PARTE 6

ENFOQUE ESTRUCTURALISTA DE LA ADMINISTRACIN

A comienzos del siglo XX, el socilogo alemn Max Weber public una bibliografa
acerca de las grandes organizaciones de su poca, a las que denomin
burocracias, y consider el siglo XX como el siglo de las burocracias, pues crea
que stas eran las organizaciones caractersticas de una nueva poca, plena de
nuevos valores y nuevas exigencias. La aparicin de las burocracias coincidi con
el nacimiento del capitalismo, gracias a innumerables factores, entre los que se
cuentan la economa monetaria, el mercado de fuerza laboral, la aparicin del
Estado-nacin centralista y la divulgacin de la tica protestante (que enfati zaba
en el trabajo como un don de Dios, y el ahorr o como forma de evitar la vanidad
y la ostentacin).
Las burocracias surgieron despus de la era victoriana debido a la necesidad de
orden y precisin sentida por las organizaciones y las exigencias de los trabajadores
de un trato justo e imparcial. El modelo burocrtico de organizacin surgi como
reaccin en contra de la crueldad, el nepotismo y los juicios tendenciosos y
parcializados, tpicos de las prcticas administrativas inhumanas e injustas de
comienzos de la Revolucin Industrial'. Aunque tenga sus races en la Antigedad
histrica, la burocracia fue una invencin social perfeccionada durante la
Revolucin Industrial, con la finalidad de organizar en detalle las actividades de las
empresas y dirigirlas con la mayor eficiencia posible. La forma burocrtica de
administracin se difundi rpidamente en todos los tipos de organizaciones
humanas, como empresas fabriles, empresas de prestacin de servicios, oficinas
pblicas y entidades gubernamentales, organizaciones educativas, militares,
religiosas, filantrpicas, etc. Indudablemente, caminamos hacia una creciente
burocratizacin de la sociedad. La organizacin burocrtica es ntidamente
monocrtica y se apoya, exclusivamente, en el derecho a la propiedad privada.
Los dirigentes de las organizaciones burocrticas sean propietarios o no de
stas, que poseen un poder muy grande y un elevado estatus socioeconmico,
constituyen una poderosa clase social.
Burnham
2
public un libro sobre esa nueva clase, que parte del principio de que ni
el capitalismo ni el socialismo tendrn larga duracin. Segn l, el sistema del futuro
sera el gerencialismo (managerialism), y la nueva clase dirigente del mundo seran
los administradores. El capitalismo, en el sentido de propiedad, est pasando de
moda y tiende a desaparecer; su existencia constituye apenas una pequea
fraccin de tiempo en la historia humana. La clase de los gerentes nos llevar a una
revolucin gerencial y, con ello, a una sociedad dirigida por gerentes, es decir, por
administradores profesionales. El capitalismo tiene sus das contados debido a su
incapacidad para resolver los grandes problemas de la humanidad, como el
endeudamiento pblico y privado, el desempleo masivo, la depresin econmica,
la precaria distribucin de la riqueza, etc. Los propios fundamentos bsicos del
Texto. "Introduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.11
Autor. Chiavenato, I.
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capitalismo, como la propiedad privada, la iniciativa privada y el individualismo, no
tendrn cabida en la sociedad del futuro. El socialismo tambin fracasar y pronto
desaparecer. La clase obrera desaparecer poco a poco, convirtindose en clase
media. Los propios pases socialistas estarn sujetos a una nueva clase dominante,
divorciada de los intereses del pueblo: los burcratas.
En el fondo, el libro de Burnham retrata el comienzo de una nueva preocupa cin
de la teora administrativa: la visin de una nueva sociedad de organizaciones. Sin
duda, el primer terico de las organizaciones fue Max Weber, quien estudi las
organizaciones desde un punto de vista estructuralista, y se preocup por su
racionalidad, es decir, por la relacin entre los medios, los recursos utilizados y los
objetivos que deban ser alcanzados por las organizaciones burocrticas. En
opinin de Weber, la organizacin por excelencia es la burocracia.
Ante la aparicin de las burocracias, su crecimiento y proliferacin, la teora ad-
ministrativa hasta entonces eminentemente introspectiva y orientada slo hacia
los fenmenos internos de la organizacin obtuvo una nueva dimensin a travs
del enfoque estructuralista: adems del enfoque intraorganizacional, surgi el
enfoque interorganizacional. La visin estrecha y limitada de los aspectos internos
de la organizacin se ampli y fue sustituida por una visin ms general que
involucr la organizacin y sus relaciones con otras organizaciones dentro de una
sociedad ms extensa.
A partir de all, el enfoque estructuralista se impone en definitiva sobre el enfoque
clsico y el enfoque de las relaciones humanas. Aunque predomine el nfasis en
la estructura, la visin terica abarca nuevas dimensiones y nuevas variables.
En los dos siguientes captulos se estudia el enfoque estructuralista a travs de la
teora de la burocracia y de la teora estructuralista, que le dio continuidad.
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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CITAS
1. W. C. Bennis y P. E. Slater, The Temporary Society, Nueva York, Harper
Brothers, Publishers, 1968, Cap. 3.
2. James Burnham, The Managerial Revolution, Nueva York, Day Company, 1941.
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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CAPTULO 11
ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS (APO)
OBJETIVOS
Sealar los antecedentes que propiciaron la inclusin de la teora de la
burocraciaen la teora administrativa.
Identificar las caractersticas del modelo burocrtico propuesto por Weber.
Def ini r la racionali dad bur ocr ti ca y los dil emas de la bur ocr aci a.
Identificar y definir las disfunciones de la burocracia.
Verificar cmo interacta la burocracia con el ambiente externo, y mostrar
que se aplica en diversos grados en la realidad.
Proporcionar una valoracin crtica de la teora de la burocracia.
A partir de la dcada de 1940, las crticas hechas tanto a la teora clsica por su
mecanicismo como a la teora de las relaciones humanas por su romanticismo
ingenuo revelaron la falta de una teora de la organizacin slida y ampl ia
que orientar a el trabajo del admi nist rador . Algunos estudiosos buscaron la
inspiracin para esa nueva teora de la organizacin en los escritos del economista
y socilogo, ya entonces fallecido, Max Weber. As surgi la teora de la burocracia
en la administracin.
ORGENES DE LA TEORA DE LA BUROCRACIA
La teora de la burocracia se puso en prctica en la administracin hacia la
dcada de 1940 debido a las circunstancias siguientes:
Fragilidad y parcialidad de la teora clsica y de la teora de las relaciones
humanas opuestas y contradictorias entre s para presentar un enfoque
global, integrado y totalizador de los problemas organizacionales. Ambas
revelaban dos puntos de vista extremistas e incompletos sobre la
organizacin, lo cual haca necesario formular un enfoque ms amplio y
completo, tanto de la estructura como de los participantes de la organizacin.
Era necesario encontrar un modelo de organizacin racional capaz de
caracteri zar todas las variables involucradas, as como el comportamiento de
sus integrantes, aplicable no slo a la fbrica, sino a todas las formas de
organizacin humana.
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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El crecient e tamao y la complej idad de las empresas exiga modelos
organi zacionales mejor definidos. Tanto la teora clsica como la teora de las
relaciones humanas se mostraron insuficientes para responder a la nueva
situacin, que se haca cada vez ms compleja.
El resurgimiento de la sociologa de la burocracia, a partir del descubrimiento
de los trabajos de su creador Max Weber. La sociologa de la burocracia
propuso un modelo de organizacin, y los administradores no tardaron en
intentar aplicarlo a sus empresas. A partir de all surge la teora de la
burocracia en la administracin.
ORGENES DE LA BUROCRACIA
La burocracia es una forma de organizacin humana que se basa en la
racionalidad, es decir, la adecuacin de los medios a los objetivos (fines)
pretendidos, con el fin de garantizar la mxima eficiencia posible en la
consecucin de esos objetivos. Los orgenes de la burocracia, como forma de
organizacin humana, se remontan a la Antigedad. Weber seala que el sistema
moderno de produccin, eminentemente racional y capita lista, no se origin en los
cambios tecnolgicos ni en las relaciones de propiedad, como afirmaba Karl Marx,
sino a partir de un nuevo conjunto de normas sociales y morales a las que
denomin "tica protestante"
1
: el trabajo duro y arduo como don de Dios, el ahorro
y el ascetismo que proporcionan la reinversin de las rentas excedentes, en vez
de gastarlas y consumirlas en smbolos materiales e improductivos, en nombre de
la vanidad y el prestigio. Verific que el capitalismo, la burocracia (como forma de
organizacin) y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que
surgieron de los cambios religiosos ocurridos, inicialmente, en los pases
protestantes como Inglaterra y Holanda y no en pases catlicos. Las
semejanzas entre el protestante (y principalmente el calvinist a) y el
comportamiento capitalista son impresionantes. Estas tres formas de
racionalidad se apoyaron en cambios religiosos.
Tipos de sociedad
Weber distingue tres tipos de sociedad:
1. Sociedad tradicional, en la que predominan caractersticas patriarcales y
hereditarias: la familia, el clan, la sociedad medieval, etc.
2. Sociedad carismtica, en la cual priman caractersticas msticas, arbitrarias y
personalistas: los grupos revolucionarios, los partidos polticos, las naciones
en revolucin, etc.
3. Sociedad legal, racional o burocrtica, en la que predominan las normas imper-
sonales y la racionalidad en la seleccin de los medios y los fines: las grandes
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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empresas, los Estados modernos, los ejrcitos, etc.
Tipos de autoridad
Segn Weber, a cada tipo de sociedad corresponde un tipo de autoridad.
"Autoridad significa la probabilidad de que una orden especfica sea obedecida"
2
.
La autoridad representa el poder institucionalizado y oficializado. Poder implica
potencial para ejercer influencia sobre otras personas. Poder significa, segn
Weber, la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relacin social,
aun en contra de cualquier forma de resistencia, y cualquier a que sea el
fundamento de esa probabilidad
3
. Por tanto, el poder es la posibilidad de la
imposicin de la voluntad de una persona en la conducta de otras. La autoridad
proporciona poder: tener autoridad es tener poder. Lo recproco, sin embargo, no
siempre es verdadero, pues tener poder no siempre significa tener autoridad. La
autoridad y el poder que proviene de ella depende de la legitimidad, que es la
capacidad de justificar su ejercicio. La legitimidad es el motivo que explica por qu
determinado nmero de personas obedece las rdenes de alguien, confirindole
poder. Esa aceptacin, esa justificacin del poder, se llama legitimacin. La
autoridad es legtima cuando es aceptada. Si la autoridad proporciona poder, el
poder conduce a la dominacin. La dominacin significa que la voluntad manifiesta
(orden) del dominador influye en la conducta de otros (dominados), de modo que el
contenido de la orden, por s mismo, se transforma en norma de conducta
(obediencia) para los subordinados. La dominacin es una relacin de poder en
que el gobernante (o dominador) la persona que impone su voluntad sobre
otras cree tener derecho a ejercer poder, y el gobernado (dominado) considera
que su obligacin es obedecer las rdenes. Las creencias quelegitiman el ejercicio
del poder existen tanto en la mente del lder como en la de los subordinados; tales
creencias determinan la relativa estabilidad de la dominacin y reflejan las
diferencias bsicas entre los diversos sistemas de dominacin. Para establecer su
tipologa de autoridad, Weber no se basa en los tipos de poder empleados, sino en
las fuentes y tipos de legitimidad aplicados
4
.
Cuando la dominacin se ejerce sobre un gran nmero de personas y un vasto
territorio, necesita un aparato administrativo
5
personal administrativo para
ejecutar las rdenes y servir como punto de unin entre el gobernante y los
gobernados. Segn Mouzelis
6
, la legitimacin y el aparato administrativo son los
dos principales criterios de la tipologa weberiana, que analizaremos a
continuacin. Weber describe tres tipos de autoridad legtima
7
: autoridad
tradicional; autoridad carismti ca; autoridad racional, legal o burocrtica.
Autoridad tradicional
Cuando los subordinados consideran que las rdenes de los superiores son
justificadas porque sa fue siempre la manera de hacer las cosas. El dominio
patriarcal del padre de familia, del jefe de clan y el despotismo real representan el
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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tipo ms puro de autoridad eI poder tradicional no es racional; puede transmitirse
por herencia, y es conservador en extremos
8
.
En la dominacin tradicional, la legitimacin del poder viene de la creencia en el
pasado eterno, en la justicia y en la validez de la manera tradicional de actuar. El
lder tradicional es el seor que manda, en virtud de su condicin de heredero o
sucesor. Aunque sus rdenes sean personales y arbitrarias, sus lmites los fijan
las costumbres y los hbitos, y sus sbditos obedecen por respeto a su estatus
tradicional.
Cuando la dominacin tradicional tpica de la sociedad patriarcal se extiende
sobre un gran nmero de personas y un vasto territorio, puede asumir dos formas
de aparato administrativo para garantizar su supervivencias
9
:
1. Forma heredi taria: los funcionarios que preservan la dominacin tradici onal
son los servidores del seor parientes, favoritos, empleados, etc. , y casi
siempre dependen econmicamente de l.
2. For ma feudal : el aparato administrativo presenta mayor grado de
aut onoma con relacin al seor, puest o que los funcionarios, en su calidad
de vasall os o seores feudales, son sus aliados y le juran fidelidad. En virtud
de este tipo de contrato, los vasallos ejercen una jurisdiccin independiente,
disponen de sus propios dominios administrativos y no dependen del seor, en
lo que atae a remuneracin y subsistencia.
Autoridad carismtica
Los subordinados aceptan que las rdenes del superior son justificadas por la
influencia de la personalidad y el liderazgo del superior con el cual se identifican.
Carisma es un trmino que antes se us en sentido religioso para sealar un don
dado por Dios, un estado de gracia, etc. Weber y otros lo usaron con el sentido de
una cualidad extraordinaria e indefinible en una persona. Es aplicable a grandes
lderes polticos como Hitler, Kennedy, etc. El poder carismtico es un poder sin
base racional, es inestable y adquiere fcilmente caractersticas revolucionarias. A
diferencia del tradicional, no puede ser delegado ni heredado. El lder se impone
por ser alguien fuera de lo comn, que posee habilidades mgicas, da muestras
de herosmo o tiene poder de persuasin que no proviene de su posicin o
jerarqua. Es una autoridad basada en la devocin afectiva y emocional de los
seguidores por el lder.
La legi timacin de la autor idad carismtica proviene de las caract ersti cas per -
sonales carismticas del lder y de la devocin y las emociones que despierte en
sus seguidores.
La dominacin carismtica incluye un gran nmero de seguidores, los discpulos y
subordinados ms leales, quienes desempean el papel de intermediarios entre
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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el lder carismtico y la masa de seguidores. El personal administrativo se
escoge con base en la confianza que el lder deposite en los subordinados. De all
la inconstancia e inestabilidad del aparato administrativo en la dominacin
carismtica.
Autoridad racional, legal o burocrtica
Cuando los subordinados aceptan que las rdenes de los superiores son
justificadas porque concuerdan con un conjunto de preceptos o normas que
consideran legtimos, y de los cuales se deriva el poder de mando. Es el tipo de
autoridad tcnica, meritocrtica y administrativa. Se basa en la promulgacin. El
grupo gobernante elegido ejerce autoridad sobre los subordinados, de acuerdo
con ciertas normas y leyes. La obediencia no se debe a una persona en s, por sus
cualidades excepcionales o por su tradicin, sino a un conjunto de normas y
reglamentos legales, previamente establecidos
10
.
La legitimidad del poder racional y legal se basa en normas legales racionalmente
definidas.
En la dominacin legal, la creencia en la justicia de la ley es el fundamento de la
legitimacin. El pueblo obedece las leyes porque cree que son promulgadas por
un procedimiento escogido por gobernados y gobernantes.
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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El aparato administrativo que corresponde a la dominacin legal es la burocracia,
y su fundamento son las leyes y el orden legal. La posicin de los funcionarios
(burcratas) y sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus propios
colegas burcratas son estrictamente definidas por reglas impersonales y escritas
que delinean, de manera racional, la jerarqua del aparato admini strativo, los
derechos y deberes inherentes a cada posicin. La burocracia es la
organizaci n tpica de la sociedad democrti ca moderna y de las grandes
empresas.
Weber identifica tres factores principales que favorecen el desarr ollo de la buro-
cracia moderna:
1. Desarrollo de una economa monetarista: la moneda no slo facilita, sino que
racionaliza las transacciones econmicas. En la burocr acia, la moneda
toma el lugar de la remuneracin en especie para los funcionarios, lo cual
permite la descentralizacin de la autoridad y el fortalecimiento de la
administracin burocrtica.
2. Crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del Estado
moderno: slo un tipo burocrtico de organizacin podra sustentar la enorme
complejidad y el tamao de tales tareas.
3. Superioridad tcnica en trminos de eficiencia del tipo burocrtico de admi-
nistracin: esto sirvi como fuerza autnoma interna para imponer su
predominio.
El modelo concebido con gran anticipacin por Max Weber tiene mucha semejan-
za con las grandes organizaci ones modernas, como Gener al Motor s, Phili ps,
Sears Roebuck, Ford, etc.
CARACTERSTI CAS DE LA BUROCRACIA, SEGN WEBER
Segn la concepcin popular, en la empresa u organizacin donde se desarrolla
la burocracia, el papeleo crece y se multiplica, e impide dar soluciones rpidas y
eficientes. El trmino burocracia tambin se emplea para designar el apego de los
funcionarios a los reglamentos y rutinas, lo cual produce ineficiencia en la
organizacin. Los legos denominan burocracia a los defectos del sistema
(disfunciones) y no al sistema en s mismo. El concepto de burocracia para Max
Weber es exactamente lo contrario: la organizacin eficiente por excelencia. Para
lograr esa eficiencia, la burocracia necesita describir con anticipacin, y en los
ms mnimos detalles, la manera como deben ejecutarse las actividades. Segn
Weber, la burocracia tiene las siguientes caractersticas principales
11
:
1. Carcter legal de las normas y reglamentos
La burocracia es una organizacin unida por normas y reglamentos previamente
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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establecidos por escrito. En otras palabras, se basa en una especie de
legislacin propia (como la Constitucin del Estado, los estatutos de la empresa
privada, etc.) que define con anticipacin cmo deber funcionar la organizacin
burocrtica. Estas normas y reglamentos se ponen por escrito y son bastante
detalladas porque buscan cubrir todas las reas de la organizacin, prever
todas las situaciones posibles y encuadrarlas dentro de un esquema
previamente definido, capaz de regular todo lo que ocurra dentro de la
organizacin. Las normas y reglamentos son racionales porque son coherentes
con los objetivos previstos. En este sentido, la burocracia es una estructura
social racionalmente organizada. Las normas y reglamentos son legales porque
confieren a las personas investidas de autoridad un poder de coaccin sobre los
subordinados, y les proporcionan los medios coercitivos para imponer la
disciplina. Las normas y reglament os se ponen por escr i to para asegurar una
interpretaci n sist emtica y un voca. De esta manera, se economizan
esfuerzos y se posibilita la estandarizacin en la organizacin.
2. Carcter formal de las comunicaciones
La burocracia es una organizacin unida por comunicaciones escritas. Las
reglas, decisiones y acciones administrativas se formulan y registran por escrito.
De ah el carcter formal de la burocracia: todas las acciones y procedimientos
se encaminan a garantizar la comprobacin y la documentacin adecuadas.
Adems, tambin se asegura la interpretacin unvoca de las comunicaciones.
Como muchas veces ciertos tipos de comunicaciones se reiteran
constantemente, la burocracia utiliza rutinas y formatos para facilitar las
comunicaciones y asegurar su cumplimiento.
3. Carcter racional y divisin del trabajo
La burocracia se caracteriza por la divisin sistemtica del trabajo, en aras de la
racionalidad, es decir, se adapta a los objetivos por alcanzar: la eficiencia de la
organizacin. De all el aspecto racional de la burocracia. Existe una divisin
sistemtica del trabajo, del derecho y del poder, que establece las atribuciones
de cada participante, los medios para implementar las normas y las condiciones
necesarias. Cada participante desempea un cargo especfico, cumple
funciones especficas y tiene su campo especfico de competencia y
responsabilidad.
4. Impersonalidad en las relaciones
La distribucin de actividades es impersonal, es decir, se desarrolla en trminos
de cargos y funciones, y no de las personas involucradas. De ah el carcter
impersonal de la burocracia, cuya administracin no considera las personas
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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como tales, sino como individuos que desempean cargos y cumplen funciones.
El poder de cada funcionario es impersonal y se deriva del cargo que ocupa. As
mismo, la obediencia del subordinado hacia el superior es impersonal: no se
obedece a la persona, sino al cargo que ocupa. La burocracia necesita garantizar
su continuidad: las personas llegan y se van, los cargos y las funciones
permanecen. Cada cargo abarca una rea de actuacin y de responsabilidad.
5. Jerarqua de la autoridad
La burocracia establece los cargos segn el principio de jerarqua. Cada cargo
inferior debe estar bajo el control y la supervisin de uno superior. Ningn
cargo queda sin control o supervisin. De ah la necesidad de la jerarqua de la
autoridad para fijar las jefaturas en los diversos niveles de autoridad, los cuales
constituyen la estructura jerrquica de la organizacin. Todos los cargos estn
dispuestos en niveles jerrquicos que encier ran determinados privilegios y
obligaciones, estrechamente definidos por normas limitadas
y
especficas.
La autoridad poder de control resultante de una posicin reconocida es inhe-
rente al cargo y no al individuo especfico que lo desempea de modo oficial. La
distribucin de la autoridad dentro del sistema sirve para reducir al mnimo los
roces, por va del contacto oficial, segn los procedimientos previamente
definidos por las normas de la organizacin. De este modo, el subordinado est
protegido de la accin arbitraria de su superior, ya que las acciones de ambos
tienen lugar dentro de un conjunto de normas mutuamente reconocido
12
.
6. Rutinas y procedimientos estandarizados
La burocracia fija reglas y normas tcnicas para el desempeo de cada cargo.
Quien desempea un cargo el funcionar io no puede hacer lo que quier a,
sino lo que la burocracia le impone. Las reglas y normas tcnicas regulan la
conducta de quien ocupa cada cargo, cuyas activi dades deben ejecutarse de
acuerdo con las rutinas y procedimientos fijados por aqullas.
Todas las actividades de cada cargo se desempean segn estndares
definidos. Estos estndares facilitan la evaluacin rpida del desempeo de
cada participante.
7. Competencia tcnica y meritocracia
La burocracia basa la seleccin de las personas en el mrito y la competencia
tcnica, y no en preferencias personales. La admisin, transferencia y promocin
de funcionarios se fundamentan en criterios de evaluacin y clasificacin vlidos
para toda la organizacin, y no en mritos particulares y arbitrarios. Estos
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
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criterios universales son racionales y tienen en cuenta la competencia, el mrito
y la capacidad del funcionario respecto del cargo o funcin considerados. De all
la necesidad de exmenes, concursos, pruebas y ttulos para la admisin y el
ascenso de funcionarios.
8. Especializacin de la administracin
La burocracia se basa en la separacin de la propiedad y la administracin. Los
miembros del cuerpo administrativo deben estar completamente separados de
la propiedad de los medios de produccin. En otros trminos, los
administradores de la burocracia no son los dueos o propietarios de la empresa.
El dirigente no es necesariamente el 'dueo del negocio ni un gran accionista de
la organizacin, sino un profesional especializado en administr acin. Con la
burocracia surge el profesional que se especiali za en dirigir la organizacin, y
se produce el retiro gradual del capitalista de la gestin de los negocios,
diversificando a cambio sus inversiones financieras. Los medios de produccin,
es decir, los recursos necesarios para desempear las tareas de la organizacin
no son propiedad de los burcratas, sino que los administran. El funcionario no
puede vender, comprar ni heredar su posicin o su cargo, y stos no pueden ser
de su propiedad ni formar parte de su patrimonio privado. Esta separacin
estricta entre la propiedad del funcionario y de la organizacin, ya sean privados
o pblicos, es la caracterstica especfica de la burocracia y lo que la distingue de
los tipos de administracin hereditaria y feudal
13
. "Existe un principio de total
separacin entre la propiedad que pertenece a la organizacin y la propiedad
personal del funcionario..."
14
.
9. Profesionalizacin de los participantes
La burocracia se caracteriza por la profesionalizacin de sus participantes. Cada
funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes razones:
Es un especialista: cada funcionario est especializado en las actividades de
su cargo. Su especializacin vara segn el nivel donde est situado. Quienes
ocupan posiciones en la alta direccin son generalistas, en tanto que a
medida que se desciende en los niveles jerrquicos quienes ocupan
posiciones inferiores se vuelven, gradualmente, ms especialistas.
Es asalariado: los funcionari os de la burocracia participan en la
organizaci n y, por ello, reciben salarios correspondientes al cargo que
ocupan. Cuanto ms elevado es el cargo en la escala jerrquica,
mayores son el salario y, obvi amente, el poder. Su trabajo en la burocracia
representa su principal y nica fuente de ingresos.
Ocupa un cargo: el funcionario de la burocracia ocupa un cargo. Esta actividad
es su principal funcin en la organizacin y le absorbe todo su tiempo.
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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Es nominado por un superior jerrquico: el funcionario es un profesional selec-
cionado y escogido por su competencia y capacidad, nombrado (contratado),
evaluado, ascendido o despedido de la organizacin por su superior
jerrquico. El superior jerrquico tiene plena autoridad (autoridad de lnea)
sobre sus subordinados. En otros trminos, es el superior jerrquico quien
toma decisiones acerca de sus subordinados.
Su mandato es por tiempo indeterminado: cuando un funcionario ocupa un cargo
dentro de la burocracia, su tiempo de permanencia en ese cargo es indefinido
e indeterminado, no porque el cargo sea vitalicio, sino porque no existe una
norma o regla que determine previamente su tiempo de permanencia, ya sea
en el cargo, ya sea en la organizacin.
Hace carrera dentro de la organizacin: si un funcionario demuestramritos, ca-
pacidad y competencia, puede ser promovido a otros cargos superiores. En
otras palabras, el funcionario tambin es recompensado a travs de un
ascenso o promocin sistemtica en su carrera dentro de la organizacin. El
funcionario es un profesional que trabaja para hacer carrera a lo largo de su
vida.
No tiene la propiedad de los medios de produccin y administracin: el adminis-
trador maneja la organizacin en nombre de los propietarios, mientras que el
empleado, para trabajar, necesita las mquinas y los equipos provistos por la
organizacin. Como esas mquinas y esos equipos se van sofisticando
gracias a la tecnologa, y, por tanto, se vuelven costosos, slo las grandes
organizaciones tienen condiciones financieras para adquirirlos. De all que,
gradualmente, las organizaciones tengan el monopolio de los medios de
produccin. El administrador conduce la organizacin, pero no es propietario
de los medios de produccin. El empleado utiliza las mquinas y equipos,
pero no es dueo de ellos.
Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la empresa: el funcionario
defiende los intereses del cargo y la organizacin, y hace a un lado los
dems intereses involucrados.
Las organizaciones burocrticas son dirigidas cada vez ms por administradores
profesionales: los administr adores profesionales tienden a controlar las
burocracias por las siguientes razones:
Aumento del nmero de accionistas de las grandes organizaciones, lo cual
ocasiona dispersin y fragmentacin de la propiedad del capital.
Los propietarios que, en funcin de su riqueza, controlaban una nica orga-
nizacin y concentraban en ella toda su fortuna, distribuyeron en muchas
organizaciones los riesgos asociados a su inversin. Como
consecuencia, en la actualidad el control accionario est subdividido y
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Autor. Chiavenato, .
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disminuido con el crecimiento del nmero de accionistas.
Durante su carrera en la organizacin, los administradores profesionales lle-
gan a posiciones de mando y control, sin ser propietarios del objeto sobre
el que mandan o controlan. De esta manera el administrador puede tener
ms poder en la organizacin que un accionista.
10. Completa previsin del funcionamiento
El objetivo de la burocracia es prever el comportamiento de sus miembros. El
modelo burocrtico parte de la suposicin de que el comportamiento de los
miembros de la organizacin es perfectament e previsible: todos los funcionarios
debern comportarse de acuerdo con las normas y reglamentos de la
organizacin para que sta alcance la mxima eficiencia posible. En la burocracia,
todo se establece con el fin de prever con anticipaci n todas las situaciones y
rutinizar su ejecucin para que el sistema alcance la mxima eficiencia.
En apariencia, Weber no previ ninguna diferenciacin del comportamiento
humano dentro de la organizacin. Por el contrario, la burocracia parece
sustentarse en una visin estandarizada del comportamiento humano. Weber no
considera la organizacin informal; parece ignorarla. La organizacin informal
aparece como un factor de imprevisin de las burocracias, pues el sistema social
racional puro de Weber presupone que las reacciones y el comportamiento
humano son perfectamente previsibles, ya que todo est bajo el control de
normas racionales y legales, escritas y detalladas al mximo. La organizacin
informal surge como consecuencia de la imposibilidad prctica de normalizar y
estandarizar por completo el comportamiento humano en las organizaciones
15
.
Ventajas de la burocracia
Weber vio innumerables razones para explicar el avance de la burocracia frente a
las dems formas de asociacin. Segn Weber, las ventajas de la burocracia son:
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Racionalidad en relacin con el logro de los objetivos de la organizacin.
Precisinen la definicin del cargo y de la operacin, por el conocimiento exacto
de los deberes.
Rapidez en las decisiones, pues cada uno conoce lo que debe hacerse y quin
debe hacerlo. Las rdenes y documentos se tramitan a travs de canales
preestablecidos.
Interpretacin unvoca garantizada por la reglamentacin especfica y escrita.
Por otro lado, la informacin es discreta, pues se suministra slo a quien debe
recibirla.
Uniformidad de rutinas y procedimientos, que favorece la estandarizacin y la
reduccin de costos y errores, pues los procedimientos se definen por escrito.
Continuidad de la organizacin mediante la sustitucin del personal que se
retira. Adems, los criterios de seleccin y contratacin de personal se basan
en la capacidad y en la competencia tcnica.
Reduccin de la friccin entre las personas, pues cada funcionario conoce
aquello que se exige de l y cules son los lmites entre sus responsabilidades
y las de los dems.
Coherencia, pues los mismos tipos de decisin deben tomarse en las mismas
circunstancias.
Confiabilidad, pues al conducir el negocio de acuerdo con reglas conocidas,
un gran nmero de casos similar es se tratan metdi camente de la misma
manera. Las decisiones son previsibles, y el proceso decisorio, al ser
impersonal ya que excluye sentimientos irracionales como amor, ira y
preferencias personales, elimina la discriminacin personal.
Existen beneficios desde el punto de vista de las personas en la
organi zacin, pues se formaliza la jerarqua, se divide el trabajo entre las
personas de manera ordenada, y stas se entrenan para volverse
especialistas en sus campos particulares, pudiendo hacer carrera en la
organizacin, de acuerdo con sus mritos personales y su competencia
tcnica.
Se profesionaliza el trabajo, se evita el nepotismo, y las condiciones de trabajo
favorecen la moralidad econmica, lo cual dificulta la corrupcin. La burocracia
tiene la virtud de asegurar la cooperacin entre gran nmero de personas, sin que
stas se sientan necesariamente cooperadoras. Las personas cumplen las reglas
organizacionales porque los fines alcanzados por la estructura total son altamente
valorados, y cada cual debe hacer lo que le corresponde para lograr el objetivo.
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Racionalidad burocrtica
El concepto de racionalidad se halla muy ligado al de burocracia. En el sentido
weberiano, racionalidad implica adecuacin de los medios a los fines; en el
contexto burocrtico, esto signifi ca eficiencia
16
. Una organi zacin es racional si
escoge los medios ms eficientes para la consecucin de las metas. Sin
embargo, slo se tienen en cuenta las metas colecti vas de la organi zacin y no
las de sus miembros individuales. De este modo, el hecho de que una
organizacin sea racional no implica, necesariamente, que sus miembros acten
con racionalidad en lo que concierne a sus propias metas y aspiraciones. Por el
contrario, cuanto ms racional y burocrtica se vuelve una organizacin, los
miembros individuales se convierten ms en simples engranajes de una mquina,
que ignoran el propsito y el significado de su comportamiento
17
. ste es el tipo
de racionalidad que Mannheim
18
denomina racionalidad funcional, que segn
Weber se alcanza mediante la elaboracin de reglas basadas en el
conocimiento cientfico, que sirven para dirigir partiendo desde arriba todo el
comportamiento en funcin de la eficiencia. Esta concepcin de racionalidad es la
base de la teora de la administracin cientfica, que busca el descubrimiento y
aplicacin de la mejor manera de realizar un trabajo industrial
19
.
Aunque Weber consideraba que la burocracia es la ms eficiente forma de orga-
nizacin creada por el hombre, tema que esta eficiencia se convirtiera en una
gran amenaza para la libertad individual y las instituciones democrticas de las
sociedades occidentales
20
.
Di lemas de la burocr acia
El propio Weber not la fragilidad de la estructura burocrtica, que enfrenta un
dilema tpico: por un lado, existen presiones constantes de fuerzas externas para
obligar al burcrata a seguir normas diferentes de las de la organizacin; y por
otro, el compromiso de los subordinados con las reglas burocrticas tiende a
debilitarse gradualmente. Para ser eficiente, la organi zacin requiere un tipo
especial de legitimidad, racionalidad, disciplina y limitacin en sus alcances.
Segn Weber, los burcratas conforman el cuerpo administrativo de la jerarqua y
estructura de la organizacin debidamente definidas, siguen las normas
establecidas y sirven a los objetivos de la organizacin. No obstante, seala
tambin la existencia de jefes no burocrticos que seleccionan y nombran a los
subordinados, establecen las reglas, determinan los objetivos que debern
alcanzarse y, generalmente, son elegidos o heredan su posicin; por ejemplo, los
presidentes, los directores y los reyes. Esos jefes (no burocrticos) de la
organizacin desempean el importante papel de estimular la unin emocional, y
aun irracional, de los participantes con la racionalidad, pues la identificacin con
una persona, un lder o un jefe de la organizacin influye psicolgicamente,
refuerza el compromiso abstracto con las normas de la organizacin y permite
formarse una imagen ms concreta y "afectuosa" de ella.
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En la organi zacin burocrtica, la identif icacin se refiere a la posicin, y no a
quien la ocupa. Si los individuos se ausentan, mueren o se jubilan, son sustituidos
por otros con el criterio de calificacin tcnica; as, no se perjudica la eficiencia de
la organizacin. Sin embargo, la ausencia o muerte de un jefe no burocrtico de
la organizacin nico individuo que despi erta ident ificacin no burocr tica,
sino personalprovoca una crisis, llamada crisis de sucesin, que
generalmente va seguida de un periodo de inestabilidad. Weber sostiene que tal
crisis es ms evidente en los Estados totali tarios, aunque tambi n las empresas,
iglesi as, ejrci tos u otras organi zaciones pueden experimentarla
21
.
DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA
En opinin de Weber, la burocracia es una organizacin cuyas consecuencias
deseadas se resumen en la previsin de su funcionamiento para obtener la mayor
eficiencia de la empresa. Sin embargo, al estudiar las consecuencias previstas (o
deseadas) de la burocracia, que la conducen a la mxima eficiencia, Merton" se
percat tambin de las consecuencias imprevistas (o indeseadas) que la llevan a
la ineficiencia y a las imperfecciones. A estas consecuencias imprevistas, Merton
las denomin disfunciones de la burocracia, para designar las anomalas del
funcionamiento, causantes del sentido peyorativo que el trmino burocracia
adquiri frente a los legos en el asunto. Merton seala que los cientficos han
hecho mucho nfasis en los resultados positivos y en las funciones de la
organizacin burocrtica, y han descuidado las tensiones internas de tales
estructuras, mientras que el lego, por el contrario, ha exagerado las
imperfecciones de la burocracia.
Segn Merton, el hombre (excluido de los estudios de Max Weber, que describi
un sistema social inhumano y mecanicista), cuando participa de la burocracia,
hace que toda la previsin del comportamiento humano, que debera ser el
mayor resultado de la organizacin, escape del modelo preestablecido. Se
verifica lo que Merton llam disfunciones de la burocr acia", es decir, anomalas
e imperf ecciones en el funcionamiento de sta. Cada disfuncin es el resultado
de algn desvo o exageracin de una de las caractersticas del modelo
burocrtico explicado por Weber. Cada disfuncin es una consecuencia no
prevista por el modelo weberiano.
Las disfunciones de la burocracia estn contenidas en la siguiente figura:
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A continuacin estudiaremos cada una de las disfunciones de la burocracia.
1. Int eri ori zacin de las normas y apego extremo a los rglamentos
Las dir ect rices de la bur ocr aci a, emanadas de las nor mas y reglament os
par a alcanzar los objetivos de la organizacin, tienden a adquirir un valor positivo,
propio e importante independiente de esos objetivos que los sustituye de
modo gradual. De medios, las normas y reglamentos se transforman en objetivos,
se vuelven absolutos y prioritarios: el funcionario asume un rol rgido y olvida que
la flexibilidad es una de las principales caractersticas de cualquier actividad
racional. De esta manera, el burcrata se vuelve un especialista, no por conocer
sus tareas, sino por conocer perfectamente las normas y los reglamentos propios
de su cargo o funcin. Los reglamentos dejan de ser medios y pasan a ser los
principales objetivos del burcrata.
2. Formalismo y papeleo excesivos
La necesidad de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la
burocracia, a fin de que todo pueda ser debidamente certificado por escrito, puede
conducir al exceso de formalismo, de documentacin y, en consecuencia, de
papeleo. ste constituye una de las mayores disfunciones de la burocr acia, que
muchas veces lleva al lego a imaginar que toda la burocracia tiene un volumen
inmenso de papeleo, de copias y de comunicaciones.
3. Resistencia al cambio
Como en este tipo de organizacin todo es rutinizado, estandarizado y previsto
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con anticipacin, el funcionario se acostumbra a una repeticin absoluta de su
tarea, lo que le brinda total seguridad acerca de su futuro en la burocracia. Al
seguir las normas y reglamentos impuestos por la burocracia, el funcionario se
vuelve un ejecutor de rutinas y procedimientos, que llega a dominar con el
correr del tiempo. Cuando surge alguna posibilidad de cambio dentro de la
organizacin, el funcionario tiende a interpretarlo como algo que l desconoce y,
por tanto, representa peligro para su seguridad y tranquilidad. As, el cambio es
indeseable y el funcionario, en la medida de lo posible, se resistir a aceptar
cualquier tipo de cambio que quiera implantarse en la burocracia. Tal resistencia
puede mostrarse pasiva y calmada, o activa y agresiva, a travs de reclamos,
manifestaciones y huelgas.
4. Despersonalizacin de las relaciones
Una de las caractersticas de la burocracia es la desper sonalizacin de las
relaciones entre los funcionarios, pues hace nfasis en los cargos y no en las
personas que los ocupan. Esta situacin menoscaba las relaciones personales
entre los miembros de la organizacin: el burcrata no considera a los dems
funcionarios como personas ms o menos individuales, sino como ocupantes de
cargos, con derechos y deberes previamente especificados. As, surge la
despersonalizacin gradual de las relaciones entre los funcionarios de la
burocracia, que conocen a sus colegas no por sus nombres de pila, sino por los
rtulos de los cargos que ocupan. Algunas veces slo se conoce el nmero de
registro del colega o cualquier otra forma de identificacin impuesta por la
organizacin.
5. Jerarquizacin como base del proceso decisorio
La burocracia se sustenta en una rgida jerarquizacin de la autoridad. Por tanto,
quien toma decisiones en cualquier situacin ser aquel que posea la ms
elevada categora jerrquica, independi entement e de su conocimiento sobre el
asunto. Siempre decide quien ocupa el cargo jerrquico ms elevado, aunque
nada sepa del tema que va a resolverse. Adems, jerarquizar es una manera de
clasificar las cosas, de estereotiparlas, con el fin de manejarlas con mayor
facilidad.
6. Conformidad extrema con rutinas y procedimientos
La burocracia se basa en rutinas y procedi mientos para garanti zar que las
personas hagan con exactitud lo que se espera de ellas. En la bsqueda de
eficacia, exige devocin estricta a las normas y reglamentos que, por esa va, se
transforman en cosas absolutas: las normas y rutinas ya no son relati vas
respecto de un conjunto de objet ivos sino absolutas y, con el tiempo, se
vuelven sagradas para el funcionario. El efecto de la estructura burocrtica sobre
la personalidad de los individuos, provoca "incapacidad entrenada" (Veblen"),
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
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"deformacin profesional" (Warnotte) o, incluso, "psicosis ocupacional" (Dewey),
es decir, el burcrata trabaja en funcin de los reglamentos y de las rutinas, y no
en funcin de los objetivos organizacionales previstos
25
. Esta conformidad
extrema con las normas y los reglament os, con las rutinas y los procedimi entos
conduce a una rigidez en el comportamiento del burcr at a, pues el
funcionario pasa a ejecutar slo lo establecido en las normas, en los
reglamentos, en las rutinas y procedimientos impuestos por la organizacin. As,
sta pierde toda su flexibilidad, puesto que el funcionario se limita al
desempeo mnimo; as mismo, pierde la iniciat iva, la creatividad y la
innovacin.
7. Exhibicin de smbolos de autoridad
Como la burocracia destaca la jerarqua de la autoridad, es necesario crear un
sistema que muestre a todos quines tienen el poder. De all surge la tendencia
a utilizar smbolos o seales de estatus que indican la posicin jerrquica de
los funcionarios: uniformes, localizacin de la oficina, del bao, del
estacionamiento, de la cafetera, el tipo de escrit orio, etc. As se seal a quines
son los princi pales jefes de la organi zacin. En algunas organizaciones
como el ejrci to, la Iglesia, etc. , el uniforme const ituye uno de los principales
smbolos de autoridad.
8. Di fi cult ad en la at enci n a los di entes y conflictos con el pblico
El funcionario se orienta de modo exclusivo hacia el interior de la organizacin: a
sus normas y reglamentos internos, a sus rutinas y procedimientos, al superior
jerrquico que evala su desempeo. En gener al, esa actuacin orientada
hacia la organizaci n lo lleva a crear confl ictos con la cli entela. Todos los
cli entes son atendidos de manera estandari zada, de acuer do con los
reglamentos y rutinas internos, lo cual hace que los client es se enojen ante la
poca atenci n que se les presta y la descor tesa con que se les trata cuando
exponen sus problemas part iculares y personales. La presi n de los clien tes,
que exigen soluciones personal izadas que la burocracia estandar iza, es
percibida por el funcionario como amenazas a su propia seguridad. De all la
tendenci a a defenderse contra las presi ones externas a la burocraci a. Con
estas disfunciones, la burocracia se torna rgida, le concede poca impor tancia
al client e que es su propio objet ivoy pierde la capacidad de innovacin y
creatividad.
Las causas de las disfunciones de la burocracia residen bsicamente en el
hecho de que st a no tiene en cuenta la llamada organi zacin inf ormal ni se
preocupa por la vari abili dad humana (dif erencias individuales entre las
personas), que necesariamente introduce variaciones en el desempeo de las
activi dades organi zacionales. Debido a la exi gencia de cont rol que ori ent a
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toda la act ividad organi zacional, sur gen las consecuencias imprevistas de la
burocracia.
LAS DIMENSIONES DE LA BUROCRACIA
No existe una sola clase de burocracia, sino que existen grados de burocracia
que varan en un continuum que va desde el exceso hasta la escasez. La
burocracia es un continuum y no algo absoluto que est presente o ausente
26
.
Las dimensiones de la burocracia, es decir, el concepto de burocracia como
una ser ie de dimensiones sit uadas en un cont inuum, determinan el grado
variable de burocrat izacin. Hall seleccion seis dimensiones continuas de la
estructura organizacional
27
.
1. Divisin del trabajo basada en la especializacin funciona].
2. Jerarqua de autoridad.
3. Sistema de reglas y reglamentos.
4. Formalizacin de las comunicaciones.
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5. Impersonalidad de las relaciones interpersonales.
6. Seleccin y promocin basadas en la competencia tcnica.
Hall util iz cuestionarios y verif ic que estas dimensiones exist en en alto
grado en el ti po ideal de burocr acia y, en gr ados menores, en
or gani zaci ones menos burocrt icas. Dado que el concepto general es una
vari able cont inua, los atri butos deben tr at ar se como un conj unto de
di mens iones, es deci r, como una vari abl e mul tidimensional . Las
organi zaciones por tan car acterst icas del modelo bur ocr ti co, en diversos
grados, en las diferent es dimensiones de la burocracia. Estos atri butos va -
ran independient emente, lo cual significa que una organizacin puede estar
altamente burocrat izada en cuanto al conj unto de especifi caci ones
oper ativas, pero escasamente burocratizada en cuanto a su divisin del
trabajo
28
.
EVALUACIN CRTICA DE LA TEORA DE LA BUROCRACIA
La burocracia proporciona una manera racional de organizar a las personas y las
actividades para alcanzar objetivos especficos. La burocracia tiene defensores
y enemigos. Por ejemplo, Perrow, que se halla entre los primeros, afirma:
Despus de quince aos de estudio de las organizaciones complejas llegu a
dos conclusiones que chocan con muchos puntos de la literatura
organizaci onal. La primera, que los errores atribuidos a la burocracia no son
propiamente errores o son consecuencia de no burocratizar suficientement e.
Defiendo la burocracia como principio domi nante de organizacin en nuestras
grandes y complejas organizaciones. La segunda conclusin, que la creciente
preocupacin por la reforma, "humanizacin" y descentralizacin de las
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
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burocracias, aunque conveniente, slo ha servido para ocultar a los tericos
organizaci onales la verdadera naturaleza de la burocracia y nos ha alejado
de estudiar su impacto sobre la sociedad, el cual es mucho ms importante
que el impacto sobre los miembros de una organizacin particular
29
.
Ms adelante, Perrow agrega que "la burocr acia es una forma de organi zacin
superior a todas las dems que conocemos o que esper amos alcanzar en un
futuro prximo o mediano; las probabilidades de continuar con ella, o de
cambiarla, seguramente no existen en Occidente en el presente siglo
30
.
Perrow afirma que
No estamos de acuerdo con la afirmacin de que el origen de la burocracia
sean funcionarios nerviosos, inseguros, mezquinos, ocupados slo en
mantener el statu quo a toda costa, o en aumentar su fuerza e influencia
personal. Tampoco encontramos situaciones en que las organi zaciones
menos burocrticas (no burocrticas, como las llamamos) puedan encarnar
el espritu democrtico, la autonoma individual, las buenas relaciones
humanas y la coexistencia sin temores. Al contrario, insistimos en que la forma
burocrtica es el resultado de un intento exitoso por alcanzar lo que todas las
organizaci ones buscan: disminuir el impacto de influencias externas sobre
sus miembros; propiciar un alto grado de especializacin, para garant izar
eficiencia y competencia, y controlar, tanto como sea posible, la incertidumbre
y la variabilidad del ambiente'.
La dificultad radica en que no todos piensan as.
Racionalismo excesivo de la burocracia
Katz y Kahn sealan que la organizacin burocrtica est superracionalizada y no
tiene en cuenta la naturaleza organizacional ni las condiciones del ambiente que la
rodea. Adems, sus ventajas han sido exageradas. El sistema burocrtico consigue
sobrevivir y es eficiente slo cuando:
1. Las tareas individuales exigen un mnimo de creatividad, de modo que
basta el sometimiento a la autoridad legtima, sin necesidad de
identificarse con las metas organizacionales.
2. Las exigencias del ambiente sobre la organizacin son claras, de modo
que la organizacin no necesita utilizar todos los receptores y
procesadores potenciales de informacin que hay entre sus miembros.
3. La rapidez en la toma de decisiones es un requisito importante, de modo
que cada persona involucrada en el proceso se suma de manera
significativa a los costos y riesgos organizacionales.
4. Las circunstancias organizacionales se aproximan a las del sistema
cerrado, pues son mnimos los cambios que suceden en el medio
32
.
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
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Perrow
33
denomina visin "instrumental" de las organizaciones a la teora de la
burocracia, la cual se percibe como arreglos conscientes y racionales de los
medios para obtener fines particulares. Adems, seala que la burocracia implica:
Especializacin.
Necesidad de controlar las influencias ejercidas por los factores externos sobre
los componentes internos de la organizacin.
Necesidad de tratar con un ambiente externo inmutable y estable.
Mecani cismo y limit aci ones de la "teora de la mquina"
La teora tradicional cuyos tres modelos son los de Taylor (administracin
cientfica), Fayol (teora clsica) y Weber (modelo burocrtico) prest atencin
al carcter de las estructuras internas y enfoc los problemas organizacionales
ms en trminos de sistema cerrado, que de sistema abierto. La expresin "teora
de la mquina" (propuesta por Worthy en 1950) puede aplicarse a los tres modelos,
ya que la organizacin, aunque est conf ormada por personas, es consider ada
una mquina construida para cumplir una tarea. Katz y Kahn expresan que
algunos de los principales conceptos expl citos o implcitos en la teora de la
mquina son
34
:
Especializacin de las tareas para obtener eficiencia mediante la subdivisin
de la operacin en sus elementos bsicos.
Estandari zacin del desempeo de la funcin para seguir el fraccionamiento
de las operaciones y garantizar ausencia de errores.
Unidad de mando y centralizacin de la toma de decisiones. Aunque la
organizacin sea concebi da como una mquina, par a mantener la
coordinaci n del conjunto, las decisi ones deben centralizarse en un mando
nico y debe existir unidad de mando en la responsabilidad del
subordinado ante su jefe, en la cadena jerrquica. Adems, es importante
una ampl itud de cont rol limi tada, como ref uerzo del buen funcionamiento de
la unidad de mando.
Unifor midad de prcticas institucionali zadas, adems de la estandarizacin
de tareas. Las maneras de tratar con el personal son uniformes en cada nivel o
estatus.
No deben duplicarse las funciones, con el fin de garantizar la centralizacin.
Katz y Kahn" destacan las principales debilidades de la teora de la mquina:
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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Da poca importancia al intercambio del sistema con su ambi ent e y a las
infl uencias de un medio cambiante, que exige modificacin constante de la
organizacin.
Limitacin en la concepcin de muchos tipos de intercambio con el
ambiente. As, las entradas se reducen a las mater ias primas y la fuer za
laboral, y se ignor an los valores y necesidades que las personas traen
consigo a la organizacin, y el apoyo social de la comunidad y del pblico.
Las salidas se reducen al product o fsico que la or
g
anizacin pone en el
ambiente.
Presta poca atencin a los subsistemas de la organi zaci n, cuyas
dinmi cas se diferencian en su propio intercambio dentro de la empresa.
Presta poca atencin a la organizacin informal.
Concepcin de la organizacin como arreglo rgido y esttico de piezas y
rganos.
Conservadurismo de la burocracia
La burocracia ha demostrado ser un proceso esencialmente conservador y
cont rario a la innovacin (Michels y Von Mises): el burcrata se comporta como
un individuo ritualista y apegado a las normas, que experimenta un proceso de
"desviaci n de objet ivos" (Mer ton) . Aunque la burocracia repr esent una
respuesta adecuada a las condiciones del siglo XIX, se ha mostrado
tremendamente vulnerable a las condici ones del mundo actual. As como la
burocracia fue una solucin creativa a las condiciones sbi tamente nuevas y
diferentes durante el siglo pasado, est desapareciendo en el mundo moderno
industri ali zado por causa de diversas condiciones nuevas. Bennis sint eti za
esas condiciones en cuatro amenazas a la burocracia
36
:
1. Transformaciones rpidas e inesperadas del ambiente.
2. Aumento de tamao, en que el simpl e incr ement o de las actividades
tradicionales de la organizacin no basta para sostener su crecimiento.
3. Creciente compl ejidad de la tecnologa moderna, que exige cada vez
ms una mayor integracin entr e acti vidades y personas altamente
especial izadas y de competencias muy diferentes.
4. Cambios radi cales en el comportamiento admi nist rati vo y en la filosof a
de los negocios, que imponen la necesidad de dar mayor flexibilidad a la
organizacin.
Kast y Rosenzwei g
37
sealan que el cami no moderno debe part ir del modelo
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burocrt ico de Weber, pero reconoci endo sus limi taci ones
y consecuencias disf unci onal es. Dichos autores afir man, corr iendo
el riesgo de simplifi car en exceso, que el punt o de vista prevaleciente indica
que:
La forma burocrtica es la ms apropiada para las actividades rutinarias y
repetitivas de la organizaci n, actividades en que la efici encia y la
productivi dad const ituyen el mximo objetivo.
La forma burocrt ica no es adecuada en las organizaciones altament e
flexibles que desarr oll an muchas act ividades no rut inarias, en donde la
creati vidad y la innovacin son importantes.
Enfoque de sistema cerrado
La teor a de la burocraci a concibe las organizaciones como si fuer an
enti dades absolutas que exi sten en el vac o como sist emas cer rados. Esta
teora no tiene en cuenta el contexto externo de la organizacin ni los
cambios ambi entales y sus repercusiones en el comportamiento de la
organizacin.
Enfoque descriptivo y explicativo
Hasta ahora todas las teoras administrativas estudiadas la administracin
cientf ica, la teor a clsi ca y la teor a de las relaciones humanas han sido
predominantemente prescriptivas y normativas, es decir, orientadas y dirigidas por
esquemas que deter minan la manera como el administrador debe manejar las
organizaci ones. En otras palabras, estas teoras son prescr iptivas porque
pretenden establecer prescr ipciones y recetarios, y son normativas porque esas
prescripci ones se consideran la mejor manera de manejar las organizaciones, y
deben funcionar como normas para el administrador.
La teora de la burocracia no tiene esta tendencia. En vez de establecer cmo
debe manejar el administrador las organizaciones, el modelo burocrtico se
preocupa por describir, analizar y explicar las organizaciones, con el fin de que el
administrador pueda escoger la manera ms apropiada de manejarlas, teniendo
en cuenta su naturaleza, las tareas, los participantes, los problemas
involucrados, la situacin, las restricciones, etc., aspectos que varan enorme y
poderosamente. As, la teora de la burocracia se caracteriza por un enfoque
descriptivo y explicativo.
A pesar de todas las crticas, la teora de la burocracia trajo un nuevo aporte a la
teora administrativa, que comenz a liberarse de los estndares previamente
establecidos como dogmas de actuacin del administrador.
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Crticas diversas a la burocracia
Otras crticas a la perspectiva burocrtica son:
1. Aunque Weber reconoci la impor tancia de la estructura informal, no la
incluy en su tipo ideal de burocracia. Los miembros son percibidos como
seguidores de normas y procedimientos, pero ms en un sentido altamente
mecanicista que como criaturas que establecen relaciones sociales
38
.
2. Las distinciones de Weber entre tipos de autoridad son exageradas, aunque el
maestro haya discutido la "combinacin de diferentes tipos de autoridad".
Como sugiri Et zioni, exist en muchos tipos mi xtos, como algunas
or ganizaciones semit radici onales y semiburocrt icas que existi eron en el
antiguo Egipto, en la China imperial y en el Bizancio medieval
39
.
3. En la organizacin, el confl icto interno se consider a altament e indeseable.
De hecho, se supone que el conflicto no debe existir en un conjunto de
estructuras int egr adas racionalment e, en que las per sonas siguen
compor tamientos preestablecidos.
Posicin de la teora de la burocracia dentro de la teora organizacional
En opinin de algunos autores
40
, el modelo burocrtico constituye el tercer pilar de
la teora tradicional de la organizaci n, al lado del taylorismo (escuela de la
administracin cientfica) y de la obra de Fayol y Gulick (teora clsica
propiamente dicha). Ese modelo fue el punto de partida de los socilogos y los
politlogos en el estudio de las organizaciones.
Se considera que Weber es el precursor del estructuralismo
41
e, incluso, "el ms
influyente fundador del estructuralismo" en la teora de la organizacin. "En los
Estados Unidos, Max Weber es el socilogo europeo ms citado"
42
. Weber es
identificado ms con la organizacin formal que, propiamente, con la sntesis o
fusin de la organizacin formal con la informal
43
-
44
, sntesis que es la base del
estructuralismo
45
, como se estudiar en el prximo captulo. Weber propone un
modelo mecanicista bastante coherente dentro de las lneas generales de la
teora de la organizacin formal desarrollada por Taylor y Mooney
46
. En este
sentido, existe mayor semejanza entre Weber y Urwick, Fayol, Gulick y otros, que
con aquellos que se consideran sus sucesores, como Selznick, Gouldner y
Etzioni
47
.
De maner a general, podemos concluir que la teora weberi ana se asemeja a la
teora clsica de la organizacin en cuanto al nfasis puesto en la eficiencia
tcnica y en la estructura jerrquica de la organizacin. Con todo, ambas teoras
presentan ciertas diferencias entre s
48
:
1. La teora clsica se preocup por detalles como amplitud ptima del control,
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
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asignacin de autoridad y responsabilidad, nmero de niveles jerrquicos,
agrupacin de funciones, etc., mientras que la teora de Weber se preocup
ms por los grandes esquemas de la organizacin y su explicacin.
2. En cuanto al mtodo, los autores clsicos utilizaron un enfoque
predominantemente deductivo, mientras que Weber es esencialmente
inductivo.
3. La teora clsica se refiere casi exclusivamente a la moderna organizacin
empresarial, mientras que la teora de Weber es parte integrante de una teora
general de la organizacin social y econmica.
4. La teora clsica presenta una orientacin normativa y prescriptiva, mientras
que la orientacin de Weber es ms descriptiva y explicativa.
Al comparar la teora de Weber con las de Taylor y Fayol, dentro de una simplifica-
cin didctica, puede decirse que
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:
1. Taylor buscaba medios y mtodos cientficos para realizar el trabajo rutinario
de las organizaciones. Su mayor contribucin fue para la gerencia.
2. Fayol estudi las funciones de direccin. Su mayor cont ribucin fue para
la direccin.
3. Weber se preocup por las caractersticas, el crecimiento y las consecuencias
de la burocracia. Su mayor contribucin fue para la organizacin en general.
Los tres se ocuparon de los componentes estructurales de la organizacin.
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RESUMEN
El modelo burocrtico de Max Weber fue profundamente estudiado y
analizado en todas sus caractersticas, en busca de inspi racin para
formular una nueva teora administrativa.
El modelo weberiano ofreca varias ventajas, ya que el xito de las burocracias
en nuestra sociedad se debe a innumefables causas. Con todo, la racionalidad
burocrtica, el desconocimiento de las personas que participan de la
organizaci n y los propios dilemas de la burocracia, sealados por Weber,
constituyen problemas que este tipo de organizacin no consigui resolver de
modo adecuado.
Mer ton diagnosti c y car act eri z las disfunciones del modelo
bur ocr ti co weberiano y not que, en vez de llevar a la mxima eficiencia,
tales disfunciones llevaban a la ineficiencia de la organizacin.
En un estudio, Selznick verific la interaccin entre la burocracia y su
ambiente, caracterizando a la burocracia como un sistema de transacciones
ambientales.
Gouldner tambin corrobor que existen diversos grados de burocratizacin
en las organizaciones. As, el modelo propuesto por Weber se convirt i en
un modelo ideal de burocracia y no en el modelo absoluto.
Una cuidadosa valoracin crtica de la burocracia lleva a la conclusin de
que, a pesar de todas sus limitaciones y restri cciones, la burocracia es una
de las mejores alternativas de organizacin, probablemente muy superior a
otras que se intentaron durante el siglo XX.
La teor a de la burocracia surgi rulo la teor a general de la administr acin
haci a la dcada de 1940, cuando la teora clsica y la teora de las
relaci ones humanas luchaban entre s por la conquista de espacio en la teora
administrativa, pero ya presentaban seales de obsolescencia para su poca.
Aunque los orgenes de la burocracia se remontan a la Antigedad histrica, la
burocracia, el capitalismo y la ciencia moderna constituyen tres formas de
racionalidad que surgieron de cambios religiosos (protestantismo). Entre las
tres formas de dominacin tradici onal, carismtica y burocr tica , esta
ltima presenta un aparato administrativo que corresponde a la burocracia.
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PREGUNTAS Y TEMAS DE REPASO Y ANLISIS RESUMEN
1. Exponga los orgenes de la teora de la burocracia y los orgenes de la
burocracia.
2. Explique los tipos de sociedad y los tipos de autoridad segn Weber.
3. Defina las caractersticas principales de la burocracia segn Weber.
4. Cules son las ventajas de la burocracia?
5. Explique la racionalidad burocrtica y los dilemas de la burocracia.
6. Cules son las disfunciones de la burocracia?
7. En qu consiste la conformidad extrema?
8. Qu si gnifi can las resi st enci as cuando se habl a de di sf unci ones de
la burocracia?
9. Explique brevemente el modelo burocrtico de Merton.
10. Cules son los dos modelos fundamentales que Gouldner verific acerca de
las organizaciones complejas?
11. Qu significan modelo racional y sistema natural para Gouldner?
Explique en qu consiste el excesivo recionalismo de la burocracia.
13. Cuando se habla de burocracia, qu se entiende por limitaciones de la "teora
de la mquina"?
14. Cules son las diferentes dimensiones o variables de la burocracia?
15. Explique la burocracia en trminos de explotacin.
16. Explique la burocracia como fenmeno cultural.
17. Comente acerca de los conceptos innovacin y supervivencia, respecto de la
burocracia.
18. Dnde situara usted la burocracia en la teora organizacional?
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EL CASO DE LA FBRICA DE MUEBLES S. A.
Esta empresa fabrica muebles de oficina. Su gerente general, Jacinto Fujita, haca
gran nfasis en las ventas, sin preocuparse mucho por los aspectos administrativos.
Su meta principal era vender, aunque fuera desorganizadamente, para obtener
resultados rpidos e inmediatos. En realidad se lograban grandes resultados en las
ventas, y el equipo de vendedores siempre alcanzaba las metas propuestas. Sin
embargo, Fujita era ajeno a los problemas que afectaban a los dems
departamentos de la empresa.
La seccin de facturacin se quejaba de que el departamento de ventas cometa
frecuentes y graves errores al tomar los pedidos, lo que provocaba grandes
problemas en la emisin de los registros fiscales. El departamento de produccin
se vea presionado constantemente por rdenes contradictorias y contrardenes
de emergencia, pues para atender a ciertos clientes Fujita solicitaba a ese
departamento una mayor productividad, sin tener en cuenta si el producto cumpla
las especificaciones de calidad ni cunto costara a la empresa el apresurar ciertos
pedidos.
El director-presidente de la empresa, Emilio Caruso, deslumbrado por las cifras
presentadas por Fujita, no escuchaba a los dems jefes de departamento de la
empresa. En cierta ocasin, cuando todo transcurra dentro de las desaveniencias
normales y las ventas presentaban un elevado ndice, Fujita present su dimisin a
la empresa porque pretenda dedicarse a otras actividades. Esto sorprendi a
todos.
Los jefes de departamento mantuvieron contacto directo con el director-presidente
y consiguieron probarle que sera necesario, inicialmente, ocuparse de los as-
pectos organizacionales internos para, posteriormente, garantizar la estabilidad o
el crecimiento de las ventas. Al partir de esa hiptesis, el director-presidente
resolvi contratar un nuevo gerente general cuyas caractersticas le permitieran
"poner la casa en orden".
El nuevo gerente general, Jorge Ikeda, tena formacin en administracin y pro-
fundos conocimientos en organizacin y mtodos. De inmediato se dedic a la
tarea de organizar todos los departamentos de la empresa, dejando
provisionalmente relegado a un segundo plano el departamento de ventas. Sin
embargo, debido a su formalismo y a su tendencia a mandar y a no escuchar, sus
subordinados tuvieron ciertas dificultades para adaptarse a los nuevos y rgidos
mtodos de trabajo. Como el director-presidente le orden organizar y estructurar
la empresa, Ikeda pretenda hacerlo rpidamente y de la mejor forma, saltando las
etapas que fueran posibles. Ikeda exigi a todos los departamentos que siguieran
a rajatabla todas sus instrucciones, pidiendo resultados en periodos muy cortos, lo
cual le vali algunos malentendidos con el personal. El descontento de los
empleados no tard en aparecer, en especial entre quienes admiraban el esfuerzo
del gerente anterior por mantener la amistad del personal, a pesar de la
desorganizacin reinante.
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El resultado fue desastroso para Ikeda: la produccin comenz a experimentar
innumerables reveses. El departamento de ventas, totalmente desanimado y sin
motivacin, no consegua alcanzar los objetivos de ventas impuestos. Mientras
que el anterior gerente procuraba incentivar los resultados de ventas, el actual
buscaba ahora los mtodos correctos de facturar los pedidos y despachar las
mercancas. En tanto que el primero buscaba conseguir del personal de
facturacin un nmero mayor de horas extras para facturar ms pedidos, el
segundo pretenda que el trabajo se ejecutara, totalmente, dent ro de la jornada
normal de trabajo. El primero, a travs de su relacin y amistad con los obreros
y vendedores, lograba una produccin mayor aunque de calidad discutible; el
segundo exiga la mejor calidad posible, a cambio de una produccin ajustada a
su esquema.
Los jefes de departamento se reunieron y decidieron reclamar al director-presi-
dente, mostrndole que el exceso de mtodos y procedimientos de trabajo
condujo a un recorte de la iniciativa y la libertad en el trabajo. El director-
presidente no escuch, aduciendo que los jefes de departamento haban solicitado
un organizador y no un vendedor.
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EL CASO DEL SUPERVISOR ENRIQUITO
Enrique Surez y Silva es un hombre muy orgulloso de su trayectoria profesional.
Es el ms joven supervisor de primera lnea de una importante empresa
automovilstica, y tiene bajo su mando cerca de diez encargados y ciento diez
obreros en una seccin del departamento de manufactura, donde existen varias
lneas de montaje de chasis de automviles.
Enriquito tal como lo llaman los colegas y los subordinados quiere ser un
"tipo amable" al que todos respeten. Siempre recuerda que fue admitido en la
empresa hace tres aos como obrero por horas, sin ninguna calificacin. En otras
palabras, entr como "pen" en aquella inmensa fbrica de automviles que le
pareca un mundo sin fin. Comenz como supernumerario: remplazaba a los
obreros de la lnea de montaje cuando tenan que salir de la seccin por cualquier
motivo, aunque fuera para ir a la enfermera, hablar con el "jefe" o ir al bao.
Cuando alguien sala a vacaciones, Enriquito se encargaba todo el mes de una
nica tarea, lo que le daba una sensacin de importancia, pues poda decir a los
amigos que ya tena ocupacin fija, e importante. A los seis meses de encontrarse
en la empresa, fue convocado por la seccin de entrenamiento para hacer un
curso interno, ya que haba demost rado ciertas habilidades manuales y
mecnicas. Estuvo durante una semana en una oficina donde reciba clases,
explicaciones y demostraciones y donde ejecutaba ciertas tareas relativamente
fciles. Enriquito obtuvo buena calificacin y fue a dar a la lnea de montaje de
chasis para automviles. Ya tena un buen salario, haca muchas horas extras y
realizaba un trabajo duro y esforzado. Su lnea siempre, o casi siempre, ganaba los
concursos de productividad del departamento. Nunca dejaba decaer el nimo,
esforzndose bastante. La recompensa no tard en llegar. Con dos aos y medio en
la empresa, fue invitado a participar en unas pruebas para seleccionar trabajadores
por meses, pues la compaa quera escoger algunos obreros de los que
trabajaban por horas para ascenderlos a otras posiciones. A Enriquito le fue muy
bien, y las evaluaciones de su desempeo siempre fueron muy buenas. Su hoja de
servicios en el departamento de personal era limpia, intachable; nada poda quitarle
la oportunidad. Enriquito fue escogido para ser entrenado como supervisor. Muchos
de sus colegas haban estado ms tiempo en la empresa y escriban con letra ms
bonita, sin embargo, despus de dos meses de cursos y prcticas, Enriquito fue
nombrado supervisor de seccin en el mayor departamento de la empresa. Deba
superar los resentimientos de sus amigos y ganarse su respeto, pues saba que
cuando un obrero era ascendido a supervisor, nadie le daba importancia ni lo
valoraba. Slo lo respetaban si se mostraba agresivo y firme. Haba aprendido a
ser firme, pero justo. Si un obrero bajaba el rendimiento en su trabajo, era
necesario adoptar medidas disciplinarias, presionando progresivamente, segn la
situacin. Primero, es necesario argumentar y convencer. Despus, mantener la
presin. Si esto no da resultado, slo resta iniciar un proceso disciplinario:
amonestacin, advertencia verbal o remisin al departamento de personal.
Muchas veces, el obrero no comprende que ste es el camino progresivo para su
despido. En casos graves, como robo, rias o mal comportamiento, se procede al
retiro inmediato.
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Enriquito se ocup de varias cosas. Saba que antes de pasar a la supervisin al
otro lado de la barrera, todos razonan como obreros y se preocupan
exclusivamente por sus problemas personales. Cuando el individuo pasa a ser parte
de los cuadros administrativos, tiene que cuidar los intereses de la empresa y
presentar resultados a la direccin. El papel cambia y el empleado debe adoptar
una actitud administrativa. No se trata de tener oficina, sino de seguir rgidamente
algunos principios bsicos. As no se corre el peligro de equivocarse en las
diversas situaciones: los obreros entran y salen de la empresa, las cosas cambian y
el supervisor corre el riesgo de actuar equivocadamente ante tantas cosas
cambiantes que ocurren a su alrededor. Existen normas de la empresa que deben
seguirse por obligacin; los supervisores estn para eso. Cuanto ms se cia a
ellas, mejor supervisor ser. Cuando la empresa contrata un supervisor, la cuestin
es mostrar que es firme y duro con el personal. Si los obreros lo respetan, harn lo
que l ordene. Es una cuestin de saber hacer las cosas. Existen obreros con
quienes se puede hacer amistad, pero no conviene aproximarse mucho a ellos, ya
que cuanto ms se conoce a una persona ms difcil resulta distinguir entre jefe y
amigo. Esa confusin no hace bien a la posicin del supervisor. Pueden trabajar
juntos, vivir juntos, hasta comer en la misma mesa del restaurante de la empresa,
pero los obreros deben comprender que el supervisor es siempre el jefe. El jefe
puede estar errado, pero es el jefe y recibe instrucciones y rdenes de la alta
gerencia, que tiene condiciones y gente muy capaz para ver el panorama global
de las cosas. En ocasiones, el supervisor quiz no est de acuerdo con las rdenes
e instrucciones, pero debe hacerlas cumplir sin titubeos. Se paga a los obreros
para que ejecuten las rdenes transmitidas por el supervisor, y punto.
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CITAS
1. Max Weber, A tica Protestante e o Espirito do capitalismo.
2. Max Weber, "Os Tres Aspectos da Autoridade Legtima", Organizaoes
Complexas, en Amitai Etzioni, Sao Paulo, Ed. Atlas, 1965, p. 17.
3. Gustavo F. Bayer, "Consideracoes sobre la conceituaao de Autoridade",
Revista de Administracao Pblica, ler. sem., 1971.
4. lbid.
5. Nicos P. Mouzelis, "Weber's Political Sociology", en Organization and
Bureaucracy, chicago, Aldine Publishing co., 1968, cap. 1.
6. Ibid.
7. Mas Weber, op. cit.
8. Ibid, pp. 20-23.
9. Nicos P. Mouzelis, op. cit., pp. 23-26.
10. Ibid., pp. 18-20.
11. Max Weber, "The Theory of Social and Economic Organization", Talcott
Parsons, Org., Nueva York, Oxford University Press, 1947, pp. 320-329, citado en
Amitai Etzioni, op. cit., pp. 85-87.
12. Robert Merton, en Amitai Etzioni, "Estrutura Burocrtica y Personalidade", en
Organizacoes Complexas, pp. 57-58.
13. H. Gerth y C. Wright Mills (Eds.), From Max Weber: Essays in Sociology,
Nueva York, Oxford University Press, 1961, p. 214.
14. Amitai Etzioni, Organizaoes Modernas, p. 86.
15. H. H. Gerth y c. Wright Milis, op. cit., p. 293
16. H. H. Certh y c. Wright Milis, op. cit., pp. 214-216.
17. Nicos P. Mouzelis, op. cit., cap. II.
18. Karl Mannheim, Homem e Sociedade na Idade da Reconslruao, 1948, p. 51.
19. Nicos P. Mouzelis, op. cit., cap. II.
20. Reinhard Bendix, Maz Weber: An lntellectual Portrait, Carden City, Nueva
York, Doubleday, 1962, p. 493.
21. Bernard Levenson, en Amitai Etzioni, "Sucesso Burocrtica', op. cit., pp. 352-
365.
22. Robert K. Merton, A. P. Gray, B. Hockey y H. Selvin, Readers in Bureaucracy,
Glencoe, 111., The Free Press, 1952; Social Theory and Social Structure,
Glencoe, 111., The Free Press, 1957.
23. Robert K. Merton, "Estrutura Burocrtica e Personalidade" , en Organizaoes
Complexas, pp. 57-58.
24. Thorstein Veblen, The Instinct of Workmanship, The Macmillan co., Nueva
York, 1914.
25. Daniel Katz y Robert L. Kahn, Psicologia Social das Organizaoes, p. 227.
26. Beatriz Marques de S. Wahrlich, Urna Andlise das Teorias de Organizacab, p.
56.
27. Richard H. Hall, "The Concept of Bureaucracy: An Empirical Assesment",
American Joumal of Sociology, julio de 1962, No. 60, pp. 32-40.
28. Richard H. Hall, Organizaciones: estructura y proceso, Madrid, Prentice-Hall
Internacional. 1973. pp. 61-64.
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
Autor. Chiavenato, .
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29. charles Perrow, Complex Organizations: A Critical Essay, Glenview, 111.,
Scott, Foresman and Company, 1972, p. 6.
30. Ibid., p. 7.
31. Ibid., p. 217.
32. Daniel Katz y Robert Kahn, Psicologia Social das Organizaoes, p. 247.
33. Charles Perrow, op. cit., pp. 73-74.
34. Daniel Katz y Robert L Kahn, op. cit., pp. 90-91.
35. Ibid., pp. 92-93.
36. Warren G. Bennis, Desenvolvimento Organizacional: Sua Natureza, Origens e
Perspectivas, So Paulo, Editora Edgar Blcher, 1972, p. 23.
37. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, Organization and Management. A
Systems Approach, Nueva York, McGraw-Hill Book Co., 1970.
38. J. Eugene Haas y Thomas E. Drabek, Complex Organizations: A Sociological
Perspective, Nueva York, The Macmillan Company, 1973, pp. 29-31.
39. Amitai Etzioni, op. cit., p. 91.
40. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, op. cit.
41. Amitai Etzioni, op. cit., p. 81
42. Ralf Dahrendorf, Sociedad y sociologa, Madrid, Ediciones Tecnos, 1966, p.
229.
43. James O. March y Herbert A. Simon, Teoria das Organizooes.
44. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, op. cit., p. 73.
45. Amitai Etzioni, op. cit., p. 81.
46. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, op. cit., p. 73.
47. J. G. March y H. A. Simon, op. cit., pp. 47-48.
48. George B. Strother, "The Social Science of Organization", en The Social
Science of Organization.
49. Keith M. Henderson, "Introduao ao Conceito Americano de Administraao
Pblica", en Revista do Servio Pblico, Vol. 97, abril-junio de 1965, pp.
Texto. "ntroduccin a la Teora General de la Administracin" - Cap.
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