Ainda h lugar para o PREZEIS do Recife?1 Lvia Miranda2 - lianda@terra.com.br Demstenes Moraes3- damoraes@uol.com.

br Grupo Temtico: Gesto Urbana, Democratizao de agendas e Parcerias Apontamentos Iniciais

O redirecionamento das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional, a partir da segunda metade dos anos 70, apontou para um novo padro de interveno pblica que priorizava a regularizao urbanstica e fundiria das favelas, a oferta de lotes urbanizados, a melhoria habitacional nos prprios assentamentos de baixa renda e o incentivo autoconstruo. Esse processo refletiu um conjunto de fatores: o reconhecimento parcial da ineficincia e do carter excludente da poltica; as presses dos movimentos de luta pela moradia mediante ocupaes coletivas de terrenos urbanos e reivindicaes pela posse da terra nos assentamentos de baixa renda; os debates a respeito da pobreza urbana, desnevvolvimento e habitat que, inicialmente travados em mbito internacional, ganharam impulso no Brasil com o incentivo das agncias multilaterais; e a formulao de instrumentos normativos mais adequados s condies scio-econmica-espaciais da realidade brasileira4.

A discusso sobre os novos rumos para as polticas urbanas no contexto de redemocratizao, nos anos 80, ressaltou a descentralizao e a participao5 como requisitos essenciais para fomentar as mudanas de mbito poltico-institucional necessrias a uma gesto urbana mais eficaz e democrtica, contrapondo-se ao modelo centralizador-autoritrio do regime militar, ao mesmo tempo, a retomada das discusses sobre a Reforma Urbana6 a partir da

O presente texto incorpora apontamentos sobre o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social PREZEIS, a partir do trabalho desenvolvido no mbito da Pesquisa Rede Habitat: Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular. 2 Educadora da ONG FASE - Pernambuco, coordenadora do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais e Pesquisadora da Rede Habitat. Doutoranda em Desenvolvimento Urbano na UFPE. 3 Pesquisadoer do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais e Consultor Local da Rede Habitat. Doutorando em Desenvolvimento Urbano na UFPE. 4 A Lei Federal de Parcelamento (Lei 6.766), em 1979, foi outro elemento importante para este processo de redirecionamento da poltica habitacional, possibilitando regras especficas para o parcelamento do solo em reas de interesse social. 5 O processo de participao, aps longo perodo de ditadura militar, representava a possibilidade de democratizao poltica, mediante o estabelecimento de mecanismos e procedimentos que viabilizassem a incorporao atores sociais ao sistema poltico, ao mesmo tempo em que serviria de instrumento para, a partir da democratizao do planejamento e das decises governamentais, um direcionamento mais eficaz e justo dos recursos pblicos. 6 Os eixos principais que aliceravam o iderio da Reforma Urbana eram: o fortalecimento da regulao pblica do solo urbano ressaltando a funo social da propriedade e da cidade mediante a introduo de novos instrumentos jurdicos e urbansticos; a instituio da gesto democrtica da cidade, a partir da criao de canais que garantissem a participao da

intensificao das presses dos movimentos sociais urbanos acaba alavancando uma plataforma de concepo universalista, redistributiva e democrtica que reafirmaria o direito cidade e geraria um intenso processo de formulao de instrumentos e mecanismos de regulao7, planejamento e gesto para intervir na dinmica de produo do espao, possibilitando a estruturao de estratgias para enfrentar, parcialmente, as desigualdades scio-espaciais.

Um dos instrumentos mais significativos que passa a ser discutido neste contexto foi a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) ou rea de Especial Interesse Social (AEIS), visando o reconhecimento e a incorporao da cidade produzida pela populao de baixa renda ao tecido urbano consolidado.

No Recife, a criao das vinte e seis reas Especiais (Decreto 11.670/80) refletiu o contexto de mudanas nas polticas urbanas e, especificamente, o atendimento aos requisitos para implantao do PROMORAR (Programa de Erradicao de Sub-habitao) no Recife. Trs projetos de urbanizao foram elaborados para as favelas Coque, Coelhos (FOTO 01) e Braslia Teimosa8; reas que, historicamente, sofreram intensas presses para a remoo de sua populao e se tornaram marcos da resistncia popular. Esses projetos previam a criao de parmetros urbansticos especiais, de Comisses de Legalizao da Posse da Terra e do Grupo de Trabalho Executivo para Legalizao das reas Especiais. As reas Especiais, em 19839, com alguns ajustes, passam a ser reconhecidas pela nova Lei de Uso e Ocupao do Solo, Lei n. 14.511 de 17 de janeiro sem, entretanto, parmetros que orientassem a interveno pblica para regularizao dos assentamentos.

sociedade civil na gesto das polticas municipais; e a inverso de prioridades com o redirecionamento das polticas urbanas para as reas com insuficincia de infra-estrutura, ocupadas pelos segmentos historicamente espoliados. 7 Em funo da necessidade de institucionalizar os novos princpios comprometidos com a justia social e o direito cidade, diversos segmentos envolvidos com a questo urbana organizaes e fruns polticos e acadmicos - constituram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana e elaboraram emenda popular, com mais de 150 mil assinaturas, que foi entregue em agosto de 1987 assemblia Constituinte, com um arcabouo de instrumentos de planejamento e gesto para a reforma urbana. 8 O processo de urbanizao de Braslia Teimosa, a partir do projeto Teimosinho (1979/80), constitui uma experincia fundamental para a concepo da proposta do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social PREZEIS, anos mais tarde, por conta do processo participativo para elaborao do projeto, instaurado pela comunidade - apoiada por tcnicos e setores da Igreja, e em funo dos parmetros urbansticos (j previa p. ex. instrumentos para impossibilitar a atuao de especuladores e empreendedores imobilirios, com a regulao sobre as dimenses dos lotes e a proibio de remembramentos). 9 Em Belo Horizonte, em 6/01/1983, um pouco antes do estabelecimento das ZEIS no Recife, foram definidos mecanismos legais especficos associados a programas de regularizao de favelas o PROFAVELA (Lei n 3.532); criando no zoneamento municipal a categoria denominada Setor Especial - 4, especfica para a urbanizao e regularizao jurdica das reas.

A partir da iniciativa da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife - CJP (instituio liderada por D. Hlder Cmara, tendo importante atuao no acompanhamento jurdico a conflitos fundirios) e com a participao de diversas entidades do movimento popular, foi elaborado o projeto do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS), prevendo um conjunto de regras, procedimentos e mecanismos para o reconhecimento de outras reas faveladas como ZEIS, para viabilizar a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos e para efetivar um sistema de gesto participativa.

Aps um longo processo de negociao e ajustes, o Projeto de Lei do PREZEIS foi aprovado e sancionado em maro de 1987 (Lei 14.947/87). Em 1995, uma nova lei do PREZEIS foi

sancionada representando o aprimoramento dos parmetros urbansticos e dos mecanismos e procedimentos de gesto. Atualmente, sessenta e seis (66) localidades foram formalmente reconhecidas como ZEIS, ocupando, aproximadamente, 85% das reas de favelas no Recife.

A Lei Orgnica do Municpio e o Plano Diretor de Desenvolvimento da Cidade do Recife (Lei n. 15.547/91) tm como uma de suas prioridades, nos captulos referentes poltica urbana, o tratamento urbanstico das Zonas Especiais de Interesse Social. Na Lei de Uso e Ocupao do Solo so reafirmados os requisitos para a transformao de reas em ZEIS, presentes na Lei do PREZEIS; prevendo, ainda, que os parmetros urbansticos para o controle urbano devem ser estabelecidos por planos urbansticos especficos para cada ZEIS.

Hoje, a esfera pblica Recifense diversa. O conselho municipal de desenvolvimento urbano define as feies urbansticas da cidade e o Oramento Participativo o palco das disputas pelos investimentos municipais. Qual o lugar do planejamento da poltica urbana, da poltica de habitao, regularizao fundiria e urbanstica em reas de interesse social?

O PREZEIS, enquanto canal de participao, obteve reconhecimento e assento em duas importantes instncias oficiais que discutem e definem as diretrizes da poltica urbana: no Conselho de Desenvolvimento Urbano, que tem poderes deliberativos no controle da implementao do Plano Diretor da Cidade do Recife; e tambm no Conselho do Oramento Participativo, institudo em 2001. Esta relao no vem garantindo as interfaces do planejamento, da gesto e das obras aprovadas nestes canais com o planejamento das reas de interesse social onde residem cerca de metade da populao do recifense.

1. A ZEIS como instrumento de regulao e de regularizao A ZEIS est prevista como um dos instrumentos de regularizao fundiria na nova lei do parcelamento do solo urbano (Lei 9.785 de 29/01/99) que altera a Lei 6.766/79 em seu artigo 3. acrescentando o 6. no artigo 2. e no Estatuto da Cidade (alnea f, do inciso V do artigo 4) .

A ZEIS se constitui a princpio, num instrumento de regulao e controle do uso e ocupao do solo, a partir da previso de parmetros urbansticos, dimenses mximas das reas dos terrenos para novos parcelamentos ou resultantes de remembramentos, inibindo, assim, os interesses dos empreendedores imobilirios e comerciais. O efeito imediato a diminuio da presso que estes agentes poderiam exercer sobre as famlias de baixa renda moradoras destes assentamentos10, para transformaes do ambiente construdo com novos objetos imobilirios, e, conseqente, apropriao por segmentos diferentes dos ocupantes originais.

Na maior parte das legislaes municipais a ZEIS vem sendo trabalhada articulada a outros instrumentos jurdicos, urbansticos e de planejamento e gesto participativa para que, de modo coordenado, possa dar maior efetividade ao objetivo de regularizar os assentamentos de interesse social. Em funo das formas de uso e ocupao existentes ou planejadas as ZEIS podem ter classificaes distintas, com normas e parmetros diferenciados, podendo incidir sobre: - terrenos pblicos ou particulares ocupados por assentamentos precrios de baixa renda onde haja interesse pblico em promover a urbanizao e/ou a regularizao jurdica da posse da terra; - loteamentos irregulares, em funo do interesse pblico na promoo da regularizao urbanstica e jurdica do parcelamento; - terrenos no edificados, subutilizados ou no utilizados11, caso sejam destinados implantao de programas habitacionais de interesse social;

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Num tecido urbano como o do Recife, onde h restries geomorfolgicas e geotcnicas, em parte considervel do territrio do municpio, no h reas vazias extensas prximas ao centro e as localizadas na periferia esto concentradas na mo de poucos proprietrios; o instrumento da ZEIS foi fundamental para ampliar as possibilidades de permanncia da populao favelada em reas que, em sua maioria, esto localizadas prximas a parcelas infra-estruturadas da cidade e onde j haviam construdo uma histria de conquista de direitos e estabelecido relaes de vizinhana e laos de afetividade. 11 Diadema, So Paulo, o municpio, no Brasil, onde esta modalidade de reas especiais de interesse social ganhou maior efetividade.

- reas com concentrao de habitao coletiva precria de aluguel (cortios), onde haja interesse pblico na promoo de programas habitacionais destinados populao de baixa renda. O status de ser ZEIS, como instrumento de reafirmao do grau de consolidao do assentamento e a existncia de um sistema de gesto participativa vem habilitando o PREZEIS para a captao de recursos (pblicos ou e frutos de financiamentos de agncias internacionais). importante acrescentar que, de 1999 at 2002, foram registradas quarenta solicitaes para a transformao de assentamentos em ZEIS, nmero expressivo considerando que as 66 ZEIS so compostas por 252 assentamentos / comunidades. Contudo, em funo de um evidente esgotamento do sistema gerencial e da escassez de recursos, o PREZEIS no vem promovendo a expanso do nmero de COMULs. Hoje, das 66 ZEIS, apenas 35 participam do Sistema de Gesto.

So inegveis os resultados alcanados a partir do PREZEIS para as comunidades de baixa renda: a possibilidade da populao de baixa renda permanecer em suas comunidades, inclusive em reas centrais, prximas a localidades com

disponibilidade de servios e equipamentos urbanos; o reconhecimento institucional do direito participao de representantes populares na formulao e

acompanhamento de polticas urbanas; a consolidao da mudana nos padres de interveno urbanstica daqueles

assentamentos. Contudo, as expectativas em relao transformao das condies de vida da populao das ZEIS foram, relativamente, frustradas.
Figura 01 - Transformao de Assentamentos de Baixa renda em ZEIS 1983-2003.

O PREZEIS, ao longo de sua trajetria, no se tornou um instrumento fundamental para as polticas de desenvolvimento urbano e habitacional municipais, considerando a prioridade na alocao de investimentos no mbito municipal e as estratgias de planejamento local; disputando com outros programas e projetos, definies governamentais quanto aos recursos. Duas ZEIS, apenas, tiveram, o processo de urbanizao concludo, Coronel Fabriciano e Joo de Barros; sendo que a primeira teve a regularizao jurdico-fundiria, tambm, finalizada em 1995.

2. Planejamento e Gesto Participativa

O sistema de gesto do PREZEIS est alicerado, fundamentalmente, em duas instncias deliberativas: as COMULs (Comisses de Urbanizao e Legalizao) que so responsveis pela formulao, coordenao, implementao e fiscalizao dos planos de urbanizao e regularizao fundiria a serem desenvolvidos em cada ZEIS e o Frum Permanente do PREZEIS, arena institucional de articulao dos diversos segmentos12 que integram o PREZEIS para discusso e definio das estratgias para o conjunto das reas. Este frum deveria, ainda, gerir os recursos para o Fundo do PREZEIS13, contudo, a no efetivao dessa sua atribuio representa um dos maiores obstculos para o desenvolvimento dos objetivos do sistema de gesto.

Ainda no mbito do PREZEIS, foi instituda a Coordenao do Frum que, alm de coordenar as plenrias, tem o papel de acompanhar o trabalho de todas as instncias tcnicas do sistema e o processo eleitoral das COMULs. Vale citar, tambm, as Cmaras de Urbanizao, de Legalizao e de Oramento e Finanas e os Grupos de Trabalho de Emprego e Renda e de Meio Ambiente que se constituem em instncias consultivas, cuja finalidade subsidiar tecnicamente todas esferas que compem o PREZEIS.

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O Decreto Municipal n 17.595 / 97 em seu Art. 2 prev como integrantes do FRUM DO PREZEIS: dois representantes de cada ZEIS com COMUL - Comisso de Urbanizao e Legalizao - instalada; um representante de cada ZEIS sem COMUL instalada; quatro representantes de entidades gerais do movimento popular; dois representantes de entidades de pesquisas; dois representantes de entidades profissionais; um representante da Cmara de Vereadores do Recife; seis representantes da Empresa de Urbanizao do Recife - URB/Recife, sendo um representante da sua presidncia; um representante da Secretaria de Polticas Sociais; um representante da Secretaria de Planejamento Urbano e Ambiental; um representante da Secretaria de Finanas; um representante da Secretaria de Assuntos Jurdicos e Administrativos; um representante da COHAB/PE; um representante de cada ONG - Organizao No Governamental integrante do PREZEIS. 13 A Lei n. 15.790/93 que instituiu o Fundo Municipal do PREZEIS foi aprovada pela Cmara M unicipal, em 1993, prevendo como possveis receitas: dotaes do oramento municipal; transferncias intergovernamentais; convnios; receita provenientes dos seus prprios recursos; doaes entre outras.

Na Empresa de Urbanizao do Recife URB Recife, uma estrutura especfica para o acompanhamento do sistema tambm foi criada. As Diretorias de Integrao Urbanstica (DIUR) e de Planejamento Urbanstico (DPU), possuem divises especficas para auxiliarem o PREZEIS, so elas: a Diviso de Gesto de ZEIS (DGZ) e a Diviso de Urbanizao de ZEIS (DUZ), articulada a estas existe ainda a Diviso de Regularizao Fundiria (DRF). Atualmente existem 66 Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS no Recife e 40 comunidades pobres vm solicitando a transformao de suas reas em ZEIS 14. 35 ZEIS possuem COMULs instaladas, 8 ZEIS solicitam instalao de COMUL e 2 ZEIS solicitando reviso de limites seus limites legais uma para incorporar reas vizinhas e outra para subdividi-la considerando a necessidade de instalao de mais de uma COMUL.

Mais restritivamente, em relao s comunidades que fazem parte das ZEIS, o Frum do PREZEIS no vem promovendo a aglutinao destas em torno de algumas estratgias para a defesa do interesse comum: a regularizao urbanstica e fundiria; muito menos, para aglutinar as comunidades em lutas mais estruturais.
FIGURA 02 - PREZEIS: Mecanismos de Planejamento e Gesto
ONGS Movimento Popular Tcnicos da Prefeitura Gov. Estadual Universidade

FUNDO DO PREZEIS

FORUM DO PREZEIS
ELEGE

CMARA DE URBANIZAO CMARA DE LEGALIZAO

COORDENAO

CMARA DE FINANAS GRUPOS DE TRABALHO SOBRE EMPREGO E MEIO AMBIENTE COMISSES LOCAIS COMISSES LOCAIS COMISSES LOCAIS

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Trs receberam parecer positivo em junho de 2002.

Um campo fundamental que merece ateno em relao efetividade do PREZEIS diz respeito aos processos participativos, considerando tanto os aspectos institucionais (estrutura formal) quanto s prticas desenvolvidas pelos aos agentes que compem o programa. Alguns dos problemas referentes participao no mbito do PREZEIS merecem consideraes: h dificuldades para o enfrentamento de questes de ordem conjuntural, poltica e econmica15 que no favorecem a criao de um ambiente de mobilizao da base social. Parte significativa da populao est lutando pela sobrevivncia, sem meios ou estmulos para participar de discusses que, imediatamente, no tragam benefcios concretos. o sistema de gesto tende a fortalecer como a principal forma de participao o formato representativo a partir dos lderes eleitos para participarem das COMULs. perceptvel o distanciamento de diversos lderes comunitrios em relao s suas bases. Apesar de serem eleitos por via direta em h, por parte de alguns representantes, desinteresse e/ou incapacidade de mobilizar suas comunidades para o desenvolvimento de processos mais amplos de discusso16;

Em relao do Poder Pblico, h dificuldades para adaptar a mquina administrativa e os tcnicos da empresa de urbanizao s prticas exigidas pelo sistema de co-gesto, mesmo considerando o avano quanto criao de setores (departamentos e divises), no mbito da Empresa de Urbanizao do Recife (URB Recife), especificamente, para conduzir os processos referentes s ZEIS.

Um sistema de planejamento participativo requer o desenvolvimento contnuo de processos de negociao baseados em informaes sobre as realidades das localidades e sobre os projetos. A capacidade operacional da mquina pblica e do prprio PREZEIS, contudo, limitada, para fomentar discusses sobre estratgias para interveno (etapas e prioridades), denotando no s os problemas comuns (escassez de recursos) s administraes municipais, mas as opes e prioridades polticas. Vale ressaltar ainda que, em diversos momentos do processo de planejamento perceptvel falta de sintonia e coordenao entre setores da administrao e at disputas, alguns sendo mais sensveis gesto participativa e s intervenes para

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A crise econmica - que acarreta em problemas concretos para a ampliao da participao (recursos infra-estruturais, operacionais, custos de transporte, alimentao para participar etc.), a descrena em relao s instncias governamentais, entre outros. 16 No foram institudos, ainda, mecanismos permanentes de consulta s bases, com o intuito de evitar o isolamento dos representantes, nem instrumentos de acompanhamento sistemtico, pelos moradores das reas, s aes dos representantes eleitos nas COMULs, inclusive com a previso de mecanismos revogao de mandatos destes, em funo do no cumprimento das suas atribuies.

consolidao das favelas e outros que ainda oferecem resistncia ao reconhecimento da cidade informal.

Em outro campo, no mbito do PREZEIS, a definio do papel das ONGs objeto de controvrsias: por um lado, a assessoria deve contribuir na qualificao da viso e do posicionamento dos representes das comunidades na sua participao nas instncias de gesto; por outro, em vrios momentos, as ONGs vm se posicionando de modo independente j que fazem parte do sistema de gesto. Outro ponto a ressaltar mudana gradativa do perfil dos tcnicos. As assessorias vm sendo solicitadas para desempenhar um papel diferente do papel, dos anos 80, de fortalecimento das organizaes populares. Os tcnicos passaram a ter um perfil mais tcnico e especializado principalmente, no planejamento urbano e no campo jurdico da regularizao da posse da terra. Entretanto, o nmero de tcnicos disponibilizados ainda insuficiente. Por outro lado, o compromisso com o sistema gesto, a partir a participao efetiva nas instncias formais vem diminuindo ao longo dos ltimos anos, denotando a mudana de prioridades dessas instituies.

3. Regulao e controle do uso e ocupao do solo e Mercado Informal

O principal benefcio que a institucionalizao das ZEIS trouxe refere-se implementao de parmetros urbansticos que inibem os interesses dos grandes agentes - empreendedores imobilirios e comerciais, a partir do estabelecimento de limites quanto s dimenses das reas dos terrenos para novos parcelamentos ou remembramentos. Contudo, estes setores vm, em administraes mais conservadoras, tentando influenciar tanto o Executivo como o Legislativo para modificar estes parmetros na direo de uma flexibilizao das normas das reas mais urbanizadas, sob a argumentao de que o instrumento da ZEIS impediria o desenvolvimento da cidade.

A importncia da rigidez de alguns parmetros urbansticos que resguardam a consolidao das ZEIS, no significa que a discusso sobre padres de urbanizao, normas, ndices, ao longo da trajetria do PREZEIS, tenha cessado, principalmente para o aperfeioamento, tanto no mbito de normas gerais como para contemplar especificidades do ambiente construdo e das condies geomorfolgicas. Alguns estudos no campo disciplinar do Desenho Urbano foram desenvolvidos tentando explorar novas alternativas na requalificao das favelas e novos mecanismos de controle e compensao de adensamento construtivo (Moriel, 1993 e
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Botler, 1993). importante registrar tambm o documento produzido pelo Grupo de Trabalho sobre Normatizao das ZEIS, que previa um regramento mnimo de parmetros urbansticos.

H que se ressaltar que a Lei de Uso e Ocupao do Solo (Lei n. 16.176/96) prev os Planos Urbansticos como os instrumentos para normatizao das ZEIS, a partir de parmetros especficos que deveriam resguardar a tipicidade local; todavia, estes planos no vm sendo implementados integralmente, e a insuficincia de parmetros urbansticos gerais, previstos atualmente pela Lei do PREZEIS, acarreta na impossibilidade do estabelecimento de referncias mais consistentes para o processo de planejamento e para um controle urbano mais eficaz.

A histrica inadimplncia e ineficcia do poder pblico quanto ao controle urbano, se por um lado, denota o descaso do Estado, considerando que os investimentos para a constituio de uma estrutura mais adequada de monitoramento e fiscalizao foram e vm sendo muito aqum deste desafio. A ZEIS continuam ignoradas pelos setores de controle urbano, por desinteresse, j que no so setores rentveis do ponto de vista fiscal, e pela falta de parmetros que dem suporte fiscalizao.

Em relao s ZEIS, no importa apenas resguardar os investimentos pblicos e os interesses coletivos, importante verificar tambm a questo da dinmica imobiliria nas ZEIS e a mobilidade residencial com a hiptese de que, em determinadas reas por conta da localizao e / ou por conta dos investimentos pblicos, vem ocorrendo a substituio de populao, mesmo que para segmentos de renda prximos.

4. Regularizao fundiria

O estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social traz, para os processos de regularizao fundiria, a possibilidade de no apenas de consolidar a permanncia de populaes moradoras de reas ocupadas em desconformidade com a lei, mas tambm, de integrar estes processos ao planejamento e controle do uso do solo (aes preventivas) e regularizao urbanstica (aes corretivas).

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O PREZEIS tem previsto na sua Lei a utilizao para Regularizao Fundiria em reas Pblicas a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU), proibindo a doao. A CDRU 17 acaba tendo dificuldades para ser aceita entre os moradores ZEIS, por no implicar na aquisio de direitos equivalentes aos da transferncia da propriedade. Nas reas privadas, o instrumento que vem sendo utilizado a Usucapio Urbana. Entretanto, a inexpressividade dos resultados, com um baixo nmero de titulaes efetuadas, representam uma significativa defasagem em relao ao nmero de famlias potencialmente beneficirias. Atualmente existem no PREZEIS 24 reas em processo de regularizao fundiria 18; 22 reas com CDRU como instrumento de legalizao; quatro reas com USUCAPIO como instrumento de legalizao beneficiando 77.391 habitantes. So 19.296 imveis em processo de regularizao fundiria: 870 Concesses de Direito Real de Uso em tramitao; 1.091 Concesses de Direito Real de Uso entregues aos moradores; 300 aes de Usucapio ajuizadas.

Historicamente, o PREZEIS vem enfrentando problemas comuns aos programas de legalizao da posse da terra no Brasil como: a rigidez da legislao dos registros de imveis; a cultura conservadora do poder judicirio; a falta de continuidade dos programas em funo da mudana de prioridades dos governos; a estrutura dos cartrios, com precrias formas de registro e armazenamento; e outros mais especficos, referentes ao descompasso entre as aes de regularizao jurdico-fundiria e o planejamento das intervenes urbansticas; esse descompasso tambm se verifica considerando a dinmica dos submercados imobilirios informais e as transformaes das reas pelos prprios moradores; h dificuldades, ainda, quanto a um maior aporte de recursos para viabilizar uma estrutura compatvel com o desafio (qualificao dos recursos humanos, equipamentos) etc.

A possibilidade de utilizao de instrumentos de regularizao coletiva - A Concesso de Uso Especial para fins de Moradia e o Usucapio Urbano Coletivo, importantes conquistas para o reconhecimento do direito coletivo moradia, trazem perspectivas para a agilizao dos processos de regularizao fundiria. Estes instrumentos dependem de planos urbansticos,

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A Concesso de Direito Real de Uso CDRU um importante instrumento utilizado na regularizao fundiria de reas de interesse social assentadas em reas pblicas, cuja posse da terra irregular. 18 Cel. Fabriciano, Entra Apulso, Torres, Asa Branca, Vila da Paz, Coelhos, Vila Unio, Jardim Ucha I, Jardim Ucha II, Greve Geral, Aritana, Coque, Vila Felicidade, Planeta dos Macacos, Campo do Vila, Marron Glac, Pe.Miguel, Beirinha, Vila do Vintm, Tamarineira, Vila Esperana/Caboc, Stio do Cardoso, Coqueiral, Trs Carneiros

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que definam os espaos pblicos e privados, reforando a necessidade integrao entre os processos de regularizao fundiria e urbanstica.

O recente interesse das Agncias multilaterais pela regularizao fundiria como forma de incorporao de parte da populao de baixa renda economia formal, pode significar uma oportunidade para captao de recursos que incremente as estruturas institucionais que executam as aes de regularizao. Contudo, o processo de regularizao fundiria, em larga escala, pode gerar, principalmente em reas privadas, graves problemas, como a substituio de usos e de populao, caso no estejam associados a mecanismos que favoream a permanncia da populao original, resguardando o objetivo principal da interveno.

5. As condies de habitabilidade nas ZEIS e o Planejamento e regularizao urbanstica Segundo o Cadastro de reas Pobres19 (PCR/URB; UFPE/FADE, 1998) 659.076 habitantes (46,32% dos habitantes do Recife) ocupam 154.280 domiclios em 421 assentamentos de baixa renda, que apresentam carncia de infra-estrutura e servios urbanos, alm de irregularidades quanto propriedade e/ou s condies de ocupao do solo - numa rea de 3.357 hectares, correspondendo a 15,26% da rea total do municpio. Do total destes assentamentos 252 compem as 66 Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS. A partir dos dados censitrios do IBGE (2000), o Observatrio PE20 estima para as reas ZEIS uma Populao de 592 mil Habitantes, 41,6% da populao recifense em cerca de 150 mil domiclios.

O problema no novo: A ocupao irregular de terrenos associada autoconstruo sempre foi a principal alternativa de acesso moradia para a populao de baixa renda no Recife. O recenseamento de 1913 j apontava que 43% das unidades habitacionais eram caracterizadas
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Em 1998, foi realizado o Cadastro de reas Pobres quando foram levantados e analisados 421 assentamentos ocupados pela populao de baixa renda com precrias condies de habitabilidade. Este cadastro oferece uma classificao preliminar das reas - denominada Grau de Pobreza e uma base cartogrfica digital na escala 1:25000 (utilizada neste trabalho). O Grau de Pobreza foi definido a partir do cruzamento de dados de duas ordens: i) Scio-econmicos (definiram o homem pobre) ii) Fsicos-ambientais (para definirem a rea pobre aferidos a partir de observao em vistorias tcnicas locais). Estas informaes receberam uma pontuao que permitiu classificar cada localidade em pobre, muito pobre e crtica. O Cadastro contm, ainda, um banco de dados organizado em fichas tcnicas de caracterizao de localidade . 20 O Observatrio de Polticas Pblicas-PE mapeou a relao existente entre setores e limites de ZEIS e considerou: Um mesmo setor pode conter grupos cujas caractersticas scio-econmicas so extremamente distintas, o que mascara as estatsticas; os limites de setor se baseiam quase sempre em limites territoriais (vias, cursos dgua), secionando muitas vezes unidades espaciais de mesma natureza; O tamanho do setor determinado pelo nmero de domiclios contidos (250 a 350), o seu adensamento no perodo entre Censos (10 anos), proporciona o seu desmembramento, dificultando a comparabilidade.

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como mocambos, o censo dos mocambos de 1939, revelou que quase metade da populao do Recife, 164.837 habitantes, era constituda de mocambeiros e o levantamento realizado pela SEHAB, em 1988-1989, referente aos assentamentos residenciais populares constatou que estes representavam 166.000 habitaes, mais da metade dos domiclios na cidade do Recife que seriam levantados pelo censo de 1991 (305.901).

QUADRO 01 Recife: Nmero de Habitantes, Unidades Habitacionais em Assentamentos Precrios de Baixa Renda. UNIDADES HABITANTES HABITACIONAIS REA (ha) UNIDADE TERRITORIAL Assent. Assent. Assent. N Recife N Recife N Recife Precrios Precrios Precrios ZEIS** reas Pobres* Recife* 592.000 41,6% 659.076 46,32% 1.422.905 100% 84,50% 100% 150.000 39,8% 154.280 41,0% 377.070 100% 84,58% 100% 2.865 13,02% 3.357 15,26% 22.000 100% 85,34% 100%

Fonte: * UFPE/FADE; PCR/URB. Cadastro de reas Pobres da Cidade do Recife, 1998. ** FIBGE. Censo Demogrfico, 2000.

Alguns processos mais recentes em relao aos assentamentos de baixa renda e s ZEIS devem ser considerados: a expanso e adensamento dos assentamentos de baixa renda nas reas perifricas, como p. ex. nos bairros da Vrzea (onde est localizada a ZEIS Rosa Selvagem), Passarinho, Brejo da Guabiraba e Ibura (bairro que contm as ZEIS Ibura-Jordo e UR-5 / TRS Carneiros), vm sendo ocupadas sem planejamento e sem condies adequadas de infra-estrutura, acentuando problemas ambientais e ampliando situaes de risco em encostas decorrentes de ocupaes. A maior parte do incremento populacional no Recife, cerca de 299 mil dos 418 mil habitantes, ocorreu, sobretudo, nas reas de colinas a noroeste, oeste e sul; o adensamento dos assentamentos de baixa renda em reas centrais, como o caso de Braslia Teimosa, expresso significativamente na coabitao, sobrecarregando a precria infra-estrutura existente e piorando as condies de salubridade e conforto ambiental, com a verticalizao e expanso das construes nos lotes. A impossibilidade de ascenso scio-econmica de muitas famlias pobres e sua resistncia para se manter em reas com acesso a servios e oportunidades de trabalho e renda vem acarretando na intensificao da autoconstruo nos assentamentos em reas centrais.

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A experincia do PREZEIS vem representando uma mudana expressiva nos padres de planejamento e de interveno urbanstica dos assentamentos precrios ocupados pela populao de baixa renda21. A partir de Planos Urbansticos22, o assentamento estudado para uma interveno integral, respeitando a sua tipicidade (morfologia urbana).

O PREZEIS, contudo, no vem obtendo resultados expressivos no campo da regularizao urbanstica; alguns fatores merecem ser destacados: a execuo incompleta dos planos urbansticos, decorrente da falta de recursos e sua m gesto 23; a ausncia de projetos executivos; a falta de aes coordenadas entre o processo de implantao de infra-estrutura, relocao de famlias e a disponibilizao de terrenos; a precariedade do acompanhamento tcnico das obras e a falta de controle e fiscalizao sobre os padres urbansticos nas reas; a implementao de aes pontuais, que, em muitos casos, ignora a ordem mais racional de implementao da infra-estrutura entre outros

Para o Recife, cidade onde a maior parte de sua populao vive em condies precrias de habitabilidade, explicitar os problemas e estrangulamentos do PREZEIS, considerando os seus diversos campos de atuao, relacionando-os aos interesses, estratgias e prticas que esto em jogo na gesto e na produo do espao pode fornecer pistas metodolgicas para se discutir, de maneira ampla, a constituio e fortalecimento de espaos de gesto participativa e para a discusso de interesses e formulao de agendas pactuadas no sentido de criao de alternativas inovadoras para os programas de regularizao fundiria e urbanstica dos assentamentos de baixa renda.

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Uma onda de renovao das concepes de planejamento da interveno urbanstica para favelas se desenvolveu no anos 80, tendo como principais molas propulsoras: as transformaes de concepes no mbito dos programas governamentais, considerando as diretrizes apontadas por organismos de financiamento internacionais e as condies para financiamento destas polticas; as novas idias no campo do planejamento urbano, a partir, da discusso sobre instrumentos urbansticos e de novas experincias no campo do Desenho Urbano, alimentando a constituio de um novo iderio, diversificado, que contaminou, parcialmente, tcnicos governamentais e de assessoria aos movimentos. 22 O Plano Urbanstico se consolidou como instrumento de definio das etapas para a implementao dos processos de regularizao urbanstica e jurdico-fundiria, devendo prever: diretrizes e parmetros urbansticos especficos para o parcelamento, uso e ocupao do solo; projeto de parcelamento que especifique o traado do sistema virio, as reas destinadas a equipamentos pblicos, as reas no edificantes e os espaos livres de uso pblico; os projetos com as intervenes necessrias regularizao urbanstica da rea e melhoria das condies de habitabilidade da populao a partir da ampliao da oferta dos servios urbanos para atendimento integral, a eliminao de situaes de risco, a instalao de equipamentos pblicos e usos complementares aos assentamentos habitacionais; instrumentos e procedimentos para a regularizao jurdico-fundiria; o nmero de relocaes e as reas vazias necessrias para o assentamento das famlias a serem reassentadas. 23 No processo de estabelecimento de prioridades o Frum do PREZEIS acabam adotando uma estratgia de pulverizao dos escassos recursos que administra.

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Consideraes finais Interesses e Expresses do Poder Local: condicionantes e desafios para o PREZEIS

O PREZEIS, mais do que um conjunto de mecanismos, regras e procedimentos para regular e regularizar as ZEIS consiste em um instrumento de planejamento e gesto, dependendo para sua efetividade, das prioridades, estratgias e aes do executivo municipal. Os perodos de avano e de estagnao para a utilizao dos instrumentos de poltica urbana e para o PREZEIS refletem: por um lado, a descontinuidade das aes e a mudana de prioridades que vm predominando e constituindo um padro reativo de gesto; e, por outro, as distintas posturas das gestes municipais em relao aos canais de participao.

Em nenhuma gesto o PREZEIS se constituiu em um instrumento fundamental da poltica habitacional municipal o que significa, de algum modo, um descaso a uma conquista dos movimentos populares, legislao e ao sistema institudo de planejamento e de interveno em favelas. Como projeto formulado pela sociedade civil, o PREZEIS no pode ser claramente identificado como projeto de uma gesto ou de um administrador24.

O PREZEIS, em sua concepo, teve como um dos seus mais importantes objetivos a integrao da regularizao urbanstica e fundiria a outras polticas sociais, principalmente referente gerao de trabalho e renda, inclusive instituindo um grupo de trabalho em emprego e renda. O funcionamento deste grupo e, de uma forma geral, a articulao dos seus principais focos de interveno com outras intervenes no campo social teve resultados pouco expressivos ao longo da trajetria do PREZEIS.

O PREZEIS ao limitar seu objeto s ZEIS que j tm a Comisso de Urbanizao e Legalizao - COMUL instituda acaba perdendo a oportunidade que, potencialmente, o instrumento da ZEIS tem a oferecer: de se tornar um dos principais instrumentos para a definio das diretrizes e aes estratgicas da poltica habitacional. O programa prev a concentrao de recursos nos assentamentos que participam diretamente do sistema de gesto. Esta (de)limitao do campo de atuao do PREZEIS traz dificuldades para ampliar sua visibilidade e legitimidade em relao a outros segmentos sociais e interesses.

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Mesmo considerando que sua institucionalizao tenha se dado na Gesto de Jarbas Vasconcelos (1985 / 1988).

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Em relao articulao do PREZEIS com outros programas e canais de participao s dificuldades so evidentes. O Frum do PREZEIS apesar de ter assento no Conselho de Desenvolvimento Urbano e no Conselho do Oramento Participativo no vem conseguindo fazer com que os instrumentos de planejamento e de regularizao previstos pela Lei do PREZEIS sejam considerados para formulao de diretrizes e, principalmente, para definio dos investimentos.

No campo da articulao com foras sociais relacionadas questo moradia, h dificuldades para o estabelecimento de consensos e alianas num contexto de intensas disputas por recursos e por visibilidade poltica. Nem a possibilidade de transformao dos assentamentos precrios em ZEIS, considerando os benefcios quanto consolidao das ocupaes e permanncias dos moradores, vem servindo como ponto de convergncia de interesses para os movimentos de moradia. As presses por demandas dispersas acabam contribuindo para a implementao de aes pblicas descoordenadas e pontuais, mas que trazem dividendos polticos aos gestores pblicos.

Referncias Bibliogrficas

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