Reflexin

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La reforma descentralista, en salmuera

David Montoya
Hay una inquietud de agentes pastorales y de instituciones que trabajan en provincias del interior del pas respecto a que la departamentalizacin de nuestra descentralizacin obstruye el desarrollo econmico e integral de sus territorios, que no necesariamente tienen sus interacciones y dinmicas cotidianas al interior de las provincias y distritos de su departamento, sino que tienen intercambios de diverso tipo con provincias o zonas que pertenecen a otros departamentos. Una de estas inquietudes seala con oportunidad: Sera muy bueno estudiar este asunto de las regiones hoy. Un departamento = una regin me parece una absoluta tontera. En Ayacucho se ve eso claramente. Huanta se junta tanto con Junn como con Huamanga. El sur (Lucanas - Puquio) se va hacia Ica y Arequipa. En fin, decir que Ayacucho es una regin es un absurdo. Interrogantes vlidas a diez aos de que se implement el nivel intermedio de gobierno en el Estado peruano con el funcionamiento pleno de los gobiernos regionales, y once aos desde que se aprob la reforma constitucional que retom el proceso de descentralizacin, que haba quedado trunco en el Gobierno de Fujimori, en la dcada del 90. Tambin es un momento propicio para reflexionar sobre el futuro o el avance de la descentralizacin a partir de la reciente designacin de Csar Villanueva Arvalo como presidente del Consejo de Ministros. De manera formal le corresponde, segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, conducir el proceso de descentralizacin. Es claro el compromiso que tiene con el desarrollo y el destino de esta reforma, por
Pginas 232. Diciembre, 2013.

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lo que se esperan algunas decisiones en esta materia. La ltima vez que un presidente de Gobierno regional condujo la PCM, por cuatro meses, por lo menos se plante el diseo y contenido de lo que era la gestin descentralizada. Casualmente, Yehude Simon tambin fue nombrado en ese cargo un mes de octubre, pero del 2008. En su breve gestin de cuatro meses, se logr promulgar el decreto supremo N 047-2009-PCM, donde se aprueba el Plan Anual de Transferencias 2009, pero lo ms importante es que se estableci la continuidad del proceso de descentralizacin con el desarrollo de la gestin descentralizada en el sector pblico. Ms de una dcada despus de reiniciada la descentralizacin en el pas, es claro que esta reforma se encuentra en salmuera, vale decir, conservada en sus marcos constitucionales y legales, que no necesariamente se encuentran a la altura de lo que se requiere en la gestin y en los territorios del pas. Son necesarios los cambios en el actual diseo de la descentralizacin que se aprob el 2002, como nos lo refiere USAID1 con sus propuestas de reforma institucional y legal, pero tambin se requiere con urgencia una conduccin poltica de la reforma, necesaria para alcanzar eficacia como Estado, y una mejor gestin territorial del interior y de Lima metropolitana, habra que agregar.

EL DISeO De LA DeSCeNTRALIZACIN Y
eL CONSeNSO POLTICO
En diciembre de 2012, en esta misma revista Pginas, sealamos lo siguiente: Hace ms de una dcada (el 7 de marzo del 2002), un gran consenso nacional permiti aprobar la Ley N 27680, con la que se reform el Captulo XIV de la Constitucin poltica sobre la descentralizacin, retomando as esta reforma del Estado que fue desactivada inconstitucionalmente por el fujimorismo en los aos 90. El propsito fijado fue establecer una forma de organizacin democrtica y (...) una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. Como todo proceso de consenso, no siempre se aprueba o se disea lo que es mejor, sino lo que ste logra alcanzar...2. Este consenso estableci como mandato constitucional3 sobre el territorio del Per que el Estado peruano organizara el Gobierno en tres

1 Sistematizacin de experiencias de reforma Institucional en gobiernos regionales. Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin. Agosto 2010. 2 David Montoya. Lima Metropolitana, la descentralizacin y la democracia en Pginas N 228, diciembre 2012. 3 Artculos 189 y 190 de la Constitucin Poltica del Per.

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niveles: nacional, regional y local. Precisando que el mbito regional de Gobierno son las regiones y departamentos. Adems, normando que las regiones se creen sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. Dicho proceso de regionalizacin se inici eligiendo gobiernos (regionales) en los actuales departamentos y la provincia constitucional del Callao. Mediante referndum, podrn integrarse dos o ms circunscripciones departamentales contiguas para constituir una regin, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripcin regional. El sesgo legalista del diseo de la descentralizacin hizo creer que bastaba con que se colocase en la Ley de Bases de la Descentralizacin un cronograma, y que se promulgara en el 2004 la Ley de Incentivos para la conformacin de regiones. Esta ley repeta las dos etapas planteadas en la Ley de Bases de que primero se deberan crear regiones entre los departamentos y en un segundo momento se considerara si las provincias y distritos queran pertenecer a otra regin. El fracaso neto del referndum del ao 2005, donde se consult la constitucin de cinco regiones y no se alcanz la votacin suficiente, termin por hacer perder el norte de la regionalizacin, acentuando en los actuales gobiernos regionales un dinamismo, segn el cual cada cuatro aos se eligen autoridades con un peso poltico propio que alienta el caudillismo. Sin embargo, la experiencia poltica indica que muy pocos presidentes de gobiernos regionales son reelectos. Slo consiguen volver a ser electos aquellos que lograron modernizar sus estructuras institucionales y los que tienen mejores resultados en el gasto pblico. Aunque ello no tenga que ver, necesariamente, con mayor desarrollo integral al interior de los distritos y provincias de su departamento. La descentralizacin que se dise y aprob con el consenso poltico alcanzado en el Parlamento del perodo 2001-2006, y que se encuentra vigente, es de tipo poltico y administrativo. Se eligen autoridades polticas cada cuadro aos en el nivel local y regional y se trasfieren funciones y competencias regionales del Gobierno nacional al nivel regional, pero, por lo general, sin presupuestos ni recursos asociados, como ordenan las normas. Esta descentralizacin debera complementarse con una determinacin clara sobre el destino y la implementacin de la descentralizacin fiscal entre el Gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. Vale decir, establecer, de la forma ms equitativa, el reparto de la torta de ingresos entre los tres niveles de

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gobierno, y al interior de cada territorio, de acuerdo a sus caractersticas propias. Esto ya fue advertido el ao 2006: En el Per, las regiones econmicas no corresponden a las regiones geo-polticas. Este es un problema para la descentralizacin y para el desarrollo regional, por dos razones. Por un lado, porque el sustento econmico de gobiernos descentralizados no siempre coincide con los lmites regionales actuales (los antiguos departamentos), en consecuencia, las bases tributarias no estn definidas en funcin de las regiones econmicas que generan la riqueza, sino en funcin de la demarcacin poltica. Por otro lado, hay una prdida de economas de escala propias a territorios ms amplios que las actuales regiones, tanto por factores de oferta como de demanda4. Por esa razn, y tambin porque existen interacciones de diverso tipo, no slo entre departamentos, sino al interior de ellos o entre distritos y provincias, se requiere promover la descentralizacin econmica dentro de la reforma descentralista, buscando crear mejores condiciones econmicas e institucionales, as como mecanismos polticos que permitan mejores articulaciones e interacciones en los departamentos (gobiernos regionales), dentro de cada Gobierno regional, y no slo en su capital, sino entre sus provincias y distritos perifricos, que muchas veces tienen mayores integraciones culturales, histricas y econmicas por fuera de los lmites tradicionales polticos departamentales. No slo las provincias y distritos del interior del pas sufren los efectos de un diseo centrado en lo poltico y administrativo. El territorio del departamento de Lima tambin ha sido desmembrado por este diseo de la descentralizacin hasta con tres gobiernos regionales: Lima provincias, el Callao y Lima metropolitana, que, segn la Constitucin, es un rgimen especial y ejerce funciones regionales en la provincia de Lima, todas con autonoma poltica, administrativa y econmica. Este diseo y su consenso poltico, por ejemplo, no alcanzaron a definir el contenido de ese rgimen especial para Lima metropolitana y cmo establecer un gobierno en el rea metropolitana que comparte con el Callao. El diseo poltico de la descentralizacin, establecido por consenso parlamentario, instaura 26 gobiernos regionales incluida Lima metropolitana que corresponden directamente con los 26 distritos elec-

4 Efran Gonzales de Olarte, http://blog.pucp.edu.pe/item/2115/incentivos-para-la-integracion-regional-en-el-peru

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torales existentes en el pas. A cada distrito electoral, le corresponde una representacin poltica en el Congreso de la Repblica. Si las decisiones del Parlamento 2001-2006 se realizaban por consenso, es claro que el acuerdo alcanzado para modificar la Constitucin y lograr el reinicio de la regionalizacin, instaurando gobiernos regionales en nuestros conocidos departamentos, es producto de esta correspondencia poltica, que, como sabemos, no siempre es lo que se requiere. Aunque es un tema anterior, el ao 2000, la clula parlamentaria aprista, mediante un proyecto de ley, propona elegir gobiernos regionales asentados en los departamentos. Frmula que es vuelta a poner en el tapete por congresistas apristas el ao 2001, unidos a otros sectores polticos representados en la Comisin de Descentralizacin del parlamento. Maritegui avizor esta situacin cuando seal: Ningn regionalista inteligente pretender que las regiones estn demarcadas por nuestra organizacin poltica, esto es, que las regiones son los departamentos. Cuando hablamos de departamento (provincia y distrito), estamos haciendo referencia a un trmino poltico, no es un trmino real, no denota una unidad econmica y/o histrica. El departamento, sobre todo, es una convencin que no corresponde sino a una necesidad o un criterio funcional del centralismo5. Modificar el diseo de esta descentralizacin, asentada en gobiernos regionales departamentales, implica generar un gran consenso poltico que posibilite mejorar esta reforma, que tiene ya ms de una dcada. A la luz de la prctica generada, es posible establecer cambios constitucionales, institucionales, de poltica y gestin pblica y de carcter legal. Pero ese es el problema. El consenso poltico generado el 2001 fue producto de la salida oscurantista que signific el fujimorismo, por lo que los alineamientos eran ms factibles, dentro de la preservacin fundamental de los intereses principales de cada quien. La misma razn por la que no se puede elegir Defensor del Pueblo y magistrados de la Corte Suprema, alcanzar consenso o una mayora calificada, es lo que mantiene en salmuera el diseo de esta reforma descentralista que, luego de diez aos, necesita modificaciones y cambios, como el de la integracin de regiones, aspecto central de la regionalizacin, adecuacin de sistemas administrativos a los espacios regionales y locales, superposicin de competencias y funciones, servicio profesional del sector pblico, descentralizacin fiscal, distribucin del canon, financiamiento de funciones regionales ya transfe-

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5 Jos Carlos Mariategui, Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana, editorial Minerva, 1928.

ridas, coordinacin intergubernamental, entre otras. Algunos de estos cambios y mejoras implican modificaciones constitucionales, por lo que se requiere una mayora calificada para realizarlos. Quiz por eso se ha logrado mantener inalterable, para bien y para mal, esta reforma del Estado. Pero, por la experiencia comparada en pases ms avanzados en esta materia, el fortalecimiento de la descentralizacin siempre debe ir acompaado de otras reformas pblicas. En el Per no ha sido el caso. Slo 16 congresistas, que venan del perodo 2001-2006, donde se formul y aprob nuestro actual modelo de descentralizacin, fueron reelectos para el perodo 2006-2011. La mayora de los reelectos no particip de manera especializada en el proceso de formulacin de la poltica de descentralizacin, por lo que es evidente el debilitamiento institucional de esta poltica de Estado y de su conduccin, que se engendra luego del fracasado referndum del ao 2005, pero que se consolida y se desarrolla a partir del ao 2006.

LA CONDUCCIN De LA DeSCeNTRALIZACIN
A la mitad del Gobierno de Humala, uno de los dficits notorios es una adecuada conduccin de la reforma descentralista. El presidente inici su Gobierno con un discurso descentralista que incluso plante el reconocimiento de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Dijo textualmente: El gobierno nacional ser el principal aliado de los gobiernos regionales y locales. Una de nuestras primeras medidas ser la instalacin de un mecanismo de relacin fluida del Gobierno con los presidentes regionales. A inicios de diciembre de 2011, con la salida de Salomn Lerner y sus ministros, se produce un giro que ha consolidado la presencia ejecutiva del Gobierno nacional en todo el territorio del pas, aunque la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOpE) expresa otra cosa como su competencia exclusiva: Disear y supervisar polticas nacionales y sectoriales en todos los niveles de Gobierno. A pesar de ello, el Gobierno nacional, mediante convenios con las municipalidades, obvia el nivel intermedio de gobierno e inaugura pistas, veredas y hasta locales de centros iniciales en distritos, adems de obras de inversin de mayor envergadura en los departamentos, donde muchas veces los alcaldes provinciales y los gobiernos regionales son los ltimos en ser informados. Hay una evidente recentralizacin de las funciones ejecutivas en el Gobierno nacional que se confirma con la tendencia presupuestal in crescendo a favor de los sectores

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nacionales (ver cuadro)6 dejando de lado a los gobiernos regionales, por ms que stos hayan sido solidarios con el Gobierno de Humala. Basta recordar el respaldo que le dio la ANGR en ese tiempo presidida por Csar Villanueva, al Gobierno, en momentos crticos como el caso Conga.
Presupuesto del Gobierno nacional, gobiernos locales y gobiernos regionales 2007-2011 (Presupuesto institucional modificado)

GL GR GN

20072 11,128 14,158 46,031

008 19,873 16,355 54,558

2009 23,736 18,682 54,752

2010 22,8872 19,9272 63,6016

2011 4,841 1,14 8,653

Fuente: MEF

La conduccin de la descentralizacin es competencia directa del Presidente del Consejo de Ministros, vale decir, de Csar Villanueva. Para ello cuenta con la Secretara de Descentralizacin que segn el Reglamento de la PCM aprobado con el Decreto Supremo N 0632007-PCM, le corresponde: Dirigir y conducir el proceso de descentralizacin... aprobar normas en materia de descentralizacin. Es claro que ello no se ha producido. Hay una agenda embalsada de polticas y problemas por resolver en la reforma de la descentralizacin que no se atienden, no se tocan ni se conversan en la PCM. La mejor prueba de esta ausencia de conduccin de la descentralizacin es el nulo tratamiento que tiene la propuesta del Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016. La Secretara de Descentralizacin, mediante resolucin No. 077-2012-PCM/SD, aprob la propuesta del Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016, dejando sin efecto la propuesta del Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin que propusiera Manuel Dammert como secretario de Descentraliza-

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6 Documento Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016 de la Presidencia del Consejo de Ministros.

cin en diciembre de 2011. En octubre de 2012, la gestin de Rosa Florin inici la socializacin de la nueva propuesta del Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016, que dej de lado la regionalizacin, estableciendo permanentes marchas y contramarchas. Hasta la fecha, dicho Plan no tiene el carcter de documento oficial; est en salmuera y prcticamente olvidado. Lo mismo ocurre con el funcionamiento o la implementacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), que, como seala la LOpE, debe ser presidido por el presidente del Consejo de Ministros. El CCI fue instalado de manera protocolar estando en la PCM Yehude Simon, pero sus predecesores definieron que se tena que perfeccionar el reglamento. Ese proceso ha quedado latente. Son temas que no necesitan cambios constitucionales de difcil resolucin, sino acciones de conduccin y de gestin poltica, como el mismo tratamiento de las funciones regionales por transferir o de las ya transferidas. Gestiones de la cual ha estado y sigue estando ausente la Secretara de Descentralizacin. Hoy que Csar Villanueva ha asumido la Presidencia del Consejo de Ministros, segn sus propias declaraciones, sin retorno al espacio regional, es claro que se espera algn cambio de giro que haga mover un poco la salmuera en la que se conserva el actual diseo y las polticas que se requieren en materia de descentralizacin. Una carta publicada por Csar Villanueva en el Boletn oficial de la ANGR, en diciembre de 2012, comentando el Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016, me exime del norte que debera buscarse para potenciar y mejorar la descentralizacin y la regionalizacin en el Per: Desde hace ms de un ao, insistimos en que el relanzamiento de la reforma es indispensable. Construir entre todos un nuevo pacto poltico que establezca una agenda renovada y una hoja de ruta del proceso es impostergable, si queremos acercar el Estado a la gente y disear e implementar polticas pblicas de desarrollo sostenible e inclusin social, fortaleciendo la gobernabilidad democrtica y la gobernanza del pas. Estar dispuesto el Gobierno nacional a hacer ese trnsito con los gobiernos subnacionales? La discusin del plan propuesto por la Secretara de Descentralizacin ser una oportunidad para comprobarlo7. Esperamos que la pregunta planteada encuentre una respuesta positiva.

7 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Secretara Tcnica de la ANGR, Boletn Informativo N 2, diciembre 2012.

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