Gestion Publica

Instituciones participantes en mesas de trabajo AMINGAY Ambiente y Sociedad CAMAREN Ciudad COMUNIDEC Corporacin Mashi EcoCiencia ETAPA FUNDECOL
FUNDES IEE Ministerio del Ambiente Red Interamericana de Agricultura y Desarrollo SALAMANDRA SENDAS SNV TERRANUEVA Instituciones locales participantes Amazanga Asamblea Cantonal de Cotacachi Comuna Agua Blanca EMAC OPIP PROMACH Universidad del Azuay IERSE-
C CAMAREN, Quito Ecuador, 2004 Ttulo: Gestin Pblica de los Recursos Naturales Eje temtico: Desarrollo Local con nfasis en la Gestin de los Recursos Naturales Autores: Jorge Albn, Miguel Carvajal, Jaime Domnguez, Carlos Jumbo. Institucin coordinadora de eje: Instituto de Estudios Ecuatorianos IEECoordinadores de eje: Ana Mara Larrea, ngel Bonilla, Mara Beln Cevallos, Judith Flores. Edicin tcnica: Pablo Ospina Peralta Edicin: Mara Beln Cevallos Validacin: Promocin 2003 Diseo Grfico: Otonyell, taller de arte y diseo Telf.: 256-7793 Ilustraciones: Geovanny Bonilla Fotografas: IEE, Carlos Jumbo, France Rond Impresin: Fraga Impresores Auspiciantes: COSUDE, Embajada Real de los Pases Bajos Organismo internacional asesor: INTERCOOPERATION CAMAREN: camaren@hoy.net
Av. Eloy Alfaro y Amazonas. Piso 7/ 256-3485
I E E : San Ignacio 134 y 6 de Diciembre

Of. : 2 Telf.: 250 - 4496 Impreso en Quito - Ecuador Febrero - 2004
CONTENIDO
PRESENTACIN INTRODUCCIN GENERAL 9 11 15 16 18
UNIDAD UNO
CRITERIOS GENERALES SOBRE LA GESTIN AMBIENTAL INTRODUCCIN CAPTULO 1. LA GESTIN AMBIENTAL PBLICA: APROXIMACIONES A UNA DEFINICIN CAPTULO 2. LA LTIMA DCADA: PROCESOS RELEVANTES EN LA GESTIN AMBIENTAL ECUATORIANA
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UNIDAD DOS
EL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LA GESTIN AMBIENTAL INTRODUCCIN CAPTULO 1. PRINCIPALES NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES 1.1. Principales disposiciones constitucionales sobre la gestin ambiental 1.2. Principales leyes sobre la gestin ambiental 1.3. Principales instrumentos internacionales CAPTULO 2. PRINCIPALES INSTITUCIONES CON COMPETENCIAS AMBIENTALES 2.1. La dispersin institucional, un rasgo de la gestin ambiental 2.2. La estructura del Ministerio del Ambiente
23 24 26 26 29 31 33 33 35 37 38
UNIDAD TRES
PRINCIPALES POLTICAS AMBIENTALES INTRODUCCIN
CONTENIDO
CAPTULO 1. PRINCIPALES POLTICAS Y ESTRATEGIAS AMBIENTALES VIGENTES 1.1. Las Polticas Ambientales Bsicas 1.2. La Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador 1.3. La Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador (2000) 1.4. La Estrategia de Biodiversidad (2000) 1.5. La Estrategia para el Desarrollo Sustentable de Galpagos (2001) CAPTULO 2. POLTICAS DESTACADAS EN EL MANEJO DEL CAPITAL NATURAL 2.1. Consolidar las acciones de conservacin de la biodiversidad 2.2. Modernizacin de los sistemas de autorizacin y control de manejo forestal CAPTULO 3. POLTICAS E INICIATIVAS RELEVANTES EN CALIDAD AMBIENTAL CAPTULO 4. LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN AMBIENTAL
40 40 41 45 46 49
50 50 51
55 57
UNIDAD CUATRO
LA DESCENTRALIZACIN Y LA GESTIN AMBIENTAL LOCAL INTRODUCCIN CAPTULO 1. ASPECTOS CONCEPTUALES 1.1. Qu es la descentralizacin CAPTULO 2. LA POLTICA DE DESCENTRALIZACIN DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE 2.1. Las competencias descentralizables 2.2. Criterios generales para la transferencia de las competencias 2.3. Estrategia ambiental para la descentralizacin CAPTULO 3. UNA REVISIN DE LOS PROCESOS RELEVANTES DE DESCENTRALIZACIN Y GESTIN AMBIENTAL LOCAL 3.1. Experiencias sobre manejo de reas protegidas 3.2. Experiencias en calidad ambiental 3.3. Experiencias de iniciativas locales de gestin ambiental 61 62 64 64 66 67 70 71 72 72 73 73
GESTIN PBLICA DE LOS RECURSOS NATURALES
CAPTULO 4. POSIBILIDADES Y LIMITACIONES DE LA DESCENTRALIZACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL 4.1. Posibilidades 4.2. Limitaciones A MANERA DE UNA SNTESIS FINAL
75 75 76 78 81 82 83 87
SISTEMATIZACIN
LA GESTIN INTEGRAL DEL AGUA EN CUENCA - ECUADOR INTRODUCCIN CAPTULO 1. ANTECEDENTES CAPTULO 2. BREVE RESEA HISTRICA DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE DE CUENCA CAPTULO 3. LA GESTIN AMBIENTAL DEL AGUA EN EL CANTN CUENCA A TRAVS DE ETAPA CAPTULO 4. LA EXPERIENCIA 4.1. Adquisicin de predios en sitios estratgicos 4.2. Biocorredor del ro Tomebamba 4.3. Proteccin de fuentes hdricas con participacin comunitaria 4.4. Manejo integrado de la cuenca del ro Machngara 4.5. Intervencin en la cuenca del ro Yanuncay 4.6. Administracin descentralizada del Parque Nacional Cajas CAPTULO 5. CONSIDERACIONES FINALES BIBLIOGRAFA GENERAL ANEXOS ANEXO 1 DECLARACIN DE RO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO ANEXO 2 POLITICAS AMBIENTALES BASICAS, CAAM, 1.994 ANEXO 3 ESTRATEGIA AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
CONTENIDO
90
93 93 95 98 99 101 102
105 107
111
115 121
ANEXO 4 SISTEMA NICO DE MANEJO AMBIENTAL ANEXO 5 ACUERDO MINISTERIAL 055 ANEXO 6 MAPA DEL CANTN CUENCA Y SITIOS DE INTERVENCIN DE ETAPA EN LA GESTIN DEL RECURSO AGUA. ANEXO 7 OBLIGACIONES DEL CONVENIO DE DESCENTRALIZACIN PARA LA ADMINISTRACIN Y MANEJO DEL PARQUE NACIONAL CAJAS
123 126 130
131
Presentacin
Recostados boca arriba, miramos el cielo de la noche. Es aqu donde comenzaron las historias, bajo la proteccin de multitud de estrellas que nos escamotean certezas que a veces regresan como fe. Aquellos que primero inventaron y despus nombraron las constelaciones eran narradores. Trazar una lnea imaginaria entre racimos de estrellas les otorg imagen e identidad. Las estrellas tejidas en esa lnea fueron como los sucesos tejidos en una narracin. Imaginar las constelaciones no cambi las estrellas, por supuesto, ni el vaco negro que las circunda. Lo que cambi fue la forma en que la gente ley el cielo nocturno (And our faces, my heart, brief as photos. Nueva York, Vintage Books, 1991.)
Hoy ms que nunca en el Ecuador y en Amrica Latina comienza a ser visible la urgencia de recuperar y ampliar el "conocimiento" diverso. Y parece necesario que los esfuerzos de capacitacin sean centros de generacin, vinculacin y ampliacin de todos aquellos saberes que matizan el mundo del desarrollo local. Hoy tenemos que abrirnos paso por veredas diversas que inicien una nueva forma de impulsar polticas locales y nacionales, para permitir que desde muchos rincones, los creadores se acerquen y se narren mutuamente en espacios mltiples, respetuosos y cercanos. Todo esfuerzo por acercar a creadores y lectores fortalecer la generacin, ampliacin y fuerza del saber. Y como tal, la creatividad social teja, desde lo local, nuestra aspiracin de un desarrollo justo. Lo que podra ser el primer eslabn de un proyecto ms amplio que haga florecer sabidura desde diversos rincones. En un mundo donde el mercado es omnipresente, el conocimiento se volvi un bien de consumo y empresa individual. Lo que se compra en el mercado, el mercado acadmico, es la habilidad de un individuo para reproducir conocimiento. El individualismo es la condicin para la cosificacin del conocimiento. Esa produccin individualizada de conocimiento restringe el acceso a los siempre excluidos. Acercar a esa multitud de individuos, volverlos colectivo en una permanente conversacin; conversacin que es mostrarse cada uno recprocamente, que es compartir, que es comunidad, que es bailar al ritmo que corresponde con el ciclo de la naturaleza. Acercar a los individuos y a los colectivos para entablar un permanente dilogo con la Naturaleza es el propsito de este nuevo Programa de Capacitacin que el CAMAREN ha impulsado. Entregar estos mdulos del Programa de Desarrollo Local con nfasis en la Gestin de los Recursos Naturales ha constituido un reto que CAMAREN y el Instituto de Estudios Ecuatorianos, con el apoyo de COSUDE, La Embajada Real de los Pases Bajos e Intercooperation, han asumido. En este reto se ha logrado plasmar el trabajo colectivo y creativo de un sinnmero de profesionales. La forma en que la sociedad ecuatoriana maneja sus recursos: los aspectos jurdicos y los instrumentos centrales de las polticas ambientales vigentes, as como el actual proceso de descentralizacin de la gestin ambiental son los temas del cuarto texto Gestin pblica de los recursos naturales, escrito por Miguel Carvajal, Jorge Albn y Carlos Jumbo. El texto cuenta adems con una experiencia concreta de descentralizacin, escrita por Jaime Domnguez. Los textos presentados abren la posibilidad del encuentro de la palabra y la accin, constituyen el primer paso hacia el largo camino de la creacin del conocimiento y de las herramientas que contribuyan a construir los sueos, que nos permitan leer a nuestra manera las estrellas.
Antonio Gaybor Secretario Ejecutivo CAMAREN
Ana Mara Larrea Directora Instituto de Estudios Ecuatorianos

CRITERIOS GENERALES SOBRE LA GESTIN AMBIENTAL
Introduccin general
Una vez que hemos analizado las distintas concepciones del desarrollo, del desarrollo sustentable y del desarrollo local; una vez que hemos examinado los factores estructurales que influyen en la apropiacin y el uso del espacio ecuatoriano; y una vez que hemos considerado las presiones y oportunidades que la economa produce sobre el mundo natural del cual dependemos; nos corresponde examinar la forma en que la sociedad ecuatoriana maneja sus recursos. Cmo lo hace, con qu instrumentos, desde qu perspectivas? Los recursos naturales del pas son, por lo general, propiedad de la nacin. Por ello la gestin que las instituciones pblicas hacen del patrimonio natural de todos los ecuatorianos es tan importante. Ese es el tema de este mdulo: la legislacin, las polticas, los cambios institucionales y las experiencias pblicas de manejo de los recursos. El enfoque metodolgico para la exposicin y anlisis de estas polticas es considerar la relacin intrnseca entre el manejo ambiental, el desarrollo econmico y la construccin de la democracia. La exposicin est organizada en cuatro unidades que pretenden describir los aspectos jurdicos y los instrumentos centrales de las polticas ambientales vigentes, as como el actual proceso de descentralizacin de la gestin ambiental. La primera unidad hace una aproximacin a la definicin de gestin ambiental pblica que parte del reconocimiento de que la gestin ambiental involucra al conjunto de la sociedad y una sntesis de los principales avances en la gestin ambiental ecuatoriana a partir de la Cumbre de la Tierra. En la segunda unidad se realiza una descripcin de las principales normas constitucionales y legales as como un sucinto anlisis de las instituciones pblicas que intervienen en la gestin ambiental y que configuran el panorama de dispersin que la caracteriza y, finalmente, una descripcin de la estructura y funciones del Ministerio del Ambiente (MAE). En la tercera unidad se abordan los principales instrumentos de la poltica ambiental vigentes: las Polticas Ambientales Bsicas, las Estrategias formuladas por el Ministerio del Ambiente, las principales polticas del MAE y una revisin de las posibilidades y conveniencias de la participacin ciudadana como un factor bsico de la gestin ambiental pblica. Finalmente, en la cuarta unidad se realiza una exposicin de los contenidos y caractersticas de los procesos de descentralizacin y de gestin ambiental local. Este tema es uno de los ms actuales en la poltica ambiental y por ello se lo aborda de manera particular.
INTRODUCCIN GENERAL
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Muchas de las ciudades, medianas y grandes, principalmente de altura, tienen serios proble-
Por ltimo, el texto concluye con la sistematizacin de una experiencia concreta de descentralizacin de la gestin ambiental pblica: el manejo y conservacin de las fuentes de agua en el cantn Cuenca. Se trata de una experiencia exitosa de gestin integral del agua, desde la conservacin de sus fuentes de agua hasta sus diversos usos humanos. La experiencia incluye mecanismos de participacin ciudadana y tambin mecanismos para lograr una gestin administrativa eficiente y una gestin financiera sostenible. Antes de empezar con el tema de esta unidad, es conveniente tener una informacin general de la problemtica ambiental, que sirve de contexto a las polticas pblicas que se describen y analizan en esta exposicin, es importante tener presente algunos datos generales, como las que se expresan de manera muy sinttica a continuacin:
En los ltimos 60 aos han sido
desastres naturales, agrava las condiciones de produccin y pone en riesgo la propia seguridad alimentaria de amplios sectores del pas.
Muchas de las ciudades, me-
mas de contaminacin del aire, que afectan la salud de sus habitantes y principalmente de los sectores ms vulnerables.
destruidos casi todos los bosques occidentales. Se calcula que al momento tenemos menos del 1,5% de los mismos, principalmente en la provincia de Esmeraldas y sometidos a presiones de la explotacin maderera y de la expansin de plantaciones de palma africana.
El
dianas y grandes, principalmente de altura, tienen serios problemas de contaminacin del aire, que afectan la salud de sus habitantes y principalmente de los sectores ms vulnerables. Esta situacin se agrava por la sobrecarga de vehculos (slo en Quito se estima un exceso de 30.000), la mala calidad de combustibles, las debilidades institucionales de los Municipios para controlar las emisiones de vehculos y de industrias. Como muestra del deterioro de la calidad de nuestro aire, en las ciudades ecuatorianas, afectadas por la contaminacin, existen 4 veces ms probabilidades de contraer asma que en las ciudades de Estados Unidos.
El crecimiento urbano, el cre-
territorio nacional est amenazado en un 36% de su superficie por procesos erosivos y se estima que un 12% ya sufre procesos de desertificacin, comprometiendo a zonas agrcolas y territorios indgenas (Sierra central). Esto aumenta la vulnerabilidad a
cimiento industrial y las prcticas agroqumicas intensivas y sin control estn generando serios problemas de contaminacin de cuencas hidrogrficas y de suelos. Tambin producen problemas de salud por intoxicacin a amplios sectores de la poblacin que est expuesta a contraer enfermedades como el cncer, sea como trabajadores (bananeras, florcolas, productores de naranjilla y tomate) o como consumidores de estos productos agrcolas.
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No existe un adecuado control institucional sobre el uso de agroqumicos y la disposicin de desechos peligrosos.
La prdida de bosques, que
segn estimaciones oficiales oscila entre 150.000 y 200.000 hectreas por ao (una de las ms altas tasas de deforestacin de Amrica Latina), supone una destruccin constante de los recursos de biodiversidad silvestre y con ello de fuentes probables de desarrollo econmico, farmacutico y alimentario. La falta de mecanismos que protejan la propiedad colectiva de conocimientos tradicionales de pueblos indgenas sobre el aprovechamiento de la biodiversidad y los recursos genticos, produce una situacin de vulnerabilidad por casos de aprovechamiento de estos conocimientos para beneficio particular (por ejemplo, el otorgamiento de una patente sobre el uso de la ayahuasca). El incumplimiento de normas como de parmetros ambientales que deben ser observados para que las actividades econmicas sean realizadas de manera responsable y puedan evitarse conflictos que afectan al pas y a su desarrollo econmico. (Por ejemplo: incumplimiento de normas sobre Consulta Previa, incumplimiento de indicadores de impacto ambiental en obras de importancia nacional como el OCP).
Muchos de estos problemas subsisten a pesar de los esfuerzos nacionales y locales por desarrollar y modernizar la institucionalidad ambiental y pese al esfuerzo de muchas organizaciones sociales, particularmente rurales, en todas las regiones del pas. Estos esfuerzos estn arrojando resultados importantes, sin embargo el camino que resta por recorrer es muy largo y en ocasiones lleno de adversidades. Los compromisos que estn asumiendo comunidades, gobiernos locales, autoridades nacionales, empresarios y la cooperacin internacional, son en muchos casos alentadores para el desarrollo de formas de gestin ambiental modernas, democrticas y eficientes, que indudablemente aportan a la construccin de nuevas alternativas del desarrollo nacional.
constitucionales y legales, as
CARLOS JUMBO
INTRODUCCIN GENERAL
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UNIDAD 1
Criterios generales sobre la gestin ambiental
Jorge Albn, Miguel Carvajal (Ambiente y Sociedad) Carlos Jumbo (Ministerio del Ambiente)
INTRODUCCION
En esta primera Unidad introductoria del mdulo ensayaremos una primera aproximacin conceptual al tema de la gestin ambiental pblica: a qu se refiere? Explorar una definicin operativa de la gestin ambiental pblica nos obliga a explicar brevemente la historia del ascenso de las preocupaciones ambientales en las instituciones del estado ecuatoriano. Esta primera y breve Unidad estar dedicada a esos dos efectos, a hacer una definicin del tema que nos ocupa y a situarlo en la historia reciente de los temas ambientales en el pas.
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OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Finalizada la Unidad, los estudiantes sabrn identificar:
1. Cul es la definicin de gestin ambiental pblica adoptada en este documento
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LA GESTION AMBIENTAL PUBLICA: APROXIMACIONES A UNA DEFINICION

La gestin ambiental puede definirse como el conjunto de polticas, de normas y de acciones que desarrollan las instituciones pblicas, pero tambin las comunidades y los individuos, con relacin al manejo de los recursos naturales, sean estos renovables o no - renovables. Las polticas y normas pblicas de la gestin ambiental estn orientadas a regular las intervenciones del ser humano sobre su entorno natural para proteger la vida en general y la propia reproduccin humana. Su objetivo es, por tanto, proteger el patrimonio natural del pas mediante la regulacin de actividades productivas, de los asentamientos humanos, del uso de los recursos naturales. La conservacin y el aprovechamiento equilibrado de los recursos naturales son la base para un desarrollo econmico sostenible, pero tambin la base para proteger y promover el mejoramiento de la calidad de vida social y cultural de nuestros pueblos. Por ello, la gestin ambiental pblica debe responder a una visin integral de las relaciones del ser humano con la naturaleza y con sus necesidades de desarrollo. La necesidad de mantener una visin global e integral del manejo de los recursos naturales, hace que la gestin ambiental se organice y se exprese a diversos niveles, internacional, nacional y local; a nivel de las actividades productivas organizadas por sectores econmicos; a nivel de instituciones que tienen lo ambiental como su objetivo especfico; a nivel de las instituciones pblicas y de las instancias comunitarias y privadas. Se pueden reconocer dos grandes mbitos en los que se organiza la gestin ambiental pblica: el relacionado con el llamado capital natural (que incluye los recursos renovables: biodiversidad, suelos, manejo del recurso forestal, recursos marinos) y el de calidad ambiental (que se refiere a medidas para la prevencin y control de la contaminacin a travs de regulaciones sobre el manejo de los procesos productivos, de la construccin de obras de infraestructura, del manejo de desechos, de la prevencin de desastres, entre otros). En el Ecuador existe una autoridad ambiental nacional que es el Ministerio del Ambiente. Sin embargo, muchas competencias ambientales forman parte de los mbitos de gestin de otras instituciones pblicas del Ejecutivo y son parte tambin de los mbitos de gestin de los gobiernos seccionales. Como se ver ms adelante, esta circunstancia ha creado una verdadera maraa de instituciones con competencias fragmentadas y superpuestas, que terminan debilitando la eficacia de la gestin pblica en los temas ambientales.
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LA ULTIMA DECADA: PROCESOS RELEVANTES EN LA GESTION AMBIENTAL ECUATORIANA

En el Ecuador, la gestin ambiental ha tenido un desarrollo muy rpido durante la dcada de los noventa, tanto en la generacin de polticas y regulaciones jurdicas, como en la incorporacin de la "preocupacin" ambiental en las actividades de mltiples actores sociales. Evidentemente en este proceso ha sido muy importante el impulso dado por la llamada Cumbre de la Tierra (Ro de Janeiro, 1992) y la Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo1, que introdujo el concepto de sostenibilidad como un objetivo fundamental de los procesos actuales de desarrollo, que reconoce la urgente necesidad de producir modificaciones a los patrones de desarrollo que sigui la humanidad en la modernidad, para garantizar la supervivencia de la vida en el planeta y democratizar las ventajas de los avances econmicos y sociales. La sostenibilidad -que incluye fuertemente los aspectos ambientales- fue asumida, de esta manera, como un objetivo de los estados firmantes de los compromisos de Ro. El Ecuador -por el deterioro creciente de sus recursos naturalestuvo varias iniciativas para normas ambientales con anterioridad a 1992. Entre esas iniciativas previas cabe mencionar la expedicin de la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin (1976) y la Ley Forestal, as como la creacin del Instituto Nacional Forestal y de reas Naturales (INEFAN) encargado del manejo del recurso forestal y de la creacin y administracin del Sistema Nacional de reas Protegidas. El curso de polticas pblicas, abierto con estas iniciativas, encontr nuevos impulsos luego de 1992. Posteriormente a la Cumbre de Ro, se cre la Comisin Asesora Ambiental (CAAM, 1993) adscrita a la Presidencia de la Repblica, que promovi la formulacin de los Principios Ambientales (1993), las Polticas Ambientales Bsicas (1994) y el Plan Ambiental Nacional (1995). Estas decisiones fueron sumamente importantes en el proceso de consolidacin de una gestin ambiental pblica, al sentar bases de una poltica de estado sobre los temas ambientales.
Ver anexo 1
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En las Polticas Ambientales Bsicas se introduce por primera vez el concepto de desarrollo sustentable en las polticas de Estado y la ne-
cesidad de la relacin armnica y equilibrada de los enfoques sociales, econmicos y ambientales.
En las Polticas Ambientales Bsicas se introduce por primera vez el concepto de desarrollo sustentable en las polticas de estado y la necesidad de la relacin armnica y equilibrada de los enfoques sociales, econmicos y ambientales. En este camino, la creacin del Ministerio del Ambiente (MAE, 1996), la adopcin de una nueva Constitucin que introduce una serie de principios sobre derechos y obligaciones ambientales y la expedicin de la Ley de Gestin Ambiental (1999), son hitos importantes en el proceso ecuatoriano de institucionalizacin pblica de la gestin ambiental. Este proceso de organizacin de la institucionalidad ambiental pblica se ha ido desarrollando de manera importante en los ltimos cinco aos y tiene relacin con un proceso de construccin de una Autoridad Ambiental Nacional, que legalmente reposa en el MAE. Entre esos avances se pueden mencionar los siguientes:
Un importante posicionamien-
El fortalecimiento de la capa-
cidad institucional del Ministerio del Ambiente, a partir de su fusin con el INEFAN (1999) y de medidas de desarrollo institucional que han logrado mantenerse a pesar de los cambios de gobierno.
La formulacin de Estrategias
que definen las lneas principales de la poltica ambiental del pas y que han tenido importantes procesos de discusin y concertacin social. Entre ellas cabe mencionar la Estrategia Nacional Ambiental para el Desarrollo Sustentable, la Estrategia Forestal, la Estrategia de Biodiversidad y la Estrategia de Galpagos. Avances importantes en la actualizacin de la normatividad jurdica y de las normas tcnicas ambientales. El desarrollo de un proceso caminadas a la descentralizacin de la gestin ambiental. Avances importantes en el
sostenido de negociaciones en-
to de los temas ambientales en la conciencia ciudadana, que contrasta con su an dbil incorporacin en las agendas polticas de los Gobiernos Nacionales y Seccionales.
diseo de mecanismos de ma-
nejo forestal a travs de procesos tercerizados y de formas de control que incorporan a organismos privados.
Este proceso de desarrollo de la gestin ambiental pblica, en el Ejecutivo, ha coincidido y se ha alimentado mutuamente con la promocin de una serie de iniciativas de gestin ambiental en los gobiernos seccionales, tanto municipales como provinciales. Estas iniciativas incluyen la creacin de una serie de Departamentos y Unidades Ambientales, la formulacin de agendas locales que incorporan la dimensin ambiental y medidas especficas en trminos de ordenanzas sobre manejo de bosques, conservacin de fuentes de agua, medidas de control de la calidad del aire, propuestas de ordenamiento territorial, entre otras.
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Los municipios han tenido tradicionalmente algunas competencias que pueden ser consideradas ambientales, como el manejo de desechos slidos y lquidos, el ordenamiento y manejo del suelo urbano y la proteccin de la salud pblica. Sin embargo, son recientes los esfuerzos encaminados a relacionar estas competencias con una gestin ambiental que las integre y que se oriente a la organizacin de polticas para el manejo global de sus territorios. A nivel municipal se vive una especie de transicin desde una gestin tradicional de medidas de saneamiento bsico hacia la formulacin y concrecin de polticas ambientales de carcter local.
Aunque en varios municipios del Ecuador existieron desde la dcada de los aos ochenta iniciativas ambientales, es en la dcada de los noventa donde se despleg un amplio movimiento para el desarrollo propiamente dicho de una gestin ambiental en municipios y consejos provinciales. El impulso de estos procesos ha provenido del propio estado, de organizaciones no - gubernamentales y de varias agencias de cooperacin internacional. Este mismo proceso de desarrollo de la gestin ambiental se puede percibir en la participacin de la sociedad civil, como un factor fundamental en la construccin de polticas e iniciativas pblicas y privadas en la gestin de los recursos naturales renovables y no renovables. El Ecuador es un pas que tiene un alto nivel de participacin social en el manejo de sus recursos, que est relacionado con procesos como la defensa y construccin de los territorios indgenas y con una reaccin necesaria frente a los altos niveles de degradacin ambiental que hemos sufrido y que, cada vez con
mayor fuerza, evidencian la necesidad de acciones de conservacin y prevencin. La existencia de normas constitucionales y legales que incorporan la participacin ciudadana en la gestin ambiental, son manifestacin de este proceso de afirmacin de la problemtica ambiental entre los actores sociales y a su vez del reconocimiento de la imposibilidad de una gestin ambiental eficaz que no se sustente en una amplia participacin ciudadana. Sin embargo, todava subsiste un marcado desconocimiento -inclusive del estado ecuatoriano- de las normas de participacin social, que pone de manifiesto la existencia de tendencias contradictorias en la propia gestin pblica, entre aquellas que proponen una modernidad democrtica de la gestin del desarrollo y aquellas que se mantienen ancladas en prcticas que minimizan la importancia de la participacin social en la gestin pblica y la consideran patrimonio de algunos grupos que tradicionalmente han controlado el poder poltico.
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PARA REFLEXIONAR
- Qu entendemos por gestin ambiental pblica? - Qu otras definiciones de gestin ambiental pblica podran utilizarse? - Por qu razones histricas se desarroll la gestin ambiental pblica en el Ecuador?
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UNIDAD 2
El marco juridico e institucional de la gestin ambiental
INTRODUCCION
En el Ecuador existe un conjunto bastante amplio de disposiciones constitucionales y legales sobre la gestin ambiental, que debe ser conocido para concretar los derechos establecidos y exigir la aplicacin de los contenidos democrticos de la gestin del desarrollo, que se expresan en estas disposiciones. La presente Unidad analizar sucesivamente las disposiciones ambientales que existen en la Constitucin de 1998, las principales leyes que regulan el cuidado de los bienes ambientales del pas y los principales instrumentos jurdicos internacionales que el Ecuador ha aceptado y ratificado. Contina con una breve presentacin sobre las competencias institucionales dispersas respecto a los temas ambientales. La Unidad termina examinando las competencias, fortalezas y debilidades jurdicas de la autoridad ambiental nacional, el Ministerio del Ambiente (MAE).
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Al terminar la Unidad, los cursantes estarn en posibilidades de:
1. Identificar las principales normas legales de que dispone el pas para la gestin de los recursos naturales 2. Caracterizar las fortalezas y debilidades del entramado institucional encargado de la gestin ambiental pblica del Ecuador.
EL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LA GESTIN AMBIENTAL
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PRINCIPALES NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES

En ste acpite interesa identificar de manera sinttica las normas constitucionales y legales ms importantes, que sirven para regular y dirigir las principales polticas en la gestin ambiental.
1.1. Principales disposiciones constitucionales sobre la gestin ambiental
Esta norma constitucional se refuerza en el artculo 86, que indica: El Estado proteger el derecho de la poblacin a vivir en un medio ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable. Velar para que este derecho no sea afectado y garantizar la preservacin de la naturaleza (Art.86, CP , Derechos Colectivos Medio Ambiente) La ley tipificar infracciones y procedimientos administrativos, civiles y penales por acciones u omisiones en contra de normas de proteccin del ambiente. (Art. 87) Para garantizar el cumplimiento de los Derechos Colectivos sobre el ambiente, en la Seccin Segunda de la Constitucin2 se declara de inters pblico:
La preservacin del medio
La responsabilidad del Estado en la proteccin del medio ambiente Entre los deberes primordiales del estado est el de: Defender el patrimonio natural y cultural del pas y proteger el medio ambiente, y preservar el crecimiento sustentable de la economa, y el desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio colectivo (Art.3, C.P .) El derecho de la poblacin a vivir en un medio ambiente sano Es tambin una obligacin del Estado garantizar los Derechos Civiles, entre otros: El derecho a vivir en ambiente sano, ecolgicamente equilibrado y libre de contaminacin. La Ley establecer las restricciones al ejercicio de determinados derechos y libertades, para proteger el medio ambiente (Art.2.6, C.P . Derechos civiles)
ambiente, la conservacin de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio gentico del pas.
La prevencin y el control de
la contaminacin ambiental y la recuperacin de los espacios naturales degradados y el manejo sustentable de los recursos naturales.
Constitucin Poltica del Ecuador, artculos del 86 al 90.
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El establecimiento de un Sis-
Responsabilidad del estado,
tema Nacional de reas Protegidas (SNAP), que garantice la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecolgicos, de conformidad con los convenios y tratados internacionales. Este artculo determina la intangibilidad del SNAP.
sus delegatarios y concesionarios por los daos ambientales. (Art. 91 inc. 1)

La promocin del uso de tecnologas ambientalmente limpias y de energas alternativas no contaminantes. El establecimiento de mecanismos de estmulo tributario para quienes realicen acciones productivas ambientalmente sanas. La adopcin de normas de
Principio de precaucin. Adopcin de medidas preventivas en caso de duda sobre impacto o consecuencias ambientales negativas, de alguna accin u omisin, aunque no exista evidencia cientfica de dao. (Art. 91 inc. 2) Cualquier persona natural o jurdica o grupo humano podr ejercer acciones legales para la proteccin del ambiente, sin perjuicio de los derechos de los directamente afectados. (Art. 91 inc. 3)
bioseguridad para propaga-
El derecho de consulta La Constitucin establece que el Estado debe realizar un proceso de consulta y participacin a la poblacin que pudiera ser afectada en el ambiente: Toda decisin estatal que pudiera afectar al medio ambiente, deber contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual sta ser debidamente informada. La Ley garantizar su participacin. (Art.88, C.P .) sta, de acuerdo con la Ley de Gestin Ambiental (art. 28), es una disposicin de consulta previa y su inobservancia es causa de nulidad de los actos estatales. En el caso de los pueblos indgenas y negros, los procesos de consulta son previos a cualquier decisin estatal que pueda afectar sus territorios y sus formas de vida, sea en los aspectos culturales,
cin, experimentacin, comercializacin e importacin de organismos genticamente modificados. Adems de estas disposiciones, es necesario tambin citar algunas otras que tienen relacin con los derechos colectivos ambientales:
Prohibicin de armas qumicas,
biolgicas y nucleares (Art. 90 inc. 1)

Prohibicin de introduccin de residuos nucleares y txicos (Art.90 inc. 1) Regulacin de produccin, importacin, distribucin y uso de substancias, aunque tiles, txicas y peligrosas para las personas y el ambiente. (Art. 90 inc. 2)
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econmicos, polticos u organizativos. El estado reconoce el derecho de los pueblos indgenas a participar en el uso, usufructo, administracin y conservacin de los recursos naturales renovables (Art. 84), concordando de esta manera con las disposiciones del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, que fue ratificado por el Ecuador en 1998. El texto constitucional indica que El Estado reconocer y garantizar a los pueblos indgenas (entre otros)... los siguientes derechos colectivos:... 4. Participar en el uso, usufructo, administracin y conservacin de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras. 5. Ser consultados sobre planes y programas de prospeccin y explotacin de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio - ambientales que les causen.... Las normas constitucionales referidas representan un hito fundamental en las polticas pblicas nacionales, pues por primera vez se expresan disposiciones tan claras y explcitas sobre los temas ambientales a nivel de la
Constitucin Poltica. Evidentemente estas disposiciones estn en relacin con los contenidos de la Cumbre de la Tierra y con un nuevo enfoque global sobre las relaciones entre los ambientes naturales, las actividades econmicas y el papel del Estado en la conservacin del patrimonio natural, en la proteccin de los derechos ciudadanos y en la regulacin de las actividades econmicas. Conviene destacar tambin que por primera vez se introducen en el Ecuador los llamados derechos colectivos, uno de los cuales es el de Consulta Previa, lo cual tambin es un hecho muy importante en el proceso de organizacin de una gestin moderna y democrtica del desarrollo.
Disposiciones especficas sobre algunos elementos naturales
Entre las disposiciones constitucionales referidas a los elementos naturales, cabe indicar las siguientes3: AGUA .... Las aguas son bienes nacionales de uso pblico, su dominio ser inalienable e imprescriptible, su uso y aprovechamiento corresponder al Estado o a cualquiera que obtenga estos derechos de acuerdo con la Ley (Art. 247) Es decir, el AGUA es propiedad del Pueblo Ecuatoriano y al estado le corresponde su uso y
Constitucin Poltica del Ecuador. Trabajo de Dr., Diego Pazmio, miembro, Ambiente y Sociedad, Quito, abril 2.002
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aprovechamiento o a la persona que adquiera el derecho de uso. La propiedad pblica sobre el recurso agua es uno de los factores fundamentales para una poltica ambiental democrtica. AIRE El territorio ecuatoriano es inalienable e irreductible. Comprende... las islas adyacentes, el Archipilago de Galpagos, el mar territorial, el subsuelo y el espacio suprayacente respectivo. (Art. 2) Es decir, el aire es parte del territorio nacional, por tanto es propiedad del pueblo ecuatoriano y es inalienable. SUELO El territorio ecuatoriano es inalienable e irreductible...(Art. 2) Sobre el suelo se reconoce la propiedad del estado, de las personas particulares, de las comunidades campesinas y locales, de los pueblos indgenas. El estado reconoce el derecho de los pueblos indgenas a mantener la posesin ancestral de sus tierras comunitarias. (Art. 84 n.2 y 3) BIODIVERSIDAD El Estado tiene derecho soberano sobre la diversidad biolgica, reservas naturales, reas protegidas y parques nacionales... (Art. 248) De esta manera, el estado tiene capacidad de disponer y regular el uso de la biodiversidad. Las personas pueden aprovechar los recursos de biodiversidad de acuerdo con la ley. En el caso de
los pueblos indgenas se reconoce su derecho a conservar y promover sus prcticas de manejo de la biodiversidad y de su entorno natural. (Art. 84, n. 6) SUBSUELO Son propiedad inalienable e imprescriptible del Estado los recursos naturales no renovables y, en general los productos del subsuelo, los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuentran en las reas cubiertas por las aguas del mar territorial. (Art. 247) Los recursos del subsuelo son propiedad del estado que organiza y administra su explotacin a travs de concesiones.
1.2. Principales leyes sobre la gestin ambiental
El marco jurdico constitucional se viabiliza a travs de un conjunto de normas legales, muchas de las cuales estn en proceso de reforma o actualizacin, y de sus reglamentos. Pero tambin a travs de otros instrumentos como Decretos, Resoluciones y de las ordenanzas municipales y provinciales. Entre las principales leyes que tienen relacin directa con la gestin ambiental, se puede mencionar las siguientes:
El Cdigo de la Salud (1971),
El marco jurdico constitucional se viabiliza a travs de un conjunto de normas legales, muchas de las cuales estn en
proceso de reforma o actualizacin, y de sus reglamentos.
que incorpora normas sobre saneamiento y control de la contaminacin ambiental.

La Ley de Aguas (1972) que entre otros aspectos incluye disposiciones relacionadas con la calidad del recurso.
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La Ley de Prevencin y Control
de la Contaminacin (1976), cuyos reglamentos sobre aire, suelos, ruido, desechos slidos y agua estn en proceso de reforma. cin de reas Naturales y Vida Silvestre (1981), que introduce conceptos conservacionistas en la legislacin ecuatoriana, sobre manejo de flora y fauna silvestres y define la constitucin del Sistema Nacional de reas Protegidas -aproximadamente el 18% del territorio nacional-, de bosques protectores pblicos y privados, de conservacin de especies silvestres y las normas para el manejo del recurso forestal. La Ley para la Formulacin, Fabricacin, Importacin, Comercializacin y Empleo de Plaguicidas y Productos Afines de Uso Agrcola (1990), que regula comercializacin de productos de uso agrcola que son considerados peligrosos, as como su uso adecuado para prevenir la contaminacin qumica en la agricultura. La Ley de Descentralizacin y
La Ley Forestal y de Conserva-
(Ley 010, 10 centavos de dlar por cada barril exportado). Este fondo se destina al desarrollo de los gobiernos seccionales, a la planificacin del desarrollo regional y a la promocin del buen manejo de los recursos naturales de la Amazona.
Aparte de estas normas lega-
les, existen disposiciones ambientales en diferentes leyes sectoriales especficas, como la Ley de Minera, la Ley de Electrificacin, la Ley de Hidrocarburos, entre las ms relevantes. Una descripcin especial se debe hacer respecto a la Ley de Rgimen Municipal (reformada en 1993), que define el marco de competencias de los gobiernos municipales sobre la administracin y gestin del desarrollo en las jurisdicciones cantonales, permitindoles intervenir en salvaguarda de la salud de la poblacin y en la organizacin del desarrollo territorial. Esta Ley es de carcter orgnico y de acuerdo con la Constitucin vigente tiene mayor jerarqua que las leyes sectoriales, lo cual permitira a los municipios -igual que en el caso de los consejos provinciales- intervenir sobre temas ambientales que estn regulados en leyes sectoriales como por ejemplo la Ley de Minera, que identifica la competencia ambiental en el Ministerio de Energa y Minas. La Ley de Gestin Ambiental,
Aparte de estas normas legales, existen disposiciones ambientales en diferentes leyes sectoriales especficas, como la Ley de Minera, la Ley de Electrificacin, la Ley de Hidrocarburos, entre las ms relevantes.
Participacin Social (1996),
que regula varias formas de participacin de la comunidad en la gestin del desarrollo local y permite hacer viables los procesos de descentralizacin de la gestin ambiental. La Ley del Fondo para el Eco desarrollo Regional Amaznico
y de Fortalecimiento de sus Organismos Seccionales, que regula el uso del porcentaje de cada barril de petrleo
est vigente desde julio de
1999 y es uno de los instrumentos legales de mayor importancia para la gestin
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ambiental y para viabilizar las disposiciones constitucionales analizadas anteriormente. Entre los aspectos ms relevantes de esta Ley cabe indicar los siguientes: la creacin del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable como una instancia de conduccin y de coordinacin de las polticas gubernamentales, cuyas metas y polticas deben constar en el Plan Ambiental Ecuatoriano; la creacin del Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental como un mecanismo de coordinacin transectorial, de interaccin y de cooperacin entre los distintos mbitos, sistemas y subsistemas de manejo ambiental y de gestin de los recursos naturales (art. 5) que fortalece los procesos de descentralizacin; la definicin de los procesos de participacin social en la gestin ambiental mediante la participacin ciudadana en la gestin ambiental; y la regulacin de los procesos de calificacin de estudios de impactos ambientales que son obligatorios para todas las actividades productivas. Entre las dificultades actuales de aplicacin de la Ley de Gestin Ambiental, se debe mencionar la ausencia de un Reglamento General de aplicacin que todava no es expedido por el Ministerio del Ambiente. Y entre sus debilidades cabe indicar que algunas
competencias ambientales que la Ley concentr en la Autoridad Ambiental Nacional fueron luego sectorizadas al delegarse esas competencias al Ministerio de Energa (2000), principalmente en los casos de Minera e Hidrocarburos.4
Adems existen varios proyec-
tos de Ley que estn en trmite: Ley sobre la Conservacin y Uso sustentable de la Biodiversidad; Ley de Desarrollo Forestal Sustentable; Reglamento General a la Ley de Gestin Ambiental; Reglamento para el transporte de sustancias qumicas peligrosas en la reserva marina de Galpagos; Reglamento de Bioseguridad para organismos genticamente modificados; Reglamento a la Decisin 391 del Acuerdo de Cartagena sobre Acceso a Recursos Genticos, entre los ms relevantes.
1.3. Principales instrumentos internacionales
De acuerdo con la Constitucin Poltica (Art. 163), las normas de los Convenios Internacionales suscritos por el Ecuador son obligatorios, estn subordinados a la Constitucin pero tienen mayor fuerza normativa que una ley. Entre los principales instrumentos jurdicos internacionales, cabe mencionar los siguientes:
Entre otras debilidades, porque hasta ahora no se ha sustituido, cabe indicar que la segunda disposicin transitoria de la LGA dispuso que las normas tcnicas y reglamentos dictados bajo el amparo de la LPCCA seguirn vigentes en lo que no se opongan a la LGA, hasta que sean reemplazados en el plazo de 2 aos. Esto suprimi la competencia de los comisarios de salud en la aplicacin de los reglamentos nacionales a la LPCCA, respecto a la calidad de aire, agua, suelo, ruido y desechos.
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Declaracin de Ro de Janeiro
sobre Ambiente y Desarrollo (1992), que compromete al cumplimiento de los 27 principios sobre manejo de los recursos naturales para el desarrollo sustentable.
Convenio sobre la Diversidad Biolgica (1992) que compromete a promover la proteccin de los ecosistemas y hbitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales.
del clima a nivel internacional, en coordinacin con las resoluciones peridicas que se toman en las reuniones internacionales de las partes firmantes.
Convenio de Basilea sobre el
control de movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminacin (1989) El Convenio de Viena y el Protocolo de Montreal (1990) que nos comprometen a reducir y eliminar el uso de sustancias que contribuyen al agotamiento de la capa de ozono. El Tratado para la Cooperacin Amaznica (1978) que compromete a los pases de la cuenca a tomar acciones coordinadas e individuales para la conservacin de los ecosistemas y la promocin del desarrollo armnico de sus pueblos y territorios.
El Convenio de Lucha contra las desertificacin. Convencin Marco sobre Cambio Climtico (1993), que nos compromete a tomar medidas institucionales, tcnicas y de polticas para controlar la emisiones que afectan al equilibrio
CARLOS JUMBO
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PRINCIPALES INSTITUCIONES CON COMPETENCIAS AMBIENTALES

En ste acpite se har una breve descripcin sobre el marco institucional de la gestin ambiental. Para ello se abordarn dos aspectos que son fundamentales: El primero es el relativo al cuadro abigarrado y disperso de instituciones que tienen competencias sobre la gestin de recursos naturales, dentro de los cuales el Ministerio del Ambiente -como autoridad nacional- tiene competencias restringidas sobre algunos recursos fundamentales como el agua y el suelo. Y, el segundo, es el relativo a la organizacin institucional del Ministerio del Ambiente, que debe ser conocida para quienes ejecutan acciones sobre los recursos naturales o tienen preocupaciones sobre la gestin ambiental en general.
2.1. La dispersin institucional, un rasgo de la gestin ambiental
Como se indic anteriormente, uno de los aspectos que todava caracteriza a la gestin ambiental en el Ecuador es la dispersin de competencias en varias instituciones pblicas. Esta situacin genera debilidades en la consolidacin de la autoridad nacional ambiental, que la ejerce el Ministerio del Ambiente, y produce superposiciones de competencias que dificultan una adecuada implementacin de polticas, en un marco de debilitamiento generalizado del estado ecuatoriano en cuanto a sus capacidades efectivas de control sobre las actividades productivas que afectan al ambiente.
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En el siguiente cuadro se resumen -con fines expositivos- las competencias ambientales ms
relevantes de las distintas instituciones pblicas.
La mayora de estas instituciones tienen competencias para elaborar polticas, establecer mecanismos de control, calificar estudios de impacto ambiental (MEM
para minera e hidrocarburos, el MOP para construccin de carreteras) y desarrollar iniciativas de manejo ambiental y desarrollo territorial.
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Como puede apreciarse en el cuadro anterior, una de las caractersticas ms relevantes y preocupantes es la dispersin de instituciones pblicas que tienen competencias ambientales. Esta circunstancia tiene una explicacin en el desarrollo sectorialista del estado ecuatoriano. Pero tiene incidencias muy graves por cuanto es una estructura en la cual finalmente existe una concurrencia de instituciones dbiles. El efecto que esto produce, adems de la dispersin, es la generacin de conflictos institucionales por competencias, que crean un gran campo de ambigedad que termina por contribuir a la disolucin de las responsabilidades institucionales y a la incapacidad para responder eficientemente a las demandas sociales y legales. Otro de los aspectos que se resalta es el hecho de que sobre dos elementos fundamentales como son el agua (calidad) y el suelo (calidad), el Ministerio del Ambiente tiene competencias marginales, puesto que la responsabilidad sobre el manejo de estos recursos recae en otras instituciones. Lo mismo puede decirse de temas ms especficos como el manejo de la calidad del aire en las ciudades, el control sobre la contaminacin generada por actividades mineras, hidrocarburferas o por el uso inadecuado de agroqumicos.
2.2. La estructura del Ministerio del Ambiente
Las competencias del Ministerio del Ambiente, como autoridad nacional ambiental, se encuentran organizadas en tres subsecretarias:
La Subsecretara de Capital
de los procesos de descentralizacin, el fomento de iniciativas de produccin ms limpia y las actividades relacionadas con el cumplimiento de los compromisos nacionales para controlar las emisiones que contribuyen al cambio climtico.
La Subsecretara de Gestin
Natural, que se encarga de la administracin de los procesos relacionados con la biodiversidad silvestre, mediante el manejo del Sistema Nacional de Areas Protegidas y Bosques Protectores. Y se encarga de la formulacin e implementacin de las polticas forestales del pas: fomento y control de las actividades forestales.
Ambiental Costera, que se encarga de la implementacin de polticas en la faja costera, principalmente en lo relacionado con playas, bahas y manglares.
La Subsecretara de Calidad
Ambiental, que se encarga de la formulacin e implementacin de polticas y normas tcnicas para la prevencin y control de la contaminacin, el manejo de productos qumicos peligrosos, la conduccin
Existen dos aspectos relevantes en la organizacin de la gestin del MAE. Uno es el proceso de descentralizacin, que ser abordado ms adelante y otro es el proceso de desconcentracin que se ha llevado a cabo en los ltimos aos, cumpliendo un mandato constitucional que est orientado a agilitar la gestin pblica del pas.
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En el Art. 3 de la Ley Especial de Descentralizacin del estado, se define a la desconcentracin del estado como el mecanismo mediante el cual los niveles superiores de un ente u organismo pblico delegan en forma permanente el ejercicio de una o ms de sus atribuciones as como los recursos necesarios para su cumplimiento, a otros rganos dependientes, provinciales o no, que forman parte del mismo ente u organismo. En el caso del Ministerio del Ambiente, la desconcentracin se
realiz mediante la estructuracin de diez Distritos Regionales5 que estn presentes en el territorio nacional continental. En el caso de Galpagos, existe un tratamiento particularizado porque, como lo indica la Constitucin, constituye un rgimen especial de administracin territorial por consideraciones demogrficas y ambientales. Con este proceso de desconcentracin, los Distritos Regionales tienen atribuciones para tomar decisiones a nivel de sus jurisdicciones, sin necesidad de procesar estas decisiones a nivel de la capital.
Los Distritos Regionales con sus sedes son:
DISTRITO REGIONAL
1. Esmeraldas 2. Manab 3. Guayas - Los Ros - El Oro 4. Carchi - Imbabura 5. Pichincha 6. Cotopaxi - Tungurahua - Chimborazo - Bolvar 7. Azuay - Caar - Morona Santiago 8. Loja - Zamora Chinchipe 9. Sucumbos - Orellana 10. Napo - Pastaza
SEDE /CIUDAD
Esmeraldas Portoviejo Guayaquil Ibarra Sto. Domingo Ambato Cuenca Loja Lago Agrio
PARA REFLEXIONAR
- Qu aspectos del manejo ambiental parecen estar mejor representados y tratados en la legislacin nacional? - En qu aspectos de la gestin ambiental pblica existe superposicin de competencias entre instituciones pblicas y por qu? - En qu aspectos podran ser compatibles o contradictorias las competencias de los municipios y consejos provinciales frente a las instituciones nacionales?
5 La declaratoria de los Distritos Regionales como unidades financieras desconcentradas, ocurri mediante Acuerdo Ministerial 017 del 21 de junio de 2001; y, con Acuerdo Ministerial del 14 de noviembre del mismo ao, se desconcentran las atribuciones y las responsabilidades a los funcionarios de los Distritos.
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UNIDAD 3
Principales Politicas Ambientales
INTRODUCCION
En esta Unidad se revisarn los principales instrumentos de poltica ambiental que estn vigentes en el Ecuador y que constituyen documentos de referencia para el diseo de polticas locales y nacionales, as como para la generacin de iniciativas sobre manejo de recursos naturales. Para fines expositivos, se proceder a realizar una sntesis de las Estrategias Ambientales existentes (que son instrumentos de gestin del Ministerio del Ambiente) y, luego, se har una breve revisin de las principales polticas adoptadas en las llamadas reas verde y gris del MAE.
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Al finalizar la presente Unidad, los estudiantes sern capaces de:
1. Identificar el contenido e intenciones de los principales documentos de poltica y estrategia ambiental del Ministerio del Ambiente.
PRINCIPALES POLTICAS AMBIENTALES
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PRINCIPALES POLITICAS Y ESTRATEGIAS AMBIENTALES VIGENTES

1.1. Las Polticas Ambientales Bsicas El fundamento de la gestin
Fueron establecidas mediante Decreto Ejecutivo 1802 de junio de 1994, luego de que en diciembre de 1993 se dictaron los Principios Bsicos para la Gestin Ambiental. Estas Polticas son todava las oficiales en el pas, puesto que no han sido modificadas ni sustituidas, lo cual explica su similitud y concordancia con otros instrumentos como la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable. Las Polticas Ambientales Bsicas tienen la virtud de plantear, por primera vez de manera integral, el marco, los parmetros o las pautas ms relevantes de la gestin pblica ambiental. Esta caracterstica es una de las razones que explican la vigencia de estas polticas, a pesar de que algunas de sus formulaciones mantienen un amplio grado de generalidad y de que otras han sido precisadas en posteriores documentos. Entre los aspectos mas destacados se pueden mencionar los siguientes6:
El compromiso de toda la so-
ambiental en los principios de solidaridad y corresponsabilidad, tanto a nivel nacional como con otros pases. cientemente las leyes y normas existentes (consideradas en ese momento suficientes) y de establecer incentivos para fomentar su aplicacin. La promocin de la participacin social, la educacin y capacitacin ambiental, la informacin, el uso de tecnologas de punta y la implantacin de un sistema permanente de ordenamiento territorial. La apertura a convenir acuerlicen una adecuada gestin ambiental. La priorizacin de acciones de
La necesidad de aplicar efi-
dos internacionales que viabi-
prevencin y control de la
ciedad por minimizar riesgos e impactos ambientales negativos para propender a un desarrollo justo, rentable y sustentable.
Ver anexo 2
contaminacin, la promocin del adecuado mantenimiento de los equipamientos y servicios bsicos, la obligatoriedad de realizar estudios de impacto ambiental y planes de mitigacin a toda actividad productiva, as como la exigencia a las empresas internacionales y subsidiarias de usar los ms altos parmetros y requisitos de su pas de origen -sin perjuicio del cumplimiento de las normas nacionales- en sus actividades productivas en el pas.
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La identificacin de los prin-
cipales problemas ambientales nacionales, entre los que cabe mencionar la pobreza, la erosin, la desertificacin, la prdida de biodiversidad, la contaminacin, el deterioro de la salud y los riesgos y emergencias naturales.
concrecin, aunque no lo invalida como instrumento que indica las acciones necesarias que se deberan impulsar en el pas. Su validez pasa necesariamente por su actualizacin -debido a los cambios operados en la ltima dcada- y por su acotamiento a acciones e iniciativas que tengan prioridad y viabilidad.
1.2. La Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador
La identificacin de reas o regiones geogrficas que requieren una atencin especial: bosques occidentales, vertientes de la cordillera, Amazona, Galpagos, manglares, sistemas lacustres, Golfo de Guayaquil y principales ciudades. Finalmente, la identificacin
de actividades productivas
que requieren de una especial atencin ambiental: hidrocarburos, minera, uso de agroqumicos, manejo de desechos peligrosos, transporte. Para la implementacin de las Polticas Bsicas se dise el Plan Ambiental Ecuatoriano (PAE), que tambin sigue en vigencia. Este Plan es un documento bastante amplio y detallado de lo que se debera hacer para mantener una adecuada gestin ambiental en el pas. Su fortaleza radica justamente en el tratamiento global e incluso pormenorizado de las acciones que se deben tomar para mejorar las condiciones ambientales nacionales. Sin embargo, esta fortaleza es al mismo tiempo su debilidad pues no logra precisar y dar prioridad a las acciones que, siendo necesarias, son viables en las circunstancias polticas, econmicas y culturales nacionales. Esta debilidad del PAE le resta fuerza de aplicacin, de
La Estrategia ambiental para el desarrollo sustentable del Ecuador (2000) plantea los principios que deben conducir la gestin ambiental en el pas, los objetivos, las polticas y reas prioritarias y las condiciones de su viabilidad. Su contenido se resume a continuacin:
1.2.1. El objetivo de la gestin ambiental
Es el de contribuir al desarrollo econmico y social a partir de la conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad y los recursos naturales del pas, la promocin de la equidad social y la gestin moderna y eficiente del estado. Este objetivo, expresado en el propio ttulo de la Estrategia, indica con claridad que los enfoques ambientales deben estar ntimamente relacionados y ser parte de las polticas de desarrollo del pas, por tanto deben guardar correspondencias con las necesidades de crecimiento de la economa, de la distribucin equilibrada de la riqueza, del uso racional y responsable de los recursos naturales.
El objetivo de la gestin ambiental es el de contribuir al desarrollo econmico y social a partir de la conservacin y el
uso sostenible de la biodiversidad y los recursos naturales del pas, la promocin de la equidad social y la gestin moderna y eficiente del estado.
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De esta manera la Estrategia marca una diferencia con concepciones preservacionistas, que no consideran el contexto del desarrollo nacional y sus demandas, y se diferencia, a la vez, de las concepciones extractivistas y de uso intensivo de los recursos naturales que han predominado durante dcadas y sobre las cuales se han formulado y ejecutado las polticas de desarrollo econmico del pas y de la regin.
1.2.2. Las potencialidades del pas para un desarrollo sostenible, democrtico y solidario
diversidad cultural; el consentimiento previo; la precaucin; y la preferencia por las acciones de prevencin.
1.2.3. Polticas prioritarias en capital natural
a. La conservacin y aprovechamiento sostenible del capital natural (biodiversidad; bosques; recursos bioacuticos; suelos; recursos hdricos marinos, insulares y continentales; playas y bahas). Uno de los elementos centrales para la ejecucin de estas polticas es fomentar la activa participacin de los diversos actores sociales, en una gestin desconcentrada, descentralizada. Soberana en el manejo de recursos genticos, que garantice los derechos de propiedad intelectual y de consentimiento informado previo de los derechos de los pueblos de origen ancestral sobre el uso de los recursos naturales. Reguladora de las importaciones, la transferencia y la liberacin en el medio natural de especies exticas y organismos modificados genticamente. Uno de los objetivos de esta poltica es la consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas, incluyendo ecosistemas representativos y estableciendo zonas de amortiguamiento y corredores ecolgicos, manteniendo relaciones de respeto y cooperacin con los pueblos indgenas y con sus conocimientos y prcticas de buen manejo de su entorno natural.
Se identifican varias potencialidades para organizar un nuevo proceso de desarrollo nacional. Entre estas potencialidades se sealan las siguientes: la gran diversidad biolgica; la extraordinaria variedad de los ecosistemas, incluyendo el ecosistema nico que representan las Islas Galpagos; la estratgica ubicacin geogrfica en el continente americano; la creatividad de su poblacin, la diversidad tnica y cultural de la poblacin del Ecuador, ella misma diversa, y su tradicional voluntad para resolver pacficamente los inevitables conflictos sociales, polticos y regionales. Los principios fundamentales que plantea la Estrategia7 son: el valor intrnseco de la vida; la funcin global de la dimensin ambiental; la sostenibilidad ecolgica; la solidaridad; la seguridad; la equidad; el respeto de la
Ver anexo 2
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b. El manejo de los bosques Se orientan hacia el fortalecimiento del manejo sostenible del bosque nativo para la provisin de materias primas, bienes y servicios ambientales; el incentivo de la forestacin sostenible y de las actividades agroforestales; la promocin de la valoracin del recurso forestal; el impulso de la participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones; y la articulacin de las dimensiones socioculturales y de gnero en los programas y proyectos que se ejecuten. c. Los recursos bioacuticos Plantean la prevencin y regulacin de la contaminacin de los mares. El mantenimiento de las poblaciones acuticas. El desarrollo de sistemas de informacin sobre el estado de la biodiversidad acutica. La vigilancia del cumplimiento de acuerdos internacionales. El fomento de la coordinacin y el fortalecimiento de las actividades de las instituciones pblicas y privadas existentes para la administracin, el control y la investigacin a fin de conservar, proteger y recuperar las especies bioacuticas. d. La conservacin y manejo de suelos Procuran la eficiencia en el uso del suelo a travs del ordenamiento territorial; los incentivos para las inversiones hacia la conservacin y la recuperacin de suelos; y el impulso de la investigacin que permita confrontar los procesos de erosin que amenazan al pas.
e. Agua y cuencas hidrogrficas Plantea la necesidad de dar prioridad nacional a la definicin de un marco institucional y jurdico para la gestin integral del agua, la proteccin de fuentes de produccin de agua, el manejo integral de cuencas y micro cuencas con gobiernos y comunidades locales, el establecimiento de parmetros de calidad, la actualizacin de inventarios de recursos hdricos, entre otras. f. Playas y bahas Se propone su conservacin mediante la obligatoriedad de que se realicen planes de manejo en aquellas zonas donde se realizan actividades como turismo, pesca, investigacin cientfica. Al mismo tiempo promueve la participacin de la comunidad en el manejo de los recursos costeros, principalmente los manglares. g. Turismo de naturaleza Es una actividad prioritaria en las reas protegidas, bosques protectores, playas, bahas, nevados y otros recursos escnicos. Considera el desarrollo de sistemas de informacin y procesos de capacitacin, encaminados a fortalecer la participacin de las poblaciones locales. h. Energa Propone la exclusin de la produccin petrolera en ecosistemas extremadamente frgiles; la aplicacin de medidas rigurosas de proteccin ambiental; la recuperacin de reas degradadas; la promocin de incentivos al uso eficiente de la energa; el impulso de la investigacin y
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desarrollo tecnolgico en energa limpia para el aprovechamiento de las fuentes de energa hidroelctrica, elica y solar; y el establecimiento de Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) como un incentivo adicional a estas inversiones.
1.2.4. Polticas bsicas en calidad ambiental
impactos ambientales producidos por obras de infraestructura. d. Ciudades y otros asentamientos humanos Plantea la promocin de agendas locales concertadas de desarrollo sostenible. El establecimiento de instrumentos y mecanismos de prevencin y control de la contaminacin; el fortalecimiento de procesos de autogestin fomentando la creacin de microempresas para el manejo adecuado de desechos slidos; el apoyo a procesos de educacin y capacitacin de la poblacin en el manejo de los recursos para garantizar su conservacin y calidad.
1.2.5. Polticas para conservacin y recuperacin de ecosistemas frgiles y amenazados
a. Produccin ms limpia Promueven el uso de tecnologas limpias en los sectores productivos y de servicios minimizando la generacin de residuos; regulando el uso y la disposicin final de insumos y desechos qumicos peligrosos; impulsando la creacin de mercados de residuos y los procesos de reciclaje, recuperacin y reutilizacin de materias. b. Transporte Propenden el cumplimiento de las normas ambientales de seguridad y contaminacin, que se establezca un sistema de planificacin y gestin del transporte pblico, nacional y local. Se fomenta el uso de dispositivos tcnicos y fuentes de energa menos contaminantes y la elevacin sistemtica de la calidad de los combustibles. c. Obras de infraestructura Promueve el cumplimiento de las normas de Evaluacin de Impactos Ambientales con un sistema nico; el diseo y establecimiento de instrumentos que aseguren la aplicacin oportuna de medidas de mitigacin, remediacin y/o compensacin de los
Se plantean polticas para consolidar la estrategia de conservacin para el Archipilago de Galpagos; proteger manglares; conservar y restaurar humedales; conservar, restaurar y manejar sosteniblemente las zonas de pramo andino y; conservar, recuperar y manejar adecuadamente las zonas ridas y secas.
1.2.6. reas de atencin especial
La Estrategia plantea polticas para regiones de atencin prioritaria y especial. Esas regiones son: la Amazona, Esmeraldas y el Parque Binacional El Cndor. Estn definidas en base a su importancia de conservacin y mantenimiento del equilibrio ecolgico, las amenazas y procesos de degradacin a las que estn sometidas.
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1.3. La Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador (2000)
ejecucin y seguimiento de programas forestales y de conservacin.

1.3.2. Estrategias
La Poltica Forestal se propone que el Ecuador maneje sustentablemente sus recursos forestales, a fin de garantizar a la sociedad su permanencia, su diversidad biolgica y cultural asociada; as como la competencia eficiente en el mercado mundial de bienes y servicios ambientales, generando desarrollo econmico y social para mejorar la calidad de vida.
1.3.1. Objetivos especficos de la poltica forestal
Detener el proceso de prdi-
Para lograr el desarrollo forestal sustentable del Ecuador, se proponen las siguientes estrategias:
Valoracin de los bosques na-
da de los bosques nativos, fomentando la conservacin, el manejo sustentable y la valoracin de sus servicios ambientales.
Conservar y manejar los bos-
tivos y de las plantaciones forestales. Dar mayor valor al recurso forestal asegurando la tenencia de la tierra, haciendo transparente y competitivo el mercado de bienes y servicios que ofrecen los bosques, las plantaciones forestales y su biodiversidad; promoviendo la insercin del sector en los mercados y en la agenda econmica nacional e incorporndolo en las decisiones relativas a la poltica crediticia, fiscal y monetaria.
ques y recursos existentes en las reas naturales protegidas, humedales, manglares y pramos, mediante la generacin de alternativas de uso, entre las que se destacan el gran potencial turstico y el uso sustentable de su biodiversidad. Restaurar las tierras de aptitud forestal sin bosque, incorporndolas a los procesos de desarrollo econmico y social a travs de un masivo programa de fomento a la forestacin. Asegurar la participacin de las poblaciones rurales, de los pueblos y de las nacionalidades indgenas y negras en los procesos de toma de decisiones y en la planificacin,
Fomento y financiamiento del manejo sustentable de los bosques. Establecer y consolidar un sistema de financiamiento unificado, transparente, flexible, bajo los principios de autogestin, eficiencia y equidad, que permita desarrollar de manera eficiente un conjunto de incentivos, de cobro por servicios ambientales, ingresos provenientes del turismo y otras lneas de financiamiento, dirigidas a fomentar entre otras iniciativas las de conservacin, manejo sustentable de los bosques y de forestacin. Fortalecimiento de la participacin y gestin de la sociedad civil. Fomentar la participacin de la sociedad civil y la generacin de alianzas
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El estado propiciar el fortalecimiento y la democratizacin de los gremios del sector privado y no gubernamental y propender a fortalecer la capacidad de gestin de las organizaciones de base y de los propietarios de bosque.
relacionadas con la toma de decisiones en la planificacin forestal, de conservacin y aprovechamiento de los bosques, as como en el control forestal. El estado propiciar el fortalecimiento y la democratizacin de los gremios del sector privado y no gubernamental y propender a fortalecer la capacidad de gestin de las organizaciones de base y de los propietarios de bosque.
1.3.3. Modernizacin institucional y organizativa
Consolidar acciones de insti-
1.3.4. Modernizacin del marco legal
Modificara el marco legal vigente para establecer reglas claras para una decidida gestin privada y comunitaria, que propenda al manejo sustentable y a la conservacin de los bosques y propicie la participacin de las comunidades y otros actores claves para lograr el desarrollo del sector, en concordancia con los acuerdos internacionales y oportunidades inherentes a la globalizacin de los mercados.
1.4. La Estrategia de Biodiversidad (2000)
tuciones pblicas y privadas para complementar esfuerzos y generar sinergias que propendan al manejo integral de los recursos del bosque, vinculando a los centros de investigacin y enseanza y a la instituciones de promocin y fomento, tanto gubernamentales como no gubernamentales.
Delegar a la sociedad civil todas aquellas funciones que no sean estratgicas y que el sector privado las pueda realizar con mayor eficiencia, permitiendo ejercer al estado un papel de orientador, regulador, concertador y facilitador. Clarificar los roles de los difegestin forestal (privados, pblicos, comunitarios, otros) dentro de un marco de especializacin y complementariedad, con el objetivo de fomentar los procesos de desarrollo del sector.
Propone las polticas y medidas prioritarias del Ecuador para un manejo adecuado de su diversidad biolgica. Pone de manifiesto la necesidad de la conservacin de la diversidad biolgica pero con relacin al aprovechamiento de las oportunidades que brindan la diversidad cultural, el turismo, la agricultura, la pesca. De esta manera, la poltica de conservacin de la biodiversidad est asociada a la generacin de iniciativas para mejorar el empleo y la calidad de vida, a la bsqueda de opciones productiva y de mercados alternativos. Subyace por tanto, aqu tambin, una comprensin de la relacin necesaria y conveniente entre conservacin y desarrollo, entre manejo adecuado y soberano de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad de vida.
rentes actores vinculados a la
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1.4.1. Las principales lneas estratgicas
1. Consolidar la sustentabilidad de las actividades productivas basadas en la biodiversidad nativa, en el marco de una real valoracin del bosque y sus productos derivados. En el marco de esta lnea se proponen los siguientes productos.
Dar valor a los productos ma-
2. Asegurar la existencia, integridad y funcionalidad de los componentes de la diversidad biolgica: ecosistemas especies y genes.
Consolidacin
derables y no maderables y los servicios ambientales del bosque para detenerla deforestacin ( se articula a la estrategia forestal)
Promover el uso sustentable
del sistema nacional de reas protegidas y atencin a las reas de endemismo y en peligro, mejorando la representatividad de los ecosistemas, los procesos de declaratoria y desarrollando sistemas de participacin comunitaria en la gestin. especies amenazadas.
Proteccin de la poblacin de
de los recursos agrcolas y pecuarios: Diversificacin productiva, promocin de exportaciones desarrollo tecnolgico y bancos de germo plasma. Convertir al ecoturismo en uno de los ejes de desarrollo regional a partir de la inclusin del pas en las rutas tursticas internacionales y sobre la base de estudios de capacidad de carga e impacto ambiental. Manejo sostenible de fauna y
Restauracin de sistemas degradados a partir de una priorizacin que incluya ecosistemas terrestres y acuticos.
3. Equilibrar las presiones para la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad.

Valorar integralmente el cos-
to beneficio delos proyectos petroleros, mineros y elctricos y de vas y definir zonas de exclusin y aprovechamiento y un riguroso sistema de estudios de impactos y control.
Desarrollar un sistema de bio-
flora nativa a travs de pro-
gramas de domesticacin, sistemas de control, recuperacin de reas degradadas y amplios programas de asistencia tcnica. Aprovechamiento de recursos genticos a partir de rigurosos controles y cumplimiento de las normas particularmente los del respeto al conocimiento tradicional y de propiedad comunitaria.
seguridad.
Mecanismos de prevencin pa-
ra controlar la introduccin de especies exticas invasoras.
4. Asegurar que los beneficios de la conservacin y uso de la biodiversidad y los conocimientos, innovaciones y prcticas de las comunidades y poblaciones locales, sean justa y equitativamente distribuidos.
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Garantizar los derechos de
propiedad comunitaria y el ejercicio de los derechos colectivos.

Valorar y proteger los conoci-
mientos ancestrales.
Distribucin de los beneficios del aprovechamiento de la biodiversidad aplicando principios de valorar la externalidades y articular a la poblacin en procesos de aprovechamiento.
de la autoridad ambiental y del sistema descentralizado y participativo de gestin, el desarrollo del sistema nacional de bioseguridad, el sistema de acceso a recursos genticos, el desarrollo de la capacidad de gestin financiera y de los instrumentos de gestin y planificacin. El desarrollo de la gestin implica tambin la consolidacin de procesos de comunidades locales en el manejo sustentable de sus recursos, potenciando sus conocimientos tradicionales y las mltiples experiencias que se han desarrollado en el pas sobre el manejo de biodiversidad por parte de comunidades locales. Pero supone tambin concretar algunas medidas de orden legal -algunas de carcter nacional y otras de carcter regional- para proteger los conocimientos tradicionales sobre el manejo y aprovechamiento de recursos genticos, as como medidas para normar y controlar las investigaciones que se realizan en el pas. Como en el caso de las otras Estrategias, su viabilidad est condicionada a la adopcin de polticas decididas a la conservacin y el manejo sostenible de recursos naturales, a la estructuracin de amplias alianzas sociales, y a la concrecin de opciones de aprovechamiento que tengan impactos en el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones. Al respecto la estrategia destaca la necesidad de una visin concertada y nica nivel de gobierno, la construccin de una poltica de alianzas y la necesidad de atender temas claves como el control del aprovechamiento de recursos no renovables, el desarrollo del
1.4.2. Zonas y temas prioritarios
Aunque la Estrategia tiene un carcter nacional, destacan algunas zonas y temas prioritarios:
en la Amazona: el manejo de
bosques;
en Esmeraldas y en el noroc-
cidente de Pichincha: el manejo de los bosques y desarrollo del ecoturismo comunitario y privado; control de la contaminacin, el desarrollo de la pesca sostenible y el manejo de manglares; ecosistemas especiales -como el bosque seco- y el control de la desertificacin; de especies introducidas, la consolidacin de la pesca sostenible y el ecoturismo.
en el Golfo de Guayaquil: el
en el Sur: la proteccin de
en Galpagos: la erradicacin
La gestin de la Estrategia, supone un slido Desarrollo Institucional como es la consolidacin
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turismo, agricultura y la atencin a los problemas de seguridad ambiental y calidad de vida. Desde el punto de vista institucional vincularlos con los procesos de descentralizacin.
1.5. La Estrategia para el Desarrollo Sustentable de Galpagos (2001)
Esta estrategia es un instrumento fundamental para la organizacin de iniciativas de desarrollo de Galpagos. Plantea las condiciones generales que deben observarse para la conservacin del archipilago, dada la extrema fragilidad de sus ecosistemas, y
para la promocin de actividades productivas como el turismo de naturaleza y la pesca. Todas las actividades a desarrollarse en las islas deben considerar la capacidad de carga de los ecosistemas, la exclusin de reas terrestres y marinas para actividades productivas y extractivas, as como el control de los asentamientos humanos y de especies introducidas. Dadas las condiciones del archipilago, la gestin del mismo supone un esquema especial en el cual la presencia del Parque Nacional tiene un rol de fundamental importancia, junto al INGALA y a los gobiernos locales.
Principales leyes que regulan el manejo ambiental La Constitucin de la Repblica del Ecuador (1998) El Cdigo de la Salud (1971) La Ley de Aguas (1972) La Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin (1976) La Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre (1981) La Ley de Gestin Ambiental (1999) Principales textos de poltica ambiental del Ecuador Las Polticas Ambientales Bsicas (1994) Estrategia ambiental para el desarrollo sustentable del Ecuador (2000) Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador (2000) Estrategia de Biodiversidad (2000) Estrategia para el Desarrollo Sustentable de Galpagos (2001)
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POLITICAS DESTACADAS EN EL MANEJO DEL CAPITAL NATURAL

En este acpite se har una revisin de las aplicaciones ms relevantes que estn relacionadas con el manejo forestal y con la conservacin de biodiversidad, y que son formuladas como polticas por las respectivas estrategias. El Capital Natural incluye el recurso forestal (bosques naturales, plantaciones, la flora y fauna silvestres) y, las reas naturales protegidas (reas de propiedad pblica o privada, de relevancia ecolgica, social, histrica, cultural y escnica).
2.1. Consolidar las acciones de conservacin de la biodiversidad Mejoramiento de las fuentes
de financiamiento a las actividades del MAE dentro del Sistema Nacional de reas Protegidas SNAP- a travs de programas de cooperacin internacional y la ampliacin de la oferta turstica de algunas reas como Machalilla.
Impulso a la tercerizacin de
algunos servicios tursticos dentro de las unidades de conservacin, que ha permitido fortalecer la participacin de comunidades en estas actividades, como en el Cuyabeno y Machalilla.
El MAE viene desarrollando algunas iniciativas para consolida las reas protegidas en el pas. Entre estas medidas se pueden indicar la creacin en los ltimos aos de nuevas reas as como la creacin en 1999 de las dos primeras reas intangibles del pas en la amazona ecuatoriana y dentro de las reas de explotacin petrolera (Imuya y Tagaeri). Esta poltica contiene varias iniciativas o procesos como los siguientes:
Mejoramiento de
Definicin de una poltica de
delegacin del manejo de las reas protegidas a los gobiernos seccionales, mediante mecanismos de mancomunidad y excluyendo procesos de descentralizacin plena.
Impulso de algunos procesos
para la delimitacin de las reas protegidas y el allanamiento de mecanismos para resolver conflictos con propietarios de tierra o comunidades posesionarias.
la capacidad administrativa del MAE mediante sistemas de informacin y planes de manejo de una buena cantidad de unidades de conservacin.
Dentro de esta poltica se estn impulsando iniciativas para la conservacin y la recuperacin de los humedales, donde se debe destacar la ejecucin del Proyecto de Manejo de Humedales en el Ecuador.
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Otras iniciativas ligadas al manejo de la biodiversidad, a su conocimiento y valoracin, tienen que ver con algunos proyectos como la promulgacin de la Ley de Biodiversidad; la construccin de Indicadores de Biodiversidad para Uso Nacional; el proyecto Gran Sumaco; reas Protegidas con apoyo de la Cooperacin de Holanda; el proyecto Ecuador Sistema Nacional de reas Protegidas SNAP - GEF. En los ltimos meses se constituy una corporacin para el manejo de la biodiversidad, que tiene el objetivo de promover las investigaciones y la utilizacin de la biodiversidad incluso en actividades de biocomercio. Esta iniciativa ha sido cuestionada por algunos sectores ambientales, sin embargo fue constituida en octubre del 2002. Las impugnaciones se basan en la debilidad de normas que protejan el uso de nuestros recursos naturales y el conocimiento tradicional de los pueblos ancestrales sobre el uso de biodiversidad.
2.2. Modernizacin de los sistemas de autorizacin y control de manejo forestal
real. El Estado est impulsando algunos proyectos como los siguientes: Apoyo al Desarrollo Forestal en los Andes del Ecuador; Reforestacin y Conservacin de la Cordillera de Chongn y Colonche; Convenio ECUARUNARI; Programa Regional de Bosques Andino - PROBONA; Fortalecimiento Institucional para el Manejo de Recursos Naturales y Reforestacin de la Zona Fronteriza; Proyecto de Manejo Forestal Comunitario de Esmeraldas. Aparte de estos proyectos se han impulsado algunas iniciativas que por su importancia deben ser destacadas:
La creacin del sistema de re-
gentes forestales, es la tercerizacin de los procesos de autorizacin y control del manejo forestal. Los Regentes son profesionales forestales inscritos, calificados y acreditados por el Ministerio del Ambiente. Su funcin es calificar, autorizar y verificar en campo el corte de madera de acuerdo a los planes de manejo de finca que previamente han sido aprobados. Este es un sistema que recin se est implementando en algunas provincias de la Amazona y Esmeraldas, y que est dando resultados positivos puesto que no slo mejora el control de la corta y movilizacin de la madera, sino que permite orientar con criterios tcnicos a los agricultores que requieren obtener ingresos monetarios a travs de la venta de madera.
Existen varias iniciativas tendientes a la modernizacin del manejo forestal y a su valoracin
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La conformacin, a fines de
1999 y ratificado en febrero del 2000, de un nuevo sistema de control sobre la movilizacin de madera y de especies silvestres, integrado por la concurrencia de organismos pblicos y privados, denominado vigilancia verde.
Este sistema est conformado por el Ministerio del Ambiente, la Polica Nacional, la Fundacin Maquipucuna, la Fundacin Natura, la Corporacin para el Manejo Forestal Sustentable (COMAFORS), el Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP) y CAREECUADOR. Este sistema permiti la ampliacin de sitios de controles y a la vez diversificar los actores que participan en el control, con lo cual se disminuyen los riesgos de corrupcin. Los resultados de esta nueva iniciativa son evidentes, en el perodo julio de 1999 a junio de 2000, en el cual an no se contaba con el apoyo de Vigilancia Verde, se incautaron 1.030,65 m3 de madera; mientras que entre julio de 2000 a mayo de 2001, poca en que ya estuvo presente Vigilancia Verde, le retencin de la madera ascendi 6.062,24 m3, es decir se produjo un incremento equivalente al 588%.
La actualizacin o creacin de
decomisados por infracciones forestales y de vida silvestre. Adicionalmente existe el Reglamento para la donacin de especies consideradas en veda que hayan sido decomisadas por el Ministerio del Ambiente, entre otras. Estas medidas, aunque importantes, siguen siendo obviamente limitadas para lograr un adecuado control nacional sobre trfico y comercio ilegal de madera.
La Promocin del manejo de
pramos. El pas, con apoyo de la cooperacin internacional, viene impulsando desde hace varios aos iniciativas tendientes a la conservacin y manejo de pramos, que son ecosistemas frgiles sumamente importantes -entre otras funciones- por la generacin de agua y la captura de carbono. Las iniciativas que se han desarrollado en este campo estn concentradas principalmente en organizaciones comunitarias y en organizaciones no gubernamentales. Existen varias iniciativas que vinculan el manejo del agua, la conservacin del suelo y de bosques nativos, con la conservacin del pramo. Desde el punto de vista del inters de las polticas pblicas, este es un tema sumamente relevante porque conjuga la atencin a varios problemas: el acceso y la conservacin del agua; su distribucin equitativa; el combate a los procesos de desertificacin en la regin andina; el combate a la pobreza rural; y la prevencin de procesos de agudizacin del deterioro del recurso natural y de eventuales conflictos sociales por el acceso al agua.
varias normas que mejoran el control, como las relacionadas a la aplicacin de la sancin del decomiso y remate de vehculos que transportan ilegalmente madera, de acuerdo al art. 81 de la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre. Otro caso es el Instructivo para el control de productos retenidos y
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La concesin de manglares a
las comunidades del litoral. Las acciones de entrega de reas de manglar a las comunidades locales han sido sostenidas desde 1999. Esta poltica conjuga la conservacin y la vigilancia del recurso, con las posibilidades de su aprovechamiento. Sin duda ha sido una de las medidas que se ha logrado mantener con consistencia en los ltimos aos y ha contribuido a limitar las actividades ilegales de destruccin de manglar y a posicionar a varias comunidades locales -sobre todo en El Oro, Guayas y Esmeraldasen el control de un recurso estratgico para la prevencin de inundaciones, proteccin de suelos y fuente de alimento y produccin para comunidades locales. Y ha sido uno de los factores que ha contribuido a la disminucin del proceso de destruccin de las reas de manglar y a su leve recuperacin entre 1995 y 1999.8
El manejo de cuencas. Este ha
sido un objetivo de larga data en las polticas pblicas ecuatorianas, a travs de organismos centralizados, de los organismos de desarrollo regional e incluso de los gobiernos locales. Actualmente se mantienen, junto a la cooperacin internacional, varias iniciativas en esta lnea. A manera de ejemplo se pueden citar los proyectos de manejo de la cuenca
Catamayo - Chira (Loja), que cuenta con el apoyo de la Cooperacin de Espaa y que implica estudios y medidas para disminuir el transporte de sedimentos ocasionados por la fuerte erosin que existe en esa provincia. El PROMACH en la sierra central, que cuenta con el apoyo de cooperacin de Alemania y que tiene tambin el propsito de promover medidas para disminuir los procesos erosivos y de disminucin de la cantidad y caudal de las cuencas de las provincias de Chimborazo y Tungurahua. El proceso de manejo de la cuenca del Paute (Azuay) en el cual estn involucrados los Municipios y la cooperacin de la Unin Europea, con el objetivo de contrarrestar los procesos erosivos que amenazan a la agricultura y a recursos de valor estratgico como el sistema hidroelctrico de Paute. Muchas de las polticas pblicas relacionadas al manejo de pramos, de bosques, de combate a la desertificacin, tienen un impacto directo sobre el manejo de cuencas y es positivo que los enfoques sobre el manejo de recursos naturales renovables hayan retomado, en los ltimos aos, un inters en el manejo integral de los mismos a travs del criterio de cuencas. Particularmente importante, si se considera que el deterioro de los recursos naturales tiene impactos muy severos en la disminucin de caudales que se siente en varias regiones del pas.
El manejo de cuencas, ha sido un objetivo de larga data en las polticas pblicas ecuatorianas, a travs de organismos centralizados, de los organismos de desarrollo regional e incluso de los gobiernos locales.
Para 1969 se registraban en el pas 203.695 has. de manglares. En 1995, 140.000 has. En 1999, 149.556 has. CLIRSE - PATRA. Anlisis multitemporal del ecosistema manglar, IGM 1999.
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Conservacin y desarrollo sus-
tentable de Galpagos. Mediante el cual el Ministerio del Ambiente desarrolla acciones como el Proyecto Ambiental de Galpagos, iniciado en noviembre de 2001 con el propsito de construir un nuevo modelo de manejo ambiental, a travs del cual se promuevan responsabilidades para alcanzar y ejecutar decisiones sobre el uso de recursos naturales. Con este proyecto, se est dando apoyo a las reglamentaciones del turismo, de residuos slidos, de cuarentena y de pesca. En otro mbito, se han logrado acuerdos con la
Marina para garantizar el cumplimiento del patrullaje de la Reserva Marina en coordinacin con la autoridades del Parque Nacional Galpagos. Otros proyectos son: Apoyo al Fortalecimiento Institucional del rea Protegida Galpagos, La Junta de Manejo Participativo de la Reserva Marina y de los Municipios de Galpagos; Control de Especies Introducidas en el Archipilago de Galpagos; Fortalecimiento Institucional de los Municipios de Galpagos; Proyecto Integral Galpagos - Programa Araucaria.
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POLITICAS E INICIATIVAS RELEVANTES EN CALIDAD AMBIENTAL

En las actividades que tienen relacin con las competencias del MAE, se pueden identificar algunos procesos relevantes, entre ellos los siguientes:
Actualizacin de normas lega-
les y tcnicas
La aprobacin de la Constitucin y la posterior expedicin de la Ley de Gestin Ambiental produjeron la necesidad de reformar y actualizar varios cuerpos legales, entre ellos la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin. En la actualidad el MAE est en proceso de actualizar estas normas legales, as como las normas tcnicas sobre manejo de agua, de aire, de desechos slidos, de ruido y de agua residuales.
Sistema de evaluacin des-
en el pas. Han existido desde algunos aos varios intentos para lograr establecer este mecanismo, que permitira tener una estructura jerrquica para que los Municipios, los Consejos Provinciales y las instituciones nacionales, procedan a la calificacin y aprobacin de los EIA y al otorgamiento de las respectivas licencias. Existen dificultades tcnicas y legales para estructurar este mecanismo, pues se requiere de un sistema nacional de laboratorios, de procedimientos unificados de evaluacin y de capacidades tcnicas instaladas en los distintos niveles institucionales encargados de cumplir estas funciones. Pero adems existen dificultades legales que se desprenden de las competencias que por Ley se han otorgado a varias instituciones que tienen competencia en la gestin ambiental, como se advirti anteriormente. Actualmente existe una propuesta elaborada por el MAE para la expedicin de un Reglamento del Sistema nico de Manejo Ambiental9 que est en estudio en la Presidencia de la Repblica. De aprobarse, este Reglamento ser un
centralizada de estudios de impacto y otorgamiento de licencias. La creacin de un rgimen nico que permita la calificacin de estudios de impacto ambiental (que deben ser presentados como requisito previo para la aprobacin de actividades productivas) es un instrumento de fundamental importancia para consolidar la gestin de calidad ambiental
Ver anexo 3
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poderoso instrumento para organizar la expedicin nacional de licencias ambientales desde una poltica descentralizada; contribuyendo de esta manera a consolidar los procesos de descentralizacin.
Manejo de productos qumicos
como dbiles son las propuestas de investigacin agrcola que promuevan el uso de variedades agrcolas alternativas.
Mecanismo de desarrollo limpio
peligrosos
Es otro de los temas fundamentales en el pas, ya que tienen relacin con la seguridad en el manejo de productos peligrosos que son usados en las industrias y tambin en la agricultura. El desarrollo de la institucionalidad nacional es todava dbil respecto al manejo de productos peligrosos, en parte ello se debe nuevamente a la dispersin institucional de la gestin ambiental y a la propia debilidad del MAE en este aspecto. Sin embargo, se han realizado algunos avances en la toma de medidas de coordinacin institucional para el control del manejo de este tipo de productos y para respuestas a emergencias qumicas con los Municipios en donde existe una mayor concentracin industrial. Uno de los temas que demanda de medidas urgentes en este campo, aunque es de la de mayores complejidades, es el control de la comercializacin y utilizacin de insumos agrcolas (fertilizantes, pesticidas, fungicidas, etc.) que tienen altos niveles de toxicidad. Sobre estos productos existe control en las importaciones, pero es muy dbil la institucionalidad nacional encargada de su control (MAG, MSP), as
Este campo de intervencin tambin es nuevo y est relacionado a las polticas nacionales para disminuir los factores que contribuyen al cambio climtico. Aunque el Ecuador no es un pas que contribuya significativamente a emisiones que provocan el cambio climtico, tiene responsabilidades para disminuir esas emisiones. Sobre todo, el Ecuador es un pas que tiene potencial para generar iniciativas que permitan coadyuvar a la captura del carbono que est en exceso en la atmsfera y a la vez obtener recursos internacionales. Por ejemplo, a travs de programas de reforestacin con especies leosas que fijan carbono en cantidades importantes. Estos mecanismos todava estn en estudio, pero representan una perspectiva muy importante de considerarse en la gestin ambiental. Vinculado a este tema tambin estn los estudios sobre los impactos que puede acarrear al pas los cambios del clima a nivel planetario. En este aspecto el Ecuador est realizando algunos estudios sobre impactos posibles en la cuenca del Guayas. Se prev su extensin a todo el litoral. Mantiene tambin un monitoreo de los glaciares. La constitucin del Comit Nacional del Clima es un paso importante en el tratamiento institucional de este tema.
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LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA GESTION AMBIENTAL
CARLOS JUMBO
La Constitucin y la Ley de Gestin Ambiental tienen, como se revis en el captulo segundo, una serie de disposiciones para garantizar y promover la participacin social en la gestin ambiental. Estas disposiciones parten de la obligacin del Estado de proteger los derechos ambientales -individuales y colectivoscomo parte fundamental de la construccin democrtica y de un desarrollo econmico equitativo y sostenible. Pero tambin expresan una condicin fundamental para el xito de todo esfuerzo de gestin ambiental coherente, particularmente en pases con gran riqueza natural pero que enfrentan problemas derivados de la concentracin demogrfica, del uso inadecuado de tecnologas productivas y de la debilidad institucional para la prevencin y el control de las afectaciones ambientales.
Efectivamente, en pases como el nuestro, una adecuada gestin ambiental ser inviable si no cuenta con la participacin de la sociedad. Esta participacin se concreta en el monitoreo de los procesos productivos, en el control sobre la calidad de los servicios, en las acciones de conservacin, en la calificacin de estudios de impacto ambiental, etc. Entre los principales aspectos en los que se viabiliza la participacin social ambiental, se pueden indicar los siguientes:
Participacin en los procesos
de Consulta Previa en todas aquellas actividades relacionadas con la extraccin de recursos no renovables (hidrocarburos, minera), instalaciones sanitarias, obras de infraestructura u otras, que pudieran causar impactos ambientales. En estos casos las
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instituciones pblicas estn en la obligacin de consultar a la poblacin local su opinin e incorporar estos criterios a sus decisiones. El art. 28 de la Ley de Gestin Ambiental garantiza el derecho de toda persona natural o jurdica a participar en la gestin ambiental, concede accin popular a quienes violen esta garanta e indica que el incumplimiento del proceso de consulta al que se refiere el artculo 88 de la Constitucin Poltica de la Repblica tornar inejecutable la actividad de que se trate y ser causal de nulidad de los contratos respectivos. Es importante indicar que en el pas se han dado pasos importantes en hacer respetar este derecho de consulta previa, particularmente en el caso de pueblos indgenas en donde se deben cumplir las disposiciones de consulta contenidas en el Convenio 169 de la OIT. Tal fue el caso de la pretendida explotacin petrolera en territorio shuar de FIPSE, en el cual el Tribunal Constitucional suspendi la autorizacin de exploracin de petrleo por no observar estas normas de consulta.
y constituye un factor bsico para desarrollar y desplegar una participacin efectiva y objetiva en la gestin de los recursos naturales.
La concesin de accin pblica a las personas naturales, jurdicas o grupo humano para denunciar las violaciones de las normas de medio ambiente (art. 41 LGA) y el derecho de participar en los procesos penales, civiles o administrativos que se instauren por infracciones de carcter ambiental. La participacin social que se
debe considerar en el monito-
reo del cumplimiento de los Estudios de Impacto Ambiental y de los Planes de Mitigacin. Existe un amplio marco legal para favorecer la participacin social. De hecho, el pas ha tenido avances significativos en este sentido, particularmente en la formulacin de propuestas de desarrollo local y en la formulacin y ejecucin de proyectos en los cuales la participacin social se ha ido institucionalizando. Sin embargo, la participacin social choca muchas veces con la falta de respuesta de las instituciones pblicas a las demandas planteadas. Por ejemplo, la contaminacin industrial en zonas urbanas, la contaminacin por actividades mineras e hidrocarburferas o la falta de seriedad de algunas empresas en la realizacin de estudios de impacto ambiental. En muchos de estos casos la participacin social, canalizada a travs de la denuncia, no tiene una respuesta adecuada de las autoridades nacionales
El derecho a ser informado de manera oportuna y suficientemente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que (...) pueda producir impactos ambientales, a travs de peticiones de carcter individual o colectivo a las autoridades competentes (art. 29 LGA). El acceso a la informacin transparente es un derecho que todos tenemos
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o locales y ello termina por debilitar o en otros casos por radicalizar la participacin social. La participacin social en la gestin ambiental y en todo proceso de desarrollo es parte de un proceso de construccin de ciudadana. En este sentido, son importantes las normas jurdicas pero quiz tiene mayor peso el desarrollo de una cultura y una prctica de participacin, que
haga uso de los derechos de la poblacin y que incorpore la observancia de sus responsabilidades en el manejo de los recursos naturales. Es por ello que, en esta perspectiva, el desarrollo de una cultura y de capacidades institucionales que pueda responder a la demanda social, es un elemento bsico para que la participacin no se trunque o para que tenga canales apropiados de expresin.
PARA REFLEXIONAR
- Existen contradicciones entre los principales documentos de poltica ambiental del Estado ecuatoriano? - Cules seran a su juicio las principales dificultades para la aplicacin efectiva de las polticas definidas por el Ministerio del Ambiente? - Cul podra ser el papel de la participacin ciudadana en la gestin ambiental pblica?
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UNIDAD 4
La descentralizacion y la gestion ambiental local
INTRODUCCION
La presente Unidad busca profundizar una de las principales polticas para la gestin ambiental pblica en el Ecuador: la descentralizacin. Tal poltica ha sido afirmada recientemente y forma parte de un proceso ms amplio de transformacin general del Estado ecuatoriano destinado a democratizarlo y volverlo ms eficiente en el cumplimiento de sus tareas. Aunque existen pocas experiencias prcticas de descentralizacin, se exponen los principales principios y procedimientos definidos por el Ministerio del Ambiente para la transferencia de competencias a las provincias y municipios. La Unidad finaliza con un balance provisional de los riesgos y las potencialidades de la descentralizacin en la gestin ambiental pblica.
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Terminada la Cuarta Unidad, los participantes podrn:
1. Conocer las principales orientaciones y procedimientos existentes para manejar el proceso de descentralizacin de competencias ambientales del Ministerio del Ambiente. 2. Identificar las principales fortalezas y debilidades de una poltica de descentralizacin en este tema.
LA DESCENTRALIZACIN Y LA GESTIN AMBIENTAL LOCAL
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ASPECTOS CONCEPTUALES
La Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador define que el estado ecuatoriano debe organizar su desarrollo sobre la base de procesos de descentralizacin y desconcentracin. El Art. 225, textualmente indica que El Estado impulsar mediante la descentralizacin y la desconcentracin, el desarrollo armnico del pas, el fortalecimiento de la participacin ciudadana y de las entidades seccionales, la distribucin de los ingresos pblicos y de la riqueza. El gobierno central transferir progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autnomas o a otras de carcter regional. Desconcentrar su gestin delegando atribuciones a los funcionarios del rgimen seccional dependiente.
1.1. Qu es la descentralizacin Es obligatoria para las institu-
ciones del Ejecutivo, pero es opcional para los gobiernos seccionales. Es decir un gobierno seccional no est obligado a solicitar la descentralizacin de ninguna competencia que le permita la Constitucin, pero el Ejecutivo si tiene la obligacin de transferir las competencias solicitadas.
Sin embargo de que es obliga-
toria, el Ejecutivo tiene la facultad de calificar la capacidad tcnica del gobierno seccional que solicite una transferencia de competencias. Obviamente sta es una necesaria proteccin del estado ecuatoriano para garantizar cierta racionalidad de la gestin, pero le otorga al Ejecutivo un amplio campo de maniobra.
A este campo de maniobra se
Es una de las caractersticas fundamentales del proceso de reforma del estado, por el cual el Ejecutivo transfiere, competencias, es decir funciones y atribuciones, con sus respectivos recursos, a los gobiernos seccionales (consejos provinciales, municipios, juntas parroquiales). Entre las caractersticas de la descentralizacin, se pueden mencionar las siguientes:
agrega la facultad del Ejecutivo de decidir cules competencias se descentralizan y con qu prioridad. No obstante, la Constitucin define las competencias que no son sujetas de descentralizacin: la defensa nacional y la seguridad nacionales, la direccin de la poltica exterior y las relaciones internacionales, la poltica econmica y tributaria del Estado, la gestin de endeudamiento externo y aquellas que la Constitucin y convenios internacionales expresamente excluyan.10
10
Constitucin Poltica, art. 226

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La descentralizacin es un
proceso de transferencia definitiva, que seguramente es una de las caractersticas que limitan -del lado de los gobiernos seccionales y del Ejecutivo- la velocidad de las transferencias.11 En la legislacin ecuatoriana est claro que la descentralizacin es un proceso hacia los gobiernos seccionales, sin embargo los mbitos de competencia de estos gobiernos seccionales no son del todo claros en el campo de la
gestin ambiental. Esta situacin ha llevado a algunas superposiciones de inters entre consejos provinciales y municipios y, eventualmente, pueden existir algunas diferencias tambin con la juntas parroquiales y posteriormente con las circunscripciones territoriales. Pues todos ellos tienen competencias ambientales. Tal como est diseado el proceso de descentralizacin, el rgano del Ejecutivo debe definir las competencias, atribuciones y funciones que va a transferir a los gobiernos seccionales.
FRANCE ROND
11
La Ley Especial de Descentralizacin y Participacin Social, en su Art. 3, define a la descentralizacin del estado como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales Autnomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales.
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LA POLITICA DE DESCENTRALIZACION DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE

En el caso del Ministerio del Ambiente existen tres momentos y tres instrumentos que organizan su proceso de descentralizacin:
El primero es el Acuerdo 007 de marzo del 2000 que hace viable la
descentralizacin del manejo y de la administracin de bosques protectores a los municipios y consejos provinciales, as como permite la delegacin por un perodo de tiempo (mximo 10 aos, renovables) del manejo de reas protegidas a los municipios o consejos provinciales. Al amparo de esta regulacin se otorg el manejo del Parque Nacional Cajas al Municipio de Cuenca. los criterios de descentralizacin para promover la formacin de mancomunidades municipales y provinciales para el manejo de reas protegidas e incorpora algunos temas de calidad ambiental. El tercero es el Convenio Marco firmado entre el CONCOPE, el Ministerio del Ambiente y el CONAM (Diciembre 2001). Este Convenio promueve la creacin de mancomunidades para el manejo ambiental, pero obliga a que los procesos de descentralizacin pasen necesariamente por la aprobacin de los consejos provinciales, generando las obvias resistencias polticas de varios municipios. Esta decisin que est siendo ejecutada en varias provincias del pas, ha dinamizado sin duda el proceso de descentralizacin ambiental, pero de alguna manera no logra superar un nivel formal de compromisos y, por otra parte, no deja de expresar contradicciones con procesos del propio MAE orientado a una descentralizacin directa con los Municipios, a travs de Convenios de delegacin firmados desde 1997 e incluso en 2003, por ejemplo con el Municipio de Guayaquil. co - participacin en el manejo de la calidad del aire, entre otras. En este caso no se puede hablar en rigor de descentralizacin, puesto que estas competencias siempre han sido parte de los gobiernos locales. Esto explica por qu es restringida la lista de competencias descentralizables en algunos temas como calidad ambiental.
El segundo es el Acuerdo 055 de septiembre del 2001 que ampla
Antes de revisar los principales instrumentos que se estn utilizando en el proceso de descentralizacin ambiental, conviene recalcar que muchas de las competencias ambientales son parte de las competencias tradicionales de los municipios. Por ejemplo manejo de desechos slido, manejo de aguas residuales domsticas e industriales,
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2.1. Las competencias descentralizables
Las siguientes son las competencias que estn en proceso de
descentralizacin, de acuerdo a lo definido por el Ministerio del Ambiente12 y el CONAM, con apoyo de la GTZ13.
MATRZ DE COMPETENCIAS A.- CAPITAL NATURAL: MANEJO DE BOSQUES, PLANTACIONES FORESTALES, FLORA Y FAUNA SILVESTRES.
12 13
Ver el anexo 4, sobre el Acuerdo 055
Convenio Marco de Transferencia de Competencias Ambientales entre el CONCOPE, CONAM, y el Ministerio del Ambiente, suscrito el 27 de diciembre de 2001.
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MATRZ DE COMPETENCIAS A.- CAPITAL NATURAL: MANEJO DE BOSQUES, PLANTACIONES FORESTALES, FLORA Y FAUNA SILVESTRES.
MATRZ DE COMPETENCIAS B.- CALIDAD AMBIENTAL
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MATRZ DE COMPETENCIAS B.- CALIDAD AMBIENTAL
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2.2. Criterios generales para la transferencia de las competencias
El Convenio establece el siguiente esquema para transferir competencias del Ministerio del Ambiente: a. A las provincias, cuyos consejos provinciales hubieren llegado a un acuerdo con la totalidad de sus municipios. b. A los consejos provinciales y a los municipios con los cuales hubiere acordado la demanda. c. A los consejos provinciales que solicitaren individualmente de acuerdo al mbito de su competencia. Para los casos de los literales a) y b), los consejos provinciales transferirn de manera inmediata las competencias a los municipios que las solicitaren de acuerdo con el mbito de su competencia y los consejos provinciales podrn asumir subsidiariamente las competencias que correspondan a las municipalidades mientras se fortalece la capacidad operativa de stas. El acuerdo de subsidiaridad deber ser presentado al Ministerio del Ambiente junto con la solicitud de transferencia. Los recursos financieros, humanos, materiales y tecnolgicos, de origen nacional y extranjero de que es titular el Ministerio del Ambiente, que se transferirn con las competencias, correspondern a aquellos existentes, utilizados por el Ministerio para el ejercicio de las competencias mencionadas. El otorgamiento de licencias ambientales para actividades de bajo impacto ambiental definidas
por el Ministerio del Ambiente, ser transferido en forma inmediata a los gobiernos seccionales. El otorgamiento de licencias para actividades de moderado impacto ambiental definidas por el Ministerio del Ambiente, ser delegado por el Ministerio a los gobiernos seccionales durante dos aos, contados a partir de la fecha de suscripcin de los respectivos convenios especficos de transferencia, luego de lo cual, la competencia ser transferida con cargo al proceso de descentralizacin. Esta transferencia se dar dentro de los trminos del Sistema nico de Manejo Ambiental (SUMA). La competencia relacionada con la autorizacin y control del aprovechamiento forestal y la movilizacin de productos forestales, mediante el otorgamiento de guas de circulacin, ser ejercida por el Ministerio del Ambiente, quien coordinar con el CONCOPE la tercerizacin del Sistema Nacional Tercerizado de Control Forestal hasta el 31 de diciembre del ao 2002. A partir del 1 de enero del ao 2003, la responsabilidad de la supervisin de la operacin del mismo Sistema Nacional Tercerizado de Control Forestal, ser manejada concurrentemente entre el Ministerio del Ambiente y los consejos provinciales de acuerdo con su jurisdiccin, asegurando la continuidad de dicho sistema. El manejo de un rea protegida del Sistema Nacional de reas Protegidas, en sujecin a las polticas nacionales emitidas por el Ministerio del Ambiente, se delegar a una mancomunidad que se constituya entre los gobiernos seccionales, en cuyas jurisdicciones se encuentre el rea protegida objeto de la delegacin.
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2.3. Estrategia ambiental para la descentralizacin
A raz de la suscripcin del Convenio marco de transferencia de competencias del Ministerio del Ambiente hacia los gobiernos seccionales se inicia el proceso de difusin de los resultados de ste y adems prepara condiciones favorables para iniciar las negociaciones al nivel provincial. En esta oportunidad, el Ministerio del Ambiente deliberadamente acta en calidad de observador y apoyo tcnico solo si es requerido, a fin de que los gobiernos seccionales, por s solos, lleguen libremente a los primeros acuerdos respecto de la predisposicin para iniciar los procesos de negociacin. Vale destacar que la estrategia de conducir la descentralizacin al nivel provincial con acuerdo de todos los municipios y el Consejo Provincial correspondiente, tiene por objeto evitar que se llegue a demandar las mismas competencias ambientales en iguales jurisdicciones por diferentes gobiernos seccionales. Lejos de esperar que las demandas de competencias sean en funcin de toda la matriz acordada, lo que se espera es que exista el acuerdo entre los gobiernos seccionales. Luego se negociara los paquetes provinciales de competencias que segn la Ley seran de en funcin de las capacidades locales y la descentralizacin entrara en una dinmica continua y progresiva. Actualmente se est desarrollando un amplio proceso de consultas y negociaciones, con los consejos provinciales y municipios de las provincias de Imbabura, Pastaza, Los Ros, El Oro, Manab, Loja, Azuay, Tungurahua, Sucumbios, Orellana, Morona Santiago y Zamora. Simultneamente se est avanzando en precisar los recursos financieros que demanda asumir las competencias solicitadas por los gobiernos seccionales (que no necesariamente deben ser las 22 definidas por el MAE) y los procesos administrativos para ejecutar la transferencia.
FRANCE ROND
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UNA REVISION DE LOS PROCESOS RELEVANTES DE DESCENTRALIZACION Y GESTION AMBIENTAL LOCAL

Siendo un proceso que est en marcha, no existen demasiados ejemplos de descentralizacin. Sin embargo, se procurar indicar algunos ejemplos:
3.1. Experiencias sobre manejo de reas protegidas Existe, hasta ahora, un nico Entre los procesos actuales de
acuerdo para el manejo descentralizado de una rea protegida, que es la transferencia de competencias para el manejo del Parque Nacional Cajas (abril 2000) del Ministerio del Ambiente al Municipio de Cuenca a travs de su Empresa de Telecomunicaciones, Agua Potable y Alcantarillado (ETAPA). Este es un acuerdo de delegacin por cuanto no es indefinido y tiene la posibilidad de retornar a los mbitos administrativos del Ministerio del Ambiente. El tiempo del acuerdo es de diez aos y su cumplimiento est sujeto a auditorias financieras y tcnicas del MAE, de tal manera de posibilitar su retorno en caso de mal manejo o incumplimiento de los objetivos de conservacin del Parque Nacional14 .
negociacin, probablemente el ms relevante es el de la Reserva El Angel en Carchi. En este caso se ha avanzado de manera importante en la suscripcin de acuerdos de mancomunidad entre los Municipios que comparten el rea protegida (Espejo y Tulcn), los Municipios que se benefician del agua que produce la Reserva (adems de los anteriores, Mira y Bolvar) y el Consejo Provincial. La formacin de mancomunidades tiende a encontrar mecanismos que fortalezcan la capacidad de gestin local para el manejo de un rea protegida. Sin embargo es un requisito adicional que puede entorpecer el proceso, puesto que incorpora acuerdos polticos de gobiernos locales que muchas veces tienen diferencias. De hecho cabe preguntarse acerca de la conveniencia de la mancomunidad en todos los casos, por ejemplo entre gobiernos locales que tienen sedes muy distantes, sin ninguna relacin entre ellos y en relacin a ecosistemas muy diferentes en una misma rea protegida. Tal es el caso de
14
Sobre este caso, existe una sistematizacin de la experiencia en este mismo texto.
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los municipios y consejos provinciales que estn en relacin con la Reserva Cotacachi - Cayapas, en cuyo caso -adems- debe considerarse la situacin de las comunidades indgenas cuyos territorios estn dentro o colindantes con la Reserva.
3.2. Experiencias en calidad ambiental Varios Municipios del pas han
bosques protectores locales, manejo de desechos slidos, manejo de aguas residuales, entre otras. Estas iniciativas han tenido mucha fuerza desde inicios de la dcada del noventa, sin embargo se han desplegado con gran velocidad en los ltimos cinco aos. Desde el desarrollo de iniciativas locales, evidentemente las experiencias son ms ricas y numerosas. Se pueden identificar algunas de ellas.
Pedro Moncayo: Creacin del
firmado convenios con el Ministerio del Ambiente para asumir responsabilidades en esta rea que no son propias de su competencia. Entre ellos cabe mencionar a los Municipios de Guayaquil, Quito, Cuenca, Manta que han asumido competencias en el control del aire y en el control de efluentes industriales, entre otros. En la mayora de estos casos, las competencias son manejadas por iniciativa de los municipios y dependen de su voluntad poltica antes que de procesos de descentralizacin. Ello es claro en las iniciativas locales ambientales que han surgido y se desarrollan de manera autnoma en varios municipios del pas.
3.3. Experiencias de iniciativas locales de gestin ambiental
Aparte de los procesos de descentralizacin y no necesariamente ligadas, existen en el pas una multiplicidad de experiencias locales de gestin ambiental, que incluyen niveles de participacin en la planificacin del manejo territorial, agendas ambientales, iniciativas para el manejo de cuencas y micro - cuencas, ordenanzas para el manejo de
Fondo Forestal para la conservacin de fuentes de agua. Es parte de un esfuerzo del Municipio y de las comunidades locales para conservar las vertientes del Mojanda de las cuales proviene el agua potable de 19 comunidades y de la ciudad de Tabacundo. El proceso implica la conservacin de un bosque protector de 4.000 has. por parte del Municipio (1998), acciones agroforestales en terrenos comunitarios y la creacin de un fondo de USD 12.000 anuales para manejo del bosque. El fondo se nutrira del aporte de los usuarios y de contrapartes locales que se benefician del recurso. Procesos similares se han desarrollado en otros Municipios como Pimampiro y en la creacin de fondos ms grandes como el que opera en la ciudad de Quito. tin ambiental bastante integral, siendo probablemente la ciudad con mayor desarrollo en la gestin ambiental. Entre los aspectos relevantes cabe destacar las propuestas de
Cuenca: Que tiene una ges-
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planificacin del desarrollo territorial, la construccin del relleno sanitario en Santa Ana en acuerdo con la comunidad local y el manejo de los desechos slidos. Resalta tambin la recuperacin de los cuatro ros que atraviesan la ciudad (Yanuncay, Tarqui, Tomebamba, Cuenca) y el manejo de las aguas residuales domsticas e industriales a travs de las piscinas de oxidacin del Tomebamba y de los acuerdo con los industriales de la ciudad. Finalmente, el manejo del Cajas, que es parte de una concepcin ms integral del manejo de cuencas y que apunta a garantizar agua de calidad y en cantidades suficientes para la ciudad y su entorno regional.
Loja: Que de manera similar
Calvas, Espndola, Quilanga, Puyango, Gonzanam, Sosoranga, Chaguarpamba, entre otros), en los cuales se estn desarrollando iniciativas para el manejo de desechos slidos, para conservacin de vertientes y para manejo de aguas residuales. Se configura as un proceso regional de manejo ambiental que por ahora es uno de los de mayor envergadura a nivel nacional. La dispersin de competencias ambientales en varias instituciones pblicas, plantea problemas a la descentralizacin puesto que muchas competencias no estn consideradas por el Ejecutivo como parte de estos procesos. Es el caso, por ejemplo, del control ambiental de las actividades mineras o hidrocarburferas; del control del uso de agroqumicos; del control sobre el trnsito y las emisiones de vehculos, entre otros. Sin embargo, una voluntad poltica de descentralizacin de los procesos de prevencin y control de la contaminacin por parte de los gobiernos seccionales, encontrara argumentos suficientes para asumir estas responsabilidades. Uno es la responsabilidad que tienen los municipios de precautelar y proteger la salud de su poblacin. Un segundo es la predominancia que tiene la Ley de Rgimen Municipal as como la de Rgimen Provincial, por ser de carcter orgnico, sobre las llamadas leyes ordinarias.
al caso de Cuenca ha dado pasos muy importantes en la gestin ambiental. Entre ellos se puede mencionar la construccin y operacin del relleno sanitario con un sistema de recoleccin diferenciada de desechos slidos; la recuperacin de los dos ros que atraviesan la ciudad (Malacatos y Zamora) y el proceso de construccin de piscinas de tratamiento de aguas residuales. Existe tambin una serie de iniciativas para la conservacin del Parque Podocarpus que es compartido por las provincias de Loja y Zamora. Adems cabe mencionar un esfuerzo sostenido en varios cantones de la provincia (Macar, Zapotillo, Pindal,
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POSIBILIDADES Y LIMITACIONES DE LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

Polticas como la descentralizacin o cualquier otra iniciativa de organizacin de las funciones y competencias espaciales dentro de la institucionalidad estatal, deben ser analizadas a partir de su conveniencia o inconveniencia en funcin del impacto que pueden causar en la gestin pblica de los recursos nacionales. Esto supone velar por su proteccin y su aprovechamiento democrtico por parte de la sociedad actual y de las generaciones venideras. Veamos las posibilidades y los riesgos de este proceso.
4.1. Posibilidades
a. Los gobiernos seccionales, principalmente los provinciales y municipales, ciertamente estn en posibilidades de una relacin ms directa y permanente con las demandas y los procesos econmicos de las sociedades locales. En tal circunstancia pueden conocer de mejor manera las necesidades y requerimientos demandados a la gestin de recursos naturales e hipotticamente reaccionar de una manera ms rpida y eficaz frente a estas necesidades o frente a actividades altamente destructivas de los recursos naturales. b. Dada la condicin anotada anteriormente y el fuerte deterioro de los recursos renovables en el pas los gobiernos seccionales pueden tomar -algunos lo han venido haciendo- decisiones en reas no muy conflictivas que apuntan al mejoramiento de condiciones ambientales locales, principalmente vinculadas al manejo y conservacin del agua. Estas condiciones, en las dimensiones percibidas localmente, muchas veces no son siquiera consideradas a nivel nacional. Entre ellas se puede mencionar el control o la capacidad de declarar reas locales de conservacin o medidas de proteccin de fuentes de captacin y micro - cuencas. c. Los gobiernos locales tienen la capacidad jurdica de impulsar procesos que son absolutamente necesarios en el pas como el ordenamiento y desarrollo territorial. El ejercicio de esta capacidad permitira potencialmente la regulacin de actividades productivas en relacin con las condiciones de los distintos ecosistemas, as como la prevencin y el control de actividades industriales contaminantes. Las polticas de desarrollo
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territorial requieren revertir procesos de ocupacin anrquicos y especulativos, que en muchas ocasiones han llevado a aumentar los riesgos y los costos sociales y econmicos de los desastres naturales, al aprovechamiento inadecuado de recursos y a la destruccin del entorno.15
4.2. Limitaciones
a. Si bien los gobiernos seccionales tienen condiciones para una reaccin ms cercana a los intereses de las sociedades locales, muchas veces no dejan de estar atrapados entre los intereses de grupos de poder local que se expresan a travs del caudillismo o el cacicazgo. Muchos de esos grupos de poder local tienen tambin fuertes intereses econmicos que en muchas ocasiones estn vinculados a prcticas extractivas o a prcticas productivas que no observan necesarias regulaciones ambientales y sociales. Se pueden citar varios casos que ejemplifican estas relaciones de atrapamiento de los gobiernos locales, con intereses mineros, bananeros, de acuacultores. Generalmente ocurren por el escaso desarrollo de la ciudadana y de las institucionalidades polticas, y es una de las razones objetivas que cuestionan fuertemente una ecuacin propagandizada desde los partidarios dogmticos de la descentralizacin: a mayor capacidad de los gobiernos locales mayor democratizacin de la gestin. Esta es una relacin que se queda en los aspectos formales de la reforma institucional y hace abstraccin de las condiciones particulares de conformacin de los intereses y de los innumerables espacios de poder que existen a nivel local. b. La debilidad institucional de los Municipios y de los Consejos Provinciales, que en muchas ocasiones impide disponer de los recursos financieros y tcnicos necesarios para una adecuada gestin en sus territorios. c. El tema ambiental es novedoso y no est integrado de manera fuerte e integral, sino todava dependiente de las tradicionales funciones dehigiene, planificacin, y hasta de obras pblicas. Estas circunstancias, que se plantean a manera de algunas reflexiones necesarias para el debate colocan algunos puntos que deben considerarse para tener una evaluacin objetiva de las polticas pblicas sobre descentralizacin de la gestin ambiental. Es importante insistir, en este caso, que lo fundamental no es lograr la descentralizacin en s misma y mucho menos acumular acuerdos firmados que no tengan viabilidad; lo importante es modificar la gestin para mejorar los impactos de las polticas ambientales, para mejorar la calidad de vida de la poblacin y disminuir los altos niveles de deterioro de los recursos naturales que predominan en el pas.
15
Ley Orgnica de Rgimen Municipal, artculos 12, 19, 64, 211, 212.
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d. El tratamiento, en relacin a la descentralizacin, de temas de carcter nacional por su valor estratgico para el pas, como el manejo y administracin de las reas protegidas. Si bien es cierto que hasta ahora no existe una poltica de descentralizacin total del manejo del SNAP, es conveniente que se mantenga una discusin mesurada y objetiva sobre la conveniencia de su descentralizacin, puesto que se trata de un sistema que debe ser manejado con criterios de integralidad y de unidad, y sobre los cuales debe expresarse una unvoca poltica de estado a la cual se atengan y se remitan las iniciativas locales de manejo.
PARA REFLEXIONAR
- Son los criterios procedimientos para la descentralizacin de competencias ambientales suficientemente claros y viables? - Aparte de las ventajas y desventajas sealadas en el documento, qu otros riesgos y potencialidades encuentra usted en la descentralizacin de competencias ambientales a gobiernos locales?
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A MANERA DE UNA SINTESIS FINAL

En este acpite se exponen algunos criterios que sintetizan los aspectos ms relevantes que caracterizan la gestin pblica de los recursos naturales en el Ecuador. a. Desde la dcada de los setenta el Ecuador ha desarrollado instrumentos jurdicos y un cuerpo institucional para el manejo ambiental. Sin embargo, estos esfuerzos tuvieron un impulso muy importante a partir de la Cumbre de Ro, que desembocaron en la constitucin de la Comisin Asesora Ambiental (1993) y luego del Ministerio del Ambiente (1996), en el desarrollo de los derechos colectivos -entre ellos los del ambienteen la Constitucin de 1998, y en la Ley de Gestin Ambiental (1999). b. De manera similar en los ltimos cinco aos se ha generado una importante cantidad de instrumentos para las polticas ambientales, tales como estrategias y reformas a los cuerpos legales y a las normas tcnicas. Este es un proceso de modernizacin de la gestin ambiental, todava inconcluso. c. A pesar de estas iniciativas, la autoridad ambiental se encuentra dispersa en mltiples instituciones pblicas. Es necesario impulsar un proceso de fortalecimiento y concentracin institucional de las competencias ambientales que conciernen al Ejecutivo, en el Ministerio del Ambiente. Esta es una condicin fundamental para mejorar la gestin ambiental en el pas. d. En los ltimos tres aos tambin se han desarrollado esfuerzos importantes por actualizar procedimientos, innovar nuevos criterios de gestin y modernizar la institucionalidad del Ministerio del Ambiente. Ello es palpable tanto en el rea de manejo de recursos forestales y de biodiversidad, como en el rea de calidad ambiental. Sin embargo, estas iniciativas son todava insuficientes para contrarrestar las tendencias de degradacin de los recursos naturales en el pas y no logran ser consolidadas como parte sustantiva de las polticas de estado. Esta circunstancia explica contradicciones coyunturales como la de intentar modernizar el control sobre la conservacin del bosque nativo en Esmeraldas y la autorizacin presidencial para sembrar palma africana, destruyendo 20.000 has. de bosque nativo en esa provincia. e. La descentralizacin es una de las polticas ms relevantes de la gestin ambiental. Su aplicacin excluye algunos temas centrales como el control del manejo y movilizacin
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forestal y las reas protegidas, en cuyo caso funciona la figura de la delegacin, con tiempos limitados y con la posibilidad de la revocatoria. Adicionalmente este proceso tiene la peculiaridad de impulsar acuerdos de los gobiernos seccionales a travs de los consejos provinciales y de promover las relaciones de mancomunidad (entre municipios y consejos provinciales) como un requisito para acceder al manejo de reas protegidas.
f. Finalmente, cabe indicar que un rasgo relevante de la gestin pblica ambiental en los ltimos diez aos, es el proceso de creciente incorporacin de estos temas en las agendas de desarrollo de los gobiernos municipales y provinciales. Tambin el despliegue de mltiples iniciativas de estos gobiernos para el manejo de desechos slidos y lquidos, as como para la conservacin de sus recursos naturales renovables.
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SISTEMATIZACION
La gestin integral del agua Cuenca - Ecuador
Sistematizacin de la experiencia del Municipio de Cuenca, a travs de su empresa municipal - ETAPA, para la proteccin de las fuentes hdricas de consumo humano
Jaime Dominguez Durn ETAPA
INTRODUCCION
Segn la Ordenanza que regula la organizacin y funcionamiento de la Empresa Pblica Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca ETAPA-, al mbito ambiental le corresponde:
Controlar y proteger las
por el crecimiento poblacional, sin sobre - explotar ni poner en riesgo el recurso hdrico en la zona. A lo largo de este documento el lector podr conocer a breves rasgos las experiencias de ETAPA, como empresa municipal responsable del servicio de agua potable y saneamiento ambiental del cantn Cuenca, en sus esfuerzos para afianzar internamente una cultura de conservacin como estrategia para incluir la proteccin de las fuentes hdricas en el servicio pblico de dotacin de agua potable. Esto parte de la premisa que el modo prudente de juzgar la efectividad de una accin es mediante la evaluacin de su impacto sobre el funcionamiento del sistema como un todo y es aqu donde, a mi parecer, se deben apuntar los esfuerzos. La siguiente sistematizacin muestra la historia, los pasos, metodologas, acciones de coordinacin, aprendizajes y esfuerzos de fortalecimiento institucional que se han implementado en la gestin ambiental local, particularmente, en lo referente al cuidado del agua.
fuentes de agua y sus cursos de utilizacin actual y potencial, as como de los cuerpos receptores naturales y artificiales, enmarcndose en las disposiciones legales para el efecto les y programas de accin, dirigidos a proteger y cuidar los recursos hdricos y las fuentes de abastecimiento de agua del Cantn e impulsar programas de saneamiento ambiental.
Ejecutar polticas ambienta-
Toda esta gestin ambiental paralela a la prestacin de servicio de agua potable y alcantarillado ha sido considerada por ETAPA como una inversin presente para garantizar, en la medida de lo posible, la existencia del recurso a futuro, pensando adems, en el incremento de la demanda de abastecimiento de agua exigido
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ANTECEDENTES
La humanidad ha emprendido una nueva actitud frente a los problemas ambientales. El deterioro de la naturaleza es alarmante. Hay quienes opinan que ha llegado a niveles irreversibles. La solucin no va por el camino de mantener los recursos naturales sin tocar sino establecer una relacin de armona entre los seres humanos y la naturaleza, entre la economa y la proteccin del ambiente como base de un desarrollo humano. Varios autores definen el Desarrollo Sustentable como un tringulo donde en cada uno de sus vrtices estn representados lo social, lo econmico y los recursos naturales. Como sabemos el tringulo es la figura ms simple en dos dimensiones cuya propiedad principal es que una vez fusionados sus lados, sin importar la longitud de cada uno de ellos, no puede ser deformado sea cual sea la presin que reciba en sus vrtices. El equilibrio que se pueda lograr en la longitud de cada uno de sus lados a travs de un aprovechamiento racional, una percepcin integral de la realidad y una conciencia social y ambiental coherente, nos permitir crear un espacio de vida justo y digno como seres humanos.
FIGURA 1 INTERPRETACIN GRFICA DEL DESARROLLO SUSTENTABLE
RECURSOS NATURALES
APROVECHAMIENTO
SOCIAL
PERCEPCIN
ECONOMA
Fuente: Modificada por el autor desde Toward a sustainable cement industry, BATELLE 2001 Elaboracin propia.
SISTEMATIZACIN, LA GESTIN INTEGRAL DEL AGUA EN CUENCA - ECUADOR
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El Municipio de Cuenca, a travs de su Empresa Pblica Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (ETAPA), tiene la responsabilidad de dotar del servicio de agua potable al Cantn Cuenca, para lo cual en el rea urbana cuenta con dos plantas de agua potable: Tixn y el Cebollar. stas procesan en la actualidad aproximadamente 1.500 litros de agua por segundo para el rea urbana. Adicionalmente, ETAPA ha trabajado arduamente en ms de 200 sistemas rurales de agua. En esta perspectiva ETAPA como responsable de la dotacin del Agua Potable en el Cantn Cuenca1 se esfuerza por brindar el mejor servicio pblico que garantice cobertura, continuidad, calidad, cantidad y frecuencia, aspectos tcnicos claves para entregar un buen servicio. Es la suya una concepcin integral y respetuosa de todo el ciclo del agua con una visin a largo plazo, en la cual se considera a sta desde su nacimiento, durante su tratamiento, su utilizacin y su devolucin a la naturaleza. Convencidos de que el agua es un recurso limitado, potencialmente vulnerable y amenazado, ETAPA defini cinco estrategias para la gestin de los recursos naturales, orientadas a la proteccin de las fuentes hdricas como alternativa para garantizar la cantidad y calidad del agua, que en un 95% es de origen superficial. Estas estrategias son: 1. Adquisicin de 4 predios estratgicos contiguos en la
1
cuenca del ro Mazn, afluente directo del ro Tomebamba (8.759 has. de propiedad de ETAPA y por ende de la ciudad), que se los ha destinado como reas de conservacin (Llaviuco y Hato Chocar) y de preservacin (Mazn y Llulluchas). Cabe sealar que desde esta cuenca se abastece la planta de el Cebollar, que potabiliza cerca del 50% del agua para la ciudad. El manejo de estas reas est encaminado a la conservacin estricta del pramo considerado como la esponja natural ms importante para la conservacin y regulacin del recurso hdrico y la produccin de otros servicios ambientales como la fijacin de carbono, mantenimiento de la biodiversidad, sitios de recreacin e interpretacin ambiental, etc. 2. Manejo Comunitario de Recursos Naturales desde la participacin comunitaria: a partir del ao 1994 ETAPA mantiene un convenio que con el Proyecto Desarrollo Forestal Comunal de la FAO (DFC) en coordinacin con las Juntas de Agua Potable para la proteccin comunitaria de las fuentes hdricas. Al momento se lleva a cabo esta propuesta en las parroquias Santa Ana, Sidcay, Octavio Cordero, Narancay; en las cuencas de los ros Machngara y Culebrillas; y en los biocorredores de los ros Yanuncay, Tomebamba y Miguir. En el anexo No. 6 se puede observar los sitios de intervencin del programa.
El cantn Cuenca cuenta con un espacio fsico de 312.880 hectreas y 418.445 habitantes, cuya capital es la ciudad de Cuenca (273.000 habitantes y Patrimonio Cultural de la Humanidad). En el cantn estn adems 21 parroquias rurales.
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3. La gestin y manejo sobre la base de unidades biofsicas como son las cuencas, sub cuencas y micro - cuencas, para lo cual ETAPA a partir de 1998 lidera y conforma el Consejo de la Cuenca del ro Santiago con aplicacin a la micro - cuenca del Machngara. Este Consejo est constituido por ocho instituciones2 y tiene como objetivo lograr una efectiva coordinacin entre las instituciones participantes y los usuarios de la cuenca orientados hacia el desarrollo sustentable. Tiene como eje transversal fomentar y desarrollar una gestin integral de los recursos hdricos a partir de un organismo de cuenca. De igual forma, desde febrero del 2003 es miembro fundador del Comit Consultivo para la gestin del Biocorredor Yanuncay.3 4. Educacin ambiental, con nfasis en el agua, con los nios y nias de las escuelas de la ciudad de Cuenca. Por quinto ao consecutivo se realiza con todo xito el programa Casona de Ucubamba con la presencia en promedio
anual de 4300 nios de 45 escuelas del cantn, un total de 120 profesores capacitados en 10 talleres especficos. El programa se extendi adems a las escuelas de las comunidades rurales de Miguir, Rio Blanco, Cochapamba, San Antonio y San Gabriel de Chaucha y Soldados, vecinas del Parque Nacional Cajas. Durante el 2003 el programa se complementar con educacin sanitaria rural dirigida a administradores y operadores de sistemas rurales de agua potable, un programa piloto de capacitacin virtual dirigido a las 21 parroquias rurales a travs de sus Juntas Parroquiales y con el apoyo de una unidad mvil de educacin ambiental que actualmente est siendo gestionada. 5. El manejo y gestin descentralizada del Parque Nacional Cajas (a partir del ao 2000) como primer proyecto piloto a nivel nacional de administracin de un rea protegida a cargo de un ente municipal. La gestin integral del agua en Cuenca, con visin a largo plazo,
Estas ocho instituciones son: ETAPA (Empresa Municipal de Agua Potable; ELECAUSTRO (Empresa Generadora de Electricidad); Universidad de Cuenca; Consejo Provincial del Azuay (Gobierno provincial); Ministerio del Ambiente; CREA (Organismo estatal regional de desarrollo); CNRH (Consejo Nacional de Recursos Hdricos); y, Junta de Regantes del Canal Machangara (4.500 familias que utilizan el canal de riego) 3 Conformado por la Preasociacin de Turismo Yanuncay, I. Municipio de Cuenca, Consejo de Programacin de Obras de Emergencia de la cuenca del Paute COPOE, Desarrollo Forestal Comunal DFC, Honorable Consejo Provincial del Azuay, Ministerio de Turismo, Empresa Pblica Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca ETAPA, Fundacin INKA, Ministerio del Ambiente y Junta Parroquial de San Joaqun. 4 El Parque Nacional Cajas es un sistema lacustre de ms de 300 lagunas, se encuentra en la cuenca alta del ro Tomebamba. Su extensin es de 30.000 hectreas y desde el ao 2 000 se encuentra administrado por ETAPA como programa piloto de administracin descentralizada de un rea protegida a un Municipio, que histricamente era potestad del Estado central.
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se acompaa adems por programas paralelos que aseguran un cabal monitoreo de la calidad y cantidad del agua. Entre ellos, la administracin y manejo de la red hidro - meteorolgica del ro Paute (21 estaciones pluviomtricas e hidrogrficas unidas por seales de radio a tiempo real); la instalacin de laboratorios ambientales (en proceso de implantacin de la norma ISO 17025); el monitoreo y vigilancia de la calidad de los ros superficiales y embalses con un programa permanente de control de parmetros fsicos, qumicos, bacteriolgicos y microbiolgicos; el control de la contaminacin industrial de cada una de las industrias emplazadas en
Cuenca; la recoleccin selectiva de aceites minerales quemados y pilas usadas; sistema de informacin geogrfica ambiental; el tratamiento de las aguas residuales urbanas a travs de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Ucubamba y 17 sistemas alternativos de depuracin en sectores rurales. La figura No. 2 es una representacin de las cuatro sub - cuencas y los respectivos ros que atraviesan la ciudad de Cuenca, y cuyo objetivo es el de recuperar su calidad as como tambin el de gestionarlo con el fin de que garanticen el abastecimiento de agua potable para la ciudad.
FIGURA 2 SUB - CUENCAS DE APORTACIN PARA LA CIUDAD DE CUENCA
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BREVE RESEA HISTORICA DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE DE CUENCA

El Ilustre Concejo Municipal de Cuenca, amparado en la Ley de Rgimen Municipal que faculta a las municipalidades a construir empresas pblicas cuando convenga a sus intereses y garantice mayor eficiencia y mejor prestacin de servicios pblicos, expidi la Ordenanza de creacin de la empresa pblica de Telfonos, Agua Potable y Alcantarillado ETAPA - el 2 de enero de 1968. Es a partir de esa fecha que la Empresa comenz su existencia legal con las obligaciones, atribuciones, funciones, autonoma financiera y personera jurdica establecida en el rgano legal de su creacin. En 1969, mediante contrato con el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, se ejecutan los primeros Planes Maestros de Agua y Alcantarillado para la ciudad de Cuenca. En 1970 se construyen las obras planificadas, con prstamo del BID concedido al Gobierno Ecuatoriano. La construccin estuvo a cargo de un Consorcio Colombiano - Ecuatoriano ISEC-, con la fiscalizacin de ETAPA. Entre 1983 y 1985, el Consorcio Brasileo Ecuatoriano -HIDROSERVICE - INAM - OTECO -, realiza los estudios de factibilidad de los Planes Maestros de Agua Potable y Alcantarillado para el rea Metropolitana de Cuenca (Primera Etapa de los Planes Maestros). Entre 1988 a 1990, se realizan los estudios y diseos definitivos de la Primera Etapa de los Planes Maestros, a cargo de firmas consultoras nacionales: INAM OTECO, ACSAM y varios consultores individuales. Entre 1990 a 1993 se realizan las gestiones de financiamiento con el Banco Interamericano de Desarrollo BID-. De 1993 a 1999 se construyen las obras de la Primera Etapa de los Planes Maestros, con el financiamiento del BID de US $ 50 millones y una contraparte de ETAPA de US $ 23 millones. En marzo de 1998 y para desarrollar polticas de gestin ambiental y programas de accin dirigidos a proteger y cuidar los recursos hdricos y las fuentes de abastecimiento de agua del cantn Cuenca e impulsar programas de saneamiento ambiental, se crea la Direccin de Gestin Ambiental, mediante una Reforma a la Ordenanza de creacin de la Empresa.. Concluida la ejecucin de la Primera Etapa de los Planes Maestros de Agua Potable y Alcantarillado, ETAPA emprendi, a partir de 1995, la planificacin de la Segunda Etapa de este proyecto. El propsito era el de incrementar la cobertura, y garantizar la permanencia y la eficiencia de los servicios que presta tanto en el aspecto tcnico
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como en el administrativo financiero. Ello forma parte de los lineamientos trazados por el nuevo "Plan de Ordenamiento Territorial para la Ciudad de Cuenca" aprobado por la I. Municipalidad en el ao 1998, y teniendo en cuenta la preservacin de los recursos hdricos y con un horizonte de proyecto hasta el ao 2030. En este Plan de Ordenamiento Territorial, el rea urbana se incrementa con su nueva delimitacin en 2.436 has. respecto de la Ordenanza de 1983, base para la elaboracin de los estudios de la I Etapa, incorporndose zonas con caractersticas rurales y que se ubican fuera del rea de influencia de la primera fase. Adicionalmente, en los ltimos aos se ha producido un cambio de uso del suelo con un desarrollo cada vez ms acelerado del urbanismo, producindose un crecimiento de tipo horizontal, apareciendo nuevos sectores residenciales con serias deficiencias o carencia total de servicios bsicos. Gracias al prestigio alcanzado por ETAPA ante organismos nacionales e internacionales, el Banco Interamericano de Desarrollo BID, a travs de Convenios de Cooperacin Tcnica le ha otorgado varios crditos no reembolsables para el financiamiento de los Estudios de la II Etapa de los Planes Maestros. Se han concluido los estudios de factibilidad tcnica, econmica, financiera y ambiental de la II Etapa de los Planes Maestros de Agua Potable y Saneamiento de Cuenca. A partir de mayo del 2003 se ejecutarn sus diseos definitivos.
Desde enero de 1999 a la fecha, el consorcio norteamericano Hazen and Sawyer - Louis Berger, ejecuta los Estudios de Factibilidad de la II Etapa de los Planes Maestros de Agua Potable, Alcantarillado y Depuracin de Agua Residual. Se cuenta con el financiamiento del BID y un aporte de ETAPA. La consultora italiana CESEN, ejecuta los Estudios de Impacto Ambiental. En junio del 2000, la consultora espaola INYPSA, realiz los Estudios y Diseos Definitivos del Sistema de Abastecimiento de Agua Potable Yanuncay. El BID se encuentra en proceso de seleccin de la compaa consultora que ejecutar los Estudios y Diseos Definitivos de Agua Potable, Alcantarillado y Depuracin de Agua Residual de todos los componentes de la II Etapa de los Planes Maestros (2000-2030). La I Etapa de los Planes Maestros, tiene un rea de Influencia de 6.537 Ha. (2000-2015). El rea de influencia de la II Etapa es de 23.900 Has., con un periodo de diseo hasta el ao 2030. Frente al crecimiento y desarrollo poblacional, las nuevas tecnologas y requerimientos sociales y de mercado, la Ordenanza inicial sufra desactualizacin permanentemente. Por ello ETAPA, consciente de las limitaciones y dificultades que presentaba, se ha visto en la necesidad de ir modificando dicha Ordenanza de acuerdo a sus requerimientos, pero siempre manteniendo los criterios y objetivos originales con los que fue creada. A lo largo de 35 aos ETAPA ha cumplido con sus funciones de
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servicio pblico de forma satisfactoria, colocando al Cantn Cuenca en un lugar destacado en el contexto nacional por los niveles de cobertura y calidad
alcanzados en la prestacin de los servicios que ofrece y que benefician actualmente a casi la totalidad de la poblacin.
CUADRO No. 1 BREVES ESTADSTICAS DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE ETAPA EN EL CANTN
CUENCA
CUADRO No. 2 COSTOS DE REFERENCIA DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE
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LA GESTION AMBIENTAL DEL AGUA EN EL CANTON CUENCA A TRAVEZ DE ETAPA

Cuenca es sin duda, el cantn donde se ha logrado una gestin destacada sobre el manejo del agua, siendo la experiencia ms desarrollada del pas. Ha ejecutado de manera programada una serie de acciones para cuidar este recurso.5 Tal vez con esta afirmacin se puede iniciar un recorrido de la concepcin global de la gestin ambiental del agua impuesta en Cuenca por su municipio a travs de su Empresa Municipal ETAPA. Esta gestin data, en el aspecto ambiental, de hace ms de 15 aos y es muy bien resumida y analizada por Jos Rivadeneira y Borys Gualsaqu en el documento Gestin ambiental en el biocorredor del ro Tomebamba realizado como la sistematizacin del proyecto financiado por el programa PATRA del Ministerio del Ambiente. En 1984 se formulan los Planes Maestros de Alcantarillado y Agua Potable. ETAPA empieza a concebir de manera ms global el manejo del agua, pues, su preocupacin anterior, como lo sigue siendo hasta la actualidad para muchos municipios, era la dotacin del recurso, sin considerar de donde viene y en que condiciones vuelve a los ros. Dirige su preocupacin hacia la proteccin de las fuentes de agua y adquiere la reserva del bosque Mazn. En los aos siguientes inicia el monitoreo de la calidad del agua y la caracterizacin de los efluentes lquidos industriales. A partir de 1994 se construye la primera fase del plan maestro de agua potable, alcantarillado y control de la contaminacin con un crdito BID. Esta fase comprende la construccin de la planta de agua potable Tixn que produce 840 l/s, ampliacin y cambio de redes de agua potable y alcantarillado, construccin de interceptores que recolecten las aguas residuales del rea urbana y construccin de la planta de aguas residuales. Desde 1994 hasta la presente fecha, ETAPA realiza una alianza estratgica con el proyecto Desarrollo Forestal Campesino DFC-, para realizar la proteccin comunitaria de las fuentes de agua en el Cantn Cuenca.
Rivadeneira y Gualsaqui en: Sistematizacin de la experiencia del Proyecto Gestin ambiental en el biocorredor del ro Tomebamba; Ministerio del Ambiente, mayo 2001
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En 1996 ETAPA adquiere las tierras de la Reserva de Surrucucho colindantes con la Reserva Mazn. En 1997 adopta una poltica de inversin para el cuidado de las reas protegidas, destinando un mximo del 10 % del valor del cobro de las tarifas para invertir a este fin. En 1998 ETAPA compra la reserva Llulluchas contigua a la reserva Surrucucho. En 1998 se constituye el Consejo de Cuenca del Machngara. Perodo en el que se manejan las mrgenes de los ros que atraviesan la ciudad. En 1999 termina la construccin de las lagunas de oxidacin y opera el sistema. El funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales entraa varias condiciones. Alcantarillado mixto, interceptores para conducir las aguas hacia las lagunas de oxidacin donde se tratan las aguas que se descargan hacia el ro.6 Aspectos inherentes al funcionamiento del sistema son el tratamiento de las aguas negras industriales, el manejo de los aceites y derivados del petrleo mediante la
recoleccin hacia un depsito, el manejo de la basura, entre los principales. Desde el 2000 ETAPA se plantea nuevas estrategias para su desarrollo institucional, para lograr una mayor vinculacin con las poblaciones para el manejo de las micro - cuencas y proteccin de los ros y para consolidar alianzas estratgicas para el manejo de las cuencas. Progresivamente incorpora conceptos de economa ambiental y de mayor eficiencia econmica desde el criterio de administracin de la industria del agua7 En el cantn Cuenca se ha desarrollado una modalidad de gestin ambiental local que combina una bsqueda de mayor participacin social y un nivel ms alto de institucionalizacin. El Municipio, en el marco del proceso de descentralizacin y desde la perspectiva de configuracin de gobierno local, a la vez que ha asumido responsabilidades en el mbito de la gestin ambiental, ha empujado la constitucin de instancias en las que exista representacin de otras instituciones y de organizaciones sociales. Producto de esto, y luego de la firma de varios convenios y delegaciones, define que a ETAPA le
Las lagunas de estabilizacin se encuentran ubicadas en Ucubamba, en las afueras de la ciudad. All tambin se encuentra un gran depsito donde se almacena el aceite de las lubricadoras. Anteriormente se pensaba construir una planta de re-refinameinto de los aceites pero supone un alto costo. En la actualidad ETAPA entrega el aceite a una fundacin adscrita a la Cemento Nacional. 7 Esta breve caracterizacin del proceso de gestin de ETAPA sobre el recurso agua, fue posible construirla desde las entrevistas realizadas a Pablo Lloret, ex funcionario de ETAPA, Jaime Domguez, Director de Gestin Ambiental y Sandra Barros, tcnica de esta Direccin y responsable de la ejecucin del proyecto Gestin ambiental del biocorredor del ro Tomebamba.
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corresponde tambin la gestin ambiental relacionada con los servicios que presta la Empresa en el marco de las polticas y estrategias dictadas por la Municipalidad de Cuenca. Segn la Ordenanza que regula la organizacin y funcionamiento de la Empresa Pblica Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento8 A ETAPA le corresponde tambin la gestin ambiental relacionada con los servicios que presta la Empresa en el marco de las polticas y estrategias dictadas por la Municipalidad de Cuenca..... y est
entre sus funciones:

Controlar y proteger las
fuentes de agua y sus cursos de utilizacin actual y potencial, as como de los cuerpos receptores naturales y artificiales, enmarcndose en las disposiciones legales para el efecto
Ejecutar polticas ambien-
tales y programas de accin, dirigidos a proteger y cuidar los recursos hdricos y las fuentes de abastecimiento de agua del Cantn e impulsar programas de saneamiento ambiental.
Aprobada por el I. Concejo Cantonal de Cuenca en febrero del 2002.
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LA EXPERIENCIA
ETAPA al asumir la responsabilidad entregada por el Concejo Municipal de proveer el servicio de dotacin de agua potable a la ciudad, defini que en la prestacin del servicio se consideren todos los aspectos financieros, operativos, comerciales, administrativos, ambientales y sociales (FOCASA, por sus siglas) para alcanzar los ms altos niveles de satisfaccin del cliente, eficacia operativa, eficiencia financiera y calidad, mediante el desarrollo de proyectos y normas que garanticen la satisfaccin de las necesidades insatisfechas, en busca del mximo beneficio para sus clientes y para el Pas 9. Para cumplir con esta visin, y siendo el agua la principal materia prima del proceso, es indispensable asegurar tenerla en cantidad y calidad suficiente. Para lo cual la Empresa define sus preceptos de proteccin y conservacin de las fuentes hdricas que con el tiempo van tomando fuerza como estrategias de actuacin. Estas estrategias, conceptualmente, se han mantenido a lo largo del tiempo en funcin de su filosofa y objetivo principal, pero han ido sufriendo cambios continuamente y adaptndose al contexto del entorno y a las realidades y capacidades de la propia Empresa y del pas. A continuacin se presenta un breve resumen de las principales actividades realizadas dentro de cada una de las estrategias de Proteccin de Fuentes Hdricas establecidas por ETAPA:
4.1. Adquisicin de predios en sitios estratgicos
Como ya se dijo anteriormente mas del 95% del agua que se consume en la ciudad es de origen superficial. Si relacionamos que la disponibilidad de agua superficial es directamente proporcional a la capacidad de los ecosistemas boscosos para captarla, una de las estrategias principales tena que ir dirigida a su conservacin. Es por esto que se consigue la adquisicin de los sitios de la zona de Mazan, que alimentan directamente al ro del mismo nombre y que colabora con cerca del 35% del caudal del ro Tomebamba, de donde se capta el agua para la Planta Potabilizadora de el Cebollar que abastece a cerca del 50% de los habitantes de la ciudad de Cuenca. La adquisicin de predios estratgicos se inicia en el ao de 1984 con 3.623 hectreas del bosque de Mazn, que se considera entre los bosques primarios mejor conservados del sur del pas y con una biodiversidad
Extracto de la Visin de ETAPA, producto de su Plan Estratgico.
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de flora y fauna realmente excepcional. Este ha sido designado como zona exclusiva de preservacin, y desde el ao de 1997, ETAPA ha restringido totalmente el ingreso. Con el fin de ampliar su zona de conservacin, en 1996 ETAPA hace las gestiones necesarias para la adquisicin de la sub cuenca del ro Llaviuco, contigua a la micro - cuenca del ro Mazn, en una extensin de 1.628 hectreas. Este predio tena la particularidad que la laguna del mismo nombre, donde nace el ro Llaviuco, estaba concesionada a una empresa particular que se dedicaba a la piscicultura a gran escala, actividad que fue suspendida por un amparo constitucional entablado por el municipio luego de demostrar el impacto ambiental de la piscifactora.
En el ao de 1 998 se logra un acuerdo con la asociacin de comuneros Hato Chocar quienes venden 3.131 hectreas de las partes altas de los ros Mazn y Llaviuco. Al ser esta una zona que haba sido intervenida por los seres humanos (bsicamente dedicada al pastoreo de ganado vacuno) pasa en la actualidad a zona de conservacin y de regeneracin. Finalmente, en 1999 se adquieren 377 hectreas en el sector denominado Llulluchas, que contiene el bosque nativo no intervenido paralelo al ro Llaviuco y que complementa la posesin de ETAPA en el rea. La figura No. 3 representa las 8.957 hectreas de propiedad de ETAPA que se ubican en la sub - cuenca del ro Tomebamba. Cabe sealar que el 21% del territorio de la sub cuenca es de propiedad de ETAPA.
FIGURA No. 3 REAS DE PROPIEDAD DE ETAPA DEDICADAS A CONSERVACIN EN LA SUB - CUENCA DEL RO TOMEBAMBA
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4.2. Biocorredor del ro Tomebamba
Solamente se permitir la
La sub - cuenca del ro Tomebamba comprende un territorio de 331 km2 que incorpora las micro - cuencas de los pramos del Cajas que dan origen a los ros que confluyen hacia el Tomebamba hasta el valle donde se encuentra la ciudad de Cuenca. Gran parte de la superficie de esta sub - cuenca la conforman reas bajo un rgimen de proteccin. ETAPA decidi hace algunos aos comprar las tierras que conforman la Reserva Mazn, posteriormente, adquiri las tierras que constituyen la Reserva Zurrocucho y la Reserva Llulluchas, que en conjunto suman 87 km2. Con el traspaso de las atribuciones para la gestin y manejo del Parque Nacional Cajas10, se conforma una unidad territorial protegida bajo responsabilidad de ETAPA de 157 km2, aproximadamente el 50% del rea total de la sub - cuenca. En julio de 1998, el Municipio, expidi la Ordenanza de Control de la sub - cuenca del ro Tomebamba relativa a la captacin de agua para la Planta de El Cebollar, cuyas regulaciones relevantes son:
En este territorio se permitir
construccin de edificaciones en aquellos predios en explotacin con actividades agrcolas y pecuarias, siempre y cuando estn destinadas a usos complementarios a tales actividades.
La edificacin deber contar con
un sistema de disposicin de excretas aprobado por ETAPA. Los propietarios de predios que colindan con ros o cualquier cuerpo de agua, deben respetar 50 m de cada lado de estos cuerpos de agua. Se prohbe la tala o incendio de bosque nativo, chaparro o pajonal en toda el rea Se prohbe el uso de pesticidas
y biocidas.
Se reglamentarn las caracte rsticas de los vehculos que
podrn circular por la zona y los flujos de transito. Se prohbe la conduccin, por
cualquier medio, de derivados
de petrleo y el trnsito de vehculos que transporten combustibles, lubricantes, agroqumicos, materiales radioactivos, pesticidas, biocidas o productos txicos y peligrosos. El rea protegida por la ordenanza, tanto la seccin del Parque Nacional que se encuentra en la sub - cuenca como lo que pertenece a ETAPA, incluye 302 km2, es decir, ms del 90% del rea total. El 10% de la superficie restante comprende el rea de expansin urbana, parte del rea metropolitana.
excepcionalmente la sub divisin del suelo.
Se declararn como usos in-
compatibles en esta zona, el aprovechamiento de canteras, explotaciones mineras, implantacin de industrias.
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La superficie del Parque Nacional Cajas supera las 30.000 Ha. Lo que se encuentra dentro de la subcuenca es de alrededor de 7.000 Ha.
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FIGURA No. 6 CUENCA DEL RIO TOMEBAMBA Y PARQUE NACIONAL CAJAS
ETAPA tiene la responsabilidad de dotar del servicio de agua potable en el Cantn Cuenca, para lo cual cuenta, entre otras, con la planta de agua potable de el Cebollar, que se alimenta de las aguas del ro Tomebamba. Los tres afluentes principales de este ro son el Mazn, el Llaviucu y el Llullugchas; el primero aporta con el 30% del caudal del ro Tomebamba, el ro Llaviucu con el 15% y el ro Llullugchas con el 35%. El ro Tomebamba abastece con aproximadamente el 60 % del caudal que se consume en la ciudad de Cuenca, razn por la cual es muy importante esta cuenca hidrogrfica para la ciudad. Para poder conservar esta cuenca, el Ilustre Concejo Cantonal de Cuenca, expidi la Ordenanza de Control de la sub - cuenca del ro Tomebamba relativa a la captacin de agua para la Planta
de el Cebollar en julio de 1998, pues peridicamente se vive en todo el Ecuador crticas situaciones en lo referente a las necesidades de agua potable que superan a la capacidad de las fuentes, especficamente en perodos de estiaje. Las razones son conocidas por todos: deforestacin, quemas, erosin, construccin de vas, etc. Se ha implementado un proyecto a lo largo de todo este bio - corredor, en el cual se han definido las siguientes actividades:
Diagnstico rural participati-
vo, a travs del cual se consigui un acercamiento positivo con los habitantes asentados en el bio - corredor, para trabajar conjuntamente en la conservacin de los recursos naturales de una manera consensual. La misma comunidad
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logr establecer sus necesidades y las alternativas a los problemas existentes en la zona.
A partir de este diagnstico
reforestacin se ha contratado la realizacin de un inventario de la flora existente en el bio - corredor.

Se realiz la caracterizacin
se trabaj con la comunidad en la implementacin de unidades bsicas sanitarias y capacitacin en actividades productivas armnicas con el medio ambiente. Se ha elaborado en conjunto, un programa de capacitacin terico - prctico para la comunidad. La participacin de los estudiantes del Colegio Javeriano situado cerca del bio - corredor es fundamental en el seguimiento de los proyectos que se ejecuten por parte de la comunidad; as como tambin la ordenanza de control de la sub - cuenca del ro Tomebamba relativa a la captacin de agua para la planta de El Cebollar. Conjuntamente con el Municide Ordenamiento Territoral. Como parte del diagnstico
del trfico vehicular en la va Cuenca - Guayaquil.
Los mensajes para la sealizacin han sido elaborados e instalados de acuerdo a las necesidades de las comunidades asentadas a lo largo del bio corredor. Se suscribi un convenio con la empresa de Aseo de Cuenca para la limpieza de las mrgenes del ro Tomebamba en el rea urbana de la ciudad. Reforestacin de las mrge-
nes de los ros y de las partes
pio se elaboraron los estudios
altas de la micro - cuenca. Previa a esta actividad se realiz una campaa de sensibilizacin a los propietarios de los predios para asegurar que la reforestacin tenga un 90% de sobre - vivencia. Programa de promocin para
el cambio del uso de la galli-
de la zona y para poder eva-
luar a futuro las obras de
naza por humus.
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4.3. Proteccin de fuentes hdricas con participacin comunitaria
Una de las estrategias que ETAPA, en convenio con el proyecto DFC11, viene desarrollando para la proteccin de las fuentes de agua es el manejo comunitario de recursos naturales renovables a travs de la participacin de las Juntas o Comits de agua. El involucramiento de las comuni-
dades e instituciones de desarrollo local, nacional e internacional como una de sus estrategias est construyendo procesos de red que implican conectar sus capacidades entre y con otros procesos capaces, para que las iniciativas focales vayan adquiriendo pesos de cobertura mayor en miras de las micro - cuencas, regiones y pas. Esta red denominada Red de fuentes de agua est liderada por ETAPA.
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DFC siglas del Programa Desarrollo Forestal Comunal auspiciado por la FAO, la Embajada de los Pases Bajos y el Ministerio del Ambiente, que desde 1994 se implementa en la ciudad de Cuenca y que ha sido asumido mediante convenio desde el inicio por ETAPA.
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FIGURA No. 7 CONSTRUCCIN DE REDES
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La promocin de la propuesta de Manejo Comunitario de los Recursos Naturales Renovables para la Proteccin de Fuentes Hdricas con los Comits o Juntas de Agua significa una cobertura de aproximadamente 54 comunidades de base organizadas en 4 Juntas de Agua, 1 Junta General de Usuarios del Canal de Riego Machngara, una ONG (CEDIR) y 2 Bio - corredores, con la participacin de alrededor de 5.000 familias beneficiarias. El proyecto incluye un sistema de capacitacin diferenciada acorde con los requerimientos de las organizaciones y actores dentro de la Red de Proteccin de Fuentes de Agua, y con las nuevas organizaciones con las que este ao se iniciar la propuesta de proteccin de sus fuentes y cursos de agua. Se apoya al fortalecimiento organizacional y se impulsa la gestin local de las Juntas Parroquiales y Juntas o Comits de Agua dentro de sus propias Redes Locales, con las cuales se coordina actividades de manejo sostenible de los recursos naturales, gestin y fortalecimiento de su estructura organizacional. Tanto en las comunidades que se viene trabajando como en las nuevas, se identifican promotores, quienes son capacitados de manera intensiva para que lideren procesos y asuman responsabilidades con su organizacin y/o comunidad en la gestin y liderazgo. Tanto en las comunidades nuevas como en las que se viene ejecutando la propuesta de proteccin de fuentes hdricas, se realiza la formulacin y evalua-
cin de los planes comunales, en los que se definir las especies y el nmero de plantas a producir en los viveros comunales de acuerdo a las necesidades de la comunidad tanto para agro - forestera, como para la proteccin de las fuentes, y las estrategias para lograr los objetivos planteados. De la produccin de los viveros comunales, el 60% es para proteccin de las fuentes y cursos de agua en reas de captaciones, el 40% para establecer prcticas agroforestales, fortalecimiento de las obras de conservacin de suelos en las parcelas y huertos familiares de la parte media y baja de la micro - cuenca, con el objeto de incrementar la produccin y productividad de las parcelas de los usuarios del agua, lo que est dirigido a disminuir la intervencin sobre la vegetacin nativa de la parte alta de la micro - cuenca. Una estrategia adicional para la gestin adecuada de los recursos naturales es el involucramiento de los centros educativos a los cuales se apoya en educacin ambiental. El aporte comunitario se hace mediante la produccin de especies forestales y la plantacin para proteccin de fuentes y cursos de agua. Materiales del lugar como abonos, semillas, madera, etc.; espacios y escenarios de capacitacin construidos por los campesinos que sirven para otros grupos y/o organizaciones que estn entrando en el proceso; y, la infraestructura comunitaria que es utilizada para eventos de capacitacin y la experiencia campesina para la construccin del dilogo de saberes de campesino a campesino.
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4.4. Manejo integrado de la cuenca del ro Machngara
En la cuenca hidrogrfica del ro Machngara hay una variedad de actores, beneficiarios y usos estratgicos que impulsaron a que ETAPA invente una nueva visin de gestin y manejo. En esta cuenca se encuentran 2 plantas hidro - generadoras de 28 y 16 MW, 2 represas artificiales de 17 y 57 Hm3, 1 planta potabilizadora de agua con un caudal actual de 800 lts/seg, un canal de riego para 4000 familias y usos del agua para industrias ubicadas en sus orillas. En julio de 1998 se firma el convenio de cooperacin interinstitucional para la gestin y manejo integral de la cuenca hidrogrfica
del ro Santiago con aplicacin a la micro - cuenca del ro Machngara entre ocho instituciones pblicas y privadas: ETAPA; ELECAUSTRO S.A. (generadora de electricidad); CNRH (Consejo Nacional de Recursos Hdricos); CREA (Organismo de desarrollo regional); Universidad de Cuenca; Junta General de Usuarios del Canal Machngara; Consejo Provincial del Azuay (Gobierno provincial) y el Ministerio del Ambiente. En octubre de 1998 se elabora el Reglamento del Comit Tcnico de Gestin. Sus objetivos son el lograr una efectiva coordinacin entre las Instituciones participantes y los usuarios de la cuenca y el desarrollo sustentable del sistema hidrogrfico.
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FIGURA No. 8
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FIGURA No. 9
Al momento se tiene elaborado el Plan de Desarrollo de la cuenca y su Planificacin estratgica, la misma que apunta hacia 7 ejes transversales:
1.- Gestin Ambiental 1.1. Ordenamiento territorial. 1.2. Construccin de redes. 1.3. Monitoreo, control, vigilancia. 1.4. Normatividad, asesora. 1.5. Prevencin de riesgos. 2.- Aprovechamiento armnico 2.1. Plan de Manejo. 2.2. Cultura del agua. 2.3. Cuantificacin y proyeccin de la demanda de agua. 3.- Sensibilizacin ambiental 3.1. Organizacin, promocin comunitaria. 3.2. Capacitacin. 3.3. Difusin. 4.- Manejo Integral 4.1. Tcnicas agrcolas, forestales, pecuarias. 4.2. Conservacin de suelo. 4.3. Tcnicas de uso. 4.4. Regulacin del uso del suelo. 4.5. Infraestructura, salud, educacin.
5.- Formacin de talentos humanos 5.1. Opciones de capacitacin. 5.2. Evaluacin de necesidades y capacidades. 5.3. Coordinacin interinstitucional. 6.- Investigacin y promocin 6.1.Organizacin de la informacin. 6.2. Investigacin. 6.3. Acuerdos. 6.4. Publicaciones. 7.- Servicios 7.1. Agua potable. 7.2. Energa. 7.3. Riego. 7.4. Industrial. 7.5. Saneamiento ambiental. 7.6. Turismo. 4.5. Intervencin en la cuenca del ro Yanuncay
La segunda etapa de los Planes Maestros de Agua Potable y Alcantarillado (perodo 2005-2030) define que para poder cerrar la cobertura de agua potable a la parte sur occidental de la ciudad de Cuenca se deber construir una planta potabilizadora en la sub - cuenca del ro Yanuncay.
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Con miras a mantener las estrategias de intervencin en la zona, se firma en abril del 2002 el Convenio por US$ 90.000 entre ETAPA, COPOE, DFC y Preasociacin de Turismo Yanuncay para el manejo comunitario de los recursos naturales. Este convenio incluye la planificacin y gestin campesina, el seguimiento y evaluacin de proyectos, la produccin de plantas, las plantaciones agroforestales, la conservacin de suelos, los huertos agroforestales familiares, el manejo forestal y la formacin de micro - empresas tursticas. Para dar continuidad al convenio, en febrero del 2003 se firma el acuerdo de cooperacin para la gestin del bio - corredor del Yanuncay entre la Preasociacin de Turismo Yanuncay, el I. Municipio de Cuenca, el Consejo de Programacin de Obras de Emergencia de la cuenca del Paute COPOE-, el Desarrollo Forestal Comunal DFC-, el Honorable Consejo Provincial del Azuay, el Ministerio de Turismo, la Empresa Pblica Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca ETAPA-, Fundacin INKA, Ministerio del Ambiente y Junta Parroquial de San Joaqun. El objetivo general es generar un espacio de coordinacin entre los actores e instituciones locales firmantes para coadyuvar a la gestin del bio - corredor y desde all contribuir al Plan de Desarrollo Parroquial. Por otro lado, tiene los siguientes objetivos especficos: 1. Constituir un espacio de coordinacin para la mejor interaccin entre las comunidades e instituciones en favor del desarrollo local.
2. Fortalecer los procesos asociativos y de relaciones de los actores locales en funcin de sus intereses y del manejo y gestin del bio - corredor del Yanuncay y de preservacin del ambiente en general. 3. Potenciar al Comit Operativo en la jurisdiccin motivo de este acuerdo, en la coordinacin, gestin y operativizacin de las acciones necesarias para la gestin, conservacin y futuro desarrollo del bio - corredor. 4. Coadyuvar al Plan de Desarrollo Parroquial y su gobierno local.
4.6. Administracin descentralizada del Parque Nacional Cajas
El Parque Nacional Cajas es un rea protegida perteneciente al Sistema Nacional de reas Protegidas. Un rea protegida es un rea definida geogrficamente que ha sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos especficos de conservacin. El Parque Nacional Cajas, tiene el propsito de conservar los ecosistemas que pueden contribuir a mantener la diversidad biolgica, sin descuidar el aprovechamiento de los recursos naturales de manera sustentable por parte de las diversas poblaciones humanas involucradas. Se estableci legalmente como rea Nacional de Recreacin el 6 junio de 1977 mediante Acuerdo Interministerial N 0203 y en julio de 1979 mediante Acuerdo Interministerial N 0322 se ratificaron sus lmites. En noviembre de 1996 mediante resolucin 057 se lo declara Parque Nacional y
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se establecen sus lmites, sin embargo en la prctica no se expropiaron propiedades ni se negoci con las comunidades para la ocupacin de zonas del Parque. El 16 de marzo del 2000, el Ministerio de Turismo y Ambiente suscribi con la Ilustre Municipalidad de Cuenca, un convenio de descentralizacin para el manejo del Parque Nacional Cajas. El objeto del convenio es el de traspasar del Ministerio del Ambiente a la Ilustre Municipalidad de Cuenca, las atribuciones para la gestin y el manejo del Parque Nacional Cajas y fortalecer la institucionalidad municipal para que asuma las responsabilidades de controlar, preservar, defender el medio ambiente y garantizar la conservacin inalterable de los elementos biticos y abiticos, as como el mantenimiento de la calidad y la cantidad de los recursos hdricos necesarios para el abastecimiento de agua a los centros poblados del Cantn Cuenca. El convenio dispone que para la gestin y el manejo del Parque Nacional Cajas, la I. Municipalidad de Cuenca cumplir las obligaciones asumidas a travs de las dependencias municipales y de ETAPA. Para tal efecto, en sesin del Ilustre Concejo Municipal celebrada el 5 de abril del 2000, se resolvi transferir a dicha Empresa las obligaciones y responsabilidades derivadas del convenio en mencin. El reto asumido por el Municipio de Cuenca y su Empresa ETAPA para la gestin y manejo del Parque Nacional Cajas fue de suma importancia. Varios aspectos, no
necesariamente tcnicos, tenan que ser considerados, como son: 1. Primer proyecto de esta naturaleza que era descentralizado a nivel nacional, obligaba a tener ms de un observador pendiente de las gestiones que sobre el rea se realicen: la responsabilidad del Municipio de demostrar ante el Ministerio el porqu de la solicitud de descentralizacin y el requerimiento del Ministerio del Ambiente de una nueva conceptualizacin de manejo de las reas protegidas. 2. Vencer las grandes expectativas que Cuenca y su cantn se haban puesto sobre la zona, en vista de la falta de gestin efectiva en las ltimas administraciones del Parque. Bajo estas perspectivas las actividades en el Parque Nacional Cajas desde marzo del 2000 se guiaron principalmente por los siguientes criterios generales: a. Cumplimiento de lo estipulado en el Convenio para la Descentralizacin entre el Ministerio de Turismo y Ambiente y la I. Municipalidad de Cuenca de la Gestin y Manejo del Parque Nacional Cajas. (Ver Anexo No. 7) b. Ejecucin del Convenio GGO ETAPA: Con la firma del Convenio celebrado el 3 de noviembre del ao 2000, mediante el cual el MOP transfera en calidad de asignacin no reembolsable a ETAPA la cantidad de US. 220.000 dlares para que sea sta la que ejecute los trabajos para la mitigacin de impactos ambientales negativos producidos por la
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carretera Cuenca - Molleturo - Naranjal conforme el Plan de Mitigacin Ambiental propuesto por el MOP. La accin de ETAPA se apunt en cumplir este compromiso, para lo cual previamente y mientras corra el plazo del convenio, tuvo que efectuar todos los levantamientos topogrficos, estudios y diseos necesarios que deban ser previamente aprobados por el MOP y la GGO. c. Preparar el Plan de Manejo Integral para el rea: La gestin prioriz conseguir el financiamiento necesario, la elaboracin y el consenso de varias instituciones para los trminos de referencia previos a la contratacin de esta herramienta tan necesaria. d. Al tratarse el manejo y la gestin del Parque Nacional de una actividad extra a las que normalmente vena realizando ETAPA, se necesit definir los aspectos operativos, logsticos y de recursos necesarios para el cabal cumplimiento de la responsabilidad asumida. e. Factibilidad financiera: esta nueva funcin dentro del Parque Nacional. asumida por ETAPA, arranc precisamente cuando la Empresa emprendi como estrategia a futuro el manejo de cada uno de sus reas de servicios con visin de divisin de negocios, con autonoma financiera y contabilidad independiente. Esto oblig a definir un presupuesto de administracin, operacin y mantenimiento e inversin especfico para el Parque de acuerdo a los recursos propios que genere y el de buscar
otras fuentes de ingreso que aseguren la sustentabilidad de la gestin. f. Para el manejo del Parque se introdujo una visin integral e innovadora que se preocupe, obviamente, por la conservacin del rea y de sus recursos naturales, pero a la vez que no se descuide de los aspectos financieros, administrativos, comerciales, legales e institucionales procurando forjar una sustentabilidad administrativa, ambiental y financiera. Es importante destacar el proceso operativo que se llev luego de la firma del convenio de descentralizacin de marzo del 2000, y que se desarroll de la siguiente manera:
El Municipio de Cuenca reci-
be en comodato los bienes del Ministerio del Ambiente el 12 de julio del 2000. entrega las especies valoradas para el cobro de tasas por ingreso en septiembre del 2000. Recin en el mes de octubre del 2000 el personal de guarda - parques del Ministerio del Ambiente pasa a ser trabajadores de ETAPA. El 3 de noviembre del 2000 se
El Ministerio del Ambiente
firma el convenio de mitiga-
cin de impactos ambientales producidos por la carretera Cuenca Molleturo - Naranjal entre el Ministerio de Obras Pblicas a travs de la Gerencia General Operativa GGOy ETAPA.
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CONSIDERACIONES FINALES
La concepcin integral y respetuosa de todo el ciclo del agua con una visin a largo plazo, definida por ETAPA, es producto de una planificacin general que se centr hace varios aos con la decisin de arrancar con los planes maestros para la ciudad. Con el tiempo, y en funcin de las caractersticas del momento, la implantacin de estrategias de proteccin de fuentes hdricas se realizaron gracias a la definicin de un ente ejecutor, que inicialmente arranc con la formacin de la seccin de control de la contaminacin, en 1991; en 1994 se cre la Unidad de Manejo Ambiental (que consigui la delegacin de la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en agua, aire y suelo en Cuenca); y en 1998 se cambi a Direccin de Gestin Ambiental (Ordenanza 2 de marzo/98) cuyo objetivo es: Garantizar la conservacin integral del recurso agua, procurando su sustentabilidad, propendiendo al desarrollo armnico entre las actividades antropognicas y la conservacin de los recursos naturales, respetando la naturaleza en todas sus manifestaciones. 12 La intervencin de ETAPA incluye un rea superior al 27% del cantn. Si se consideran las 28.500 hectreas del Parque Nacional Cajas y las 8.759 hectreas de propiedad de ETAPA, vemos que ms del 12% del cantn posee una reglamentacin clara, definida y especfica para proteccin y conservacin de los recursos hdricos. La experiencia de ETAPA es una ms de las que se pueden conocer en el mbito de la gestin pblica, no creemos que resuelve los problemas a corto plazo, pero s estamos convencidos que es un aporte mas para empezar a solucionarlos. El xito en la implantacin de las diferentes estrategias de intervencin ha dependido tambin de varios factores externos, como por ejemplo, en el caso de la adquisicin de propiedades, de pocas de mejor estabilidad macroeconmica y la disponibilidad de flujo financiero suficientes. A mediados de la dcada de los noventa se hizo efectivo un prstamo del BID por 50 millones de dlares que le permitieron a ETAPA adquirir terrenos con sus propios ingresos. El avance de la conciencia ambiental por parte de los diferentes actores, instituciones y comunidad en general as como tambin la realidad de que los recursos son muy limitados, ha permitido a ETAPA liderar y pro-
12
Manual Orgnico Funcional de ETAPA, 2002
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mover la gestin y el manejo de acuerdo a las nuevas tendencias de trabajo mancomunado que se desarrollan en el mundo. Se puede observar que con el paso de los aos otras reas y organizaciones se han sumado a la propuesta de proteccin de fuentes hdricas que han visto con buenos ojos las experiencias y los resultados adquiridos. El relativo xito de la gestin de ETAPA se ha mantenido en buena parte gracias a la permanencia y sostenibilidad que se ha dado a la propuesta. En la actualidad la gestin ambiental de ETAPA se financia con 5 centavos de dlar por cada metro cbico de agua potable vendida y cobrada en la ciudad de Cuenca, lo que de una u otra manera permite dar la continuidad necesaria. Sin embargo, los recursos no son suficientes para el alcance que se quisiera dar a la propuesta. Slo en el caso del Parque Nacional Cajas el gasto es diez veces mayor a los ingresos por especies valoradas de visitantes al Parque, de los cuales el 20% debe ser entregada, adems, al Ministerio del Ambiente. Otro factor importante que se debe considerar es la decisin
del Gobierno Local y sus autoridades de ejercer la descentralizacin y el poder pblico en sus actuaciones. Ejemplos como el del manejo del Parque Nacional Cajas, la oposicin a la explotacin de minas, la exigencia de cumplimiento de auditorias y estudios de impactos ambientales han colaborado para ir definiendo la cultura de conservacin que se est sembrando. Estos esfuerzos han sido complementados con legislacin local, resoluciones y ordenanzas que apoyan esta iniciativa (adems de la Ordenanza de la sub - cuenca del ro Tomebamba, se ha trabajado con la Ordenanza de Gestin del Parque Nacional Cajas, la resolucin del pago por servicios ambientales del PNC, la Ordenanza del uso del suelo en el cantn, etc.) Un dato importante que se debe tomar en cuenta es que el trabajo de conservacin no arroja indicadores de gestin cuantificables que se pueden medir en el corto plazo; es decir, si el propsito es la conservacin, es muy difcil definir si los esfuerzos realizados lograron conservar el 20 30 100% del rea. Por ello, cualquier trabajo de conservacin y preservacin debe encaminarse por objetivos.
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BIBLIOGRAFIA GENERAL
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BIBLIOGRAFA
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ANEXOS
ANEXO 1
DECLARACIN DE RO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Habindose reunido en Ro de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992. Reafirmando la Declaracin de la Conferencia de la naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, aprobada en Estocolmo el 16 de junio de 1972, y tratando de basarse en ella, con el objetivo de establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creacin de nuevos niveles de cooperacin entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas. Procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. Reconociendo la naturaleza integral e independiente de la Tierra, nuestro hogar, Proclama que: PRINCIPIO 1 Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza. PRINCIPIO 2 De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos segn sus propias polticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar porque las actividades realizadas dentro de su jurisdiccin o bajo su control no causen daos al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estn fuera de los lmites de la jurisdiccin nacional. PRINCIPIO 3 El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo ambiental de las generaciones presentes y futuras. PRINCIPIO 4 A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la proteccin del medio ambiente deber constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podr considerarse en forma aislada. PRINCIPIO 5 Todos los Estados y todas las personas debern cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la mayora de los pueblos del mundo.
ANEXOS
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PRINCIPIO 6 Se deber dar especial prioridad a la situacin y las necesidades especiales de los pases en desarrollo, en particular los pases menos adelantados y los ms vulnerables desde el punto de vista ambiental . En las medidas internacionales que se adopten con respecto al medio ambiente y de desarrollo tambin se debern tener en cuenta los intereses y las necesidades de todos los pases. PRINCIPIO 7 Los Estados debern cooperar con espritu de solidaridad mundial. Para conservar , proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradacin del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Los pases desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la bsqueda internacional de desarrollo sostenible, en vista de la presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de las tecnologas y los recursos financieros de que disponen. PRINCIPIO 8 Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberan reducir y eliminar las modalidades de produccin y consumo insostenibles y fomentar polticas demogrficas apropiadas. PRINCIPIO 9 Los Estados deberan cooperar en el fortalecimiento de su propia capacidad de lograr el desa-
rrollo sostenible, aumentando el saber cientfico mediante el desarrollo, la adaptacin, la difusin y la transferencia de tecnologas, entre stas, tecnologas nuevas e innovadoras. PRINCIPIO 10 El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilidad y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a la disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes. PRINCIPIO 11 Los Estados debern promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente. Las normas, los objetivos de ordenacin, las prioridades ambientales debern reflejar el contexto ambiental y de desarrollo al que se aplican. Las normas aplicadas por algunos pases puedan resultar inadecuadas y representar un costo social y econmico injustificado para otros pases, en particular los pases en desarrollo.
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PRINCIPIO 12 Los Estados deberan cooperar en la promocin de un sistema econmico internacional favorable y abierto que llevar al crecimiento econmico y al desarrollo sostenible de todos los pases, a fin de abordar en mejor forma los problemas de la degradacin ambiental. Las medidas de poltica comercial con fines ambientales no deberan constituir un medio de discriminacin arbitraria o injustificable ni una restriccin velada de comercio internacional se debera evitar tomar medidas unilaterales para solucionar los problemas ambientales que se producen fuera de la jurisdiccin del pas importador. Las medidas destinadas a tratar los problemas ambientales transfronterizos o mundiales deberan, en la medida de lo posible, basarse en un consenso internacional. PRINCIPIO 13 Los Estados deberan desarrollar la legislacin nacional relativa a la responsabilidad y la indemnizacin respecto de las vctimas de la contaminacin y otros daos ambientales. Los Estados debern cooperar asimismo de manera expedita y ms decidida en la elaboracin de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnizacin por los efectos adverso de los daos ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdiccin, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdiccin. PRINCIPIO 14 Los Estados deberan cooperar efectivamente para desalentar la reubicacin y la transferencia a otros Estados de cualesquiera actividades y sustancias que
causen degradacin ambiental grave o se consideren nocivas para la salud humana. PRINCIPIO 15 Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse con razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del medio ambiente. PRINCIPIO 16 Las autoridades nacionales debern procurar fomentar la internacionalizacin de los ambientales y el uso de instrumentos econmicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio cargar con los costos de la contaminacin, teniendo debidamente en cuenta el inters pblico y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales. PRINCIPIO 17 Deber emprenderse una evaluacin del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que est sujeta a la decisin de una autoridad nacional competente. PRINCIPIO 18 Los Estados debern notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos sbitos en el medio ambiente de
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esos Estados. La comunidad internacional deber hacer todo lo posible por ayudar a los Estados que resulten afectados. PRINCIPIO 19 Los Estados debern proporcionar la informacin pertinente, y notificar previamente y en forma oportuna, a los Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que pueden tener considerables efectos ambientales transfronterizados adversos, y debern celebrar consultas con esos Estados en una fecha temprana y de buena fe. PRINCIPIO 20 Las mujeres desempean un papel fundamental en la ordenacin del medio ambiente y en le desarrollo. Es, por tanto, imprescindible contar con su plena participacin para lograr el desarrollo sostenible. PRINCIPIO 21 Debera movilizarse la creatividad, los ideales y el valor de los jvenes del mundo para forjar una alianza mundial orientada a lograr el desarrollo sostenible y asegurar un mejor futuro para todos. PRINCIPIO 22 Las poblaciones indgenas y sus comunidades, as como otras comunidades locales, desempean un papel fundamental, en la ordenacin del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prcticas tradicionales. Los Estados deberan reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participacin efectiva en le logro del desarrollo sostenible.
PRINCIPIO 23 Deben protegerse el medio ambiente y los recursos naturales de los pueblos sometidos a opresin, dominacin y ocupacin. PRINCIPIO 24 La guerra es por definicin, enemiga del desarrollo sostenible. En consecuencia, los Estados debern respetar las disposiciones del derecho internacional que protegen al medio ambiente en pocas del conflicto armado, y cooperar en su ulterior desarrollo, segn sea necesario. PRINCIPIO 25 La paz, el desarrollo y la proteccin del medio ambiente son interdependientes e inseparables. PRINCIPIO 26 Los Estados, debern resolver pacficamente todas sus controversias sobre el medio ambiente por medios que correspondes con arreglo a la carta de la Naciones Unidas. PRINCIPIO 27 Los Estados y las personas debern cooperar de buena fe y con espritu de solidaridad en la aplicacin de los principios consagrados en esta Declaracin y en le ulterior desarrollo del derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible.
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ANEXO 2
POLTICAS AMBIENTALES BSICAS CAAM, 1.994
RECONOCIENDO QUE el prin-
cipio fundamental que debe trascender el conjunto de polticas es el compromiso de la sociedad de promover el desarrollo hacia la sustentabilidad:
La sociedad ecuatoriana deber observar permanentemente el concepto de minimizar los riesgos e impactos negativos ambientales mientras se mantienen las oportunidades sociales y econmicas del desarrollo sustentable.
rrollo sustentable solo puede
RECONOCIENDO QUE el desaalcanzarse cuando sus tres elementos -lo social, lo econmico y lo ambiental- son tratados armnica y equilibradamente en cada instante y para cada accin: Todo habitante en el Ecuador y sus instituciones y organizaciones pblicas y privadas debern realizar cada accin, en cada instante, de manera que propenda en forma simultnea a ser socialmente justa, econmicamente rentable y ambientalmente sustentable. RECONOCIENDO QUE la ges-
Ambiental de la Presidencia de la Repblica (CAAM), a fin de asegurar la debida coherencia nacional, las entidades del sector pblico y del sector privado en el Ecuador, sin perjuicio de que cada una deber atender el rea especfica que le corresponde, contribuirn, dentro del marco de las presentes polticas, a identificar, para cada caso, las polticas y estrategias especificases especficas, las orientaciones y guas necesarias a fin de asegurar por parte de todos una adecuada gestin ambiental permanentemente dirigida a alcanzar el desarrollo sustentable, as como colaborarn en los aspectos necesarios para lograr que cada habitante del Ecuador adecue su conducta a este propsito.
biente tiene que ver con todo
RECONOCIENDO QUE el amy est presente en cada accin humana: Las consideraciones ambientales deben estar presentes, explcitamente, en todas las actividades humanas y en cada campo de actuacin de las entidades pblicas y privadas, particularmente como parte obligatoria e indisoluble de la toma de decisiones; considerando en ningn caso como sector independiente y separado de las consideraciones sociales, econmicas, polticas, culturales y, en general de cualquier orden. Esto sin perjuicio de que por razones puramente metodolgicas, deban hacerse anlisis y capacitaciones sobre los llamados 2 temas ambientales.
tin ambiental corresponde a
todos en cada instante de la vida y que nadie puede sustituir la responsabilidad de cada quien en esta gestin en su campo de actuacin: Mediante la coordinacin a cargo de la Comisin Asesora
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RECONOCIENDO QUE cada
asunto relativo a la gestin ambiental tiene varios actores importantes, directamente vinculados o con particulares intereses en ellos: La gestin ambiental en el Ecuador se fundamentar bsicamente en la solidaridad, la corresponsabilidad, la cooperacin y la coordinacin entre todos los habitantes del Ecuador, dirigidas a garantizar el desarrollo sustentable, en base al equilibrio y la armona entre lo social, lo econmico y lo ambiental. Criterios similares guiarn al Ecuador en sus relaciones con los dems pases y pueblos del mundo a fin de que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdiccin y competencia o fuera de ella no perjudiquen a otros Estados y zonas sin jurisdiccin, ni tampoco que sea perjudicado por acciones de otros. Particular mencin hace a su decisin de proteger a la cogestin racional y sostenible de recursos compartidos con otros pases.
RECONOCIENDO QUE,
Deber efectuarse un especial esfuerzo nacional para aplicar efectiva y eficientemente las leyes y regulaciones existentes, as como para aprovechar las capacidades institucionales del pas, procurando sistematizarlas y fortalecerlas. Todo esto tendiente a garantizar la adecuada gestin ambiental que el pas requiere.
RECONOCIENDO QUE, si bien
es responsabilidad de cada habitante en el Ecuador efectuar permanentemente la gestin adecuada que le corresponde, es conveniente que se incentive aquello.
sin perjuicio de necesarios y aconsejables complementos y sistematizaciones jurdicos e institucionales, existen suficientes leyes e instituciones en el Ecuador para realizar y mantener una adecuada gestin ambiental, pero que las leyes y regulaciones se cumplen slo parcialmente y que muchas instituciones atraviesan por crisis en varios rdenes.
Estado Ecuatoriano propender al establecimiento de incentivos de varios rdenes para facilitar el cumplimiento de regulaciones o para la aplicacin de iniciativas propias de los habitantes del Ecuador o de sus organizaciones, tendientes a lograr la adecuada gestin ambiental en el pas, por ejemplo privilegiando actividades productivas y otras enmarcadas en tecnologas y procedimientos ambientalmente sustentables.
RECONOCIENDO QUE, si bien
la participacin en apoyo a programas y proyectos de promocin y ayuda para la adecuada gestin ambiental en el pas corresponde a todos los habitantes en el Ecuador, mediante una real participacin democrtica todo nivel, es necesario impulsar la presencia y efectiva participacin de grupos humanos que,
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por diversas razones histricas, no han sido actores muy directos de decisiones y acciones de inters nacional: El Estado Ecuatoriano promover y privilegiar la participacin, como ejecutores y beneficiarios, en programas y proyectos tendientes a lograr la adecuada gestin ambiental en el pas de la sociedad nacional, a travs de organizaciones no pblicas, de grupos menos favorecidos, de la mujer, de los nios y los jvenes, de organizaciones que representen a minoras, poblaciones indgenas y sus comunidades, trabajadores, sus sindicatos y organizaciones clasistas, empresarios y empresas y organismos, agricultores y trabajadores del campo, comunidad cientfica y tecnolgica.
mismo, impulsar el establecimiento territorial como herramienta necesaria para promover el desarrollo sustentable y, por lo tanto, para la gestin ambiental adecuada.
RECONOCIENDO
QUE los asuntos ambientales y sus problemas tienen carcter global y que, por lo tanto, slo la atencin y trabajo mancomunado de todos los pueblos de las Tierra puede permitir afrontarlos y solucionarlos con xito, sin alterar el principio de que los pases tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicacin de su poltica ambiental: El Ecuador mantendr una permanente actitud de apertura para convenir con otros pases, a niveles bilateral, subregional, regional o mundial, formas de cooperacin y compromisos tendientes a lograr la gestin ambiental adecuada y asegurar los beneficios que se busquen en conjunto; asimismo, pondr especial empeo y asignar muy alta prioridad al cumplimiento oportuno y eficiente delo que establezcan convenios, tratados o cualquier forma de compromisos internacionales para el efecto, en los que el Ecuador participe.
RECONOCIENDO QUE, es necesaria la promocin del conocimiento y de las experiencias sobre el medio ambiente, las ciencias y aspectos relacionados con l, as como respecto a su gestin: El Estado Ecuatoriano asignar la ms alta prioridad, como medios para gestin ambiental a: la educacin y capacitacin ambientales, como partes integradas a todas las fases, modalidades y asignaturas de la educacin formal e informal y la capacitacin generales; la informacin en todas sus modalidades; y aplicacin de tecnologas, privilegiando la investigacin y la aplicacin de tecnologas endgenas y la adaptacin conveniente de las provenientes del exterior. As
RECONOCIENDO QUE el am-
biente y sus regulaciones jurdicas deben afrontarse de forma integral, pero que es conveniente enfatizar en la prevencin y control con la finalidad de evitar la ocurrencia de daos ambientales:
ANEXOS
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Sin perjuicio de afrontar los asuntos ambientales en forma integral, incluyendo sus regulaciones jurdicas, se dar especial prioridad a la prevencin y control a fin de evitar daos ambientales provenientes de la degradacin del ambiente y de la contaminacin, poniendo atencin en la obtencin de permisos previos, lmites de tolerancia para cada sustancia, ejercicio de la supervisin y control por parte del Estado en las actividades potencialmente degradantes y/o contaminante. La degradacin y la contaminacin como ilcitos (una vez que sobrepasen los lmites de tolerancia) sern merecedoras de sanciones para los infractores, a la vez que su obligacin de reparacin de los daos causados y de restauracin del medio ambiente o recurso afectado.
RECONOCIENDO QUE el defi-
RECONOCIENDO QUE una he-
rramienta efectiva para la prevencin del dao ambiental es la obligacin, por parte del interesado, el Estudio Impacto Ambiental (EIA) y de la propuesta de Programa de Mitigacin Ambiental (PMA), para cada caso, acompaado a las solicitudes de autorizacin para realizar actividades susceptibles de degradar o contaminar al ambiente, que deben someterse a la revisin y decisin de las autoridades competentes: El Estrado Ecuatoriano establece que como instrumento obligatorio previamente a la realizacin de actividades susceptibles de degradar o contaminar el ambiente, la preparacin por parte delos interesados a efectuar estas actividades, de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y del respectivo Programa de Mitigacin Ambiental (PMA) y la presentacin de stos junto a solicitudes de autorizacin ante las autoridades competentes, las cuales tienen la obligacin de decidir al respecto y de controlar el cumplimiento de lo estipulado en dichos estudios y programas a fin de prevenir la degradacin y la contaminacin, asegurando adems, la gestin ambiental adecuada y sostenible. El Estudio de Impacto Ambiental y el Programa de Mitigacin Ambiental debern basarse en el principio de lograr el nivel de actuacin ms adecuado al respectivo espacio o recurso a proteger, a travs de la accin eficaz.
ciente mantenimiento de la calidad de los equipamientos y servicios y, en general, del hbitat humano, y la ineficiencia en actividades econmicas y en servicios contribuyen en buena medida al deterioro ambiental y a la perdida de la calidad de vida. Las entidades pblicas y privadas y los habitantes del Ecuador, en general, asignarn una prioridad especial al mantenimiento de la calidad de los equipamientos y servicios, as como de las condiciones generales del hbitat humano. De igual manera, eficiencia ser un concepto predominante en todas las actividades productivas y servicios.
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RECONOCIENDO QUE algunas
compaas nacionales y extranjeras se han caracterizado por una doble moral en sus actividades en el Ecuador y por el uso de diferentes parmetros tecnolgicos que afectan negativamente a la sociedad y al medio ambiente: El Estado Ecuatoriano exigir que las compaas extranjeras, nacionales subsidiarias de compaas transnacionales y nacionales en general observen en el Ecuador un comportamiento tecnolgico en relacin al medio ambiente, al menos con los ms altos parmetros y requisitos de sus pases de origen, para el caso compaas extranjeras y transnacionales, sin perjuicio del cumplimiento de las regulaciones nacionales pertinentes por parte de todas las compaas.
RECONOCIENDO QUE se han
La erosin y desordenado uso delos suelos La deforestacin La perdida de la biodiversidad y recursos genticos. La desordenada e irracional explotacin de recursos naturales en general. La contaminacin creciente del aire, agua y suelo. La generacin y manejo deficiente de desechos, incluyendo txicos y peligrosos. El estancamiento y deterioro de las condiciones ambientales urbanas. Los grandes problemas de salud nacional por contaminacin y malnutricin. El proceso de desertificacin y agravamiento del fenmeno de sequas. Los riesgos, desastres y emergencias naturales y ambientales.
RECONOCIENDO QUE se han
identificado los principales problemas ambientales a los cuales conviene dar una atencin especial en la gestin ambiental, a travs de soluciones oportunas y efectivas:
El Estado Ecuatoriano, sin perjuicio de atender todos los asuntos relativos a la gestin ambiental en el pas, dar prioridad al tratamiento y solucin de los siguientes aspectos reconocidos como problemas ambientales prioritarios del pas: - La pobreza (agravada por el alto crecimiento poblacional frente a la insuficiente capacidad del Estado para satisfacer sus requerimientos, principalmente empleo).
identificado reas geogrficas en el Ecuador en las que existen problemas ambientales agudos, en las cuales es necesario concentrar esfuerzos para solucionar dichos problemas: El Estado Ecuatoriano, sin perjuicio de atender todo el territorio nacional contribuyendo a solucionar problemas ambientales y procurando alcanzar la gestin adecuada que el pas requiere, dar prioridad al tratamiento y
ANEXOS
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solucin de los problemas ambientales que afectan o amenazan a las siguientes regiones geogrficas: Bosques de nor-occidente del pas (prolongacin del bosque Choc, Esmeraldas). Ecosistemas de manglares en la Costa ecuatoriana. Bosques de lass estribaciones exteriores de Los Andes ecuatorianos. Selva amaznica ecuatoriana. Regin del Archipilago de Galpagos. Golfo de Guayaquil. Ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Ambato, Esmeraldas, Santo Domingo delos Colorados, Quevedo, Babahoyo, Machala, Portoviejo y Lago Agrio (Nueva Loja) Zonas agrcolas andinas con importantes procesos erosivos. Sistemas Lacustres.
RECONOCIENDO QUE
estn causando al ambiente nacional: Sin perjuicio de propender a que todas las actividades productivas que se efecten en territorio ecuatoriano y en las reas marinas bajo su soberana y control econmico se realicen combatiendo y evitando la degradacin y / o la contaminacin ambiental, se dar especial atencin con este propsito a las siguientes: Todas las actividades hidrocarburferas) explotacin, produccin, transporte, industrializacin) Todas las actividades mineras (particularmente respecto al oro) Pesca Agroindustrias grandes en medios ecolgicos delicados (Amazona y otros) Produccin agrcola con alta tecnologa (uso de fertilizantes, pesticidas u qumicos, en general) Industrias generadoras de desechos peligrosos y txicos en las principales ciudades del pas y en ciertos sectores rurales. Industrias generadoras de emanaciones contaminantes y emanaciones que afectan a cambios climticos y a la capa de ozono. Sector transporte de servicio pblico y privado.
todas las actividades productivas son susceptibles de degradar y / o contaminar y que, por lo tanto, requieren de acciones enrgicas y oportunas para combatir y evitar la degradacin y la contaminacin, hay algunas que demandan de la especial atencin nacional por los graves impactos que
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ANEXO 3
ESTRATEGIA AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE PRINCIPIOS BSICOS Los principios que propone la Estrategia constan: Valor intrnseco de la vida: Es decir el respeto a la vida para la preservacin del equilibrio ecolgico. Funcin global de la dimensin ambiental: Aplicar el carcter transversal de la dimensin ambiental, involucrando todos los aspectos del desarrollo nacional. Sostenibilidad ecolgica: Aprovechar los recursos naturales y el manejo de los ecosistemas dentro de lmites permisibles y con procedimientos que mantengan el potencial de los mismos a largo plazo. Solidaridad: entre naciones por cuanto los principales problemas ambientales tienen dimensin global. Entre las distintas etnias, culturas y regiones que integran el Ecuador, porque la diversidad constituye una de las principales riquezas del pas. Seguridad: La seguridad de los individuos, las sociedades, las naciones y el planeta, es objetivo permanente del desarrollo sostenible. Equidad: Garantizar que los beneficios derivados del uso y el acceso a los recursos sean distribuidos de manera cada vez ms equitativa entre todos los actores sociales.
Respeto de la diversidad cultural: El Estado ecuatoriano garantiza el reconocimiento, el respeto y el fortalecimiento de la identidad y de la diversidad cultural. Consentimiento previo: Los acuerdos sobre la biodiversidad requieren de la consulta y el consentimiento previo y expreso de los actores involucrados y de la autoridad competente. Precaucin: Tener cautela en caso de existir presuncin de riesgo sobre reduccin o prdida sustancial de la diversidad biolgica, de la seguridad alimentaria o de la salud humana, animal o vegetal. Prevencin: Prevenir daos o amenazas a la biodiversidad y, en general, al ambiente, antes que optar por mecanismos de compensacin o restauracin de daos causados. Responsabilidad internacional: Asegurar que las actividades que se desarrollen dentro de un territorio nacional, no perjudiquen al ambiente de otros Estados o de zonas adyacentes. A los criterios anteriores se suman los criterios para la sostenibilidad, que constan: Viabilidad econmica: Los recursos naturales deben generar beneficios econmicos que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida del conjunto de la poblacin. Visin de futuro: La produccin de riqueza propender al bienestar de todos, mejorando las condiciones de vida de las presentes y futuras generaciones.
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Participacin: La gestin del desarrollo sostenible se sustenta en la cooperacin y la responsabilidad compartida por los diversos actores sociales e institucionales. Descentralizacin: La gestin ambiental, para ser eficaz, debe contemplar la transferencia de competencias y capacidades a las instancias de los gobiernos
locales y a las organizaciones de la sociedad civil. El Estado propende a la consolidacin de una institucionalidad novedosa, moderna y eficaz para la gestin ambiental. Cooperacin internacional: El Estado promueve la cooperacin internacional, para la conservacin y utilizacin sostenible de la biodiversidad.
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ANEXO 4
SISTEMA NICO DE MANEJO AMBIENTAL El Reglamento Especial del Sistema nico de Manejo Ambiental, SUMA (Sntesis) El Ministerio del Ambiente, en el marco de una amplia participacin de actores, est llegando a una concertacin - en estado bien avanzado - respecto del Reglamento Especial del Sistema nico de Manejo Ambiental, que consta de 29 artculos, contenidos en 5 ttulos denominados: I.- Del marco institucional del SUMA, II.- De los mecanismos de coordinacin interinstitucional del sistema nico de manejo ambiental, III.- Del objetivo y los elementos principales del subsistema de evaluacin de impacto ambiental, IV.- Del proceso de evaluacin de impactos ambientales y, V.- De la impugnacin, suspensin, revocatoria y registros de la licencia ambiental. El propsito y mbito (art. 1), hace referencia a: marco institucional, mecanismos de coordinacin interinstitucional y los elementos del sub - sistema de evaluacin de impacto ambiental, proceso de evaluacin de impacto ambiental, as como los procedimientos de impugnacin, suspensin, revocatoria y registro de licencias ambientales. Adems establece y define el conjunto de elementos mnimos que constituyen un sub - sistema de evaluacin de impactos ambientales a ser aplicados en las instituciones integrantes del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental.
Un sub-sistema de evaluacin de impactos ambientales abarca el proceso de presentacin, revisin, licenciamiento y seguimiento ambiental de una actividad o un proyecto propuesto. Los principios del SUMA, (art. 2), son: mejoramiento, transparencia, agilidad, eficacia y eficiencia as como la coordinacin interinstitucional de las decisiones relativas a actividades o proyectos propuestos con potencial impacto y/o riesgo ambiental, para impulsar el desarrollo sustentable del pas mediante la inclusin explcita de consideraciones ambientales y de la participacin ciudadana, desde las fases ms tempranas del ciclo de vida de toda actividad o proyecto propuesto, en el marco de este reglamento. TTULO I.- DEL MARCO INSTITUCIONAL DEL SUMA El marco institucional del SUMA (art. 4), se basa en el Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental (SNDGA), segn el artculo 5 de la Ley de Gestin Ambiental. La determinacin de la competencia ambiental dentro del SNDGA, la tienen aquellas instituciones, nacionales, sectoriales o seccionales, que, segn sus correspondientes leyes y reglamentos, cuentan con potestad para realizar actividades, de cualquier naturaleza relacionadas con la prevencin y control de la contaminacin ambiental y uso, manejo y administracin de los recursos naturales renovables y no renovables. El art. 5 establece que las autoridades ambientales de aplicacin
ANEXOS
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que cuentan con los elementos y cumplen con los requisitos mnimos de un sub - sistema de evaluacin de impactos ambientales establecidos en este reglamento, podrn solicitar la correspondiente acreditacin ante el SUMA a la autoridad ambiental nacional que es el Ministerio del Ambiente. Para la acreditacin ante el SUMA, la autoridad ambiental de aplicacin deber presentar ante la autoridad ambiental nacional la solicitud con los requisitos estipulados en el artculo 6. Esta ltima la aprueba, la observa o la rechaza a la solicitud dentro del plazo de 90 das (art. 7). La decisin sobre la solicitud de acreditacin, cualquiera que sea, se emitir mediante resolucin motivada que se publicar en el Registro Oficial. La acreditacin ante el Sistema nico de Manejo Ambiental se otorgar para un periodo de tres (3) hasta seis (6) aos (art. 8). El art. 9 establece mecanismos de seguimiento a la acreditacin. TTULO II: DE LOS MECANISMOS DE COORDINACIN INTERINSTITUCIONAL DEL SUMA Hace relacin a la autoridad ambiental de aplicacin responsable del proceso de evaluacin de impactos ambientales, que es determinada en cumplimiento de los requisitos estipulados en el artculo 11. Las disposiciones especiales de coordinacin interinstitucional constan en el artculo 12.
TTULO III: DEL OBJETIVO Y LOS ELEMENTOS PRINICIPALES DEL SUB - SISTEMA DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL El objetivo general de la evaluacin de impactos ambientales dentro del SUMA es garantizar el acceso de funcionarios pblicos y la sociedad en general a la informacin ambiental relevante de una actividad o proyecto propuesto previo a la decisin sobre la implementacin o ejecucin de la actividad o proyecto (art. 13). Los elementos que debe contener un sub - sistema de evaluacin de impactos ambientales, para que una institucin integrante del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental pueda acreditarse ante el SUMA son descritos en el artculo 14; y los mtodos y procedimientos para determinar un proceso de evaluacin constan en el artculo 15. Los artculos 16 y 17, dan cuenta del alcance o trminos de referencia necesarios para un estudio de impacto ambiental, as como la realizacin del mismo. El artculo 19, propone el seguimiento ambiental de una actividad o proyecto, mientras que las formas y mecanismos de participacin ciudadana constan en el artculo 20. TTULO IV: DEL PROCESO DE EVALUACIN DE IMPACTOS AMBIENTALES Hace relacin al anlisis institucional a fin de identificar a las autoridades ambientales de aplicacin que debern participar
124
en el proceso de evaluacin de impactos ambientales (art. 21), al inicio y determinacin de la necesidad de un proceso de evaluacin de impactos ambientales (art. 22), los trminos de referencia (art. 23), realizacin, revisin de los estudios de impacto ambiental. TTULO V: DE LA IMPUGNACIN, SUSPENSIN, REVOCATORIA Y REGISTROS DE LA LICENCIA AMBIENTAL Quienes se sintieren afectados, podrn presentar su respectiva impugnacin contra los actos ad-
ministrativos expedidos por la respectiva autoridad ambiental de aplicacin (art.26). El artculo 27 determina los procedimientos de la suspensin de la licencia ambiental en el caso de no conformidades menores del Plan de Manejo Ambiental y/o de la normativa ambiental vigente. Mientras que el artculo 28, indica los casos de revocatoria de la licencia ambiental. El ltimo artculo (29), dice relacin con los registros de fichas y licencias forestales a ser llevados por la autoridad ambiental nacional.
ANEXOS
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ANEXO 5
ACUERDO MINISTERIAL 055 El 23 de octubre de 2000, con Acuerdo Ministerial No. 055, se emiten las regulaciones para la transferencia de competencias del Ministerio del Ambiente a los gobiernos seccionales, con el objeto de establecer los mecanismos para impulsar la transferencia de las competencias del Ministerio del Ambiente, bajo los principios de aprovechamiento sustentable, eficiencia, eficacia, transparencia, ordenamiento, flexibilidad, concertacin, solidaridad, equidad, progresividad, concurrencia, participacin ciudadana y, subsidiariedad. En el mismo Acuerdo se definen las polticas de descentralizacin de las competencias ambientales, a saber: a) Transferencia de competencias hacia los gobiernos seccionales en materia de manejo de bosques, plantaciones forestales, flora y fauna silvestres y de calidad ambiental; b) Uso de las diferentes modalidades de gestin establecidas por la legislacin nacional, a fin de modernizar y manejar con eficiencia y eficacia los procesos a su cargo; c) Transferencia de competencias atendiendo la naturaleza de la competencia, la realidad local del gobierno seccional solicitante, en el marco de un proceso gradual y progresivo;
d) Competencias a transferirse debidamente solicitadas, permitiendo la participacin de los representantes de los gobiernos seccionales o sus delegados, y la concertacin de acuerdos con antelacin a la suscripcin de convenios; e) El Ministerio del Ambiente ejercer competencia sobre aquellas actividades, operaciones y proyectos de inters nacional; f) Los gobiernos seccionales en ejercicio de sus competencias emitirn sus polticas y normas tcnicas en niveles iguales y/o superiores a los nacionales, previa coordinacin y apoyo del Ministerio del Ambiente; g) Con la transferencia de competencias, se transferir la potestad de emitir, recaudar y administrar tasas, la capacidad sancionadora, as como la facultad de cobro y recaudacin tanto de tasas como de multas correspondientes; h) Las competencias transferidas se ejecutarn y desarrollarn de manera integral salvo las competencias exclusivas del ministerio; i) Se precautelar la integridad y unidad del Sistema Nacional de reas Protegidas; j) El Ministerio del Ambiente mantendr la responsabilidad exclusiva sobre las competencias de administracin del patrimonio gentico, de biose-
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guridad y comercio internacional del recurso forestal; k) Los gobiernos seccionales no podrn otorgarse a s mismos permisos, realizar el control y seguimiento de actividades que desarrollen y puedan generar impactos ambientales. El otorgamiento de esos permisos, estar a cargo del siguiente nivel de gobierno del Estado, a fin de garantizar la transparencia en los procesos; y, l) Cuando se vayan a desarrollar actividades o proyectos que por su envergadura puedan producir impactos ambientales en un solo cantn, el Municipio de este cantn ser quien apruebe los estudios de impacto ambiental y realice el seguimiento respectivo; de producir impactos ambientales en ms de un cantn, la aprobacin de los estudios de impacto ambiental y seguimiento lo realizar el Consejo Provincial de esa provincia; de producir impactos ambientales en ms de una provincia, esos proyectos o actividades se considerarn de carcter nacional, y la aprobacin de estudios de impacto ambiental y seguimiento lo realizar el Ministerio del Ambiente. Adicionalmente, se destacan los roles del Ministerio del Ambiente y gobiernos seccionales. Determina las competencias a descentralizar: A) CAPITAL NATURAL: MANEJO DE BOSQUES, PLANTACIONES
FORESTALES, FLORA Y FAUNA SILVESTRES: Formulacin de polticas. 1. Elaboracin y ejecucin de estrategias y programas de desarrollo y uso sustentable del recurso forestal. 2. Emisin de normas forestales, plantaciones forestales, flora y fauna silvestres y vedas, previa coordinacin del Ministerio del Ambiente, de conformidad con lo establecido en el literal d) del artculo 12 de la Ley de Gestin Ambiental. 3. Autorizacin y control del aprovechamiento forestal y la movilizacin de productos forestales, mediante el otorgamiento de guas de circulacin. 4. Declaracin de bosques protectores y otorgamiento de certificados de afectacin de bosques protectores. 5. Dar aval a los programas y proyectos propuestos localmente, enmarcados dentro de las estrategias y programas de desarrollo nacionales. 6. Resolver y juzgar infracciones en primera instancia dentro de su jurisdiccin. 7. Prevenir y controlar desastres y amenazas al recurso forestal. 8. Declarar reas protegidas dentro de su jurisdiccin.
ANEXOS
127
10. Capacitar, informar y realizar extensin forestal y sobre biodiversidad. 11. Autorizar y controlar el aprovechamiento, la comercializacin interna y la tenencia de la flora y fauna silvestres; y,
7. Determinar un sistema de evaluacin de impactos ambientales para proyectos o actividades, que no sean consideradas de inters nacional y cuya competencia no pertenezca a otro sector del Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental. 8. Controlar el cumplimiento de: normas, estndares de calidad ambiental, permisos ambientales para el funcionamiento de industrias y actividades contaminantes tanto pblicas como privadas. 9. Realizar auditorias ambientales dirigidas a las actividades productivas o que puedan causar daos ambientales. 10. Formular y ejecutar el plan de prevencin y control de calidad ambiental provincial o cantonal, as como los indicadores de su gestin. 11. Coordinar los sistemas de control para la verificacin del cumplimiento de las normas de calidad ambiental referentes al aire, agua, suelo, ruido, desechos y agentes contaminantes, as como la aplicacin de programas y proyectos de asistencia tcnica a la industria y agroindustria y de servicios varios, incluyendo los de reconversin industrial. 12. Promover la participacin de la iniciativa privada y comunitaria en las actividades relativas al mantenimiento y mejoramiento de la calidad
B) CALIDAD AMBIENTAL: 1. Formular polticas. 2. Emitir normas tcnicas de acuerdo a las competencias transferidas y previa coordinacin de este Ministerio, de conformidad con lo establecido en el literal d) del artculo 12 de la Ley de Gestin Ambiental. 3. Regular el establecimiento de incentivos relacionados con el mejoramiento tecnolgico que asegure la ptima calidad ambiental. 4. Establecer tasas y sanciones de acuerdo con las normas y regulaciones vigentes. 5. Formular mecanismos para prevenir, controlar, sancionar y corregir acciones que contaminen o contravengan a las normas vigentes. 6. Aprobar estudios de impacto ambiental para el funcionamiento de industrias y actividades contaminantes, de conformidad con lo establecido en el Captulo II de la evaluacin de impacto ambiental y del control ambiental, del Ttulo III de la Ley de Gestin Ambiental.
128
ambiental, el uso y operacin de tecnologas ambientalmente sustentables, en coordinacin con entidades pblicas y privadas. 13. Dar asistencia tcnica a entidades y organismos pblicos y privados en todo lo relacionado con el control y la aplicacin de estndares especficos de calidad ambiental.
14. Desarrollar y financiar proyectos de control de calidad ambiental. 15. Capacitar e informar. El Acuerdo Ministerial 055, se complementa con disposiciones sobre la transferencia definitiva de competencias, sus procedimientos, instrumentos, convenios, control, fiscalizacin y, facultades y obligaciones.
ANEXOS
129
ANEXO 6
MAPA DEL CANTN CUENCA Y SITIOS DE INTERVENCIN DE ETAPA EN LA GESTIN DEL RECURSO AGUA.
130
ANEXO 7
Obligaciones del Convenio de Descentralizacin para la Administracin y Manejo del Parque Nacional Cajas A continuacin se definen los compromisos asumidos por el Municipio de Cuenca y ETAPA en el Convenio de Descentralizacin para el Manejo y Administracin del Parque Nacional Cajas, firmado el 16 de marzo del 2000. 1. Realizar la delimitacin fsica del Parque Nacional Cajas y determinar su superficie real. 2. Elaborar, implementar y ejecutar el Plan de Manejo del Parque Nacional Cajas. 3. Proteger y conservar las fuentes hdricas y los bosques y
vegetacin naturales existentes en el Parque Nacional Cajas. 4. Controlar y prevenir incendios forestales y de pajonales. 5. Emprender programas de forestacin y reforestacin con especies nativas de la zona 6. Realizar con otros organismos e instituciones un conjunto de programas de educacin ambiental, investigacin cientfica y otros. 7. Realizar con otros organismos e instituciones un conjunto de programas de educacin ambiental, investigacin cientfica y otros. 8. Regular la circulacin y uso de las vas de influencia al Parque Nacional Cajas.
ANEXOS
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Instituciones participantes en mesas de trabajo AMINGAY Ambiente y Sociedad CAMAREN Ciudad COMUNIDEC Corporacin Mashi EcoCiencia ETAPA FUNDECOL

I E E : San Ignacio 134 y 6 de Diciembre

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123 126 130

GESTIN PBLICA DE LOS RECURSOS NATURALES

Antonio Gaybor Secretario Ejecutivo CAMAREN

Ana Mara Larrea Directora Instituto de Estudios Ecuatorianos

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Criterios generales sobre la gestin ambiental

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1. Cul es la definicin de gestin ambiental pblica adoptada en este documento

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cesidad de la relacin armnica y equilibrada de los enfoques sociales, econmicos y ambientales.

sostenido de negociaciones en-

diseo de mecanismos de ma-

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El marco juridico e institucional de la gestin ambiental

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EL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LA GESTIN AMBIENTAL

PRINCIPALES NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES

Constitucin Poltica del Ecuador, artculos del 86 al 90.

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Responsabilidad del estado,

sus delegatarios y concesionarios por los daos ambientales. (Art. 91 inc. 1)

bioseguridad para propaga-

biolgicas y nucleares (Art. 90 inc. 1)

EL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LA GESTIN AMBIENTAL

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proceso de reforma o actualizacin, y de sus reglamentos.

que incorpora normas sobre saneamiento y control de la contaminacin ambiental.

EL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LA GESTIN AMBIENTAL

La Ley de Prevencin y Control

La Ley Forestal y de Conserva-

Participacin Social (1996),

est vigente desde julio de

1999 y es uno de los instrumentos legales de mayor importancia para la gestin

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1.3. Principales instrumentos internacionales

EL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LA GESTIN AMBIENTAL

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PRINCIPALES INSTITUCIONES CON COMPETENCIAS AMBIENTALES

EL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LA GESTIN AMBIENTAL

En el siguiente cuadro se resumen -con fines expositivos- las competencias ambientales ms

relevantes de las distintas instituciones pblicas.

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EL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LA GESTIN AMBIENTAL

Los Distritos Regionales con sus sedes son:

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Principales Politicas Ambientales

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PRINCIPALES POLTICAS AMBIENTALES

PRINCIPALES POLITICAS Y ESTRATEGIAS AMBIENTALES VIGENTES

La necesidad de aplicar efi-

dos internacionales que viabi-

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La identificacin de los prin-