Pautas metodolgicas para la concesin de proyectos de infraestructura

Resumen ejecutivo
Este documento presenta una sntesis de los elementos tanto tericos como prcticos que deben ser tenidos en cuenta en los procesos de concesin de proyectos de inversin pblica. El anlisis se inicia haciendo una descripcin de la importancia creciente de los procesos de privatizacin como mecanismos para lograr mayores niveles de eficiencia en la produccin de bienes pblicos, al mismo tiempo que se sealan los aspectos que deben ser tenidos en cuenta para que estos proceso sean eficaces y permitan lograr ob etivos de eficacia y equidad. !a intervencin estatal como regulador del mercado se convierte en la clave para que estos procesos tengan "#ito. En la segunda seccin se presenta una descripcin de los procesos de concesin utilizados actualmente en sectores como infraestructura vial, puertos y aeropuertos, empresas de servicios pblicos, etc. !a seleccin de proyectos para concesin debe ser rigurosa y responde tanto a criterios de poltica sectorial como a las caractersticas de rentabilidad econmica y financiera de los proyectos. $gualmente se estudian aspectos de riesgos y garantas as como criterios generales de tarificacin. !as tres ltimas secciones presentan los aspectos mnimos que deben ser tenidos en cuenta en el proceso de preparacin para el llamado a presentacin de ofertas, el estudio de oferta y la asignacin de la concesin y finalmente el control del cumplimiento del proceso.

ILPES\ Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

Pgina 1

I DI!E Introduccin "dulo 1# Participacin privada en la produccin de $ienes p%$licos "dulo &# Seleccin de proyectos sujetos a concesin "dulo '# Proceso de preparacin del llamado a la presentacin de ofertas "dulo (# Estudio de )ferta y asignacin de concesiones "dulo *# !ontrol del cumplimiento +ne,os

Pautas metodolgicas para la concesin de proyectos de infraestructura

I -R)D.!!I)

ILPES\ Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

Pgina '

")D.L) 1

I"P)R-+ !I+ DE L+ P+R-I!IP+!I/ PRI0+D+ E L+ PR)D.!!I/ DE 1IE ES P21LI!)S

!onte,to 3istrico de las privati4aciones5 El otorgamiento de concesiones al sector privado por parte del Estado es una modalidad de la poltica de privatizaciones, desarrollada como el resultado de un cambio de orientacin de poltica econmica de un modelo de sustitucin de importaciones al modelo de desarrollo e#portador. El nuevo modelo propone la e#tensin e intensificacin de los mecanismos propios del mercado libre como una herramienta eficiente y efectiva que un gobierno debe aplicar para resolver algunos de los ms importantes problemas socioeconmicos, tanto coyunturales como estructurales. El proceso de privatizaciones ocupa un lugar central como mecanismo por e#celencia de reduccin de la participacin econmica del sector pblico con aumento simultneo de la del sector privado, a la par de la apertura del sector e#terno y la desregulacin de la actividad privada. &e hecho puede afirmarse que estos dos ltimos procesos slo pueden desarrollar sus potencialidades si se dan en el conte#to de las privatizaciones. !os argumentos en favor de los procesos de privatizacin se centran en el ob etivo de aumentar la eficiencia en la construccin y operacin de los servicios pblicos, al mismo tiempo que encontrar fuentes alternas de financiacin de los proyectos ante la creciente demanda de recursos para estos y otros fines, dada una capacidad estatal limitada de e#pansin presupuestal.
'

Pautas metodolgicas para la concesin de proyectos de infraestructura

(na e#tensa literatura ha mostrado las venta as de la empresa privada frente a su contraparte pblica. Estos anlisis coinciden en demostrar cmo una privatizacin bien llevada a cabo da lugar a una mayor eficiencia en la prestacin de servicios pblicos, esto es, un mismo nivel y calidad de "stos a menor costo o, alternativamente, me ores o con mayor cobertura al mismo costo ). Esta situacin ha contribuido a la importante dinmica que ha adquirido el proceso de privatizaciones. !a menor participacin del Estado en la provisin de bienes y servicios que pueden ser producidos por el sector privado, ha caracterizado la poltica econmica de la mayora de los pases de la regin. *ara )++, la privatizacin de empresas ha sido tan amplia que se ha hecho necesario la creacin de entes reguladores especializados en el control del proceso. -al es el caso de .rgentina, /"#ico, 0rasil y *er, en donde se han privatizado mas de cincuenta empresas estatales. 1ver grfico )2. $gualmente en el caso de otros pases como 3hile, 3olombia y Ecuador, aun cuando el nmero de empresas privatizadas ha sido menor, la importancia de las mismas al igual que las metas futuras indican la relevancia del proceso.

4avas, *rivatization5 -he 6ey to a better government, )+7,

ILPES\ Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

Pgina *

6rfico 1# Empresas privati4adas en los %ltimos die4 a7os en Latinoamerica

"e,ico Per% 1rasil +rgentina 0ene4uela !3ile !olom$ia Ecuador .ruguay 0 200 400 600 800 1000

8uente5 El /ercurio, 4antiago de 3hile, % de agosto de )++,

6rfico#& Ingresos por Privati4aciones 8.S 9 Dolares:

1rasil +rgentina ";,ico 0ene4uela Per% !3ile !olom$ia 0 10 5000 10000 15000 20000 25000 30000 1234 3785 8359 7015 12000

32700 31571

35000

8uente5 El /ercurio, 4antiago de 3hile, % de agosto de )++,

9ran parte de esta dinmica se debe al desarrollo del sector privado en la mayor parte de los pases latinoamericanos, el cual hoy en da ha madurado lo suficiente como para estar en capacidad de financiar los proyectos de infraestructura que en el pasado, por su volumen y riesgo, slo poda emprender el Estado.
:

Pautas metodolgicas para la concesin de proyectos de infraestructura

.unque la e#periencia adquirida en los diez aos transcurridos del proceso ha demostrado su eficiencia, es de anotar que el a uste institucional necesario, la adecuacin de los marcos legales, y en general la transformacin de un Estado productor a uno regulador de mercados, son aspectos que no se logran en forma inmediata, y por el contrario demandan gran cantidad de tiempo y asesora. . este respecto debe sealarse la importancia del Estado como ente regulador y dinamizador. En efecto, los mercados no surgen espontneamente. *or el contrario, su creacin como su acceso tiene costos y su eficiencia depende de la forma como sea estructurado y regulado%. &e hecho, su estructura constituye un factor mucho ms decisivo en el desempeo eficiente de una empresa que la estructura de su propiedad;. El proceso de privatizacin debe ser visto, por tanto, como el desarrollo de estructuras de mercado ms eficientes en donde el Estado interviene como regulador y el sector privado como productor de servicios con el ob etivo de fomentar la eficiencia econmica. Es decir como un instrumento para lograr ob etivos de poltica ms elevados y no como ob etivo de poltica en s mismo. 3omo medio, la privatizacin de empresas pblicas en sus diferentes variantes es compatible con un aumento de la seguridad social en cuanto a cobertura y calidad, incluyendo subsidios amplios de salud, educacin y servicios pblicos para los sectores ms desfavorecidos de la poblacin.

% ;

<alenzuela, 4istemas de concesin y eficiencia del mercado, 4anta 8e de 0ogot, &. 35)++' <ic6ers y =arro>, *rivatization5 .n economic analysis, 3ambridge, )+77

ILPES\ Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

Pgina <

El proceso de privatizaciones debe por tanto responder a criterios de eficiencia, eficacia y equidad a partir de estimaciones t"cnicamente aceptables en las cuales los gobiernos determinen los beneficios netos de cada proceso concreto de privatizacin. . manera de sntesis pueden resaltarse los siguientes aspectos5 !a eficiencia es una caracterstica que slo tiene sentido si se e#presa en t"rminos de costo?beneficio, es decir en t"rminos cuantitativos. (nicamente en la medida en que el anlisis de costos y beneficios sobre una determinada privatizacin demuestre el incremento de eficiencia puede decirse que realmente es ustificable. !as privatizaciones deben conducir a un incremento de la competencia. !os procesos de privatizacin nunca deben de ar de lado que el Estado asume un nuevo papel de regulador de dicho mercado. 4u "#ito depende en gran medida de la gestin que realice el Estado como regulador. Es necesario evitar situaciones en las que se traslada un monopolio del sector pblico al sector privado, ya porque se trata de un monopolio natural, ya porque el volumen mnimo de entrada respecto al tamao del mercado nacional impone desde el principio una estructura monoplica u oligoplica, sin consecuencias claras en eficiencia de la produccin de bienes y servicios. .s como la transparencia 1por e emplo en materia de costos2 es una condicin indispensable en la gestin eficiente de una empresa pblica, de igual modo, la empresa privada beneficiaria de una concesin debera enfrentar costos similares a los que tendra que enfrentar si entrara en una relacin contractual con una contraparte privada. !os contratos de concesin deben ser redactados

minuciosamente de tal manera que las multas y garantas se hagan efectivas fcilmente.

Pautas metodolgicas para la concesin de proyectos de infraestructura

El mercado requiere necesariamente del Estado para poder funcionar. !os distintos mercados nacionales no slo operan segn las reglas de la teora econmica sino que deben su dinmica particular al marco urdico?institucional que slo el Estado respectivo puede garantizar. Es preciso, por tanto, superar la antinomia Estado? mercado para reconocer que ha sido su simbiosis especfica la que ha marcado el curso del desarrollo de la sociedad y que as seguir en el futuro. 8inalmente hay que resaltar que la historia misma del "#ito creciente de los procesos de privatizacin est correlacionada con la necesidad creciente de ingresos del Estado'. Este punto es importante puesto que permite conciliar diversas posiciones encontradas. .un si se estimara mayor eficiencia del Estado en la prestacin de un servicio pblico especfico la participacin privada surge como una nueva alternativa de financiacin de los proyectos. En vez de competir en t"rminos de eficiencia, empresa privada y sector estatal se complementan mutuamente. Los es=uemas de !oncesin en una moderna gestin del sector p%$lico5 !as concesiones al sector privado para desarrollar proyectos de infraestructura constituyen un compromiso entre el mantenimiento del monopolio estatal en la prestacin de un servicio pblico y la privatizacin total del mismo.

'

&evlin, !as *rivatizaciones y el bienestar social en .m"rica !atina, 4antiago de 3hile, )++;

ILPES\ Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

Pgina >

El esquema general de una concesin est basado en una inversin por parte del sector privado 1con o sin alguna participacin estatal2 en una carretera, puerto o hidroel"ctrica para producir un servicio que ofrece a los usuarios a una tarifa pactada con el Estado, la cual le permite recuperar la inversin. El Estado se reserva en muchos casos la propiedad y en cualquier caso la facultad de intervenir para garantizar la adecuada prestacin del servicio. (na concesin bien e ecutada ofrece una solucin a varios problemas. En primer lugar, el gobierno no tiene que preocuparse por conseguir los recursos que constituyen la inversin privada o puede destinar los mismos a otros fines. !as concesiones responden as a una necesidad fiscal y es obvio que aligeran la carga del gasto pblico, por e emplo financiando proyectos inaplazables para mantener un determinado nivel de crecimiento. &e otra parte, la firma o firmas beneficiadas con la concesin esperan obtener una tasa de retorno atractiva en un contorno de reduccin sustancial del riesgo de la inversin. El otorgamiento de concesiones constituye un estmulo a la inversin y, por tanto, al desarrollo de la actividad productiva en general. El prerrequisito de la participacin privada es, desde luego, la aparicin de firmas o consorcios, a menudo ba o la forma de oint ventures con multinacionales, capaces de invertir en el volumen que se requiere en proyectos de infraestructura @. *or lo menos tericamente, el usuario debe beneficiarse con la concesin de un modo u otro, esto es, ya porque se le brinda el acceso a un bien previamente ine#istente, ya porque la nueva alternativa implica una tarifa ms econmica.

<alenzuela, op. cit. )A

Pautas metodolgicas para la concesin de proyectos de infraestructura

!as concesiones constituyen, por tanto, una variante del mecanismo de las privatizaciones para bienes sobre los que el Estado no quiere perder su capacidad de intervenir en su produccin y asignacin. Es importante resaltar aqu el papel del capital e#tran ero puesto que ayuda a proveer la financiacin necesaria de los proyectos y asegura que estos se traduzcan en la prestacin de servicios modernos mediante la transferencia de tecnologa. Eficiencia? e=uidad infraestructura5
Eficiencia !a

y eficacia en la participacin privada en proyectos de

del sector privado en los proyectos de infraestructura5

entrada del sector privado a proyectos de infraestructura que fueron financiados y

producidos tradicionalmente por el sector pblico, responde a un inter"s por me orar los niveles de eficiencia de la produccin de dichos bienes y reducir sus costos al mismo tiempo que aumentar su calidad. (na mayor eficiencia es por lo tanto el ob etivo primordial, y debe ser el parmetro que debe conducir el anlisis en el otorgamiento de concesiones. !a eficiencia en la prestacin de servicios esta claramente definida y puede ser medida con alto nivel de e#actitud tanto en cada proyecto individual como en la evaluacin de la poltica sectorial 1vas, energa, puertos, etc.2.

ILPES\ Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

Pgina 11

El resultado de una mayor eficiencia en la prestacin de servicios debe refle arse en una me or calidad y mayor cobertura de los servicios prestados, dados unos costos fi os para su prestacin, o por una disminucin en los costos de los servicios manteniendo una calidad y cobertura fi a. $dealmente deben conducir a los dos resultados, es decir a una mayor calidad de los servicios y a una disminucin en los costos de produccin. (n determinado proceso de concesin es eficiente en la medida en que se logren los resultados mencionados.
Eficacia

de la inversin privada en proyectos de infraestructura5

(na vez se determina la forma ms eficiente de llevar a cabo un proyecto especfico, es indispensable asegurar que "ste se e ecute de acuerdo con lo planeado y no de otro modo. E#isten innumerables argumentos sobre la superioridad del sector privado sobre el sector pblico en este sentido. Bo hay que olvidar, sin embargo, que una concesin corresponde urdicamente a un contrato entre un agente privado y uno gubernamental. En este sentido, e#isten dos riesgos. 4i el gobierno entra en un contrato muy la#o, el contratista puede verse estimulado a incurrir en prcticas ineficaces, a desviarse del ob etivo de la prestacin de un servicio pblico con un mnimo de cobertura y calidad, si esto le representa menores costos a la par que mantiene un determinado nivel de ingresos. &e otra parte, condiciones demasiado e#igentes pueden llevar la tarifa a niveles realmente insoportables para el usuario. 4obre este ltimo aspecto debe resaltarse la importancia de la dispersin adecuada de los diversos riesgos para mantener la tarifa dentro de lmites aceptables. Es tarea del gobierno disminuir el riesgo percibido por los inversionistas de un proyecto a sus niveles reales.

)%

Pautas metodolgicas para la concesin de proyectos de infraestructura

!a participacin privada en un proyecto no garantiza por s sola que "ste se lleve a cabo eficazmente. Esto slo puede lograrse mediante contratos claros, una distribucin racional del riesgo, una evaluacin permanente de la gestin privada por parte de un ente pblico o privado independiente y un sistema equilibrado de estmulos, multas y mecanismos para hacer efectivas las garantas.
E=uidad

y concesiones5

!a intervencin estatal es decisiva para garantizar la eficiencia y eficacia de la prestacin de los servicios pblicos en la modalidad de concesiones. Esto es an ms cierto en el caso de la equidad. !os beneficios potenciales de las concesiones slo pueden e#tenderse al con unto de la poblacin, en especial a los sectores menos favorecidos, si los gobiernos intervienen decididamente para que as suceda. .qu cabe sealar los siguientes puntos5 ). !a reduccin del riesgo de los proyectos puede traducirse en una tarifa menor y, por tanto, en una me or situacin para el usuario. *ara esto se requiere, sin embargo, que el gobierno garantice contractualmente que el contratista no va a acaparar los beneficios eventuales de una reduccin del riesgo. %. &e igual manera es definitiva la evaluacin permanente del servicio, si es preciso mediante encuestas, para garantizar que el contratista se cia a los parmetros de cobertura y calidad acordados.

ILPES\ Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

Pgina 1'

;. !a participacin de la ciudadana en todo el proceso es la situacin ideal pues permite un consenso entre todos los involucrados5 gobierno, contratista y usuarios. &esde luego la forma de participacin debe corresponder al tipo de servicio pblico, al tipo de concesin y al marco urdico nacional de que se trate. !a equidad depende de que el Estado canalice los recursos mediante subsidios implcitos en la estructura de las tarifas.

)'

")D.L) &

SELE!!I/ DE PR)@E!-)S S.AE-)S + !) !ESI) &51 -ipo de !oncesiones !os esquemas de concesiones como mecanismo de participacin privada en la produccin de bienes y servicios pblicos, estn diseados segn el tipo de bien producido y las caractersticas de los sectores. En el esquema de concesin la entidad contratante 1el gobierno2 cede el derecho de la prestacin, operacin o e#plotacin de un servicio pblico a la entidad concesionaria, en general un consorcio privado, la cual se compromete a producir el servicio con requerimientos de calidad y cobertura mnimos. !a produccin del bien o servicio se realiza ba o la supervisin del Estado pero ba o cuenta y riesgo del concesionario. .lgunas formas de concesiones son5 Esquema 0C- 1construccin, operacin y transferencia25 En el esquema 0C- los inversionistas interesados llevan a cabo un contrato con el 9obierno, en el cual se hacen responsables de la construccin del proyecto y su e ecucin por un perodo de tiempo determinado. *or su parte el 9obierno permite que parte o la totalidad de recaudos por tarifas, ventas, etc., sean apropiados por los particulares como repago a la inversin realizada. En el esquema 0C-, luego de un perodo de tiempo fi o 1veinte a treinta aos2, el proyecto es transferido al Estado y se considera finalizado el contrato :. Esquema 0CC5 en "ste el concesionario mantiene la propiedad sobre el proyecto.

.ugenblic6, et, al., -he 0C- approach to infrastructure pro ectsin developing countries, Dorld 0an6 >or6ing paper, )++A
:

3oncesiones para la prestacin de un servicio5 !a entidad contratante otorga el derecho a prestacin del servicio con base en una infraestructura ya construida a trav"s de licencias emitidas o mediante un contrato. 3ada modalidad se a usta en mayor o menor medida a los sectores y proyectos especficos. . continuacin se presentan algunas pautas generales que deben ser tenidas en cuenta en el proceso de seleccin de proyectos y entidades como opciones para esquemas de concesin. El m;todo del "Bnimo 0alor Presente de los Ingresos 8"0PI: !as concesiones, sobre todo para la construccin, reparacin y mantenimiento de vas, se otorgan en general sobre la base de fi ar el plazo durante el cual se va a entregar la obra en cuestin al concesionario, por e emplo, veinte aos. El beneficiario es aqu"l que propone la tarifa 1pea e2 ms ba a. (n m"todo alternativo para el otorgamiento de concesiones es el del /nimo <alor *resente de los $ngresos 1/<*$2 ,. En este sistema, el gobierno no fi a el plazo sino la tarifa, de tal manera que "sta no sea inferior a un nivel determinado por la siguiente frmula5 - 1r . 32EF!, donde -G tarifa rG tasa de descuento comn a todos los oferentes 3G costo total de la obra F! G nivel mnimo esperado de la demanda 1flu o vehicular mnimo esperado2

Engel, et. al., High>ay franchising5 *itfalls and opportunities, .merican Economic Ievie>, vol 7,, Bo. %, )++,
,

!a concesin se otorga al oferente que pida el mnimo valor presente de los ingresos por concepto de cobro de la tarifa 1pea es2. !a concesin revierte al Estado una vez el concesionario obtenga como recaudo una suma equivalente al /<*$. 4i la demanda es alta, el plazo es menor, si es ba a, el plazo es mayor. !os proponentes de esta opcin afirman que tiene varias venta as sobre el m"todo de plazo fi o, a saber5 El riesgo de que la demanda sea ba a es nulo, puesto que en este caso el plazo de la concesin se ampla automticamente. El concesionario no recibe rentas e#traordinarias . 4i la demanda es alta, el plazo se reduce. &e este ,modo no hay transferencias arbitrarias del usuario al concesionario. El concesionario no puede presionar una renegociacin del contrato que la mayora de las veces resulta onerosa para el Estado, pues cualquier problema de demanda es resuelto mediante una ampliacin del plazo. Hay una mayor fle#ibilidad para ampliar una va ya que, a contrario de lo que sucede en una concesin de plazo fi o, e#iste un parmetro inequvoco para determinar el precio que debe recibir el concesionario como contraprestacin por hacer revertir la concesin al gobierno despu"s de algn tiempo de operacin pero antes de que se alcance el recaudo total del /<*$. Esta suma es simplemente la diferencia entre el /<*$ y el valor descontado de los ingresos por tarifas ya recibidos. El gobierno no se ve en la obligacin de otorgar garantias de trfico mnimo, ya que cualquier cada en el nivel de la demanda es neutralizada mediante una ampliacin del plazo. Este m"todo del /<*$ es de especial relevancia en el caso de las vas urbanas, donde las variaciones del trfico hacen muy incierto cualquier pronstico sobre el nivel futuro. *ara

otros casos en los que se tiene mayor confianza en el estimativo de la demanda, como en el caso de las rutas interurbanas, el sector privado ha preferido el m"todo de plazo fi o . &5& !riterios para entregar un proyecto en concesin !os proyectos su etos a concesin deben cumplir mltiples requerimientos tanto de eficiencia y rentabilidad como del estado de desarrollo y avance de los mismos. En general el proceso de privatizacin dentro de la modalidad de concesin responde a una iniciativa gubernamental. Es a partir de la definicin de la poltica sectorial que se establecen las bases y criterios para seleccionar una determinada rea como apta para otorgar proyectos en concesin. !a modalidad de concesiones responde centralmente a dos criterios5 eficiencia y rentabilidad por una parte y liberalizacin de recursos por otra. En primer lugar se espera que los procesos de inversin y operacin de los proyectos aumenten su nivel de eficiencia a partir del cambio en la administracin, la introduccin de competencia a diferentes niveles, y la transferencia de riesgo y rentabilidad al concesionario. !a implantacin de reglas de uego claras, tanto para inversionistas privados como para el gobierno, mediante la celebracin de contratos especficos, conduce a suponer una me or utilizacin de recursos y una mayor eficiencia. &e este modo, las concesiones sobre determinadas reas o proyectos pueden surgir de la evidencia de un alto nivel de ineficiencia en los sectores. Es decir por la ba a calidad de los bienes y servicios producidos o por los sobrecostos en la produccin que generalmente se traducen en tarifas superiores a patrones internacionales.
7

<ega, 3oncesiones viales5 un sinuoso camino, El /ercurio, %A de septiembre de )++,

.dicionalmente al aumento en eficiencia esperado, una razn importante para llevar a cabo procesos de concesin de proyectos es el desarrollo de una fuente alternativa de financiacin. .l utilizar la modalidad de concesiones, el 9obierno reduce en un porcenta e significativo 1en algunos casos la totalidad2 los recursos necesarios que "l debe invertir. !a nueva fuente de recursos, por lo general recursos financieros de la banca nacional o internacional, no afecta directamente las finanzas del Estado y por lo tanto se logra la produccin de infraestructura pblica disminuyendo la presin de gasto sobre fondos del *resupuesto Bacional. . partir de la definicin clara de criterios generales sobre una poltica de participacin privada, los proyectos su etos a concesin deben tener caractersticas especficas para el 9obierno como ser estrat"gicos dentro del sector, tener niveles apreciables de

rentabilidad econmica, as como ser de inter"s al sector privado en relacin con su rentabilidad financiera, sus niveles de riesgo, el nivel y la variabilidad de la demanda de los usuarios por los proyectos, etc.

Renta$ilidad Econmica &esde el punto de vista del 9obierno, los proyectos debern ser prioritarios en cuanto a la contribucin al desarrollo del sector. (n criterio generalizado de seleccin consiste en la rentabilidad econmica, entendida como el valor presente neto positivo a la tasa de descuento para el pas. *royectos con rentabilidades reales superiores a )%J son considerados aceptables para el 0$& y el 0anco /undial y en general son aceptables para la regin. !a rentabilidad econmica hace referencia a la determinacin y cuantificacin de los beneficios y costos del proyecto para la sociedad como un todo. Esto implica tener en cuenta a todos los actores que participan dentro del proceso. 1gobierno, usuarios, sector privado, etc.2.

El resultado de una evaluacin econmica puede diferir de aquella que se realiza desde el punto de vista del inversionista, por cuanto contabiliza beneficios y costos de agentes de la economa como los usuarios actuales, los usuarios potenciales, la poblacin afectada por la construccin del proyecto, etc. .dicionalmente la evaluacin econmica utiliza precios de eficiencia a diferencia de los precios de mercado utilizados en evaluacin financiera. .lgunos proyectos no son rentables financieramente aunque los beneficios para la sociedad superen los costos de llevarlos a cabo. $gualmente puede darse el caso contrario en el que los costos financieros de los proyectos refle an solo una fraccin de los costos reales y por lo tanto los resultados de una evaluacin financiera son favorables mientras que una evaluacin econmica indica que no se debe realizar el proyecto. .dicionalmente, el anlisis de rentabilidad financiera del proyecto indica que parte de los beneficios pueden ser transferidos desde los consumidores al 9obierno o al inversionista, de tal forma que puedan utilizarse para pagar los costos de inversin y operacin. Renta$ilidad Cinanciera .unque la rentabilidad econmica es un prerrequisito para todo proyecto, incluidos aquellos que sean considerados candidatos a concesin, "ste no es un criterio suficiente para que sean elegidos. !a rentabilidad financiera, entendida como la relacin de los ingresos generados y costos es un criterio que prima para la seleccin de proyectos. 3omo ya se mencion, los programas de concesiones tienen por ob eto no slo que se aumente la eficiencia en la produccin de bienes y servicios debido a que se introducen mecanismos de mercado sino que se utilicen recursos no disponibles por el 9obierno.

.quellos proyectos con una alta rentabilidad financiera permiten garantizar flu os de ingresos suficientes lo que hace que sean atractivos no slo para el sector privado puesto que ofrece mayores rentabilidad a la inversin, sino para el sector pblico puesto que reduce la probabilidad de transferencias de recursos para hacer efectivas las garantas. &e tal forma, los proyectos pblicos con mayor rentabilidad financiera considerados inicialmente como su etos a concesin. Riesgos y garantBas .parte de aspectos de rentabilidad, tanto los inversionistas privados como el 9obierno deben asumir riesgos de mltiples tipos, al llevar a cabo un proyecto. !os riesgos que en la mayor parte de casos se distribuyen entre el concesionario y el 9obierno, son una variable determinante en la seleccin de los proyectos. !os riesgos pueden en algunos casos ser controlados por las partes y en otros estar fuera de su control, tal es el caso de riesgos generados por fuerza mayor, riesgos polticos, etc. !os riesgos KcontrolablesL podran separarse en aquellos que son controlables por el inversionista, es decir el concesionario, y riesgos que estn fuera de su control pero que pueden ser controlados o mitigados por el 9obierno. (na posible clasificacin de riesgos se presenta a continuacin+5 deben ser

.ugenblic6 et. al., op. cit.

Riesgo de Ejecucin5 se define como el riesgo de no cumplir con la construccin del proyecto en el tiempo y costo programados. El riesgo de e ecucin normalmente es cubierto por el precio del contrato cuando se trata de un contrato llave en mano. 3laramente el riesgo es asumido por el e ecutor, pero se traduce en un aumento en el precio del proyecto equivalente a asumir dicho riesgo. !os contratos en los cuales el 9obierno determina las caractersticas generales del proyecto y permite una mayor libertad al concesionario en cuanto a sus caractersticas especficas, determinan me ores resultados que los contratos llave en mano, puesto que permite una mayor utilizacin de la e#periencia del concesionario para lograr mayores niveles de eficiencia y rentabilidad y control sobre el proceso de construccin. Riesgo de operacin5 se define como el riesgo de que el proyecto no tenga un

desempeo de acuerdo con lo esperado y puede ser cubierto por el consorcio concesionario ya que est dentro de su esfera de control. Riesgo de li=uide4# se define como el riesgo de obtener un flu o de ingresos inferior al necesario por parte del concesionario para cumplir sus obligaciones con los prestamistas, generalmente relacionado con una menor demanda por el servicio producido 1inferior a la programada2 o con altiba os no contemplados en las proyecciones de demanda. En el caso en que esto tenga efectos sobre los ingresos 1va tarifas2 constituye un obstculo a la operacin de los proyectos.

En la mayor parte de los casos el concesionario e#ige al 9obierno garanta de ingresos mnimos consistente en que este ltimo asuma la diferencia entre los ingresos recibidos y un mnimo pactado previamente. E#iste discusin entre los analistas del tema, en cuanto a si el Estado debe dar garantas sobre liquidez. *or una parte se argumenta que el 9obierno debe responder por niveles mnimos de demanda para estimular la participacin privada. .s por e emplo debe responder por niveles mnimos de trfico en carreteras, por la compra en bloque de niveles mnimos de energa en el caso del sector el"ctrico, o por movimientos mnimos de toneladas en puertos, etc. Esta posicin asume que no e#iste por parte de los inversionistas la posibilidad de afectar los niveles de demanda, es decir que las condiciones del servicio estn dadas y que la calidad del producto no afecta suficientemente la demanda de los usuarios. .lternativamente otros analistas proponen que el mayor riesgo asumido por los inversionistas privados siempre est acompaado por incentivos a una mayor eficiencia de los particulares. Riesgos cam$iario e inflacionario El gobierno debe garantizar la repatriacin de las divisas por parte de los inversionistas e#tran eros mediante reglas claras de uego a una tasa de cambio tal que elimine el riesgo de una devaluacin sbita de la moneda nacional o una norma legal cambiaria nueva de efecto equivalente. &e otra parte, en lo que tiene que ver con la inflacin, es conveniente inde#ar las magnitudes como garantas y multas con un $ndice de *recios al 3onsumidor o con el salario mnimo legal vigente. Riesgos de Cuer4a "ayor5 8inalmente e#isten riesgos de fuerza mayor como aquellos relacionados con aspectos de seguridad nacional. En estos casos, generalmente los riesgos percibidos por los inversionistas son superiores al riesgo real. El establecimiento

de garantas por parte del 9obierno es la accin mas indicada, con consecuencias reales positivas sobre el costo de los proyectos para el 9obierno y los usuarios)A. -arificacin !os principales ingresos de los proyectos son aquellos por tarifas al consumo de los bienes y servicios producidos. !as tarifas son precios fi ados por el 9obierno de acuerdo a parmetros definidos previamente. Bo responden al costo del proyecto sino a estandares nacionales e internacionales que indican una poltica sectorial determinada)), es decir a la combinacin de ob etivos como el cubrir los costos de los proyectos, el transferir suficientes beneficios a los usuarios y generar un servicio competitivo. *or lo general los proyectos que entran en concesin aumentan el costo de los servicios, se espera tambi"n que este incremento no supere determinados lmites, no solo como regulacin de un monopolio sino debido a que se puede generar disminucin en la demanda de los servicios dada la elasticidad precio o ingreso de la demanda. Es muy importante considerar que las instalaciones de infraestructura ya construidas en el pasado equivalen a un costo hundido y no deberan tener ninguna relevancia a la hora de fi ar la tarifa)%. En este sentido hay que distinguir muy bien los efectos de una venta de activos pblicos al sector privado con los de una concesin. En el primer caso el inversionista tratar de recuperar su inversin trasladando parte del precio de adquisicin del activo al precio que cobre por el servicio que preste. En el segundo caso, si el activo, por e emplo, aeropuerto, se da en concesin simplemente para su administracin, el costo mismo de las instalaciones no debe ser factor para determinar la tarifa. 4i el gobierno por razones fiscales entrega el proyecto en concesin incluyendo el costo de las instalaciones, el concesionario trasladar este costo mayor al usuario, con la p"rdida de bienestar que esto entraa.

<alenzuela, op. cit. *or e emplo en el caso de vias en 3olombia las tarfas no superan %7AA pesos en promedio por cada ,A 6ilometros de recorrido )% Haindl y .lvarado, 9anancias desiguales, El /ercurio, ;A de agosoto de )++,
)A ))

Incentivos para aumentar la pro$a$ilidad de ;,ito de un programa de concesiones En una concesin, como en todo contrato en que el sector pblico le encarga a una contraparte privada la realizacin de una obra o accin, e#iste un problema de principal? agente, esto es, el concesionario como agente puede no contar con la motivacin suficiente para e ecutar lo pactado tal y como lo hubiera hecho el sector pblico, el cual busca el inter"s general. *or esta razn es conveniente y en ocasiones indispensable, proveer al sector privado de incentivos adecuados que encaminen sus acciones en busca del bien comn);. $ncentivos para generar ideas5 3ada idea nueva que se reciba sobre un proyecto de infraestructura debe ser premiada con una patente si demuestra que est ustificada en una evaluacin econmica. Esta patente a su vez es de libre compra y venta en el mercado. $ncentivos para evitar la corrupcin, tarifas muy altas y traslado del riesgo comercial al Estado y a los usuarios5 &ebe evitarse a toda costa la negociacin directa con un contratista potencial escogido arbitrariamente por la entidad estatal que otorgar la concesin. 4lo un proceso de licitacin abierto y sin limitaciones permite perseguir simultneamente los ob etivos de impedir la influencia de la corrupcin, ba ar las tarifas y entregar la concesin a la firma ms eficiente. $ncentivos para proveer la financiacin requerida5 En el caso ideal el concesionario asumira todo el riesgo y el gobierno no tendra que otorgar ninguna garanta. El gobierno debera participar en todo el proceso de tal modo que ba ara el riesgo percibido tanto por el concesionario como por quienes aportan la financiacin de la concesin.

9uti"rrez, (rban transport infrastructure concessions in 3hile, Estudios de Economa, vol %;, agosto de )++:
);

$ncentivos para reducir el riesgo soberano5 (n sistema legal poco estructurado, la ausencia de mecanismos apropiados de arbitra e y una historia de decisiones arbitrarias del e ecutivo elevan el riesgo percibido del inversionista potencial. (n marco legal consistente y un mecanismo de arbitra e imparcial no slo son, por tanto, fines en s mismos, sino medios de reducir el riesgo percibido y, por este medio, de lograr una tarifa ms ba a para el usuario final. &5' .n modelo de evaluacin de los efectos de una concesin so$re una empresa de prestacin de servicios Mones, -andon y <ogelsang)')@ desarrollaron una metodologa para medir el impacto de las privatizaciones sobre el bienestar de la sociedad que sirve de base para criterios de decisin en el momento de determinar si un proyecto se entrega en concesin o no. El enfoque adoptado es de equilibrio parcial, y la e#posicin que aqu se presenta es una versin simplificada de la metodologa. !a transaccin entre el sector pblico y el privado de una empresa involucra basicamente variables sobre valores de los activos y precios aceptables sobre compra y venta por parte del 9obierno y los inversionistas. Estos se definen as5 <ar D G <sp ? <sg N 1!g ? !p2O P A &onde <ar D5 3ambio en el bienestar para la sociedad en su con unto.

)'

Mones, -andon y <ogelsang, 4elling 4tate?o>ned enterprises5 . cost?benefit?.pproach,Dashington, )++)

)@

<sp5 <alor social ba o propiedad privada del proyecto a entregar en concesin, el cual es igual al valor presente de los beneficios netos recibidos por la sociedad como un todo si el proyecto se entrega en concesin a una firma privada. .qu cabe recordar lo que se seal en el aparte Krentabilidad econmicaL, en el sentido de que la valuacin social contabiliza los beneficios y costos de los diversos agentes de la sociedad y no solamente desde el punto de vista del inversionista individual y, adems, emplea precios de eficiencia y no precios de mercado. <sg5 Es el valor social ba o propiedad gubernamental, esto es, el valor que la sociedad da al proyecto si "ste es llevado a cabo por el gobierno y no se entrega en concesin. Esta magnitud es simplemente el valor presente de los beneficios netos esperados para la sociedad si el gobierno lleva a cabo el proyecto por su propia cuenta. !g5 es el multiplicador de los ingresos del gobierno en t"rminos de consumo 13 G !g . -2 Este parmetro mide qu" tanto vale para la sociedad un monto determinado de dinero 1Q)2 en manos del gobierno en comparacin con la posibilidad de tener un monto equivalente para consumo. *uede ser mayor, menor o igual a la unidad. 4 i es mayor, esto implica que la sociedad da un mayor valor a Q) en manos del gobierno que si los tuviera a su disposicinpara el consumo inmediato. 4i !g es menor que la unidad, la sociedad prefiere tener Q) para consumo inmediato en vez de tenerlo como renta del gobierno. 4i !g G ), entonces le da igual. !p5 es el multiplicado de los ingresos privados. &e manera similar al anterior 3 G !p . I 1I es la renta privada del concesionario2. !p mide, por tanto, el valor para la sociedad de un determinado monto de dinero en la forma de ganancias privadas. !p es mayor que la unidad si, por e emplo, hay fondos escasos para inversin y las ganancias se traducen fcilmente en nueva inversin que genera una corriente de consumo cuyo valor presente supera el del consumo inmediato. O5 precio efectivo de venta 1en este caso, de entrega en concesin2

En principio slo tiene sentido entregar la concesin al sector privado si <sp P <sg. !a regla de decisin, si !g P !p es, por tanto, Entregar en concesin siempre que O P 1<sg ? <sp2E1!g ? !p2, esto es, la e#presin del lado derecho es el precio mnimo de venta. Este es, sin embargo, negativo, lo cual implica que el gobierno, haciendo abstraccin de los dems parmetros, ad udica la concesin al oferente que presente la menor tarifa en el sistema de plazo fi o o el /<*$ en el sistema de plazo variable. *or el contrario, si !g R !p, entonces hay que entregar en concesin si O R 1<sg ? <sp2E1!g ? !p2 En este caso, si se tratara de una venta, el gobierno no debera aceptar un precio superior a la magnitud 1positiva2 dada por la e#presin del lado derecho de la desigualdad. Esto implica que el gobierno podra eventualmente, si esto fuera posible polticamente, entregar la obra o el proyecto sin recibir suma alguna a cambio o, incluso, dar dinero al benficiario privado por aceptar hacerse cargo de la obra, ya que el bienestar social se elevara. 4i se trata de una concesin, sigue siendo aplicable la regla de entregar en concesin a aqu"l oferente que d" la menor tarifa o el /<*$. &e hecho, en este caso lo importante es que el proyecto efectivamente sea mane ado por el sector privado.

")D.L) '

PR)!ES) DE PREP+R+!I) DEL LL+"+D) + L+ PRESE -+!I) DE )CER-+S P+R+ L+ !) !ESI)

'51 Estudios Previos =ue de$e reali4ar el 6o$ierno81eneficios? !ostos? Efectos: Estudio de impacto macroeconmico# *or el volumen de la financiacin requerida para llevar a cabo proyectos de infraestructura, todos deben tener en cuenta su impacto en la programacin macroeconmica y en la estrategia de endeudamiento. $gualmente han de calcularse los efectos de las garantas y compensaciones sobre las finanzas pblicas. En general, la inversin privada en infraestructura debe a ustarse a las metas macroeconmicas, fiscales y presupuestales y quedar integrada mediante un cronograma que garantice un flu o no traumtico de la inversin. Estudio de riesgo# !os estudios de los diversos tipos de riesgo son indispensables para hacer una presentacin convincente ante el concesionario potencial, sobre todo en lo que tiene que ver con el riesgo percibido 1ver mdulo %2. . partir de aqu debe establecerse un esquema de riesgos sobre el cual se basen necesariamente todos los oferentes. El principio general de asignacin de riesgos es que este debe corresponder a los mecanismos de mitigacin y al nivel de control que tenga cada una de las partes involucradas en la concesin, bsicamente sector pblico e inversionistas privados. 4e entiende que cada sector cuenta con su propio esquema de asignacin de riesgos.

3ada uno de los riesgos 1construccin, comercial, fuerza mayor, cambiario, etc.2 debe ser definido lo ms precisa y e#haustivamente posible. $gualmente deben adelantarse estudios tendientes a determinar el sistema de compensacin ptimo que mantenga el atractivo del proyecto para el inversionista sin forzar indebidamente el costo potencial para el Estado. El sistema de compensacin est basado, a su vez, en un estudio de la probabilidad de que ocurran los eventos que activaran las garantas otorgadas, por e emplo, de ingreso mnimo. Estudio de evaluacin financiera y econmica 5 El gobierno debe realizar un estudio de evaluacin financiera y econmica de la concesin para compararlo con la alternativa de que el gobierno destine recursos del presupuesto a la e ecucin y operacin de la obra en cuestin. Este estudio deber incluir un anlisis del impacto de las diversas alternativas de financiacin sobre las tarifas al usuario. En este sentido son de particular importancia el plazo y las condiciones de repago de la deuda. Hay que establecer cules mecanismos financieros de largo plazo permiten reducir la tarifa al usuario. !os efectos y beneficios de la concesin deben evaluarse no slo a la luz de este estudio, sino teniendo en cuenta el tiempo de realizacin del proyecto en las dos alternativas y su impacto sobre la equidad. Estudio de facti$ilidad# !a e#periencia ha mostrado que el e#igir el mayor grado de detalle en los estudios de factibilidad en los pliegos de condiciones contribuye a evitar la revaluacin de costos una vez firmados los contratos.

Estudio del grado de competencia desea$le en el mercado# Hay que tener siempre presente que uno de los ob etivos bsicos de la entrega de concesiones al sector privado es el de la creacin de un mercado verdaderamente competitivo en el sector de que se trate. Entre los estudios previos a realizar debe haber, por tanto, uno dedicado a determinar hasta qu" punto se aumenta el grado de competencia con la introduccin de las concesiones, sin e#cluir el papel regulador del Estado. En general debe tenerse en cuenta que los requisitos mnimos para entregar una concesin son5 que el usuario se beneficie mediante menores tarifas yEo me or servicio, que se usen eficientemente los recursos, que se prote a el medio ambiente y que se garantice la introduccin de nuevas tecnologas. '5& Documentos + Preparar -;rminos de referencia# Estos deben incluir 5 El fundamento legal del contrato que se va a firmar, las garantas que otorga el gobierno y las garantas que debe dar el concesionario, el sistema de evaluacin de las ofertas y el procedimiento de ad udicacin y los plazos de las diversas fases del proceso de licitacin. !ontrato modelo# Es importante que el comit" interinstitucional presente un contrato modelo con un clausulado aplicable a las diversas concesiones a firmar, que incluya garantas y multas. Documento de disponi$ilidad presupuestal# Este debe ser un certificado de disponibilidad presupuestal o su equivalente. &ebe evitarse firmar contratos sobre la base de una simple promesa o de un simple documento de estudio. &e lo contrario se eleva el riesgo de generar sobrecostos perfectamente evitables.

Colleto informativo so$re el marco legal de la concesin# El inversionista potencial debe contar con la me or informacin acerca del proyecto para que pueda realizar una evaluacin precisa del mismo. Esto es importante en la medida en que todo ahorro en el sector privado se traduce, ba o un control adecuado del gobierno, en un proyecto de menor costoS tal es el caso si se tiene claro desde el comienzo cules sern estos costos. '5' Institucionalidad ecesaria !omit; regulador interinstitucional# !a e#istencia de un comit" interinstitucional de nivel ministerial encargado e#clusivamente de la fi acin de polticas y pautas generales para el otorgamiento de concesiones al sector privado en proyectos de infraestructura permite asegurar la continuidad y coherencia del proceso. -ambi"n hace ms fcil la tarea de homogeneizar la legislacin pertinente y constituye una representacin gubernamental adecuada que garantiza el cumplimiento de los fines del Estado. En la situacin ideal, aparte de este comit" debera haber un organismo de control y evaluacin posterior de las concesiones otorgadas por el comit" regulador ):. +sesorBa internacional# !a presencia de una asesora con e#periencia internacional contribuye en gran medida en el diseo y la promocin del proyecto, especialmente en la estructuracin t"cnica y financiera y en la elaboracin y promocin de los pliegos de condiciones),. !onsorcio privado# &e parte del sector privado hay que destacar la importancia de la constitucin de un consorcio entre la firma de ingeniera y los proveedores de materiales 1sin e#cluir a aquellos inversionistas interesados en participar como accionistas, como el gobierno mismo2. Esto simplifica las negociaciones y agiliza igualmente el proceso de allegar la financiacin requerida, especialmente si esta proviene del e#terior. '5( "arco Legal Re=uerido

): ),

&ocumento 3CB*E4?%,,@, 4antaf" de 0ogot, &.3., )++@ &ocumento 3CB*E4?%7@%, 4antaf" de 0ogot, &.3., )++:

Estatutos# En principio debe contarse con estatutos generales coherentes entre s como 3ontratacin, y *roteccin a la inversin e#tran era. $gualmente hay que tener estatutos sectoriales que regulen cada sector, verbigracia, vas, aeropuertos, puertos, generacin el"ctrica, etc. !laridad de la legislacin# !as normas legales ba o las cuales operar la concesin deben ser claras. Es indispensable que la propiedad privada de proyectos de infraestructura para servicios pblicos est" no slo permitida sino protegida. Es posible que se haga necesaria una revisin de la legislacin e#istente con el nimo de adaptarla a los parmetros normales que esperan encontrar los inversionistas e#tran eros. En algunas ocasiones ser indispensable incluso la adopcin de nuevas normas para actualizar diversos aspectos del otorgamiento de concesiones. Instancias de ar$itraje# !a legislacin debe contener mecanismos de arbitra e de las diferencias entre las partes 1inversionistas ? gobierno2 que ya tengan una cierta credibilidad ante la comunidad internacional. 4i esto no es posible, la legislacin debe permitir la posibilidad de que las partes designen en el contrato mismo un rbitro imparcial. '5* ";todo de !onvocatoria En principio se pueden postular dos m"todos de convocatoria5 Especificaciones detalladas# !a entidad contratante define especificaciones mnimas funcionales o diseos t"cnicos y financieros as como un sistema de contratos yEo licencias, hasta un grado de detalle tal que permita a los oferentes interesados precisar los riesgos y costos que estaran asumiendo.

Especificaciones mBnimas# !a entidad contratante suministra al inversionista las especificaciones t"cnicas y financieras mnimas del proyectoy ampla el plazo para la presentacin de propuestas, transfiriendo a este la responsabilidad del diseo t"cnico y del esquema financiero propuesto. '5D Promocin 3ada gobierno debe apersonarse del proceso de promocin de la licitacin para entregar cada concesin. !a promocin sectorial mediante avisos en peridicos de amplia divulgacin nacional e internacional, as como los Troadsho>sT para cada proyecto especfico, son las me ores herramientas. '5< Presentacin de la oferta !os participantes en la licitacin deben presentar una oferta que incluya los siguientes elementos)75 .ntecedentes5 .qu debe incluirse, adems de los datos formales de identificacin del licitante, la e#periencia previa certificada que tenga en otros proyectos o la calificacin alcanzada en anteriores licitaciones para proyectos similares. Cferta t"cnica5 Esta debe incluir, para la construccin de obras, por lo menos las especificaciones del proyecto y la e ecucin de la obra, planos, cuadros y diagramas, presupuesto y cronograma de inversin y un estudio del impacto ambiental de la obra. *ara la operacin de proyectos 1p.e . mantenimiento de una va a cambio del cobro de pea e2, el licitante debe presentar igualmente las especificaciones de las condiciones de prestacin del servicio, modalidad y estructura del cobro de tarifas y una descripcin de los servicios complementarios.

Ieglamento !ey de 3oncesiones de Cbras *blicas, &ecreto 4upremo /C* %'A de )++),4antiago de 3hile
)7

Cferta econmica5 Esta debe incluir por lo menos la estructura tarifaria y su m"todo de a uste para todo el perodo de la concesinS plazo subsidios y garantas de ingreso mnimo para ser otorgadas por el gobiernoS descripcin de riesgos, seguros y garantas de cumplimiento que est dispuesto a suscribir el licitante.

")D.L) (

ES-.DI) DE L+ )CER-+ @ +SI6 +!I) DE L+ !) !ESI)

(51 +signacin de la !oncesin 3on anterioridad al anlisis de las propuestas hay que contar con un plazo prudencial para que los oferentes formulen preguntas y soliciten aclaraciones por escrito sobre cualquier aspecto de la licitacin y de la concesin futura. !as respuestas que d" la entidad a cada licitante deben hacerse conocer por parte de los restantes participantes. Hay que analizar la documentacin presentada por los oferentes respecto del capital, las contraprestaciones por el uso de la infraestructura, las plizas de cumplimiento, seriedad y responsabilidad civil y la simulacin de ingresos y gastos de las futuras sociedades. .qu es igualmente importante evaluar el grado de detalle que el oferente presenta en t"rminos tanto t"cnicos como contractuales. . mayor especificidad debe asignarse mayor punta e. 3riterio indispensable de evaluacin es el de la e#periencia del oferente en proyectos anteriores. . menudo es preferible pagar un precio algo ms alto que el mnimo propuesto por otro oferente, si el beneficiado cuenta con una e#periencia previa e#itosa en otros proyectos similares. Esta pauta tiene como fundamento el hecho de que un oferente sin e#periencia tiene una mayor probabilidad a priori de fracaso parcial o total. *or tanto, a mayor e#periencia, mayor punta e.

El procedimiento de evaluacin debe ser claro, sencillo e imparcial segn los t"rminos de referencia y los oferentes deben contar con informacin amplia y suficiente respecto a los criterios de seleccin. 3ualquier duda de alguno debe ser aclarada ante todos para garantizar el m#imo de transparencia en todo el proceso. .dems de asegurar un desarrollo no traumtico de la licitacin, el ceir la actuacin de la administracin a los criterios de transparencia, regularidad e informacin disminuye el riesgo de una demanda futura que pueda poner en peligro la concesin o implique desembolsos onerosos para el estado ba o la forma de indemnizaciones. El procedimiento ms indicado para la evaluacin de la licitacin es escoger las ofertas t"cnicas aceptables y otorgar la licitacin a quien, de entre "stos,presente la oferta econmica ms conveniente, dando algn peso en el punta e total a la e#periencia anterior e#itosa en proyectos anteriores. (5& Cirma del !ontrato El contrato que sur a del proceso de licitacin no puede ser cambiado en sus partes fundamentales durante el proceso de negociacin entre el Estado y el ad udicatario. El comit" interinstitucional debe fi ar un contrato modelo con un clausulado mnimo aplicable a todas las concesiones que se otorguen. . continuacin se proponen unas guas mnimas especficamente relevantes para los contratos de concesin que deben servir para preparar el contrato. . ellas hay que agregar las clusulas indispesables contempladas en el estatuto oficial de contratacin segn la legalidad vigente de cada pas)+5 ? !a compaa o consorcio beneficiado con el otrogamiento de la concesin debe construir, operar, administrar y hacerle mantenimiento al proyecto. .l t"rmino de la concesin debe transferir su propiedad al Estado.

)+

.ugenblic6, et. al., op. cit.

? !a estructura de la financiacin del proyecto debe ser tal que el porcenta e de la deuda no supere el 7AJ. 4i as se requiere el gobierno podr encargarse de suministrar la financiacin faltante. ? . pesar de la multiplicidad de participantes en la financiacin, las obligaciones son e#clusivas del consorcio escogido. ? El consorcio debe obligarse a poner el proyecto en operacin a un precio fi o 1que ser reeembolsado mediante la tarifa2 y en un plazo determinado. ? En principio los sobrecostos del proyecto que no est"n causados por fuerza mayor o por una medida del gobierno que lo afecte directamente sern cubiertos sin contraprestacin por el concesionario. ? En caso de que se requiera ampliar el plazo, o emprender obras adicionales necesarias inicialmente no contempladas, el concesionario puede pagar el principal e intereses de la deuda con cargo a un fondo estatal creado especficamente por el gobierno para esta concesin en particular o para todas. ? El gobierno garantizar al contratista un ingreso mnimo o una tarifa mnima. El monto preciso de cada una de estasa magnitudes depender del comportamiento de la demanda y de la estructura de la deuda del proyecto. ? En algunas obras puede disponerse de una clusula mediante la cual el gobierno y el concesionario renegocian cada cierto plazo un cambio de la tarifa o del ingreso mnimo, determinados mediante parmetros previamente definidos. ? !a tarifa se compondr del servicio de la deuda, los costos de operacin y los dividendos 1distribuidos segn una rentabilidad mnima acordada entre las partes2. Estos ltimos se pagarn en la divisa en que se hizo la suscripcin de las acciones. ? El concesionario podr repatriar su inversin al t"rmino de la concesin en la divisa en que se desembols al inicio.

? !as multas por incumplimiento del concesionario deben seguir el principio de erarquizacin llegando hasta la caducidad del contrato.

")D.L) * !) -R)L DEL !."PLI"IE -) *51 Institucionalidad Re=uerida En general conviene que la entidad encargada del control est" separada de la entidad que otorga la concesin. 4i esto no es posible, de todos modos al interior de la entidad deben asignarse estas funciones a dos unidades distintas. &e igual importancia es que la entidad o la unidad de control est" lista para funcionar al momento de entregar la concesin, aspecto de particular cuidado cuando se trata de reestructuraciones de sectores durante muy largo tiempo ba o propiedad pblica y en los cuales se tiene poca o ninguna e#periencia local del desempeo de los inversionistas privados. Esta entidad de control debera en el caso ideal estar en capacidad de contratar evaluaciones posteriores de las concesiones otorgadas por el 3omit" $nterinstitucional con firmas privadas que operen internacionalmente y que est"n especializadas en este tipo de auditoras o interventoras%A. *5& !ondiciones "Bnimas de !ontrol @.; El comit" regulador interinstitucional debe contar con un marco legal adecuado que le permita fi ar determinados parmetros que sirvan de gua a las entidades contratantes y las entidades de control en el proceso de seguimiento y control. @.' *articular atencin debe prestrsele al mantenimiento de la tarifa acordada, de tal manera que no se presenten abusos con el usuario. @.@ En los casos en los que el usuario paga directamente por el servicio al concesionista, el control de los ingresos de este por parte del gobierno debe ser ms estricto. @.: $gualmente importante es supervisar el mantenimiento que se le hace a la obra para que no quede obsoleta antes de tiempo.
%A

<ega, op. cit.

@., Es del espritu de las concesiones la transferencia de e#periencia y tecnologa del sector privado al estado. El gobierno debe, por tanto, designar un equipo que haga el empalme para cuando la concesin revierta a sus manos. *5E Seguimiento y Supervisin @.+ !a parte privada debe asumir el cumplimiento de las inversiones en los tiempos y en la forma contratada, as como el mantenimiento y operacin de la obra, con el fin de prestar los servicios oportunamente, con la calidad requerida y al precio acordado. !a responsabilidad privada se definir en t"rminos de resultados y no de procedimientos, de manera que se d" fle#ibilidad al sector privado para definir las me ores t"cnicas.
@.)A -odo

esquema de concesiones procura, entre otros, aumentar el nivel de

competencia a nivel de la industria o sector econmico de que se trate. Es muy importante, por tanto, contar con mecanismos regulatorios que impidan o desestimulen la integracin vertical de las nuevas empresas. En cualquier caso debe restringirse al m#imo la posibilidad de que sur an monopolios. 3onsecuentemente con lo anterior, en el caso de venta de activos pblicos en empresas de un sector donde se otorgan concesiones, el gobierno debe propender por una democratizacin de la estructura accionaria%). @.)) !a entidad encargada del control debe establecer un cronograma detallado y uno procedimientos precisos para el seguimiento y la supervisin de la concesin, aprobados por el comit" interinstitucional y divulgado ampliamente entre los concesionarios. *51& "ultas

8ainboim, Evaluacin de los efectos de la privatizacin de los puertos colombianos, 4antaf" de 0ogot, )++,
%)

0a o el principio de erarquizacin, siempre que el concesionario incurra en una causal de sancin o de multa, estas deben hacerse efectivas sin retardo por parte de la entidad estatal encargada del control de la concesin. 4i es preciso, el marco legal debe incluir disposiciones que hagan obligatorio para los funcionarios aplicar tales sanciones o multas y a su vez sancionen su no aplicacin. *5* 6arantBas Hay que definir con precisin los mecanismos y plazos para el pago de las indemnizaciones y el esquema de resolucin de controversias. Entre las diversas garantas deben considerarse las de ingreso mnimo, que se usa sobre todo en proyectos de infraestructura vial, la de contratos de suministro en el caso de la energa el"ctrica y la de sobrecostos de construccin. =a que el propsito de la garanta es asegurar la liquidez y rentabilidad del proyecto, estas deben apuntalarse con cr"ditos subordinados, plizas de seguros o un fondo autnomo de garantas de proyectos de infraestructura. !a inversin desembolsada debe reconocerse en caso de terminacin del contrato y para esto puede acudirse a esquemas en los que participen entidades e#tran eras o internacionales. !os recursos que respaldan las garantas otorgadas deben ser incluidos en los presupuestos de las entidades contratantes. *5D !aducidad de las !oncesiones 3uando la concesin caduca, la propiedad de la misma es transferida del sector privado al gobierno. Es importante, por tanto, aclarar de qu" clase de propiedad se trata y sus caractersticas. *uede suceder que haya que transferir toda la propiedad, esto es,

construcciones, equipos y lotes, o solamente parte de ella ya que, por e emplo, durante todo el perodo el gobierno se reserv la propiedad sobre la tierra, etc %%. 4i el gobierno hace un pago a los concesionarios, este debe estar basado en un simple Tvalor de rescateT de la inversin que asegure la rentabilidad acordada a los inversionistas y no en el valor real de mercado, el cual puede ser bastante mayor. !a transferencia al gobierno debe estar precedida de un estudio para evaluar el estado de la misma y uzgar si el concesionario cumpli en la medida e#igida con el compromiso de mantenerla en buen estado y con capacidad de operar.

%%

.ugenblic6, et. al., op. cit.

Ejemplo 1 EL !+S) DE L+ PRI0+-IF+!I) DE L)S P.ER-)S !)L)"1I+ )S 8-omado de Cain$oim @aGer Israel? HEvaluacin de los efectos de privati4acin de los puertos colom$ianos so$re el $ienestar social y so$re la competitividad en la operacinI2 El proceso de privatizacin de los puertos colombianos se llev a cabo entre )++) y )++'. Hasta entonces los puertos eran administrados por la empresa estatal 3C!*(EI-C4. En la d"cada de los ochenta el despempeo de esta fue desastroso, tanto en t"rminos de los resultados financieros como en la operacin misma. En )++A el tiempo de espera era el doble del tiempo de espera en otros puertos latinoamericanos, la subutilizacin de los muelles era ostensible 1hasta :AJ sin laborar en tiempo disponible en 3artagena2, la planta de personal era ms de dos veces ms grande de lo necesario, las convenciones colectivas eran muy onerosas, las tarifas se contaban entre las ms altas del mundo, el sector privado incurra sistemticamente en sobrecostos para aligerar la movilizacin de la carga y, como si esto fuera poco, el uso del espacio fsico era inadecuado. El ob etivo de la reestructuracin del sistema portuario fue la creacin de un sistema basado en una estructura verdaderamente competitiva del mercado en sus diferentes componentes. !a competencia entre las diferentes zonas permite que la carga sea movilizada a trav"s del puerto que ofrece me or servicio a menor costo. !os tres soportes fundamentales de la reestructuracin fueron5 !a liquidacin de 3olpuertosS la creacin de la 4uperintendencia 9eneral de *uertos como entidad estatal encargada de la regulacin, vigilancia y control de la actividad portuariaS y la creacin de 4ociedades *ortuarias y Cperadores *ortuarios, las primeras son sociedades annimas de carcter oficial, mi#to o privado a quienes se otorga concesin para construir, mantener y administrar puertos, los segundos son empresas que prestan servicios en los puertos directamente relacionados con la actividad portuaria, tales como cargue, descargue, almacenamiento, dragado, etc. Es evidente que los avances son significativos, si se compara la situacin actual con el perodo en el cual los puertos estuvieron ba o la administracin estatal e#clusiva. El proceso de entrega de los puertos en concesin al sector privado ha resultado en una reduccin fuerte de las tarifas. *ara los contenedores las tarifas ya son muy competitivas y al aplicar los descuentos por movilizacin de carga estn por deba o de las tarifas de otros puertos de la regin. En el caso de graneles y de muella e an se presentan tarifas muy elevadas respecto al promedio regional. !a privatizacin ha producido una mayor fle#ibilidad y capacidad de respuesta al mercado internacional por parte de los puertos colombianos. !a privatizacin y entrega en concesin aisladamente consideradas no aumentan la eficiencia ni eliminan los monopolios. Es tarea de la 4uperintendencia 9eneral de *uertos velar por el mantenimiento y profundizacin de una estructura mnimamente competitiva en el sistema portuario, requisito indispensable para mantener el ritmo de renovacin que e#ige el mercado actualmente.

&ada la orientacin del mercado de carga hacia los contenedores, se requiere un esfuerzo notable en la modernizacin de los puertos colombianos para adaptarlos a esta modalidad, que cada da adquiere mayor importancia y que en pocos aos ser visiblemente predominante. *or ltimo, la reestructuracin de los puertos no es un fin en s mismo. Ella debe estar acompaada de algunas medidas que an estn por concretarse, en particular, la e ecucin y profundizacin del plan vial para que el interior del pas quede efectivamente conectado con los mercados internacionales, la creacin de centros de transferencia y consolidacin de la carga, y en general, el diseo de un sistema de transporte que contemple las diversas modalidades, a saber, puertos, ferrocarriles, algunos ros y las intercone#iones por carretera entre aeropuertos con capacidad para la movilizacin internacional de la carga.

EAE"PL) & EL P.E -E S)1RE EL RI) -+"ESIS# . +PLI!+!I) DEL "0PI !+S) EJI-)S) DE

!a construccin y operacin del puente colgante sobre el ro -mesis, Fueen Elizabeth $$, fue otorgada por el gobierno ingl"s hace diez aos a un consorcio formado por las firmas Ulein>ort?0enson, -rafalgar House, 0an6 of .merica y *rudential .ssurance ba o la metodologa del /<*$. . pesar de que el gobierno no dio garanta alguna de trfico mnimo y tratarse de un proyecto vial interurbano, el consorcio consigui allegar todos los recursos necesarios por concepto de deuda para esta inversin, cerca de )+A millones de libras esterlinas. .unque la concesin tena un plazo m#imo de veinte aos, se calcula que el puente, el cual se dio al servicio en )++), revertir al Estado en unos 7 aos. &ebido a este "#ito se abri otra licitacin ba o el mismo m"todo para construir y operar un puente sobre el ro 4evern con un costo apro#imado de ;AA millones de libras esterlinas. 3omo en el caso de su predecesora, el consorcio ganador de esta nueva concesin logr allegar todos los recursos necesarios ba o la modalidad de deuda sin contar con garanta alguna por parte del gobierno. *ara los inversionistas en ambos casos fue decisivo el plazo variable, pues de esta manera podan reducir el riesgo ya que cualquier cada de la demanda habra sido compensada con una ampliacin del plazo. &e este modo pudo tambi"n el gobierno deshacerse de la obligacin de otorgar garantas de ingresos mnimos. Es importante anotar que los inversionistas estaban dispuestos a renunciar a las rentas e#traordinarias que se habran presentado si la concesin hubiese sido de plazo fi o y el volumen de trfico hubiese sido superior al esperado. Este caso arro a luz sobre la aplicabilidad de ambos m"todos de acuerdo con las circunstancias. En general podra decirse que un inversionista con muy buenas cone#iones en el gobierno yEo con una ba a aversin al riesgo preferira el m"todo de plazo fi o. *or el contrario, un inversionista con una alta aversin al riesgo preferira el m"todo del /<*$ con plazo variable. /ientras que el entorno europeo se adapta ms a este ltimo, el latinoamericano se parece ms al primero. En ambos casos sigue en pie el principio de que el gobierno debe traba ar muy activamente en la reduccin del riesgo percibido.

EAE"PL) ' EL PL+ DE !) !ESI) ES P+R+ S+ -I+6)# . EAE"PL) !L+R) DEL P)-E !I+L DE L+ .-ILIF+!I) DE !) !ESI) ES 0I+LES 1-omado de 9utierrez Hector, (rban -ransport $nfraestructure 3oncessions in 3hile, Estudios de Economa, vol %;, agosto de )++:2 El *lan de 3oncesiones para 4antiago fue anunciado en marzo de )++@ e incluye ): proyectos de concesin para un perodo de siete aos. !os proyectos equivalen a una inversin de ,@A millones de dlares y cubren un rea apro#imada de ;%@ 6ilmetros de los cuales ):A son nuevos. !a estrategia adoptada ha sido el incremento en la capacidad mediante la construccin de nuevas vas y la adecuacin de otras y el mane o del trfico con inversiones menores en las vas restantes. El mane o de trfico mediante polticas de introduccin de pea es sobre vas e#istentes con altos niveles de congestin o leyes e#tremas para forzar a los vehculos a no transitar en las calles han demostrado tener limitadas posibilidades. &e esta forma la poltica propuesta tiene el potencial de dar solucin a los problemas de congestin, logrando que el sector privado participe en una parte importante del financiamiento y buscando siempre la mayor eficiencia traducida en ba os costos y ba as tarfas. El efecto esperado es que una parte del trfico seleccione las vas por concesin pagando las tarfas correspondientes, y la disminucin de la congestin de las vas e#istentes. (n proceso cuidadoso de concesin incluye la seleccin de los ms ba as tarfas, la reduccin m#ima de garantas del gobierno y el refuerzo de derechos de propiedad. &ebe incluir adicionalmente clausulas que de fle#ibilidad a los contratos y que permita inclusive compra por parte del 9obierno de los contratos de concesin. !a e#periencia 3hilena es amplia en este aspecto y el caso del *lan de 3oncesiones de 4antiago indica el potencial que e#iste para la solucin de problemas viales de las grandes urbes mediante procesos de concesin.

EAE"PL) (

1I1LI)6R+CI+ .ugenbli6 /ar6 and 3uster 4cott, -he 0uild, Cperate and -rasnfer .proach to infraestructure pro ects in developing countries, Dor6ing papers '+7, .ugust )++A. 3epal, &ivisin de -ransporte, K !a reestructuracin de empresas pblicas5 El caso de los puertos de .merica !atina y el 3aribe, CB(&$, ulio de )++% 3aminos, (n nuevo enfoque para la gestin y conservacin de redes viales, 3E*.!, 9-O 3oinvertir, K*rofiles of pro ects programmed for tender bet>een uly )++: and une )++,L, 3oinvertir, &epartamento Bacional de *laneacin, septiembre de )++:, 4antafe de 0ogota, 3olombia &evlin Iobert, K!as privatizaciones y el bienestar social en .merica !atinaL en K&espues de las privatizaciones, hacia el estado regulador, /uos Cscar 1editor2, 3$E*!.B, 4antiago de 3hile, marzo de )++;. Engel Eduardo, 8isher Ionald and 9aletovic .le#ander, High>ay 8ranchising5 *itfalls and opportunities, .merican Economic Ievie>, <ol 7, Bo % /ayo )++,. 8ainboim =a6er $srael, KEvaluacin de los efectos de privatizacin de los puertos colombianos sobre el bienestar social y sobre la competitividad en la operacinL, &B*, 4antafe de 0ogot, mayo %A de )++,. 9erencia de *articipacin privada en $nfraestructura fsica, KIeporte semestral de avance en inversin privada en infraestructuraL, 1varios nmeros2 &epartamento Bacional de *laneacin, 4antafe de 0ogot, 3olombia. 9utierrez Hector, (rban -ransport $nfraestructure 3oncessions in 3hile, Estudios de Economa, vol %;, agosto de )++:. Mones !eroy, -andon *an6a y <ogelsang $ngo, K4elling 4tate C>ned Enterprises5 . 3ost?0enefit .pproachL en *rivatization and 3ontrol of 4tate?C>ned Enterprises -he Dorld 0an6, Dashington &.3. )++). /inisterio de Cbras *blicas de 3hile, K(na gran va para el &esarrollo de todos, guia de concesionesL, /inobras pblicas de 3hile )++,. /inisterio de Cbras *blicas de 3hile, K&ecreto supremo /C* Bo %'A de )++), Ieglamento ley de concesiones de obras pblicasL, 4antiago de 3hile )++%. /inisterio de Cbras *blicas de 3hile, *rograma 9eneral de 3oncesiones, 4antiago de 3hile )++,. Ievelo Morge, <envenuto *edro, K3oncessions of 0us>ay to the private sector5 -he 4ao *aulo /etropolitan region e#perienceL Dorld 0an6, Dashington &.3. )++@

<alenzuela !uis 3arlos, 4istemas de 3oncesin y eficiencia del mercado, ponencia presentada al seminario K*rivatizacin Iegulacin y reforma de la seguridad social5 E#periencia colombiana e $nternacional, 4antafe de 0ogot )A de mayo de )++'. Dhite *eter, -ough 4tephen, K.lternative -endering 4ystems and &eregulation in 0ritainL, Mournal of transport economics and policy, septiembre )++@