de disputa) 68
As, en el contexto general en que los municipios fueron adquiriendo mayores responsabilidades nancieras, tcnicas y polticas, y junto con la transferencia de competencias, se desarrollaron mecanismos de participacin ciudadana que contribuyeron a mejorar la gestin de los gobiernos locales (Licha, 2001).
Recuadro 2.8 Red por el derecho a la educacin Estudiar es tu derecho. Un ejemplo de articulacin entre Estado y sociedad civil Con el propsito de llevar adelante acciones y proyectos que colaboren con el efectivo cumplimiento del derecho a la educacin de nios, nias y jvenes en situacin de vulnerabilidad socioeducativa, la Direccin Nacional de Polticas Socioeducativas del Ministerio de Educacin de la Nacin, la Fundacin de Organizacin Comunitaria (FOC), la Fundacin Sustentabilidad, Educacin, Solidaridad (SES), CRITAS Argentina y diversas organizaciones sociales y comunitarias conformaron la Red Nacional de Organizaciones de la Sociedad Civil por el Derecho a la Educacin. El objetivo de esta instancia es generar redes y espacios asociativos para discutir y realizar acciones que les permitan a los nios y adolescentes del pas acceder, permanecer y terminar la escuela. Adems, se busca recuperar experiencias, saberes y conocimientos que las organizaciones sociales y las escuelas poseen para transformarlos en productos educativos y comunicacionales que relaten las historias y aprendizajes de todos los miembros de la comunidad educativa: los y las docentes, las familias y los chicos y chicas. Este trabajo por la inclusin, la permanencia y el efectivo egreso de los alumnos es realizado de manera conjunta, a travs de la recuperacin y valoracin de la gran variedad de proyectos educativos que se desarrollan a lo largo y ancho del pas. Esta red convoca a centros educativos, jardines maternales, comedores comunitarios, bibliotecas y clubes barriales, cooperativas, fundaciones y parroquias con inscripcin territorial que se desempean en comunidades urbanas, suburbanas y rurales. En total, existen 80 organizaciones involucradas y se trabaja con 780 organizaciones comunitarias de diversas localidades. La Red se encuentra presente en 22 jurisdicciones: Buenos Aires, Crdoba, La Rioja, Mendoza, San Juan, Chaco, Corrientes, Entre Ros, Formosa, Misiones, Santa Fe, Catamarca, Jujuy, Salta, Tucumn, Santiago del Estero, Chubut, Neuqun, Ro Negro, La Pampa y Santa Cruz. Este es un buen ejemplo de coordinacin entre el Estado y la Sociedad Civil porque promueve la ampliacin de las fronteras de la escuela al abrir el juego a la comunidad y facilitar el dialogo y la actuacin en forma conjunta con instituciones y referentes legitimados.
Cap.
UNICEF - CIPPEC
Fuente: http://portales.educacion.gov.ar/dnps/red-nacional-de-organizaciones-2/
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Las organizaciones de base y ONG suelen aportar saberes y prcticas nacidas de la iniciativa social. Su cercana con la poblacin, la relativamente baja escala en la que operan y el carcter experimental de muchas de sus metodologas les permiten estar ms atentos (no en todos los casos, por supuesto) a las necesidades especcas y a la multiplicidad de factores que operan sobre la situacin de las familias y comunidades con las que tienen contactos. Algunas metodologas en materia de formulacin de diagnsticos, identicacin de prioridades y seguimiento de las acciones desarrolladas por actores sin nes de lucro alcanzaron un elevado grado de reconocimiento y formalizacin y sirven en la actualidad como recursos eventuales para mejorar las acciones estatales de alcance territorial.
Para mayor informacin sobre este punto, consultar el manual de Planicacin, secciones 3.2.3 y 3.2.4 donde se describen importantes instancias de participacin como grupos focales, diagnsticos participativos, etc.
En este contexto, la participacin ciudadana cobra un papel fundamental. En pos de la integracin de polticas se vuelve necesaria la coordinacin entre los actores del Estado y los de la sociedad civil, que busca ganar espacios de participacin. Las razones ms relevantes para incluir, por ejemplo, la participacin de diversos actores sociales en la formulacin y gestin de las polticas sociales orientadas a niez y adolescencia se pueden clasicar en tres tipos:
Axiolgicas
La participacin constituye un valor social, un derecho humano, porque todas las personas tienen el derecho (no la obligacin) de tomar parte en decisiones que puedan afectar su vida actual o futura. Esa participacin debe ser voluntaria, y no coercitiva. Puede promover relaciones sociales ms democrticas e igualitarias en otros niveles de la accin.
Epistemolgicas
La participacin de todos los que estn involucrados en un determinado escenario permite ms y mejor conocimiento acerca de esa realidad y del modo en que se puede intervenir para introducir en ella cambios o mejoras. La participacin se solapa con la intersectorialidad, porque implica intercambios de saberes.
Pragmticas
La viabilidad y efectividad de las intervenciones sociales es mayor si las personas se involucran desde el principio y en todas las etapas (hiptesis basada en experiencias locales). Esto permite analizar la situacin dentro de su contexto particular, identicar fortalezas y debilidades; otorgar prioridad a los problemas; tomar decisiones acerca de las estrategias, y supervisar y evaluar su ejecucin.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Polanco Valenzuela (2010).
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Finalmente, cabe sealar que para potenciar realmente el valor de la participacin ciudadana y de organizaciones de la sociedad civil, los actores estatales deben tener bien presente que una efectiva participacin social en instancias de coordinacin podra afectar las relaciones de poder. Por eso, no alcanza solamente con prestar atencin a los aspectos tcnicos de la coordinacin entre Estado y sociedad civil, sino tambin a sus aspectos polticos. En el prximo captulo, presentaremos diversas instancias, mecanismos y herramientas que pueden ayudar a los gobiernos en la compleja tarea de articular acciones que permitan fortalecer la integralidad de los abordajes.
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Captulo 3 Instancias, mecanismos y herramientas para la coordinacin

3.1 Instancias de coordinacin gubernamental 3.1.1 Gabinetes sociales 3.2 Instancias de coordinacin con organizaciones de la sociedad civil: la importancia de la participacin ciudadana En qu momento es pertinente abrir la participacin a la ciudadana? Posibles modalidades de participacin ciudadana Pasos a seguir para aprovechar estos mbitos 3.3 Gerencia de redes 3.4 Mecanismos de coordinacin 3.4.1 Adaptacin mutua 3.4.2 Supervisin drecta 3.4.3 Estandarizacin 3.5 Habilidades personales y grupales para la coordinacin 3.5.1 Liderazgo 75 76 80 3.5.2 Negociacin 3.5.3 Trabajo en equipo 3.6 Sistemas de Informacin Fuentes de informacin 3.6.1 Registro nico de beneciarios (RUB) 3.6.2 Sistemas Integrados de Informacin Social (SIIS) 3.7 Herramientas de gestin operativa 3.7.1 Ventanilla nica Ventanilla nica de recepcin de demandas Ventanilla con funciones de deteccin de necesidades, recepcin de demandas y medios para satisfacerlas 3.7.2 Otras herramientas de gestin operativa tiles para la coordinacin: el mapa de actores y el rbol de problemas 3.8 Consideraciones nales 96 98 100 103 105 107 109 109 111 112
80 81 83 84 90 91 92 92 94 95
113
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UNICEF - CIPPEC
Como mencionamos en el captulo 2, la coordinacin no es una funcin natural de la accin individual o colectiva, sino que se trata de un constructo organizacional que debe ser sostenido a travs de instrumentos concretos. Para eso es necesario, entre otros aspectos, contar con un apropiado entorno poltico institucional y con una solidez tcnica que permita traducir la intencin de coordinacin en coordinacin efectiva que genere resultados. En este captulo se enunciarn algunas de estas instancias, mecanismos y herramientas que ayudan a los gobiernos en la compleja tarea de articular acciones, proyectos y programas para lograr la integralidad de las polticas. Su descripcin intentar responder (no en forma taxativa, sino solo para aquellos casos en los que sea claro y evidente) a preguntas como qu es y para qu se utiliza cada herramienta, en qu parte del ciclo de la poltica podra tener injerencia, cules son sus principales rasgos tcnico polticos, las condiciones mnimas que se necesitan para su implementacin (escala del gobierno local, recursos, etc.), los pasos involucrados en su diseo y ejecucin y su vnculo o complementariedad con otras herramientas, de este manual o de los dos restantes que integran la serie.
Cap.
3.1 Instancias de coordinacin gubernamental

Es posible implementar instancias especcas (preexistentes o construidas ad hoc) para promover la funcin de coordinacin, es decir, organizar mbitos capaces de mediar y articular polticas sectoriales para que sean
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compatibles con los objetivos ms generales de un gobierno. A estos espacios se los denomina instancias de coordinacin. 4 Dentro de la familia de estructuras fundamentales para lograr un abordaje integral de las 3 P, existe una amplia variedad de alternativas. Todas ellas requieren recursos, vnculos entre sus miembros, habilidades logsticas y experiencia para implementar los acuerdos establecidos entre las organizaciones involucradas. A continuacin, nos centraremos en la instancia por antonomasia de coordinacin de polticas sociales al interior del aparato gubernamental: los gabinetes sociales (en adelante GS). Antes de proceder a su descripcin, corresponde aclarar que cuando nos reramos a estos espacios es posible que hablemos de una instancia de coordinacin de polticas sociales en general o de una instancia especca asociada como, por ejemplo, la coordinacin de polticas orientadas a niez y adolescencia.
3.1.1 Gabinetes sociales

Esta instancia de coordinacin es un espacio clave para asignar rectoras temticas para los distintos grupos etarios (niez y adolescencia, juventud, edad activa y adultez mayor) que, por denicin, necesitan de abordajes integrales y multidisciplinarios.
El GS es un diseo institucional concebido para garantizar la coordinacin intersectorial y lograr, as, avances en la integralidad de las polticas sociales. Puede ser aplicado en cualquier nivel de gobierno. Entre sus objetivos se encuentran asegurar la articulacin interinstitucional y asignar los recursos de acuerdo con prioridades claras, asociadas a los principales problemas sociales que se desea enfrentar. El GS es un mbito poltico estratgico en el cual se formulan, en forma intersectorial, las estrategias fundamentales de las polticas sociales. Este espacio se relaciona, sobre todo, con las primeras fases del ciclo de la poltica, es decir, con el momento en el que se dene el problema, se plantean alternativas de accin o se disean las intervenciones seleccionadas. Si los integrantes del gabinete no tienen voluntad para coordinar sus acciones y carecen de un lder tcnico poltico, es muy probable que el mbito pierda su potencial y que se releguen a un segundo plano tanto el debate poltico como las acciones que promueven integralidad. Sin embargo, si este espacio contribuye a debilitar la inercia sectorial, de todos modos habr obtenido un resultado loable (Repetto, 2010).
4 Se denomina mecanismos de coordinacin a los medios que se utilizan para coordinar las diferentes partes de la instancia de coordinacin. Para mayor informacin sobre este punto consultar el captulo 3.4 del presente manual.
Para mayor informacin sobre las fases del ciclo de la poltica, consultar el manual de Planicacin en la seccin 3.1.
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En ese sentido, es clave que el GS cuente con una base poltica de sustento (formal o informal). Como seala Repetto (2010), es importante dotar a los mecanismos y mbitos de coordinacin de una apropiada conuencia entre autoridad poltica y solidez tcnica, porque la una sin la otra queda limitada a una simple condicin necesaria, en lugar de ser una condicin suciente. A la hora de constituir instancias de coordinacin, es fundamental evitar la ilusin de que las reglas formales permiten decretar la articulacin de voluntades, intereses y recursos de grupos u organizaciones en conicto. Es decir, que la existencia de estructuras formales de coordinacin no implica que los actores efectivamente coordinen. Es necesario considerar las reglas que no estn escritas, pero que de todos modos regulan el conicto poltico en general y el juego de la coordinacin en particular. Los GS son ms usuales en los niveles nacional y provincial; sin embargo, tambin es til incorporarlos a la gestin local cuando la escala y grado de complejidad de los municipios lo amerita: por ejemplo, tiene sentido implementar este tipo de gabinetes si hay organismos diversos, dedicados a educacin, salud, hbitat, vivienda trabajo, etc.; en cambio, no es una solucin estratgica en los municipios ms pequeos, cuya institucionalidad social hace recaer toda la responsabilidad de polticas sociales sobre uno o dos organismos. En este ltimo caso, es posible lograr la coordinacin a travs de otro tipo de iniciativas menos complejas. Su estructura puede ser creada en el marco de la implementacin o ser una dependencia ya existente en algn sector que participe del mbito de coordinacin (no es recomendable crear ms burocracia, sino buscar la forma de reorientar, por ejemplo, a algn recurso humano siempre y cuando tenga la capacidad de articular saberes, procedimientos y recursos). Sus tareas seran confeccionar, monitorear y actualizar las herramientas tcnicas fundamentales para garantizar el trabajo intersectorial:
XX Generar la informacin necesaria para la toma de decisiones
Es recomendable que el gabinete cuente tambin con un soporte tcnico abocado especcamente a su coordinacin.
estratgicas.
XX Elaborar y hacer el seguimiento del sistema de metas e indicadores (en
conjunto con las reas tcnicas de los ministerios).

XX Elaborar el orden del da y relatora de los encuentros. XX Confeccionar la memoria de las intervenciones. XX Garantizar mecanismos de comunicacin entre los diversos involucrados. 77
La conanza entre los distintos participantes de los mbitos de coordinacin, y entre estos y la mxima autoridad poltica, es clave para asegurar el buen funcionamiento de estas instancias. Por eso, queda claro que si las reglas de juego relativas a la gestin de lo social no promueven seguridad e incentivos para el compromiso entre los involucrados, escasos sern los logros.
La conformacin del GS no es una cuestin que deba establecerse en forma absoluta, sino que debe responder a la estructura organizacional de cada gobierno y a lo relevante que sean los recursos polti cos, econmicos, administrativos e ideolgicos para la gestin. Por ejemplo, un gabinete que atiende problemas de niez y adolescencia debe incluir a representantes de todos los sectores que gestionan este tipo de polticas sociales (desarrollo social, trabajo, seguridad social, educacin y salud); tambin es oportuno que las personas u organizaciones involucradas articulen su trabajo con otros actores clave del municipio (hbitat, vivienda, etc.). Para ayudar a la institucionalizacin de esta instancia, es recomendable que los encuentros se organicen con una periodicidad preestablecida (un encuentro por mes es una frecuencia ptima, de acuerdo con las experiencias relevadas).
78
Recuadro 3.1 El Gabinete Joven de la Provincia de Santa Fe Desde diciembre de 2007, el gobierno de la provincia de Santa Fe desarrolla, a travs de la creacin del Gabinete Joven de la Provincia, una poltica innovadora al servicio de la integralidad de las acciones pblicas sobre la juventud. Este gabinete es un dispositivo institucional creado para incorporar la perspectiva joven a la construccin de las polticas pblicas. Supone la exigencia de gestionar en forma transversal y asume el desafo de la participacin como va ineludible para la inclusin de los jvenes como sujetos de derechos. A travs de esta instancia, la juventud se integra a la vida ministerial bajo la coordinacin de la Direccin Provincial de Polticas de Juventud, que depende del Ministerio de Innovacin y Cultura. El espacio est conformado por un total de veintiseis funcionarios (que, en general, ocupan el cargo de asistentes tcnicos del ministro correspondiente). Sus integrantes provienen de diferentes ciudades y localidades de la provincia: Tostado, Reconquista, Rafaela, Sunchales, Santo Tom, Santa Fe, Oliveros, Prez, Rosario y Venado Tuerto, entre otras. Su misin es integrar a los jvenes en la elaboracin participativa de cada iniciativa del gobierno provincial para lograr una transformacin sociocultural hacia una sociedad ms justa, solidaria e integrada. Adems, busca garantizar dos grandes cuestiones: a) la inclusin, en forma transversal, de la perspectiva joven a cada accin gubernamental y b) la integralidad en el abordaje de los mltiples problemas que afectan a esta franja etaria. Entre sus objetivos se destacan: a) Constituirse en una escuela de formacin en gestin pblica desde la prctica y ser el espacio encargado de introducir la perspectiva joven en todas las reas de gobierno. b) Involucrar a sus miembros en el proceso de toma de decisiones de cada ministerio para lograr construir polticas pblicas con las y los jvenes. c) Disear, implementar y evaluar polticas pblicas desde la juventud para el conjunto de la sociedad. Las reuniones tienen lugar cada 15 das y funcionan con comisiones de trabajo donde se elaboran propuestas concretas para toda la sociedad y que son elevadas desde el mbito de este Gabinete.
Fuente: Balardini (2009).
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3.2 Instancias de coordinacin con organizaciones de la sociedad civil: la importancia de la participacin ciudadana
Hablar de las instancias de coordinacin entre el Estado y la ciudadana es hablar de las formas y metodologas de gestin que procuran incluir a los diversos actores sociales (organizaciones de la sociedad civil en general y destinatarios de las polticas en particular) en los diferentes momentos crticos de aquellas polticas pblicas que los afectan. Estos espacios pueden abrirse en cualquiera de las fases en las que se lo considere ms oportuno: durante la identicacin del problema, la priorizacin de actividades, la toma de decisiones relativas al destino de los recursos, la concrecin de las acciones o la sistematizacin de la experiencia y la evaluacin.
1. Diagnstico o lnea de base
En qu momento es pertinente abrir la participacin a la ciudadana?

Hay al menos cinco momentos crticos en los que es posible abrir canales de participacin entre los gobiernos locales y la ciudadana para coordinar roles y recursos5. Esta participacin ciudadana puede tener distintos alcances, segn las etapas o procesos en los cuales las organizaciones sociales (por ejemplo, destinatarios de las intervenciones en cuestin) sean incorporadas. 1. Diagnstico o lnea de base Los destinatarios, potenciales o reales, de un proyecto, programa o poltica pueden aportar antecedentes sobre sus condiciones de vida, jerarquizar sus principales necesidades o visibilizar derechos vulnerados. 2. Diseo de la intervencin En general, el diseo de un programa o poltica social recae sobre los profesionales que estn a su cargo. Sin embargo, es posible que cuanto ms respondan las acciones diseadas a los problemas y demandas de la ciudadana, mayor sea su impacto. Los destinatarios pueden hacer aportes al diseo de las 3 P al explicitar sus prioridades y expresar su opinin sobre cmo incidir la iniciativa en sus problemas.
5
2. Diseo de la intervencin
3. Gestin o ejecucin del programa
4. Seguimiento y monitoreo
5. Evaluacin y resultados
Para mayor informacin sobre la lnea de base, consultar el manual de Monitoreo y Evaluacin, seccin 3.1. 80
Esta enumeracin se basa en el anlisis realizado por Irarrazval (2005) sobre la participacin ciudadana en programas de combate a la pobreza en Amrica Latina (entre ellos, el Programa Jefes y Jefas de Hogar en Argentina). Su aplicacin correcta sirve tanto para la poltica social en general como para la temtica de niez y adolescencia en particular.
3. Gestin o ejecucin del programa La implementacin de actividades concretas puede ser cogestionada con los destinatarios, quienes asumen aspectos de la administracin interna del programa o, incluso, la produccin del bien o servicio. 4. Seguimiento y monitoreo Si se parte de la base de que las 3 P deben contar con indicadores de control de gestin para su seguimiento y monitoreo (actividad sumamente til para asegurar su eciencia), es pertinente habilitar durante esta fase clave algn canal de participacin que incluya a los destinatarios. La participacin ciudadana garantiza tambin un avance en la promocin de la transparencia de la informacin. 5. Evaluacin y resultados En esta etapa, abrir la participacin ciudadana tiene el potencial de nutrir a las evaluaciones con voces y opiniones diferentes y relevantes. En este sentido, y al igual que en el caso del monitoreo y seguimiento, los titulares de los programas deberan, al menos, estar informados respecto de los impactos del programa en el cual estn involucrados.
Para mayor informacin sobre el monitoreo, consultar el manual de Monitoreo y Evaluacin.
UNICEF - CIPPEC Cap. Para mayor informacin sobre la evaluacin, consultar el manual de Monitoreo y Evaluacin.
Posibles modalidades de participacin ciudadana

Existen diversas modalidades de participacin. Cada una tiene rganos, mecanismos y modalidades diferentes, pero todas buscan propiciar la articulacin de la accin de los distintos actores locales. Estas modalidades constituyen instrumentos de movilizacin social y compensacin. Son tambin canales de comunicacin entre la sociedad y el Estado que favorecen la participacin de la comunidad en la gestin local y fomentan la coordinacin entre Estado y sociedad civil. 1. mbitos para el intercambio de informacin La informacin es una herramienta fundamental de todo proceso participativo, ya que sin ella la participacin se vuelve precaria, y hasta imposible. Una de las primeras demandas que surgen en toda comunidad es conocer los procesos y acciones asociados a los programas que se desarrollarn. En este sentido, las instancias de coordinacin deberan generar ujos
Modalidades de participacin ciudadana
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unidireccionales de informacin hacia el pblico, a travs de los cuales se difundan (desde los medios de comunicacin, por ejemplo) materiales escritos y otros datos relevantes. Las audiencias pblicas o cabildos abiertos son otro ejemplo posible. Durante estas instancias clave de informacin ciudadana, se notica pblicamente sobre la gestin (por ejemplo, municipal) y se debaten temas solicitados por las asociaciones vecinales. 2. mbitos de opinin-consulta Esta modalidad contempla la promocin del dilogo entre proveedores y destinatarios. El intercambio puede estructurarse a travs de dinmicas formales o informales, pero siempre reconociendo el inters mutuo por conocer las posiciones de los otros actores. En este caso, se trata de generar ujos bidireccionales de informacin entre quienes administran los programas y la poblacin que los recibe. Algunos ejemplos de esta modalidad son:
Modalidades de participacin ciudadana
XX La consulta popular para decidir sobre asuntos que interesen a los
habitantes de un municipio, evaluaciones de titulares, juntas consultivas o visitas en terreno. XX Entrevistas o dilogos entre los proveedores que administran las intervenciones y sus destinatarios especcos. 3. mbitos de colaboracin-involucramiento. En esta modalidad, los titulares de los programas sociales ya no solo se informan o emiten opinin sobre las intervenciones, sino que buscan involucrarse activamente en sus procesos. Se trata de un control compartido de la toma de decisiones: se establecen grupos de trabajo en los que estn representados todos los actores involucrados y en los cuales se asignan responsabilidades tanto a los administradores de los programas como al pblico objetivo. Los mecanismos para involucrarse tambin son diversos: las juntas de accin comunal de cada barrio promueven la conformacin de empresas de economa social e impulsan programas de desarrollo comunitario, la construccin de obras y la difusin de informacin sobre la gestin municipal.
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4. mbitos de decisin-empoderamiento En esta modalidad, las personas involucradas en los programas sociales se convierten en sus gestores. Es decir que hay una transferencia del control de la toma de decisiones y de los recursos a los titulares. Un ejemplo de esta modalidad son los comits de participacin comunitaria, que se dedican a controlar y vigilar los recursos asignados a cierta cuestin social, o los rganos que denen las prioridades de accin en los campos (reejadas en los planes y presupuestos) y su gestin para que respondan a las necesidades comunitarias (Licha, 2001). Otro ejemplo emblemtico lo constituyen las mltiples y variadas experiencias de presupuesto participativo que, aun con retos importantes, representan desde hace un prolongado tiempo una importante experiencia en la que se toman decisiones por la va de la participacin ciudadana.
Pasos a seguir para aprovechar estas instancias

A continuacin se enumeran los desafos que deben ser tenidos en cuenta para avanzar en la implementacin de estos mbitos de coordinacin:
XX Manejar las complejidades del proceso frente a la dicultad para alcan-
zar consensos (tiempo, recursos, liderazgo, capacidades estatales). XX Lograr resultados concretos (evitar fatigas, desgastes, descrdito del proceso). XX Garantizar el carcter genuino, democrtico e inclusivo del proceso (esfera verdaderamente pblica, que reconoce a la pluralidad de actores). XX Corregir/nivelar las asimetras de poder (capacidades) entre actores para garantizar su participacin plena y autnoma durante el proceso. Al momento de gestionar tcnicamente estos mbitos de coordinacin, es importante considerar algunos elementos como la difusin de las convocatorias de este tipo de espacios, para aumentar su impacto y aprovechar sus posibilidades:
XX Fecha, lugar, horario y duracin de la reunin. XX Agenda. XX Temas a tratar o propuestas ya presentadas que se van a abordar entre
Qu hacer para aprovechar las instancias de coordinacin
los participantes.
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XX Solicitud de propuestas para incorporar a la reunin. Difundir la fecha
lmite de recepcin.
XX Invitaciones especcas a expertos o actores involucrados en el tema a
tratar, para que brinden informacin especializada. Esta convocatoria tiene que realizarse por todos los medios de difusin posible y con el tiempo apropiado de antelacin, para que todos los interesados puedan participar. Es importante, adems, que las reglas de funcionamiento de la reunin estn claras y sean respetadas. Esto incluye a la agenda u orden del da establecido, que las intervenciones tengan un tiempo delimitado y que quede tiempo suciente para que los participantes pregunten, comenten o diserten sobre su posicin. Para estas intervenciones, y segn la cantidad de personas involucradas, se puede abrir el micrfono o generar un mecanismo de inscripcin. Adems, durante el encuentro, se sugiere realizar un acta para la posterior publicidad de lo abordado.
3.3 Gerencia de redes

La gerencia de redes es otro modo de coordinar las intervenciones entre organizaciones. Su uso en la administracin pblica es cada vez ms frecuente y relevante. Adems, tiene mltiples potencialidades en aquellas intervenciones dirigidas a niez y adolescencia. Para Sulbrandt, Lira e Ibarra (2001), buena parte de la administracin pblica opera a travs de actores que trabajan en redes y se apoyan unos a otros, pero en tales entornos ninguno de ellos puede obligar al resto a cumplir acciones o actividades propias de las 3 P. Para estos autores, las redes son estructuras interdependientes que involucran a mltiples organizaciones o a partes de ellas. Cada unidad no est subordinada formalmente a las otras, sino que cuenta con algn grado de estabilidad estructural y se extiende ms all de los vnculos formales o de los lazos legtimos de las polticas.
Las redes son estructuras interdependientes que involucran a mltiples organizaciones o a partes de ellas, en las que unidad no est subordinada formalmente a las otras.
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Como forma organizativa, las redes se distinguen por poseer los siguientes elementos:
XX Nodos: son los ncleos que integran la red, es decir, aquellas personas,
grupos u organizaciones que, a travs de los vnculos que establecen, desarrollan la capacidad de transformar al mismo tiempo su entorno y a s mismos. Segn el tipo de red que se establezca, variar el nmero de nodos centrales y perifricos y los ujos que circulan entre ellos. XX Lazos o vnculos: son las conexiones que se establecen entre las personas u organizaciones que integran la red; pueden ser de intercambio o de comunicacin. XX Sistema de vnculos: el componente central de la red es el conjunto de relaciones, lazos o vnculos entre las personas, grupos u organizaciones. La red no es un conjunto de integrantes, sino un sistema o entramado de relaciones que se establecen entre ellos. XX Interaccin o intercambio: puede ser de carcter afectivo (emocional, social, material, nanciero, etc.). Los intercambios se maniestan en ujos de recursos que se ponen a disposicin en la red. XX Apoyo social: el proceso de intercambio o ujo y los vnculos entre los actores constituyen un entramado que sirve de soporte tanto para los integrantes como para la red en su conjunto. Las redes suponen una estrategia de vinculacin e intercambio entre organizaciones y personas que deciden desarrollar en forma voluntaria acciones conjuntas para trabajar en metas comunes, pero sin perder la identidad de cada miembro. El resultado de esa estrategia es la propia red, una modalidad organizativa que puede ser vista como un sistema bien denido por la claridad de objetivos, pero abierto en sus lmites. Fleury (2002) y Bernardo (2004) sealan algunos de los aspectos que justican la constitucin de redes:
XX Las necesidades sociales exigen esfuerzos complementarios. Los parti-
Elementos de las redes

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cipantes se alimentan de la perspectiva, conocimiento y experiencia que aportan otros actores. Esto aumenta su comprensin de la realidad y su capacidad para seleccionar las mejores prcticas a seguir. XX La bsqueda de soluciones a la falta de coordinacin de polticas y recursos que se presentan en la gestin pblica descentralizada y las crecientes exigencias de participacin social ameritan la constitucin
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de espacios de concertacin entre actores pblicos y actores no gubernamentales. XX La diversidad de actores involucrados en la gestin de las polticas pblicas y el conicto de intereses entre ellos justica la creacin de un espacio para el dilogo y la concertacin. XX El alto nivel de movilizacin de la sociedad civil en la bsqueda de respuestas a su diversidad y pluralidad maniesta la necesidad de abrir espacios para su participacin en la gestin de polticas. XX En un contexto de ampliacin democrtica, la presencia de un sector no gubernamental en el campo de las polticas pblicas y el incremento de la accin social del sector privado o empresarial constituyen realidades que no se pueden obviar al momento de disear y gestionar polticas pblicas. Segn Bernardo (2004), los aspectos caractersticos de la creacin de una red de polticas son:
Interaccin No hay una relacin jerrquica Reciprocidad
XX La interaccin entre los participantes se contrapone a la fragmenta-
Conanza entre los integrantes
Relaciones horizontales
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cin o aislamiento que prevalece en las 3 P y que pone el acento en la oferta disponible de iniciativas, en lugar de ubicarlo en las necesidades sociales de la poblacin. XX No hay una relacin jerrquica entre las organizaciones participantes, tampoco un solo centro de decisin, sino que existe una multicentralidad que dene el proceso de toma de decisiones concertado. XX Apela permanentemente a la reciprocidad. La red tiene sentido si los que participan en ella son beneciados, y si ese benecio redunda en un compromiso adquirido con el trabajo en la red. Esta reciprocidad debe expresarse en una responsabilidad con el sistema en su conjunto: todo integrante asume que si convoca a la red, esta puede tambin convocarlo. XX La relacin de conanza entre los integrantes de la red. Los vnculos solo son posibles en la medida en que se logra un estado de conanza que permite la unin y reunin en torno a la red. Esa expectativa de comportamiento recproco da pie a la conformacin de acuerdos informales o formales que van sedimentando el entramado social que se construye colectivamente. XX La reciprocidad no es ms que el intercambio de recursos entre los actores sobre la base de la conanza. XX Las relaciones son horizontales, favorecen el dilogo y la concertacin, y se nutren de la pluralidad de posiciones que existen entre los actores que integran la red.
XX Se adapta a cada situacin y necesidad particular, as como a la rea-
lidad y valores que prevalecen entre sus miembros. Esta exibilidad se expresa en una apertura organizativa, que favorece el ingreso de nuevos actores. XX Auspicia la distribucin y el acceso a la informacin disponible entre todos los actores, lo cual apoya la integracin de los participantes, patrocina el equilibrio en las relaciones de poder y ampla las posibilidades de actuacin tanto de los participantes como de la red en su conjunto. La motivacin para organizar una red suele estar en la existencia de un problema sobre el que las organizaciones y personas no se sienten capaces de intervenir en forma aislada. A partir de esa motivacin inicial, tienen lugar diversas etapas, necesarias para la consolidacin de la organizacin en red:
1. Se generan espacios, encuentros e intercambios de informacin entre los integrantes sobre la base de una situacin externa que dene cules son las necesidades sociales que se abordarn, segn la perspectiva de los actores que participan. En este momento, es importante generar conanza entre los miembros y existe un grupo muy activo que impulsa la creacin de estos espacios. Esta tarea puede estar en manos de un agente externo que promueva y dirija, bajo ciertos principios, la vinculacin de las organizaciones e individuos.
Adaptabilidad
Acceso y distribucin de informacin
2. Los espacios de dilogo construidos no solo permiten la circulacin de la informacin, sino tambin su procesamiento. Las discusiones y la toma de decisiones se basan en la conanza generada entre las partes. Se desarrolla un compromiso de las organizaciones con la red para que esta perdure en el tiempo.
3. En la etapa de maduracin, los espacios de informacin se transforman en espacios de administracin conjunta de proyectos y actividades. Los intercambios entre las organizaciones, que antes se basaban en la informacin, ahora se enriquecen con acciones que permiten enfrentar los desafos y problemas fundamentales que motivaron la formacin de la red.
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En conclusin, si en el momento de inicio los diversos actores exploran y se comprometen en torno a las necesidades sociales e intereses comunes detectados, en el momento de consolidacin se denen de manera concertada las formas de organizacin, comunicacin y funcionamiento de la red. El proceso de construccin de las redes tambin puede ser visto como una secuencia de niveles en los que, por un lado, se incrementan y regularizan los vnculos y, por el otro, se establecen relaciones de reciprocidad y compromisos, desde la colaboracin especca y espordica hasta la cooperacin y asociacin entre los participantes. Isuani (2005) aporta un conjunto de lecciones que pueden contribuir a una mejor gerencia de redes intergubernamentales, aspecto crtico en todo proceso de coordinacin que tienda a la integralidad: 1. Se debe incluir a los actores relevantes, es decir, a aquellos que controlan recursos clave para lograr los objetivos de poltica que la red pretende alcanzar. Para eso, los gestores pblicos deben disear una estrategia que permita identicar a estos actores y emprender acciones que los comprometan con los objetivos compartidos que la red pretende alcanzar. 2. Se deben generar incentivos para los actores relevantes: tener la capacidad de identicar a los actores claves y activarlos cuando sea necesario es una condicin esencial, pero no suciente para estructurar una red que se pretenda ecaz. Tambin es necesario que estos actores encuentren en el trabajo cooperativo un conjunto de incentivos que estimulen su adhesin y compromiso. Adems, dado que las redes son espacios colectivos en los que sus integrantes despliegan intereses propios, es usual que se produzca una tensin entre lo comn y lo particular, lo que demanda un esfuerzo permanente por evitar que lo segundo se imponga sobre lo primero. Este esfuerzo debe orientarse, en cambio, a mantener y generar incentivos en pos del trabajo asociado y cooperativo de sus integrantes. 3. Se puede requerir aliados: actores que sin formar parte de la estructura de la red representen apoyos crticos para mejorar y potenciar su desempeo. 4. Para estructurar las redes intergubernamentales, es necesario evaluar las capacidades operativas de los actores involucrados. La rma de acuerdos en los que se jen objetivos compartidos y se
Qu hay que tener en cuenta para gestionar mejor una red
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explicite la voluntad de cooperacin no es suciente para que la red cumpla sus propsitos; el buen desempeo del conjunto est en relacin directa con la capacidad y la calidad operativa de sus integrantes. En consecuencia, adems de identicar a los actores relevantes, se deben evaluar las capacidades operativas de cada uno en funcin de los compromisos asumidos por el conjunto. 5. Se debe avanzar en forma escalonada: articular organizaciones diversas y distintas para alcanzar objetivos compartidos no es una tarea que produzca resultados instantneos. Las redes intergubernamentales renen actores de diferentes niveles del Estado, que se dedican a polticas sectoriales diversas y que, para lograr objetivos compartidos, tienen que pasar por un proceso gradual en el que se acoplen sus visiones, expectativas, tecnologas y estructuras. Por eso es importante establecer una serie de pasos que, al concretarse, avancen en la constitucin y consolidacin del funcionamiento conjunto de organizaciones independientes. 6. Es necesario trabajar sobre su identidad: conformar un espacio de accin colectivo a partir de un conjunto de organizaciones diversas demanda un esfuerzo por reforzar la identidad de la red, para evitar que las partes primen sobre el colectivo. Desarrollar una estrategia de progreso y armacin institucional que sirva adems para raticar el compromiso de sus integrantes, resulta entonces una condicin necesaria. 7. Se precisa una instancia de gestin del conjunto: las posibilidades de identicar a los actores relevantes, incentivarlos, evaluar y monitorear sus capacidades operativas, identicar aliados que potencien el accionar de la red y permitan eliminar obstculos, de disear la mejor estrategia para implementar, desarrollar y fortalecer la identidad de la red para que las partes no primen sobre el conjunto solo pueden ser alcanzadas si la red es capaz de darse un esquema de gestin que tenga al conjunto como preocupacin y al logro de sus objetivos como compromiso. La necesidad de contar con una gerencia para cada red intergubernamental es equivalente la funcin que el capitn ejerce en el barco: sin el lder, sin un plan denido de navegacin o sin la posibilidad de cambiarlo en caso de tormenta, se avanza sin rumbo.
Qu hay que tener en cuenta para gestionar mejor una red
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3.4 Mecanismos de coordinacin

En esta seccin se avanzar en el anlisis de los medios que operan en el proceso de coordinacin, es decir, de los mecanismos de coordinacin. Estos mecanismos abordan tanto las cuestiones que tienen lugar al interior de cada organizacin involucrada como a los aspectos que conguran el vnculo entre ellas. Mintzberg (citado en Cortzar Velarde, 2006) identica seis mecanismos a travs de los cuales las organizaciones conjugan su trabajo especializado (interno y externo): 1. Adaptacin mutua. 2. Supervisin directa. 3. Estandarizacin del proceso de trabajo. 4. Estandarizacin de los resultados. 5. Estandarizacin de los conocimientos y las habilidades o destrezas. 6. Estandarizacin de normas. A los nes de extrapolar estos mecanismos a los procesos de coordinacin, tanto intra como interorganizacionales, proponemos una tipologa similar, inspirada en los aportes de Martnez Nogueira (2007). Un criterio clave para establecer qu forma de coordinacin le conviene implementar a una organizacin involucrada en atender los problemas de niez y adolescencia es determinar la posibilidad efectiva de programar a modo de rutinas las actividades operativas. En otras palabras, denir el grado en el que es posible descomponer estas actividades en un repertorio limitado de conductas alternativas y programarlas para que se articulen en una secuencia uida de acciones. Cuando esto es posible, la estandarizacin de procesos, resultados o habilidades resulta una opcin viable de coordinacin. Cuando no es posible, en cambio, habr que implementar la supervisin directa o el ajuste mutuo entre los cooperantes. Estos mecanismos de coordinacin parecen seguir cierto orden o gradiente y, conforme al trabajo del sistema en cuestin, se tornan ms complejos: se desplazan desde la adaptacin mutua a la supervisin directa y luego a la normalizacin; si es necesario, se avanza tambin hacia la estandarizacin de resultados y habilidades.
Qu mecanismo de coordinacin conviene aplicar a una organizacin
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Estos modos no son incompatibles, sino complementarios: su utilizacin depende de la naturaleza de las 3 P, del contexto en el que van a ser implementados, de los recursos que pueden ser movilizados y de las demandas de las circunstancias (Martnez Nogueira, 2010). La supervisin directa y la estandarizacin de procesos, habilidades y resultados conforman un subgrupo de mecanismos de coordinacin que, por un lado, implica el uso de la jerarqua y centralizacin de las decisiones y, por el otro, requiere un importante grado de formalizacin. La adaptacin mutua funciona de manera informal y puede verse como un mecanismo de coordinacin que opera cuando no hay jerarquas.
3.4.1 Adaptacin mutua

En funcin de este mecanismo, la coordinacin se logra mediante la simple comunicacin informal entre quienes realizan el trabajo. Quienes la llevan adelante interactan entre s para coordinarse. La adaptacin mutua es utilizada incluso en la ms sencilla de las organizaciones porque es la manera ms obvia de lograr la coordinacin. Sin embargo (y paradjicamente), tambin se utiliza en las organizaciones ms complejas porque es el nico medio en el que se puede conar cuando se est bajo circunstancias difciles. La coordinacin por adaptacin o ajuste mutuo requiere la interaccin entre operadores, lo que implica que adecen entre s las tareas a ser desarrolladas por cada uno. Es un mecanismo simple y sencillo, con reducidos costos de negociacin entre las partes. Para que suceda, deben existir normas de delegacin que permitan a los actores modelar su comportamiento segn las circunstancias y contingencias propias de las tareas que realizan. Adems, dado el carcter informal de estas interacciones, es clave la conanza que pueda existir entre los actores involucrados. Sin ella, este tipo de adaptacin quizs no se vea impedida, pero s dicultada y esto, sin dudas, afectar tanto al proceso como a los resultados de la coordinacin.
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3.4.2 Supervisin directa

A partir de este mecanismo, la coordinacin se obtiene al responsabilizar a un actor por el trabajo de los dems: por ejemplo, la organizacin A da las instrucciones y controla las acciones de la organizacin B. Este medio supone baja complejidad, control de los comportamientos a travs del ejercicio de la autoridad, rdenes especcas, la clara identicacin de las contribuciones y la centralizacin de la toma de decisiones. La supervisin directa (una persona coordina y da rdenes a las otras) surge, por lo general, cuando un cierto nmero de personas u organizaciones tienen que trabajar juntas. Como metfora, quince personas en un bote que navega por un ro revuelto no pueden coordinarse a travs de la adaptacin mutua, necesitan un lder o jefe que organice el trabajo. Como seala Martnez Nogueira (2007), este mecanismo puede alcanzarse si se atribuye a algn agente la capacidad de hacer converger las contribuciones de cada integrante.
3.4.3 Estandarizacin o programacin

A partir de este mecanismo, el contenido del proceso queda especicado (programado) desde su diseo: los distintos pasos se articulan gracias a su esquema previo. Estandarizar el proceso de trabajo implica especializar; es decir, programar tanto el contenido del trabajo como los procedimientos a seguir. El objetivo en este caso es especicar las tareas que cada rea tiene a su cargo y evaluar el procedimiento que se utilizar para desempearlas. Esta herramienta permite unicar los criterios de intervencin para que sean aplicados de manera homognea ante situaciones que as lo ameriten. Su implementacin da lugar a un marco de intervencin preestablecido por parte de los agentes involucrados, lo cual propicia ciertas garantas de previsibilidad al resto de los involucrados en la poltica pblica en cuestin. Adems, aporta a una mejor coordinacin entre los distintos actores.
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Recuadro 3.2 Protocolo para la deteccin e intervencin en situaciones de maltrato infantil desde el sistema de salud. Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires La erradicacin de la violencia contra la infancia requiere el compromiso efectivo de toda la sociedad y, en especial, de los poderes pblicos. En este contexto, la actuacin de los profesionales de la salud representa un elemento clave tanto en su prevencin como en su deteccin. El Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires desempea un rol protagnico en la atencin a los nios y nias vctimas de la violencia; adems, facilita el acceso a otros recursos y dispositivos no sanitarios y protege la intimidad de los afectados. En este sentido, el Protocolo para la Deteccin, Asistencia y Noticacin del Maltrato Infantil es un paso central para lograr un abordaje interdisciplinario (en colaboracin, complementariedad y reconocimiento constructivo entre los distintos mbitos que intervienen) de la asistencia efectiva. El objetivo principal de este documento es asesorar a quienes intervienen a diario en la deteccin, cuidado, informacin o apoyo a los nios, nias y adolescentes cuyos derechos son vulnerados o que sufren situaciones de maltrato, para ofrecer una atencin sanitaria integral y unicar las acciones de todos los profesionales involucrados. Este protocolo incluye algunos conceptos generales (denicin de qu es maltrato infantil; seales de alerta, etc.) y el marco normativo asociado, ya sea internacional (Declaracin de los Derechos del Nio de 1959 y Convencin de los Derechos del Nio de 1989), nacional (artculos constitucionales y Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, nios y adolescentes) y provincial (Ley de violencia familiar y Ley 13298 de promocin y proteccin integral, entre otras). La seccin ms sustantiva del protocolo especica qu debe hacer cada actor en cada situacin descripta: cmo dirigirse a los nios, nias y adolescentes, cmo comunicarse con sus familias o cmo recolectar, analizar, registrar y tratar la informacin recopilada, etc. En suma, este protocolo proporciona orientaciones, principios y pautas para actuar en situaciones en las cuales se requiere de procedimientos sistemticos y lograr los resultados sociales esperados. Se trata de una gua metodolgica que incluye principios bsicos y las etapas o fases para alcanzar el objetivo general.
Fuente: Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires. http://www.ms.gba.gov.ar/programas/violencia/docs/protocolos/ PROTOCOLOPARALADETECCIONMALTRATOINFANTIL.pdf
Estandarizar los resultados signica que se especican no los procedimientos, sino sus consecuencias. De esta manera, la interfaz entre los trabajos est predeterminada. Pero no solo los resultados pueden ser estandarizados. Tambin es posible programar las habilidades, competencias y conocimientos necesarios para cumplir una tarea y el consecuente tipo de preparacin.
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Normalizar las habilidades y conocimientos es otra manera (aunque no muy rigurosa) de coordinar porque se sistematiza el perl del trabajador ms que el trabajo o los resultados. Por lo general, esta estandarizacin tiene lugar fuera de la organizacin y antes que el empleado ocupe su puesto, por ejemplo, en una escuela profesional, en una universidad, etc. La articulacin se logra, entonces, porque cada operador sabe qu puede esperar de los otros.
3.5 Habilidades personales y grupales para la coordinacin

Los espacios destinados a generar coordinacin en el mbito estatal, tanto en lo jurisdiccional como en lo sectorial, denen al mismo tiempo y de modo especco un entramado de actores y un dispositivo institucional. Existen tres elementos centrales que favorecen la coordinacin desde la ptica de los actores: la conformacin de cierto tipo de coaliciones en los mbitos de coordinacin, la generacin de conanza y reputacin entre los miembros de la coalicin o red y los tipos de liderazgo que se ejercen. Adems, el espacio institucional ofrece, a travs de sus potenciales caractersticas de exibilidad y apertura a la innovacin y negociacin de acuerdos crebles, otros elementos favorables a la coordinacin en la esfera pblica (Repetto, 2009). Entre aquellas herramientas que ayudan a crear viabilidad tcnica y poltica para la coordinacin prointegralidad en la gestin de las polticas sociales, nos topamos con una serie que podramos denir como herramientas informales, porque apuntan al desarrollo de capacidades actitudinales que no decantan en recursos tangibles, ni se plasman fcilmente en normas escritas, pero cuyo fortalecimiento y despliegue favorece la coordinacin. En sntesis, todo espacio de coordinacin descansa sobre capacidades informales como:
XX Liderazgo. XX Negociacin. XX Trabajo en equipo.
Las herramientas informales son clave para la coordinacin: liderazgo, negociacin, trabajo en equipo.
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3.5.1 Liderazgo
Como remarca Martnez Nogueira (2007), las buenas prcticas en la gestin de polticas sociales con enfoque integral muestran que el liderazgo es un factor fundamental, en particular, para la construccin de una clara visin del servicio y de las contribuciones de cada miembro al logro de la misin comn. Esto es una ilustracin del carcter no solo tcnico, sino centralmente poltico de la implementacin de estrategias coordinadas de poltica social. Los diversos procesos de articulacin virtuosa prointegralidad entre diferentes actores, lejos de surgir y sostenerse en forma espontnea, requieren de estmulo, promocin, programacin, monitoreo y evaluacin. Por ende, un individuo o grupo debe hacerse cargo de que tales acciones fundamentales se lleven a cabo. Ese liderazgo implica, tambin, impulsar, producir y consolidar cambios sociales u organizacionales, enfrentar los problemas y facilitar la aplicacin de soluciones que necesiten de acciones colectivas. Cabe resaltar que son los miembros de los grupos quienes adjudican y legitiman la condicin de liderazgo, y que quienes ejercen ese rol no podran hacerlo fuera de esos grupos. Por eso, no se trata de liderazgos absolutos, sino relativos. Reconocer la dinmica del liderazgo constituye un aspecto central para mejorar el rendimiento de estos mbitos de coordinacin, ya que si quien lo debe liderar no es reconocido por sus pares, el propio objetivo de coordinar se ver afectado. Es importante resaltar que el liderazgo no siempre emana de normas formales. Existe una autoridad que podemos denominar formal y otra informal:
XX Autoridad formal: las bases de poder derivan del cargo investido explci-
El liderazgo implica impulsar, producir y consolidar cambios sociales u organizacionales, enfrentar los problemas y facilitar la aplicacin de soluciones que necesiten de acciones colectivas.
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tamente. En este caso, destacan la autoridad concedida, la relevancia y la centralidad en cuanto a la posicin del cargo en cuestin. XX Autoridad informal: las bases de poder surgen de la capacidad, la reputacin, la conanza y el respeto, entre otras cualidades personales. El carisma hace falta, pero alojado ms en el ideario o la visin compartida que en las personas. La racionalidad de la administracin tambin es necesaria, pero como soporte instrumental de este enfoque de liderazgo, y no
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como un n en s mismo. De este modo, tcnica y poltica se complementan en la funcin de liderazgo. Para el ejercicio de ese tipo de liderazgo es necesario un cierto perl. A continuacin y sobre la base de Polanco Valenzuela (2011), se mencionan algunas capacidades, habilidades y experiencias relevantes:
XX Poseer visin de futuro y del escenario social a construir. XX Poder trabajar con otros en la construccin de la organizacin y de las
tareas de un proyecto.
XX Reconocer los procesos y tener exibilidad para adaptarse a ellos.
Capacidades, habilidades y experiencias que fortalecen el liderazgo
XX Poseer actitudes de servicio y habilidades para la conduccin. XX Privilegiar la imaginacin. XX Basarse en el conocimiento y en la informacin. XX Saber escuchar y comunicar. XX Motivar a la gente. XX Asumir la ambigedad y el conicto. XX Asumir riesgos. XX Comprometerse con sus funciones. XX Poseer valores ticos. XX Cumplir funciones educativas. XX Claricar la direccionalidad de la accin.
La negociacin se puede denir como la relacin que establecen dos o ms personas en relacin con un asunto determinado y para inuir sobre las ideas de los otros, acercar posiciones y llegar a un acuerdo que sea benecioso para todos. El punto de partida est en las diferentes posiciones que mantienen las partes. Si estas coincidieran, no sera necesario negociar.
3.5.2 Negociacin
La predisposicin de los actores involucrados al acuerdo es una cuestin fundamental, muchas veces, difcil de lograr. En diversos temas vinculados a niez, juventud y gnero hay aspectos emblemticos que se relacionan con creencias y concepciones arraigadas. En estos casos, las partes no suelen mostrar inters en negociar, sino en que sus respectivas posturas triunfen. La negociacin se convierte, entonces, en una herramienta de gran utilidad para la denicin de las polticas y la ejecucin de programas sociales, porque permite procesar y articular intereses en conicto y visiones contrapuestas respecto de cules son los problemas prioritarios, sus causas y los modos de enfrentarlos.
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Cuando se incrementa la gestin intersectorial que requiere articulacin entre las 3 P, sobre todo en el mbito local, se generan las condiciones para que aumenten tanto la participacin social como la capacidad de nanciamiento, entre otros. En este momento comienzan los conictos y se vuelven urgentes su negociacin, mediacin y resolucin (Alessandro, 2002). Fortalecer esta herramienta en los mbitos destinados a la coordinacin es, entonces, una condicin ineludible. A travs de la negociacin, las partes buscan maximizar las ventajas de los intereses semejantes y minimizar los efectos negativos del cruce de intereses incompatibles. Dado que muchas negociaciones son complejas e involucran posiciones tanto personales como organizacionales, aquel al que aqu llamaremos negociador efectivo necesita entender que las partes que intervienen en una negociacin van a mantener o cambiar lo que dicen y hacen durante el proceso, a partir de lo que las otras partes digan o hagan. En este sentido, es posible resaltar tres criterios que contribuyen a que una negociacin sea efectiva: 1. Reclamar valor: velar por satisfacer sus propios intereses y necesidades. 2. Crear valor: descubrir soluciones que benecian a todas las partes. 3. Relaciones: establecer y mantener buenas relaciones con las partes. En denitiva, hay que tratar de encontrar una solucin equitativa por la va de la negociacin, que considere los puntos de vista e intereses de todos involucrados para que todos ellos comprendan que el acuerdo les pertenece, en lugar de verlo como solucin impuesta. Si los participantes estn conformes con la negociacin, la probabilidad de cumplir lo pactado aumenta, y tambin el inters por mantener y fortalecer el mbito de coordinacin que comparten. Es posible identicar, al menos, tres elementos clave en la denicin de una negociacin: el proceso, las personas y el problema. Estos elementos interactan entre s de un modo tal que, cuando algo importante sucede en torno de alguno de ellos, se ven afectados tanto cada elemento como la relacin entre ellos (Diez, s/f).
Cmo hacer que una negociacin sea efectiva
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La negociacin es un proceso, por lo general, no estructurado y no lineal: tiene marchas y contramarchas, y no suele ir en forma directa desde un punto al siguiente, desde una causa hacia un efecto. Ms bien, tiene estructura y dinmica circular, construidas durante la interaccin de las personas. Qu y cmo coordinar son entonces factores crticos. El proceso va a estar denido, tambin, por el tiempo. Como es un conjunto de secuencias que se encadenan, el factor temporal es fundamental. Por eso, los negociadores deben tener claridad respecto del tiempo disponible y de las razones para que as sea. El tiempo y la dinmica vinculan hechos y relaciones. Hay situaciones que por su relevancia, incluso en las ms pequeas instancias de negociacin, estructuran el tema a decidir. Esto depende de qu se negocia y dnde. Las relaciones se tornan as un factor fundamental de la coordinacin prointegralidad.
3.5.3 Trabajo en equipo

Para que haya trabajo en equipo es necesario que exista un grupo de personas que acten de manera coordinada en la ejecucin de un proyecto. Algunos rasgos fundamentales de esta modalidad son:
XX El equipo es responsable del resultado nal, y no cada uno de sus miem-
Rasgos fundamentales del trabajo en equipo
bros en forma independiente. XX Cada miembro se especializa en una tarea determinada. XX Cada miembro es responsable de una funcin y solo si todos ellos cumplen con su parte, ser posible coordinar recursos y acciones. (Polanco Valenzuela, 2010). Este modo de trabajo, aplicado a los mbitos de coordinacin, es ms que la simple suma de todos los aportes individuales. Un grupo de personas que trabaja en forma conjunta pero no coordinada, y en el que cada uno realiza su trabajo sin que esto afecte al desempeo del resto (y viceversa), no constituye un equipo que avanza hacia un abordaje ms integral de las 3 P. La ventaja de trabajar en equipo es que cada miembro (en general, personas que representan a organizaciones) ofrece sus habilidades, experiencia y conocimientos para provecho de todos. Las ideas individuales se convierten
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as en proyectos colectivos y logran articular a las diferentes perspectivas; adems, es posible planicar acciones en conjunto y evitar segmentaciones o solapamientos, distribuir las tareas y compartir la responsabilidad, socializar la capacitacin recibida en distintas instancias y promover la transferencia de conocimientos y experiencias personales. Polanco Valenzuela (2010) plantea que el trabajo en equipo se basa en las 5 C:
XX Complementariedad. Cada miembro domina una parcela. Todos los co-
nocimientos son necesarios para sacar el trabajo adelante. XX Coordinacin. El grupo tiene un lder que debe actuar de forma organizada para poner en marcha el proyecto en forma ecaz y eciente. XX Comunicacin. Es necesario establecer una comunicacin abierta entre todos los miembros, esencial para articular las distintas acciones individuales/sectoriales. XX Conanza. Cada persona confa en el correcto desempeo del resto de los involucrados. XX Compromiso. Cada persona se compromete a coordinar acciones interinstitucionales que persiguen intervenciones prointegralidad. Avanzar hacia polticas que se orientan a niez y adolescencia desde un enfoque integral requiere coordinacin intersectorial e interjurisdiccional y profundizar el trabajo en equipo; esto implica, al menos, un distanciamiento parcial de las culturas organizacionales que trae cada uno de los actores involucrados. En este proceso de cambio, es posible identicar una pirmide de resistencias que debe superarse. A continuacin, se ilustran sus escalas y posibles maneras de resolucin:
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No quiere. Posible manera de resolverlo: visin, metas, indicadores de desempeo, recompensa y reconocimiento.
No puede. Posible manera de resolverlo: educar y capacitar sobre nuevas tcnicas, capacidades y destrezas.
No sabe. Posible manera de resolverlo: comunicar por qu, qu, cmo, cundo y quin.
3.6 Sistemas de informacin

La informacin es un recurso estratgico que ayuda a coordinar tanto la denicin del problema (incluso su magnitud) como las 3 P que se llevan adelante para resolverlo. En este sentido, los sistemas de informacin constituyen una herramienta clave para fortalecer la coordinacin prointegralidad. Estos sistemas son, en general, un conjunto de herramientas, datos estadsticos, personal capacitado, equipos de informtica y comunicaciones, y procedimientos organizados que interactan para capturar, almacenar, actualizar, manejar, analizar y desplegar la informacin respectiva en un mismo sistema de referencia, con el objetivo de apoyar las decisiones de una organizacin.
Para mayor informacin sobre las funciones de monitoreo y evaluacin, consultar el manual de Monitoreo y Evaluacin.
La gestin de las polticas sociales no redunda en altos niveles de efectividad, eciencia y transparencia si no cuenta con sistemas de informacin que faciliten su seguimiento y evaluacin (Cecchini y Martnez, 2011). Todo sistema de informacin debe incluir cuatro etapas: 1. Entrada de informacin: procedimiento a travs de lo cual se recolectan los datos necesarios para organizar/analizar luego la informacin.
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Esta tarea puede realizarse en forma manual (con informacin proporcionada directamente por el usuario o recolectada a travs de encuestas) o automtica (se incorporan datos desde otros sistemas o mdulos de informacin, como una base de datos preexistente). Este es uno de los recursos que alimenta su posterior procesamiento. 2. Almacenamiento de informacin: es la forma de guardar la informacin recolectada por medio de archivos o sistemas de almacenamiento digital. 3. Procesamiento de informacin: proceso que efecta los clculos y anlisis de los datos almacenados para convertirlos en informacin til para la toma de decisiones. 4. Salida de informacin: es el diseo de la informacin para que el usuario externo o el pblico en general accedan tanto a los datos recopilados como a las decisiones tomadas (Mesa Arango y Ocampo Olarte, 2009). Los principales objetivos de los sistemas de informacin son:
XX Automatizar los procesos operativos de una organizacin. XX Nutrir la toma de decisiones con la informacin obtenida. XX Lograr resultados transparentes, ecientes y ecaces.
Para mayor informacin sobre la realizacin de este punto, consultar el manual de Monitoreo y Evaluacin.
Qu objetivos persiguen los sistemas de informacin
Varios de los desafos que debe enfrentar un sistema de informacin se relacionan con la coexistencia de bases de datos de distinta naturaleza y objetivos. Lograr que el intercambio y la articulacin sean factibles tanto tcnica como polticamente es un desafo crtico en todo proceso o mbito de coordinacin (pero tambin al interior de una misma organizacin). Por eso, deben existir incentivos e informacin clara sobre las ventajas de implementarlo. Esto logra que disminuyan las resistencias que impiden articular o hacer circular informacin (Azevedo, Bouillon e Irarrazval, 2011). Los sistemas exitosos deben tener, en todos los niveles relacionados con su funcionamiento, recursos humanos que posean capacidades adecuadas (tcnicas y organizacionales). Se deben desarrollar, tambin, procesos permanentes de capacitacin para los encuestadores y operadores del sistema, adems de establecer procedimientos de apoyo durante toda la gestin. Esto es central para que la informacin recogida en el terreno cumpla con los estndares necesarios para apoyar el desarrollo de las 3 P durante todas sus etapas crticas, sobre todo en aquellas que requieren ms coordinacin.
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El liderazgo pol tico es un factor clave en la creacin, desa rrollo y utilizacin de los sistemas de informacin.
La relevancia del liderazgo poltico en la creacin, desarrollo y utilizacin de sistemas de informacin que, muchas veces, proponen cambios profundos en la cultura organizacional es un requisito que no siempre es tenido en cuenta. Si las esferas polticas ms altas no se involucran, es prcticamente imposible que sean efectivamente implementados en el resto de la administracin.
Recuadro 3.3 Sistema de Informacin Integrado sobre la Situacin de la Niez y Adolescencia en la Argentina. Universidad Nacional de General Sarmiento-Unicef En el marco del proyecto Hacia un sistema de informacin integrado sobre la situacin de la niez y adolescencia en la Argentina, desarrollado por el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento en convenio con UNICEF, se propuso consolidar un sistema de informacin vinculado a las problemticas de niez y adolescencia en la Argentina, que permita relacionar las diferentes bases y fuentes disponibles, y facilite su visibilidad o uso para el diseo, implementacin y seguimiento de polticas. Este esfuerzo por sistematizar y organizar tiene un valor estratgico y un enorme potencial para coordinar las 3 P orientadas a niez y adolescencia en la Argentina. El Proyecto organiz la informacin ms importante sobre infancia y juventud para su posterior inclusin en la plataforma DevInfo, una herramienta que integra todas las bases en un sistema amigable y que permite, adems, georeferenciarla y hacerla accesible a travs de internet. El sistema se nutre de fuentes de distinto carcter y periodicidad (censos de poblacin, encuestas a hogares, registros continuos de educacin, estadsticas vitales y proteccin de la niez, entre otras). La informacin reere a tres ejes de derechos: relacionados con la supervivencia y la salud, con el desarrollo integral y con la proteccin. Tambin, se presentan dos secciones adicionales: una con indicadores referidos a grupos poblaciones prioritarios para las polticas sociales y otra con indicadores sobre el contexto en el que tienen lugar estos problemas y las intervenciones que se proponen resolverlos. DevInfo es un software de libre acceso que facilita y agiliza la sistematizacin, almacenamiento, disponibilidad y difusin de indicadores e informacin relevante. Adems, contiene herramientas sencillas para generar cuadros, grcos, mapas e informes; tambin permite crear, modicar y unir bases de datos.
Fuente: UNGS. http://www.ungs.edu.ar/ms_ico/?page_id=67.
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Fuentes de informacin
Para el funcionamiento de cualquier sistema de informacin, es necesario identicar las fuentes que lo alimentarn. Estas deben brindar datos conables, seguros y sucientes para facilitar la articulacin entre diversas reas del Estado, ya sean sectores o niveles jurisdiccionales. La construccin de este tipo de sistemas se alimenta de informacin primaria y secundaria. La primera proviene directamente de los instrumentos de recoleccin de informacin (chas sociales, encuestas, formularios) diseados para alimentar al sistema. La segunda proviene de entidades externas cuyo n es administrar informacin especca (poblacin, econmica, situacin de salud, etc.). Posibles problemas relacionados con las fuentes de informacin: La informacin es un recurso estratgico que puede presentar diversos inconvenientes, por eso es necesario implementar un buen proceso de evaluacin que garantice su calidad. Los problemas que pueden aparecer son:
XX Los datos son poco conables, ilegibles o insucientes. XX Hay diferencia entre informacin del mismo tipo que fue procesada por Para mayor informacin sobre la utilizacin de estas herramientas, consultar la seccin 3.4 del manual de Monitoreo y Evaluacin.
diferentes organismos. XX La informacin no est disponible cuando se la necesita. XX La informacin no es de dominio pblico. XX Los instrumentos diseados para generar fuentes primarias no recolectan las variables requeridas. XX La informacin est disponible en diferentes formatos digitales. Un sistema de informacin sirve para organizar los datos y facilitar su acceso (en forma resumida y a travs de indicadores tiles) para enriquecer la toma de decisiones. Estos indicadores pueden ser denidos en forma universal o construidos por los diferentes usuarios.
Para mayor informacin sobre indicadores, consultar la seccin 2.2 del manual de Monitoreo y Evaluacin.
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Recuadro 3.4 Registro Estadstico Unicado de Niez y Adolescencia (REUNA) La Ley 13298 de Promocin Integral de los Derechos de los Nios de la provincia de Buenos Aires, a travs de sus artculos 16,5 y 16,6, dispuso la creacin del Registro Estadstico Unicado de Niez y Adolescencia (REUNA), que acta como plataforma digital compartida entre el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia, a travs de su Subsecretara de Niez y Adolescencia, y los servicios zonales y locales ubicados en los diferentes municipios de la Provincia. El REUNA est conformado por dos registros informatizados: - El de todos los nios, nias y adolescentes destinatarios de alguno de los programas de Promocin y Proteccin de Derechos del Nio. Este registro se actualiza en forma peridica con informacin que ingresa cada servicio zonal o local. - El de todas las instituciones no gubernamentales (convivenciales, no convivenciales y tercerizadas) que intervienen en los problemas asociados a niez y adolescencia. Este registro fue realizado en conjunto con el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia. De este modo, se obtiene un registro unicado de todas las personas que reciben servicios del Estado provincial, los municipios o las organizaciones no gubernamentales y un registro nico de entidades no gubernamentales dedicadas a la prevencin, asistencia, proteccin y restablecimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes. El REUNA tiene una funcin crtica: fortalecer la capacidad de coordinacin en el territorio. Est instalado en un servidor ocial de la Provincia de Buenos Aires al que se puede acceder desde el sitio web ocial de esta jurisdiccin. Sus usuarios son los servicios zonales y locales de Promocin y Proteccin de los Derechos del Nio, quienes pueden modicar la informacin cuando sea necesario para mantener al REUNA siempre actualizado. El sistema permite, adems, el acceso a otras bases de datos vinculadas que corresponden a organismos gubernamentales provinciales de Salud, Educacin, Justicia y Seguridad; a organismos del Poder Judicial, Centros Provinciales de Atencin para las Adicciones (CPA) y a las reas de Promocin y Proteccin de los Derechos del Nio y de Responsabilidad Penal Juvenil de la Subsecretara de Niez y Adolescencia del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires. El REUNA busca generar un historial de las distintas intervenciones de los servicios zonales y locales en los problemas de los nios, nias o adolescentes y su ncleo familiar, para facilitar el seguimiento de cada caso, evaluar las estrategias implementadas y determinar si es necesario priorizar (o desestimar) alguna de las 3 P.
Fuente: MDS Provincia de Buenos Aires y UNICEF. http://www.mds.gba.gov.ar/subsec/niniez_adolescencia/programas/reuna.php http://www.unicef.org/argentina/spanish/Cuadernillo_Ley_13298.pdf
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3.6.1 Registro nico de Beneciarios (RUB)

Un Registro nico de Beneciarios es una base de datos que contiene, de manera estructurada y sistematizada, informacin sobre los titulares actuales y potenciales de los programas sociales. Su principal objetivo es conocer y cuanticar quines y cmo son estos titulares, es decir, proveer un ncleo comn de informacin que sirva a todas las instancias que administran programas. Una de las ventajas de implementar un RUB es la posibilidad de generar un nmero nico de identicacin que evite la superposicin de programas sociales. Adems, al detectar las caractersticas socioeconmicas de las familias sobre las que es preciso intervenir, facilita el avance hacia una visin integral. A travs de este registro se busca reunir la informacin que suele estar dispersa en diferentes subsistemas de datos (fragmentados en su estructura y procesos) y que, por lo tanto, dicultan un relevamiento integral sobre los distintos aspectos fundamentales de la poltica social. Esos subsistemas suelen encontrarse, adems, desarticulados entre las distintas instituciones que intervienen en la resolucin de un problema social (secretaras, direcciones, etc.), lo cual redunda en la imposibilidad de contar con informacin completa y articulada para coordinar las polticas pblicas. Estos registros o padrones requieren la adopcin de criterios explcitos para su construccin, pautas sobre las formas y condiciones bajo las cuales se incorporar a los titulares, controles que eviten fraudes (inclusin de receptores de servicios sin derechos a ellos, sustitucin de personas, etc.) y coordinacin entre agencias gubernamentales. Exigen, adems, un mecanismo que los centralice y consolide su informacin. En suma, se busca pasar de sistemas de informacin mltiples que cumplen con objetivos parciales de sectores determinados a contar con datos conables y organizados que permitan lograr una visin integral, que mejore la toma de decisiones y fortalezca la transparencia y eciencia en la gestin de las polticas sociales.
Ventajas de implementar un RUB

Cap.
UNICEF - CIPPEC
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Una de las primeras cuestiones que hay que tener en cuenta al momento de disear un RUB es su tamao y cobertura: es importante considerar cul ser la cantidad de programas sociales e instituciones que lo utilizarn y qu informacin se espera encontrar en l: por ejemplo, datos sobre los titulares potenciales o actuales de los programas y las caractersticas socioeconmicas de sus hogares y entorno. Estos insumos se registran en un cuestionario, cha o cdula que luego se archiva en algn tipo de formato electrnico. En la Argentina, las polticas sociales se gestionan de forma descentralizada, por eso existen distintas bases de datos administradas por diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal). En muchos casos, esto genera que prestaciones sociales considerables lleguen al territorio sin que el respectivo nivel de gobierno cuente con la informacin necesaria para implementarlas. Una primera alternativa, siempre en sintona con el objetivo de construir un sistema integrado de informacin en forma gradual, es constituir el RUB con la informacin disponible. Respecto de la informacin que falta, un camino posible es la consecucin de convenios de colaboracin con otras instituciones; esto puede ayudar a avanzar en la complementariedad de la informacin. Otra alternativa (complementaria de la anterior) es captar la informacin a travs de operativos censales o de encuestas (chas sociales). La experiencia ensea que el diseo de los RUB debe contemplar su crecimiento gradual. Tambin es recomendable resguardar el acceso universal (es decir, que cualquier persona o familia pueda solicitar su incorporacin al RUB), la transparencia de la informacin (esto se conecta con la participacin ciudadana y la contralora social) y la calidad de la informacin (es decir, la coherencia, delidad y actualizacin).
En el diseo del RUB es clave contemplar su crecimiento gradual, el acceso universal y la transparencia, calidad y actualizacn de la informacin.
Otra cuestin clave es la necesidad de contar con procesos de actualizacin de informacin. Esto sirve para identicar a las personas que ingresan o egresan del segmento de pobreza debido a cambios en su ocupacin u otras variables socioeconmicas. En cuanto a la forma de acceso al RUB, existen diversas metodologas y combinaciones:
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XX Barrido de poblacin o censo de la poblacin pobre. Esta modalidad
consiste en aplicar el cuestionario o cha del RUB en forma masiva, es decir, a todas las viviendas u hogares de un barrio o sector en el cual se estima que existe una alta concentracin de pobreza. Este mtodo suele ser precedido por alguna forma de focalizacin geogrca que permita identicar y delimitar el rea mencionada. XX Demanda. En esta modalidad, las familias acuden a registrarse por su inters de ingresar a algn programa social. XX Encuesta aplicada sobre registros preexistentes. Esta modalidad consiste en incorporar al RUB los hogares o personas que ya estn registrados como titulares de algn programa social. En otras palabras, se trata de vericar la elegibilidad de los titulares.
3.6.2 Sistemas Integrados de Informacin Social (SIIS)

Contar con un sistema de informacin que permita realizar el anlisis y monitoreo integral de la gestin de una poltica social requiere ir un paso ms all: es necesario articular la informacin de los propios titulares de las diversas prestaciones otorgadas por el Estado con las caractersticas de los programas involucrados, el gasto social correspondiente y los indicadores especcos de gestin. Esta idea puede resumirse en la necesidad de avanzar desde Registros nicos de Beneciarios (los clsicos RUB) hacia Sistemas Integrados de Informacin Social (SIIS) que permitan relacionar de manera conable los distintos componentes de la poltica social. El SIIS busca articular diversos componentes de informacin de los cuales el RUB es solo uno de ellos. El requisito bsico para pasar de un RUB a un SIIS consiste en vincular las demandas sociales de la ciudadana con la oferta que se brinda desde el Estado. Este paso adicional ayuda a fortalecer an ms los esfuerzos de coordinacin prointegralidad en la gestin de las 3 P que as lo requieran.
Un sistema integrado es, entonces, ms que un registro de titulares de prestaciones y debe contar, al menos, con los siguientes componentes: 1. Registro de titulares de polticas sociales. 2. Base de datos de programas, proyectos y acciones sociales.
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Recuadro 3.5 Objetivo de los SIIS Disponer de un perl poblacional, de ser posible con mapas sobre su distribucin geogrca, informacin sobre sus problemas crticos y la localizacin de los servicios a los que pueden acceder (escuelas, centros de salud, organizaciones barriales, dependencias pblicas, etc.). Recolectar informacin sobre las necesidades (situacin ocupacional, condicin del hbitat, sanitaria y de saneamiento, escolaridad, centros de capacitacin, lugares para la recreacin y el esparcimiento, organizacin social, etc.) y los modos de resolucin posibles. Focalizar las intervenciones en las personas que ms lo necesiten. Articular y coordinar los programas sociales con una mirada integral. Identicar la oferta pblica de servicios en territorio. Monitorear los programas sociales en su gestin en el nivel local. Analizar la eciencia y ecacia de los programas sociales. Relevar los servicios suministrados por las organizaciones pblicas (nacionales, provinciales, municipales) y otras entidades sociales o comunitarias.
La base de datos de programas, proyectos y acciones sociales contribuye a alcanzar una serie de objetivos, entre los que se destacan: 1. Contar con informacin actualizada de los objetivos, metas, poblacin destinataria, territorio, duracin e inversin relativos a programas, proyectos y acciones sociales. 2. Contar con una herramienta de gestin que permita articular y coordinar las 3 P. 3. Proporcionar informes y reportes para tomadores de decisiones del mbito social y la ciudadana en general. Para robustecer al SIIS, podran agregarse tambin otros componentes como un mapa de oferta de servicios pblicos, que permitira geolocalizar los distintos puntos en los que se ofrecen servicios a la ciudadana. Esto ayudara a detectar superposiciones o ausencias a la hora de evaluar las 3 P y tomar decisiones sobre las estrategias de intervenciones sociales coordinadas en los distintos niveles de gobierno. Los datos integrados al sistema permiten evaluar los resultados e impactos de los programas sociales. Esto los vuelve una herramienta til para reorientar y reevaluar tambin el gasto social.
Para mayor informacin sobre sistemas de monitoreo y evaluacin, consultar el manual homnimo.
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3.7 Herramientas de gestin operativa

En esta seccin se presentan herramientas a las que pueden apelar los gobiernos locales para avanzar hacia la coordinacin de polticas, en general, y las orientadas a niez y adolescencia en particular. Entre estos instrumentos que ayudan a robustecer la gestin tcnica y operativa se destacan:
XX Ventanilla nica. XX Mapa de actores. XX rbol de problemas.
3.7.1 Ventanilla nica

La ventanilla nica tiene un potencial fundamental en la coordinacin de las 3 P porque establece un sistema de gestin de los procedimientos administrativos a travs del cual el Estado se presenta ante la ciudadana como una nica entidad, independientemente de su organizacin interna o sus divisiones territoriales. Desde la teora de la gestin pblica, esta herramienta se dene como un conjunto de tcnicas y procesos normalizados que permiten ver un espacio registral nico y presentar documentacin especca para su tramitacin, proceso y ejecucin en una o ms instancias pblicas, con validez jurdica (Criado y Ramilo, 2001) y se propone simplicar la relacin entre el sector pblico y la ciudadana, al reducir los costos de transaccin de esta ltima:
XX Desde la perspectiva de la ciudadana, esto implica pasar de una lCap.
UNICEF - CIPPEC
gica de integracin horizontal-sectorializada a una vertical, en la que todas las dependencias pblicas estn integradas en una nica boca de acceso. XX Desde la perspectiva de la gestin de polticas pblicas, implica centralizar la informacin para facilitar la coordinacin de tareas, recursos y rutas crticas entre las diversas ofertas estatales. Esta ventanilla nica puede ser una ocina fsica o virtual, para que los ciudadanos realicen trmites.
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Recuadro 3.6 Sistema de Ventanilla nica de la Direccin General de Servicios Sociales Zonales (SSZ) del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires El sistema se encuentra en funcionamiento desde el ao 2008 y busca, bajo la premisa de centralizacin normativa y descentralizacin operativa, simplicar la tramitacin de prestaciones y la resolucin de procesos burocrticos dentro del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires. Su proceso de implementacin tuvo diferentes etapas que permitieron unicar y facilitar los procedimientos de las diferentes dependencias de atencin al pblico, sin quitar autonoma a cada direccin o programa. Equipos de profesionales, tcnicos y administrativos articularon las distintas reas y programas del ministerio tanto con otras secciones del gobierno de la Ciudad como con otras ONG. Adems, se capacit a cada sector y se implement un proceso de difusin para dar a conocer el sistema. Una herramienta de este tipo permite: - Racionalizar los recursos, sobre todo los humanos, que se derivan de las economas de la organizacin horizontal. - Articular el trabajo de distintas dependencias. - Eliminar el ujo de pblico que ingresa por los diferentes Programas del ministerio y facilitar la concentracin y dedicacin a la gestin dentro de las reas. - Facilitar el seguimiento ordenado de los beneciarios. - Recibir al pblico de manera racional y organizada. - Mejorar la productividad global de los diferentes servicios de gestin y administracin. - Favorecer la cercana fsica respecto de los lugares de gestin. - Facilitar la resolucin de problemas y organizar las consultas del potencial beneciario, afectando solo a las reas competentes. - Agilizar la atencin a las consultas a partir de la concentracin de informacin.
Fuente: Gigli, Nacke y Boix (2011).
Si bien la ventanilla nica es una herramienta que puede ser implementada por cualquier nivel de gobierno, son los municipios quienes ms se ocuparon de impulsar este tipo de experiencias. En el nivel local existe una serie de actores involucrados con la atencin al ciudadano que no siempre estn coordinados para resolver en forma ecaz y eciente a las distintas inquietudes y demandas de la poblacin. Las reas suelen funcionar de modo aislado y sus respuestas son, en muchos casos, divergentes (o no complementarias).
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Las principales lneas de accin para lograr un modelo coordinado de gestin pblica a travs de ventanillas nicas implican generar un sistema unicado de administracin de quejas y reclamos que sea:
XX Respaldado por los funcionarios. XX De fcil acceso y visible para los vecinos. XX Simple de usar, con reglas claras y responsabilidades bien denidas. XX gil. XX Objetivo, que asegure la resolucin imparcial de los reclamos. XX Conable. XX Condencial, que proteja la privacidad de los vecinos siempre que sea
posible.
XX Razonable y comprensible, al hacer que cada resolucin tomada sea
clara y aceptable, incluso aquellas que no remedian el problema segn las expectativas del vecino. XX Eciente, porque aprovecha la experiencia y la infraestructura ya instalada para alcanzar los objetivos propuestos utilizando, as, la menor cantidad de recursos posible. Como seala Martnez Nogueira (2007), estos sistemas de deteccin de necesidades y de derivacin procuran encauzar la accin con una perspectiva interorganizacional. Son, adems, espacios que se abren para que el ciudadano pueda expresar sus necesidades.
Ventanilla nica de recepcin de demandas

La ventanilla nica es el mbito fsico institucional al que recurre un ciudadano para plantear su necesidad o demanda. Esta ventanilla opera como proveedora de informacin y como medio para facilitar los trmites, ya que asesora al usuario. En algunas ocasiones, esta ventanilla es tambin un mbito desde el que se derivan las demandas o solicitudes hacia las instituciones o unidades encargadas del proveer las prestaciones o servicios especcos. La ventanilla es tanto una herramienta de orientacin personalizada y autorizada como un sistema de seguimiento individualizado. Suele estar alojada en un mbito territorial relevante (comunidad, barrio o delegacin municipal)
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para garantizar su cercana a la poblacin. Tambin puede ser virtual; en este caso, es necesario que el acceso a internet est garantizado. La ventanilla no formula un diagnstico de necesidades: se limita a referir al rgano competente. Para eso, debe disponer de informacin sobre el conjunto de programas sociales, sus prestaciones y servicios, sus capacidades, modos de acceso y la localizacin de efectores. La ecacia de este ventanilla es directamente proporcional a la calidad de la informacin que se tenga sobre las distintas agencias pblicas, a los vnculos que se hayan podido establecer para complementar o coordinar con otras instancias y a las capacidades tcnicas y administrativas de las que disponga para apreciar en forma adecuada cada situacin y el mbito al que debe ser derivadas.
Ventanilla con funciones de deteccin de necesidades, recepcin de demandas y medios para satisfacerlas
A la ventanilla nica se le agrega una instancia de relevamiento de necesidades o de diagnstico. En este sentido, desempea una funcin clnica: sirve para identicar y dimensionar los problemas o cuestiones que afectan a la persona, familia o grupo que podra acceder a los bienes o servicios gestionados desde esta instancia. De ese anlisis se desprende la pertinencia (o no) de su inclusin en la lista de titulares de prestaciones o servicios. Es decir que a travs de este proceso se formula el plan de entrega efectiva, segn las necesidades detectadas. Por eso, la unidad que sirve de ventanilla de referencia debe contar no solo con informacin sobre programas y proyectos, sino tambin con capacidades tcnicas que le permitan disear una estrategia de intervencin. Algunas de las ventanillas a las que se hizo referencia en el punto anterior evolucionan hacia este tipo de servicio. La interaccin barrial, la constitucin de un equipo de tcnicos y profesionales interdisciplinarios y los intercambios que se produzcan en torno a problemas o demandas concretas determinarn si estos espacios lograrn consolidarse en forma progresiva, establecer relaciones ms profundas con la poblacin, poseer memorias institucionales, actualizar sus diagnsticos y ser, nalmente, incorporados tambin durante las etapas de programacin de actividades.
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3.7.2 Otras herramientas de gestin operativa tiles para la coordinacin: el mapa de actores y el rbol de problemas
El mapa de actores y el rbol de problemas son herramientas de menor complejidad que las ya descritas, pero sumamente tiles. Aunque son independientes, ambas estn ntimamente relacionadas. El mapa de actores parte del supuesto de que las relaciones entre actores e instituciones sociales conforman la realidad. Estas relaciones forman redes y determinan (segn la posicin que los distintos actores ocupen en ellas) valores, creencias o comportamientos que inuyen en mayor o menor medida tanto en la generacin como en la resolucin del problema. Durante el proceso de planicacin de polticas locales de niez y adolescencia, por ejemplo, es probable que nos relacionemos con actores del nivel provincial u organismos nacionales sobre los que no podamos inuir o cuya lgica diera a la nuestra. Por eso, es importante contar con un mapa de actores realista, que incluya a las personas u organizaciones que efectivamente estn involucrados en el problema que deseamos resolver. El mapa debe incluir:
XX Un listado de actores, agrupados por categoras. XX Una breve descripcin de sus funciones. XX Una clasicacin de su relevancia y su poder de inuencia. XX Informacin sobre cmo estn involucrados los distintos actores
con el asunto sobre el que se desea intervenir, para que sea posible identicar socios y potenciales desafos. En sntesis, el mapa de actores nos permitir reconocer con qu actores se vincular el funcionario local durante la implementacin de una poltica, denir los tipos de relaciones que es posible establecer con cada uno y determinar cul ser el nivel de participacin de cada uno.
Para mayor informacin sobre cmo llevar adelante la matriz de actores, consultar el manual de Planicacin en la seccin 3.2.6.
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Para abordar un problema especco, es necesario identicar y analizar la situacin que se desea mejorar, es decir, comprender qu se est intentando resolver. Puede parecer un poco obvio, pero ser capaces de identicar el problema en forma correcta es un gran paso hacia la deteccin de posibles y ecaces soluciones. Para analizar un problema, sus causas y efectos resulta til construir un rbol del problemas en el que las races representan las causas y las ramas los efectos. Por lo general, las causas y los efectos dieren, pero en algunas ocasiones coinciden.
Por ejemplo, la pobreza es una causa, pero tambin un efecto, del trabajo infantil, ya que los nios que trabajan reciben salarios menores que los adultos; a su vez, esta situacin empeora el desempleo, porque los menores ocupan los trabajos que deberan ocupar los adultos: la pobreza se ubica, entonces, en la raz y en las ramas, el trabajo infantil. Elaborar un rbol de problemas puede ser tambin una buena manera de implicar a un grupo ms amplio en el proceso de anPara mayor informacin sobre cmo llevar adelante un rbol de problemas, consultar el manual de Planicacin en la seccin 3.2.1.
lisis y decisin, para poder trabajar tanto en el nivel de las causas y los efectos. Su proceso de produccin supone detectar toda una serie de problemas y decidir en qu lugar ir cada uno. El rbol ayuda as a determinar los objetivos de las 3 P.
Esta herramienta es sumamente importante para avanzar en el diseo intervenciones desde un abordaje integral, porque permite ilustrar y observar en forma grca, las diversas aristas del problema que se busca resolver.
3.8 Consideraciones nales

La coordinacin no es una funcin natural de la accin individual u organizacional, sino que es una construccin colectiva, que debe ser sostenida con instrumentos concretos.
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A lo largo de este captulo presentamos una serie de instancias, mecanismos y herramientas que ayudan a los gobiernos locales en la compleja tarea de articular acciones. Aunque fueron presentados por separado para mejorar su comprensin, es importante resaltar que entre ellos hay sinergias. Una de estas sinergias tiene lugar a travs de las instancias cuya funcin esencial es promover la coordinacin. Estas pueden ser preexistentes o construidas ad hoc y suponen la mediacin o articulacin de polticas sectoriales con los objetivos ms generales de un gobierno. Los gabinetes sociales (GS) son la instancia de coordinacin por antonomasia. Entre sus objetivos se encuentran asegurar la conexin interinstitucional y asignar los recursos segn prioridades claras que se desprenden de los principales problemas a enfrentar. Estos espacios tienen un nexo fundamental con los sistemas de informacin social. Una instancia como el GS tiene, adems, un vnculo estratgico con habilidades personales y grupales como el liderazgo y el trabajo en equipo, porque sin ellas el mbito pierde su potencial. Adems, hay que tener en cuenta el rol que juega la conanza entre los distintos integrantes y entre estos y la mxima autoridad poltica. Tambin se resaltaron la importancia de las instancias de coordinacin entre el Estado y la ciudadana en tanto formas y metodologas de gestin que procuran incluir (con un alto grado de protagonismo) a los diversos actores (organizaciones de la sociedad civil en general y destinatarios de las polticas en particular) en diferentes momentos crticos de las polticas pblicas que los afectan. En estos procesos resultan muy tiles tanto el mapa de actores como el rbol de problemas, porque la fortaleza de los espacios desde los que se interviene en los problemas sociales aumenta si se logra involucrar a la mayor cantidad de organizaciones posibles. Por ltimo, se present a la gerencia de redes como un modo de coordinar las intervenciones de la administracin pblica en general, y con mltiples potencialidades para aquellas que estn dirigidas a niez y adolescencia en particular.
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Bibliografa
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Acerca de los autores

Fabin Repetto
Director del Programa de Proteccin Social. Doctor de Investigacin en Ciencias Sociales y magster en Gobiernos y Asuntos Pblicos (FLACSO, sede Mxico). Magster en Administracin Pblica (Facultad de Ciencias Econmicas, UBA). Licenciado en Ciencia Poltica (UBA). En la gestin pblica, ocup el cargo de subcoordinador del Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Fue secretario acadmico de la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas (Universidad de San Andrs) y secretario de posgrado (Facultad de Ciencias Sociales, UBA). Fue profesor de posgrado en diversas universidades de Amrica Latina y director de SOCIALIS (revista Latinoamericana de Poltica Social). Public ms de cincuenta artculos en revistas y libros especializados, adems de ser autor del libro Gestin pblica y desarrollo social en los noventa y editor de varios libros. Fue consultor de organismos multilaterales como UNICEF, UNESCO, CEPAL, PNUD y BID. Se desempe como coordinador residente del Programa Nacional del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social en Guatemala (2003-2005). Fue profesor del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (BID, sede Washington DC).
Juan Pablo Fernndez

Coordinador del Programa de Proteccin Social. Candidato a magster en Administracin y Polticas Pblicas (Universidad de San Andrs). Licenciado en Ciencia Poltica (UBA). Fue responsable de la Unidad de Gestin de Proyectos de CIPPEC. En la gestin pblica, fue consultor de la Unidad Coordinadora del Proyecto Funciones Esenciales de Salud Pblica del Ministerio de Salud de la Nacin.
La opinin de los autores no reeja necesariamente la posicin de todos los miembros de CIPPEC o UNICEF sobre el tema analizado. Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden descargar desde www.cippec.org. CIPPEC alienta el uso y divulgacin de sus producciones sin nes comerciales. 121
UNICEF - CIPPEC
Queda hecho el depsito que menciona la Ley 11.723. Esta edicin de 300 ejemplares se termin de imprimir en noviembre de 2012, en VERLAP S.A., Calle Comandante Spurr 653, Avellaneda, Provincia de Buenos Aires.
COORDINACIN DE POLTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES Durante las ltimas dcadas, los gobiernos locales asumieron un rol protagnico en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas. Con el objetivo de fortalecer sus capacidades para gestionar polticas sociales, en particular las destinadas a niez y adolescencia, CIPPEC y Unicef desarrollaron los siguientes manuales: Planificacin de polticas, programas y proyectos sociales. Monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos sociales. Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales. Los tres manuales, en conjunto y por separado, constituyen un instrumento de apoyo para quienes trabajan en el territorio: el abordaje de los conceptos y la forma de sistematizar las herramientas fueron especcamente diseados para ayudar a los actores locales a enfrentar los problemas diarios de la gestin social. El manual de coordinacin de polticas, programas y proyectos socialespresenta instancias, mecanismos y herramientas que fueron diseadas especialmente para su aplicacin en el mbito municipal. Adems, difunde experiencias de implementacin locales y los benecios y oportunidades que se abren al incorporar este tipo de instrumentos a la gestin local.
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organizacin independiente, apartidaria y sin nes de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eciente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico e Instituciones y Gestin Pblica, a travs de los programas de Educacin; Salud; Proteccin Social; Poltica Fiscal; Integracin Global; Justicia; Transparencia; Poltica y Gestin de Gobierno; Incidencia, Monitoreo y Evaluacin; y Desarrollo Local.

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Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

Una herramienta para funcionarios y legisladores locales

cionales (provincias y municipios). XX Un cambio en el abordaje de las polticas de niez y adolescencia.

XX Utilizar instrumentos de gestin de polticas sociales, especialmente en

aquellas destinadas a nios, nias y adolescentes.

tivas y con criterios de equidad.

Acerca de este manual: coordinacin de polticas y programas sociales

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

Cmo recorrer este manual?

Si bien invitamos a cada lector a delinear su propio recorrido, sugerimos algunos:

1.1 1.2 1.3

1.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P)

UNICEF - CIPPEC Cap.

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

Tabla 1.1 Poltica, programa y proyecto: algunas diferencias

UNICEF - CIPPEC Cap.

Supuestos acerca de la accin Los actores

Fuente: CIPPEC, sobre la base de Chiara y Di Virgilio (2009).

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos

con el correspondiente planteo de objetivos y metas. XX La implementacin. XX La evaluacin.

1.3 Breve resea sobre el proceso de descentralizacin

UNICEF - CIPPEC Cap.

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

UNICEF - CIPPEC Cap.

Grandes hitos de la descentralizacin en la Argentina

Complejidades y ventajas de la descentralizacin

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

tinta escala territorial.

La descentralizacin ofrece ciertas ventajas que vale la pena destacar:

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El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico social

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

Variacin de la composicin de gasto pblico social

Participacin de los gobiernos subnacionales en el gasto pblico social

UNICEF - CIPPEC Cap.

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5

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UNICEF - CIPPEC Cap.

1.4 Nuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia3

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Derogacin del antiguo rgimen de patronato de menores

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Misiones Entre Ros

Chubut CABA Tierra del Fuego

Santa Cruz Buenos Aires

Santa Fe La Rioja Ro Negro Salta Tucumn

Tierra del Fuego

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Creacin de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia

Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia

Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

Defensor de los derechos de los nios, nias y adolescentes

Registro de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia

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Captulo 2 Las mltiples expresiones de la coordinacin: sus principales desafos

2.1 2.2 2.3