Planejamento estratgico e gesto pblica por resultados no processo de reforma administrativa do estado de Minas Gerais*

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S U M R I O : 1. Introduo; 2. Estado e economia no Brasil dos anos 1990: o marco institucional que viabilizou a reforma administrativa do estado de Minas Gerais; 3. A lgica do planejamento estratgico como foco de ateno da reforma administrativa e da estratgia de governo em Minas Gerais; 4. Consideraes finais. S U M M A RY : 1. Introduction; 2. State and the Brazilian economy in the nineties: the institutional landmark that made possible the administrative reform of the state of Minas Gerais, Brazil; 3. The strategic planning logic as the focus of the administrative reform and of the governments strategy on the state of Minas Gerais; 4. Final remarks. P A L AV R A S - C H AV E : planejamento estratgico; gesto pblica por resultados; reforma administrativa. K E Y W O R D S : strategic planning; public management by results; administrative reform. Reformar uma organizao j , administrativamente, uma tarefa rdua. Reformar uma organizao como o Estado pode ser ainda mais complicado. Essa tarefa pode tornar-se menos complexa quando o governo capaz de estabelecer estratgias claras de interveno no modelo de administrao pblica e negociao com o Legislativo. Neste artigo desenvolve-se o argumento de que o processo de reforma do Estado em Minas Gerais foi viabilizado pelo desenvolvimento do planejamento estratgico e facilitado

* Artigo recebido em set. 2006 e aceito em mar. 2007. ** Analista do Banco Central do Brasil, pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas (Fafich) da UFMG. Mestre em cincia poltica pela Fafich/UFMG, graduada em administrao pblica pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro. Endereo: SQN 311, Bloco B, ap. 301 Braslia, DF, Brasil. E-mail: izabela.correa@terra.com.br.

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pela poltica de gesto pblica por resultados acordo de resultados que garantiu o alinhamento estratgico dos rgos, entidades e servidores s metas do governo. Mostra-se, ainda, como mesmo em um contexto de reforma do Estado, em que h ampliao do papel regulador do Estado e reduo de seu papel de provedor, possvel aumentar os graus de accountability e responsiveness, bem como fortalecer a sociedade civil. Strategic planning and public management by results in the administrative reform process of the state of Minas Gerais, Brazil Organization reform is by itself a tough administrative task. State reform can be even harder. Nevertheless, it can be less difficult if the government is able to establish strategies to remodel the public administration apparatus and to negotiate with the Legislative. This article argues that the state reform in Minas Gerais was enabled by the development of strategic planning and by the implementation of a public management by results policy result agreement. This article also demonstrates that even when state reform takes place in a context in which the state has a bigger regulatory role and a smaller provider role it is possible to increase accountability and responsiveness and to strengthen civil society.

1. Introduo
O sistema econmico mais racional e humanitrio aquele que depende da existncia de mercados regulados para a alocao de recursos e da presena do Estado para garantir um bem-estar material bsico para todos. (...) Para que as instituies democrticas suscitem adeso e se consolidem, elas precisam ser, em certa medida, justas e, alm disso, eficazes. Przeworski, 1994

Apesar de por muito tempo ter perdurado a idia de que a reduo da interveno do Estado na economia teria grandes conflitos em um governo democrtico, as democracias modernas correm cada vez mais em direo adeso de Estados reduzidos. Assim, instituies democrticas devem ser capazes de, sobretudo, constituir governos com capacidade de reagir mudana das relaes entre as foras polticas; possuir mecanismos de consulta ou controle dos cidados sobre os representantes para a formulao e implementao de polticas pblicas; e respeitar as instituies polticas em vigncia. Estruturar o Estado capitalista e aprofundar os mecanismos de democracia vem tomando a ateno de especialistas (Offe, 1984; Przeworski, 1994, 1995; Lijphart, 2003), fazendo com que a economia poltica alcance visibilidade em todo o mundo. O intento, todavia, de cientistas polticos e economistas
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polticos em estudarem o fenmeno da inter-relao entre democracia e mercado est extremamente relacionado emergncia de um novo modelo de atuao estatal. Desde detectada a obsolescncia do modelo burocrtico weberiano, na dcada de 1980, a partir de um diagnstico da incapacidade do Estado de atendimento dos anseios da administrao pblica e dos cidados, novos modelos surgem na direo de um modelo de Estado gerencial. As mudanas verificadas em diversos pases do mundo, apesar de um longo processo de mudanas, permanecem.1 Reformas de Estado continuam acontecendo e sua relao com a democracia permanece sendo um desafio para os governos que as promovem. Este artigo aponta como a modernizao administrativa do estado de Minas Gerais vem conseguindo, com sucesso, entrelaar reforma de Estado e ampliao da democracia, por meio da especializao da funo planejamento estratgico no Estado, especialmente com a gesto pblica por resultados. Dessa forma este artigo procura explicitar como o governo mineiro conseguiu implementar a lgica de planejamento estratgico pblico, fortalecendo o entendimento da misso do Estado e a atuao da sociedade civil, aumentando os graus de accountability horizontal e vertical. A primeira seo deste artigo apresenta o marco regulatrio nacional que subsidiou a reforma administrativa no estado de Minas Gerais. Esta, por sua vez, apresentada na segunda seo, com especial nfase no planejamento estratgico, na gesto pblica por resultados e na participao do Legislativo e cidados nos processo de reforma. Consideraes finais sero realizadas na ltima seo.

2. Estado e economia no Brasil dos anos 1990: o marco institucional que viabilizou a reforma administrativa do estado de Minas Gerais
A implementao da lgica do planejamento estratgico no estado de Minas Gerais deu-se em um contexto mais amplo, qual seja o da reforma administrativa do estado de Minas Gerais, que, por sua vez, esteve continuamente orientada pela ltima reforma administrativa do governo federal, levada a cabo a
1

Se em 15 de setembro de 2005 a publicao online da revista The Economist lanava olhos sobre as eleies no Japo com nfase para as reformas do aparelho de Estado que, de certa forma, estavam orientando as eleies, quatro dias depois chamava a ateno para as eleies na Alemanha e, mais uma vez, atentava para a questo da reforma de Estado.

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partir de 1995. O Brasil presenciou, at hoje, quatro grandes reformas administrativas enquanto a reforma de 1934, de carter essencialmente centralizador, procurou desenvolver o sistema de mrito no servio civil federal, culminando com a criao do Dasp na Constituio de 1937, a reforma de 1967 institucionalizou prticas de planejamento estratgico, oramento, delegao e coordenao, alterando totalmente os princpios de organizao da administrao pblica federal.2 A Constituio de 1988 criou condies para uma ampla reforma administrativa, podendo, assim, ser considerada, em partes, uma reforma administrativa (Gaetani, 2005). A reforma que teve incio em 1988 apresentaria grandes desdobramentos e rearranjos, seguindo tendncias mundiais, sete anos mais tarde. A reforma do aparelho de Estado, promovida a partir de 1995 no governo Fernando Henrique Cardoso, teve como principal funo o desenvolvimento de novas vises e metas para o Estado, onde o mercado econmico tambm passaria a ter condies mais favorveis para seu desenvolvimento. A reforma administrativa da dcada de 1990, levada a cabo pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (Mare), foi justificada no Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado como conseqncia de uma crise do Estado, definida como:
1. uma crise fiscal, caracterizada pela presente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; 2. o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo e o estadismo nos pases comunistas; e, 3. a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica. (Mare, 1995:15)3

Assim, a reforma administrativa do governo federal seguiu cinco orientaes resultantes das trs macroorientaes estabelecidas pelo plano diretor:

2 Como herana dessa reforma, ainda esto vigentes no arcabouo institucional brasileiro a Lei no 4.320/64; o Decreto-Lei no 199, que redefiniu o modus operandi de controle na administrao pblica federal; e o Decreto-Lei no 200. 3 Vale, contudo, ressaltar que a inteno da implementao de estratgias gerenciais no Estado no visa a superao total do conceito weberiano de burocracia, mas sim fazer com que os elementos essenciais deste modelo de administrao racionalidade e norma atendam de forma superior s necessidades da populao (Lima Junior, 1998).

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introduzir no governo alguns dos parmetros de trabalho prprios do setor privado, como a prpria lgica de resultados; fortalecer as carreiras estratgicas e gerenciais; encorajar descentralizao, delegao e devoluo; revisar os princpios hierrquicos do funcionalismo pblico; reduzir o Estado empreendedor, por meio de privatizao, e transferncia de funes executivas de interesses sociais quando no disser respeito s atividades exclusivas do Estado por meio de instrumentos de contratualizao (Gaetani, 2005). No intuito de definir o planejamento estratgico a partir da viso e da misso do Estado, o Plano Diretor da Reforma do Estado definiu os quatro setores de atuao do Estado: o ncleo estratgico; as atividades exclusivas; os servios no-exclusivos; e a produo de bens e servios para o mercado. A partir dessa definio formou-se a orientao de como deveria ser a atuao do Estado em cada um dos setores. O ncleo estratgico foi definido como o centro de deciso do governo, onde foram formuladas as polticas e as leis que orientaram a execuo de todas as demais atividades. Atividades exclusivas foi o nome dado ao setor em que a produo dos servios deveria, necessariamente, ser realizada pelo Estado, tais como servios de fiscalizao e poder de polcia, entre outros. Nesse sentido o plano diretor previa a criao de agncias executivas mais flexveis, dotadas de maior autonomia de gesto. Os servios no-exclusivos referiramse a servios em que, alm do Estado, atuariam organizaes pblicas noestatais e a iniciativa privada. Nesse mbito, o Estado ficaria responsvel pelo fomento e controle dos resultados, permitindo que a execuo direta desses servios fosse realizada pelas organizaes pblicas no-estatais. A produo de bens para o mercado caracterizava-se por atividades voltadas para o mercado, que deveriam ser transferidas para a iniciativa privada, necessitando de forte regulao quando se tratarem de monoplios naturais. O contrato de gesto apresentou-se como o instrumento de ligao entre o ncleo estratgico responsvel pela formulao e avaliao de polticas e os setores de execuo das polticas pblicas. O contrato de gesto deveria conter a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade, a estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao. Celebrado o contrato de gesto e atendidos os demais requisitos previs-

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tos em regulamento, as agncias executivas e as organizaes sociais garantiam maiores flexibilidade e autonomia gerencial, vantagens que dependiam do fiel cumprimento das metas e resultados estipulados nos contratos. Em 1999, outro instituto legal foi criado com o intuito de implementar a reforma gerencial: as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscips), especificamente voltadas para as atividades no-exclusivas do Estado, assumiram a prestao direta de servios populao. Nesse caso, decidiuse que as metas e resultados a serem alcanados seriam estabelecidos por meio de um termo de parceria constantemente avaliado e acompanhado pelo poder pblico. A reforma administrativa institucionalizada a partir de 1995 no Brasil havia, assim, estabelecido o marco institucional para a promoo de reformas administrativas nos demais entes da Federao. Foi a partir desse ponto que pde ser considerada uma alterao na administrao pblica mineira. S que em Minas Gerais o planejamento estratgico e a gesto pblica por resultados tornaram-se aspectos marcantes do processo de implementao da reforma administrativa e da estratgia poltica.

3. A lgica do planejamento estratgico como foco de ateno da reforma administrativa e da estratgia de governo em Minas Gerais
O processo de reforma administrativa do estado de Minas Gerais comeou pela definio da viso, da misso e das metas do Estado. Para dar incio ao processo de implementao da reforma administrativa, o governo priorizou diversas polticas pblicas que deveriam ser geridas sob as estratgias de gesto definidas no choque de gesto. O choque de gesto pode ser definido como o processo de reengenharia pela qual passou o estado de Minas Gerais nos ltimos trs anos. Entre as diversas polticas que compunham o choque de gesto, uma caracterstica esteve sempre presente: a estratgia do planejamento estratgico. Nesse sentido, e tomando por base a reforma administrativa levada a cabo no Brasil em 1995, a lgica de interveno do setor pblico em Minas Gerais foi revertida para uma lgica de planejamento estratgico da ao estatal baseada em resultados. Para viabilizar o desenvolvimento de um governo que consiga a implementao de polticas pblicas como resultado de um processo de planejamento estratgico, foram definidas iniciativas de curto prazo que facilitariam o alcance dos resultados almejados no longo prazo.

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Como iniciativa de curto prazo, o estado de Minas Gerais presenciou um processo de reforma do Estado que, por si, j deu incio a um processo de reforma institucional que garantiria que o processo de planejamento perdurasse e tivesse eficcia. Foram institudos: o colegiado de gesto governamental e as cmaras temticas; as reas de planejamento, de gesto e de finanas de cada rgo e entidade foram integradas; a funo de gerente executivo de projetos foi implementada; o comit de governana eletrnica; e, entre outras iniciativas, o modelo de Oscip como estratgia de fortalecimento da sociedade civil na promoo de servios no-exclusivos do Estado. Todas essas alternativas de intervenes de curto prazo permitiram que o governo pudesse considerar um contexto de dficit pblico e, ainda assim, partir para outras priorizaes de estratgias polticas. A grande iniciativa para o desenvolvimento da lgica do planejamento estratgico como poltica de gesto do governo foi a integrao entre planejamento e oramento. Em Minas Gerais o ciclo oramentrio inicia-se com o desenvolvimento do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), seguido de instrumentos institudos pela Constituio Federal, quais sejam o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). O PMDI foi definido, na Constituio estadual de Minas Gerais, como um plano plurianual de desenvolvimento a ser apresentado pelo Executivo e discutido com os demais representantes dos cidados no estado. Ao contrrio do que vinha sendo elaborado em Minas Gerais desde a institucionalizao do PMDI, com planos que se estendiam pelo perodo de quatro anos, em 2004 o Executivo estadual props um plano que permitiria aos representantes e aos cidados conhecerem todos os componentes da matriz SWOT foras, fraquezas, oportunidades e ameaas para o governo do estado e, assim, poder traar um plano de governo que fosse sustentado em estratgias de gesto que permitiriam o desenvolvimento do estado a curto, mdio e longo prazos. O texto do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado de 2004-07 expressa a importncia dada funo planejamento estratgico no governo:
O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) , na sua essncia, um plano estratgico indicativo para o estado de Minas Gerais. Nesse sentido, consolida um conjunto de grandes escolhas que orientaro a construo do futuro de Minas Gerais num horizonte de longo prazo (2020) e sob condies de incertezas. Desse modo, o PMDI representa uma resposta consistente a trs grandes questes: 1. onde estamos? 2. aonde pretendemos estar? 3. como chegar l?

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Segundo Kaplan e Norton (1997), um sistema de medio de desempenho organizacional bem construdo capaz de alinhar toda a organizao em torno da estratgia organizacional. Seguindo as tendncias da administrao pblica na adoo de novas prticas de medio de desempenho organizacional (SMD) e de gesto por resultados (Trosa, 2001; Paula, 2005), o governo de Minas Gerais procurou alinhar-se em torno de sua estratgia poltico-administrativa e adotar o foco nos resultados como uma diretriz, no intuito de garantir a execuo dos projetos prioritrios e maior coerncia no processo de tomada de decises. Assim, para garantir que as estratgias do governo fossem efetivamente implementadas, a partir do PMDI foi elaborada uma carteira de 30 projetos estruturadores, denominada Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado (Geraes). Alm de viabilizar o gerenciamento mais intenso sobre a Geraes, o planejamento estratgico tambm deveria envolver o contexto poltico e, portanto, a participao dos deputados estaduais, uma vez que a execuo dos projetos estruturadores dependeria da definio de metas e da aprovao dos oramentos constantes do PPAG e das LOAs, respectivamente. A figura 1, apresentada no PMDI 2004-07, explicita como foi elaborado o planejamento estratgico do governo.
Figura 1

Elaborao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado

PMDI PPAG

Anlise retrospectiva e da situao atual de MG Diagnstico Potencialidades Oportunidades

Cenrios exploratrios de MG 2020 Invariantes Condicionantes do futuro Incertezas crticas Cenrios provveis Principais indicadores

Orientaes estratgicas (2003-2006) Opes estratgicas Agenda de prioridades

Geraes: Projetos estruturadores

Oramentos anuais

Iniciativas estratgicas

Viso de futuro de longo prazo (2020) Cartas do futuro Viso de futuro para 2020

Programas prioritrios

Fonte: PMDI 2004-07.

Ora, uma vez que o Executivo props uma estratgia de governo que relacionava seu planejamento estratgico ao ciclo oramentrio, torna-se de fundamental importncia analisar como o governo procurou aproximar-se e

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relacionar-se com o Legislativo, uma vez que o ciclo oramentrio submetido aprovao da Assemblia Legislativa de Minas Gerais.

A participao da Assemblia Legislativa e dos cidados no processo de planejamento do estado de Minas Gerais
Entrelaar a questo oramentria ao planejamento do governo do estado, numa tentativa completa de implementao dos projetos estruturadores, envolvia, tambm, variveis polticas. No Brasil, o ciclo oramentrio composto por leis e, portanto, depende da aprovao dos parlamentares em relao ao que o Executivo props. Vale, assim, lembrar que o Legislativo um corpo poltico composto por legisladores de partidos e correntes polticas e ideolgicas diversas e, em muitos casos, distintas das do governo. Segundo Girishankar (2001), em um processo de reforma institucional, as instituies que mais importam so as que ajudam os sistemas e estruturas estatais a transformar inputs em outputs e outcomes, facilitando a atuao do governo e o controle dos cidados. A gesto pblica por resultados caracteriza-se, tambm, por ser um dos instrumentos facilitadores da promoo de maior accountability e responsiveness. Segundo Kettl (1998),
As tendncias favorveis gesto pblica testadas no mercado baseiam-se tambm na possibilidade de avaliar o desempenho do aparelho de Estado. Quando se criam incentivos eficincia, devem-se criar tambm meios de avaliar diferentes alternativas. Determinado programa funciona bem? H melhores? A resposta a estas questes fundamentais depende basicamente de que se apossa aferir resultados e adotar o critrio de avaliao para orientar as decises de poltica pblica. Os servios ao consumidor, sobretudo, dependem de que se possa oferecer informao suficiente para que os cidados-consumidores faam escolhas inteligentes. A avaliao de desempenho, portanto, a pedra fundamental de muitas reformas.

Seguindo a opo pelo planejamento estratgico, o Executivo negociou com a Assemblia Legislativa de Minas Gerais a participao dos cidados na consolidao do PPAG no concernente aos projetos estruturadores. A cada ano de instituio ou reviso do PPAG, a Assemblia Legislativa passou a organizar audincias pblicas do PPAG para que os cidados pudessem fazer sugestes de emendas ao plano, bem como pudessem cobrar do governo as aes previamente comprometidas pelo Executivo. As sugestes dos cidados so submetidas Comisso de Participao Popular (CPP) para que ela analise e defina pela insero ou no da proposta de emenda realizada pelos cidados.
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Alm de a CPP ser um projeto de um partido de oposio ao governo, a negociao poltica tambm dentro da Assemblia Legislativa foi responsvel pelo sucesso do planejamento estratgico do governo no estado de Minas Gerais, conforme pode ser destacado em trechos da entrevista abaixo:
Quando discutimos a formatao da Comisso de Participao Popular houve uma intencionalidade poltica de fortalecer o papel da participao no sistema de leis oramentrias. (...) Estipulamos prazos especficos para este tipo de atuao. Uma das coisas mais importantes que o Poder Legislativo faz exatamente analisar as leis oramentrias e fiscalizar a execuo destas leis. Com relao construo do 1o Plano Plurianual [com participao popular], houve uma definio poltica, porque 2003 era o ano em que o governo enviaria o Plano Plurianual. Foi deciso poltica da CPP priorizar a discusso do Plano Plurianual de Ao Governamental, pela sua importncia na construo de polticas pblicas no estado. (...) Fizemos uma opo em construir com o governo do estado essa parceria, porque: primeiro, quem formula o PPAG o governo do estado; segundo, a disponibilizao de informaes depende muito do governo do estado; terceiro, a base do governo, sendo amplamente majoritria na Assemblia, a possibilidade de xito desta participao dependeria totalmente desta parceria com o governo. (...) Buscamos essa parceria por uma leitura poltica de eficcia. (...) O governo do estado tambm valorizou o instrumento do PPAG na sua estratgia de governo. (...) Os projetos estruturadores so a espinha dorsal do rumo que o governo quer imprimir no estado. A deciso foi, ento, compartilhada com o estado. Acho que o governo do estado tambm se interessou [pela formatao CPP PPAG] para divulgar seus projetos estruturadores e fortalecer o instrumento de planejamento. Tanto que a anlise de Lei Oramentria hoje na Assemblia rigorosamente vinculada ao planejamento, como ainda no havia acontecido.4

A vocalizao de preferncias dos cidados tambm foi viabilizada pela implementao do planejamento estratgico com foco nos resultados entrelaado ao oramento. Durante o processo de discusso do PPAG, diversas aes do Plano Plurianual foram alteradas e uma proposta popular deu origem ao 31o projeto estruturador, denominado Incluso Social das Famlias Vulnerabilizadas. Esse projeto, assim como os demais 30 projetos estruturadores, recebeu intensivo acompanhamento e apoio gerencial, tendo sido o de maior

Entrevista com o deputado Andr Quinto, do Partido dos Trabalhadores, realizada em 21 de outubro de 2005. Destaques da autora.

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execuo oramentria at a primeira reviso do PPAG, quando novas metas foram definidas. No concernente s negociaes das audincias pblicas do PPAG, relevante notar que o governo tambm acordou com a Assemblia Legislativa de Minas Gerais a idia de cotas oramentrias para incidncia das emendas dos deputados estaduais. Por meio destas cotas oramentrias, cada deputado poderia apresentar emendas oramentrias at um determinado limite financeiro. Esse fato, certamente, tambm favoreceu a coordenao entre participao e representao no arranjo das audincias pblicas do PPAG em Minas Gerais: Agora, aqui na Assemblia, o parlamentar (...) tem uma parcela que ele apresenta emendas ao oramento R$ 600 mil e est havendo um movimento para aumentar.5 Alm do envolvimento direto dos parlamentares no processo de participao dos cidados no ciclo oramentrio, a definio de um montante individual por emenda para cada parlamentar reduziu ainda mais qualquer possibilidade de competio em torno da questo da participao popular nos projetos estruturadores. A participao cidad no ciclo oramentrio representou tanto uma oportunidade para o aprofundamento da accountability vertical quanto da accountability horizontal. Ao passo em que os cidados ganharam espao para vocalizar suas preferncias e ampliar o controle sobre seus representantes tanto no Legislativo quanto no Executivo os legisladores tambm tiveram a possibilidade de controlar o Executivo no concernente ao resultado das polticas pblicas, uma vez que a gesto pblica por resultados foi, complementarmente administrao estratgica, adotada como diretriz de governo.

A gesto pblica por resultados como componente do planejamento estratgico em Minas Gerais
No Brasil, assim como na Amrica Latina, a avaliao de resultados adquiriu especial importncia quando instituies como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) passaram a foment-la na implementao de reformas no servio pblico. Segundo Santos e Cardoso (2001),
A capacidade de avaliao pode desempenhar um papel decisivo em quatro reas principais na gesto pblica: a) No diagnstico inicial: a partir do cenrio em que se encontra, definir as diretrizes para a formulao do tipo de poltica pblica necessrio;

Entrevista com deputado estadual Andr Quinto, realizada em 21 de outubro de 2005.

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b) No processo decisrio: apresentar alternativas de ao, avaliando custos e benefcios das polticas pblicas adotadas, ajudando a identificar o que funciona e o que no funciona; c) Durante a implementao: o monitoramento dos resultados obtidos ao longo do processo permite que o gestor pilote a poltica, efetuando os ajustes que se faam necessrios, devido a mudanas no cenrio; d) Ao trmino da poltica, avaliam-se os resultados obtidos, em relao ao que se esperava inicialmente.

A gesto pblica por resultados foi, assim, desenvolvida como uma estratgia que tem incio no momento do planejamento estratgico e vai at o processo de feedback das polticas pblicas, podendo ser considerada uma prtica de boa governana e desenvolvimento institucional, respeitando princpios da distribuio eficiente de recursos pblicos e accountability. Em Minas Gerais, seguindo o arcabouo institucional da reforma administrativa do governo federal de 1995, a gesto pblica por resultados foi estruturada por meio de procedimentos de contratualizao em um instrumento de avaliao de desempenho chamado de acordo de resultados. Por meio do acordo de resultados o governo de Minas Gerais, mais especificamente centralizado na Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, passou a garantir que as demais secretarias de estado estariam buscando os resultados para o desenvolvimento do estado. Alcanar uma boa prtica de gesto pblica por resultados no implica somente a implementao de mecanismos de avaliao institucional. A gesto pblica por resultados viabilizada por diversos mecanismos gerenciais, comeando pelo planejamento estratgico das aes governamentais sejam elas organizadas em projetos ou programas; ampliao da flexibilidade gerencial; desenvolvimento de indicadores de desempenho; e, por fim, a avaliao de desempenho, que alm da medio das metas estabelecidas, fornece subsdios para retroalimentao de informaes para o desenvolvimento de futuras metas gerenciais.
Evaluar la gestin en el contexto de la funcin pblica implica desarrollar sistemas que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de la gestin, capaces de asimilar la multiplicidad de objetivos y la heterogeindad de las acciones que realizan las instituciones del Estado. (...) Para evaluar adecuadamente la gestin de un Servicio Pblico es necesario, previamente, definir su misin, formular los objetivos que orientan a corto, mediano y longo plazo su accionar, y estabelecer metas de productividad y de gestin. (...) La medicin de indicadores de gestin, que en estricta lgica tedra que iniciarse por el proceso integral de Planificacin Estratgica, debe involucrar en forma

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participativa a todos los funcionarios implicados en la produccin de un servicio o funcin, por lo que su desarrollo e implementacin deberan beneficiar tanto a sus productores como a sus destinatarios. (...) Adems de las definiciones estratgicas, la medicin de indicadores de gestin est condicionada por la capacidad de la institucin de generar la informacin necesaria y de elaborar los indicadores con niveles adecuados de calidad, certeza y confiabilidad. (Chile, 1996a)

A importncia da gesto pblica por resultados reside na importante distino entre produtos e resultados, ou seja, entre outcomes e outputs. Os rgos e entidades pblicas utilizam insumos financeiros, humanos e materiais para a produo de bens e servios (produtos), destinados consecuo dos objetivos de polticas pblicas (resultados). Enquanto os produtos fornecem uma viso limitada do valor pblico que as polticas pblicas agregam, j que a medio de produtos um processo contnuo que agrega valor s organizaes, os resultados apresentam conseqncias tambm para o ambiente externo. Os projetos e programas de governo devem estar em consonncia com o planejamento estratgico, bem como com os objetivos de governo, para que eles no venham a perder sua prioridade em detrimento de outras aes integradas ao planejamento estratgico, ou mesmo pelo fato de, apesar de gerar produtos satisfatrios, no gerar resultados eficientes. A figura 2 mostra o relacionamento interno de inputs, outputs e outcomes.
Figura 2

Transformando inputs em outputs

Elaborao de polticas e planejamento Gerenciamento de recursos INPUTS

Proviso de servios OUTPUTS

Feedback Regulao OUTCOMES

Fonte: Lawson (apud Girishankar, 2001).

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O planejamento estratgico de recursos da poltica pblica e a seleo de polticas prioritrias servem de inputs para o processo de produo de resultados das polticas. Esse processo de transformao de inputs em outputs realizado a partir da formulao da poltica pblica e da alocao dos recursos administrativos nas aes que levaro aos resultados pretendidos pela poltica pblica. Os outcomes envolvem a implementao de instituies que governam as relaes entre setores da administrao pblica, tais como maior autonomia e flexibilizao gerencial se figura como parte das instituies. Dado o foco no cumprimento de aes definidas, necessria maior vinculao entre a alta direo e suas unidades operativas, para que sejam definidos as responsabilidades e compromissos mutuamente assumidos. Com o objetivo de fortalecer esse vnculo, acordos que estipulam os resultados a serem alcanados so, geralmente, articulados entre as duas partes. Nesse tipo de acordo, as unidades operativas se comprometem a cumprir com as metas previamente estabelecidas, enquanto a alta direo fornece incentivos que favorecem o alcance das metas. Uma vez criadas as instituies que viabilizaro a prtica da gesto pblica por resultados, o monitoramento e a avaliao das polticas ganham importncia vital para a continuidade da gesto pblica por resultados. So esses dois procedimentos que permitem a reviso e o redesenho constantes das peas necessrias para incrementar o resultado das polticas pblicas. Kristensen (apud Ruffner, 2002) afirma que Outcomes reflect the intended and unintended results from government actions and provide the rationale for government interventions. O monitoramento e a avaliao se do por meio dos indicadores de desempenho traados para cada poltica pblica. Dessa forma, preciso que, alm das definies estratgicas, os rgos e entidades da administrao pblica sejam capazes de fornecer as informaes necessrias para a elaborao de indicadores de desempenho com nveis adequados de qualidade, certeza e confiabilidade (Chile, 1996a, 1996b). Esses indicadores garantem o monitoramento da performance das polticas pblicas, de maneira a eliminar procedimentos ineficientes e ineficazes entre os outcomes e os outputs. A internalizao dessas experincias conduz a ganhos de produtividade na prestao de servios pblicos em momentos futuros, alm de viabilizar maior entendimento das polticas governamentais, por parte dos cidados. Segundo o Banco Mundial (apud Santos e Cardoso, 2001),
No public sector can afford to overlook the importance of clearly defining its objectives and priorities, assessing performance against well-defined benchmarks, and changing the bureaucratic culture into one that stresses client service and achievement of results (...) We all have a responsibility to make sure this function is nurtured and supported (...).

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Nesse sentido, o acordo de resultados em Minas Gerais prev maior autonomia aos rgos e entidades que pactuarem por meio desse instrumento de gesto pblica por resultados. Ao mesmo tempo em que o proponente do acordo de resultados rgos ou entidades deve demonstrar seu alinhamento estratgico com relao ao governo, ele recebe incentivos para definir modelos de gesto o que envolve processos, estruturas, pessoas, informao que viabilizem a promoo dos resultados pactuados. De forma a garantir o envolvimento tanto das secretarias de estado quanto de seus servidores, foram oferecidos incentivos interligados aos dois. Aos servidores dos rgos e entidades que celebraram o acordo de resultados foram concedidos prmios por produtividade quando conseguiam reduzir as despesas correntes concernentes a suas atividades. Aos rgos e entidades acordantes foi viabilizada a aplicao dos recursos economizados no desenvolvimento de pessoal, modernizao e racionalizao dos servios pblicos prestados. Alm de garantir maior flexibilidade e autonomia aos rgos e entidades proponentes, o acordo de resultados ajuda na construo da cadeia causal da promoo dos resultados almejados, uma vez que indicadores intermedirios tambm so mensurados. At o final do primeiro trimestre de 2006, j havia 18 rgos e entidades pactuadas por meio do acordo de resultados. Alm de garantir maior flexibilidade gerencial e administrativa aos rgos e entidades pactuantes, com a expanso do nmero de acordo de resultados pactuados, o governo assegurou o alinhamento estratgico das diversas secretarias de estado e os resultados importantes para assegurar as metas do governo.

4. Consideraes finais
A reforma da administrao do setor pblico requer muito mais que o desenvolvimento de novas polticas pblicas finalsticas. Reformar a administrao do setor pblico requer modelos de gesto capazes de orientar os gestores pblicos para os resultados almejados pelo governo. Nesse sentido, algumas ferramentas de gesto ganham especial relevncia para as organizaes pblicas. Entre elas encontram-se o planejamento estratgico e a gesto pblica por resultados. No governo do estado de Minas Gerais, o planejamento estratgico e a gesto pblica por resultados foram desenhadas de forma interligada. Enquanto o planejamento estratgico apontava para os resultados que os rgos e entidades mineiros deveriam perseguir, a gesto pblica por resultados deveria garantir que esses resultados fossem alcanados. Desenvolver o planejamento estratgico do estado exigiu coordenao tanto administrativa quanto poltica. Ao passo em que no setor privado so as prprias empresas que definem sua prpria viso e, conseqentemente, suas
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estratgias, no estado as estratgias do governo so sempre submetidas ao corpo Legislativo classicamente definido como o locus de representao dos diversos segmentos da polis. O governo deve ser capaz no s de mostrar capacidade para realizar o que est propondo, mas tambm deve ser hbil para negociar com o Legislativo. Foi nesse sentido que o governo de Minas Gerais optou por desenvolver metas para o curto, mdio e longo prazos. Enquanto algumas estratgias de gesto foram adotadas para o curto prazo estratgias para incorporar o marco regulatrio desenvolvido na reforma administrativa de 1995 o planejamento e a gesto pblica por resultados foram adotados para o mdio e longo prazos. Assim, as metas de curto prazo estrutura organizacional do estado, polticas de logstica e patrimnio, gesto de recursos humanos e de tecnologia da informao foram negociadas no Legislativo antes mesmo de o governo tomar posse. Para que isso fosse possvel, o planejamento de mdio e longo prazos deveria ser submetido no s aprovao dos legisladores, mas tambm deveria permitir a vocalizao de preferncias dos cidados. Assim, enquanto o Executivo conseguia maior flexibilidade na implementao das polticas pblicas, o Legislativo ganhava espao para consolidar-se como o locus de manifestao dos cidados, tanto indireta quanto diretamente. A estratgia de entrelaar o planejamento estratgico gesto pblica por resultados garantiu ao governo que os diversos servidores envolvidos em todo o policy cicle estariam individualmente incentivados a contribuir para que o Estado sasse de um quadro de projetos de governo no-implementados e chegasse a um cenrio de desenvolvimento integrado do estado, para, futuramente, alcanar um cenrio econmico, poltico e institucional eficiente e competitivo. Conforme acreditava o governo, esse cenrio futuro positivo seria alcanado caso os resultados alcanados pelos rgos e entidades fossem condizentes com as estratgias do governo. Para tal, nada mais importante como a instituio da gesto pblica por resultados com incentivos para os rgos e entidades que se alinharem estrategicamente ao governo, por meio da instituio de um instrumento de gesto que assegure constantemente esse alinhamento, bem como estratgias polticas de negociao com o Legislativo e de fortalecimento da sociedade, tal como foi feito mediante pactuao com as Oscips.

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