Copare GPC 2013

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Los Consejos Participativos Regionales de Educacin (COPARE) y la participacin de la sociedad civil

Un diagnstico de las demandas en Ayacucho, Junn, San Martn y Ucayali
Emma Yep Caldern Petruska Barea Castro
Instuto de Estudios Peruanos - IEP Centro de Estudios y Promocion del Desarrollo - DESCO Centro de Invesgacin y Promocion del Campesinado - CIPCA
Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES
Las opiniones expresadas por los autores no reejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
Centro de Estudios para el Desarrollo y la Parcipacin - CEDEP
Molvina Zeballos Presidenta del Directorio Javier Azpur Coordinador Ejecuvo
Asociacin Arariwa
Centro de Estudios Regionales Andinos Bartolom de las Casas Centro de Estudios para el Desarrollo Regional - CEDER
Programa de Formacin Elizabeth Vargas Machuca Yuri Gmez Erika Acosta Elaboracin de contenidos: Petruska Barea Castro Emma Yep Caldern Diseo de cartula y diagramacin: Erika Acosta Publicacin Digital Grupo Propuesta Ciudadana Len de la Fuente 110, Magdalena Telfono: 613 8313 Telefax: 613 8315 E-mail: propuest@desco.org.pe
Centro Ecumnico de Promocin y Accin Social- CEDEPAS
Centro de Invesgacin Social y Educacin Popular ALTERNATIVA Con el auspicio de:
Los COPARE y la parcipacin de la sociedad civil
ndice
Abreviaturas y siglas usadas Presentacin Resumen Ejecuvo I La descentralizacin y los COPARE 1.1. 1.2. Los COPARE en el proceso de descentralizacin Marco instucional de los COPARE
II
Presentacin de resultados 2.1. Ayacucho: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE 2.1.1 Percepciones sobre el COPARE de Ayacucho 2.1.2 Demandas para el fortalecimiento del COPARE de Ayacucho Junn: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE 2.2.1. Percepciones sobre el COPARE de Junn 2.2.2. Demandas para el fortalecimiento del COPARE de Junn San Marn: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE 2.3.1. Percepciones sobre el COPARE de San Marn 2.3.2. Demandas para el fortalecimiento del COPARE de San Marn Ucayali: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE 2.4.1. Percepciones sobre el COPARE de Ucayali 2.4.2. Demandas para el fortalecimiento del COPARE de Ucayali
2.2.
2.3.
2.4.
III IV
Conclusiones y recomendaciones Bibliograa
Abreviaturas y siglas usadas

APAFA CCR CEPCO CER-A CNE CRE CODEM COMUNED CONEI COPALE COPARE DCN DCR DRE EIB GR LBD LGE LOGR LOM LOPE MCLCP MEF MINEDU NER OI ONG PELA PEN PER PIP RECEA s. f. SSII-PER SUTE UARM UGEL UNICEF USAID USE Asociacin de Padres de Familia Consejo de Coordinacin Regional Centro de Estudios y Promocin Comunal del Oriente Consejo Educativo Regional (Ayacucho) Consejo Nacional de Educacin Consejo Regional de Educacin (San Martn) Comisin de Democratizacin y Moralizacin de la Educacin Consejo Municipal de Educacin Consejo Educativo Institucional Consejo de Participacin Local de Educacin Consejo de Participacin Regional de Educacin Diseo Curricular Nacional Diseo Curricular Regional Direccin Regional de Educacin Educacin Intercultural Bilinge Gobierno Regional Ley de Bases de la Descentralizacin Ley General de Educacin Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley Orgnica de Municipalidades Ley Orgnica del Poder Ejecutivo Mesa de Concertacin para la Lucha contra la pobreza Ministerio de Economa y Finanzas Ministerio de Educacin Ncleo Educativo Regional rgano Intermedio Organismo No Gubernamental Programa Estratgico de Logros de Aprendizajes Proyecto Educativo Nacional Proyecto Educativo Regional Proyecto de Inversin Pblica Red por la Calidad Educativa de Ayacucho sin fecha Sistema de Seguimiento e Informacin a la Implementacin de los Proyectos Educativos Regionales Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin Universidad Antonio Ruiz de Montoya Unidad de Gestin Educativa Local Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Unidad de Servicios Educativos
Presentacin
El presente documento es el producto final de un estudio sobre los Consejos Participativos Regionales en Educacin (COPARE) elaborado para Propuesta Ciudadana, durante el ao 2012, en las regiones de Ayacucho, Junn, San Martn y Ucayali, en el marco del Proyecto ProParticipacin auspiciado por USAID. El objetivo de la consultora, fue elaborar un diagnstico situacional que identifique demandas para el fortalecimiento de capacidades de los COPARE en base a las percepciones de sus propios integrantes. Asimismo, el diagnstico facilitara un posterior diseo de estrategias de asistencia tcnica para mejorar la participacin de la sociedad civil presente en el COPARE, en el marco del proceso de descentralizacin y las polticas educativas regionales. La metodologa del estudio se enfoc en recoger la percepcin de los actores regionales en relacin al COPARE. No obstante, esta restriccin metodolgica, el informe final evidencia varios nudos crticos dentro del marco institucional de este espacio participativo., relevando la riqueza y utilidad de la informacin obtenida en cada una de las regiones del estudio. Un primer hallazgo nos muestra, la debilidad actual del COPARE respecto a su protagonismo inicial en la formulacin de las polticas educativas a nivel regional. Entre las causas que explicaran esta debilidad, se encuentra una dbil institucionalidad como instancia de concertacin entre los gobiernos regionales y la sociedad civil vinculada a la temtica educativa. As mismo, es notoria la ausencia de una visin estratgica vinculada a metas concretas de gestin que articule a las diferentes instituciones que conforman el COPARE, reduciendo en algunos casos este espacio a una instancia de toma de decisiones administrativas, perdiendo su dimensin poltica. Uno de los aportes ms importantes del estudio es haber identificado nuevos espacios como los Consejos Regionales de Educacin que asumen la conduccin de la gestin educativa, al margen del espacio institucionalizado el COPARE- pero dentro del marco normativo y la arquitectura institucional directa del Gobierno Regional (el CRE en Ayacucho y el CRE en San Martn).
Entre los retos identificados, para mejorar la efectividad de la vigilancia ciudadana del Plan Educativo Regional, se encuentra la tensin que implica la conduccin del COPARE por el director regional que es el responsable institucional a su vez de la gestin educativa. Sin embargo, el reto ms importante es fortalecer la institucionalidad de un espacio de concertacin en torno a las polticas educativas regionales ms all de la discrecionalidad coyuntural. El estudio abre un espacio para discutir la necesidad de nuevas dimensiones del proceso de descentralizacin que se adapte a la realidad del escenario regional, fomentando otras formas de operar con mayor eficiencia. Finalmente, deseamos expresar nuestro agradecimiento a todas las personas que brindaron sus opiniones para la elaboracin de este estudio sobre los COPARE en San Martn, Ucayali, Ayacucho y Junn.
Resumen Ejecuvo
El GRUPO PROPUESTA CIUDADANA es un consorcio de diez ONGs con un inters en comn: apoyar la consolidacin del sistema democrtico en el Per, contribuyendo con la elaboracin de propuestas de polticas para la reforma descentralista y participativa del Estado. Para ello, una de sus lneas de intervencin es el fortalecimiento de las capacidades existentes en las sociedades regionales para participar en el proceso de toma de decisiones. En ese contexto, el consorcio, a travs del Proyecto ProParticipacin con el apoyo de USAID, propuso la realizacin de un estudio de percepciones sobre la situacin de los Consejos Participativos Regionales en Educacin - COPARE e identificar sus demandas para el fortalecimiento de capacidades en este espacio de participacin y concertacin de las polticas educativas regionales. El trabajo se realiz durante los meses de marzo y junio del 2012 en cuatro regiones del proyecto Pro Participacin/USAID: Ucayali, San Martin, Junn y Ayacucho. Utilizando como metodologa de estudio la aplicacin de encuestas, entrevistas y grupos focales. En un primer momento se recogieron las percepciones de representantes de la sociedad civil, representantes de los gobiernos regionales y funcionarios de las direcciones regionales de educacin. En un segundo momento se recopilaron las percepciones y valoraciones de los integrantes del COPARE; las cuales fueron luego contrastadas con las de las autoridades regionales y representantes de instituciones. Importancia del estudio El COPARE es un espacio institucionalizado de deliberacin y concertacin de las polticas educativas vinculado directamente a las direcciones regionales de educacin (DRE) y presidida por su director. Se constituyen a nivel nacional en el marco del proceso de descentralizacin durante el Gobierno de Alejandro Toledo, antes de iniciar el proceso de transferencia de funciones y competencias. La Ley General de Educacin, ley marco del sector, estableci varias reformas al sistema educativo, entre ellas, la creacin de mecanismos de participacin ciudadana a travs de los COPARE, COPALE y CONEI. La participacin ciudadana en el sistema educativo se sustenta en el artculo
22 de la LGE, referido a la funcin de la sociedad en la educacin y recoge experiencias espontneas anteriores alrededor de la preocupacin por la mejora educativa. En una primera etapa de funcionamiento, el mayor fruto fue la concertacin de polticas regionales expresadas en los Planes Educativos Regionales-PER. Sin embargo, ante el avance del proceso de competencias y funciones, los COPAREs habran perdido su importancia cohesionadora, porque siendo instancias dependientes de la Direccin Regional de Educacin han perdido su dimensin poltica para concertar, al ser este rgano una gerencia administrativa. En este sentido, los nudos identificados por el estudio evidencian que es precisamente en la capacidad de seguimiento y vigilancia ciudadana de los procesos educativos donde se evidencian las limitaciones de este espacio. Resultados Un primer nivel de anlisis fue la identificacin de logros y limitaciones del COPARE durante el proceso de formulacin del PER y el seguimiento de su ejecucin. Para ello, el estudio indag sobre las valoraciones de sus miembros, representantes de la sociedad civil y funcionarios pblicos, encontrando matices entre las regiones. En todos los mbitos analizados pero en grados distintos, el COPARE estuvo involucrado en el proceso de formulacin del PER, lo cual se dio entre los aos 2006 y 2010, habiendo culminado este proceso en la mayora de ellos hacia el ao 2010; aunque Junn se encuentra nuevamente en tal proceso. No obstante, el rol que obtuvo durante el proceso, se ha desacelerado luego de la aprobacin del PER. En tal sentido, observamos que las otras funciones que le atribuye el reglamento de gestin educativa, como el seguimiento y la vigilancia a la implementacin del PER, no vienen siendo ensayadas en ninguno de los casos. En el caso de Ayacucho, el COPARE presenta exiguos avances. Su rol en el proceso de formulacin del PER fue poco claro y no ha conseguido generar procesos participativos dentro de su marco institucional. Los entrevistados argumentan una baja capacidad poltica y tcnica para la planificacin y gestin de las polticas educativas. Asimismo, perciben que la prioridad del gobierno regional en el tema de la educacin se restringe a la infraestructura; ms all de aquello solo existe una escaza voluntad poltica. Por ltimo, existe una crtica sobre el papel de la sociedad civil que conforma el COPARE. Los informantes afirman que las organizaciones presentes en el COPARE no cumplen con los roles que les corresponden y se encuentran desarticuladas, hecho que deteriora las posibilidades de coordinacin y accin conjunta.
Un caso similar al presentado es la regin Junn. En esta regin, la percepcin de los encuestados es similar. La mayora de participantes se inclinan por afirmar que el COPARE no aport al proceso de formulacin y aprobacin del PER-Junn. Incluso, algunos testifican que no hubo una visin concertada de los diferentes actores durante el proceso. Estos cuestionamientos parecen ser compartidos por la mayora, en vista que no existe oposicin al actual proceso de reformulacin del Plan de Educacin Regional. La baja evaluacin sobre el espacio de participacin y concertacin de Junn no escapa a las autoridades y funcionarios regionales. Los informantes identifican un bajo apoyo del gobierno regional al espacio y poco inters en el tema educativo. Esta opinin es significativa porque tambin la comparten los miembros del COPARE, quienes esperan por la convocatoria y liderazgo de la DRE-Junn, evidenciando una pobre comprensin sobre su papel. Contrario a las dos regiones presentadas, San Martn exhibe la experiencia ms positiva vinculada a los procesos de concertacin en relacin a la gestin de las polticas educativas. Los entrevistados perciben una apertura del Gobierno Regional a la concertacin de polticas pblicas. No obstante, muchos de los acuerdos tomados no se cumplen. El principal obstculo al cumplimiento de los acuerdos, siguiendo a los entrevistados, se encontrara en el poco inters de los funcionarios pblicos por la participacin ciudadana. Existe un consenso sobre cmo, concluida la primera etapa y logrando la aprobacin del PER, el impulso inicial se desaceler debido a la reduccin de recursos, menor claridad en las propuestas, falta de acuerdos para el actuar y por depender de la disponibilidad del director de la DRE, quien preside por ley el espacio participativo. Finalmente, estn quienes sealan que el COPARE ha perdido capacidad de influencia, perfilndose como una instancia consultiva. El caso de Ucayali tambin se reconoce el importante rol del COPARE durante el proceso de formulacin del PER. Sin embargo, en este caso se aprecia un escenario mixto. Pero, el escenario es complejiza porque el inters del gobierno regional no incluye los lugares ms alejados, caracterizados por ser zonas de poblacin indgena con menores recursos. De acuerdo con las opiniones recogidas, el PER es visto como un logro del espacio de participacin en polticas educativas. No obstante, ms all del inters del presente gobierno regional y los avances conseguidos en el tema de la educacin, actualmente se avista un escaso dinamismo organizativo.
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Tendencias En un segundo nivel de anlisis, encontramos que el COPARE ha perdido su rol poltico para concertar debido a que la DRE pas a depender de la Gerencia Regional de Desarrollo Social, por ende del Gobierno regional. Desde entonces, el COPARE carece de una dinmica organizativa concreta y de reuniones con todos miembros. En algunas regiones esta situacin llev al uso de espacios paralelos dentro del marco normativo como en Ayacucho y San Martn. Por ejemplo, en Ayacucho se identificaron dos espacios de gestin participativa paralelos: la Red por la Calidad Educativa de Ayacucho (RCEA) y el Consejo Educativo Regional de Ayacucho (CER). En sntesis, en Ayacucho el CER-A se convirti en el espacio que sustituye al COPARE por su capacidad de convocatoria y porque tiene ms legitimidad para el GR. En San Martn tambin coexisten el COPARE con el Consejo Educativo Regional. No obstante, el segundo ha ganado mayor presencia por su continua actividad. Llama la atencin que en el CER participen las mismas organizaciones que en el COPARE, pero sin la Direccin Regional de Educacin. La presencia del vicepresidente del Gobierno Regional en el CER parece ser el factor atrayente del espacio, en vista que garantiza mayores posibilidades para la incidencia y toma de decisiones. Lo interesante que se rescata en ambos casos es que la duplicidad de espacio para concertar la gestin educativa no genera incomodidad entre ambos espacios institucionalizados (uno en la DRE y el otro en el GR) pero termina desplazando y debilitando al COPARE.
Demanda de Capacidades Finalmente, el estudio tambin recoge algunas demandas de capacidades por parte de los miembros del COPARE para fortalecer su papel como espacio de concertacin de las polticas educativas regionales. A diferencia de la primera seccin, las demandas del COPARE son menos heterogneas. Es importante enfatizar que las limitaciones en la vigilancia ciudadana no se restringen al desarrollo de capacidades, y esto tambin rige para los cuatro casos del estudio. Existe un punto crtico en la arquitectura institucional del COPARE que dificulta su ejercicio: la presencia de un conflicto de intereses por el hecho que la instancia es presidida por la DRE y al mismo tiempo debe vigilar la implementacin del PER, que est bajo responsabilidad del mismo rgano educativo regional. En Ayacucho, se reconocen como las principales limitaciones del COPARE para ejercer sus funciones, el seguimiento al PER y al PELA. Frente a este escenario, los informantes plantean tres tipos de demandas para superar
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sus limitaciones: 1) ganar mayor visibilidad; 2) constituir un equipo tcnico, con capacitada de elaborar herramientas de gestin y organizacin del espacio; y 3) desarrollar capacidades para la incidencia pblica y poltica. Mientras tanto, en Junn existe un consenso por tres necesidades. La primera, est vinculado con el proseo de reformulacin del PER y corresponde a la recomposicin de sus integrantes y la formacin de alianzas estratgicas con el objetivo de ganar legitimidad como espacio. La segunda, se relaciona con la debilidad del COPARE para influir en las polticas educativas. As, las capacidades a desarrollar se orientadas hacia la incidencia pblica y poltica. La tercera, compete al apoyo en infraestructura y recursos para el ejercicio de sus funciones. Durante el acopio de informacin para el fortalecimiento de capacidades, San Martn fue la regin con menor claridad para presentar sus demandas. No obstante, de las limitaciones expuestas por los miembros del COPARE se pueden deducir dos. Una de ellas se vincula con el desarrollo de instrumentos para el ejercicio de sus funciones: la necesidad de manejo de herramientas para organizar un plan de trabajo y el desarrollo de capacidades para la incidencia pblica y poltica. La otra corresponde con la funcin de vigilancia, uno de los puntos ms dbiles en los cuatro COPAREs que forman parte de este estudio. Finalmente, en la cuarta regin del estudio, Ucayali, demandan fortalecer el papel del COPARE como espacio de concertacin de las polticas educativas regionales. Los entrevistados tambin resaltan la importancia de visibilizar el espacio y de elaborar propuestas articuladas para el seguimiento del PER. Una vez ms, aparece entre sus necesidades el desarrollo de capacidades para la incidencia poltica
Conclusiones A diez aos de iniciado el procesos de descentralizacin y de haberse efectuado varios cambios institucionales, se requiere evaluar de manera integral los espacios de concertacin y participacin de la sociedad en el desarrollo regional. Se requiere una mirada analtica integradora para construir una arquitectura institucional que favorezca la participacin y concertacin de la sociedad en el desarrollo regional. La tendencia ha sido a favorecer la participacin y concertacin sectorial, en la ltima dcada. Es momento de hacer un alto para evaluar e idear una instancia de concertacin regional integradora de los mltiples espacios de concertacin sectoriales que se encuentran en situacin similar a los COPARE, con poco dinamismo y atomizados. La investigacin visibiliza que el COPARE, al convertirse en un espacio institucionalizado, directamente vinculado y precedido por el Director Regional de Educacin, pierde fuerza y capacidad de accin. Por un lado, el
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espacio termina dependiendo del tiempo y la apertura a la participacin de la autoridad sub-nacional para convocar a los miembros del COPARE. Por el otro, constrie las posibilidades del COPARE para el seguimiento imparcial del PER y el PELA. Lo descrito, visibiliza la necesidad de fortalecer capacidades para una mejor organizacin interna del COPARE (distribucin de funciones, elaboracin de un plan de trabajo, etc.) y para el desarrollo de herramientas que mejore su presencia y actividades, en especial las de incidencia y vigilancia. Sin embargo, se recoge escepticismo por parte de los actores sobre la mejora del desempeo del espacio. Por ello, en regiones como San Martn y Ayacucho sus miembros han priorizado otros espacios de concertacin regional, como el Consejo Educativo Regional.
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Captulo 1
La descentralizacin y los COPARE
En este primer captulo se presenta una mirada al proceso de descentralizacin educativa que se enmarca en el proceso de descentralizacin del Estado peruano. La gestin del sistema educativo no ha sido ajena a los procesos actuales que buscan generar mayor autonoma administrativa, poltica y econmica y democratizar la gestin de las polticas educativas en los ltimos diez aos. Igualmente, se ha nutrido del enfoque de democratizacin de la gestin de las polticas pblicas en general. El tema de la descentralizacin de la gestin educativa tiene larga data. En el ao 1986, en el marco del Programa Nacional de Desburocratizacin del Ministerio de Educacin, se propuso reestructurar sus rganos intermedios (OOII) en lo administrativo con la creacin de las unidades de servicios educativos (USE), las cuales sustituyeron a las direcciones zonales de educacin y a las supervisoras educativas (D. S. 12-86/ED). Anim esta reestructuracin la necesidad de facilitar el manejo administrativo de las USE, hoy conocidas como unidades de gestin educativa local (UGEL). Posteriormente, en la dcada de 1990 se implementaron y luego cancelaron los denominados consejos municipales de educacin (COMUNED). Como seala Ortiz de Zevallos, estos consejos fueron un fracaso porque la reforma fue asociada a la privatizacin de la prestacin de los servicios: [] modificar la estructura administrativa y de financiamiento de la prestacin del servicio se asoci en sentido negativo en dos niveles. En un primer nivel, la reforma se asoci con la privatizacin y el recorte fiscal. Se lleg a percibir la reforma como una privatizacin de la educacin, entendida esta como la prdida de la gratuidad de la enseanza la obligacin de los padres a contribuir con la educacin de sus hijos, no importando el nivel socioeconmico al que pertenecieran y como el retiro del Estado de la educacin pblica que pasara a ser un negocio privado (Ortiz de Zevallos y otros 1999: 8). Remy (2011) sostiene que, desde la introduccin de mecanismos de participacin en la Constitucin de 1993, se ha dado un proceso de montaje y desmontaje de la participacin ciudadana. Antes de este periodo hubo diferentes experiencias en este tema alentadas
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como la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR, 2002), la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM, 2003), y la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE, 2007), esta ltima como la pieza que faltaba en cuanto a dacin de normas. Tal corriente reformadora normativa tambin alcanz al sistema educativo, con Esto tuvo por resultado lo que evidencian mu- la dacin de la Ley General de Educacin el chas investigaciones: relaciones de clientelaje. ao 2003. La idea de la participacin en los inicios de la dcada de 2000 fue sustituir estas cliente- Cabe anotar que los COPARE aparecen como las por mecanismos institucionalizados bajo espacios institucionalizados en esta ley, ideacontrol de la sociedad. La inclusin en la nor- dos como espacios de deliberacin y concermatividad nacional de planes concertados y tacin de las polticas educativas y vinculados presupuestos participativos se planteaba como directamente a las direcciones regionales de mecanismo de relacin Estado-sociedad en educacin (DRE), es decir, se dieron antes del condiciones de democracia (Remy 2011: 15). proceso de transferencia de funciones y competencias. Esto ltimo es clave para entender Otros anlisis sobre la descentralizacin edu- por qu ahora los procesos participativos discativa (Chirinos 2011; Iguiz 2008; Muoz curren por canales institucionalizados direc2009; y otros) apuntan que en la dcada de tamente en los gobiernos regionales, como se 1990 se camin hacia la recentralizacin de la ver ms adelante en los casos de Ayacucho y gestin educativa, proceso que sufri un revs San Martn. con el gobierno de transicin (2000-2001) y con los sucesivos gobiernos electos de Toledo Poco despus, en el ao 2006, se dio el llamado shock descentralista, que estableci veinte (2002-2006) y Garca (2006-2011). polticas de fortalecimiento de la descentraAqu no haremos un recuento minucioso del lizacin. Estas medidas aceleraron la transfeproceso de descentralizacin, sino que nos li- rencia de funciones, pero contrariamente a mitaremos a mencionar sus principales hitos lo regulado por el principio de provisin, la y puntos crticos y a dibujar someramente el transferencia de competencias y funciones no contexto de la descentralizacin educativa, lo fue acompaada por los recursos presupuestales que garantizaran las condiciones adecuadas cual enmarca el diagnstico de los COPARE. para su cumplimiento (Chirinos 2011: 11). Sin duda, el hito que marc la ruta de la descentralizacin fue la reforma de la Constitu- Asimismo, se anunci el inicio del proceso picin (2001) y la promulgacin de la Ley de Ba- loto de municipalizacin de los servicios de sases de la Descentralizacin (LBD, 2002), que lud y educacin, solo en educacin primaria, estableci los principios y orientaciones fun- en enero de 2007. Este proceso de municipalidamentales de este proceso (Chirinos 2011: zacin fue visto, al igual que el de implemen9). Este marco normativo defini la nueva ar- tacin de los COMUNED, como un intento de quitectura institucional1 de un Estado unitario privatizacin de la educacin. Actualmente, el pero descentralizado. gobierno de Ollanta Humala ha desactivado la municipalizacin de la educacin. A ello siguieron otras reformas institucionales, por municipalidades, pero la creacin de mecanismos de participacin a travs de diferentes formas institucionales en la dcada de 1990 origin el desmontaje de estos procesos originales para montar formas institucionalizadas bajo un esquema de democracia participativa.
1 Joan Prats dene el concepto de arquitectura instucional como relacionado al de gobernanza: Si entendemos por gobernanza la interaccin entre actores estratgicos causada por la arquitectura instucional, entonces la gobernabilidad debe entenderse como la capacidad que dicha interaccin proporciona al sistema sociopolco para reforzarse a s mismo (Prats 2003: 245).
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Una de las lecciones aprendidas del proceso de descentralizacin que seala Chirinos, en la Respecto a la transferencia de funciones del que coinciden los expertos, y que se aplica al MINEDU a los gobiernos regionales (GR), anlisis del sector educacin, es que: en el ao 2009, en el marco del Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales, La descentralizacin es un proceso de largo se culmin formalmente la transferencia de plazo: no se trata nicamente de crear nuevos rganos de gobierno o de transferir funciones o las 525 funciones que corresponden a las 21 recursos, sino, y sobre todo, de modicar el ejer- competencias previstas en la LOGR (Chirinos cicio del poder pol co, as como la cultura po- 2011: 14).
l ca de los ciudadanos, de los par dos, de las autoridades elegidas democr camente y de la burocracia. De ah que el proceso genere conictos, pues afecta intereses fuertemente arraigados y poderes slidamente asentados (especialmente en el nivel nacional), y, por tanto, concita la resistencia de quienes se vern afectados. Por su propia naturaleza, la descentralizacin es un proceso conic vo, y su dinmica estar marcada por este carcter. No debera sorprender por ello que, a medida que avanza el proceso, las controversias sigan apareciendo y que, al mismo empo, se vayan transformando (Chirinos 2011: 6).
Otro dato importante, relacionado con este proceso de transferencia, es que los Proyectos Educativos Regionales (PER) en varios departamentos fueron institucionalizados (aprobados) antes de culminarse. En tal sentido, muchos COPARE operaron y alentaron la movilizacin ciudadana para la construccin consensuada del PER antes de que el panorama de las competencias y funciones regionales estuviera claro.
1.1. Los COPARE en el proceso de descentralizacin

Enmarcamos el objeto de estudio en el contexto de la descentralizacin como respuesta a la necesidad de construir un pas democrtico e integrado con ciudadanos con derechos y protagonistas del cambio y del desarrollo local, regional y nacional. namentales. En el sector educacin, hacia el final del gobierno de transicin existan varias iniciativas de participacin a nivel de las regiones y localidades. Destacan las impulsadas por Foro Educativo en algunas regiones a travs de los Este proceso de descentralizacin ha implica- ncleos educativos regionales (NER) y la exisdo cambios en la gestin pblica y en la forma tencia de espacios de deliberacin de actores de ser y hacer gobierno; en otros trminos, la sociales, como mesas y redes. Al mismo tiemgestin pblica se ha convertido en responsa- po, en el ao 2001 se llev a cabo una iniciativa bilidad compartida entre el Estado y la socie- muy importante denominada Consulta Naciodad civil. nal por la Educacin. Este proceso adquiri vigor durante el gobierno de transicin del doctor Valentn Paniagua (noviembre 2000-julio 2001), en el cual se revalor el aporte y la participacin de la sociedad civil en el desarrollo del pas. En efecto, se reconoci la experiencia de la ciudadana organizada y no organizada y se promovi su participacin en instancias regionales y locales, adems se vio la necesidad de que ella vigile la actuacin pblica de los actores guberCon ella empez a hacerse evidente la demanda de diversos sectores de participar activamente en la gestin del Estado en el tema educativo. Como respuesta a esta demanda, el Ministerio de Educacin cre las comisiones de democratizacin y moralizacin de la educacin (CODEM), que estaban dirigidas a promover la moralizacin del sector a partir de la apertura de espacios de participacin.
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Poco despus, en el ao 2002, se constituy el Consejo Nacional de Educacin (CNE), instancia en la que participan actores de la sociedad civil en la formulacin y gestin de polticas educativas nacionales. Luego, el ao siguiente, se relanzaron los espacios de participacin de la sociedad civil en la gestin de polticas educativas formalmente respaldados en la LOGR; adicionalmente, en la LGE, emitida el mismo ao, se establecieron las instancias de participacin, concertacin y vigilancia a distintos niveles: los COPARE, los consejos de participacin local en educacin (COPALE) y los consejos educativos institucionales (CONEI).
As, antes de la dacin de la LGE (2003) en varios escenarios departamentales se estaban dando procesos deliberativos de actores sociales que buscaban construir propuestas para mejorar la educacin. El COPARE de alguna manera aprovecha estas experiencias espontneas y, casi de forma natural, estos espacios se institucionalizan como COPARE al integrar a sus participantes natos como miembros de esta instancia del sistema educativo regional. Sin duda, entonces, los COPARE capitalizaron a tales actores lo mismo que a sus propuestas desde su nacimiento.
1.2. Marco instucional de los COPARE

bilidad y vigilancia ciudadana que garan ce la La LGE, ley marco del sector educacin, escalidad educa va y la ca pblica. tableci varias reformas al sistema educativo, entre ellas, como se ha dicho, la creacin de Igualmente, la LGE seala en el ttulo IV, artmecanismos de participacin ciudadana a traculo 52, sobre la comunidad educativa: vs de los COPARE, COPALE y CONEI.
La participacin ciudadana en el sistema educativo se sustenta en el artculo 22 de la LGE, referido a la funcin de la sociedad en la educacin, que seala:
La comunidad educativa est conformada por estudiantes, padres de familia, profesores, directivos, administrativos, ex alumnos y miembros de la comunidad local. Segn las caractersticas de la Institucin Educativa, sus representantes integran el Consejo Educativo La sociedad ene el derecho y el deber de conInstitucional y participan en la formulacin tribuir a la calidad y equidad de la educacin. Ejerce plenamente este derecho y se convierte y ejecucin del Proyecto Educativo en lo que en sociedad educadora al desarrollar la cultura respectivamente les corresponda. As mismo, respecto a la participacin de la comunidad educativa en los procesos de gestin a) Par cipar en la denicin y desarrollo de indica: La participacin de los integrantes de pol cas educa vas en el mbito nacional, rela comunidad educativa se realiza mediante gional y local. formas democrticas de asociacin, a travs b) Colaborar en la prestacin del servicio edu- de la eleccin libre, universal y secreta de sus ca vo y en el desarrollo de programas y proyec- representantes.
tos que contribuyan al logro de los nes de la educacin peruana. y los valores democr cos. A la sociedad, le corresponde:
En el ttulo sobre gestin del sistema educativo c) Promover la creacin de un entorno social (ttulo V), la LGE establece una arquitectura favorable al aprendizaje y cuidado de sus miem- institucional en la que se insertan los mecanisbros, desarrollando una cultura de responsa- mos de participacin ciudadana como rga-
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nos del sistema, es decir, los CONEI, COPALE y COPARE. Cada uno de estos est adscrito a una instancia de gestin del sistema: los CONEI, a la institucin educativa, y son presididos por su director; el COPALE, a la UGEL, y es presidido por su director; y, de la misma manera, el COPARE est adscrito a la DRE y lo preside su director.
cacin y dilogo en materia educa va entre la poblacin y el gobierno regional. d) Coordinar sus acciones con las de los COPALE y con el CNE. e) Opinar sobre las pol cas regionales y nacionales y sobre las medidas a favor de la universalidad, equidad y calidad del servicio educa vo y velar por su cumplimiento.
Todos los rganos de participacin del sistema f) Promover convenios entre la direccin regiocomparten el propsito de promover la partinal de educacin y las organizaciones regionales en benecio del servicio educa vo (Minedu cipacin, concertacin y vigilancia educativa 2005: 154). durante la elaboracin, seguimiento y evaluacin del proyecto educativo que corresponda, Un primer punto a resaltar es la consistencia segn su jurisdiccin y nivel de gobierno. del ordenamiento normativo de los COPARE respecto a la funcin de promover mecaEl reglamento de la Gestin del Sistema Educativo (D. S. 009-2005-ED) en su artculo 58 nismos de vigilancia educativa (inciso b), la cual, desde la perspectiva de la arquitectura seala: institucional, est referida a un mecanismo de El COPARE es una instancia de par cipacin, control vertical que proviene de la sociedad, a concertacin y vigilancia en la elaboracin, se- diferencia de los mecanismos de control horiguimiento y evaluacin del Proyecto Educa vo zontales que son instancias dentro de la insRegional. Cons tuye un espacio de concertacin titucin, como las oficinas de control interno. Al respecto, se produce una tensin de intereses debido a que el COPARE est presidido por el director regional de educacin, siendo la DRE el rgano que gestiona el objeto de la vigilancia. As, la tensin de debe al doble rol de juez y parte de la vigilancia. Esta tensin no se haba manifestado en la medida en que El Ministerio de Educacin, en coordinacin con no existan los PER en el primer momento del los Gobiernos Regionales, dicta las normas geproceso de descentralizacin. Sin embargo, acnerales que regulan la eleccin de los miembros tualmente todas las regiones tienen PER pero del Consejo. (Minedu 2005) no se evidencia ninguna iniciativa relacionada En cuanto a funciones, las que corresponden a con la vigilancia, como se ver en los resultados mostrados ms adelante. los COPARE son:
a) Canalizar la par cipacin de la sociedad civil en la ges n educa va del gobierno regional mediante su intervencin democr ca en la elaboracin, seguimiento y evaluacin del PER, respetando la pol ca educa va nacional. entre los estamentos vinculados al quehacer educa vo en la regin a favor del mejoramiento de la calidad educa va y el desarrollo regional. Est presidido por el Director Regional de Educacin e integrado por representantes de docentes, universidades e ins tutos superiores, sectores econmicos produc vos, comunidad educa va local e ins tuciones pblicas y privadas de la regin.
Otro aspecto se refiere a la trayectoria seguida por los COPARE desde su creacin. En su primera etapa, ellos tuvieron un rol muy importante impulsando procesos de concertacin referidos a la situacin educativa y a las prob) Desarrollar y conducir mecanismos de vigi- puestas de polticas y medidas en el marco de lancia social y de rendicin de cuentas que ase- la formulacin de los PER en la gran mayora guren la transparencia de la ges n educa va de mbitos regionales del pas. En ese momenregional. to, dichas instancias contaron con el apoyo vac) Establecer canales de informacin, comuni- lioso de la cooperacin internacional a travs
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regional, con lo cual los COPARE perdieron su dimensin poltica para constituirse en un espacio de concertacin de las polticas educativas debido a su dependencia de la DRE. Por ello los procesos de concertacin fluyen por Otro elemento de anlisis a considerar es que otros canales institucionales directamente vinantes de la transferencia de competencias y culados con el gobierno regional. funciones, la DRE constitua la autoridad educativa en el escenario regional, por ello en la En tal sentido, el debilitamiento de los COPALGE se ide el mecanismo de participacin en RE no solo se explicara por el hecho de no tela figura institucional de los COPARE, establener actualmente una meta concreta y cohesiociendo que sera presidido por el director renadora, como lo fue la formulacin del PER, gional de educacin. Sin embargo, finalizada la sino tambin porque siendo instancias depentransferencia (2009), las DRE se convierten en dientes de la DRE han perdido su dimensin una suerte de gerencias de la educacin2, por lo tanto en un brazo sectorial institucional del poltica para concertar, al ser este rgano una gobierno regional, perdiendo su carcter po- gerencia. ltico. Como se ver en la presentacin de los resulEste anlisis nos lleva a adelantar una hipte- tados, las opiniones, percepciones y demandas sis no abordada en este estudio, pero que ex- recogidas parecieran inconsistentes en muchos plicara por qu en Ayacucho y en San Martn casos, sin embargo, nos muestran debilidades se han creado otras instancias con las mismas de la participacin ciudadana y de un marco funciones que el COPARE, pero dentro de la institucional que no incluye incentivos para la arquitectura institucional directa del gobierno concertacin. de acompaamiento y asistencia tcnica. Asimismo, estuvieron ligadas al Consejo Nacional de Educacin y a la construccin del Proyecto Educativo Nacional (PEN).
Varios gobiernos regionales han cambiado la denominacin Direccin Regional de Educacin por Gerencia Regional de Educacin.
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Captulo 2
Presentacin de resultados
Si bien los resultados del estudio se presentan de manera desagregada por cada mbito analizado (Ayacucho, Junn, San Martn y Ucayali), es pertinente presentar algunas reflexiones generales sobre coincidencias y diferencias encontradas en el anlisis de la informacin que fuera recogida como testimonios de los diferentes actores entrevistados y encuestados en cada departamento. Un primer punto coincidente en todos los mbitos analizados es el activismo del COPARE en el proceso de formulacin del PER, lo cual segn lo recogido en cada departamento se dio entre los aos 2006 y 2010, habiendo culminado este proceso en la mayora de ellos hacia el ao 2010; aunque Junn se encuentra nuevamente en tal proceso. La movilizacin generada para concertar las polticas del PER jug un papel crucial en la cohesin de los integrantes de los COPARE alrededor de esta meta concreta. Por ello, en la mayora de casos analizados, se percibe que un logro importante ha sido formular el PER. Un elemento que favoreci este proceso fue haber contado con el apoyo de organizaciones nacionales e internacionales para la movilizacin ciudadana, entre las que destacan los esfuerzos del CNE, que fue un actor clave para articular las iniciativas y alentarlas a nivel nacional. Sin embargo, se evidencian algunos matices. En San Martn y Ucayali se aprecia con mayor claridad el rol del COPARE en el proceso de formulacin del PER. En cambio, en Ayacucho se percibe que el COPARE tuvo una menor participacin y destaca ms bien el Equipo Impulsor como actor protagnico. En Junn, el PER fue observado y cuestionado por considerarse que se elabor en gabinete, es decir, sin movilizar a los diferentes actores de la comunidad educativa para construir una visin concertada del cambio educativo, es por ello que est nuevamente en proceso de formulacin. En todos los mbitos analizados existen espacios de concertacin de las polticas educativas. En algunos, los procesos discurren al margen del marco institucional creado por la LGE; en otros existe un colectivo de actores de la sociedad civil con fuerte influencia, como el denominado RECEA (Red por la Calidad Educativa de Ayacucho) en Ayacucho.
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Otro aspecto observado es que para algunos miembros del COPARE esta instancia s funciona, mientras que para otros no tiene dinamismo organizativo. Este ltimo es el caso de Ucayali y Junn, donde dependiendo de quin es entrevistado la respuesta a tal cuestin puede ser afirmativa o negativa. Pero, aunque en apariencia se observa contradiccin, ello refleja una crtica de fondo: el COPARE tiene una existencia formal respaldada en la normativa de su creacin, pero no tiene una dinmica organizativa concreta y se observa que su funcionamiento se sustenta en reuniones de pocos miembros.
var a cabo procesos de concertacin, mientras que el COPARE, al estar vinculado con la DRE, entidad del GR encargada de implementar las polticas nacionales y regionales de educacin, ya no constituye la autoridad poltica como lo fuera antes del proceso de transferencia, por lo tanto su papel de decisor se ha debilitado y se ha convertido ms en una gerencia sectorial. Las coincidencias entre San Martn y Ayacucho respecto al CRE brindan pistas sobre la institucionalizacin de los procesos de concertacin en el mbito de las polticas educativas, en el sentido de que dichos espacios se vinculan directamente con el GR. Adems, en concordancia con los pactos de compromiso suscritos entre el MINEDU y los gobiernos regionales de todo el pas en octubre y noviembre de 2011, los GR asumen la corresponsabilidad de la gestin educativa, lo que implica nuevos enfoques y una nueva relacin entre el MINEDU y las DRE.
El caso de San Martn muestra particularidades que llaman la atencin en cuanto al marco institucional y a espacios de participacin para la gestin de las polticas educativas. Si bien se observa que el COPARE existe y que sesiona con poca frecuencia de acuerdo a lo sealado por los testimonios, existe otra instancia denominada Consejo Regional de Educacin (CRE), que es presidida por el vicepresidente Un nudo crtico que se evidencia en todos los regional y funciona como brazo institucional COPARE analizados es que si bien varios han de la gerencia de desarrollo social. tenido un papel protagnico en el proceso de formulacin del PER, este impulso ha tendido Desde esta instancia se vienen diseando y a desacelerarse luego de su aprobacin. En tal coordinando varios procesos de gestin edu- sentido, se observa que las otras funciones que cativa enmarcados en el PER. Aunque puede le atribuye el reglamento de gestin educativa, parecer que el COPARE ha sido desplazado y como el seguimiento y la vigilancia a la implecasi sustituido por esta instancia, en la prcti- mentacin del PER, no vienen siendo ensayaca los actores que participan o estn inscritos das en ninguno de los casos. en la directiva del COPARE tambin forman parte de los consejos regionales de educacin Entonces, respecto a la actividad actual de los (CRE), lo cual refleja una duplicidad de espa- COPARE, hay tres aspectos a considerar: cios de participacin en el sector educativo. a. El escaso o nulo dinamismo organizatiEsto no genera incomodidad entre los actores vo debido a diferentes factores, entre ellos entrevistados, los cuales perciben que el CRE la falta de recursos, que limita las posibitiene un papel ms poltico por el hecho de ser lidades de implementar iniciativas de viparte directa del consejo regional. gilancia ciudadana. Estas particularidades podran estar dando luces sobre el diseo institucional que se requiere b. Existe un nudo normativo en el disepara la gestin de las polticas educativas en el o institucional del COPARE, el cual est marco de la descentralizacin y la democratireferido a la tensin existente entre ser zacin. As, se requiere que la instancia de parjuez y parte en cuanto a vigilancia de la ticipacin est directamente vinculada con el implementacin del PER, debido a que poder poltico regional para que se puedan lleesta instancia est presidida por la DRE,
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concretamente por su director, y al mismo tiempo es el rgano encargado de implementar el PER.
c. De acuerdo a los testimonios recogidos, la agenda del COPARE est centrada en hacer propuestas concretas, como en Aya- Para efectos de la presentacin de los resultacucho y San Martn, para implementar el dos, el anlisis se estructura en tres puntos, a PER, pues se percibe que las DRE requie- saber: ren este tipo de apoyo. a. Percepciones de los actores sobre el CORespecto a la agenda, se observan coincidenPARE y su desempeo como espacio de cias en relacin a que el COPARE es consideconcertacin y vigilancia de las polticas rado una prioridad de los GR. Cabe sealar educativas, as como autopercepcin de que esto en parte se debe a la implementacin los mismos. Con la finalidad de contexdel Programa Estratgico de Logros de Aprentualizar lo anterior, tambin se indag sodizajes (PELA) y a los pactos de compromiso bre las percepciones del contexto de cada suscritos entre el MINEDU y los GR a nivel regin de cara a los procesos de concertanacional, en los cuales se establecen polticas y cin. metas nacionales y regionales. b. Demandas para el fortalecimiento de A continuacin, se presentan los resultados del los COPARE, en relacin a la identifidiagnstico de percepciones y demandas de cacin de potencialidades y limitaciones los COPARE. La metodologa de estudio para para su desempeo como actor regional. este diagnstico se bas en la indagacin de dos variables, para lo cual se realizaron entrec. Adicionalmente, se ha considerado pervistas a profundidad, grupos focales y encuestinente tomar como referente el reporte tas a diferentes actores sociales y funcionarios del Sistema de Seguimiento e Informacin en cada mbito analizado. Las variables consia la Implementacin de los PER (SSIIderadas fueron: PER) que conduce el CNE, cuyo tercer indicador est referido a la participacin ciudadana. En tal sentido, en cada mbia. Percepciones sobre el funcionamiento to analizado se comenzar por hacer rede los COPARE y los factores endgenos y ferencia a los reportes del SSII-PER, para exgenos que limitan su desempeo como luego presentar los resultados de cada una espacio de concertacin, vigilancia y gesde las dos variables analizadas. tin de las polticas.
b. Demandas de fortalecimiento institucional del COPARE para mejorar su capacidad como espacio de participacin y actor del desarrollo.
2.1 Ayacucho: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE

De acuerdo al SSII-PER del CNE, Ayacucho sarrollada de la regin Ayacucho es el rea 2, muestra las siguientes caractersticas en rela- correspondiente al presupuesto (calificado en cin a la gestin educativa: El rea ms deel nivel 4), le sigue lo referido a planificacin
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y a gestin participativa, ubicadas en el Nivel 2. El rea ms dbil de la regin es la referida a la profesionalizacin de la funcin pblica, ubicada en el Nivel 1 (CNE s. f.a). La participacin, entonces, se encuentra en el nivel 2, lo cual de acuerdo a la escala del SSIIPER supone una etapa inicial. Al mismo tiempo, el reporte seala que el COPARE sesiona regularmente, lo que correspondera al nivel 33.
Cabe anotar que los resultados que se presentan evidencian en el COPARE un escaso dinamismo organizativo. Al mismo tiempo, se han identificado dos espacios de gestin participativa: el CRE y la RECEA, como se ver ms adelante. Al parecer ellos han asumido las funciones del COPARE incluso en el proceso de formulacin del PER, que entonces no se dibuja como un actor clave, ms bien se observa que fue alentado por el denominado Equipo Impulsor.
2.1.1 Percepciones sobre el COPARE de Ayacucho

Para los actores entrevistados, el escenario regional tiene deficiencias en cuanto a la ejecucin de polticas pblicas debido, entre otras razones, a la falta de voluntad poltica de los representantes locales y regionales y a los intereses particulares que persiguen. La diversidad de organizaciones con funciones similares no cumplen con los roles que les corresponden y se encuentran desarticuladas, hecho que deteriora las posibilidades de coordinacin y accin conjunta. Los entrevistados manifiestan que existe una escasa capacidad poltica y tcnica en las instituciones pblicas, que mella el desarrollo de sus funciones. Pero tambin se reconocen las posibilidades y oportunidades existentes para lograr espacios de comunicacin, concertacin y trabajo conjunto. Entre ellas se seala la presencia de lderes de diversos sectores, como la Iglesia, y de organizaciones civiles y no gubernamentales identificadas y reconocidas por la poblacin, pero con escasa presencia o injerencia en el espacio pblico; por ello se identifica como factor clave el fortalecimiento de lderes e instituciones.
Hay espacios, hay MCLCP, hay COPARE, mesa de concertacin de jvenes, hay dis ntos consejos regionales, del nio, del adulto mayor, del
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joven, de la mujer, pero que no enen digamos una fuerza suciente como para ayudarnos a ejecutar pol cas a favor de ellos [] aqu se trata de capacitar a los lderes, [sobre] cmo ejercer sus derechos para atender a los sectores sociales que ellos representan. (Entrevista a representante del GR-Ayacucho)
Asimismo, existe falta de liderazgo y compromiso por parte del presidente regional y tambin trabajo coordinado de los funcionarios para la puesta en marcha del Plan Wari.
Desde el GR no existe liderazgo, pero s en los sectores tenemos algunos liderazgos. No solo se trata del presidente sino de quienes lo acompaan en el proceso; l puede tener una percepcin, haba un compromiso electoral, pero en la prc ca no hacen que sus labios se muevan igual que sus brazos. (Entrevista a un funcionario de la DRE-Ayacucho) Formalmente hay una disposicin a la concertacin, [pero] el presidente regional no asiste las veces en que se invita a la MCLCP, ni siquiera le ha ofrecido audiencia. Ha pedido el coordinador de la Mesa audiencia en reiteradas veces, desde un inicio de su ges n y hasta ahora no tenemos entrevista con el presidente, como Mesa. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ayacucho)
A la pregunta sobre el valor que se considera que otorga el Gobierno Regional a la concer-
La ubicacin promedio de la regin en esta rea es el Nivel 2 []. En trminos generales, el desempeo en esta rea se encuentra en un nivel inicial a excepcin del nmero de reuniones que organizan en el COPARE que s muestra un nmero de reuniones promedio (Nivel 3) (CNE s. f.a).
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tacin, que deba calificarse de 1 a 5, desde la MCLCP se asign la calificacin de 2, mientras que el propio Gobierno Regional se califica con 3. En el primer caso se argumenta la poca disposicin y atencin a los temas trascendentales y el escaso recurso asignado a la gerencia de desarrollo social; el representante del Gobierno Regional, por su parte, confirma este hecho y reconoce que hay un acercamiento con la sociedad civil, pero al estar condicionado al escaso presupuesto no se puede impulsar el proceso de concertacin.
Dos, porque las mosamente no lidera, estn absortos en sus tareas co dianas sin una planicacin coherente y coordinacin con sus gerentes []. La gerencia de desarrollo social es la ms insignicante en trminos de personal y presupuestos, ene algo de cinco mil soles para el mes, en un Gobierno Regional que maneja ms de cincuenta millones para inversin pblica. (Entrevista a representante de la MCLCPAyacucho)
Desde el gobierno nacional hay una coyuntura favorable que est llegando a Ayacucho, por ejemplo, el reforzamiento de la educacin inicial, con trescientas cuarenta plazas nuevas que hacen una cobertura de 70 u 80% de la demanda []. Hubo exigencia del gobierno central al gobierno regional para la rma de acuerdos, el Ministerio de Educacin porque vino la ministra y nuestro amigo Reynaga ahora est haciendo el seguimiento; ese es el mejor impulso, desde el propio ministerio. La respuesta de la DREA ha sido favorable, ha asis do a Lima a hacer seguimiento, ha iden cado las ins tuciones EIB en Ayacucho, ha hecho el concurso para cubrir plazas [con] docentes que conozcan el quechua. Ahora [] se ha hecho un seguimiento de cmo estn los centros escolares y se ha hecho transferencia de recursos para la reparacin de las escuelas. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ayacucho)
Se observa la existencia de varios actores interviniendo en la mejora de la calidad educativa en articulacin con el GR. Este hecho resulta favorable para fortalecer estos procesos si se incorporan estrategias de vigilancia y visibilidad pblica para el conocimiento de la ciuYo le calico tres, tampoco no estamos tan dadana y el fortalecimiento del discurso de ajenos y desligados de la sociedad, ni tampoco estamos tan cerca, esto se debe en parte a que exigibilidad, lo que redundar en la sostenibilos presupuestos corrientes que nos asignan a lidad de los procesos.
los gobiernos regionales no es mucho, apenas es para lo opera vo. La gerencia de desarrollo social no maneja presupuesto, absolutamente nada para impulsar los procesos de concertacin. (Entrevista a representante del GR-Ayacucho) Tenemos quince millones con la cooperacin espaola, con cinco millones se est trabajando en Vilcashuamn. Tenemos otro proyecto que vamos a iniciar con la Universidad Ruiz de Montoya, que vamos a trabajar en las zonas altoandinas de Ayacucho y Huanta. Es un proyecto de fortalecimiento de capacidades con acompaamiento en aulas y velar por la calidad de la educacin que se brinda en las escuelas de mul grado. (Entrevista a un funcionario de la DRE-Ayacucho)
Por otro lado, los entrevistados manifiestan que se est dando una coyuntura favorable de articulacin entre el gobierno central y el Gobierno Regional para impulsar varios procesos de gestin educativa. En tal sentido, se percibe que existe un contexto favorable para la implementacin de las polticas expresadas en los planes de desarrollo regional, como el Plan Wari, el PER y el Plan de Mediano Plazo (proceso impulsado por UNICEF y la Universidad Antonio Ruiz de Montoya [UARM], que tiene por objetivo brindar asistencia tcnica para la operativizacin de los planes).
Sin embargo, a pesar de que existen actores que intervienen con iniciativas en el proceso de implementacin, se observa la presencia de factores que limitan los procesos y debilitan los espacios de concertacin, como son la ausencia de voluntad poltica, conflictos de liderazgo o de participacin y limitacin presupuestal.
Los factores que limitan para fortalecer los es-
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pacios de concertacin es que no hay voluntad pol ca, en parte de quien dirige los des nos de la regin, es decir, el consejo regional y el ejecu vo. La otra limitacin es el factor econmico presupuestal, muchas veces puede haber voluntad pol ca, que la tenemos, pero que de pronto, no tenemos presupuesto para fortalecer estos espacios y queda ah, por ms inicia va que tengamos de desplazar dirigentes desde las provincias para discu r varias tem cas []. Lo otro es las limitadas capacidades y competencias de algunos actores pol cos y funcionarios. (Entrevista a representante del GR-Ayacucho)
cucho)
En la misma lnea de ideas, en las respuestas a la encuesta aplicado, se observa que los miembros del COPARE perciben que el tema educativo no es considerado. Para el representante del sector empresarial es preocupante la situacin educativa en la regin: l considera que no existe articulacin entre el desarrollo econmico y el humano. La crtica se centra en el desempeo de las y
Respecto a las prioridades de desarrollo de la los docentes, lo que refleja poca comprensin agenda regional, observamos que la prioridad de los nudos crticos de la gestin educativa, es la articulacin vial (conexiones con San por lo que solo se identifica un elemento pero Francisco en la selva ayacuchana, Andahua- no se mencionan otros, como la capacidad de ylas y hacia el sur con Arequipa) y las obras de gestin, la necesidad de continuidad en las poinfraestructura; en segundo lugar, se ubica el lticas a partir del PER y el incremento en la sector salud (desnutricin infantil) y tambin inversin, entre otros. la educacin, pero vinculados principalmente a la infraestructura.
En la prc ca en la agenda del GR la prioridad es la ar culacin vial []. La prioridad es obra de infraestructura, tambin cuando hablan de educacin y salud no estn de acuerdo a la calidad de enseanza, sino infraestructura. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ayacucho) Las prioridades es la lucha contra la pobreza, la desnutricin infan l, es una de las banderas del GR, que ha tomado con seriedad. Dos es la infraestructura vial y luego la educacin y la salud []; educacin y salud estn en segunda prioridad, para poder lograr la reduccin de la pobreza. Lo sealado se expresa a travs de los proyectos de inversin. Yo creo que el gobierno actual est priorizando la adquisicin de transporte y maquinaria para brindar los servicios a la comunidad porque es una demanda de la gente. (Entrevista a representante del GR-AyaLa calidad educa va no responde a una exigencia de los avances cien cos y tecnolgicos. Yo creo que ene que haber una formacin y capacitacin del material humano que se ene. El profesor ene que entender que ellos son un factor importan simo en este engranaje de la calidad educa va. Yo creo que el sector del profesorado ayacuchano no asume su tarea como debe ser. (Entrevista a representante del Consejo Regional de Micro y Pequea EmpresaAyacucho)
La encuesta realizada a los miembros del COPARE evidencia que hay pocos avances en gestin educativa: se percibe que el tema no es prioridad (ver el cuadro 1). Todo ello de alguna manera coincide con el SSII-PER, el cual seala que los niveles de planificacin y gestin participativa alcanzan un nivel inicial, es decir, muestran avances parciales.
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Cuadro 1. Con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, en desacuerdo o medianamente de acuerdo? (Ayacucho) 4
De acuerdo El Gobierno Regional ha priorizado la educacin El Gobierno Regional est mejorando la educacin El Gobierno Regional no hace nada por mejorar la educacin No sabe / No opina 0 2 5 Medianamente de acuerdo 2 4 4 0 En desacuerdo 8 4
Se ha identificado a diversos actores con influencia en la regin. Entre ellos destaca la labor del arzobispo debido a que en la actualidad preside el episcopado del Per y goza de legitimidad. Luego se encuentran los medios de comunicacin: a pesar de que su labor es cuestionada, se reconoce que tienen influencia en la opinin pblica. Las organizaciones no gubernamentales tambin son percibidas como actores influyentes por la labor que vienen desarrollando en diversos mbitos de la regin. Existen otras organizaciones, como el frente de defensa, integrado por diversas organizaciones locales, y el SUTE, cuya capacidad de influir depende de la coyuntura.
do central, tambin se deslegi ma. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ayacucho)
Para los miembros del COPARE, el actor ms influyente es el partido o agrupacin poltica que conduce el GR. Ello nos lleva a inferir que la relacin de influencia del partido en las decisiones del GR conlleva relaciones de clientelismo y supedita la actuacin del mismo, no favoreciendo la institucionalidad.
En el ao 2003, se crea el COPARE en Ayacucho como un espacio de concertacin integrado por los actores de la comunidad educativa, es decir, organizaciones e instituciones vinculadas al quehacer educativo en la regin y representantes de entidades pblicas. Sin embargo, se observa que esta instancia no funciona [] el arzobispo es todo un personaje que e- de manera regular, como se ver ms adelante. ne ms inuencia que el presidente regional, En relacin a la aprobacin del PER, esta se da porque es presidente episcopal del Per. Ellos en el ao 2006. El proceso de su elaboracin presiden la comisin de conictos sociales, ellos le dan legi midad a la mesa, seala la neutra- fue alentado por un colectivo de organizaciolidad de la mesa, su inuencia es en la orienta- nes que se denomin Equipo Impulsor del cin misma de la mesa []; la prensa es un actor PER-A.
social pol co pero con capacidad de incidencia sobre decisiones especcas []; [el] frente de defensa del pueblo en determinadas coyunturas puede paralizar la ciudad y en comisiones donde no par cipa el frente para negociar con el Esta-
En el texto de presentacin del PER-A se seala que ser el Consejo Educativo Regional de Ayacucho (CER-A) la instancia de coordi-
En todos los cuadros de este estudio la fuente es la encuesta realizada a los miembros de los COPARE y la elaboracin es propia de las autoras. En cuanto a la candad de encuestados, en todos los COPARE se encuest a diez personas. Sin embargo, no todas las preguntas fueron respondidas, razn por la cual hay cuadros cuya suma total de respuestas es menor que diez.
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nacin para la implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas implementadas en el marco del PER-A. As, el CER-A asume las funciones del COPARE y prevalece como espacio de participacin y concertacin, en el cual adems participan algunos de los actores o redes que estn inscritos formalmente en el COPARE. La percepcin del representante del GR entrevistado es que el COPARE se debilit porque es una institucin creada e impuesta por el gobierno central, mientras que el CERA es una instancia creada por los actores regionales como parte del proceso de formulacin del PER-A.
interesa porque a toda ins tucin impuesta desde arriba la gente percibe como una imposicin. Por eso, quienes par cipan generalmente son ins tuciones del Estado y la DREA a la cabeza, pero los mismos integrantes del COPARE nunca duran, por ms esfuerzo que haya []; por eso que se ha intentado hacer el Consejo Regional de Educacin. Este s es un espacio que considero ms per nente, ms convocante para desarrollar un conjunto de pol cas. (Entrevista a representante del GR-Ayacucho)
La percepcin sobre las debilidades institucionales del COPARE se aprecia tambin en la encuesta realizada a sus miembros (ver el cuadro 2). Se observa que el COPARE no es percibido con claridad como un actor clave, incluso en COPARE para nosotros se ha establecido en el proceso de formulacin del PER, sino solo una norma, una ley de educacin de que debe ser un espacio de concertacin, pero en la prc- como una instancia formal que no ha logrado ca no enen la convocatoria que debera tener. acoger los procesos participativos dentro de su Es muy dbil, a los miembros poco o nada les marco institucional.
Cuadro 2. Con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, medianamente de acuerdo o en desacuerdo? (Ayacucho)
De acuerdo Medianamente de acuerdo 3 En desacuerdo
El COPARE ha logrado que el PER se elabore y se apruebe. El COPARE ha logrado convocar a los actores sociales para que parcipen en la formulacin del PER.
El COPARE no ha logrado casi nada.
No sabe / No opina
Sin embargo, los resultados de la encuesta aplicado a los miembros del COPARE muestran ambigedad respecto al funcionamiento de esta instancia, lo cual guarda relacin con lo anteriormente sealado, ms aun si se consi-
dera que el espacio de concertacin de la gestin de las polticas educativas que prevalece es el CER-A. Seis de los diez encuestados no responden sobre el funcionamiento del COPARE; solo para uno de los encuestados este s fun-
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ciona, mientras que tres sealan que no. As, se observa que si bien el COPARE no tiene un funcionamiento regular y s existe formalmente, los espacios que prevalecen son el CER-A y la RECEA.
lnea de con nuidad, es irreal que alguien que trabaja menos de dos aos pueda hacer algo coherente. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ayacucho)
A su vez, desde el GR se percibe falta de comDesde la mirada del representante de la MCL- promiso de los actores del COPARE debido a CP, una de las razones del debilitamiento del que sus integrantes, los representantes de las COPARE es la alta rotacin de funcionarios instituciones, no asisten o se enva a personas de la DRE, lo cual no solo afecta los procesos diferentes, lo que dificulta un trabajo continuo participativos sino la propia gestin educativa. y comprometido.
Es una irresponsabilidad que haya cambios tan frecuentes de directores de la DRE-A. [Antes,] durante el gobierno de Molina, estuvo cuatro aos el mismo director. Ah fue donde se recons tuy el COPARE, se hizo el plan. Ahora, bien di cil, si va a cambiar cada cuatro meses a un director, all hay que exigir que haya plazas nombradas por concurso, no solo para educacin, tambin para salud y otros sectores. Si no tenemos una plana ms o menos estable de gerentes y directores del Estado, vamos a marchar de tumbo de tumbo, parchando emergencias, sin un plan, sin
Coinciden con esta mirada los miembros del COPARE encuestados: su debilidad radica en la poca voluntad de participacin de sus integrantes y la escasa voluntad poltica para que esta instancia sea un espacio de participacin. Otros factores que explican la debilidad del COPARE son los escasos recursos (humanos y financieros) y la baja visibilidad en el espacio pblico, factores que contribuyen adems al desgaste del consejo (ver el cuadro 3).
Cuadro 3. En su opinin, cules seran las principales debilidades del COPARE como espacio de parcipacin? (Ayacucho)
Frecuencia
El COPARE no cuenta con recursos La mayora de miembros del COPARE no parcipan, solo guran en la resolucin.
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El trabajo que realiza el COPARE es poco conocido por las autoridades y por ello es poco valorado Existe escasa voluntad polca para que el COPARE sea un espacio de parcipacin
Otras
No sabe / No opina
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En cuanto a los actores ms inuyentes en el COPARE, destaca la labor de la RECEA5 , lo que conrma la existencia y el dinamismo de este espacio conformado por actores sociales, es decir, organizaciones e ins tuciones de la sociedad civil. Varias de estos actores son ONG que intervienen con proyectos y/o programas de mejoramiento de la calidad educa va.
educacin. (Entrevista a representante del GRAyacucho)
Para los entrevistados, el CER-A es el espacio que sustituye al COPARE por dos motivos: primero, su capacidad de convocatoria es mayor; segundo, tiene ms legitimidad para el GR. Si bien no se explicita un anlisis sobre lo que pas con el COPARE, s observamos que los procesos de concertacin para la gestin educativa han buscado otros canales de interlocucin directa, con mayor peso poltico para vincularse directamente con el GR. Se percibe que no ha operado eficientemente por ser una instancia normada desde el gobierno central (asociada a la Ley General de Educacin y su reglamento) y que no se adapta a la realidad del escenario regional.
[El COPARE] es una estructura nacional, va seguir apoyndolo el CNE y el ministerio; entonces, lo que queda es que la Red por la Calidad Educa va lo impulse y eso es lo que se est procurando hacer. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ayacucho). Por la inoperancia de los consejos nosotros no podemos dejar de trabajar, los actores fundamentales estn ac, por ejemplo, la Red por la Calidad Educa va y algunas veces est el SUTE y otras veces el COPARE. (Entrevista a representante del GR-Ayacucho).
Aunque se evidencia la existencia de duplicidad de espacios con la funcin de concertar la gestin de las polticas educativas, es decir, la CER-A y el COPARE situacin similar a la de San Martn, sin embargo observamos que: a. No se registran hitos importantes de la actuacin del COPARE, generando un vaco de espacios de concertacin de la gestin educativa, que ha sido ocupado por otras instancias, como el CER-A y la RECEA. En parte ello puede explicarse por la falta de liderazgo de la DRE en la promocin del COPARE. b. La existencia de otros espacios de concertacin, que parece suponer duplicidad, no genera incomodidad ni competencia entre ambos espacios institucionalizados uno en la DRE y el otro en el GR, como lo confirma la informacin recogida de fuentes primarias.
Aunque los entrevistados manifiestan una serie de alternativas para el mejor desempeo del COPARE, creen que no es posible el soste- Tambin se percibe que la inoperancia del COPARE se debe a que no ha logrado convertirse nimiento de dicha institucin. en un espacio til para la gestin de polticas Por ello, priorizan otros espacios de concerta- y programas. cin regional, como el CER-A y la RECEA. Como ejemplo de ello, se seala que la RECEA Creo que COPARE no va a funcionar en tanto s constituye un espacio donde se abordan asque est en manos del Estado, por eso el Conse- pectos concretos de gestin educativa, lo cual jo Regional de Educacin para nosotros es y va ms que COPARE para acelerar los procesos en implica un alto nivel de especialidad de las y educacin. Ya est creado con una ordenanza los representantes y una agenda clara para la regional y simplemente hay que fortalecer, re- toma de decisiones.
lanzar y mo var y yo creo que es el futuro de la
5
Espacio de concertacin conformado por instuciones de la sociedad civil que trabajan temas educavos en Ayacucho y que buscan apoyar los esfuerzos de los diferentes actores que intervienen en la educacin de la regin para mejorar su calidad. En la RECEA parcipan: Chirapaq, Tarea, UNICEF, Visin Mundial, Centro Loyola, Tadepa, Manthoc, Plataforma Regional Indgena de Ayacucho y Asociacin Kallpa (Kallpa s. f.).
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El proceso [de implementacin del PER] y la ruta en s mismo est pautado en un nivel de negociacin de la Red por la Calidad Educa va, ms que por el COPARE, aunque la red es parte del COPARE. Entonces [] que los miembros del COPARE en endan este papel an est en proceso, porque mientras la red concerta con cierta claridad [], lo que se ene que hacer en cuanto a pol cas y programas que se ene que trabajar, es decir, se convierte en un equipo que apoya a lograr esto del plan de mediano plazo; el COPARE no logra ese nivel de inicia va, todava es un rol ms de acompaador. (Parcipante en grupo focal con representantes de COPAREAyacucho) Lo que hacemos en realidad es ms acompaar el proceso, nos falta ms inicia va en ese sen do como COPARE. La red le ayuda, pero creo que en algunas veces sus tuye esta labor que podra o que debera de asumir desde COPARE mismo. (Parcipante en grupo focal con representantes
de COPARE-Ayacucho) Por las caracters cas que ene el COPARE en nuestra regin, creo que el Consejo Regional de Educacin debe ser el espacio, porque aqu est generalmente la sociedad civil y porque ene mayor convocatoria. No veo es que el COPARE se reduce a un sector ins tucional. En COPARE no est el club de madres, tampoco el Frente de Defensa del Pueblo de Ayacucho. (Entrevista a representante del GR-Ayacucho)
El futuro del COPARE no es prometedor. El problema que se evidencia en las entrevistas es que el COPARE no goza de legitimidad, no tiene un equipo tcnico, ni presupuesto y las instituciones estatales y privadas coordinan en otros espacios como el CER-A y la RECEA, donde participan miembros formales del COPARE, que son los ms activos.
2.1.2
Demandas para el fortalecimiento del COPARE de Ayacucho

en representacin de sus instituciones y no de esta instancia. Otra de las funciones del COPARE, aportar con informacin al SSII-PER que implementa el CNE, no se ha cumplido en este ltimo ao.
Tenemos una limitante: que hay un grupo de PIPs que no estn siendo viabilizados porque no hay personas especializadas en aprobar esto. Pero la unin ha hecho la fuerza, luchando desde la red, con la red y con otros actores y haciendo incidencia pol ca hemos logrado la aprobacin. (Entrevista a un funcionario de la DRE-Ayacucho) [El] seguimiento y pronunciamiento peridico de cmo se va aplicando el PELA, por ejemplo, los hacen algunos docentes miembros del COPARE, pero no como COPARE sino como personas. (Entrevista a un funcionario de la MCLCPAyacucho) Este ao el informe del SSII-PER va a ser desastre total porque no se ha subido la informacin que se necesitaba. Ahora, somos responsables en parte, se tena que subir informacin que
Esta segunda variable est referida a las demandas de capacidades de los integrantes del COPARE para fortalecer su papel como espacio de concertacin de las polticas educativas regionales. En este acpite se analizarn las potencialidades y los factores limitantes para el desempeo de las funciones del COPARE de Ayacucho. Es de mencionar que los hallazgos tambin evidencian la necesidad de manejo de herramientas y de desarrollo de capacidades para la incidencia pblica y poltica. Las funciones que el Reglamento de gestin educativa atribuye al COPARE son ejercidas con limitaciones, sealan los integrantes del COPARE. En relacin a la funcin de seguimiento al PER, se critica que no se han implementado los proyectos de inversin pblica (PIP) debido a la ausencia de personal especializado. Por otro lado, el seguimiento al PELA es realizado por instituciones, que si bien forman parte del COPARE, ejecutan esta funcin
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tena que proveer el GR y otra parte que tena que proveer la DREA sobre los proyectos que se vienen ejecutando, cunto se est avanzando en los proyectos, si son proyectos integrales o si son solamente de infraestructura. El detalle es que la gente de la DRE y el GR an no en enden la importancia de esa informacin para su gesn, entonces no les importa. Quin controla esto? El COPARE es el espacio, es nuestra responsabilidad decirle al director de la DREA que va a quedar informacin falseada porque no est completa. Entonces, para eso es el COPARE. (Parcipante en grupo focal con representantes de COPARE-Ayacucho)
Este espacio no ene un carcter decisor, lo que dices es. Discuten, discuten, hablan y no se toma decisiones porque las decisiones se toman a otro nivel. (Parcipante en grupo focal con representantes de COPARE-Ayacucho)
Dentro de las debilidades constatadas, los entrevistados hacen referencia a la ausencia de un equipo tcnico, a la falta de infraestructura adecuada y a limitaciones de recursos presupuestales.
El COPARE no ene los equipos tcnicos que ene la red o puede tener otra ins tucin, pero s debera tener, porque esa es su tarea, es mirar los procesos pol cos y cmo se estn implementado y debera de estar dando los lineamientos de pol cas. (Parcipante en grupo focal con representantes de COPARE-Ayacucho) Viene funcionando pero con mucha debilidad, creo que para que funcione orgnicamente tendra que tener su espacio y una secretara tcnica que convoque a los miembros con una agenda, de tal forma que no sea una reunin cualquiera donde se toma las decisiones y estas se quedan ah noms. Entonces, quin est poniendo en la agenda diaria las ideas que se han producido en el COPARE? Nadie. Tiene que haber alguien, un secretario y un equipo tcnico. (Entrevista a representante del GR-Ayacucho)
Una de las debilidades que identifican los miembros del COPARE de Ayacucho es la ausencia de un liderazgo que presida la instancia. Segn la norma, debe presidir el director regional de educacin, pero la experiencia demuestra que por diferentes factores esto no funciona, sino ms bien constituye un factor debilitante, sea por su recargada agenda, sea por la programacin de reuniones o por las limitaciones de funciones y decisiones.
El COPARE [] no es citado, raras veces, a los dos meses, no ene periodicidad en sus reuniones []. El ao pasado se ha descon nuado, pero como es una estructura nacional, va seguir apoyndolo el CNE y el ministerio. Entonces, lo que queda es que la Red por la Calidad Educa va lo impulse y eso es lo que se est procurando hacer. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ayacucho) Pienso que una de las debilidades tambin es la poca visibilidad que ene el COPARE, creo, el poco liderazgo en la par cipacin y la vigilancia en los temas educa vos. (Parcipante en grupo focal con representantes de COPARE-Ayacucho)
Respecto a las perspectivas sobre la actuacin del COPARE (ver el cuadro 4), existe consenso sobre la vigilancia a la implementacin del PER. Respecto a la funcin de influir, igualmente se observa consenso. Sin embargo, sobre su naturaleza institucional, hay quienes estn medianamente de acuerdo o en desacuerdo, lo cual evidencia la incomprensin de la gestin democrtica de asuntos pblicos como las polticas.
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Cuadro 4. Con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, medianamente de acuerdo o en desacuerdo? (Ayacucho)
De acuerdo
Medianamente de acuerdo
En desacuerdo
El COPARE es un espacio de parcipacin para la concertacin de las polcas educavas.
El COPARE debe inuir en las autoridades para que se implemente el PER. La calidad educava debe cambiar, por eso es importante la inuencia del COPARE en las autoridades educavas y el Gobierno Regional El PER es un instrumento de gesn de las polcas educavas, por eso el COPARE debe exigir que se implemente.
10
No sabe / No opina
Finalmente, respecto a las estrategias que debe implementar el COPARE para fortalecerse (ver el cuadro 5), se evidencia consensos respecto a la importancia de su visibilidad pblica, el seguimiento y la vigilancia a la implementacin
del PER, a la ampliacin de los integrantes para incorporar otros actores y a la necesidad de elaborar herramientas de gestin, como el reglamento, y de desarrollar capacidades para incidir pblica y polticamente.
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Cuadro 5. Respecto a las estrategias que el COPARE debe implementar para fortalecerse, con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, medianamente de acuerdo o en desacuerdo? (Ayacucho)
De acuerdo Medianamente de acuerdo En desacuerdo
Difundir en la poblacin el conocimiento del PER y de lo que hace el COPARE Hacer seguimiento y vigilancia a las polcas educavas que implementa la DRE
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Tener una web para informar sobre las polcas educavas
Ampliar el nmero de actores sociales que parcipan en el COPARE
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Incorporar la parcipacin de padres de familia y estudiantes en el COPARE Hacer un reglamento de funcionamiento del COPARE para que sea presidido no solo por el director de la DRE Desarrollar capacidades para negociar con las autoridades las prioridades de polca educava
10
10
Contar con herramientas de gesn para posicionarse como actor regional
10
No sabe / No opina
Cabe agregar que, si bien se mencionan demandas para el fortalecimiento del COPARE,
al mismo tiempo no hay claridad sobre el tema.
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2.2 Junn: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE

De acuerdo al reporte del SSII-PER, en Junn el rea ms desarrollada en la implementacin del PER es la planificacin, que se ubica en el nivel 4, seguida por el rea de presupuesto. Respecto a los indicadores de profesionalizacin y participacin ciudadana, estos alcanzan el nivel 2, referido a procesos todava en estado inicial. sectores minoritarios y aquel referido al porcentaje de participacin de sus miembros en las reuniones de asamblea. Sin embargo, todava falta mucho camino por recorrer en estos indicadores y en los otros mucho ms (CNE s. f.b).
Como veremos enseguida en el desarrollo de El reporte seala: La Regin presenta mejo- la presentacin de los resultados, el COPARE res avances en los indicadores referidos a la est en proceso de conformacin y ha transitainclusin y participacin de representantes de do por un periodo de inactividad.
2.2.1
Percepciones sobre el COPARE de Junn

personas con discapacidad, consejo regional de afectados por la violencia, consejo regional de pueblos andinos y amaznicos. Existe tambin esa voluntad de concertacin desde la sociedad. (Entrevista al representante de la MCLCP-Junn) Deni vamente s, hay una situacin [de] permi r la par cipacin de manera abierta a par cipar en todo po de procesos del mbito educa vo al Gobierno Regional. (Entrevista a representante de la DRE-Junn)
Todos los actores entrevistados coinciden en que existe apertura al dilogo y la concertacin. Se percibe desde la MCLCP avances significativos en cuanto a espacios de concertacin con la creacin y funcionamiento de varios consejos temticos.
Por supuesto estn en el presupuesto par cipa vo en las mesas tem cas y muchos espacios ms que tenemos en el Gobierno Regional. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-Junn) Se ha avanzado en los procesos de concertacin. Esto se maniesta por ejemplo en los planes de desarrollo concertado regional; en los distritales y locales tambin podemos ver en los espacios de concertacin con los presupuestos par cipa vos. Tambin los consejos tem cos: tenemos un consejo regional de la mujer, el consejo regional de jvenes, el consejo regional de
Sin embargo, los miembros encuestados del COPARE-Junn coinciden en la apreciacin de que el GR valora poco la participacin de los actores en el CCR. Igualmente, se aprecia que el representante del GR participa poco en las reuniones del COPARE; situacin similar se observa en los otros departamentos analizados. Por otro lado, los entrevistados sealan que se percibe un escaso apoyo al COPARE desde el Gobierno Regional (ver el cuadro 6).
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Cuadro 6. Cmo calicara al Gobierno Regional respecto a la concertacin de polcas para el desarrollo? (indique un nmero del 1 al 5, considerando 1 como la menor calicacin) (Junn)
1 2 3 4 5
El Gobierno Regional valora la parcipacin de los actores en el CCR
El representante del Gobierno Regional parcipa en las reuniones del COPARE
El Gobierno Regional apoya al COPARE con algunos recursos
No sabe / No opina
ciones tanto nacionales como regionales. Es El representante de la MCLCP nos brinda un medianamente abierto, debido al contexto, a la anlisis interesante que coincide con lo antecoyuntura, el enfoque. Cuando se ve la presin riormente sealado. En su opinin, el GR vade la poblacin encontramos que se ven en la lora la concertacin, calificndolo con 3 (en el necesidad de llegar a concertar; cuando se prorango de 1 a 5) y precisando que tal valoracin ducen los conictos sociales, movilizaciones y los reclamos y demandas sociales es cuando ense da frente a los conflictos sociales, pero no cuentran la necesidad de concertar. (Entrevista como un valor agregado del enfoque de gesal representante de la MCLCP-Junn) tin del actual GR. As, la concertacin es vista como una estrategia y no como un objetivo de Respecto a los actores ms influyentes en el la gestin. GR, los miembros del COPARE encuestados Podramos darle un calica vo intermedio de coinciden en sealar que es el partido regional 3, porque todava no se da la importancia de la tiene un fuerte peso en las decisiones que se concertacin. Junn es uno de los cinco departa- toman respecto a la educacin. mentos que ene acuerdo regional y est reconocido ocialmente. Par cipan cuatro bloques bastante marcados: el Estado, donde est el Gobierno Regional y las direcciones regionales y programas sociales; otro bloque donde estn las organizaciones sociales de base, entre ellas comunidades campesinas, na vas, organizaciones de mujeres, Apafas, ONG, iglesias; el otro bloque viene ser el empresariado regional, tanto extrac vo, minero, agrcola; y el otro bloque vendra a ser los par dos pol cos y organiza-
En cambio, desde la mirada del representante de la MCLCP, el actor ms importante en la regin es la Iglesia, en especial el arzobispo. Coincide con esta apreciacin el representante de la Cmara de Comercio, quien agrega que los colegios profesionales y las ONG tambin son actores influyentes.
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Respecto al principal actor en nuestra regin se ha hecho un sondeo de actores y el principal actor es la Iglesia, personalizada en el arzobispo Pedro Barreto Jimeno, por una posicin bastante clara e iden cada con la poblacin en trminos sociales y ambientales fundamentalmente. (Entrevista al representante de la MCLCP-Junn) Creo que los colegios profesionales son ms inuyentes, unos ms que otros. Algunas ONG, de la sociedad civil, la iglesia, donde nuestro monseor ha tenido varios pronunciamientos en temas ambientales. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-Junn)
con los conflictos sociales, son los ms presentes en el departamento.

En la agenda regional un tema sensible es el de transparencia pblica, ligado con par cipacin ciudadana, y otro es el de conictos vinculados con el aspecto laboral y ambiental. (Entrevista al representante de la MCLCP-Junn) Los prioritarios son educacin y salud de la mano. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-Junn)
Los temas de la agenda educativa estn marcaEn el mundo de la educacin, los actores iden- dos por las prioridades nacionales, como son tificados como ms influyentes son los padres la educacin inicial, la atencin a la primera de familia, el sindicato y el COPARE. Sin em- infancia, la adecuacin del Diseo Curricular bargo, como se ver ms adelante, el COPARE Nacional (DCN) a travs del Diseo Curricuno est en funcionamiento y, desde la autoper- lar Regional (DCR) y, desde la particularidad cepcin de sus integrantes, no tiene influencia. regional, la alfabetizacin. Por otro lado, los padres de familia no constituyen un colectivo articulado, tienen importancia directamente en la escuela pero no en las polticas educativas. En resumen, en el mundo de la educacin no se identifica con claridad a ningn actor influyente.
En la parte educa va, se ha observado [a] los padres de familia y est el COPARE, los sindicatos y tambin otros sectores que par cipan ac vamente. (Entrevista a representante de la DRE-Junn) Uno de los principales [temas] que se viene trabajando dentro del marco jurdico del Ministerio de Educacin con prioridad a la educacin inicial, especialmente en los primeros aos que se est dando como parte fundamental dentro del desarrollo curricular, tanto del material de evaluacin y lo que viene a ser presencia de maestros de los dis ntos lugares del mbito regional. (Entrevista a representante de la DREJunn) La educacin es de prioridad. Prueba de ello [es] que estamos implementando el programa de Alfabe zacin Cero; es un programa que ene alta prioridad y es un programa que ha sido impulsado en el presente ao con el obje vo de llegar a la meta que Junn est libre de analfabesmo en los prximos aos. (Entrevista a representante de la DRE-Junn)
En relacin al COPARE, los encuestados sealan que la DRE es el actor ms influyente y en segundo lugar sealan a la MCLCP. Estas opiniones brindan pistas para considerar a esta como un aliado importante para las estrategias Cinco de los diez miembros del COPARE ende fortalecimiento del COPARE. cuestados coinciden en que la educacin ha La agenda regional pareciera dispersa de sido priorizada por el GR; mientras que cuatro acuerdo a los comentarios recogidos; sin em- perciben que no. bargo, hay coincidencias en percibir que los Sin embargo, en las respuestas a la siguiente temas de salud y educacin estn presentes. pregunta, sobre la actuacin del GR en relaSi bien desde la DRE-Junn se seala que la cin a la educacin, se observa que tal prioeducacin ha sido priorizada, desde la MCLCP rizacin es relativizada, ya que se percibe que se menciona que los temas de gestin transpa- la educacin no es una real prioridad (ver el rente y participacin ciudadana, relacionados cuadro 7).
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Cuadro 7. Con cules de las siguientes frases estara de acuerdo, en desacuerdo o medianamente de acuerdo? (Junn)
De acuerdo
En desacuerdo
El Gobierno Regional ha priorizado la educacin
El Gobierno Regional est mejorando la educacin
El Gobierno Regional no hace nada por mejorar la educacin
No responde
el diseo curricular. (Entrevista a representanEl PER-Junn fue formulado entre los aos te de la Gerencia de Desarrollo Social del GR2007 y 2008, durante la gestin regional anteJunn) rior, de acuerdo a los comentarios recogidos. Actualmente se encuentra nuevamente en S se cuenta con un PER. El PER ha sido difunproceso de formulacin, por lo que todava no dido en la formulacin y en la construccin. Estamos hablando del 2007-2008. (Entrevista al es considerado dentro de las polticas regionarepresentante de la MCLCP-Junn) les. As, lo que se considera dentro de estas es el Diseo Curricular R y las prioridades de la agenda nacional, pero estos temas todava no La debilidad del PER como instrumento de gestin se explica en el hecho de que no logra estn institucionalizados a nivel del PER. legitimarse a nivel de la sociedad regional. En Tal situacin de desconocimiento del PER for- parte esto se debe a que su elaboracin ha sido mulado durante la gestin regional anterior un proceso bsicamente de gabinete y no de sucede tambin en otros departamentos y ello movilizacin social para construir consensos se debe a que las autoridades no comprenden alrededor de las polticas educativas, como la importancia de concertar polticas de Esta- han observado otros estudios. do de largo plazo, por lo cual, con el cambio Por celos pol cos par darios, el PER ha sido de autoridad electa se produce un quiebre que planteado y propuesto por la ges n anterior vuelve a foja cero los consensos de la agenda y esta ges n no la avala sino lo observa, por educativa. lo tanto no u liza todas las pol cas pblicas Por el momento [el PER] est en reconstruccin. Para que se adece a la realidad. Ha sido un PER que tambin obedeci al gobierno anterior, que no ha tenido en cuenta muchos lineamientos, todo eso se est reconstruyendo S, por supuesto es importante el PER junto como educa vas, por esa situacin de carcter de egosmo pol co. Sin embargo, tambin podramos decir que en el propio Gobierno Regional anterior no se tomaron en cuenta la esencia y las propuestas que alcanza el PER. A veces se hace propuesta y documentos importantes, sin embargo en la aplicacin est el problema. No
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ha sido diseado o no se ha logrado la sensibilizacin, la difusin y el posicionamiento para hacer que el PER sea un instrumento de uso para transformar y mejorar la educacin. Creo que ha faltado el acompaamiento de seguimiento y monitoreo y medir la implementacin y difusin del PER. (Entrevista al representante de la MCLCP-Junn)
varios espacios sacan fotos, esperan [a ver] qu error cometemos, lo sacan a la prensa. A eso vienen. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-Junn)
Los comentarios recogidos sobre los procesos de concertacin describen un clima de desconfianza tanto desde el GR y las entidades pblicas como desde los actores de la sociedad civil. Algunos testimonios insinan desconfianza, otros son explcitos sealando que en los espacios de concertacin participan infiltrados que toman fotos para hacer denuncias contra el GR. Estos comentarios dibujan un escenario poco favorable para construir consensos en torno a las polticas educativas.
Con un criterio posi vo, de aporte, de propuesta, de construccin, no una ac tud de protagonismo, una ac tud de venir malintencionadamente. Porque vemos que hay inltrados: en
Si bien el PER se encuentra en proceso de reformulacin, se indag sobre el papel que jug el COPARE en el proceso de formulacin anterior. Los propios miembros del COPARE encuestados sealan que el PER anterior fue su aporte; sin embargo, no hay coincidencias en las opiniones, ya que cuatro de los diez encuestados opinan que el PER no fue un logro del COPARE. Esta diferencia evidencia cuestionamientos de fondo sobre el aporte de este y sobre la legitimidad del PER. Esto ltimo se observa en las respuesta sobre el papel del COPARE en la formulacin del PER (ver el cuadro 8), donde la mayora se inclina por afirmar que el COPARE no ha logrado que el PER se elabore y apruebe; la tendencia a sealar que el COPARE no ha movilizado a los actores es otro aspecto que se observa.
Cuadro 8. Con cules de las siguientes frases estara de acuerdo, medianamente de acuerdo o en desacuerdo? (Junn)
El COPARE ha logrado que el PER se elabore y se apruebe. El COPARE ha logrado convocar a los actores sociales para que parcipen en la formulacin del PER. El COPARE no ha logrado casi nada.
Otros
No sabe / No opina
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Lo anterior se explica en parte al analizar el funcionamiento del COPARE. Se seala debilidad y se cuestiona su desempeo, aspectos que son asociados al hecho de que pertenece al sector educacin, el cual goza de baja credibilidad y se percibe como conflictivo.
El COPARE nunca ha funcionado en el nivel de sus responsabilidades, porque se ene que ver el rol y la responsabilidad de quien ene la funcin de dirigir. Funciona en una forma muy dbil, poco representa va, poco dinmica, muy poco en trminos de autoevaluacin y de autocr ca y [con] poca voluntad de mejorarse. Si evaluamos y analizamos su vigencia, la dinmica de su ac vidad, encontraramos que mayoritariamente ha estado acfalo, por la responsabilidad de quien debe dirigir. El sector educacin es el menos creble y ms conic vo. (Entrevista al representante de la MCLCP-Junn) Nunca ha funcionado el COPARE. Entonces nosotros ya hemos organizado, tenemos la junta direc va, queremos una par cipacin importante en lo que es el diseo curricular para la educacin. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-Junn)
Ello evidencia que los actores integrantes del COPARE comprenden escasamente su papel clave para dinamizar los espacios de concertacin, lo que se suma a la poca voluntad poltica y a la escasa disponibilidad de tiempo y priorizacin de estos procesos, todo lo cual juega a favor de su debilitamiento. A pesar de que el COPARE tiene un bajo dinamismo, los integrantes que participaron en el grupo focal sealan que los principales hitos y avances logrados han sido:
Vigilar la ges n educa va y par cipar en diferentes campos o rubros que corresponden al desarrollo educa vo. El fortalecimiento ins tucional tanto desde el punto de vista legal como ins tucional del COPARE. Logramos una accin ac va y produc va en la construccin del PER en coordinacin con el consejo nacional. Haber propiciado la primera reorganizacin de la direccin regional de educacin con la designacin de un director regional propuesto por el COPARE, lo que origin la renuncia del director y del COPARE en la poca del presidente regional Duarte. (Grupo focal con miembros del COPARE-Junn)
Incluso con respecto al proceso de formulacin del PER se percibe que el COPARE estuvo presente pero con poco protagonismo, siendo esa una de las principales funciones que debi desempear, como s ha sucedido en otros mbitos analizados.
En algn momento par ciparon en la formulacin del PER, en la ges n anterior, sin la suciente fuerza que debiera tener, pero son los nicos momentos en que hemos visto su parcipacin. (Entrevista al representante de la MCLCP-Junn)
Las contradicciones que se evidencian entre los participantes en el grupo focal y los encuestados, todos miembros formales del COPARE, evidencian que, dependiendo de a quin se pregunta, las percepciones varan sustancialmente. Ello se debe a que no existe una visin comn entre sus miembros, lo que refleja deEl COPARE tena que haber sido uno de los principales impulsores para [que] la sociedad civil bilidades estructurales que no se han logrado pueda par cipar. (Entrevista a representante abordar probablemente por su escaso o nulo dinamismo organizativo. de la DRE-Junn) Si bien el COPARE no tiene antecedentes de funcionamiento sostenido en la regin, el representante de la DRE seala que desde el ao pasado se ha convocado a la restructuracin de sus integrantes con la intencin de dinamizarlo. Es probable que el reporte del SSII-PER recoja este proceso y por ello el indicador de
La mayora de miembros del COPARE encuestados coinciden en sealar que esta instancia no funciona. Esto confirma lo anterior sobre las percepciones de su funcionamiento. Las razones del bajo dinamismo organizativo tienden a sealar que se debe a que la DREJunn no convoca.
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participacin alcanza el nivel 2.

Hemos impulsado la par cipacin ac va de los integrantes del COPARE. Dentro de ello, al mes de octubre del 2011, logramos proyectar y luego emi r la resolucin de conformacin de COPARE a nivel regional, lo cual no exis a desde el mes de enero a octubre, en donde el presidente era el director regional y mi persona se me encargaba como representante del director regional. Se ha impulsado desde octubre, noviembre, diciembre reuniones permanentes para que el COPARE pueda entender su rol protagnico en el futuro de la educacin. Se ha planteado armar el estatuto del COPARE, el plan de trabajo de COPARE 2012. Entonces, se ha ido avanzando y existe dentro del COPARE una organizacin llamada SSII-PER que trabaja con el Consejo Nacional de Educacin y ene como funcin ver la ejecucin de los proyectos educa vos regionales de Junn. Entonces los obje vos del SSII-PER y PER han sido incorporados dentro del plan opera vo ins tucional del COPARE. Entonces para el 2012 ya tenemos incorporados algunas pol cas en el marco del SSII-PER y PER. (Entrevista a representante de la DRE-Junn)
Ciertamente, esto debe producir incomodidad en los dems integrantes y, como resultado, un debilitamiento del espacio para la gestin concertada de las polticas educativas.
[] a veces hay actores que poli zan el hecho o aprovechan el espacio para protagonismo. Esta es una dicultad que tenemos en el COPARE. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-Junn)
Relacionado con la poca claridad de la naturaleza institucional del COPARE, est el hecho de que los actores no asumen la responsabilidad y la apropiacin del espacio como un derecho a la participacin en la gestin del bien comn, como bien seala el representante de la MCLCP.
En su opinin, cree usted que el COPARE hace vigilancia y rendicin de cuentas que asegure la transparencia de la ges n educa va? Nunca han hecho un informe de ges n del COPARE Creo que por un lado no ha habido el suciente fortalecimiento de capacidades para la vigilancia o para la par cipacin, ah tendramos que responsabilizarnos muchas ins tuciones. (Entrevista al representante de la MCLCP-Junn)
Una de las limitaciones del funcionamiento del COPARE es la poca claridad sobre l en algunos de sus integrantes, que aprovechan el espacio con otros objetivos.
2.2.2
Demandas para el fortalecimiento del COPARE de Junn

Los miembros del COPARE encuestados sealan que las actividades realizadas con mayores logros, en los ltimos cinco aos, han sido la implementacin de talleres y de mecanismos de consulta para recoger aportes para la construccin del PER, como muestra el cuadro 9. As, a pesar del bajo nivel de dinamismo, se aprecia que el COPARE ha tenido una participacin en la construccin del PER, aunque este ha sido desconocido por el actual GR, como se ha sealado.
El anlisis del acpite anterior evidencia las debilidades del COPARE-Junn para su desempeo como actor regional de la gestin de las polticas educativas, entre las que destacan: el clima de desconfianza, escaso dinamismo organizativo, cuestionamientos a su legitimidad y a la representacin de los actores que lo integran y, asimismo, escasa comprensin de los actores sobre la naturaleza institucional de esta instancia.
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Cuadro 9. En su opinin, cules son las acvidades que el COPARE ha realizado con buenos resultados en los lmos cinco aos? (Junn)
Frecuencia
El COPARE ha realizado talleres y/o reuniones para debar el PER
El COPARE ha realizado una campaa para sensibilizar a la poblacin sobre la importancia de la educacin El COPARE ha realizado consultas con los actores para elaborar propuestas educavas como el DCR y la EIB, entre otras
Otros
2*
No sabe / No opina
*Campaas de sensibilizacin (sin la DREJ) y par cipacin en talleres de organizaciones ajenas a la DREJ.
Uno de los primeros pasos identificados que debe emprender el COPARE es la recomposicin de sus integrantes con la finalidad de remontar la legitimidad en la representacin. Asimismo, el representante de la DRE-Junn seala la importancia de contar con infraestructura y con inscripcin en Registros Pblicos. Esto ltimo evidencia una comprensin limitada de la naturaleza institucional y de la norma del reglamento de gestin educativa, que reconoce la institucionalizacin del COPARE sin necesidad de tal inscripcin.
[Y para inuir, cmo se imagina que debera funcionar el COPARE?] Primero, que se arranque desde una legalidad y legi midad de sus integrantes. Eso parte de quines deben estar y quines calican para estar, que no enen que ser simples personas que no representen a nadie y que ms bien por el contrario tengan intereses personales. (Entrevista al representante de la MCLCP-Junn)
Primero, tener un local y lo otro se debe colegiar e inscribir en Registros Pblicos. Qu po de estrategias recomendara?, sera hacer reuniones focalizadas con diferentes actores. (Entrevista a representante de la DRE-Junn)
La demanda por infraestructura (local e insumos de oficina, entre otros) es una demanda sentida por los COPARE a nivel nacional. Sin embargo, la experiencia demuestra que este factor no es condicionante de sus fortalezas, pues en otros mbitos aun con la falta de infraestructura los COPARE han jugado un papel protagnico en los procesos de concertacin y de formulacin del PER.
Un local propio, inscribirse a Registros Pblicos y eso le va a dar cierto soporte, porque nosotros tenemos dicultades, no tenemos dnde reunirnos, no hay local, tenemos que estar andando de local en local y ver desde el pensamiento ms complejo, y entender que nosotros pode-
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mos ser par cipes directos dentro del rumbo que va a tomar la educacin en Junn.. (Entrevista a representante de la DRE-Junn)
e. Coordinar con los COPALE y el CNE [para] el fortalecimiento de los COPALE. f. Opinar sobre las polticas regionales y nacionales. Insistir a los doce directores de la UGEL para que funcionen sus locales con la participacin de los CONEI. g. Promover convenios entre la DRE y organizaciones regionales. h. Estrategias de sostenibilidad del PER tanto administrativa tcnica y econmica. (Entrevista a representante de la DREJunn)
Otro de los factores para el fortalecimiento del COPARE lo constituye la formacin de alianzas estratgicas, como bien seala el representante de la Cmara de Comercio. Esta idea es acorde a los planteamientos sealados arriba sobre la recomposicin del COPARE.
El COPARE necesita de aliados estratgicos, necesita de ins tuciones como la cmara, entre otras de la sociedad civil, porque si trabaja cada uno por su lado, hacemos muy poca fuerza. Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-Junn)
Por otra parte, se indag sobre sugerencias de Respecto a las perspectivas del COPARE, asistencia tcnica, logrando recoger comentacomo se ha mencionado, est en proceso de re- rios que van en el orden de ideas sobre la puescomposicin. Esta crisis, que ciertamente im- ta en prctica de la ruta de trabajo que se ha pulsa a mirar hacia adelante y aprovechar las trazado el COPARE, liderado por la DRE-J, a potencialidades, de cara a fortalecer la descen- travs de la implementacin de estrategias y el tralizacin educativa considerando adems desarrollo de herramientas que permitan forque hay un contexto favorable en la actual ges- mular el PER: tin del MINEDU, puede constituirse en una oportunidad. En este orden de ideas, el repre- Ruta de trabajo, a nivel macro. sentante de la DRE-Junn imagina al COPARE en el futuro con las siguientes potencialidades Socializarla y discutirla en que forman parte de la ruta de trabajo de su mesa. fortalecimiento: Cuantificarla. Ver las actividades de la ruta de a. Seguimiento y evaluacin del PER. Elatrabajo. boracin del nuevo PER. Fortalecimiento. Documentacin. b. Vigilancia social y rendicin de cuen(Entrevista a representante de la DRE-Junn) tas. Empoderamiento de los padres de familia en el desarrollo del PER y el DCR. La mayora de encuestados consideran que el c.Canales de comunicacin y dilogo en- COPARE debe influir en las polticas educativas de la regin. As, las capacidades a desatre poblacin y Gobierno Regional. rrollar deben estar orientadas a la incidencia d. Realizar las doce mesas de dilogo, una pblica y poltica, lo cual armoniza con los planteamientos de la DRE-Junn (ver el cuapor cada UGEL. dro 10).
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Cuadro 10. Con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, medianamente de acuerdo o en desacuerdo? (Junn)
De acuerdo
En desacuerdo
El COPARE es un espacio de parcipacin para la concertacin de las polcas educavas
El COPARE debe inuir en las autoridades para que se implemente el PER
10
La calidad educava debe cambiar, por eso es importante la inuencia del COPARE en las autoridades educavas y del Gobierno Regional El PER es un instrumento de gesn de las polcas educavas, por eso el COPARE debe exigir que se implemente.
Otros No sabe / No opina
0 0
Existen coincidencias respecto a lo que debe pecto a que debe incorporarse la representahacer el COPARE, entre los miembros encues- cin de padres de familia y estudiantes. tados (ver el cuadro 11). Respecto a los temas con menor consenso, se Todos consideran que el PER debe ser cono- menciona la ampliacin de la participacin de cido por la ciudadana y que para ello el CO- actores, pero esto no llama la atencin debido PARE tiene que jugar un papel estratgico. a que otros estudios evidencian que el mundo Igualmente, hay acuerdo sobre la funcin de de la educacin suele ser muy especializado y seguimiento y vigilancia al PER. poco abierto a la opinin de otros actores que no se desempean en el campo de la educaAs mismo, por unanimidad hay acuerdo res- cin.
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Cuadro 11. Respecto a las estrategias que el COPARE debe implementar para fortalecerse, con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, medianamente de acuerdo o, en desacuerdo? (Junn)
Difundir en la poblacin el conocimiento del PER y de lo que hace el COPARE Hacer seguimiento y vigilancia a las polcas educavas que implementa la DRE Tener una web para informar sobre las polcas educavas
10
10
Ampliar el nmero de actores sociales que parcipan en el COPARE
Incorporar la parcipacin de padres de familia y estudiantes en el COPARE
10
Hacer un reglamento de funcionamiento del COPARE para que sea presidido no solo por el director de la DRE
Desarrollar capacidades para negociar con las autoridades las prioridades de polca educava
Otros
No sabe/ no opina
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2.3 San Marn: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE

El reporte del SSII-PER coloca a San Martn en el nivel 2 en cuanto a gestin participativa, mientras el rea de planificacin es la que muestra el ms alto nivel, situndose en 5: Como se observa, el rea ms desarrollada de la regin San Martn es la de la articulacin progresiva del PER en las herramientas de planificacin regional, que se ubica en el nivel 5 o muy avanzado de la escala. respecto a la participacin y concertacin ciudadana, como se ver ms adelante, los procesos discurren por el canal institucionalizado denominado Consejo Regional de Educacin.
Sin duda, entre los cuatro mbitos analizados, San Martn resulta ser uno de los escenarios regionales ms favorables a los procesos de concertacin en relacin a la gestin de las polticas educativas. Un factor que juega a favor En un nivel intermedio se encuentra el rea de de esto es el hecho de que el presidente regiola gestin presupuestal (rea 2): en el nivel 3 nal, Csar Villanueva Arvalo, ha sido reelecto de la escala. Las reas que se encuentran en un nivel inicial segn la calificacin en la escala, y por lo tanto tiene mayor experiencia en la son las de profesionalizacin de la funcin p- gestin del Gobierno Regional. blica y gestin participativa, se encuentran en Se suma a ello la implementacin del modeel nivel 2 (CNE s. f.c). lo de gestin educativa descentralizada de San Los resultados del anlisis coinciden con el Martn, que ha sido normado y se viene ejecuSSII-PER en el sentido de que la agenda educa- tando a travs de varios PIP con la asistencia tiva es una prioridad para el GR. Por otro lado, tcnica de Suma-Usaid 6.
2.3.1 Percepciones sobre el COPARE de San Marn

Los actores entrevistados perciben que el escenario regional para la concertacin de las polticas de desarrollo es favorable, aunque con ciertas limitaciones. Se percibe que existe apertura al dilogo, pero que algunos funcionarios no armonizan con el enfoque participativo del presidente regional. La crtica viene fundamentalmente del hecho de que los acuerdos que se firman no se cumplen.
Aunque parezca contradictorio, nuestro presidente ene mucha voluntad, ene bastante apertura al dilogo. El problema es que algunos de sus funcionarios no van de la mano con esa apertura de dilogo que ene el presidente Es decir, l toma acuerdos, los rma, pero no se cumplen. (Entrevista a representante de la MCLCP)
A la pregunta Qu valor considera que le otorga el Gobierno Regional a la concertacin: del 1 al 5, qu calificacin le pondra?, desde la MCLCP se valora con 2 debido a las crticas, sin embargo, desde el Gobierno Regional se valora con 4, fundamentando que:
Porque todos los aspectos que enen que ver con la misma par cipacin, concertacin, vigi-
Mediante la Ordenanza Regional N 011-2010-GRSM/CR, el Gobierno Regional de San Marn aprueba el Modelo de Gesn Educava Regional y el Diseo Curricular Regional, asimismo dispone que la Gerencia Regional de Desarrollo Social, a travs de la Direccin Regional de Educacin, como rgano especializado, elabore los instrumentos necesarios para la implementacin del modelo (Gobierno Regional de San Marn 2010).
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lancia son espacios que el mismo gobierno viene promoviendo para que todas las organizaciones par cipen Desde la Gerencia de Desarrollo Social y el GR se impulsa constantemente para que se desarrollen talleres, se desarrollen reuniones intersectoriales de par cipacin que permitan recoger las necesidades del pueblo. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-San Marn)
sarrollo de hace ms de cinco aos y que no ha sido actualizado y que no es reconocido por la mayora de la gente; es una gran debilidad. Si entendemos que todos los procesos son concertados, realmente concertados, los presupuestos par cipa vos se trabajaran de acuerdo al plan de desarrollo. Esa es una de las grandes debilidades que no permiten que la par cipacin ciudadana se sienta en el gobierno. (Entrevista a representante de la MCLCP-San Mar n)
Las percepciones sobre la apertura del presiHay funcionarios que todava no asumen el gran dente regional y los alcances de los procesos potencial que les puede dar lo par cipa vo en la de concertacin se diferencian segn el tipo de toma de decisiones. (Entrevista a representante actor, aspecto que no llama la atencin. Lo inde la MCLCP-San Mar n) teresante es que, con matices, existe coincidencia respecto a la valoracin de la concertacin Tambin se observa con preocupacin el hepor parte del Gobierno Regional. cho de que el presidente regional ha asumido por segunda vez la presidencia de la Asamblea [] no existe una par cipacin masiva en es- Nacional de Gobiernos Regionales y, por la extos momentos de organizaciones de base, emperiencia previa, cuando fue el primer presipresas Doy un ejemplo: ninguna cmara de comercio se anim a par cipar en el CCR, pese dente electo de dicha asamblea en su mandato a que los empresarios representan con los pro- anterior, se piensa que puede haber un descuiductores 40% de la sociedad civil. No ha habido do en la gestin del GR.
mayor inters. Entonces, falta por parte de las autoridades regionales, provinciales, locales, distritales promover la par cipacin ciudadana en sus ambientes. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-San Marn) [] existe una predisposicin por parte de las organizaciones, por la misma conanza y apertura del gobierno para dialogar con la sociedad civil. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-San Marn) Lo otro es que nuestro presidente ha tomado una hegemona como persona pblica. Asumi la presidencia del consejo de la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales nuevamente y ese ao se ha descuidado un poco. (Entrevista a representante de la MCLCP-San Marn)
Otra de las crticas a la gestin regional se relaciona con el presupuesto participativo, ya que se observa que el porcentaje sometido al proceso de concertacin es mnimo, siendo solo Entre los factores que limitan los procesos de 5% del total del Presupuesto con que cuenta concertacin, se identifica que falta actualizar el Gobierno Regional. Pero tambin se sealos planes concertados y promover su conocila que con la asistencia del Grupo Propuesta miento por parte de la ciudadana; otro factor Ciudadana se est buscando mejorar el mecasealado es que los enfoques de participacin nismo participativo. ciudadana no son compartidos entre los funcionarios y las ideologas, entendidas estas [] el ao pasado el Gobierno Regional ha hecomo conjuntos de ideas que representan intecho ejecucin presupuestaria de 250 millones de reses de algunos grupos y actores sociales. soles aproximadamente. Pero de ellos, cuntos
[] existen ideologas pol cas, criterios de cada grupo, de cada organizacin; sin embargo, todos estamos empujando el mismo carro de desarrollo de la regin San Mar n. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-San Mar n) Nuestro GR est trabajando con un plan de dese priorizaron en el presupuesto par cipa vo? Solo apenas diez millones, es decir ni el 5% de la ejecucin presupuestaria que no se concert con la poblacin. Entonces se toman todava decisiones solo en el nivel de gobierno, eso quiere decir que est fallando. (Entrevista a representante de la MCLCP-San Marn) [] gracias a Propuesta Ciudadana, que ha he-
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cho una propuesta que est sirviendo de piso y vamos a ver cmo salen las propuestas de mejorar la ordenanza de presupuesto par cipa vo y tambin par cipar en el plan de desarrollo concertado, donde queremos que aparezca todas las propuestas del acuerdo regional y tambin el plan de desarrollo ins tucional del GR. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-San Marn)
ra de Comercio est informado e involucrado en los procesos de concertacin, lo cual podra considerarse un indicador del nivel de articulacin entre las apuestas econmicas y las de desarrollo humano. Cabe resaltar que en los otros mbitos de anlisis no se observa la misma situacin de involucramiento del actor empresarial.
[] si enes todo ese concepto de ser empresario responsable socialmente, no sabemos si hemos llegado a ese nivel todava, pero yo creo que s hay una nueva visin para inuir en ese poder econmico, en ese poder pol co. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-San Marn)
Respecto a las prioridades de desarrollo de la agenda regional, se observa un balance entre apuestas por el desarrollo humano y apuestas por el desarrollo econmico. As, desde la mirada del representante de la Cmara de Comercio, la agenda regional est enfocada en la produccin de caf y cacao y las apuestas por el desarrollo humano estn centradas en salud y educacin. La encuesta aplicada a miembros del COPARE corrobora la percepcin de que la educacin es una prioridad.
Estamos trabajando en educacin y salud. En educacin hemos hecho seguimiento concertado a las metas que estn en el Programa Estratgico Logros y Aprendizaje, que son parte del acuerdo regional. Hay un informe que se ha elaborado al respecto en una comisin mixta. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-San Marn)
Se percibe que existe un modelo de desarrollo propio de la regin, donde el liderazgo del presidente regional es valorado. Esta apreciacin es un elemento de identificacin con los procesos de gestin del desarrollo en curso que sin duda tienen un componente de cohesin social.
El presidente Csar Villanueva ene un liderazgo indiscu ble en la regin, tal es ahora que nuestro modelo San Mar n debe ser puesto, no como una panacea, sino como un ejemplo de que se puede desarrollar unas cosas. (Entrevista a representante de la Cmara de ComercioSan Marn)
En la misma lnea de ideas, en la encuesta los miembros del COPARE perciben que el tema Como se aprecia en el cuadro 12, La encuesta educativo ha sido priorizado por el Gobierno realizada a miembros del COPARE evidencia Regional. Cabe resaltar que el representante de la Cmacoincidencia sobre la percepcin de los actores entrevistados en relacin a que en San Martn hay avances en el tema educativo.
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Cuadro 12. Con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, en desacuerdo o medianamente de acuerdo? (San Marn)
De acuerdo El Gobierno Regional ha priorizado la educacin El Gobierno Regional est mejorando la educacin El Gobierno Regional no hace nada por mejorar la educacin No sabe / No opina Medianamente de acuerdo 4 4 En desacuerdo
3 5
3 1
0 0
das las autoridades estn comprome das para Los actores identificados ms influyentes en esta implementacin y [para] que sea efec va. la regin son los productores de caf y cacao. (Entrevista a representante de la Gerencia de En el caso del mundo de la educacin, se menDesarrollo Social del GR-San Marn) ciona al Colegio de Profesores, al sindicato de maestros SUTE y a la MCLCP. De acuerdo a la informacin recogida, en San Martn el PER se construy en un amplio proSe percibe que los partidos polticos y los gru- ceso participativo y fue uno de los primero depos regionales son menos influyentes, pero partamentos en aprobarlo. esta apreciacin no coincide con la de los miembros del COPARE, que consideran de Confluyeron en este esfuerzo las ONG, espeacuerdo a los resultados de la encuesta aplica- cialmente AprenDes el proyecto antecesor de da, que el partido del GR es el actor ms influ- Suma, que actualmente se encuentra en ejeyente. cucin. Tambin se movilizaron los actores sociales desde el nivel local a travs de los COUna hiptesis explicativa es que esta discre- PALE y las UGEL. pancia puede reflejar la dispersin de poderes en el escenario regional, no habiendo clara[San Mar n fue] la primera regin en embarcarse en elaborar su proyecto educa vo regiomente actores que influyan de manera deternal. Entonces, haba una mo vacin desde el GR minante en el GR, en todo caso lo hacen en que deca que uno de sus pilares de su gobierno funcin de los temas de la agenda. iba a ser la educacin y el otro iba a ser el as-
El PER fue aprobado en el ao 2006 y se han venido ejecutando algunas de sus polticas a travs de PIP de nivel regional y local. En tal sentido es considerado una herramienta de gestin de las polticas educativas.
Justamente este PER ha sido difundido a nivel de la regin aprobado en el ao 2006 y desde esa poca se viene ejecutando. Si bien es cierto a veces solo nos dedicamos a los que nos compete, pero como educacin ha ido difundindose a lo largo de toda la regin y creemos que to-
pecto ambiental y funcionaban los COPARES y los COPALES, probablemente la mo vacin fue el proyecto educa vo. (Parcipante en un grupo focal con representantes del COPARE-San Marn) [Hubo] un evento grande que se hizo en Tarapoto en el Coliseo Cerrado de San Mar n, donde tuvo una par cipacin masiva con representantes de la UGEL para validar ya y presentar justamente la propuesta de todo un trabajo de consolidacin de diagns co desde las provincias hacia la regin. (Parcipante en un grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
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La misma perspectiva es compartida por los encuestadas muestran una postura ms crtica, miembros del COPARE que fueron encuesta- sealando que el COPARE no ha lograda casi dos respecto a que la aprobacin del PER ha nada (ver el cuadro 13). sido un logro del COPARE. Solo dos personas
Cuadro 13. Con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, medianamente de acuerdo o en desacuerdo? (San Marn)
De acuerdo Medianamente de acuerdo 1 En desacuerdo
El COPARE ha logrado que el PER se elabore y se apruebe. El COPARE ha logrado convocar a los actores sociales para que parcipen en la formulacin del PER.
El COPARE no ha logrado casi nada.
Otros
No sabe / No opina
Las prioridades educativas del PER guardan estrecha relacin con la agenda nacional propuesta por el Consejo Nacional de Educacin y el Ministerio de Educacin. Por un lado, se est implementando el Programa Estratgico de Logros de Aprendizajes, al igual que en otros departamentos del pas, que fuera impulsado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y el MINEDU. Por otro lado, la atencin a la primera infancia es otro tema de la agenda nacional impulsado por diversos colectivos de la sociedad civil regional y que ha sido asumido por el gobierno nacional al igual que por los gobiernos regionales y locales. As mismo, se observa que la agenda educativa est incorporada en la agenda de desarrollo
regional, pues forma parte del plan estratgico del GR, el cual, segn informacin recogida, est en proceso de ser aprobado por ordenanza regional.
[] se ha priorizado la atencin a la primera infancia, lo que corresponde a la ampliacin de la cobertura y atencin que est enmarcado dentro del Programa Estratgico Logros y Aprendizaje (PELA). As mismo, tambin a lo que corresponde a los logros de aprendizaje que es el segundo obje vo principal y lo que es ges n educa va descentralizada. Son tres aspectos que incluso estn incorporados dentro del plan estratgico del Gobierno Regional San Mar n, ya que en das posteriores recin fue aprobado por el Consejo Regional y ya en los das siguiente ya debe de estar saliendo la ordenanza regional de aprobacin de este plan estratgico. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-San Marn)
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Adems de las polticas nacionales, en el marco del PER se han priorizado las polticas de fortalecimiento de docentes y de sociedad educadora.
Todo lo que es fortalecimiento de capacidades docentes ha sido priorizado, eso para nosotros ha sido fundamental En segundo orden, todo lo que es la ges n educa va regional. El otro tema que ha sido fuertemente trabajado ha sido la pol ca de lineamiento con la sociedad educadora. (Entrevista al Director de Educacin de la Regin-San Marn)
nos locales en los presupuestos par cipa vos y es ah donde se logra hacer un proyecto de inversin pblica, donde uno de sus componentes era la elaboracin del Proyecto Educa vo Regional. (Entrevista a un ex Director Regional de Educacin-San Marn)
Los integrantes del COPARE perciben que la dinmica organizativa se ha desacelerado en comparacin a lo que fuera durante el proceso de elaboracin del PER, llegando a percibirse por momentos que no est funcionando. As, una de las principales limitaciones es que hay poca asistencia a sus reuniones. La falta de preRespecto a las percepciones sobre el funciona- supuesto para el funcionamiento del COPARE miento del COPARE, un primer punto a desta- es tambin percibida como una debilidad para car es su composicin: al igual que en los CO- su dinamismo y se considera que el aporte de PARE de otros departamentos, en San Martn las organizaciones de la sociedad civil es vital est integrado por diferentes actores sociales para su funcionamiento. Por otro lado, al estar regionales, como son el sindicato, el Colegio presidido por el director regional, la convocade Profesores y ONGs como Suma y CEPCO. toria est sujeta a la disponibilidad de la DRE, lo que afecta su dinamismo. As, el conjunto de El COPARE est integrado por miembros de la sociedad civil, como el Colegio de Profesores de factores desfavorables ha debilitado las capala Regin San Mar n, el sindicato de maestros. cidades de actuacin para la concertacin del Hemos tenido la presencia de las ONG a travs COPARE.
del proyecto Suma, CEPCO y estn los otros sectores de la regin que son convocados por la direccin regional. (Entrevista al Director de Educacin de la Regin-San Marn) [] el recargo de ac vidades del Director Regional no le permite dar un espacio para la convocatoria de este espacio. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn) Bueno, actualmente el problema es que ya no hay asistencia masiva, hay asistencia, pero no amplia. Tambin el tema presupuestario, porque para que se movilicen de diferentes si os signica un pago de pasajes, estada, alimentacin y eso es bastante complicado. En esa poca haba apoyo de varias ins tuciones para el proyecto educa vo regional Yo creo que aqu lo importante es el apoyo de la sociedad civil de las ins tuciones interesadas por la educacin. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
La trayectoria del COPARE de San Martn, de acuerdo a la informacin recogida, evidencia que este se impuls en el ao 2004 y que para su funcionamiento cont con el soporte financiero de un PIP, lo cual permiti la elaboracin del PER. En su primera etapa, el COPARE fue muy dinmico y un protagonista en el proceso de concertacin del PER. Sin embargo, luego de concluida esta primera etapa y de haber logrado la aprobacin del PER, el impulso inicial se desaceler debido a que se cuenta con menos recursos y hay menor claridad y acuerdos para la actora social7.
En el ao 2004, cuando ya se dio nacimiento al COPARE, se hizo mucha incidencia en los gobier7
En el mismo orden de ideas, la encuesta aplicada a los miembros evidencia que en general se percibe que el COPARE no est funcionando.
Asumimos la siguiente denicin de actores sociales: stos parcipan en la denicin de intereses, prioridades y control del quehacer pblico, buscan incidir en la toma de decisiones, deliberar argumentavamente acerca de los temas de la agenda que preocupa a la comunidad polca y coordinar sus esfuerzos de generacin y ampliacin de bienes pblicos que no aseguran por s solos el Estado ni el mercado (De la Maza 2010: 114).
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Los miembros del COPARE son crticos sobre el funcionamiento de esta instancia: observan que sesiona con poca frecuencia y que, por comentarios recogidos, estas sesiones se llevan a cabo una vez al ao e incluso con menor frecuencia. El bajo dinamismo organizativo del COPARE es tambin cuestionado porque en tanto no existe una asamblea del mismo, solo sesiona el consejo directivo, lo cual conlleva el cuestionamiento de sus acuerdos y de su representatividad.
S, en el 2004, 2005, 2006 el COPARE ha tenido mayor presencia, mayor convocatoria, debilitndose el COPARE en el ao 2006, 2007, 2008, porque no hubo mayores convocatorias por parte de la direccin regional. (Entrevista a un ex Director Regional de Educacin-San Marn) [] la l ma reunin que hemos tenido, para gracar lo que estoy diciendo, se hizo creo en el mes de octubre [2011] Se haba reunido despus de dos aos y despus de dos aos se lea el acta de dos aos atrs donde los par cipantes haban cambiado. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn) El Consejo Direc vo del COPARE no digo que no funcione, eso lo han reconocido ellos. Ellos a quin representan cinco personas?, a una regin? Ah pierde su papel representa vo. Si tuvieras una asamblea sera excelente, esa asamblea se rene cada dos aos, a quin estn representando? Son voceros de ellos mismos, eso hay que corregir. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
representacin de las organizaciones y/o instituciones acreditadas. Tambin hay poca claridad sobre sus funciones. As, por ejemplo, el SUTE plantea su agenda como gremio en esta instancia, que si bien es el espacio para concertar las polticas educativas, entre ellas las relacionadas con los docentes, sin embargo, no constituye un lugar para la negociacin del sindicato. Lo que pasa es que este actor aprovecha la presencia del director regional para plantear su agenda gremial, lo cual genera incomodidad entre los miembros porque se altera la naturaleza institucional del COPARE.
[] hay una escasa par cipacin de los miembros, porque son nuevos. Uno se siente un poco incmodo porque algunos que conocen intervienen y otros no. Incluso esa confusin de roles entre director y presidente del COPARE se da con la gente que par cipa en la base, por ejemplo, el SUTEP va a pedir, a hacer exigencias como SUTEP y no como COPARE, entonces es una confusin. La APAFA va a pedir cosas cuando empiezan las clases; el director le va a rendir cuentas Es decir, es un enredo tal que uno se siente tan mal en la reunin que no conduce a tratar los temas de fondo y lo que debe de hacer es un seguimiento al Proyecto Educa vo Regional. (Parcipante en un grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
Hay quienes califican la participacin del COPARE en el escenario regional con 4 y otros con 2. Quienes la califican con menor puntaje sealan que el COPARE no ha influido en la toma de decisiones, que es ms bien una insLas limitaciones del COPARE se hacen ms tancia consultiva que no logra influir. Por otro evidentes en lo que seala el representante lado, quienes la califican con ms alto puntaje de la MCLCP respecto a su falta de apoyo a pertenecen al sector pblico regional. la campaa de buen inicio del ao escolar que [] fue eso, par cipacin ms consul va, ms impuls el MINEDU y por ello fue la MCLCP no han inuido en la toma de decisiones. (Parquien asumi esta labor de promocin.
COPARE se comprome a apoyar la mejora de la calidad educa va, pero no hizo nada. Pero desde la Mesa de concertacin se hizo el trabajo de promover el buen inicio de clase. (Entrevista a representante de la MCLCP-San Marn) cipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
Otro aspecto crtico es la representacin de las organizaciones e instituciones que integran el COPARE y se observa una alta rotacin en la Segn los respuestas de los miembros del CO-
Es un espacio en el cual nosotros podemos medir cul es el nivel de sa sfaccin de la poblacin frente a los servicios que brinda el Estado a travs de educacin. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GRSan Marn)
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cal, coinciden en la percepcin respecto a las debilidades de esta instancia, las cuales estn referidas a la falta de recursos, la baja asistencia de sus integrantes, el poco conocimiento de la labor que desempean y la escasa voluntad Igualmente, los miembros del COPARE en- poltica para que sea un espacio de concertacuestados, que no participaron en el grupo fo- cin de la gestin educativa (ver el cuadro 14). PARE, los actores ms influyentes en el COPARE son el representante de la DRE, que es usualmente quien lo preside, la MCLCP, el Colegio de Profesores y el sindicato.
Cuadro 14. En su opinin, cules seran las principales debilidades del COPARE como espacio de parcipacin? (San Marn)
Frecuencia
El COPARE no cuenta con recursos
La mayora de miembros del COPARE no parcipan, solo guran en la resolucin.
El trabajo que realiza el COPARE es poco conocido por las autoridades y por ello es poco valorado
Existe escasa voluntad polca para que el COPARE sea un espacio de parcipacin
Otras
No sabe / No opina
En San Martn se evidencia duplicidad de es- tores participen en ambos espacios y que no pacios de concertacin con las mismas funcio- incomode la duplicidad. nes de gestin de las polticas educativas a traEn lo que corresponde a educacin, por ejemvs de la CRE y del COPARE, situacin similar plo, tenemos, la Comisin Regional de Educaa la descrita en Ayacucho. La diferencia entre cin. Esta comisin est representada por diesos dos espacios es que el COPARE perteneferentes representantes, digmoslo as, de la sociedad civil y que par cipan en el tema educe a la arquitectura institucional de la DRE, ca vo de la regin. (Entrevista a representante mientras que la comisin es una instancia prede la Gerencia de Desarrollo Social del GR-San sidida por el vicepresidente del GR. Llama la Marn) atencin que ambos espacios estn integrados La Comisin Regional de Educacin ene ms por los mismos miembros, es decir, que los ac-
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peso, ms decisiones. (Entrevista a un ex Director Regional de Educacin-San Marn) Est funcionando el COPARE y funciona, tambin, la Comisin Regional de Educacin, que es ms una comisin de la parte del ejecu vo que es invitado como parte la Direccin de la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional y algunas en dades invitadas. Pero estando ya hoy fuera de este contexto, podemos darnos cuenta que hay funciones paralelas y eso disminuye o desgasta la fuerza, en todo caso, hace que la sociedad civil vea al COPARE como una en dad ms del gobierno y no como parte de la sociedad civil. Puesto que par cipamos en el COPARE, se par cipa en la Comisin Regional de Educacin. (Entrevista a un ex Director de Educacin de la Regin-San Marn)
Educacin funciona a nivel del DRE, lo preside el Director Regional de Educacin. La Comisin Regional de Educacin est a nivel del Gobierno Regional, entonces lo preside el vicepresidente del Gobierno Regional, prc camente ene una connotacin adems de ser tcnica, ene capacidad de decisiones pol cas. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-San Marn)
La hiptesis explicativa, considerando los hallazgos del diagnstico, es que el debilitamiento del COPARE ha generado un vaco para la concertacin y, al mismo tiempo, que la Comisin, al estar institucionalizada en el GR cobra mayor protagonismo en su dimensin poltica y en tal sentido se ha convertido en el espacio para concertar las polticas educativas, queBueno, el Consejo Par cipa vo Regional de dando desplazado el COPARE.
2.3.2 Demandas para el fortalecimiento del COPARE de San Marn

Esta segunda variable est referida a las demandas de capacidades de los integrantes del COPARE para fortalecer su papel como espacio de concertacin de las polticas educativas regionales. En este acpite se analizarn las potencialidades y los factores limitantes para el desempeo de las funciones del COPARE. Por otro lado, los hallazgos tambin evidencian la necesidad de manejo de herramientas; igualmente se han identificado las necesidades de desarrollo de capacidades para la incidencia pblica y poltica.. Las funciones que el Reglamento de Gestin Educativa atribuye al COPARE son ejercidas con limitaciones, sealan los integrantes del COPARE. En relacin a la funcin de seguimiento al PER, se critica que no se ha evaluado los PIP implementados en este marco. Por otro lado, en relacin al seguimiento al PELA, que correspondera ser realizado por el COPARE, esta es una labor asumida por la MCLCP.
El gran problema es que no ha podido funcionar de acuerdo al rol que le compete, a que me reero. Yo creo que lo que no ha hecho es seguimiento al Proyecto Educa vo Regional y ene que medir, ah ene indicadores, entonces no ha hecho el seguimiento. Nosotros no tenemos una evaluacin de lo que han sido los PIPs, saber cmo les fue. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn) El PER, como parte del seguimiento de la implementacin de las pol cas es la que ha tenido debilidad del COPARE. Uno, por no tener vida orgnica permanentemente; dos, por la agenda apretada de la direccin que lo presida; y tres, porque los actores que pertenecan al COPARE no han estado par cipando de forma orgnica. Es por eso que en el ao 2009 nuevamente se repotencia el COPARE y se hace la invitacin a estas 46 ins tuciones. Pero en estos aos 2009, 2010, 2011 ha tenido su reujo el COPARE, donde se ha tenido que seleccionar a las organizaciones que estn par cipando en el COPARE. Ha venido planicando para hacer el seguimiento de las pol cas. (Entrevista a un ex Director Regional de Educacin-San Marn) S, debe de hacerlo, puesto que quien hace
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mayor nivel de seguimiento al PELA es uno de los integrantes del COPARE, que es la Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza. Ms lo hace como mesa que como COPARE. (Entrevista a un ex Director Regional de EducacinSan Marn)
COPARE pueda aplicar en el marco de su funcin. Los miembros del COPARE sealan, por ejemplo, que no se ha realizado seguimiento y vigilancia a los PIP que se han implementado en el marco del PER, asunto que consideran importante.
Solamente la junta direc va ha dado seguimiento al PER, pero despus el resto de la asamblea no ha par cipado. Tampoco en una evaluacin y balance de la implementacin de las pol cas del PER. Ha estado abocado a la tarea de hacer su reglamento interno, eso ya lo iban a aprobar y de repente llega el director y nos dice que eso lo van a cambiar a nivel nacional, los lineamientos bsicos. Entonces no se ha logrado avanzar ms. Las comisiones estn conformadas en funcin a las funciones precisamente del COPARE, que pareca que iba a dar un norte a esto. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
Otro de los puntos crticos lo constituye la funcin de vigilancia al PER. Como se ha sealado lneas arriba, sobre la arquitectura institucional del COPARE, en la funcin de vigilancia se produce un conflicto de inters en el hecho de que esta instancia es presidida por la DRE y al mismo tiempo debe vigilar la implementacin del PER, que est bajo responsabilidad del rgano educativo regional. Los testimonios recogidos observan que se produce una tensin de intereses al ser el COPARE juez y parte en la funcin de vigilancia. Este es un problema de tipo normativo que no ha sido corregido a la luz de los procesos de concertacin de las polticas educativas, pero que se viene discutiendo en diferentes espacios desde el ao 2008, cuando fue el primer encuentro de los COPARE en Cusco.
[El director regional de educacin] al mismo empo es juez y parte. Cmo puedo ver yo si he cumplido los ejes, perdn, los indicadores, hacer un seguimiento a los indicadores del Proyecto Educa vo Regional, si yo soy quien ejecuta. Entonces, como muchos espacios de par cipacin en el pas, el director es juez y parte, cuando la dicultad que enen ellos es para rendir cuentas. Es tremendo escuchar el reporte de un director regional cuando se le cruza la camiseta de presidente de COPARE y la de director regional, rinde cuentas al COPARE de lo que hace el director regional y ese no es el papel. Tiene que rendir cuentas de lo que hace el COPARE, es decir, todo el seguimiento a la implementacin del plan estratgico del Proyecto Educa vo Regional. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
Si bien se reconoce que el COPARE jug un papel importante en el proceso de concertar el PER, se observa que no se le reconoce la capacidad para plantear lineamientos de poltica y es por ello que se conforma otro espacio: el CRE.
Podemos agregar una cosa muy importante en la regin: el COPARE cumpli una funcin muy importante en cuanto a diagns co. Hacerlo caminar el proyecto fue la dicultad, porque para hacer funcionar el proyecto educa vo se necesitaba lineamientos pol cos y el COPARE no est en la capacidad de hacer ningn lineamiento pol co. Entonces se forma el Consejo Regional de Educacin a inicia va del presidente regional. Lo asume despus el vicepresidente y se renen instancias que manejan el conocimiento de orientacin pol ca. Estaba el consejo regional, la comisin de desarrollo social, la direccin regional, la gerencia de desarrollo social, algunos otros invitados, para buscar la forma de hacer funcionar al Proyecto Educa vo Regional con intervencin del COPARE. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn) Creo que en este caso el Consejo Par cipa vo Regional de Educacin nuevamente debe de retomar acciones que tenga que ver con el fortalecimiento de la par cipacin ciudadana. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-San Marn)
La funcin de vigilancia del COPARE es una de las ms dbiles en cuanto a su puesta en marcha. Esta situacin no es particular del COPARE de San Martn, sino un nudo crtico para todos los COPARE a nivel nacional. Existe una iniciativa nacional para modificar el Reglamento de Gestin Educativa a fin de mejorar el mecanismo de vigilancia que el
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El COPARE cuenta con un plan estratgico y mentarios, este existe pero no se implementa. un plan de trabajo, los cuales no se vienen implementando. De acuerdo a los comentarios As: recogidos, la estructura organizativa del COEl COPARE debe de tener una meta, una visin, PARE es en comisiones que tienen la tarea de un plan de trabajo, de tal manera que: este ao implementar los planes.
[] entonces todos los planes se deshicieron en diciembre, se formaron comisiones que deberan de haber empezado a trabajar en febrero. No hay nada. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn) [] luego de esas reuniones que han concluido en un documento como es el plan estratgico dentro de una pol ca importante del primer gobierno del presidente de la regin, entra en una etapa de latencia, es decir, no funciona orgnicamente. Es como que se adormece y no funciona. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn) qu vamos a conseguir a nivel de COPARE, dos o tres cosas, no necesitamos hacer todo. Quin va a medir, de repente la parte de un informe, hasta el gasto econmico, como se dijo, si invierte porque el COPARE juega un papel muy importante en saber llevar adelante la educacin regional y local. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
Los comentarios recogidos sobre las estrategias implementadas por el COPARE muestran escasa visibilidad pblica, abonan a su debilitamiento como actor regional y al de su capacidad de interlocucin con las autoridades para incidir en las polticas educativas. De las lecciones aprendidas para la negociacin, los comentarios se limitan a mencionar la experiencia de movilizacin social que se dio en el periodo de formulacin y concertacin del PER.
El COPARE ene una capacidad convocatoria, ene una capacidad de recoger informaciones varias, de diferentes niveles y eso ayuda a tener una visin ms clara de lo que se quiere en educacin en la regin. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
Una de las debilidades que identifican los miembros del COPARE es la ausencia de un liderazgo que presida la instancia. Segn la norma, debe presidir el Director Regional de Educacin, pero la experiencia demuestra que por diferentes factores esto no funciona y ms bien constituye un factor debilitante. En algunos casos ello se debe a su recargada agenda, en otros por la ausencia de un enfoque democratizador de la gestin de las polticas educativas regionales.
La ventaja que ene San Mar n es que la gente es par cipa va, es colaboradora, da opiniones, [ ene] la experiencia a nivel pol co con los frentes de defensa, la creacin de la universidad, las instancias a nivel cultural, educacin, o sea, que San Mar n ene una experiencia de convocatoria, una experiencia de par cipacin. Lo que pasa es que se necesita de alguien que lo maneje, que tenga buena mueca para que convoque, un buen lder, que de repente lo debe de tener el presidente regional, pero que no lo sabe aprovechar, ni a las UGELs, el director de la UGEL, que son los que deben de estar liderando. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
En general se aprecia poca claridad respecto a los instrumentos con los que cuenta para el ejercicio de sus funciones.
Las funciones que ene que realizar el COPARE segn su reglamento es que apoya la formulacin de pol cas educa vas regional, que acompae a la ges n educa va, que opine sobre pol cas regionales y nacionales, que haga convenio con la DRE para mejorar las organizaciones educa vas, que haga difundir y cree opinin pblica sobre la regin. En ese caso la recomendacin sera formar un equipo, algo as como mul sectorial educa vo. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn) La recomendacin sera que a nivel de COPARE forme un equipo tcnico mul sectorial de su
Se identifica como una necesidad contar con un plan; sin embargo, de acuerdo a otros co-
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misma gente, a nivel de las universidades, los profesores; y ese equipo tcnico debe de ser una propuesta pol ca, porque solo no se va a dar y a uno solo tampoco lo escucha. Una comisin interna que ayude a recoger eso, lo trabaje, lo procese, yo creo que eso s se podra. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
Marn)
En el proceso de recojo de informacin se pidi sugerencias para la asistencia tcnica, pero los comentarios no fueron claros respecto a demandas de fortalecimiento.
Sin embargo, un tema recurrente es el desarroHay coincidencias en sealar que se requiere llo de capacidades para la vigilancia de la imde una secretara tcnica del COPARE que est plementacin de las polticas educativas. a cargo de la implementacin del plan operaYo pienso que las funciones son de concertativo. cin, par cipacin y vigilancia, son tres aspec[] dentro de lo que corresponde a las estrategias ene que ver mucho esto de implementar una ocina, por ejemplo, con una secretara tcnica que est ac va y permanente ah para ver los temas del COPARE. Y mucho ene que ver que dentro del plan opera vo ins tucional sean incorporados ac vidades propias con presupuesto propio para el funcionamiento del consejo par cipa vo. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-San tos fundamentales que ene el COPARE, como tambin el COPALE. Dentro de este periodo que hemos estado mayormente era de par cipacin, porque hemos par cipado tanto en la formulacin, aprobacin y elaboracin del proyecto. Ms all de otros aspectos no hemos podido lograr todava, pese a la concertacin y vigilancia, no hemos podido lograr nada de ello, porque todava falta mucho que hacer en el trabajo. (Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-San Marn)
2.4 Ucayali: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE

El reporte del SSII-PER seala que Ucayali muestra avances en el rea de profesionalizacin de la funcin pblica, que llega al nivel 4; asociado a ello puede estar el desarrollo de un diplomado de gestin educativa que viene implementando en esta regin la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. Seguidamente, se seala que el rea de presupuesto alcanza el nivel 3. con algunas excepciones que se encuentran en el nivel previo, lo que indica es que en toda esta rea hay bastante camino por recorrer y mucho que mejorar. Es necesario fortalecer el COPARE y el cumplimiento de sus roles como una instancia independiente del sector (CNE s. f.d).
Como veremos en el anlisis de resultados, en Ucayali el COPARE ha tenido un rol imporAl igual que en los mbitos analizados ante- tante en el proceso de formulacin del PER, riormente, la gestin participativa se ubica en sin embargo, de acuerdo a las opiniones recoel nivel 2: En trminos generales, el desempe- gidas, actualmente muestra escaso dinamismo o en esta rea se encuentra en un nivel inicial organizativo.
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2.4.1
Percepciones sobre el COPARE de Ucayali

Se observa que los presidentes de las instituciones coordinan entre s para tener presencia en espacios regionales. Ello refleja condiciones favorables para la concertacin.
Sin embargo, la coordinacin de presidente a presidente es uida, es buena, o sea directamente. Mira, tenemos que asis r en estos momentos a la comisin del congreso y vamos quienes van: llamamos al alcalde, llamamos al presidente y ah vamos. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-Ucayali)
Los actores entrevistados perciben que el escenario regional para la concertacin de las polticas de desarrollo es favorable en trminos generales. Sin embargo, se observa que en espacios como el CCR y el presupuesto participativo la participacin ciudadana ha disminuido y especialmente se aprecia la ausencia de actores sociales.
Nosotros por ejemplo no estamos par cipando de manera directa en la mesa de coordinacin regional, porque haba un presidente que [] asis pocas veces y otra es que el presidente del Gobierno Regional, como autoridad su par cipacin tambin no es directa en el Consejo de Coordinacin Regional, siempre delegan a unos segundos o unos terceros. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-Ucayali) En la regin lo que vemos s hay un buen acercamiento por ejemplo con educacin, en el caso de Estado y sociedad civil, en primer lugar; salud tambin; tenemos el Gobierno Regional a travs de planicacin, en ese escenario estamos muy bien. Ahora, si es que hablamos de espacios de presupuesto par cipa vo, que ya entra la mayor can dad de sociedad civil o par cipacin ciudadana, los espacios de Consejo de Coordinacin Regional, ah ha habido una disminucin de par cipacin ciudadana de parte [de] la sociedad civil. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ucayali)
Las prioridades que se destacan en la labor del Gobierno Regional son los temas de educacin, salud, nutricin, infraestructura y agricultura. Al igual que en los otros departamentos analizados, los programas estratgicos de educacin y nutricin significan una inyeccin presupuestal y ponen los temas en la prioridad de la gestin.
Hablando de programas presupuestales estratgicos, el que ene ms presupuesto es el de educacin en logros del aprendizaje, que son dieciocho millones, y el ar culado nutricional con catorce millones, seguidamente salud materna neonatal y otros programas. De ese enfoque, el que cuenta con mayor presupuesto [es] logros del aprendizaje, porque estamos hablando del enfoque por resultados. Luego el ar culado nutricional. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ucayali) Agricultura tambin estn trabajando ac, apoyo a los productores agrarios, no a los pequeos agrarios sino que cuentan mayormente por decir con cinco hectreas de palma aceitera como mnimo. Entonces hay una inversin, tambin que hay proyectos de palma aceitera, proyectos de camu camu, y de reforestacin, un tema ambiental que tambin estn trabajando. (Entrevista a representante de la MCLCPUcayali)
A la pregunta Qu valor considera que le otorga el Gobierno Regional a la concertacin: del 1 al 5, qu calificacin le pondra?, la representante del Gobierno Regional considera que se le da la importancia debida y la valora con 4. Mientras tanto, el representante de la MCLCP la califica con 2 porque sostiene que se da poca promocin a los espacios de participacin.
Yo le pondra un 2, le falta promover los espacios de par cipacin, sacar en la televisin, en la radio, en la prensa, poner los carteles donde diga presupuesto par cipa vo, en la calle, en la radio, en la televisin. Eso creo que le falta. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ucayali)
En la misma lnea de ideas, la encuesta realizada a los miembros del COPARE refleja que el tema educativo ha sido priorizado por el Gobierno Regional. Cabe resaltar que en el tema educativo, la prio-
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ridad del Gobierno Regional radica en la infraestructura, en la construccin de ambientes educativos en las zonas urbanas, y se observa que la inversin se concentra en los lugares de mayor acceso, hecho que es frecuente en otros departamentos. As, se observa que existe una desatencin en los lugares ms alejados. Siendo una zona de selva, los lugares ms alejados son ocupados generalmente por poblacin indgena, hecho que se observa tambin en otras investigaciones sobre el tema.
El Gobierno Regional por ejemplo se preocupa
por hacer escuelas donde ya hay una escuela o donde ya haba una buena escuela o una buena infraestructura, pero no se preocupa por llegar a los lugares que nunca ha llegado, donde realmente la infraestructura es casi nula, casi baja. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-Ucayali)
Por otra parte, la encuesta realizada a miembros del COPARE evidencia coincidencias sobre la percepcin de los actores entrevistados en relacin a que en Ucayali hay avances en el tema educativo, como se muestra en el cuadro 15.
Cuadro 15. Con cules de las siguientes frases estara de acuerdo, en desacuerdo o medianamente de acuerdo? (Ucayali)
De acuerdo El Gobierno Regional ha priorizado la educacin El Gobierno Regional est mejorando la educacin El Gobierno Regional no hace nada por mejorar la educacin No sabe / No opina Medianamente de acuerdo 6 3 En desacuerdo
3 4
1 3
4 0
Desde la percepcin de los integrantes del COPARE encuestados, los actores ms influyentes son los partidos polticos. Al respecto, las personas entrevistadas tambin sealan a los empresarios y los representantes del Consejo de Coordinacin Regional. Entre los temas de mayor inters de la agenda educativa de Ucayali se encuentran el enfoque intercultural y la educacin bilinge, manifiestos en el PER debido a la diversidad de lenguas nativas existentes en esta regin. Sin embargo, una de las limitaciones es la existencia de varias lenguas nativas que no tienen alfabeto, lo que limita la posibilidad de ensear en la
lengua materna, aspecto que se entronca con el derecho a recibir una educacin pblica en lengua materna. Como seala el director de gestin pedaggica de la DRE Ucayali, se vienen realizando esfuerzos para la atencin del servicio educativo en lenguas nativas y cabe destacar los esfuerzos que UNICEF ha desarrollado al respecto en el campo pedaggico, en produccin de materiales y en apoyo a la DRE Ucayali.
De las diecisis lenguas que tenemos ac, y como usted sabe es un poco di cil, ya que de solamente de cuatro tenemos prc camente el alfabeto, nos falta digamos once, doce de formalizar esto. Entonces esto es una debilidad,
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para contar con una educacin de calidad y pernencia a los nios y jvenes que pertenecen a estas etnias. (Entrevista a representante de la DRE-Ucayali8)
gestin de las polticas educativas.
De acuerdo a la informacin recogida, el PER se construy en un amplio proceso participa[Sobre el] enfoque intercultural bilinge, la en- tivo en el cual el COPARE particip. A este seanza [es] a travs de materiales de acuerdo esfuerzo se sumaron organizaciones como a las etnias. Porque ac no tenemos una etnia UNICEF, Suma-Usaid, Participa y otras organo ms, tenemos diferentes etnias: shipibo, as- nizaciones de la sociedad civil, al igual que las hnincas, machiguengas. Entonces diferentes UGEL. etnias, entonces de qu forma puede llegar a
estas etnias. Entonces, sacar un enfoque de intercultural bilinge donde se elaboren materiales. (Entrevista a representante de la MCLCPUcayali) El 2009-2010 ya se hablaba ms del enfoque intercultural y este ao una informacin que dio el director fue algo de que estn trabajando tres a cuatro materiales; materiales con los idiomas, como es: shipibo, material de ashnincas, entonces ya hay un avance en eso. Por primera vez se le ocurre algo a alguien para la enseanza de los nios y nias con ese enfoque intercultural. Entonces ah es un avance bueno que la direccin regional de la educacin est trabajando. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ucayali) COPARE form parte para hacer posible el plan estratgico regional, que es el que nos gua ahora para hacer nuestras intervenciones en el sector educacin. Pero no conozco mucho cmo se est interviniendo ahora. (Entrevista a representante de la Gerencia de Desarrollo Social del GR-Ucayali) El proyecto educa vo regional que se realiz fue a travs del COPARE, con colaboracin de Unicef, Suma-Usaid, Par cipa, diversas organizaciones de la sociedad civil y del Estado. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ucayali)
La misma perspectiva comparten los miembros del COPARE que fueron encuestados (ver el cuadro 16): la aprobacin del PER ha El PER fue aprobado en el ao 2007 y se ha sido un logro del COPARE. Solo tres personas venido ejecutando algunas de sus polticas a encuestadas muestran una postura ms crtica, travs de PIP de nivel regional y local; en tal sealando que el COPARE no ha lograda casi sentido, es considerado una herramienta de nada.
Cuadro 16. Con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, medianamente de acuerdo o en desacuerdo? (Ucayali)
De acuerdo El COPARE ha logrado que el PER se elabore y se apruebe. El COPARE ha logrado convocar a los actores sociales para que parcipen en la formulacin del PER. El COPARE no ha logrado casi nada. Otros No sabe / No opina Medianamente de acuerdo 1 En desacuerdo
3 3
3 2 0 1
Estaba previsto entrevistar al director de la DRE-Ucayali, pero debido al siniestro que se produjo en sus instalaciones en das previos, ello no se pudo llevar a cabo, movo por el cual se entrevist a un funcionario que no fue designado.
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Respecto a las percepciones sobre el funcionamiento del COPARE, el Director de Gestin Pedaggica de la DRE Ucayali al ser entrevistado dijo no conocer sobre ello. Esto en parte se debe a que el COPARE se encuentra en el rea de gestin institucional. Si bien no corresponde a su rea la coordinacin con el COPARE, llama la atencin su falta de informacin, considerando que corresponde a la DRE Ucayali presidir esta instancia. Este hecho evidencia la escasa visibilidad de dicho consejo.
P. Alguna idea ene de cmo funciona? R. Yo en endo de este COPARE es prc camente para ayudar a la educacin, al fortalecimiento de la educacin. P. Recuerda algo de lo que haya hecho el COPARE desde que se cre? R. No, ese da yo solamente estaba en la cons tucin de la direc va, porque era el primer da, el director no ha estado y tuve que representarlo ah. P. Pero no conoce usted, que est en el sector, qu cosa ha hecho el COPARE, algo que haya hecho desde que se cre? R. No, no, no conozco, no s que han hecho. (Entrevista al Director de Gesn Pedaggica de la DRE-Ucayali)
donde la sociedad civil est representado a travs del COPARE. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ucayali)
El Director de Gestin Pedaggica de la DRE Ucayali menciona que se recibe apoyo de varias organizaciones de cooperacin, pero no asocia este aporte como parte de la concertacin dentro del COPARE.
Mire, nosotros tenemos la oportunidad de que tenemos ins tuciones a nivel mundial que nos estn apoyando, le llamamos ins tuciones cooperantes, como: Unicef, Suma, Fe y Alegra, que nos ayudan con asistencia tcnica en cosas que tenemos y hace aos que vienen hacindolo. Pero nosotros estamos desarrollando tambin algunos proyectos como el PELA, el PIP. (Entrevista al Director de Gesn Pedaggica de la DRE-Ucayali)
La encuesta aplicada a miembros del COPARE que manifestaron ser sus integrantes evidencian las contradicciones detectadas, la mitad de los miembros afirmaron que el COPARE s funciona, mientras que los otros sealaron que no. Los testimonios recogidos muestran que el COPARE ha tenido un rol importante en el proceso de formulacin del PER y que se mantiene activo, aunque con limitaciones, como son, principalmente, la falta de un liderazgo que lo presida, la alta rotacin de sus miembros, la dependencia de los recursos que provienen de la cooperacin para el desarrollo a travs de los proyectos que se implementan en Ucayali y la baja participacin de los actores formalmente miembros.
Por otro lado, el representante de la MCLCP seala que el COPARE s participa en espacios de concertacin y sesiona en asambleas presididas por el director regional de educacin. Otro hecho sealado que refleja de alguna manera la dinmica organizativa del COPARE es su participacin en la discusin sobre la carrera pblica magisterial.
[] el COPARE par cipa en estos procesos. Bueno, hay asambleas que lo preside el director de educacin y justamente a travs de estos COPARE, de estas intervenciones de la sociedad civil, se conform una mesa interins tucional por la campaa del buen inicio del ao escolar entre el Estado y la sociedad civil; y as se hicieron conferencias de prensa. Ah estaba tambin el Foro Par cipacin. Hemos salido al ro a vericar algunas ins tuciones educa vas cmo es el inicio. (Entrevista a representante de la MCLCPUcayali)
Cabe resaltar la valoracin que el representante de la Cmara de Comercio le atribuye al COPARE, ello de alguna manera refleja el posicionamiento logrado, aunque es insuficiente, como lo evidencia el testimonio de la gerente de la Gerencia Regional de Desarrollo Social del Gobierno Regional, quien seala que conoce poco del funcionamiento por estar muy recientemente en el cargo, pero destaca los Bueno, lo que ms recuerdo es la conformacin de una comisin para la evaluacin de do- aportes del PER para la gestin educativa.
cumentacin en la carrera pblica magisterial,
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Mi percepcin sobre el COPARE es posi va. S que han trabajado con muchos actores, s que han sacado mucho material educa vo. (Entrevista a representante de la Cmara de Comercio-Ucayali) [] no conozco mucho sobre las labores que est haciendo el COPARE. Tengo entendido que el COPARE form parte para hacer posible el plan estratgico regional, que es el que nos gua ahora para hacer nuestras intervenciones en el sector educacin. (Entrevista a la gerente regional de desarrollo social del GR-Ucayali)
aplicada a los miembros del COPARE, los actores ms influyentes en l son la MCLCP y el representante de la DRE, en la medida que este ltimo lo preside. Los miembros del COPARE encuestados, que no participaron en el grupo focal, coinciden en la percepcin respecto a las debilidades de esta instancia, las cuales estn referidas a la falta de recursos, la baja asistencia de sus integrantes, el poco conocimiento de la labor que desempean y la escasa voluntad poltica para que sea un espacio de concertacin de la gestin educativa (cuadro 17).
De acuerdo a los resultados de la encuesta
Cuadro 17. En su opinin, cules seran las principales debilidades del COPARE como espacio de parcipacin? (Ucayali)
Frecuencia El COPARE no cuenta con recursos La mayora de miembros del COPARE no parcipan, solo guran en la resolucin. El trabajo que realiza el COPARE es poco conocido por las autoridades y por ello es poco valorado Existe escasa voluntad polca para que el COPARE sea un espacio de parcipacin 6 8
Otras
No sabe / No opina
2.4.2
Demandas para el fortalecimiento del COPARE de Ucayali
Esta segunda variable est referida a las de- regionales. mandas de capacidades de los integrantes del COPARE para fortalecer su papel como espa- En el anlisis de la variable de percepciones, cio de concertacin de las polticas educativas se ha observado que el COPARE no tiene un
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dinamismo organizativo sostenido. Si bien lo tuvo en el proceso de formulacin del PER, este al parecer se ha venido desvaneciendo. En relacin a esto, los hallazgos evidencian la necesidad de manejo de herramientas e igualmente se han identificado necesidades de desarrollo de capacidades para la incidencia pblica y po-
ltica. En el cuadro 18, los encuestados son autocrticos respecto al desempeo del COPARE en todas las funciones que competen a su rol de acuerdo al Reglamento de Gestin Educativa, especialmente en relacin a la vigilancia y la elaboracin de propuestas educativas.
Cuadro 18. Cmo calicara el desempeo del COPARE en las siguientes funciones? Por favor calicar de 1 a 5, siendo 1 la menor nota y 5 la mayor. (Ucayali)
El COPARE promueve la parcipacin de la sociedad civil en la gesn educava El COPARE hace vigilancia y rendicin de cuentas que aseguran la transparencia de la gesn educava
El COPARE elabora propuestas educavas como el DCR y la EIB, entre otras
Otros
No sabe / No opina
Por otro lado, existe consenso respecto al rol que debe jugar el COPARE en la gestin de las polticas educativas a nivel del Gobierno Regional: las y los encuestados afirman que el COPARE s debe influir en tal gestin. En este sentido, el desarrollo de capacidades debera estar orientado a fortalecer su liderazgo para ello.
tar el COPARE para desempear su rol, existe consenso sobre la importancia de posicionar este espacio a travs de diferentes estrategias de visibilidad pblica como difundir el PER y tener una pgina web y de la elaboracin de propuestas articuladas con el seguimiento a la implementacin del PER. En el frente interno, se considera importante elaborar un reglaRespecto a las estrategias que debe implemen- mento de funcionamiento (ver el cuadro 19).
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Cuadro 19 Respecto a las estrategias que el COPARE debe implementar para fortalecerse, con cules de las siguientes frases estara usted de acuerdo, medianamente de acuerdo o, en desacuerdo? (Ucayali)
Difundir en la poblacin el conocimiento del PER y de lo que hace el COPARE Hacer seguimiento y vigilancia a las polcas educavas que implementa la DRE Tener una web para informar sobre las polcas educavas Ampliar el nmero de actores sociales que parcipan en el COPARE
10
10
10
Incorporar la parcipacin de padres de familia y estudiantes en el COPARE
Hacer un reglamento de funcionamiento del COPARE para que sea presidido no solo por el director de la DRE
Desarrollar capacidades para negociar con las autoridades las prioridades de polca educava
10
10
Otros
No sabe/ no opina
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Los miembros del COPARE dan cuenta de que del fortalecimiento de instituciones y en la este espacio ha tenido un dinamismo signifi- prevencin del uso de drogas. cativo en el proceso de descentralizacin de Como COPARE se ha trabajado las pol cas y la gestin educativa. As, los antecedentes de se ha hecho la priorizacin en mediano plazo, participacin ciudadana son favorables para pero an no se reeja de manera efec va. El GR bsicamente se ha empeado en la mejora de la recuperar y fortalecer la actora social. Los tesinfraestructura, que no est como prioridad en timonios recogidos sealan que el COPARE el plan de mediano plazo; pero tambin, como ha participado en espacios interinstitucionales explicaban los compaeros, se estn considerando a travs de proyectos, programas que en y ha contribuido a la elaboracin de diversos las prximas asignaciones presupuestales se va programas y proyectos sociales; entre ellos se a considerar, pero creo que va en buen camino. reconoce la labor que tuvieron en la elabora(Parcipante en grupo focal con representantes del COPARE-Ucayali). cin de los PIP, principalmente en el mbito
Conclusiones y recomendaciones
El anlisis pone en evidencia que el marco institucional creado en la LGE y reglamento, logr enmarcar los procesos de deliberacin de polticas educativas que se venan dando en varios mbitos regionales, los cuales sirvieron de impulso para la concertacin de los PER. As, el marco normativo se constituy en una ventana de oportunidad para institucionalizar los procesos participativos en torno a la formulacin de los Proyectos Educativos. Sin embargo, se evidencia tambin que la normatividad existente recarga de funciones a los COPARE que no pueden asumir y no fomenta buenas prcticas en torno a la gestin concertada de las polticas educativas. En tal sentido, se requiere analizar y actualizar el marco normativo considerando que la DRE es un rgano del gobierno regional, por lo tanto los procesos de concertacin deberan estar ms cerca de la autoridad regional, en aras de fortalecer la dimensin poltica de la concertacin. En su primera etapa, los COPARE tuvieron un rol muy importante impulsando procesos de concertacin sobre la situacin educativa y las propuestas de polticas y medidas en el marco de la formulacin de los PER en una gran mayora de mbitos regionales del pas, pero este impulso se ha perdido en todos los casos analizados por los diferentes factores sealados en el estudio. As, en la mayora de casos analizados se observa una situacin de escasa actividad actual de los COPARE. Los testimonios dan cuenta de estos antecedentes de movilizacin y concertacin para la mejora de la calidad educativa, poniendo en evidencia que s es posible alentar procesos concertados pero que su gran debilidad est en su sostenibilidad. El escaso dinamismo de los COPARE se explica en parte porque los actores que integran los COPARE no han logrado cohesionarse en torno a objetivos relacionados con sus funciones, como podra ser el seguimiento o la vigilancia del PER o de las polticas que se vienen implementando en algunos departamentos a travs de los PIP. Se requiere fortalecer los espacios de participacin y concertacin de la gestin educativa, sin que pierdan su carcter poltico de consensuar las
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polticas para que no se limiten a la movilizacin de los actores. Ello implica que estos espacios se articulen con otras instancias de concertacin de polticas regionales, lo que favorecera dotarlos de una dimensin intersectorial. El anlisis de la informacin nos lleva a adelantar una hiptesis vislumbrada en este estudio y que requiere ser profundizada: La concertacin de las polticas educativas para su implementacin est discurriendo por otras instancias que estn dentro de la arquitectura institucional directa del Gobierno Regional, con similares funciones que el COPARE, es el caso de Ayacucho (CER) y San Martn con la Comisin Educativa Regional (CRE), generando una suerte de duplicidad de espacios, aunque el COPARE no est activo existe normativamente y no se hace uso de este espacio y se crean otros. En tal sentido, el debilitamiento de los COPARE no solo se explicara por el hecho de no tener actualmente una meta concreta y cohesionadora, como fuera la formulacin del PER, sino tambin porque siendo una instancia de la DRE, han perdido su dimensin poltica para concertar, al ser este rgano una gerencia sectorial. En general, la descentralizacin educativa, al igual que en otros sectores, ha adolecido de fallas en su formulacin y aplicacin, teniendo como resultado normas superpuestas, estructuras organizativas yuxtapuestas e inconsistencias en el rediseo de las estructuras desconcentradas del sector educativo. El COPARE como instancia que pertenece a la arquitectura institucional del sistema educativo ha cargado con algunas de tales fallas de diseo, como es la funcin de vigilancia de la implementacin del PER. Igualmente, la designacin de la presidencia al cargo de director/a regional de educacin mostr en la prctica no ser efectiva para el cumplimiento de sus funciones. A diez aos de iniciado el procesos de descentralizacin y de haberse efectuado varios cambios institucionales, se requiere evaluar de manera integral los espacios de concertacin y participacin de la sociedad en el desarrollo regional. Se requiere una mirada analtica integradora para construir una arquitectura institucional que favorezca la participacin y concertacin de la sociedad en el desarrollo regional. La tendencia ha sido a favorecer la participacin y concertacin sectorial, en la ltima dcada. Es momento de hacer un alto para evaluar e idear una instancia de concertacin regional integradora de los mltiples espacios de concertacin sectoriales que se encuentran en situacin similar a los COPARE, con poco dinamismo y atomizados. 5. Respecto a la funcin de vigilancia, que el reglamento atribuye al COPARE, es indispensable generar procesos de reflexin que conlleven a la definicin de esta funcin analizando su viabilidad y la arquitectura institucional que se requiere para la puesta en marcha de iniciativas de vigilan-
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cia. En los casos analizados, en ninguno se han llevado a cabo acciones de vigilancia. Existe un potencial para que los COPARE puedan emprender acciones de vigilancia, recuperar su vigorosidad concertadora que tuviera para la formulacin del PER (en los espacios donde se dio). Por ejemplo en relacin a la implementacin de los Proyectos de Inversin Pblica en varias regiones, as como del Programa Estratgico de Logros de aprendizaje (PELA) y otros programas educativos enmarcados en las prioridades de poltica de alcance regional y nacional. La informacin recogida da luces sobre cmo fortalecer a los COPARE, pero tambin evidencia que la mayora de estos espacios no estn funcionando. En todos los casos analizados hay una fuerte demanda por asistencia tcnica para su fortalecimiento, tales como capacitacin para la comunicacin y difusin, apoyo logstico, recursos para desarrollar iniciativas de movilizacin ciudadana, entre otros. Los hallazgos evidencian la necesidad de clarificar el papel y las funciones que deben asumir los COPARE. En la mayora de casos, los COPARE han sido efectivos para concertar el PER, sin embargo, las otras funciones que se le atribuyen en el Reglamento de la LGE, no han podido cumplirse a cabalidad. Por ello, la necesidad de actualizar el Reglamento evaluando la viabilidad de cada funcin, es decir si estn o no en condiciones de asumirse. Si bien los funcionarios de la DRE y de algunos GR manifiestan inters por fortalecer al COPARE, al mismo tiempo se observa que no hay claridad en las apuestas, especialmente en los mbitos donde se produce la duplicidad de espacios de concertacin educativa. En efecto, la discusin sobre la naturaleza y la arquitectura institucional de los COPARE todava no se ha dado con suficiente profundidad para definir si debe seguir siendo un rgano dentro del sistema educativo o si debe ser un rgano del GR, siendo esto ltimo ms coherente en la medida en que la gestin del sistema educativo ha sido transferida ntegramente a este nivel de gobierno.
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Los Consejos Participativos Regionales de Educacin (COPARE) y la participacin de la sociedad civil

Emma Yep Caldern Petruska Barea Castro

Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES

Centro de Estudios para el Desarrollo y la Parcipacin - CEDEP

Molvina Zeballos Presidenta del Directorio Javier Azpur Coordinador Ejecuvo

Centro Ecumnico de Promocin y Accin Social- CEDEPAS

Centro de Invesgacin Social y Educacin Popular ALTERNATIVA Con el auspicio de:

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Conclusiones y recomendaciones Bibliograa

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Abreviaturas y siglas usadas

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La descentralizacin y los COPARE

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1.1. Los COPARE en el proceso de descentralizacin

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1.2. Marco instucional de los COPARE

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concretamente por su director, y al mismo tiempo es el rgano encargado de implementar el PER.

2.1 Ayacucho: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE

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2.1.1 Percepciones sobre el COPARE de Ayacucho

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do central, tambin se deslegi ma. (Entrevista a representante de la MCLCP-Ayacucho)

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El COPARE no ha logrado casi nada.

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educacin. (Entrevista a representante del GRAyacucho)

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Demandas para el fortalecimiento del COPARE de Ayacucho

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El COPARE es un espacio de parcipacin para la concertacin de las polcas educavas.

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Tener una web para informar sobre las polcas educavas

Ampliar el nmero de actores sociales que parcipan en el COPARE

Contar con herramientas de gesn para posicionarse como actor regional

al mismo tiempo no hay claridad sobre el tema.

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2.2 Junn: el escenario regional de parcipacin en educacin y el COPARE

Percepciones sobre el COPARE de Junn

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El Gobierno Regional valora la parcipacin de los actores en el CCR

El representante del Gobierno Regional parcipa en las reuniones del COPARE

El Gobierno Regional apoya al COPARE con algunos recursos

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