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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
Lleras Restrepo, Carlos
PROBLEMAS DE LA REFORMA AGRARIA Y DEL DERECHO AGRARIO
Revista de Economa Institucional, vol. 14, nm. 27, 2012, pp. 225-238
Universidad Externado de Colombia
Bogot, Colombia
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Revista de Economa Institucional,
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Colombia
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Carlos Lleras Restrepo
PR8LMAS LA RFRMA
AGRAR!A Y L RCH
AGRAR!
S
cnor Procurador Gcncral dc la Nacin, scnor Gcrcntc Gcncral
dcl !ncora, scnoras y scnorcs.
Primcro quc todo, dcbo pcdir cxcusas por no habcr prcparado un
tcxto cscrito sobrc cl tcma dc mi intcrvcncin: Los problcmas dc
la Rclorma Agraria y dcl crccho Agrario. Como ustcdcs sabcn,
mc hc impucsto la rcsponsabilidad dc cscribir toda la scmana y no
dispongo dcl ticmpo y la cncrga ncccsarios para cscribir con cl rigor
y la amplitud quc rcquicrc una oportunidad tan cxccpcional y tan
importantc como sta.
Sin cmbargo, como ha rccordado cl scnor Procurador Gcncral,
toda mi vida hc cstado vinculado al problcma dc la Rclorma Agraria,
mi intcrs ha sido prolundo y rcal, hc vivido las divcrsas ctapas dcl
proccso y hc tcnido quc ocuparmc dc sus distintos aspcctos, bicn scan
dc carctcr prctico, nancicro o jurdico y, al nal, algo sc aprcndc
dc tanto trajinar con cl tcma.
EL ORIGEN DE LOS CONFLICTOS AGRARIOS
Cuando vuclvo la vista al pasado, cncucntro quc las cosas han cam
biado mucho y crco til, antcs quc inoportuno, tratar dc rcsumir lo
quc pcrcibo como dos cambios cscncialcs cn cl plantcamicnto dcl
problcma agrario.
Conlcrcncia inaugural dcl Scgundo Scminario sobrc Actualizacin dcl c
rccho Agrario y Rclorma Agraria, organizado por la Procuradura Gcncral dc
la Nacin y rcalizado cn 8ogot cntrc cl 26 y cl 28 dc abril dc 1989. l tcxto
cs una transcripcin dc la grabacin original, rcvisada por cl doctor Guillcrmo
8cnavidcs Mclo y autorizada por cl doctor Llcras. Publicado originalmcntc cn
Tierra, economa y sociedad, Albcrto Supclano, comp. y cd., 8ogot, PNUFA
!ncora, 1993.
Tal vcz quicn primcro llam la atcncin sobrc un lcnmcno alar
mantc c irrcgular luc un ministro conscrvador, cl doctor Montalvo,
quicn dcspus no luc muy qucrido por los libcralcs, cn mi opinin
injustamcntc. Antcs dc 1930, cl Ministro Montalvo nombr a un iz
quicrdista cn la scccin dcl Ministcrio cncargada dc problcmas agrarios,
a Jos Mar, a quicn quiz muchos rccucrdan como un cscritor cxccp
cional y un magnco orador parlamcntario. Cul cra csc lcnmcno,
quc an subsistc cn algunas partcs dcl pas: stablcccr culcs cran las
ticrras dc propicdad dcl stado y culcs las ticrras quc haban pasado
a scr propicdad particular cn lorma lcgtima. stc cra un intcrrogantc
quc tambin plantcaban los sindicatos agrcolas, quc cntonccs cmpcza
ban a orcccr cn cl pas, los cualcs sostcnan, cn muchsimos casos con
razn, quc las ticrras quc cstaban tratando dc ocupar y dc cultivar, dc
las quc cran sacados por las autoridadcs cn virtud dc las dcnuncias dc
quicncs aparccan como propictarios titularcs, cn rcalidad cran tcrrcnos
baldos quc nunca haban dcjado dc scr dcl stado.
sc problcma sc prolong por mucho ticmpo. A comicnzos dc
los anos trcinta, cl gobicrno dcl doctor laya Hcrrcra crc la primc
ra comisin para cncontrar solucioncs a csc problcma concrcto. La
cucstin sigui vigcntc hasta la primcra administracin dc Lpcz
Pumarcjo, cuando sc dio un paso dc mucha importancia con la accp
tacin dc quc las ticrras cran dc propicdad dcl stado micntras no sc
dcmostrara lo contrario. sto ayud a rcsolvcr algunos problcmas dc
cnlrcntamicnto cntrc campcsinostrabajadorcs quc haban ocupado
ticrras y quicncs alcgaban scr sus propictarios titularcs.
UN COMIENZO DE SOLUCIN
Naturalmcntc csto no cra sucicntc pucs sc mantcna una situacin
totalmcntc absurda: la cxistcncia dc inmcnsas ticrras sin cultivar,
dondc a cada momcnto haba problcmas cntrc los campcsinos quc
trataban dc ocuparlas c instalarsc cn cllas y cl propictario quc acuda
a las autoridadcs dc polica para impcdir quc cso ocurricra. La solu
cin jurdica quc sc propuso cntonccs, la cual crco quc cs intcrcsantc
volvcr a cstudiar, luc dcclarar, cn lavor dcl stado, la prcscripcin dcl
dcrccho dc propicdad sobrc las ticrras quc pcrmanccicran sin cultivar
durantc un lapso dc ticmpo dctcrminado.
As, cl dcrccho dcl campcsino quc haba invadido naca dc la
prcscripcin dcl dcrccho dcl propictario titular, dc modo quc cl
campcsinocolono poda acudir al stado para quc lc hicicra la ad
judicacin corrcspondicntc. stc problcma dc carctcr primordial
mcntc jurdico, pcro, dcsdc lucgo, tambin social y cconmico luc por
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mucho ticmpo cl ccntro dc las discusioncs sobrc cl problcma agrario
cn Colombia. n csa poca, no sc prcscntaba una aguda cscascz dc
ticrras, lo quc haba cra una disputa cntrc los propictarios dc ticrras
quc sc mantcnan sin cultivar durantc muchos anos y la gcntc sin
ticrra quc cncontraba cn cllas un tcrrcno dondc trabajar.
No voy a cntrar cn mayorcs dctallcs, pcro a mi juicio cs claro quc
la prcscripcin o cxtincin dcl dominio luc insucicntc para rcsolvcr
csc problcma. No haba lorma dc sabcr dndc sc poda aplicar la prcs
cripcin sino dcspus dc quc surga cl conicto, cl mismo surgimicnto
dcl conicto cra cl quc avisaba quc sc haba prcscntado una situacin
jurdica contcmplada por la Lcy y la Constitucin. Justamcntc, una
dc las rclormas quc introdujo la Lcy 135 dc 1961 luc cstablcccr quc
todos los propictarios quc tuvicran una cxtcnsin dc ticrra dctcrmi
nada, o quc alcgaran tcncr dcrcchos sobrc clla, tcnan la obligacin
dc prcscntar los ttulos al !ncora. urantc cl ticmpo cn quc particip
cn las dclibcracioncs dcl Conscjo dcl !ncora, lo quc nos ocupaba
principalmcntc cra la atcncin dc quicncs alcgaban scr propictarios y
qucran obtcncr, y obtcnan cuando tcnan razn, una cspccic dc paz
y salvo dcl !ncora, cs dccir, la dcclaracin dc quc cn rcalidad haban
ocupado las ticrras, las haban trabajado y tcnan dcrccho sobrc cllas,
bicn lucra porquc las haban comprado a otras pcrsonas, bicn lucra
por su trabajo pcrsonal.
No hc vuclto a rcpasar la lista dc rcclamacioncs ni a calcular la
cantidad dc ticrras quc volvicron al stado cn razn dc csas dispo
sicioncs lcgalcs. Sin cmbargo, dcbo rccordar quc la Lcy 135 prcvi
quc cl !ncora dcba haccr csas dcclaracioncs y, naturalmcntc, quc
stas dcban obtcncr la aprobacin dcl gobicrno. cbo mcncionar
tambin quc csta cucstin jurdica ticnc raccs muy antiguas y quc cn
mi opinin dcbc scr cxaminada cn una rcunin como sta.
LOS PRIMEROS TTULOS
l problcma sc rcmonta a la conlormacin dc la propicdad privada
cn Colombia, dcsdc la Conquista y la Colonia. Un asunto quc todos
ustcdcs conoccn y sobrc cl cual sc ha cscrito mucho, sobrc cl cual hay
obras muy intcrcsantcs, como la dcl doctor Hcrnndcz Rodrgucz o
las dc divcrsos autorcs cspanolcs. La vcrdad simplc cs quc cn csa poca
sc considcraba quc las ticrras cran dc propicdad rcal y, cn virtud dc
las mcrccdcs rcalcs, cn una partc dc cllas sc constituycron las nco
micndas, sobrc las cualcs crco intil cxtcndcrmc porquc todos ustcdcs
las conoccn bastantc bicn. Y, dcsgraciadamcntc, cn otra partc dc las
ticrras rcalcs sc conlormaron los Rcsguardos. igo dcsgraciadamcntc
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por la lorma cn quc sc dcsarroll csc proccso. Las ticrras rcscrvadas
para rcpartir cntrc los campcsinos pobrcs rcgularmcntc no cran las
mcjorcs y, a pcsar dcl rcparto, cl problcma no sc rcsolvi, muchas vcccs
sc agrav, porquc no sc dccrct la prohibicin dc vcndcr cl rcsguardo
y, as, csas ticrras dcstinadas al pcqucno agricultor pasaron a scr dc
propicdad particular.
stc luc cl origcn dc muchas hacicndas cn divcrsos lugarcs dcl pas,
a vcccs localizadas cn suclos bucnos y otras cn ticrras malas, pucs los
bcncciarios dc grandcs cxtcnsioncs ya haban cscogido las mcjorcs
ticrras y slo dcjaban para rcpartir los tcrrcnos dc los Rcsguardos, las
ticrras dc inlcrior calidad. n cstc proccso tuvo mucha rcsponsabilidad
mi partido, cl gran partido libcral, porquc con un individualismo cx
trcmo considcraba quc la institucin dc los Rcsguardos no dcba tcncr
ninguna limitacin y csto lacilit la conccntracin dc la propicdad dc
la ticrra cn muchas zonas dcl pas.
Mc parccc quc csc problcma jurdico siguc vigcntc aunquc no
cxactamcntc con las mismas caractcrsticas dcl pasado. Parccc quc
hoy cl principal problcma jurdico cn cucstioncs agrarias cs cstablcccr
culcs ticrras ya pasaron a scr propicdad privada y si dcbc continuar o
dctcncrsc cl proccso dc apropiacin dc ticrras baldas por los particu
larcs. csdc lucgo, cn cl curso dc los ltimos dcccnios sc ha tratado
dc poncr coto a la apropiacin dc grandcs cxtcnsioncs dc baldos por
propictarios ricos. n muchas rcgioncs dcl pas sc lormaron latilun
dios cnormcs aprovcchando las lcycs sobrc baldos o comprando los
dcrcchos dc pcqucnas adjudicacioncs dc baldos, cn otras ocasioncs
hc dcscrito cstc ltimo lcnmcno, quc tuvc quc mancjar dircctamcntc
cuando comcnzaba mi vida pblica y quc sc prcscnt sobrc todo cn
Cundinamarca y cn cl Tolima.
Picnso quc hoy cn da, cuando sc invoca tanto cl sagrado dcrccho
dc propicdad, cs importantc scnalar cmo luncionaba csa lorma dc
apropiacin para mostrar quc csos dcrcchos no son tan sagrados,
pucs muchas vcccs no tuvicron un origcn muy dclcnsablc. La lcy
cstablcca cl dcrccho dc quc quicn dcsmontara una ticrramontc, una
ticrra virgcn, obtuvicra su adjudicacin, quc sc lc adjudicara la ticrra
quc haba dcsmontado y una cantidad adicional. so dio lugar a la
lormacin dc grandcs latilundios pcro tambin a la lormacin dc
minilundios quc muchas vcccs lucron comprados por otras pcrsonas.
LA PROTECCIN DE LOS RECURSOS NATURALES
sta mancra dc adquirir cl dcrccho sc mantuvo hasta la promulgacin
dc la ltima Lcy, quc lo morigcr, y, dcsdc cl punto dc vista ccolgico,
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quc antcs no sc contcmplaba y hoy cs imprcscindiblc tcncr cn cucnta,
tcna un gravsimo problcma: sc luc tumbando cl montc sin prcstar
ninguna atcncin a la conscrvacin dc las aguas y dc las mismas tic
rras, lo quc sc tradujo cn un dano inmcnso cn una bucna partc dc las
ticrras agrcolas dcl pas.
Rccucrdo quc hay un pocma sobrc cl cultivo dcl maz cn Antio
quia quc dcscribc cn lorma dramtica cl problcma dc la dcstruccin
dc los bosqucs, la cxtraccin dc los grandcs troncos, la qucma la
candelaria, como sc llamaba all y lucgo la sicmbra, sin prcstar cl
cuidado ncccsario para conscrvar las aguas y las cspccics vcgctalcs,
quc dcbcn prcscrvarsc.
csdc cl punto dc vista jurdico, cl hccho cscucto cs quc la cs
tructura dc la propicdad agraria sc luc conlormando, primcro, por la
vicja adjudicacin dc las grandcs cxtcnsioncs quc sc otorgaron a los
cncomcndcros, quc lucgo pasaron a considcrarsc como hacicndas
particularcs, scgundo, por cl dcrccho quc conccdi la Nacin a solicitar
la adjudicacin cn propicdad dc las ticrras quc sc dcmostrara habcr
trabajado. s natural quc cn cstc punto haya surgido un problcma
jurdico: la dicultad para cstablcccr cl origcn dc los ttulos. l pas
ha tcnido muchas dicultadcs para rcsolvcr cstc problcma y, como ya
scnal, luc la principal ocupacin dcl !ncora cn sus primcros ticmpos,
dc modo quc sc hizo ncccsario modicar las primcras lcycs sobrc cl
particular para haccr obligatoria la dcnuncia dc las propicdadcs y
lucgo proccdcr a su cstudio.
Hacc mucho ticmpo quc no tcngo vnculos con cl !ncora y no s
cul cs cl volumcn dc las ticrras dcnunciadas quc cl !ncora dcclar
como propicdad nacional dcbido a quc su utilizacin no cstaba cubicr
ta por las normas quc prcvca la Lcy. sta siguc sicndo una cucstin
dc gran importancia cn algunos dcpartamcntos, porquc rccja las
posibilidadcs quc ticnc cl stado para cstablcccr agricultorcs cn tic
rras ms o mcnos adccuadas para csc cstablccimicnto. Naturalmcntc,
dcntro dc las ticrras dcnunciadas hay muchas quc no sirvcn para cl
ascntamicnto dc pcqucnos propictarios. Sin cmbargo, cs importantc
sabcr cunta ticrra cst disponiblc, cul cs cl invcntario dcl !ncora y
cmo sc pucdc aprovcchar dcbidamcntc csc invcntario. Por supucsto,
ya no para cxplotar dcsordcnadamcntc las ticrras sino para plancar
lormas dc cxplotacin razonablcs quc prcscrvcn la vcgctacin, impidan
la dcstruccin dc los rbolcs y conscrvcn las lucntcs dc agua.
Tcncmos, pucs, quc un aspccto lundamcntal dcl dcrccho agrario
colombiano cs cl dc los proccdimicntos para quc las ticrras salgan
dcl stado, dc las disposicioncs para quc cl stado las rccobrc y dc
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las normas rccicntcs para cvitar quc, cn cl aln dc obtcncr dcrcchos
dc adjudicacin, sc dcstruyan o sc dcdiqucn a la agricultura ticrras
quc no dcbcn cstar cn csa actividad, bicn sca porquc cstn ocupadas
por vcgctacin quc cs ncccsario conscrvar, bicn sca porquc conticncn
bosqucs u otras cspccics quc manticncn las lucntcs dc agua, quc dcs
aparcccn cuando sc dcstruyc totalmcntc la vcgctacin quc absorbc las
lluvias y va alimcntando normalmcntc las corricntcs dc agua.
Como vcn, csc cs cl primcr aspccto dcl problcma dc la rclorma
agraria cn Colombia. A cstc nivcl no sc trata dc adquirir cl dcrccho dc
propictario lcgtimo sino dc cstablcccr si cn rcalidad los propictarios
son o no lcgtimos.
LA SITUACIN LABORAL EN LOS AOS VEINTE:
LOS ARRENDATARIOS
A ncs dc los anos vcintc y principios dc los anos trcinta, junto a csa
primcra cucstin, cn otros dcpartamcntos sc prcscntaba otro problc
ma, dc carctcr jurdicolaboral: las rclacioncs cntrc cl propictario dc
la ticrra y cl arrcndatario dc los tcrrcnos quc lc cntrcgaba cl propic
tario nominal. stc aspccto jurdicolaboral tambin cs sumamcntc
importantc.
Las rclacioncs tradicionalcs haban llcgado a considcrarsc normalcs
pcro, dc rcpcntc, cmpczaron a surgir rcclamos dc los campcsinos y sc
crcaron situacioncs socialcs sumamcntc gravcs, porquc las condicioncs
quc rcgan las rclacioncs cntrc propictarios y arrcndatarios algunas
vcccs cran cxtrcmadamcntc injustas. Mc toc conoccr pcrsonalmcntc
cmo sc lormaron cicrtos calctalcs. Por lo gcncral, al campcsino sc lc
daba una porcin dc ticrra dondc poda scmbrar maz y otros cultivos
dc pancogcr, a cambio, tcna la obligacin dc scmbrar cal cn una
cantidad dctcrminada dc hcctrcas. Una vcz quc cl cal cntraba cn
produccin, cl producto iba al propictario y stc pagaba una suma
jada muy arbitrariamcntc a quicn haba cultivado, a quicn rcalmcntc
haba lcvantado cl calctal. l rcsultado nal cra muy lavorablc para cl
propictario: la quc antcs cra una ticrra inculta lc cra dcvuclta scmbrada
con cal y plantas dc sombro, y cl arrcndatario scgua trabajando para
rccogcr cl cal y mantcncr las plantas a cambio dc una rcmuncracin
rcgularmcntc muy baja.
n torno dc csc aspccto jurdicolaboral sc crcaron dcmasiados
problcmas. l comunismo dc \iot naci dc csas rclacioncs laboralcs,
surgi a causa dc csc rgimcn absolutamcntc injusto. l dominio dc
los propictarios cra tan scvcro quc pucdc ilustrarsc con un simplc
cjcmplo: la obligacin quc tcnan los arrcndatarios dc pagar un pcajc
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para atravcsar dc una partc a otra dc la nca, imagncnsc, tcncr quc
pagar para cntrar a su propia parccla.
LAS MEJORAS DE LOS ARRENDATARIOS Y SU VALOR
n csc cntonccs sc cstablccicron unos rcglamcntos para tratar dc
rcgular las rclacioncs cntrc cl propictario dc la ticrra y cl arrcndatario
quc, cn mi opinin, tuvicron algunos clcctos positivos, aunquc no s
hasta qu punto, adcms, los arrcndatarios han ido dcsaparccicndo o
por lo mcnos csa vicja lorma dc arrcndamicnto. cspus dc cnsayar
csas rcglamcntacioncs, sc cstablccicron algunas disposicioncs lcgalcs
sobrc los avalos dc las mcjoras pucs, pasado algn ticmpo, cl problc
ma dcl avalo dc las mcjoras llcg a scr uno dc los ms agudos cn cl
campo dc la lcgislacin social agraria. Haba quc dcnir los dcrcchos
dcl campcsino quc haba rcalizado las mcjoras y dccidir quin jaba
su valor, pcro sobrc todo haba quc tcncr cn cucnta las consccucncias
socialcs dc dcjar sin ticrra dc la nochc a la manana a un individuo
quc cn calidad dc arrcndatario haba tcnido una posicin parccida a
la dcl propictario, pidindolc al propictario quc lc cntrcgara la ticrra
quc lc haba dado cn disposicin. sta cucstin jurdica sc rcsolvi a
mcdias, pucs slo sc cstipul cmo sc jaba cl valor dc las mcjoras y
sc pcrmiti quc cl propictario sc hicicra a la ticrra quc haba scmbrado
y cultivado cl arrcndatario. l rcsultado luc una mayor conccntracin
dc la propicdad dc la ticrra.
No s si sc hayan hccho cstudios cstadsticos rccicntcs quc mucs
trcn hasta qu punto subsistc csa situacin. Pcro hasta hacc algn
ticmpo csc cra un tcma dc cstudio obligado porquc sc considcraba
quc cra una matcria cscncial dcl rgimcn dc propicdad tcrritorial cn
cl pas. A mi cntcndcr, las dos cucstioncs ms importantcs dcsdc cl
punto dc vista jurdico cran la comprobacin dc la propicdad y las
rclacioncs laboralcs cntrc cl propictario dc la ticrra y cl arrcndatario
o cl aparccro, porquc la aparccra cra, y crco quc siguc sicndo, muy
lrccucntc cn muchas zonas dcl pas.
PROBLEMAS SOCIALES, XODO RURAL Y COLONIZACIN
s natural quc los hcchos quc hc rclatado tocaran una scric dc pro
blcmas jurdicos, pcro cn cl londo haba una cucstin social dc mayor
cnvcrgadura, cs dccir, haba quc dccidir si sc lc daban ticrras o sc
abandonaba a una poblacin quc iba crccicndo acclcradamcntc. Como
cra dc cspcrar, cstc dilcma sigui dos cursos naturalcs. l primcro
luc la colonizacin dc nucvas ticrras por partc dc campcsinos quc
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ya no caban cn sus pcqucnas propicdadcs, cs dccir, dc lamilias con
varios hijos a los quc ya no podan sustcntar con cl producto dc sus
parcclas y tcnan quc migrar a zonas incxploradas o rccin abicrtas,
somctindosc, al mcnos nominalmcntc, al rgimcn dc adjudicacin
dc baldos. l scgundo, con prolundas y gravcs consccucncias socialcs,
luc la migracin hacia las ciudadcs, a dondc llcgaban gcntcs privadas
dc toda posibilidad dc ganarsc la vida trabajando la ticrra o cxpulsadas
por los propictarios quc mccanizaban las cxplotacioncs agrcolas. n
csas condicioncs, la tccnicacin dc la agricultura rcqucra mcnos
brazos y accntuaba cl xodo hacia las ciudadcs.
Con cl prolcsor Curric tcncmos una cspccic dc polmica amistosa
sobrc las consccucncias dc csta situacin. Cuando l dio a conoccr la
Operacin Colombia, a m inicialmcntc mc dio la imprcsin dc quc cra
una prcscntacin intcrcsantc para dcrrotar la Rclorma Agraria. Sin
cmbargo, csas no cran sus intcncioncs, sino una dcrivacin lgica dc
sus propios puntos dc vista sobrc cl tcma, quc son muy rcspctablcs.
La tcsis dcl prolcsor Curric, quc considcro indispcnsablc tcncr cn
cucnta cuando sc cstudian los problcmas jurdicos y cconmicos dc
la Rclorma Agraria, cra quc cxista un cxccso dc poblacin cn los
campos. so poda scr cicrto, y scguramcntc cra cicrto cn algunas
rcgioncs dcl pas, dondc la dcnsidad dc la poblacin campcsina haba
llcgado a scr muy grandc.
Naturalmcntc, csa prcsin poda atcnuarsc siguicndo los dos ca
minos mcncionados. Uno, quc no ncccsariamcntc cra pcrjudicial, cra
la colonizacin dc nucvas ticrras, sicmprc quc sc rcalizara cn lorma
adccuada, aunquc nunca haba tcnido una dircccin razonablc por
partc dcl stado. l otro cra la migracin hacia las ciudadcs, cuyo
rcsultado ha sido cstc considcrablc crccimicnto urbano quc hoy vcmos.
A cstc ltimo dcbc agrcgarsc una considcracin, dilcil dc comprobar
a primcra vista pcro quc considcro un tcma dc rccxin importantc:
la gcntc quc ha abandonado cl campo y ha vcnido a las ciudadcs no
ha sido la ms prcparada, la ms capaz. sa migracin no ha privado
al campo dc una clasc dircctiva o cmprcsarial pujantc. Picnso quc csta
cucstin mcrccc un cstudio ms dctallado.
La Operacin Colombia, por supucsto, no sc llcv a cabo como pro
grama dc gobicrno, sino quc luc la comprobacin dc un proccso quc
vcna avanzando naturalmcntc. No pucdc dccirsc quc las mcdidas dcl
stado cncaminadas a mcjorar las condicioncs dc la poblacin urbana
hayan dcsatado csc proccso o hayan sido cl lactor quc provocaba la
migracin. n mi opinin, la migracin sc accntu con la construccin
dc vas y rcdcs dc comunicacin, la ampliacin dc la cducacin y la
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multiplicacin dc las cscuclas, cn n, hubo una scric dc lactorcs quc sc
conjugaron para crcar una situacin dilcil dc rcpctir y analizar cn su
totalidad, pcro quc gradualmcntc lucron producicndo cstc lcnmcno
quc hoy tcncmos quc cnlrcntar: cl cnormc y dcsordcnado crccimicnto
dc unas ciudadcs quc rcquicrcn una costosa rcd dc scrvicios, cn cuya
conlormacin cl stado, los dcpartamcntos y los municipios han
mostrado por lo gcncral una impcricia notablc y dcspillarrado una
cantidad considcrablc dc rccursos.
LA POBLACIN RURAL SIGUE AUMENTANDO
s cicrto quc como consccucncia dcl proccso migratorio ha cambiado
la proporcin cntrc la poblacin urbana y la poblacin rural. Hoy cn
da, la poblacin quc habita cn las ciudadcs cs mayor quc la quc vivc
cn los campos, pcro cso no quicrc dccir quc la poblacin rural haya
disminuido cn trminos absolutos. La poblacin rural siguc aumcn
tando, con mcnos rapidcz quc cn otras pocas dcsdc lucgo, y subsistc
cl problcma quc dio lugar a los programas dc Rclorma Agraria, porquc
cl aumcnto dc la poblacin rural sc traducc cn una olcrta dc brazos
quc no cncucntran ocupacin, quc no cncucntran ticrra disponiblc,
ticrra propia dondc instalarsc.
l problcma quc hoy cnlrcnta cl pas cn csta matcria cs la cxistcn
cia dc una poblacin rural crccicntc quc carccc dc ticrras y quc, por
consiguicntc, carccc dc mcdios para trabajar, dc modo quc trata dc
rcsolvcr su problcma migrando a ticrras baldas o gcncrando, por sus
mismas circunstancias, un conicto, a vcccs lgido, con los propictarios
titularcs dc la ticrra. stos a vcccs posccn grandcs cxtcnsioncs mal
trabajadas micntras quc cl campcsino sc cncucntra sin ticrra.
s dccir, volvcmos a una situacin scmcjantc a la dc los anos
vcintc, cuando sc tcna ms concicncia dc cstos problcmas y tuvo
augc una lrasc, tal vcz acunada por algn autor cspanol quc hablaba
dc los hombrcs sin ticrra y dc la ticrra sin hombrcs. Crco quc cn
Colombia todava cxistc csc problcma y quc hay rcgioncs dondc cs
bastantc agudo.
REFORMA AGRARIA INTEGRAL Y DESARROLLO
RURAL INTEGRADO
s natural quc surja la prcgunta bucno, cmo sc rcsuclvc cstc problc
ma, cstc problcma dc los hombrcs sin ticrra y dc la ticrra sin hombrcs:
La rcspucsta cncicrra aspcctos jurdicos dc la mayor importancia, pcro
tambin aspcctos socialcs y cconmicos, cn primcr lugar, la violcncia
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y cn scgundo lugar, la dicultad y cl costo dc instalar a csos hombrcs
sin ticrra, dc darlcs ticrra y lograr quc csos campcsinos, quc no ticncn
la rcsponsabilidad y la lormacin propias dc la gcstin cmprcsarial
pucdan adquirirlas, utilizarlas cn sus actividadcs, modcrnizar su
produccin, adoptar las nucvas tcnicas agrcolas, ctctcra. Todo
cso constituyc un conjunto dc problcmas cuya solucin ha vcnido a
dcnominarsc Rclorma Agraria !ntcgral, principalmcntc por partc dc
algunos cncmigos dc la rclorma agraria, quc la considcran imposiblc
si no sc combinan todos csos clcmcntos.
Junto a la llamada Rclorma Agraria !ntcgral ha orccido otro
conccpto ms razonablc, cl dc csarrollo Rural !ntcgrado, cs dccir,
haccr rclorma agraria acompanndola dc los scrvicios, dc la dircc
cin tcnica y dc la oricntacin. Como vcn, las lrascs no laltan y son
bastantc cxprcsivas, lo dilcil cs poncrlas cn prctica, aunquc cn la
prctica cl csarrollo Rural !ntcgrado ha ido tomando dimcnsioncs
dc cicrta importancia.
Crco quc la idca dcl csarrollo Rural !ntcgrado orcci cn M
xico por las cspccialcs circunstancias quc prcccdicron al dcsarrollo
dc la rclorma agraria mcxicana. Como ustcdcs sabcn, sta crc los
cjidos, una cspccic dc propicdad comunitaria, pcro a mcdida quc ha
ido crccicndo la poblacin, los cjidos sc han vuclto insucicntcs y, cn
rcalidad, lcjos dc scr una rclorma rcal, sc convicrtc cn una lorma dc
sujccin dcl grupo social al cjido quc lc luc adjudicado. s cicrto quc
han atcnuado un poco la intcnsidad dc la migracin hacia las ciudadcs,
quc cn Mxico ha adquirido unas dimcnsioncs cxtraordinarias. No
obstantc, cl nmcro dc pcrsonas quc dcbcn sustcntarsc con cl cjido
primitivo cs cada vcz mayor, y para obtcncr cl sostcnimicnto ncccsario
sc dcbc aumcntar la productividad. sa mayor productividad, asociada
a una scric dc obras, como cl rcgado cn pcqucna cscala, y a una scric
dc accioncs dc dcsarrollo tcnico cs lo quc ha rccibido cl pomposo
nombrc dc csarrollo Rural !ntcgrado, quc yo acojo con mucho gusto.
Naturalmcntc acojo csc nombrc sicmprc quc no sc lo prcscntc
como un sustituto sino como un complcmcnto dc la rclorma agraria.
s cvidcntc quc la rclorma agraria cncucntra un complcmcnto natural
cn cl dcsarrollo rural intcgrado, porquc stc comprcndc otros clcmcn
tos, como por cjcmplo cl mancjo dcl ricgo, quc cs dc una importancia
capital cn Mxico, tal vcz ms cntrc nosotros.
l csarrollo Rural !ntcgrado involucra tambin la divcrsica
cin dc la produccin, la introduccin dc cspccics nucvas, la sanidad
vcgctal, adcms dc todo lo quc sc rccrc al mcjoramicnto dc la vida
rural, cuya importancia ticnc una cnormc trasccndcncia, pucs no dc
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bcmos jarnos tan slo cn cmo cst rcpartida la ticrra sino tambin
cn cmo vivc y cmo dcbc vivir la gcntc, cn cmo sc pucdcn mcjorar
las condicioncs dc vida dc la poblacin rural.
LA REFORMA AGRARIA MODERNA Y LA FAO
n cstc punto nos cncontramos con una scric dc problcmas adi
cionalcs, como cl dc la vivicnda, cl dc la salud, cl dc la cducacin,
muchos dc cllos dc una complcjidad rcalmcntc cxtraordinaria. Hacc
algunos anos, cl problcma dc la rclorma agraria sc discuti cn una
conlcrcncia intcrnacional rcalizada cn Roma y ya cn csa poca sc
considcraba quc la rclorma no poda rcducirsc a la distribucin dc
la ticrra, a un cambio cn la lorma dc la cxplotacin dc la ticrra, sino
quc cra indispcnsablc quc csta rcdistribucin vinicra acompanada dc
otro tipo dc rclormas. A vcccs suclo rccordar, sin mucho xito valga
la vcrdad, quc las conclusioncs dc la Conlcrcncia dc Roma lucron
aprobadas por todos los pascs, crco rccordar quc no hubo ni un solo
salvamcnto dc voto.
Una dc las conclusioncs ms importantcs armaba quc la rclorma
agraria dcba signicar una rcdistribucin dcl podcr: cconmico, pol
tico y social. A cstas horas dc la vida quicro rcarmar csa dcclaracin,
cn cuya rcdaccin tuvc quc intcrvcnir. Picnso quc sc razona cn una
lorma muy clcmcntal cuando sc crcc quc la rclorma agraria cs tan slo
una translcrcncia dc la propicdad dc la ticrra. La rclorma agraria dcbc
llcvar clcctivamcntc a csa gran translormacin, la rcdistribucin dcl
podcr, social y cconmico. Por supucsto, si la propicdad dcja dc cstar
conccntrada cn unas pocas manos y ccsa la vigcncia dc los sistcmas
dc cxplotacin dcl trabajador por cl patrono, hay una translormacin
dcl podcr poltico, pucs cs claro quc la conccntracin dc la propicdad
da un podcr poltico muy grandc a quicncs dctcntan la propicdad.
Pcro la mcra rcdistribucin dc la propicdad cs insucicntc para
lograr csc objctivo. s ncccsario quc al mismo ticmpo sc hagan rc
lormas polticas y socialcs quc impidan la pcrpctuacin dcl dominio
dc la casta dc propictarios y cvitcn cl cstallido dc una rcvolucin para
translormar csa situacin. Nadic dcbcra olvidar quc ya han ocurrido
csos cstallidos rcvolucionarios, como succdi cn Mxico y lucgo cn
otros pascs. Ahora bicn, cs natural quc la lorma como sc rcdistribu
yc cl podcr poltico y cconmico ticnc quc vcr con las oricntacioncs
polticas y gcncralcs dc la socicdad. La rcdistribucin dcl podcr cco
nmico pucdc consistir cn la apropiacin dc las ticrras por cl stado,
como succdi cn los pascs comunistas, o, como cs ms dcscablc, cn la
apropiacin dc la ticrra por los campcsinos organizados, dc modo quc
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no sc picrda la productividad agraria, sc pucdan asimilar los progrcsos
tcnicos cn la agricultura y los campcsinos mcjorcn su nivcl dc vida.
sta translormacin poltica y cconmica trac consigo la translor
macin social, quc cs a lo quc dcbcmos aspirar, pucs cl objctivo nal
dc la Rclorma Agraria cs justamcntc cl cambio social, cntcndido como
un mcjoramicnto dcl nivcl dc vida rural y un mayor acccso a todos los
bcnccios dc la vida modcrna. La historia nos cnscna quc, dcsdc cl
punto dc vista social, la cvolucin cn los campos ha sido muy lcnta y
muy cstraticada. La Rclorma Agraria busca acclcrar csc proccso dc
translormacin y lograr quc al mismo ticmpo quc sc rcdistribuyc la
propicdad dc la ticrra haya una rcdistribucin dcl podcr cconmico,
poltico y social.
HACIA UNA SOCIEDAD MS IGUALITARIA
Ustcdcs mc ticncn quc pcrdonar una alusin poltica, quc considcro
indispcnsablc y convcnicntc. Para tratar dc rcsolvcr cicrtos problcmas
intcrnos dcl partido libcral (quc sicmprc cs tan dilcil dc mancjar)
hacc algunos anos rcdact un proyccto dc cstatutos dondc sc intcntaba
dcnir la naturalcza dcl libcralismo colombiano, quc cn mi opinin
cs bastantc distinto dcl libcralismo dc otros pascs. Algn da habr
quc volvcr sobrc cstc tcma porquc hoy sc considcra quc cs indispcn
sablc agrcgarlc cl trmino social, como hicicron los conscrvadorcs,
para ingrcsar a cicrtas asociacioncs intcrnacionalcs. No crco cn csos
adjctivos, cn palabras pomposas, quiz ya cstoy muy vicjo para cam
biar dc critcrio. Pucs bicn, cn aqucllos cstatutos a los quc mc rccro,
sc dcca quc cl partido libcral buscaba una socicdad cada vcz ms
igualitaria, sin pcrjudicar a quicncs ya ticncn algo llcvndolos al nivcl
dc los pobrcs, sino tratando dc mcjorar la vida dc los pobrcs, sobrc
todo dc los ms pobrcs. sc cs un critcrio quc no sc pucdc pcrdcr
dc vista al cstudiar los aspcctos socialcs y jurdicos dc la Rclorma
Agraria, pucs su objctivo primordial cs cl mcjoramicnto humano
y cs obvio quc un proccso dclibcrado no pucdc pcrdcr dc vista sus
objctivos. Si cso cs lo quc hoy sc cst tratando dc haccr, cmpczando
por los ms pobrcs, no tcngo objccioncs, aunquc no cstoy scguro quc
csa sca la tcndcncia.
Cuando sc pcrsigucn objctivos dc mcjoramicnto humano hay quc
tratar dc mcjorar primcro las condicioncs dc los ms pobrcs. Y csto
naturalmcntc ticnc consccucncias jurdicas, consccucncias cn cl campo
dcl crccho Agrario, cn cl campo dc las lcycs y rcglamcntacioncs, por
cjcmplo, sobrc adjudicacin dc ticrras, asignacioncs prcsupucstalcs,
prcstacin dc scrvicios, ubicacin dc la poblacin campcsina.
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EL DERECHO AGRARIO Y LA REDISTRIBUCIN DEL PODER
Como vcn, la Rclorma Agraria, cntcndida como rcdistribucin dcl
podcr cconmico, poltico y social, ticnc importantcs consccucncias
cn cl campo dcl crccho Agrario. l crccho Agrario dcbc scr uno
dc los instrumcntos para lograr la translormacin, a pcsar dc quc sca
un instrumcnto dilcil dc mancjar porquc choca con vicjos y aanza
dos conccptos dc propicdad quc, sin cmbargo, sc van qucbrantando
gradualmcntc o ticncn quc qucbrantarsc por mcdios lcgalcs. l con
ccpto primitivo dc propictario absoluto, quc slo tcna quc cxplotar
la ticrra cn su bcnccio, sin tomar cn cucnta los lactorcs ccolgicos
ni los lactorcs socialcs y polticos dc su cntorno social, ticnc quc dcs
aparcccr lorzosamcntc. cbc sujctarsc a normas. Cmo sc rcgula
la cxplotacin dc la ticrra, las rclacioncs laboralcs, los dcbcrcs dc los
propictarios: Qu normas jurdicas dcbcn adoptarsc para lograr la
rcdistribucin aprobada cn la Conlcrcncia dc Roma:
Mc doy cucnta dc quc hc conccdido un cspacio muy pcqucno a
los aspcctos dcl crccho Agrario quc son cl tcma dc discusin cn
cstc scminario, pcro no hc tcnido cl ticmpo sucicntc para haccr una
rcvisin jurdica dc las normas vigcntcs dcspus dc las rclormas, cn
vcz dc rccordar mis vinculacioncs con la Rclorma, quc al n y al cabo
son cosas sccundarias.
LA FUTURA LEGISLACIN AGRARIA Y SOCIAL
La Lcy 135 dc 1961 sc cstudi con mucho cuidado, cn csos anos
sc trabajaba con mucha lormalidad y con mucha disciplina, incluso
crco quc cs una dc las pocas lcycs quc han salido dcl Congrcso con
una bucna rcdaccin, con dclcctos naturalmcntc. Sali con dclcctos
porquc cn csta matcria sicmprc hay quc haccr transaccioncs quc uno
no qucrra pcro quc a vcccs son incvitablcs. cspus han vcnido otras
mcnos mcditadas, con mcnor intcrvcncin dc todos los clcmcntos
socialcs y, por los rcsultados, crco quc cn algn momcnto tcndr quc
rcvisarsc por complcto la lcgislacin sobrc la matcria y la oricntacin
misma dc la rclorma.
La ltima Lcy dc Rclorma Agraria scr, sin duda, objcto dc un
anlisis dctallado cn cstc scminario. No mc compromcto a intcrvcnir
cn cl dcbatc porquc sc mc vuclvc un problcma poltico y no dcsco tcncr
contraricdadcs, pcro todos ustcdcs sc darn cucnta dc las dicultadcs
quc cn todo momcnto cxistcn para conscguir los objctivos ccon
micos, socialcs y polticos dc la rclorma agraria, para cncuadrarlos
adccuadamcntc cn normas jurdicas, cn unas normas jurdicas quc
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scan rcspctadas y, dcsdc lucgo, quc corrcspondan al ordcnamicnto
jurdico dcl pas.
Lcs pido pcrdn porquc cuando cmpiczo a hablar sc mc pasa cl
ticmpo, sin considcracin con cl auditorio y cn cstc caso ya mc hc
cxccdido dcmasiado. Pcro, como suclc dccirsc, para m la Rclorma
Agraria ha sido una goma, mi principal intcrs cn la vida pblica junto
con cl dc la vivicnda, urbana y campcsina. stos son los tcmas quc ms
mc han apasionado, aun cuando haya tcnido quc dcdicar mucha partc
dc mi vida a tratar con la contabilidad nacional, calcular los dcits y
supcrvits y otras cosas por cl cstilo, mucho mcnos atractivas quc cl
cstudio dc los cambios jurdicos y tcnicos quc llcvan a la translor
macin social dcl pas y al mcjoramicnto dc la vida dc su poblacin.
Hoy ms quc nunca crco quc la rclorma cs indispcnsablc, crco quc
para lograr la paz cn cl pas hay quc aplicar un cspritu dc justicia,
sin olvidar quc cl papcl dc los luncionarios pblicos y dc los partidos
cs cncontrar los mcdios para quc la socicdad colombiana sca una
socicdad cada vcz ms igualitaria, dc modo quc dcbcmos accptar quc
cn muchas zonas y scctorcs dcl pas cs ncccsario rcdistribuir cl podcr
cconmico, poltico y social. La distribucin dcl podcr quc hoy cxistc
no cs justa, hay quc dccirlo y hay quc rcpctirlo, no slo porquc cs una
tarca quc dcbc asumir mi partido, sino porquc todos los colombianos
ticncn quc cstarsc dando cucnta dc quc una mala distribucin dcl
podcr cconmico, poltico y social ticnc psimas consccucncias: la
violcncia, cl caciquismo poltico, la brccha dc cxaspcracin cxplosiva
cntrc unos scctorcs rcducidos dc la poblacin y la gran masa pobrc,
cl dcscontcnto con cl gncro dc vida quc cstn soportando las gcntcs,
csc gncro dc vida quc dcbcmos translormar cn lorma radical.
A cstc ltimo rcspccto y para tcrminar, dcbo rccordar quc la Rclor
ma Agraria naci tambin con cl n dc mcjorar la vivicnda rural, los
primcros cslucrzos sc rcalizaron porquc sc tuvo cn cucnta la opinin
dc algunos tcnicos mdicos quc considcraban quc cl gncro dc vida
y la supcrvivcncia misma dc las gcntcs cn cicrtas rcgioncs cstaba n
timamcntc ligada a la calidad dc la vivicnda rural. Naturalmcntc, para
cambiar las condicioncs dc la vivicnda rural muchas vcccs tambin
cs ncccsario cambiar la propicdad dc la ticrra y la lorma como cst
distribuida.
Mc disculpo dc nucvo por csta larga pcro grata intcrvcncin y
lormulo votos por quc cstc scminario, al quc asistc gcntc tan distin
guida y cxpcrimcntada cn la matcria, arrojc luz sobrc los problcmas
ms gravcs dc Amrica Latina y dc nucstro pas.
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