JOS E DUARDO C ASSIOLATO / H ELENA M ARIA MARTINS L ASTRES

SISTEMAS DE INOVAO E DESENVOLVIMENTO as implicaes de poltica

JOS EDUARDO CASSIOLATO HELENA MARIA MARTINS L ASTRES

Resumo: A partir da discusso sobre uma co-evoluo das idias conceituais e analticas a respeito do processo inovativo e da formulao de polticas nos pases mais desenvolvidos, este texto argumenta que a incompreenso das particularidades do processo inovativo e de suas conseqncias para o desenvolvimento tem levado a equvocos que impedem avanar no sentido de propor e implementar polticas que dem conta dos desafios e oportunidades colocados atualmente sociedade e economia brasileiras. Palavras-chave: Inovao. Desenvolvimento. Poltica industrial e tecnolgica. Abstract: Starting with a discussion about a co-evolution of conceptual and analytical ideas about innovation process and the design of industrial and technological policies in developed countries, paper argues that the misunderstanding of the specificities of the innovation process has led to design and implementation of adequate policies to deal with the threats and opportunities faced by Brazilian economy and society. Key words: Innovation. Development. Industrial and technological politics. the the the the

um perodo marcado pela crescente incorporao de conhecimentos nas atividades produtivas, a inovao passou a ser entendida como varivel ainda mais estratgica para a competitividade de organizaes e pases. Estes tm enfrentado as mudanas dela decorrentes de forma diferenciada, tendo em vista suas especificidades histricas e socioeconmicas e as possibilidades permitidas pela sua insero geopoltica. Alguns pases tm obtido melhores resultados tanto em termos do aproveitamento das oportunidades apresentadas, como pela superao das dificuldades inerentes ao processo de transformao. Este trabalho argumenta que esses pases conseguiram definir e implementar novas estratgias capazes de reforar e ampliar suas polticas cientficas, tecnolgicas e industriais. Essas polticas realam a mobilizao dos processos de aquisio e uso de conhecimentos e de capacitaes produtivas e inovativas como

parte integrante fundamental de suas estratgias de desenvolvimento. Tal mobilizao estruturada a partir do conceito de sistemas de inovao. Na segunda metade dos anos 90, a palavra mgica inovao chegou ao Brasil, mas parece ainda no ter sido assimilada e talvez sequer bem compreendida. De fato, ela tem sido includa na agenda das polticas industriais e tecnolgicas. Porm, no se percebem resultados mais concretos das polticas implementadas, e o desempenho inovativo da economia brasileira continua modesto. Na maioria das vezes, o padro de inovao que ocorre na economia brasileira ainda defensivo e adaptativo. A exceo se encontra em segmentos da agroindstria (devido ao papel da Embrapa e s especificidades do processo de gerao e difuso de inovaes na agricultura), em algumas atividades historicamente percebidas como estratgicas e naquelas em que o papel do Estado foi

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fundamental na constituio de sistemas de inovao e que se mantm sob controle nacional, como o setor de petrleo e o aeronutico. Este texto argumenta que a incompreenso das particularidades do processo inovativo e de suas conseqncias para o desenvolvimento tem levado a equvocos que impedem avanar no sentido de criar propostas e implementaes polticas que dem conta dos desafios e oportunidades colocados atualmente sociedade e economia brasileira. O texto est organizado da seguinte maneira: o item 2 apresenta uma breve discusso da co-evoluo das idias conceituais e analticas sobre o processo inovativo e a formulao de polticas nos pases mais desenvolvidos. Esta co-evoluo centra-se, por um lado, no entendimento da inovao no como um ato isolado por parte de uma empresa ou organizao individual, mas sim como um processo sistmico e interativo e, por outro lado, na reformulao das polticas voltadas inovao a partir de tais concepes. Esse item tambm argumenta que a abordagem neoschumpeteriana de sistemas de inovao apresenta importantes pontos de conexo com a literatura estruturalista latino-americana produzida a partir do final dos anos 40, especialmente no mbito da Comisso Econmica para a Amrica Latina. O item 3 apresenta argumentos sobre a vantagem da abordagem de sistemas de inovao, tanto para tratar a realidade de pases como o Brasil, mas principalmente para orientar a definio e implementao de poltica. O item 4 argumenta que h importantes conexes entre o enfoque neo-schumpeteriano em sistemas de inovao e o pensamento latino-americano sobre desenvolvimento. O item 5 apresenta as novas polticas implementadas pelos pases mais avanados a partir do referencial de sistemas de inovao. O item 6 discute os principais desafios a serem superados por pases em desenvolvimento para definir e colocar em prtica polticas voltadas a sistemas de inovao. A CO-EVOLUO DAS IDIAS SOBRE INOVAO E DAS POLTICAS INDUSTRIAIS E TECNOLGICAS Sabe-se que at mesmo economistas que colocaram o processo de inovao no centro de suas teorias de desenvolvimento, como Joseph Schumpeter, no o estudaram em profundidade. apenas a partir do final dos anos 60 que, atravs de diversos estudos empricos houve um avano da compreenso sobre o significado da inovao. At

ento, a inovao era vista como ocorrendo em estgios sucessivos e independentes de pesquisa bsica, pesquisa aplicada, desenvolvimento, produo e difuso (viso linear da inovao). Geralmente a discusso sobre as fontes mais importantes de inovao polarizava-se entre aqueles que atribuam maior importncia ao avano do desenvolvimento cientfico (science push) e os que destacavam a relevncia das presses da demanda por novas tecnologias (demand pull). Nas dcadas seguintes, ocorre uma reviso em tal conceituao: amplia-se a compreenso deste conceito. A inovao passou a ser vista no como um ato isolado, mas sim como um processo de aprendizado no-linear, cumulativo, especfico da localidade e conformado institucionalmente. Essa reviso foi muito influenciada por dois grandes programas de pesquisa emprica. O primeiro foi o Projeto SAPPHO realizado sob a coordenao de Chris Freeman no Science and Technology Policy Research SPRU da Universidade de Sussex. Utilizando como metodologia uma metfora da pesquisa em biologia, o projeto comparou 50 inovaes que tinham obtido sucesso1 com aquelas que no se concretizaram2 . Os resultados (ROTHWELL et al., 1974) sugeriram que algumas poucas caractersticas explicavam as diferenas entre sucesso e falha. Alm de registrar a importncia das diferentes atividades internas firma (produo, marketing, vendas etc.) e tambm enfatizar a importncia do ambiente nacional, o projeto apontou como principais atributos dos casos de sucesso: as ligaes com fontes externas firma de informao cientfica e tecnolgica os inovadores que tinham obtido sucesso, apesar de possuir seu prprio laboratrio interno de P&D faziam uso considervel de fontes externas, enquanto os casos de insucesso eram caracterizados por falhas de comunicao com as mesmas; e a preocupao com as necessidades dos usurios e formaes de redes inovaes que falharam eram caracterizadas por falta de comunicao com os usurios, ao passo que as que tinham tido sucesso caracterizaram-se por tentativas explcitas de entender as necessidades dos usurios, quase sempre atravs de processos cooperativos e interativos. Enquanto o SAPPHO dirigiu a anlise para a inovao, a Yale Innovation Survey YIS realizada nos EUA concentrou-se no entendimento das estratgias das grandes empresas norte-americanas para o desenvolvimento de novos produtos e processos. Os resultados da YIS demonstraram a extrema importncia, para a inovao, da acumulao de capacitaes internas, fundamentais para

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que as empresas pudessem interagir com o ambiente externo. Mostraram tambm que a engenharia reversa era uma forma utilizada pela grande maioria das empresas norteamericanas para apropriao de conhecimentos gerados na economia como um todo. Nesse sentido, evidenciou-se a relevncia de fontes de informao externas firma, em particular as associadas, principalmente, aos fluxos de conhecimento entre agentes produtivos da mesma cadeia de produo e, em escala reduzida, universidade. Os resultados da YIS mostraram ainda que a freqncia e intensidade das relaes de cooperao dependem significativamente de polticas pblicas direta ou indiretamente voltadas para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico (KLEVORICK et al., 1995) e apresentam significativas diferenas por reas cientficas, setores de atividade e natureza das inovaes.3 Estes estudos empricos demonstraram, pela primeira vez, a importncia de redes formais e informais de inovao, mesmo que a palavra rede no fosse utilizada. Tais trabalhos representam, de fato, os pilares bsicos sobre os quais, nos ltimos 25 anos, vem sendo desenvolvida uma teoria da inovao. A ligao dessa idia com a conceituao do processo inovativo e com as propostas de polticas de inovao ocorre atravs do Directorate for Science Technology and Industry (DSTI) da OECD. Mais especificamente: atravs da formao de um grupo ad hoc de assessoramento em Cincia, Tecnologia e Competitividade que contava com Franois Chesnais (do prprio DSTI), Christopher Freeman, Keith Pavitt (ambos ex-integrantes do DSTI) e Richard Nelson, entre outros. O grupo produziu Technical Change and Economic Policy (OECD, 1980) sem dvida o primeiro documento de poltica de inovao elaborado por um organismo internacional a desafiar as interpretaes macroeconmicas tradicionais para a crise dos anos 70 e que enfatizou o papel das novas tecnologias para sua eventual superao: a difuso da eletrnica para os demais setores industriais e de servios resultar em uma economia onde a tecnologia influencie a inovao em toda a parte (OECD, 1980, p. 48). O carter sistmico da inovao j era reconhecido nos documentos de trabalho do grupo:
the coupling mechanisms between the education system, scientific institutions, R&D facilities, production and markets have been an important aspect of the institutional changes introduced in the successful national innovation systems (FREEMAN, 1982a).

Mais ainda: foi naquele momento (incio dos anos 80) que se reconheceu, tambm nos pases avanados, que as decises e estratgias tecnolgicas so dependentes de fatores muito mais amplos como aqueles relativos aos setores financeiros, sistemas de educao e organizao do trabalho (sinalizando j uma definio de sistema nacional de inovao). interessante perceber que conforme observado por diversos autores latino-americanos e caribenhos, desde os anos 70 , para entender a dinmica do desenvolvimento industrial e tecnolgico e propor polticas adequadas para sua mobilizao, fundamental considerar e atuar sobre os condicionantes do quadro macroeconmico, poltico, institucional e financeiro especfico de cada pas. A percepo fundamental que levou a esta nfase foi a observao de que esse contexto nos pases menos desenvolvidos (PMDs) constitui-se em importante poltica implcita, que pode dificultar e at anular as polticas explcitas especficas (HERRERA, 1971).4 Mais significativo, porm, que estes trabalhos particularmente os de Chris Freeman (1982a, 1982b) associam essas idias sobre o processo inovativo ao surgimento do novo paradigma tecnolgico proveniente da idia da evoluo do capitalismo em termos de ondas de crescimento e depresso de longo prazo, de que h necessidade de iniciativas governamentais para se dar conta da incerteza e de um pressuposto (certamente polmico no contexto da OCDE) de que o livre comrcio seria desvantajoso para pases menos desenvolvidos. O passo seguinte, de maior impacto, foi a proposta, no Sundquist Report (OECD, 1988), de se adotar uma abordagem integrada para questes sociais, econmicas e tecnolgicas com evidentes implicaes para a formulao de polticas. No mesmo ano foi publicada a clssica coletnea Technical Change and Economic Theory (DOSI et al., 1988), que introduziu na literatura acadmica a idia de sistemas de inovao. O DSTI implementou o programa TEP (the TechnologyEconomy Programme) durante o perodo 1989 1992. Esse programa teve o efeito de, pela primeira vez, transplantar para os documentos de polticas da OCDE as novas idias sobre sistemas de inovao que iam surgindo a partir das pesquisas anteriormente mencionadas. Principalmente no seu documentosntese final Technology and the Economy: The Key Relationships (OECD, 1992b), foram introduzidos os conceitos fundamentais advindos dos estudos de inovao formao de redes de cooperao, parcerias estratgicas, spillovers , a importncia do conhecimento tcito. Com maior significado de longo prazo na discusso e

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implementao de polticas, foi introduzido o conceito de sistema nacional de inovao.5 Essas evolues tiveram como conseqncia a maior relevncia dada aos estudos de polticas da OCDE, s ligaes e conexes dentro dos sistemas nacionais de inovao, assim como a imediata nfase da viso sistmica nas propostas de polticas inovadoras. Este um ponto que ser discutido em detalhe mais adiante. Aqui deve-se destacar apenas a dupla caracterstica das novas polticas: a inovao passa a ser o mais importante componente das estratgias de desenvolvimento (e no apenas das polticas de C&T ou das polticas industriais); e as polticas a ela direcionadas passam a ser entendidas como polticas direcionadas a sistemas de inovao. O foco em conhecimento, aprendizado e interatividade deu sustentao idia de sistemas de inovao (LUNDVALL, 1992; 1995; FREEMAN, 1988), destacando
os ambientes nacionais ou locais onde os desenvolvimentos organizacionais e institucionais produzem condies que permitem o crescimento de mecanismos interativos nos quais a inovao e a difuso de tecnologia se baseiam (OECD, 1992a, p. 238).

A UTILIDADE DO CONCEITO DE SISTEMAS DE INOVAO As razes que explicam porque a abordagem de sistemas de inovao (SI) atraiu tanto interesse como ferramenta que permite compreender e orientar os processos de criao, uso e difuso do conhecimento,6 esto relacionadas ao renascimento do interesse em compreender as mudanas tcnicas e as trajetrias histricas e nacionais rumo ao desenvolvimento. Foi particularmente relevante o fato de o conceito ter sido criado e desenvolvido em meados dos anos 80, exatamente quando tomava corpo, e rapidamente se difundia, a tese sobre a acelerao da globalizao econmica que, inclusive, foi associada hiptese de uma certa tendncia ao tecnoglobalismo. O desenvolvimento desta abordagem reforou o foco no carter localizado (e nacional) da gerao, assimilao e difuso da inovao em oposio idia simplista de um suposto tecnoglobalismo. A capacidade inovativa de um pas ou regio vista como resultado das relaes entre os atores econmicos, polticos e sociais, e reflete condies culturais e institucionais prprias. Ao se incorporarem e consolidarem os novos modos de compreenso de inovao, privilegia-se a produo baseada na criatividade humana ao invs das trocas comerciais e da acumulao de equipamentos e de outros recursos materiais e a inovao e o aprendizado passam a ser caracterizados como processos interativos com mltiplas origens. Portanto, reforada a relevncia das inovaes incrementais e radicais e a complementaridade entre elas, assim como entre as inovaes organizacionais e tcnicas e suas distintas fontes internas e externas empresa. Esta, por sua vez, vista como uma organizao inserida em ambientes socioeconmicos e polticos que refletem trajetrias especficas. Assim, cada caso deve ser entendido de acordo com suas peculiaridades, sua posio e seu papel nos contextos nacional e internacional, para que se avalie qual deve ser a estratgia mais apropriada a seu desenvolvimento. Alm da compreenso da natureza sistmica da inovao, destaca-se tambm a importncia da anlise das dimenses micro, meso e macroeconmicas, assim como a das caractersticas das esferas produtiva, financeira, social, institucional e poltica. Argumenta-se que, tambm aqui, o enfoque sistmico permite considerar o modo de insero dos diferentes pases na economia e na geopoltica mundial. Outro avano crucial consolidado na abordagem de SIN refere-se constatao de que o conceito de inovao no

O sistema de inovao conceituado como um conjunto de instituies distintas que contribuem para o desenvolvimento da capacidade de inovao e aprendizado de um pas, regio, setor ou localidade e tambm o afetam. Constituem-se de elementos e relaes que interagem na produo, difuso e uso do conhecimento. A idia bsica do conceito de sistemas de inovao que o desempenho inovativo depende no apenas do desempenho de empresas e organizaes de ensino e pesquisa, mas tambm de como elas interagem entre si e com vrios outros atores, e como as instituies inclusive as polticas afetam o desenvolvimento dos sistemas. Entende-se, deste modo, que os processos de inovao que ocorrem no mbito da empresa so, em geral, gerados e sustentados por suas relaes com outras empresas e organizaes, ou seja, a inovao consiste em um fenmeno sistmico e interativo, caracterizado por diferentes tipos de cooperao. Com relao a esse ltimo ponto, conclui-se que esses sistemas contm no apenas as organizaes diretamente voltadas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, mas tambm, e principalmente, todas aquelas que, direta ou indiretamente afetam as estratgias dos agentes. Um corolrio de tal entendimento que, por exemplo, o setor financeiro e as polticas macroeconmicas mais amplas passam tambm a ser objeto de preocupao e ao dos policy-makers.

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se restringe a processos de mudanas radicais na fronteira tecnolgica, realizados quase que exclusivamente por grandes empresas atravs de seus esforos de pesquisa e desenvolvimento (P&D). So importantes as conseqncias do reconhecimento de que a inovao se estende para alm das atividades formais de P&D e inclui novas formas de produzir bens e servios, que lhe so novos, independentemente do fato de serem novos, ou no, para os seus competidores domsticos ou estrangeiros. Essa percepo ajuda a evitar diversas distores, incentivando os policy-makers a adotarem uma perspectiva mais ampla sobre as oportunidades para o aprendizado e a inovao em pequenas e mdias empresas (PMEs) e tambm nas chamadas indstrias tradicionais. As implicaes dessas polticas so significativas, particularmente, em relao aos PMDs. Este tipo de abordagem revela-se de muita utilidade para esses pases. Ao invs de ignorar as especificidades dos diferentes contextos e atores locais, os principais blocos do enfoque em sistemas de inovao exigem que elas sejam captadas e analisadas. A contextualizao na anlise do processo de aprendizagem e capacitao tem particular importncia para pases e regies menos desenvolvidos. Aqui reiteramos que, na discusso sobre gerao e uso de conhecimentos de relevncia para fins econmicos, o contexto importa e a geopoltica ainda mais. A nfase em tratar a inovao como um processo cumulativo e especfico ao contexto determinado permite desmistificar, por exemplo, idias simplistas sobre as possibilidades de gerar, adquirir e difundir tecnologias em pases menos desenvolvidos. Tal nfase torna claro que a aquisio de tecnologia no exterior no substitui os esforos locais. Ao contrrio, necessrio muito conhecimento para poder interpretar a informao, selecionar, comprar (ou copiar), transformar e internalizar a tecnologia importada. Outro aspecto essencial para todos os pases, especialmente os menos desenvolvidos, o papel central dado inovao para a competitividade dinmica e sustentvel (COUTINHO; FERRAZ, 1994). Esta contrasta com a usual prioridade dada explorao das vantagens competitivas tradicionais (como baixos custos de mo-de-obra e de explorao de recursos naturais sem uma perspectiva de longo prazo e manipulao da taxa de cmbio), as quais Fajnzylber (1988) chamou de esprias. Este mais um exemplo das coerncias identificadas entre a abordagem utilizada em sistemas de inovao e o pensamento latinoamericano sobre desenvolvimento. Explicitar essas conexes torna-se um tema relevante para este texto, tendo em

vista as implicaes e propostas de polticas delas decorrentes. CONEXES ENTRE O ENFOQUE EM SISTEMAS DE INOVAO E O PENSAMENTO LATINOAMERICANO SOBRE DESENVOLVIMENTO Inicialmente deve ser ressaltado o fato de que os fundamentos de ambas as escolas coincidem com a tradio de abordagem da realidade econmica cujo foco principal a produo ao invs da troca, como na viso clssica dos fisiocratas (REINERT; REINERT, 2003). Essa tradio, cujas razes podem ser encontradas na Itlia renascentista (SERRA, 1616), sugere que a riqueza se origina de fontes imateriais: fundamentalmente, da criatividade (conhecimento) e que a acumulao de ativos ocorre por meio da incorporao de novas tecnologias que alteram o estoque do conhecimento (inovao). a partir da nfase inicial no conhecimento e nos retornos crescentes a ele associados que podem ser descritos os mecanismos positivos de retro-alimentao na economia, que levam a ciclos virtuosos de desenvolvimento num sistema nacional. A idia da especificidade nacional presente nos trabalhos renascentistas caracterstica tambm das vises cepalina e neo-schumpeteriana especialmente a partir das conexes com os trabalhos da escola alem, em particular em List (1856) que tambm j enfatizava a percepo sistmica.7 Portanto, para ambas as vises, os processos de desenvolvimento econmico so caracterizados por profundas mudanas estruturais na economia, a partir de descontinuidades tecnolgicas que afetam e tambm so afetadas pela estrutura produtiva, social, poltica e institucional de cada nao, sendo que cada uma delas apresenta suas especificidades. Como no linear e seqencial, o desenvolvimento um processo nico, que depende de aspectos que envolvem suas especificidades polticas, econmicas, histricas e culturais. Ele ocorre a partir de mudanas estruturais de longo prazo, que geram rupturas com os padres historicamente estabelecidos. Tanto a teoria, quanto as recomendaes de poltica so altamente dependentes de cada contexto particular. Assim, a produo (e, portanto, a atividade econmica), nas duas vises, est fortemente enraizada na sociedade. As formulaes centrais de Prebisch e dos neo-schumpeterianos convergem, ainda, num ponto normalmente ignorado pela literatura: para a dualizao do sistema

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capitalista, para a idia de que a evoluo do sistema produz, por um lado, o desenvolvimento econmico sistmico e virtuoso e, por outro, o subdesenvolvimento. Embora esse carter dual seja geralmente associado escola cepalina, diversos autores (REINERT, 1996; MYRDAL, 1957) enfatizam que os trabalhos de Schumpeter tambm sugerem a existncia de uma distribuio desigual dos ganhos advindos do progresso tcnico, que tem razes tanto internas (conflitos de capital e trabalho para a apropriao de tais ganhos), quanto, principalmente externas. As fontes externas de tal distribuio desigual tm importantes conotaes geopolticas e ocorrem com os pases mais avanados concentrando os avanos na fronteira tecnolgica e se especializando na produo e distribuio de bens e servios mais sofisticados e os subdesenvolvidos naqueles caracterizados por baixa produtividade e baixo valor agregado. Myrdal, numa concepo claramente estruturalista indica que a outra face dos crculos virtuosos de desenvolvimento eram os crculos viciosos de subdesenvolvimento e os efeitos perversos produzidos na economia mundial. Da a viso cepalina que sugeria que a ruptura com um padro de especializao baseado na produo e exportao de produtos primrios com estas caractersticas somente poderia ocorrer a partir da incorporao, na regio, dos benefcios da segunda revoluo industrial. Nesse sentido, a nfase dada industrializao como elemento propagador do processo de desenvolvimento da regio por autores como Furtado e Presbisch exatamente a mesma que aquela dada revoluo das novas tecnologias pelos neo-schumpeterianos. Assim, uma atualizao da viso cepalina dos anos 50 (que enfatizava a importncia da industrializao na Amrica Latina) encontra-se na viso neo-schumpeteriana que discute a maneira como mudanas nos paradigmas tcnico-econmicos alteram a fronteira tecnolgica e criam novos conjuntos de padres, prticas e processos produtivos. A resoluo dos conflitos entre a emergncia do novo paradigma e a estrutura institucional anterior exigiria, em ambas as vises, um papel diferenciado dos Estados nacionais. Nas duas teorias, o papel do Estado fundamental para o desenvolvimento. Nega-se a viso neoclssica tradicional que considera os mercados como se surgissem espontaneamente, caracterizados por uma pretensa auto-organizao. Para cepalinos e neo-schumpeterianos, a emergncia dos mercados resultado de intervenes de poltica estabelecidas tanto do lado da oferta (desenvol-

vimento de instituies, quadro de referncias legal, estabelecimento de infra-estrutura, etc.), quanto do lado da demanda. AS NOVAS POLTICAS DE INOVAO Conforme foi mostrado em outros textos, mesmo durante o auge do neoliberalismo, os Estados jamais deixaram de intervir fortemente para fomentar o desenvolvimento produtivo e tecnolgico e a expanso de setores estratgicos para a dinmica estrutural, mesmo que estas polticas fossem camufladas por imperativos estratgico-militares (ERBER; CASSIOLATO 1995). Na maior parte dos casos, as novas polticas incluem o desenvolvimento e difuso de novas tecnologias por meio da promoo das atividades de P&D e do estmulo difuso e cooperao nas reas de pesquisa genrica de longo prazo. Explicitamente, tambm visam a promover a consolidao das bases regionais para o desenvolvimento tecnolgico, o reforo de malhas de pequenas e mdias empresas e o desenvolvimento de atividades consideradas estratgicas para o crescimento econmico domstico. Quanto forma, destaca-se a tendncia de as polticas focalizarem conjuntos de atores e seus ambientes, visando potencializar, disseminar e fazer com que seus resultados sejam mais eficazes. Os diferentes contextos, sistemas cognitivos e regulatrios e formas de articulao, de cooperao e de aprendizado interativo entre agentes so reconhecidos como fundamentais na gerao, aquisio e difuso de conhecimentos, particularmente aqueles que so tcitos. Paralelamente, assiste-se ao desenvolvimento de instrumentos que abarcam estes atores coletivos, em complementao tradicional nfase a atores individuais. Assim, as novas polticas centradas na promoo de sistemas de inovao e nas relaes entre empresas e demais atores diferem das polticas baseadas nas antigas vises dicotmicas e lineares da inovao. Por um lado, superase o dilema de fomentar o lado da oferta ou da demanda de tecnologias, como se estas fossem alternativas excludentes, por outro supera-se a viso funcional, pontual e hierarquizada do processo de gerao e difuso de conhecimento (cincia, tecnologia, inovao). Algumas destas polticas tm se concretizado atravs do estmulo formao de novas instituies e organizaes de natureza coletiva, e da implementao de aes que estimulam as empresas e demais atores locais a interagirem. Alm dos projetos de pesquisa e desenvolvimento conjuntos, tais aes tm includo a formao e capacitao

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de recursos humanos, informao, design, etc. Ressaltase que estas polticas voltadas para a promoo da interatividade de forma alguma substituem as aes de apoio pblico infra-estrutura cientfica e tecnolgica. Na Era do Conhecimento, torna-se ainda mais fundamental o fortalecimento das instituies de ensino e pesquisa, dentro de uma estratgia orquestrada de planejamento de longo prazo. Portanto, as novas polticas, alm de reforarem as instituies cientficas e tecnolgicas, enfatizam a importncia da interao entre diferentes atores, apostando que a gerao, aquisio e difuso de conhecimentos constituem, de fato, processos interativos e simultneos. (LASTRES; CASSIOLATO, 2003). Alguns pases vm adotando estratgias que visam, explicitamente, a mobilizao de sistemas de inovao (CASSIOLATO, 1999). A Sucia, por exemplo, ao perceber a perda de competitividade de sua indstria de commodities de papel e celulose, tendo em vista a maior eficincia de competidores brasileiros e tailandeses, resolveu reestrutur-la em meados dos anos 90. Essa mudana estrutural foi realizada a partir da organizao de processos cooperativos entre produtores de papel e celulose, produtores de bens de capital para esse segmento centros pblicos de pesquisa, empresas locais de software, sob a coordenao conjunta do governo sueco e da confederao da indstria. O programa visava a aprofundar o sistema de produo e de inovao nesse segmento, de forma a permitir uma especializao em papis especiais. O resultado lquido foi a mudana do padro de especializao e a maior agregao de valor no pas. No plano institucional, o governo sueco promoveu uma importante mudana, no incio da primeira dcada de 2000. E o ponto mais significativo dessa mudana foi a criao de uma agncia (Vinova) para focalizar as aes de poltica em sistemas de inovao (EDQUIST, 2003). Mesmo sem explicitarem essa viso sistmica, h outros pases que, na prtica, vm envolvendo atores e mobilizando elementos similares. No caso dos EUA, exemplos so os projetos do Sematech para a indstria de semicondutores, em meados dos anos 80 e o do Supercar, no incio da dcada de 90 organizado sob a coordenao do US Council for Automotive Research (instituio fundada pela Ford, General Motors e Chrysller), em que o Governo Federal exercia a coordenao da poltica (atravs do Departamento de Comrcio) e alocava recursos (aproximadamente US$ 1 bilho do oramento do Departamento de Energia).8 No Japo, arranjos de cooperao vm sendo promovidos freqentemente pelo governo, e o suporte a redes de P&D

tem desempenhado importante papel na poltica governamental para a rea. Estima-se que cerca de 4/5 do oramento governamental para P&D sejam alocados a projetos de colaborao, envolvendo vrias associaes de pesquisa e consrcios industriais e ainda a montagem de centros de pesquisa geridos por grupos de empresas (LASTRES, 1994). Amsden (2004) mostra como neste e nos demais pases asiticos os governos seguem fomentando ativamente a substituio de importaes de peas e componentes nas indstrias de alta tecnologia por empresas de capital local o que configura as polticas de estruturao dos novos setores. As aes de poltica voltadas para o estmulo de processos de cooperao e interao entre empresas, e entre estas e outras organizaes dos sistemas nacionais de inovao, tm obtido resultados significativos. Apesar das dificuldades metodolgicas para mensurar processos de cooperao, as evidncias disponveis tm confirmado a sua generalizao. De acordo com dados da II European Community Innovation Survey, mais de 30% das empresas europias responderam dispor de arranjos cooperativos com diferentes parceiros, voltados para a inovao. Nos pases nrdicos, esta percentagem ainda maior do que a mdia europia, com mais de 60% das empresas inovadoras declarando utilizar algum tipo de cooperao. No final da dcada passada um grupo de trabalho (Focus Group on Innovative Networks) foi estabelecido na OCDE visando, especificamente, investigao detalhada de tais processos.9 Alm de examinar os dados das pesquisas de inovao, o grupo realizou uma srie de investigaes empricas10 em diferentes pases, concluindo que as empresas que inovam (geralmente entre 40% e 80% das empresas pesquisadas) tm uma forte tendncia a colaborar. Os resultados desse esforo coincidem integralmente com as concluses e proposies sugeridas nos trabalhos iniciais dos anos 80 (FREEMAN, 1983; 1987; LUNDVALL, 1988). Percebe-se ainda uma intensa diferenciao dos padres de colaborao e interao. Isto , existem especificidades nacionais nesses padres. Os sistemas nacionais de inovao apresentam diferenas com relao extenso, ao motivo e natureza das colaboraes, ligadas em especial orientao das polticas pblicas (macroeconmica e de C,T&I), aos quadros de referncia institucional e a padres de especializao produtiva. Por fim, aponta-se que os processos de interao e colaborao ocorrem predominantemente entre empresas domsticas. Mesmo que empresas estrangeiras principal-

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mente clientes e fornecedores de materiais e componentes tambm tenham uma funo importante nos acordos cooperativos nacionais voltados inovao, elas cumprem um papel secundrio. Resumindo, principalmente nos pases mais avanados, a forma de atuao do Estado no campo das polticas industriais e tecnolgicas tem-se alterado, havendo cada vez mais interesse em promover as interaes e a cooperao entre os agentes visando a inovao. No prximo item pretende-se apontar como as novas polticas de inovao vm sendo traduzidas para o contexto dos pases em desenvolvimento. AS NOVAS POLTICAS E OS PASES EM DESENVOLVIMENTO: DESAFIOS A SEREM SUPERADOS Com a constatao da ineficcia das polticas neoliberais do Consenso de Washington, a premncia na formulao de alternativas levou a uma maior percepo da importncia da inovao e do conhecimento como importantes determinantes nos processos de desenvolvimento. A partir de ento, a nfase promoo de sistemas de produo e de inovao, a formatos associativos e a rede, passou a orientar as polticas tambm na maioria dos pases menos desenvolvidos (PMDs). Tais propostas foram encaminhadas, em sua maioria, por agncias internacionais, e passaram a influenciar as estratgias implementadas em vrios pases. Entretanto, ainda persistem profundas diferenas, tanto na compreenso e forma como tais agncias as utilizam como na abordagem de sistemas de inovao acima apresentada. Em primeiro lugar, as propostas formuladas por agncias internacionais continuam se valendo de uma viso parcial do processo de globalizao, o que sugere a idia de convergncia dos processos de desenvolvimento e padronizao do espao econmico global. Da a proposio de modelos genricos de poltica baseados em benchmarks e best practices, os quais tm como referncia o desempenho de grandes empresas multinacionais e as instituies de alguns pases desenvolvidos. No entanto, a abordagem de sistemas de inovao nega que tanto as tecnologias, quanto as suas formas de promoo, tendam a se tornar globais no sendo, desse modo, passveis de generalizao. Tal abordagem nega ainda a possibilidade de existncia de instituies-padro passveis de rplica. O reconhecimento da especificidade de cada sistema local significa que no h uma nica frmula comum a ser aplicada em todos os casos

e implica conjuntos especficos de requerimentos que variam no tempo e podem levar a diversos caminhos. Uma segunda diferena, que correlata, a ignorncia da influncia dos diferentes contextos macroeconmicos e nacionais, que chegam a constituir polticas implcitas com o poder de dificultar e at anular as polticas explcitas especficas. Uma terceira diferena referese ao papel das diversas instncias governamentais na formulao e implementao de polticas em PMDs. A nfase nas agncias locais e no fortalecimento do capital social local tem sido acompanhada por uma meno explcita diminuio da importncia do poder do governo nacional e o conseqente aumento do papel das instncias locais e do chamado terceiro setor (em especial as ONGs). Alm do possvel questionamento da falta de legitimidade dessas organizaes, deve-se recordar que, na abordagem de sistemas de inovao, est explcita a importncia da sua dimenso nacional. Assim e de acordo com a abordagem apresentada aqui a efetividade das polticas locais ser reforada com sua articulao estratgia nacional e at supranacional. Mostra-se necessria uma coordenao dos diferentes nveis (desde o local, ao nacional e internacional) e tipos de polticas, assim como agncias intervenientes o que demanda uma forma de ao que s pode ser realizada na instncia mais elevada do governo. Outra diferena de como os sistemas de inovao so vistos pelos organismos internacionais de financiamento refere-se suposio de que o acesso ao mercado externo traz oportunidades de aprendizado superiores e que, portanto, a poltica industrial deve priorizar exportaes. Como decorrncia disso, uma parte significativa das prioridades das polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico atualmente em vigor est ainda mais fortemente centrada nas possibilidades de exportao e nas empresas exportadoras. No entanto, torna-se cada vez mais evidente que os produtores locais, que operam em cadeias globais, encontram barreiras significativas para desenvolver capacitao inovativa e que cadeias integradas em mbito nacional (ou que se estendem aos pases vizinhos) proporcionam melhores oportunidades para isso. Schmitz (2005), por exemplo, assinala que os resultados de pesquisas empricas indicam que as empresas que tm os mercados nacionais ou regionais como alvo investem mais em design e marketing e tm adquirido capacidades que no foram desenvolvidas pelos fabricantes que exportam para a Amrica do Norte ou para a Europa. Assim, ele demonstra que essas empresas deveriam ser as novas heronas no

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debate de poltica industrial. Essas concluses so consistentes com os resultados da anlise de mais 30 sistemas produtivos e inovativos locais realizados pela RedeSist em diferentes estados brasileiros (CASSIOLATO, et al., 2003). Deve-se notar que esta prtica de utilizar novos enfoques como o de sistema de inovao apenas como um rtulo novo em posturas tradicionais vem sofrendo srias crticas. Como apontado, por exemplo, por Reinert e Reinert (2003, p. 5):
em nossa viso, existe um risco de se implementar a abordagem de sistemas nacionais de inovao como uma fina camada de glac num slido bolo neoliberal.11

Assim, se verdade que as propostas de poltica sugeridas por organizaes internacionais passam a dar nfase a variveis como conhecimento e inovao, elas continuam a conceber a interveno do Estado a partir das necessidades de compensar ou corrigir as imperfeies do mercado, e de criar instituies adequadas ao seu bom funcionamento quase sempre aquelas que se referem especificamente evoluo histrica dos pases anglosaxes. A poltica tecnolgica da maioria dos pases em desenvolvimento (inclusive o Brasil) parte do pressuposto de que o papel do Estado fundamentalmente auxiliar, deixando ao mercado a definio dos programas empresariais. Tal poltica assim parte de uma agenda reformista que aceita a interveno para corrigir falhas de mercado, supostamente relativas ao tempo de reao dos empresrios aos estmulos trazidos pela concorrncia advinda da desregulamentao e abertura e a carncias do mercado de capitais. E, principalmente, as polticas continuam a ser horizontais e voltadas ou entidade empresarial isoladamente (por meio da concesso de benefcios fiscais e creditcios) ou relao universidade-empresa. Ora, como sugere a literatura, mecanismos de estmulo (fiscal e creditcio) empresa individual so no mximo subsidirios (alguns pases, como o Reino Unido simplesmente no o utilizam) e os processos de colaborao universidade-empresa respondem por uma pequena parcela da cooperao voltada inovao. Assim, o Brasil continua a ter uma atitude tmida e parcial quanto a essa importante questo. CONCLUSES Utilizando uma abordagem histrica para analisar o papel do Estado no mbito das polticas industrial e tecnolgica Freeman (1983) mostra que as mudanas estruturais associ-

adas a grandes revolues tecnolgicas tm levado a uma constante redefinio do grau e forma da interveno pblica;12 essa redefinio no implica em maior ou menor grau de interveno, mas sim em diferentes formas de interveno; a diviso de atribuies entre Estado e setor privado envolve necessariamente complexos fenmenos sociais de aprendizado de agentes e grupos, assim como os conflitos sociais e polticos a eles associados. Lembrando, portanto, que o que muda ao longo do capitalismo a natureza da interveno e as maneiras pelas quais ela se apresenta, o autor observa que, acompanhando a diversidade, h trs caractersticas gerais que merecem ser resgatadas: - a experincia histrica de ciclos e mudanas nos processos de concorrncia internacional tem demonstrado a crescente importncia da orientao do Estado, tanto na educao bsica e nos demais nveis como na pesquisa; - a necessidade de envolvimento do Estado para administrar os problemas de instabilidade da moeda, taxas de cmbio, taxas de juros, confiana no sistema bancrio e de crdito; - as mudanas de paradigma tecnolgico trazem novas necessidades por regulamentao e desregulamentao que invariavelmente demandam a interveno do Estado. A perspectiva histrica mostra que cabem ao Estado papis da maior importncia, seja como agente estruturante das novas foras produtivas, seja como propulsor e orientador da sua difuso atravs da economia e sociedade. Constituem um elemento importante dessa viso as coalizes estratgicas entre o Estado e os segmentos da sociedade civil, com objetivos e compromissos recprocos definidos de forma explcita. Por outro lado, a nfase preservao e promoo da diversidade e a importncia atribuda cooperao conferem ao Estado importante papel de coordenador das necessrias polticas descentralizadas isso tudo dentro de um projeto de desenvolvimento de longo prazo para o pas. H claras proposies de poltica que emanam da abordagem de sistemas de inovao que poderiam inspirar a poltica brasileira. Inicialmente, necessria uma transformao do sistema nacional de inovao, no sentido de incorporar os sistemas baseados nas novas tecnologias. Em segundo lugar, deve-se buscar o apoio substantivo a mudanas na estrutura produtiva, isto , transio de trajetrias nas diferentes atividades econmicas permitidas pelas mesmas novas tecnologias. Em ambos os casos, a abordagem enfatizada neste texto sugere a inoperncia das chamadas polticas neutras.

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Estas, que tm sido sugeridas e implementadas a partir das recomendaes das agncias internacionais, podem ser to irrelevantes que tero efeito nulo. Esse , por exemplo, o caso dos incentivos fiscais generalizados voltados a P&D. Podem at gerar efeitos perversos ao acirrarem as desigualdades, como o caso das polticas que tentam buscar a modernizao rpida atravs da importao pura e simples de equipamentos. Cabe ao Estado o carter pr-ativo voltado para coordenao e induo dos processos de transformao produtiva, visando internalizar os benefcios potenciais proporcionados por tecnologias de um novo paradigma tecnolgico. Por fim, a poltica de sistemas de inovao deve apresentar claramente um vis pr-emprego. Assim, o governo deveria estimular com clareza sistemas produtivos e inovativos caracterizados pela alta importncia de inovaes de produto dado que eles tendem a apresentar um efeito lquido positivo de gerao de novos empregos. Por outro lado, sistemas produtivos e inovativos na qual inovaes de processo so mais relevantes deveriam combinar as necessrias polticas de inovao a outras que amortecessem a queda no emprego resultante.

9. Ver os resultados das pesquisas do grupo da OCDE em Christensen et al. (1999) e OECD (1999). 10. Utilizou-se a metodologia pioneira desenvolvida pelo grupo da Universidade de Aalborg para um trabalho sobre cooperao na Dinamarca (a pesquisa DISKO). Ver: <www.aalborg.auc.dk>. 11. We argue that by integrating some Schumpeterian variable to mainstream economics we may not arrive at the root causes of development. We risk applying a thin icing on what is essentially a profoundly neoclassical way of thinking [] As emphasized in the NIS approach, it is crucial to understand the different national contexts (REINERT; REINERT, 2003, p. 60). 12. Por exemplo, a institucionalizao de organismos de defesa da concorrncia no pode ser compreendida sem se levar em considerao as profundas mudanas associadas ao surgimento de grandes empresas e concorrncia oligopolista do incio do sculo XX, que tornaram ultrapassadas a concorrncia atomizada entre pequenas empresas tpicas do incio do sculo XIX.

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1. Definidas como sucesso comercial: lucratividade e ampliao de fatia de mercado. 2. Inovaes que no deram certo, que consumiram muitos recursos sem que se obtivesse sucesso comercial como foi o caso do couro sinttico da Dupont, para o qual foram investidos 500 milhes de dlares. 3. No mesmo perodo, uma srie de trabalhos capitaneados por Nathan Rosenberg na Universidade de Stanford tambm propiciou um melhor entendimento do processo inovativo. O pice destes trabalhos a produo do chamado chain link model (KLINE; ROSENBERG, 1986) que teve um profundo impacto nos policymakers e na elaborao do Manual de Oslo. 4. Ver tambm Katz (2005) e Coutinho (2005). 5. When the outcome of this programme was summed up in Montreal in 1991, the concept, National systems of Innovation, was given a prominent place in the conclusions (LUNDVALL, 1992, p. 5). 6. Veja Lundvall (1992) e Freeman (1995). 7. Para detalhes ver Lastres (1994). 8. Uma dimenso particularmente importante da interveno norteamericana refere-se ao federalismo do pas. Existem 83.000 instituies de poltica industrial em nvel subnacional no pas e as instituies financeiras locais desempenham um papel importante no financiamento de atividades de longo prazo (CASSIOLATO; BRITTO, 1997).

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Artigo recebido em 21 de fevereiro de 2005. Aprovado em 18 de maro de 2005.

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