1246308259.la Reforma Policial en America Latina

La reforma policial en Amrica Latina Una mirada crtica desde el progresismo*
*(Versin actualizada del documento de trabajo presentado en el Seminario Internacional Reforma policial, ciudadana y democracia, realizado por ue!a Sociedad en "o#ot$ el %& y %' de marzo de (&&)*
+or ,arcelo -abi$n Sain
La institucin policial ha perdido credibilidad ante los ciudadanos. El deterioro de su imagen se debe, en primer lugar, a que se le identifica con la represin. Muchos temen a la polica y piensan que es inefica , no slo porque su accin produce conductas !iolentas sino tambin porque en ella e"isten sectores corruptos y porque algunos de sus agentes son cmplices de la delincuencia. Esto trae consigo la me cla de atraccin y recha o que pre!alece en la opinin p#blica ante los temas relacionados con la polica, situacin que se ha ido polari ando en los #ltimos a$os debido a las cada !e m%s comunes e!idencias de que e"iste otro orden, uno que se edifica sobre la ilegalidad y la impunidad y que ataca directamente el sentido de la institucin policial& ser garante de la ley y el orden, contribuir a la resolucin de conflictos que aque'an a los ciudadanos y proteger el inters general de la colecti!idad.
,ara .u#enia Su$rez de /aray0 1os policas0 una a!eri#uacin antropol#ica, '%7'86
I2.SI
3 4ni!ersidad de /uadalajara, /uadalajara, (&&5, pp6
La super!i!encia de la actitud crtica absoluta con relacin a la polica, inclusi!e en funcin de me'oramientos e!identes, implica una preocupacin de comple'idad bien mayor que los simples cambios de argumentos entre lo que la denuncia y la defensa es capa de re!elar. (eguramente, la polica no es mala )*+ si se dedica a reali ar su tarea. ,i es ra onable asumir que todas las crticas que persisten son apenas !olubles o deshonestas. -or el contrario, parece ser m%s probable que, en el calor de la polmica, algunos hechos y algunos 'u gamientos entren en desacuerdo, que muchos oponentes polmicos defiendan posiciones que est%n inmersas en presuposiciones t%citas y conflicti!as, y as las tareas de an%lisis y reforma pendientes solo podran a!an ar m%s all% de su impasse actual si, en primer lugar, estableciesen, con el menor tenor de ambig.edad posible, los trminos en que la polica debe ser 'u gada en su forma general y en todos los casos particulares de sus pr%cticas. (in tales especificaciones pre!ias de los trminos apropiados de la crtica, esta continuar% asumiendo la forma de una serie !aga de reprobaciones. Adem%s de eso, tal crtica, empleando criterios de 'u gamiento arbitrarios y ad hoc, !a ine!itablemente a alienar a la polica, fortalecer su postura defensi!a y desconfiada y, en la me'or de las hiptesis, resultar en una reforma seme'ante a una colcha de reta os, cuyo principal efecto ser% transformar una forma errnea de pr%ctica en alguna otra igualmente errada.
.#on "ittner0 9s -un:;es da +olcia na Sociedade ,oderna0 4ma Re!is<o dos -atores =istricos, das +r$ticas 9tuais e dos +oss!eis ,odelos do +apel da +olcia en .6 "ittner0 9spectos do 2rabal>o +olicial, .dusp, San +ablo, (&&%, pp6 )87)?6
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Marcelo /. (ain& La reforma policial en Amrica Latina. Una mirada crtica desde el progresismo
La reforma policial& una cuestin intrincada

1a reforma policial constituye un proceso institucional tendiente a reestructurar con eficacia y eficiencia las instituciones policiales en los rdenes doctrinario, or#$nico y funcional, a los fines de conformar nue!as policas estrictamente ajustadas al principio democr$tico de proteccin ciudadana ante a#resiones, !iolencias y delitos lesi!os de los derec>os y las libertades de las personas6 1a inmensa mayora de las policas de 9m@rica 1atina, lejos de conformar instituciones funcionales a este ideario democr$tico, est$n atra!esadas por defectos y fallas institucionales #ra!es deri!ados de sus anacronismos y deficiencias or#anizacionales, lo Aue las con!ierte en a#encias deficientes en el cumplimiento de la Bnica funcin Aue justifica modernamente su eCistencia, esto es, el control del delito6 .n su interior, se combinan dram$ticamente destrezas orientadas eficientemente al cuidado de las personas, la resolucin de conflictos y la pre!encin, conjuracin e in!esti#acin del delito, por un lado, con pr$cticas si#nadas por los abusos y arbitrariedades en el uso de la fuerza, la corrupcin institucionalizada y di!ersas modalidades de proteccin de acti!idades criminales, por el otro lado6 .sta ambi!alencia Auiz$s justifiAue la llamati!a percepcin Aue las sociedades latinoamericanas le dispensan cuando la proyectan y proclaman como la principal institucin para >acer frente a los delitos en crecimiento, al mismo tiempo Aue la consideran deficiente, abusi!a o corrupta6 +or ello, en 9m@rica 1atina la reforma policial no solo debe apuntar a con!ertir a la polica en una institucin eficiente en sus labores de control del delito sino Aue debe orientarse a erradicar el conjunto de condiciones doctrinarias, or#anizati!as y funcionales Aue dan lu#ar a pr$cticas ile#ales Aue la con!ierten en una fuente de delito y de !iolaciones a los derec>os de las personas6 2odo ello, y la certeza de Aue la polica constituye un instrumento fundamental para la proteccin ciudadana ante >ec>os de !iolencia y ante los delitos, transforman la reforma policial en un derrotero necesario6 +ero dic>o derrotero debe estar asentado en una base conceptual fundamental dada por una !isin minimalista de la incidencia de la institucin policial en la construccin de la ciudadana6 .n democracia, la institucin policial no construye ciudadana sino Aue apenas tiene al#una #ra!itacin en el mantenimiento de la ciudadana ci!il y, especficamente, como #arante de la libertad ne#ati!a de las personas ante !iolencias y delitos Aue cercenen sus derec>os y libertades, es decir, como instrumento #ubernamental especfico Dpero no BnicoD de #estin de conflictos mediante su pre!encin o conjuracin6 9s, la polica no es m$s Aue un instrumento institucional Dimportante pero no BnicoD de articulacin de las protecciones ci!iles Aue, se#Bn Eastel, #arantizan las libertades fundamentales y la se#uridad de los bienes y de las personas en el marco de un .stado de derec>o'6 +ues bien, en 9m@rica 1atina resulta >abitual Aue, ante las crisis institucionales deri!adas del aumento del delito y, en particular, de la eCpansin del miedo social al delito, se alienten desde los #obiernos respuestas polticas de corte efectista y b$sicamente asentadas en la postulacin de mayor presencia policial en las calles, y se impulse el inicio Dcasi nunca concretadoD de reformas policiales Aue apunten a fortalecer la labor institucional de la polica6 Furante los Bltimos aGos, la proclama poltica de la reforma policial >a confi#urado la contestacin m$s recurrente a las crisis de la se#uridad pBblica6 1a reforma policial >a sido la respuesta m$s frecuente a las percepciones de una mayor inse#uridad, seGalan apropiadamente Fammert y "ayley (6 H ello no >a sido solo un atributo de los sectores polticos de la derec>a de nuestras sociedades sino tambi@n de los partidos de centroizAuierda Aue >an ejercido o est$n ejerciendo el #obierno en la re#in%6 1as
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Robert Eastel0 1a inse#uridad social6 IJu@ es estar prote#idoK, ,anantial, "uenos 9ires, (&&8, p6 ''6 Lo>n "ailey y 1uca Fammert0 Introduccin en 1uca Fammert y Lo>n "ailey (coords6*0 Se#uridad y reforma policial en las 9m@ricas0 eCperiencias y desafos, Si#lo Veintiuno .ditores, ,@Cico, F-, (&&?, p6 '86 .ste constituye un buen teCto para abordar la problem$tica de la reforma policial en el continente6 3 .n el presente trabajo se identifican como pro#resistas las concepciones, los pro#ramas y las acciones polticas centralmente orientados a proclamar o producir reformas polticas, institucionales y sociales tendientes a construir una situacin de se#uridad pBblica democr$tica, particularmente a fa!or de los sectores sociales populares o m$s !ulnerables de nuestras sociedades6 o obstante, cabe aclarar Aue no se identifica necesariamente y de manera determinante al pro#resismo con las posiciones, partidos o #obiernos de centroizAuierda, ya Aue, como se !er$, durante los Bltimos aGos, nBmerosos #obiernos de este si#no en 9m@rica 1atina >an _____________________________________________________________________________________________________________________ 2
diferencias discursi!as e institucionales entre ambos sectores en relacin con este tema >an sido eCi#uas, insi#nificantes6 Easi todos plantean, al unsono, Aue a los problemas de se#uridad, y en particular al crecimiento del delito, >ay Aue anteponerle solo m$s y mejor polica6 H all se reitera el persistente postulado de la reforma policial bajo el supuesto Dno siempre eCplicitadoD de Aue la polica constituye la instancia fundamental o Bnica de control del delito en nuestras sociedades 6 Se da lu#ar a una suerte de policializacin de la respuesta poltico7estatal a las problem$ticas de la se#uridad pBblica6 .sto tiene lu#ar en un conteCto social muy particular6 .n 9m@rica 1atina, las instituciones policiales son casi siempre mal !istas por la poblacin6 .n #eneral, est$n socialmente despresti#iadas y son esti#matizadas como aparatos predominantemente represi!os y corruptos6 Sin embar#o, como se dijo, esa misma poblacin proyecta a la polica como la instancia Aue debe conjurar todo tipo de desorden social, como as tambi@n pre!enir delitos y apre>ender a los delincuentes6 2oda forma de desorden o de delito es obser!ado y sentido >olsticamente como un fracaso de la labor policial6 Se crea, entonces, una eCpectati!a poco realista de la capacidad efecti!a de la polica ante cualAuier incidente, pero particularmente ante los delitos en aumento6 Se desconoce por completo Aue los delitos son fenmenos sociales di!ersos y complejos, y Aue deri!an o resultan de un conjunto con!er#ente de factores sociales, econmicos, culturales o polticos Aue casi nunca son manipulables o modificables por una a#encia estatal y, menos aBn, por la polica6 9simismo, en nuestros pases, el !nculo establecido entre el mundo de la poltica y la institucin policial es intrincado y se enmarca en un supino desconocimiento o desinter@s poltico >acia los asuntos de se#uridad pBblica y, especialmente, >acia la propia polica, sus pr$cticas y sus trazos simblicos6 .llo >a fa!orecido el delineamiento de una concepcin limitada y conser!adora de reforma policial centrada casi eCclusi!amente en la mejora, apuntalamiento o ampliacin del sistema policial !i#ente, de su estructura or#anizati!a, de sus basamentos doctrinales, de sus orientaciones funcionales, su eAuipamiento e infraestructura, su personal, sus dispositi!os de formacin y capacitacin y sus carreras profesionales, sin prestar la debida atencin a las modalidades de policiamiento y su impacto sobre el delito, as como al tipo de trabajo policial Aue se desarrolla cotidianamente6 Fic>a concepcin tiene una impronta fuertemente continuista de la institucin policial, dado Aue no problematiza ni pone en tela de juicio aAuel conjunto de aspectos ni inda#a acerca de la eficacia con Aue la polica desarrolla sus tareas, sino Aue m$s bien postula la necesidad de ampliar dic>a or#anizacin y >acer eCtensi!as sus pr$cticas en el espacio y en el tiempo6 1a creencia de Aue la polica constituye el principal recurso para el control del crimen, por un lado, y la tradicional apata, ineptitud y parcialidad con Aue la poltica abord la se#uridad pBblica y los asuntos policiales, por otro lado, >an fa!orecido el permanente des#obierno poltico sobre los asuntos de la se#uridad pBblica, en cuyo conteCto la diri#encia poltica de nuestros pases, y en particular las sucesi!as y diferentes autoridades #ubernamentales, dele#aron a las a#encias policiales el monopolio de la direccin y la administracin de la se#uridad pBblica6 .sta confi#ur una esfera institucional eCclusi!amente controlada y #estionada por la polica sobre la base de criterios, orientaciones e instrucciones autnoma y corporati!amente definidas y aplicadas sin inter!encin determinante de otras a#encias estatales no policiales6 .n consecuencia, la direccin, administracin y control inte#ral de los asuntos de la se#uridad pBblica, as como la or#anizacin y el funcionamiento del sistema policial, Auedaron en manos de las propias policas Do, m$s bien, de sus cBpulasD, lo Aue #ener una eCtendida policializacin de la se#uridad pBblica6 +ues bien, el socilo#o +eter Maldmann >a indicado apropiadamente Aue las posibilidades de reforma institucional de las policas en 9m@rica 1atina reAuieren de un cuidadoso in!entario de las estructuras NpolicialesO actuales8, para lo cual resulta imprescindible construir una sistem$tica sociol#ica de la institucin policial y de su incidencia sobre los delitos Aue permita establecer una base conceptual comBn e inte#ral de la institucin policial real y Aue, por ende, supere la impronta mitol#ica Aue prima acerca de la
desarrollado polticas y acciones alejadas de la impronta reformista del pro#resismo y cercanas o inscritas en las tradicionales polticas de derec>a6 4 +eter Maldmann0 I+roteccin o eCtorsinK 9proCimacin al perfil real de la polica en 9m@rica 1atina en +6 Maldmann0 .l .stado anmico6 Ferec>o, se#uridad pBblica y !ida cotidiana en 9m@rica 1atina, ue!a Sociedad, Earacas, (&&%, p6 '%86 _____________________________________________________________________________________________________________________ 3
polica en nuestras sociedades6 o obstante, con ello se correra el ries#o de distraernos del objeti!o central de este teCto, centrado en producir un estudio descripti!o e interpretati!o sobre las tendencias, condiciones, dilemas y desafos eCistentes en relacin con la reforma policial en 9m@rica 1atina6 .n consecuencia, propon#o desarrollar un eCcursus Ddi#resinD acerca de la institucin policial y el control del delito al final del presente trabajo6 .n este marco resulta e!idente Aue la reforma policial en 9m@rica 1atina constituye una cuestin intrincada cuyo abordaje tambi@n reAuiere de una descripcin tipol#ica acerca de la estructuracin poltico7 institucional de la polica y de su confi#uracin doctrinal, or#anizacional y funcional6 9 partir de ello, resulta adecuado abordar, ya desde una perspecti!a proyectual, la reforma policial en la re#in0 en particular, las !isiones y orientaciones #enerales de derec>a y pro#resistas acerca de ellaP las concepciones tradicionales de reforma policialP la definicin de reforma policialP los ejes estrat@#icos centrales de una reforma policial posible en 9m@rica 1atinaP las condiciones poltico7institucionales para ello, y las dificultades y resistencias a dic>o proceso de cambio6 -inalmente, es importante enmarcar la reforma policial en el conteCto de las polticas de se#uridad democr$ticas6 Vayamos a ello6
Mitos y pre'uicios acerca de la polica

4n estudio analtico y propositi!o de la reforma policial en 9m@rica 1atina reAuiere de un abordaje inte#ral del principal objeto de ese proceso y de este trabajo, a saber, la polica6 +ero uno de los problemas m$s si#nificati!os al respecto est$ dado por el pronunciado desconocimiento Aue se tiene acerca de la institucin policial tanto en los $mbitos poltico y social como en el acad@mico6 .se desconocimiento se debe, en #ran medida, a la amplia difusin de un conjunto de mitos acerca de la polica, a partir de los cuales se conforman ciertas !isiones sobre esta Aue objeti!an y reifican un tipo de a#encia policial Aue dista notablemente de sus modalidades reales de or#anizacin, de sus rutinas y >$bitos cotidianos y de sus basamentos culturales especficos, es decir, del trabajo policial concreto6 .l principio moderno justificante de la institucin policial, Aue la proyecta como el principal instrumento social y estatal en el control del delito, tiene un peso sustanti!o en el sentido comBn social, poltico y acad@mico6 +ero ello constituye un !erdadero mito funcional6 .n la inmensa mayora de las instituciones policiales del mundo, y en casi todas las policas de 9m@rica 1atina, los esfuerzos or#anizacionales y la cantidad de recursos >umanos, operacionales e infraestructurales destinados de manera directa al desarrollo de las diferentes tareas de control del delito son menores y, en ciertos casos, eCi#uos6 .n ellas, el #rueso de los dispositi!os or#anizacionales est$ destinado, mas bien, al desarrollo de las labores de direccin, administrati!as y coneCas Dsalud, sistema pre!isional, asistencia social, etc6D de la institucin, en un conteCto de macrocefalia injustificable, as como al cumplimiento de un conjunto de tareas ajenas a la pre!encin, conjuracin e in!esti#acin del delito, tales como la resolucin de conflictos no delicti!os, el asistencialismo social, las re#ulaciones y el control del tr$nsito !e>icular, el control mi#ratorio y aduanero, el control de salubridad y de adicciones, la confeccin y administracin de documentos nacionales y otras tantas acti!idades no policiales6 9 ello se aGade el mito or#anizacional en cuyo marco se concibe y proyecta la polica como la Bnica institucin portadora de las destrezas y capacidades para afrontar las complejas labores del control del delito6 .n ese sentido, se pierden de !ista casi por completo dos consideraciones fundamentales6 .n primer lu#ar, Aue la polica constituye una institucin inte#rada a una red de a#encias y or#anizaciones estatales y sociales Aue inter!ienen de diferente manera y con distintos resultados en la pre!encin, conjuracin, in!esti#acin y punicin de los delitos y cuya interaccin con la institucin policial contribuye a su confi#uracin y #ra!itacin social6 .n se#undo t@rmino, Aue la polica detenta una capacidad diferenciada, y
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en #eneral limitada, para #enerar efectos pre!enti!os, conjurati!os y represi!os concretos sobre la complejidad y di!ersidad de los delitos6 .stos constituyen un fenmeno socio>istrico Aue se manifiesta en una enorme !ariedad de modalidades fenomenol#icas y Aue detenta una temporalidad y una espacialidad altamente diferenciadas6 9dem$s, los delitos deri!an de un conjunto de condiciones sociales, culturales, econmicas y polticas complejas y difcilmente abordables en toda su complejidad por la institucin policial6 .n consecuencia, la incidencia efecti!a Aue la polica detenta sobre esta realidad >etero#@nea y !ariada es tambi@n dispar y restrin#ida, tanto desde el punto de !ista co#nosciti!o como f$ctico6 -inalmente, tiene una amplia difusin el mito f$ctico por el cual se concibe Aue la se#uridad pBblica se #enera, produce y mantiene eCclusi!amente a tra!@s del uso de la fuerza6 1a se#uridad pBblica Aueda asociada a la !iolencia estatal y a la represin, y se proyecta a la institucin policial como el principal instrumento ejecutor de la misma6 .llo con!ierte a la polica en una eCpresin concreta de la !isin social imperante acerca de la fuerza y la represin6 Sin embar#o, con ello no solo se desconoce Aue la se#uridad pBblica constituye un campo Aue se produce y reproduce a tra!@s de un conjunto complejo de interacciones, en el Aue el uso de la fuerza como respuesta estatal a las !iolencias y a#resiones eCistentes en la sociedad constituye una alternati!a m$s entre un amplio espectro de medios de inter!encin no !iolentos6 9dem$s, su frecuencia es episdica y eCcepcional, aun en situaciones de altos ni!eles de !iolencia social6 2ambi@n se pasa por alto Aue, en realidad, el uso concreto de la fuerza dentro de la institucin policial es disperso, ocasional e inusitado, es decir, no constituye el medio predominante de manifestacin del accionar de la polica en sus labores cotidianas6 Inclusi!e en instituciones policiales sobresalientemente abusi!as y !iolentas, el uso de la fuerza y las manifestaciones de represin son >ec>os eCtraordinarios e inusuales6 Eonjuntamente con estas miradas falaces, en los $mbitos polticos, sociales y acad@micos de 9m@rica 1atina eCiste un acentuado prejuicio ne#ati!o >acia la polica6 1as miradas predominantes acerca de esta institucin se asientan casi eCclusi!amente tanto en sus pr$cticas abusi!as y corruptas como en sus deficiencias y anacronismos or#anizacionales, cerrando de antemano la posibilidad de obser!arla con un sentido crtico, para desde all >acer posible un abordaje conceptual e interpretati!o de sus basamentos doctrinales, or#anizati!os y funcionales as como de su confi#uracin >istrica y su estructuracin poltica y social6 +or lo tanto, la polica >a constituido una institucin ineCplorada y alejada de la posibilidad de ser pensada como objeto de una reforma institucional inte#ral, m$s all$ de la reiterada proclamacin de la necesidad de introducir cambios en su interior6 .llo no es un atributo eCclusi!o de la re#in y de los tiempos actuales6 Ha en ')Q&, .#on "ittner, uno de los m$s importantes estudiosos de la institucin policial de .stados 4nidos, proclamaba con una sorprendente claridad Aue la reforma policial en su pas >aca indispensable Aue se superaran la condena ne#ati!a y las actitudes >ostiles >acia la polica por parte del mundo acad@mico, judicial y de al#unos sectores sociales, particularmente las minoras @tnicas y los #rupos ju!eniles6 "ittner apuntaba, con esa pretensin, a conocerla inte#ralmente, ya Aue la polica se mostraba eCtremadamente cerrada a la obser!acin eCterna6 +or cierto, aAuella ima#en ne#ati!a no era desacertada ni infundada6 .n esa @poca y en esos lu#ares, al i#ual Aue actualmente en nuestros pases, los abusos y los >ec>os de corrupcin cometidos por la polica eran una manifestacin recurrente y #eneralizada del trabajo policial, lo Aue alentaba la percepcin poltica y social de Aue dic>a a#encia no estaba adecuadamente preparada para enfrentar el conjunto de tareas Aue se le adjudicaba institucionalmente y Aue se le demandaba socialmente6 .n ese marco, para "ittner, puesto Aue el problema policial constitua una cuestin fundamental para la opinin pBblica, eCistan condiciones adecuadas para producir reformas de lar#o alcance y de #randes consecuencias6 +ara ello, era necesario lo#rar un abordaje completo y eC>austi!o de la institucin policial y de sus pr$cticas y, en ese marco, conocer lo Aue es necesario >acer y cmo debe >acerse6 +ero ello, como >oy aAu, reAuera superar las i#norancias y las miradas prejuiciosas y abandonar las idealizaciones pro#ram$ticas falaces, en palabras de este brillante estudioso norteamericano?6
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.#on "ittner0 9s -un:;es da +olcia na Sociedade ,oderna0 4ma Re!is<o dos -atores =istricos, das +r$ticas 9tuais e dos +oss!eis ,odelos do +apel da +olcia en .6 "ittner0 9spectos do 2rabal>o +olicial, .dusp, San +ablo, (&&%, pp6 )87)?6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 5
En fin, estos mitos y prejuicios impiden dar cuenta de las tendencias y los parmetros institucionales que determinan a la institucin policial en Amrica Latina !ar cuenta de ello resulta imprescindi"le para a"ordar la cuestin de la reforma policial
La polica en Amrica Latina
-oliciali acin de la seguridad p#blica

1a polica es el reflejo de las sociedades y de los sistemas polticos en los Aue se constituye y funciona como tal6 Resulta de la compleja trama de relaciones sociales y de pr$cticas Aue se reproducen tanto en el conteCto social y poltico en cuyo marco se estructura como en el interior de la propia or#anizacin6 .n la mayora de los pases de 9m@rica 1atina, las policas estructuraron sus basamentos doctrinales, sus esAuemas or#anizacionales y sus pr$cticas funcionales en torno de un conjunto de par$metros tradicionales6 2ales par$metros fueron resultado de un lar#o proceso >istrico iniciado muc>o antes de las Bltimas dictaduras o #uerras internas por las Aue atra!esaron Do atra!iesanD al#unos de estos pases, periodos durante los cuales estas instituciones fueron pasi!amente subsumidas en el sistema de se#uridad nacional como instancias centrales del aparato represi!o del .stado, en #eneral conducido por las -uerzas 9rmadas6 1os par$metros tradicionales resultaron, m$s bien, de confi#uraciones y tendencias doctrinales, or#anizati!as y funcionales iniciadas en el si#lo RIR al comp$s de la propia confi#uracin de nuestros .stados nacionales y, de una manera u otra, se fueron reproduciendo a lo lar#o de todo el si#lo RR, y particularmente durante las Bltimas d@cadas6 .s decir Aue no solo no fueron re!ertidos a partir de los procesos de democratizacin iniciados o ampliados en los aGos )& en numerosos pases latinoamericanos o de los recientes desarrollos institucionales dados en conteCtos de #uerra, sino Aue se apuntalaron y adAuirieron nue!os ribetes, principalmente al amparo de la desatencin poltica6 +or lo tanto, las actuales policas latinoamericanas resultaron de un conjunto de tendencias >istricas Aue trascurrieron en un doble proceso institucional6 +or un lado, durante los re#menes autoritarios o las #uerras internas, las -uerzas 9rmadas asumieron un f@rreo control de las policas y las posicionaron como piezas e instancias cla!es del control y el disciplinamiento represi!o interno diri#ido por las instituciones castrenses6 .llo reforz la impronta or#anizati!a y funcional militarista Aue las policas ya >aban adoptado desde sus propios or#enes decimonnicos6 H, por otro lado, durante los periodos democr$ticos posteriores, las sucesi!as y di!ersas #estiones #ubernamentales, indiferentes al desarrollo institucional de esas policas y reticentes a ejercer la direccin sobre ellas, no lle!aron a cabo nin#Bn tipo de re!isin o recon!ersin del perfil militarista Aue esas instituciones >aban asumido tanto en su interior como en su relacin con el poder poltico y con la sociedad6 =e aAu, pues, un aspecto institucional fundamental0 la enorme mayora de los sucesi!os y di!ersos #obiernos democr$ticos de la re#in, inclusi!e los actuales #obiernos de centroizAuierda, otor#aron sin miramientos a las instituciones policiales la soberana poltica para atender las cuestiones de la se#uridad pBblica6 1a elaboracin del cuadro de situacin acerca de los conflictos y los delitosP el diseGo y conformacin de las instituciones policiales en cuanto a su estructura de personal, operacional e infraestructuralP las modalidades de inter!encin pre!enti!a o conjurati!a sobre los conflictos y los delitos, as como los medios y dispositi!os utilizados para elloP la e!aluacin de los resultados y el !nculo con otros actores institucionales D+oder Ludicial, Ser!icio +enitenciarioD y sociales, todos ellos aspectos constituti!os de lo Aue confi#ura el #obierno de la se#uridad, fueron dele#ados a las cBpulas policiales6 +ero este proceso de policializacin de la se#uridad pBblica resultante del des#obierno poltico de esta no solamente >a
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supuesto la apropiacin policial de su #estin, lo Aue dio a una suerte de #obernabilidad policial de la se#uridad pBblica, sino Aue, adem$s, >a implicado la #estin autnoma de las propias instituciones policiales en cuanto al establecimiento de sus bases doctrinales, or#anizati!as y funcionales, esto es, el auto#obierno policial sin injerencia eCterna6 1as instituciones policiales se reprodujeron sin nin#Bn atisbo de autocrtica6 Se perpetuaron manteniendo sus tradicionales trazos or#anizacionales altamente militarizados y conser!ando sus anti#uos roles de policas de .stado y para el .stado , es decir, constituy@ndose como or#anismos al ser!icio de los #obiernos estatales de turno, sobre la base de una concepcin de la se#uridad asentada en el deber de proteccin del .stado y no de los derec>os y las libertades ciudadanas6
-olicas tradicionales y autogobierno policial

.stos complejos procesos fa!orecieron la autonomizacin poltica de la polica y permitieron Aue esta definiera sus propias funciones, misiones y fines institucionales independientemente de las orientaciones #enerales del #obierno, se proporcionara sus propios criterios y medios para cumplirlos o alcanzarlos y, en ese marco, tambi@n estableciera los objeti!os y las orientaciones #enerales de la se#uridad pBblica en su conjunto6 Fentro de la a#encia policial, ello apuntal una marcada independencia doctrinal, or#$nica y funcional en el desarrollo y la proyeccin institucional frente al #obierno estatal y frente a la sociedad poltica y ci!il, y permiti Aue esta a#encia actuara con frecuencia como si estu!iera por encima y m$s all$ de la autoridad constitucional del #obierno, prote#iendo cada !ez m$s sus lo#ros e intereses autodefinidos y resistiendo con relati!o @Cito todo tipo de iniciati!a #ubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar tal autonoma6 +ero tambi@n fa!oreci el auto#obierno policial, en cuyo marco la institucin policial cont con amplios m$r#enes de independencia para auto#obernarse or#$nica y funcionalmente y para, desde all, ejercer el #obierno de la se#uridad pBblica #eneral6 .n concreto, el abordaje y la resolucin de las problem$ticas referidas a la !iolencia y el delito Auedaron en manos eCclusi!amente de la a#encia policial, Aue #estion este conjunto de asuntos de acuerdo con concepciones, formas de or#anizacin y modalidades de funcionamiento articuladas >istricamente durante la Bltima centuria6 Si bien eCiste una enorme di!ersidad de instituciones policiales en 9m@rica 1atina, estas se estructuraron en torno de un conjunto de basamentos doctrinales, or#anizati!os y funcionales muy especficos Aue les dieron un tono institucional distinti!o asentado en dos caractersticas fundamentales6 +or un lado, se constituyeron en instrumentos institucionales de poder de los #obiernos de turno y, en particular, de sus propias cBpulas or#anizacionales antes Aue en instituciones ciudadanas6 H, por otro lado, se conformaron como dispositi!os de control poltico y disciplinamiento social de sus comunidades o de parte de ellas Den #eneral, de los sectores polticos opositores o de los estratos sociales !ulnerablesD m$s Aue como >erramientas de proteccin ciudadana56 .n lo relati!o a los basamentos doctrinales, en las instituciones policiales de nuestra re#in >a imperado monolticamente una concepcin policialista de la se#uridad pBblica basada en la consideracin de la polica como la principal o, mejor, como la Bnica instancia con Aue cuentan el #obierno y la sociedad para conjurar el delito y mantener el orden pBblico6 +ara la mayora de los jefes policiales y dem$s inte#rantes de la institucin, la limitacin de recursos as como la re#ulacin o restriccin de las facultades discrecionales de la polica para detener, interro#ar o reAuisar personas determinan, sin m$s, el crecimiento de la criminalidad, lo Aue >a lle!ado a sostener Aue son la institucin policial y su desempeGo las principales causas del aumento o la disminucin del delito6 .n esa orientacin, la se#uridad frente al delito constituye, en !erdad, una cuestin eCclusi!amente Do al menos predominantementeD policial6
9Au si#o una descripcin tipol#ica elaborada para dar cuenta de las bases or#anizacionales de las policas ar#entinas en un trabajo reciente de mi autora6 2al como lo especifiAu@ all, entiendo Aue los atributos doctrinales, or#anizati!os y funcionales de las instituciones policiales ar#entinas son comunes, en un plano #eneral, a la mayora de las policas de 9m@rica 1atina6 9l respecto, !60 ,arcelo -abi$n Sain0 .l 1e!iat$n azul0 polica y poltica en 9r#entina, Si#lo Veintiuno .ditores 9r#entina, "uenos 9ires, (&&S, cap6 %6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 7
.sto, a su !ez, se complement con la articulacin de una perspecti!a belicista muy corriente dentro de la institucin policial, en cuyo marco la labor conjurati!a de la polica ante el delito fue sistem$ticamente concebida como un combate o luc>a contra el enemi#o delincuente al Aue se debe eliminar o eCterminar6 1a se#uridad pBblica >a #irado en torno de una #uerra entre policas y delincuentes Aue se desen!ol!i en un espacio social alterado o desestabilizado por el accionar delicti!o frente al Aue la polica debi reaccionar y Aue, en realidad, constituy un !erdadero campo de batalla cuyos contendientes eCcluyentes >an sido, justamente, los delincuentes y la polica6 1a sociedad no >a sido m$s Aue un actor secundario y pasi!o o, si se Auiere, un mero espectador de una dial@ctica de la #uerra Aue, en el marco de esta !isin castrense de la se#uridad, fue reproducida por la polica con la intencin de justificar y le#itimar toda forma de policiamiento b@lico asentado centralmente en el uso de la fuerza letal6 1as labores de la polica en materia de pre!encin y conjuracin del delito Auedaron as atra!esadas doctrinalmente por la l#ica de la #uerra y, a partir de ello, por la eCaltacin de la !iolencia6 Respecto a los basamentos or#anizacionales, el modelo tradicional >a supuesto la conformacin de la institucin policial como una or#anizacin total y autorreferenciada con ciertas particularidades institucionales6 .n primer lu#ar, dic>a or#anizacin se estructur sobre la base de la unicidad funcional dada por la concentracin en una misma fuerza o cuerpo de las funciones, labores y estructuras operacionales y lo#sticas abocadas a la se#uridad pre!enti!a y la in!esti#acin criminal, bajo la conduccin institucional y la dependencia or#$nica de un Bnico mando policial superior, con un eCi#uo o bajsimo ni!el de diferenciacin institucional entre ambas esferas en lo relati!o a estructuras de mando, sistemas operacionales, a#rupamientos y carreras profesionales y mecanismos de control institucional, aunAue con un altsimo ni!el de compartimentacin y separacin funcional en lo relati!o al trabajo policial de pre!encin y conjuracin delicti!a6 .n se#undo lu#ar, el modelo tradicional de polica enmarc un pronunciado concentracionismo decisional dado por la eCistencia de una conduccin policial Bnica, centralizada y a#rupada en un .stado ,ayor de car$cter castrense, con estructura cerrada, >iperjerarAuizada6 .sta cBpula >a sido responsable de la direccin inte#ral y de la administracin #eneral de toda la institucin, sin injerencia poltica o institucional de las autoridades #ubernamentales del sector DaunAue someti@ndose a los ser!icios polticos informales reAueridos por estasD, y sus decisiones y manifestaciones >an constituido la eCpresin oficial del conjunto de la institucin6 9dem$s, estas cBpulas institucionales >an sido encabezadas por un jefe de polica y >an estado conformadas, en sus instancias superiores, por un nBmero reducido de altos oficiales Aue lo secundaron en las labores de direccin y administracin #eneral y Aue concentraron el conjunto de las decisiones fundamentales de la institucin6 o obstante, para el desarrollo de las labores de conduccin, esas dependencias superiores >an a#rupado una enorme cantidad de dependencias administrati!as y de recursos >umanos compuestas b$sicamente por personal policial uniformado y armado6 .n tercer t@rmino, otro ras#o or#anizacional del modelo tradicional es una suerte de centralismo or#anizacional en cuyo marco se conformaron instituciones altamente centralizadas, sin nin#Bn atisbo o modalidad or#anizacional de distribucin espacial del mando o del funcionamiento institucional a tra!@s de diferentes instancias de desconcentracin o descentralizacin6 1a estructura resultante >a sido altamente burocratizada, macroc@fala, financieramente costosa y, al mismo tiempo, sobrecar#ada de tareas y de labores administrati!as, con instancias de direccin y mando superior carentes de informacin completa, actualizada y detallada sobre la propia institucin, su desarrollo operacional y lo#stico, sus recursos >umanos y, en particular, sobre las problem$ticas delicti!as y de la !iolencia Aue constituyen Do deberan constituirD el objeto de las estrate#ias de pre!encin, conjuracin e in!esti#acin criminal lle!adas a cabo por la propia polica6 9 su !ez, esta impronta #ener una notable ri#idez or#anizacional y cercen la posibilidad de estructurar un esAuema institucional din$mico y poli!alente en el desarrollo de las tareas policiales, puesto Aue impidi Aue la cBpula policial pudiera lle!ar a cabo un proceso inte#ral y eficiente de toma de decisiones y de planificacin y e!aluacin estrat@#ico7operacional, en el marco de una or#anizacin
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Aue comprenda miles de efecti!os y numerosas unidades operacionales abocadas a desarrollar sus acti!idades en !astas eCtensiones territoriales6 .n cuarto t@rmino, el modelo tradicional de polica detent un si#nificati!o ni!el de fra#mentacin funcional entre las labores policiales b$sicas de produccin de inteli#encia criminal, operaciones policiales y desarrollo lo#stico e infraestructural6 .stas instancias nucleares >an sido en #eneral desempeGadas por diferentes dependencias o direcciones or#$nicas entre las Aue prim una notable fra#mentacin y compartimentacin institucional6 1as unidades de inteli#encia policial >an contado con una estructura de mando y un sistema operacional propio y diferenciado de la estructura operacional de la institucin policial6 Eon frecuencia sus labores se >an restrin#ido a un acopio no planificado de datos e informacin bruta D#eneralmente pro!ista por informantes !inculados a la policaD, y casi nunca se >an desarrollado en su $mbito las labores de an$lisis criminal necesarias para producir el cuadro de situacin delicti!o sobre la base del cual las unidades operacionales de la polica deberan planificar y lle!ar a cabo las acciones e inter!enciones pre!enti!as, conjurati!as o in!esti#ati!as6 .l !nculo entre las $reas de inteli#encia policial y las unidades operacionales >a sido espor$dico y se >a articulado en torno de relaciones personales m$s Aue de lazos institucionales6 .n Auinto lu#ar, el modelo tradicional se articul sobre la base de un r@#imen profesional militarista si#nado por una carrera policial de corte netamente castrense6 1as estructuras jer$rAuicas internas de la institucin policial >an estado inte#radas desde sus or#enes, en el ni!el de los mandos directi!os, por el personal superior conformado por la oficialidad policial Doficiales superiores, oficiales jefes y oficiales subalternosD y, en el plano subordinado, por el personal subalterno conformado por la suboficialidad policial Dsuboficiales superiores, suboficiales subalternos, a#entes y aspirantes o cadetesD6 .stas instancias >an constituido compartimentos estancos Aue emularon las estructuras or#$nicas castrenses basadas en la diferenciacin entre la franja de miembros de conduccin y el resto de la institucin componente del escaln subordinado inferior6 9simismo, casi sin eCcepcin, las carreras profesionales se >an estructurado como sistemas cerrados, estancos y con una impronta no asentada en par$metros de profesionalidad basados en el m@rito y el desempeGo policial6 1a dilucin de la diferenciacin entre los a#rupamientos policiales b$sico Doperati!o y de ser!iciosD y, en su marco, la desnaturalizacin funcional del a#rupamiento operacional mediante el desempeGo de labores no policiales de tipo administrati!as, t@cnicas y de ser!icios por parte de numerosos efecti!os pertenecientes a dic>o a#rupamientoP el predominio absoluto de la ocupacin de los car#os or#$nicos superiores o de direccin por desi#nacin discrecional de la cBpula sobre la base del criterio Bnico del #rado jer$rAuicoP la impronta eCacerbadamente piramidal de estructura jer$rAuica y de ejercicio de la superioridad sobre la base eCclusi!a del #rado jer$rAuico, sumada a la eCcesi!a cantidad de ni!eles jer$rAuicos eCistentes en cada cate#ora policialP la eCistencia de una carrera institucional marcadamente !erticalista, con una Bnica posibilidad de ascenso al escaln jer$rAuico superior asentada predominantemente en la anti#Tedad del personal y no en su capacitacin o desempeGo profesional, y un sistema de formacin y capacitacin policial r#ido y funcionalmente estructurado en torno de la reproduccin de las concepciones doctrinales, or#$nicas y funcionales propias del modelo tradicional de polica, dieron forma a una or#anizacin de tipo castrense Aue result r#ida, desprofesionalizada y fuertemente controlada desde la cBpula6 1a carrera profesional del polica estu!o determinada, as, por diferentes aspectos en #ran medida ajenos a la especializacin, la calidad del desempeGo y la capacitacin profesional6 Utro aspecto rele!ante del r@#imen profesional propio del modelo tradicional es el sistema de formacin y capacitacin policial6 .ste, en #eneral, se estructur sobre la base de la reproduccin de los par$metros doctrinales, or#$nicos y funcionales propios del modelo tradicional de polica asentado en una concepcin policialista de la se#uridad pBblica y en la eCaltacin de la autonoma institucional y del auto#obierno del sistema policial6 Fe acuerdo con la consideracin ampliamente eCtendida de Aue la formacin policial de base inculca los !alores, las orientaciones, los marcos de referencia cultural e institucional, las rutinas y los
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>$bitos institucionales Aue se reproducir$n a lo lar#o de toda la carrera profesional del polica Dtodo lo cual, por cierto, se ajusta a la le#alidad y a las funciones institucionales de la policaD, nuestras policas >an colocado en un lu#ar secundario el destacamento o las unidades policiales como $mbitos reales y efecti!os en Aue, en !erdad, se producen y reproducen la cultura y las pr$cticas policiales, y >an ocultado la incidencia determinante Aue el mando jer$rAuico tiene en la transmisin de los !alores y >$bitos policiales6 .n seCto t@rmino, el modelo tradicional de polica >a supuesto tambi@n la eCistencia de un sistema de control policial deficiente caracterizado por la debilidad y la insuficiencia de los mecanismos y procedimientos efecti!os para dar cuenta de la corrupcin y los abusos institucionales, as como por la sujecin de dic>o sistema al control y la manipulacin de parte de la cBpula policial y su instrumentacin como instancia de control de dic>a cBpula sobre el resto de la institucin6 .se sistema de control no >a contado con mecanismos e instancias or#anizacionales abocados especficamente a la elaboracin y actualizacin permanente de un cuadro de situacin de la corrupcin y los abusos policiales a tra!@s de la recepcin, sistematizacin y procesamiento de las faltas y delitos cometidos por el personal policial, el an$lisis calificado de dic>a informacin y la identificacin de problem$ticas disciplinarias y delicti!as particulares Aue resulten recurrentes6 2ampoco >a supuesto el estudio y an$lisis de las situaciones de ries#o Aue permitiran identificar los factores o condiciones institucionales y sociales Aue fa!orecen o determinan las diferentes modalidades de corrupcin y abusos policiales Aue confi#uran las problem$ticas disciplinarias y delicti!as particulares, ni se >an desarrollados pro#ramas o modalidades de inter!encin tendientes a actuar pre!enti!a o conjurati!amente sobre esos factores y condiciones institucionales y sociales6 Utra carencia si#nificati!a >a sido la falta de mecanismos de auditora pre!enti!a en cualAuier dependencia o unidad de la institucin policial, tendientes a pre!enir faltas disciplinarias y actos de corrupcin mediante la realizacin de inspecciones inte#rales o parciales, reAuerimientos de documentacin o de cualAuier otro elemento y solicitudes de informes o, en su defecto, a realizar in!esti#aciones preliminares Ddestinadas a detectar e identificar la posible comisin de faltas o delitos en dependencias o unidades consideradas de ries#o o sobre las Aue eCisten elementos de con!iccin o situaciones de sospec>a, e indi!idualizar a sus presuntos autores y colectar informacin, a tra!@s de a!eri#uaciones y pesAuisas pre!enti!asD o in!esti#aciones sustanti!as de faltas y delitos Aue fueran denunciados o conocidos de oficio6 H, en s@ptimo lu#ar, el modelo tradicional de polica supuso una estructura de personal irracional si#nada por la eCistencia de una distribucin deficiente de recursos >umanos y por la ocupacin de una parte si#nificati!a del personal policial, Aue debera >aber estado abocado a las labores operati!as de se#uridad pre!enti!a y compleja, en el desempeGo de tareas no policiales, tales como el desarrollo de labores administrati!as Dya sea dentro de las estructuras superiores del mando policial, del ,inisterio del ramo o de otras dependencias de la administracin pBblica o del +oder LudicialD o el cuidado de la se#uridad personal de funcionarios judiciales, polticos, le#isladores, di#natarios y otros6 2ambi@n se destin una importante porcin de efecti!os a la custodia de personas detenidas DAue se encontraban en situacin de procesadas y >asta condenadas judicialmenteD en locales policiales, y a su traslado diario a diferentes sedes judiciales o sanitarias6 -inalmente, con relacin a los basamentos funcionales, es decir, a las pr$cticas policiales re#ularmente desarrolladas por la polica, el modelo tradicional supuso el predominio de rutinas y >$bitos caracterizados por un trazo autoconser!ati!o, centralmente orientados a desarrollar acciones inscritas con claridad en una perspecti!a belicista de control delicti!o y a la preser!acin de la institucin policial en forma autodefinida y autosustentada, antes Aue al desarrollo de una labor eficiente de proteccin ciudadana6 .l policiamiento tradicional >a estado #eneralmente orientado al ejercicio de formas de control social eCtrainstitucional encaminadas principalmente a la inspeccin y el disciplinamiento de todo tipo de conducta Den #eneral, de acciones no delicti!asD e inscritas en conceptos amorfos de salubridad y moralidad pBblica, o utilizadas con el fin de disciplinar diferentes formas de protesta o mo!ilizacin social o de personas Dcasi siempre socialmente !ulnerablesD consideradas y esti#matizadas por la propia polica como peli#rosas o
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procli!es a cercenar el orden pBblico, se#Bn una !isin autoimpuesta de este orden asentada, casi siempre, en una perspecti!a marcadamente clasista, @tnica, reli#iosa o racial6 Vale decir, en el modelo tradicional, la polica, antes Aue concentrarse en el control de delitos, se autoproyect como una instancia de res#uardo institucional de una concepcin de orden pBblico no delimitado al sistema penal y de faltas positi!o, sino determinado por los criterios de decencia pBblica y de buenas costumbres definidos por la propia institucin policial y #eneralmente eCpresados en resoluciones y normas administrati!as adoptadas por ella de manera autnoma6 +or su parte, el accionar policial tradicional, como deri!acin de las concepciones decimonnicas de la #uerra, >a estado si#nado por un trazo marcadamente terriorialista, en cuyo marco las labores de se#uridad lle!adas a cabo por la polica eran eficientes y disuasi!as del delito si implicaban una plena ocupacin del espacio territorial por parte de un nBmero ele!ado de policas Aue desarrollaban tareas de !i#ilancia y control mediante inter!enciones reacti!as y no mediante operaciones planificadas sobre la base de la recoleccin y el tratamiento analtico de informacin fidedi#na sobre la din$mica delicti!a6 9nte el aumento del delito, la labor policial Aued !inculada, de este modo, a la instalacin de nue!as dependencias y unidades, as como al aumento de la dotacin del personal policial y a la ampliacin de la infraestructura de mo!ilidad operacional D!e>culos y otros medios de locomocinD, en procura de la saturacin de la presencia policial en la !a pBblica6 o se consideraban como alternati!a nue!as modalidades de policiamiento focalizado asentadas en una apreciacin adecuada y actualizada de las diferentes problem$ticas delicti!as sobre las Aue debe actuar una polica6 1as modalidades tradicionales de policiamiento >an conlle!ado, adem$s, el predominio de una forma de policiamiento disuasi!o y reacti!o centralmente basado en el uso directo y masi!o de la fuerza como metodolo#a sobresaliente de accin institucional, si#uiendo criterios de mano dura6 1a asimilacin de la pre!encin policial con la disuasin >a determinado Aue el accionar de la polica se traduzca predominantemente en inter!enciones reacti!as solo posibles a tra!@s de la presencia de un nBmero ele!ado de policas en la calle, en lu#ar de acciones planificadas sobre la base de la recoleccin y el tratamiento analtico apropiado de informacin fidedi#na sobre el delito6 1a modalidad de policiamiento reacti!o y de c>oAue >a constituido un marco determinante para la confi#uracin del uso re#ular y directo de la fuerza como m@todo predominante de inter!encin policial6 1a or#anizacin y el funcionamiento policial estu!ieron orientados al desen!ol!imiento de un accionar esencialmente coerciti!o frente al delito6 .ste >a sido entendido como una disfuncin, anomala o epidemia desestabilizadora de la !ida social frente al Aue debe reaccionar la polica, y la sociedad es considerada un campo de batalla cuyos actores eCcluyentes son, justamente, los delincuentes y la polica6 1a comunidad no es m$s Aue un actor secundario y pasi!o o, si se Auiere, un mero escenario en cuyo centro se desarrolla la dial@ctica de la #uerra Aue, en el marco de esta !isin castrense de la se#uridad, >a ser!ido para justificar y le#itimar toda forma de policiamiento de c>oAue y !iolento6 4na de las eCpresiones m$s si#nificati!as de estas pr$cticas son las razias u ocupaciones policiales de barrios pobres y altamente mar#inalizados, con la utilizacin de t$cticas militares y el desarrollo de acciones o enfrentamientos armados propios de la in!asin militar de territorios6 .sta metodolo#a, por su parte, >a creado condiciones propicias para la produccin sistem$tica de formas abusi!as de !iolencia policial6 .n al#unos casos, esta se manifest a tra!@s de actuaciones premeditadamente arbitrarias e ile#ales, mientras Aue en otros fue la consecuencia no buscada de la impericia policialQ6 1os abusos y eCtralimitaciones Aue resultan de la utilizacin innecesaria de la fuerza por
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Lames -yfe distin#ue acertadamente entre la !iolencia policial Aue es eCtrale#al y abusi!a y aAuella !iolencia Aue es simplemente el resultado innecesario de la incompetencia policial6 Se#Bn este autor, la distincin es esencial dado Aue cada tipo de !iolencia responde a diferentes causas y moti!aciones6 ,ientras la !iolencia eCtrale#al supone el uso premeditado e injusto de la fuerza por parte de los a#entes policiales, Auienes conscientemente sobrepasan los lmites de sus car#os, la !iolencia innecesaria ocurre cuando a#entes bienintencionados se muestran incapaces de enfrentarse a situaciones sin utilizar el recurso de la fuerza en forma innecesaria _____________________________________________________________________________________________________________________ 11
parte de la polica en el cumplimiento de sus tareas pre!enti!as o in!esti#ati!as no >an sido !i!idos en #eneral como tales por parte de los a#entes policiales Aue los prota#onizaron y, en la mayora de las ocasiones, esta forma de accionar !iolento es considerada como un medio le#timo y necesario tanto para el desempeGo de sus labores como para la obtencin de resultados positi!os en sus funciones6 +or lo tanto, dentro de la institucin policial, esta modalidad abusi!a de actuacin se >a con!ertido en una pr$ctica >abitual y !$lida para sus inte#rantes, Aue se >a transmitido y socializado de manera institucional y sistem$tica, todo lo cual fue apuntalado por la ausencia de una poltica planificada de formacin y capacitacin permanente del personal policial y por la falta de dispositi!os inte#rales de control de la le#alidad y del desempeGo institucional de la polica6 +or su parte, en el policiamiento tradicional, la postulacin y le#itimacin del uso abusi!o de la fuerza innecesaria alent la reproduccin sistem$tica de formas de !iolencia ile#al, lo Aue fa!oreci la dilucin del lmite entre el delito y la acti!idad policial, entre los delincuentes y la polica, ya Aue >abilit la utilizacin de medios ile#ales como forma ordinaria de desempeGo de las labores policiales >abituales, tales como la construccin de !ersiones falsas de los acontecimientos prota#onizados por la polica en el desempeGo de sus funciones pre!enti!as o in!esti#ati!asP el ocultamiento, la destruccin o la fabricacin de pruebas y e!idencias tanto para incriminar personas inocentes como para desincriminar a policas o a personas prote#idas sospec>adas de la comisin de delitosP la falsificacin o manipulacin de testimonios o la preparacin de testi#osP la intimidacin, la amenaza y la represalia sobre testi#os o !ctimasP la efecti!izacin de apremios y torturas a personas imputadas de delitos o a inocentesP la desaparicin o ejecucin de personas, los robos o >urtos de objetos o propiedades, entre otras manifestaciones6 1a recurrente estructuracin de pr$cticas policiales asentadas en el empleo re#ular de estas formas de !iolencia ilcita >a contribuido, por cierto, a la conformacin de una modalidad de policiamiento re#ulatorio del delito mediante la participacin policial directa e indirecta en acti!idades ilcitas desen!ueltas por delincuentes ocasionales o profesionales o por di!ersas or#anizaciones o #rupos criminales, tanto mediante el desarrollo de diferentes formas de complicidad, encubrimiento y proteccin de dic>as acti!idades y sus autores como a tra!@s de la inter!encin re#ular de policas en ellas6 Fe ese modo se conforma un !erdadero sistema institucional paralelo y subterr$neo en el Aue se institucionalizan la pena de muerte (ejecucin sin proceso*, desapariciones, torturas, secuestros, robos, botines, tr$ficos de tCicos, armas y personas, eCplotacin del jue#o, de la prostitucin, etc6S6 +or su parte, el corolario m$s si#nificati!o del policiamiento re#ulatorio del delito >a sido el establecimiento de un circuito estable de autofinanciamiento ile#al de la polica ori#inado en un conjunto de d$di!as y fondos pro!enientes de di!ersas acti!idades irre#ulares o delicti!as permitidas, prote#idas o lle!adas a cabo por los propios a#entes policiales6 2radicionalmente, estos fondos deri!aron del cobro de c$nones o sobornos pro!enientes de la prostitucin, el jue#o clandestino y ciertas acti!idades irre#ulares o ile#ales como las desarrolladas por los !endedores callejeros o ambulantes, las adi!inas o los encar#ados o propietarios de prostbulos, alber#ues transitorios o lu#ares nocturnos sin autorizacin le#al de funcionamiento6 Sin embar#o, m$s recientemente, el financiamiento ile#al de las policas tambi@n se >a alimentado del cobro de coimas, las eCtorsiones, los robos o >urtos menores y, en particular, de acti!idades delicti!as complejas tales como el tr$fico y la comercializacin de dro#as, el robo calificado de !e>culos o de mercancas en tr$nsito, los asaltos a entidades bancarias o a transportes de caudales, el secuestro, el tr$fico ile#al de personas y la escla!izacin de otras para el ne#ocio de la prostitucin, es decir, acti!idades inscritas en la criminalidad or#anizada6 .l si#nificati!o desplie#ue territorial de este conjunto de acti!idades, el establecimiento de ciertos lu#ares y zonas identificables como bases operati!as y lo#sticas para su desarrollo, la inter!encin en ellas de diferentes #rupos y sub#rupos delicti!os encar#ados del desempeGo de las distintas funciones de la or#anizacin y el #ran desarrollo operati!o, lo#stico y de inteli#encia de las bandas Aue lo prota#onizan
y apresuradamente6 L6 -yfe0 2>e Split7Second Syndrome and Ut>er Feterminants of +olice Violence en Ro#er Fun>am y /eoffrey 9lpert0 Eritical Issues in +olicin#6 Eontemporary Readin#s, Ma!eland +ress, Illinois, '))Q, p6 ?%'6 % .u#enio RaBl Vaffaroni0 Ferec>o penal6 +arte /eneral, .diar, "uenos 9ires, (&&&, p6 (86 _____________________________________________________________________________________________________________________ 12
permiten deducir Aue el crecimiento y la consolidacin de este tipo de criminalidad >a sido fa!orecido directa o indirectamente por la re#ulacin policial, ya sea por impericia, por complicidad o por inter!encin directa en el ne#ocio delicti!o6 .n #ran medida, este sistema de financiamiento subterr$neo, sumado a la corrupcin institucional deri!ada de la mal!ersacin de fondos pBblicos o de los retornos pro!enientes de los pro!eedores del .stado, >a complementado o suplantado el financiamiento le#al de la polica y, en ese sentido, >a ser!ido para encubrir ciertos anacronismos e insuficiencias del #asto pBblico especficamente destinado a ella, en especial a los salarios, los recursos operati!os y las in!ersiones de infraestructura necesarios para el funcionamiento inte#ral de la institucin6 .n efecto, al amparo del reAuerimiento poltico y de la demanda social, la enorme cantidad y di!ersidad de acti!idades administrati!as y operati!as Aue concretamente desarrolla la institucin policial reAuieren de un desplie#ue infraestructural y funcional de tal en!er#adura Aue, en la mayora de los casos, no es costeado con el #asto estatal formalmente asi#nado a la institucin6 .llo, sumado a la !i#encia de un r@#imen y de una escala salarial insuficientes para Aue los policas afronten cotidianamente sus labores sin necesidad de mantener un doble empleo real o de manera encubierta prestando ser!icios adicionales al trabajo ordinario, y a una subcultura institucional procli!e a la corrupcin, >a fa!orecido la conformacin y eCpansin del autofinanciamiento ile#al6 .n consecuencia, una porcin si#nificati!a de la recaudacin ile#al de la polica >a estado destinada a afrontar la insuficiencia de fondos presupuestarios, mientras Aue el resto >a estado orientado al enriAuecimiento ilcito de las cBpulas institucionales y de al#unos pocos sectores influyentes de la fuerza6
0olapso institucional de la polica tradicional

.l conjunto de tendencias tradicionales Aue si#naron los basamentos doctrinales, or#anizati!os y funcionales del modelo tradicional imperante en la mayora de las policas latinoamericanas >a impedido el cumplimiento inte#ral del mandato institucional fundamental de toda polica basado en la proteccin de las personas y, en ese sentido, >a con!ertido m$s recientemente a dic>as a#encias en instituciones deficientes a la >ora de desarrollar estrate#ias inte#rales de control del delito en un escenario institucional democr$tico6 Furante los Bltimos aGos, se >a puesto en e!idencia Aue la mayora de las policas de la re#in son portadoras de un profundo anacronismo y desactualizacin or#$nica, funcional y doctrinal , lo Aue, en #ran medida, >a fa!orecido la reproduccin institucional de pr$cticas policiales alejadas de la le#alidad y el mantenimiento de un sistema de re#ulacin directa e indirecta de ciertas acti!idades delicti!as por parte de al#unos inte#rantes o #rupos componentes del propio sistema policial6 9s y todo, estas policas cumplen, en #eneral, con su cometido de control del delito o, al menos, de cierta #ama de delitos, en particular de aAuellos delitos !iolentos cometidos en la !a pBblica, tales como >urtos y robos a mano armada6 .n otras palabras, desarrollan una labor institucional Aue incide, de al#una manera, sobre la problem$tica delicti!a, y lo >ace atenu$ndola, pre!ini@ndola y conjur$ndola con mayor o menor eficiencia6 .n ese sentido, contribuyen Da !eces de manera efecti!a y otras de forma simblicaD a la conformacin de cierta sensacin de se#uridad y proteccin6 9simismo, desarrollan predominantemente un conjunto de tareas referidas al cuidado de la paz social y al orden pBblico, as como un amplio espectro de labores colaterales o ajenas al control del delito pero Aue tienen un notable efecto social6 .sas labores implican la re#ulacin y resolucin de conflicti!idades menores y ciertas pr$cticas de asistencialismo social Aue, en !erdad, insumen el mayor esfuerzo de la institucin policial en materia de recursos >umanos y operacionales6
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.n la mayora de los casos, estas instituciones policiales desarrollan sus funciones y labores sin poseer los medios y la infraestructura adecuados a un trabajo policial eficiente, y su personal no cuenta con la formacin y la capacitacin apropiadas para ello ni recibe una retribucin salarial acorde a la labor Aue desarrolla cotidianamente ni a la demanda social Aue pesa sobre su trabajo >abitual, todo lo cual contribuye sensiblemente a a>ondar la crisis institucional en ciernes6 Easi siempre, como ya se seGalara, el #asto estatal destinado a financiar a las policas no resulta suficiente para costear el amplio espectro de tareas Aue desarrollan, lo Aue supone Aue, en #eneral, estas instituciones cuentan con recursos y fondos no pro!istos presupuestariamente sino deri!ados de la corrupcin resultante de la permisin de acti!idades irre#ulares o de la proteccin en ne#ocios delicti!os o la participacin en ellos6 9un as, la sutil percepcin social de Aue sin instituciones policiales, e inclusi!e sin estas instituciones policiales, la conflicti!idad !iolenta o la criminalidad escalaran a ni!eles socialmente intolerables parece una apreciacin adecuada y le otor#a a la polica, Auiz$s, el mar#en de maniobra necesario para Aue persista como or#anizacin rele!ante en nuestras sociedades6 .ste >ec>o da cuenta de Aue , pese a todo, sin polica no >ay posibilidad de articular un escenario social en el Aue ten#a !i#encia al#Bn #rado de se#uridad pBblica6 .n efecto, la polica constituye un recurso institucional elemental para formular y lle!ar a cabo polticas eficientes de se#uridad pBblica perfiladas al control del delito6 Sin dudas, estas deben estructurarse fundamentalmente en torno de estrate#ias de pre!encin social de la !iolencia y el delito Aue apunten a abordar y resol!er Den la coyuntura y en el mediano y lar#o plazoD las situaciones de ries#o y las condiciones culturales, econmicas e institucionales Aue determinan o fa!orecen esas problem$ticas6 +ero dic>as inter!enciones tambi@n deben ser complementadas con estrate#ias eficientes de pre!encin y conjuracin policial de aAuellas manifestaciones delicti!as de la !iolencia y la ile#alidad tan eCtendidas en nuestra re#in, Aue !ulneran sensiblemente derec>os y libertades ciudadanas elementales6 .n este conteCto se inscribe la necesidad de emprender procesos de modernizacin policial Aue, dadas las tendencias institucionales descritas m$s arriba, se asienten en la conformacin de una nue!a confi#uracin institucional, es decir, de una nue!a estructura doctrinal, or#anizati!a y funcional6
La militari acin de la seguridad p#blica en Amrica Latina

1as -uerzas 9rmadas de 9m@rica 1atina tienen una lar#a tradicin de inter!encin en asuntos de se#uridad interna6 +ero dic>a tradicin se >a desarrollado >istricamente en el marco de los procesos de cli!aje ci!il7 militares Aue combinaron #obiernos democr$ticos o semidemocr$ticos con #obiernos militares sur#idos y desarrollados en el marco de re#menes autoritarios6 Solo al#unos pases de la re#in fueron una sin#ular eCcepcin a esa combinacin (Venezuela, Eolombia*6 .n otros, en los Aue las dictaduras castrenses tu!ieron una en!er#adura transformadora inusitada y dieron lu#ar a >erencias institucionales si#nificati!as, el poder autonmico o conser!ati!o de los militares se reprodujo y ello permiti perpetuar a las -uerzas 9rmadas como un !erdadero actor poltico con incidencia determinante en el $mbito de la se#uridad interna6 .n casi todos estos pases, las instauraciones democr$ticas posteriores a las dictaduras o a los procesos de #uerras internas dieron lu#ar a procesos institucionales en los Aue las -uerzas 9rmadas conser!aron al#unas funciones y roles en materia de se#uridad interna6 o obstante, durante la Bltima d@cada, el crecimiento y la di!ersificacin de los delitos en nuestros pases y el consecuente posicionamiento de la problem$tica criminal y de la inse#uridad como una cuestin social y poltica rele!ante fa!orecieron el posicionamiento de las -uerzas 9rmadas como una alternati!a !iable para afrontar el delito6 .n este marco, si bien la democratizacin de los sistemas polticos de la re#in es un >ec>o #eneral y, en su marco, tambi@n lo es el retorno de las -uerzas 9rmadas a los cuarteles, en
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al#unos de estos pases la injerencia de esas instituciones en labores de se#uridad interior !inculadas al control de ciertas modalidades del delito >a sido creciente, en particular en materia de control del narcotr$fico)6 .n Eolombia y ,@Cico, la participacin militar en asuntos de se#uridad pBblica >a adAuirido un #rado de centralidad fundamental'&, del mismo modo Aue una d@cada atr$s en +erB''6 .n la actualidad, en ,@Cico y en Eolombia, las -uerzas 9rmadas constituyen la principal institucin encar#ada de las estrate#ias de conjuracin de los #rupos polticos ile#ales armados y de la criminalidad or#anizada articulada en torno del narcotr$fico6 .n "rasil, >a sido creciente la incorporacin de unidades militares de combate en la pre!encin, !i#ilancia y neutralizacin del accionar de #rupos narcotraficantes Aue detentan una enorme capacidad de desestabilizacin urbana y Aue superan ampliamente el esfuerzo policial por poner coto a ello'(6 .n Eentroam@rica ocurre al#o parecido ante el fenmeno de las maras y el narcotr$fico6 .n .cuador, Venezuela y "oli!ia, adem$s de estos desi#nios, se aGade la proyeccin militar como instrumento de estabilizacin institucional ante conflictos y problem$ticas de se#uridad interna #enerados por sectores de la oposicin claramente desestabilizadores6 Solo los pases del Eono Sur parecen eCentos de estos nue!os aires'%6 .l repudio social y poltico #eneralizado a la inter!encin militar en asuntos de se#uridad interna durante los aGos S& y )& se asentaba en una !isin crtica del pasado autoritario de la re#in o de las masi!as !iolaciones a los derec>os >umanos cometidas por las -uerzas 9rmadas durante las #uerras ci!iles o las dictaduras pasadas6 +ero m$s recientemente este repudio comenz a diluirse en el nue!o conteCto !i#ente en nuestros pases en los Aue, como se dijo, >an sido si#nificati!os el aumento de los delitos !iolentos, la proliferacin de armas de #rueso y bajo calibre, la percepcin de corrupcin e ineficacia del accionar policial y de la justicia, as como la eCi#encia ciudadana por respuestas efecti!as6 9s >oy, en muc>os casos, la ciudadana confa en los militares y considera Aue pueden ser muc>o m$s efecti!os en el control de la delincuencia'86 +ara Fammert y "ailey, el reposicionamiento social y poltico de los militares responde a tres razones fundamentales6 .n primer lu#ar, se >a conformado una percepcin ciudadana Aue !alora de las -uerzas 9rmadas su profesionalismo, su mayor presencia disuasoria y mejores entrenamiento y disciplina6 1a men#ua de los conflictos armados entre los pases latinoamericanos, la acti!a participacin de numerosas -uerzas 9rmadas de la re#in en misiones internacionales de paz, la dr$stica disminucin presupuestaria de al#unas instituciones castrenses y la recurrente inter!encin militar en labores sociales >an fa!orecido la percepcin ciudadana positi!a respecto de las instituciones militares de la mayora de los pases de la re#in6 .n se#undo t@rmino, >a >abido una fluida interaccin de las -uerzas 9rmadas de numerosos pases de la
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+ara una !isin #eneral de la militarizacin de la luc>a contra las dro#as ile#ales en 9m@rica 1atina, !6 2>e Mas>in#ton Uffice of 1atin 9merica (MU19*0 I+eli#ro inminenteK 1as --99 de .stados 4nidos y la #uerra contra las dro#as, 2ercer ,undo .ditores, "o#ot$, '))%P y Eoletta Houn#ers y .ileen Rosin (eds6*0 Fro#as y democracia en 9m@rica 1atina6 .l impacto de la poltica de los .stados 4nidos, MU19 3 "iblos, "uenos 9ires, (&&?6 1' +ara el caso colombiano, !6 9lejo Var#as Vel$zAuez (ed6*0 .l papel de las -uerzas 9rmadas en la poltica antidro#as colombiana0 ')S?7(&&5, 4ni!ersidad acional de Eolombia 3 /rupo de In!esti#acin en Se#uridad y Fefensa, "o#ot$, (&&S6 +ara el caso meCicano, !6 1uis 9stor#a0 .l si#lo de las dro#as6 .l narcotr$fico, del +orfiriato al nue!o milenio, +laza y Lan@s, ,@Cico, (&&?P Fro#as sin fronteras0 los eCpedientes de una #uerra permanente, /rijalbo, ,@Cico, (&&% y Se#uridad, traficantes y militares6 .l poder y la sombra, 2usAuets .ditores ,@Cico, ,@Cico, (&&QP tambi@n Earlos 9ntonio -lores +@rez0 .l .stado en crisis0 crimen or#anizado y poltica6 Fesafos para la consolidacin democr$tica, tesis de doctorado, +ro#rama de +os#rado en Eiencias +olticas y Sociales, -acultad de Eiencias +olticas y Sociales, 4ni!ersidad acional 9utnoma de ,@Cico, ,@Cico, (&&?, cap6 86 11 Earlos "asombrio0 1a militarizacin de la se#uridad pBblica en el +erB en =u#o -rT>lin# y Losep> 2ulc>in (eds6*0 Erimen y !iolencia en 9m@rica 1atina6 Se#uridad ciudadana, democracia y .stado, -ondo de Eultura .conmica, "o#ot$, (&&?6 12 Ver .li@zer Rizzo de Uli!eira0 "rasil0 respuestas del sector de se#uridad a las amenazas irre#ulares en Los@ RaBl +erales (ed6*0 Reforma de las -uerzas 9rmadas en 9m@rica 1atina y el impacto de las amenazas irre#ulares, 2>e MoodroW Milson International Eenter for Sc>olars, Mas>in#ton, (&&SP Lor#e Va!eruc>a0 1a militarizacin de la se#uridad pBblica en "rasil en ue!a Sociedad o ('%, '7 (3(&&SP 9lba Valuar0 4rban Violence and Fru# Marfare in "razil en Xees Xonnin#s y FirY Xruijt (eds6*0 9rmed 9ctors6 Ur#anized Violence and State -ailure in 1atin 9merica, Ved "ooYs, 1ondres7 ue!a HorY, (&&8P y Luan Earlos /arzn0 ,afia Z Eo6 1a red criminal en ,@Cico, "rasil y Eolombia, .ditorial +laneta Eolombiana, "o#ot$, (&&S6 13 1uca Fammert y Lo>n "ailey0 I,ilitarizacin de la se#uridad pBblica en 9m@rica 1atinaK en -orei#n 9ffairs en .spaGol, 8753(&&Q6 14 Ibd6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 15
re#in con las a#encias de inteli#encia y las instituciones policiales nacionales o eCtranjeras, en funcin de afrontar las nue!as problem$ticas del terrorismo o de la alta criminalidad or#anizada, en particular en aAuellos pases en los Aue el crimen or#anizado es desi#nado oficialmente como amenaza a la se#uridad nacional, lo Aue implica una importante funcin de las -uerzas 9rmadas (Eolombia, ,@Cico y 9m@rica Eentral*6 H, en tercer, lu#ar, el si#nificati!o aumento de la criminalidad y la importancia Aue representa la inse#uridad para la poblacin latinoamericanaP preocupacin Aue coloca a la delincuencia entre los dos o tres temas principales de debate durante las elecciones presidenciales en pr$cticamente todos los pases de la re#in6 .llo, asimismo, est$ sensiblemente ponderado por la difundida percepcin de Aue parte de los #obiernos y de las instituciones policiales y judiciales abocadas a los asuntos de se#uridad pBblica no funcionan o est$n infiltradas por el crimen6 2odo esto, en suma, apuntala la participacin militar en las polticas de se#uridad pBblica'?6 o obstante, en casi todos los pases latinoamericanos en los Aue esta participacin ya se >a efecti!izado, sea de manera episdica o de forma re#ular, eCiste un aspecto comBn0 la debilidad o insuficiencia institucional del sistema policial dom@stico para afrontar de manera eficiente las di!ersas y complejas problem$ticas criminales6 +or el contrario, en aAuellos pases de la re#in (como los del Eono Sur* donde el sistema policial no se encuentra operati!amente rebasado por la criminalidad o no >a sido cooptado mediante el soborno por la delincuencia or#anizada de alta rentabilidad, la participacin militar en estos asuntos es pr$cticamente ineCistente y los reclamos a fa!or de ello son eCi#uos, aun eCistiendo las condiciones seGaladas por Fammert y "ailey6 Fe todos modos, este proceso de relati!a militarizacin de la se#uridad interna de la mayora de los pases de la re#in se est$ produciendo en un conteCto poltico e institucional no!edoso6 2al como lo destaca +ion7 "erlin, la era de los #olpes militares puede >aber concluido, pero no >a terminado la era de la inter!encin militar, si bien esta se desarrolla bajo circunstancias y caractersticas diferentes de las otrora !i#entes6 1os militares latinoamericanos se >an in!olucrado en numerosas funciones, pero lo >an >ec>o a pedido, y no en contra, de los funcionarios ele#idos democr$ticamente, y con muc>a frecuencia, destaca el acad@mico estadounidense6 .n efecto, la mayora de los #obiernos democr$ticos de la re#in, inclusi!e aAuellos de si#no centroizAuierdista, >an ordenado la inter!encin de las -uerzas 9rmadas para afrontar un conjunto amplio de problemas internos de ndole social, econmica y fsica, al tiempo Aue la amenaza de #olpe militar se >a disipado, pero los militares no >an transformado las misiones internas en poder poltico, tampoco >an traducido su creciente rol en la se#uridad interna y el desarrollo en un derec>o permanente a formular o !etar decisiones polticas, o a desi#nar o desplazar a lderes polticos'56 .s decir, los militares no se >an con!ertido en actores polticos autnomos, sino en instrumentos institucionales de los #obiernos democr$ticos en el control del delito6
El progresismo y la reforma policial

0ontrapuntos y similitudes entre las derechas y las i quierdas
1a se#uridad pBblica, y en especial los asuntos policiales, no >a sido un tema en el Aue los sectores polticos pro#resistas o de centroizAuierda de 9m@rica 1atina se >ayan sentido cmodos6 H casi siempre asumieron posturas puntualmente reacti!as frente a las orientaciones e iniciati!as Aue la derec>a postul o tradujo en polticas concretas6 1a #ran mayora del espectro poltico y social de la re#in considera y proyecta a las instituciones policiales como la principal Dy a !eces BnicaD instancia de resolucin, contencin o neutralizacin de la alta
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Ibd6 Fa!id +ion7"erlin0 ,ilitares y democracia en el nue!o si#lo6 Euatro descubrimientos inesperados y una conclusin sorprendente en ue!a Sociedad o ('%, '7(3(&&S, pp6 ?%7?56 _____________________________________________________________________________________________________________________ 16
conflicti!idad y, en especial, de la compleja problem$tica criminal obser!ada en nuestras sociedades6 Eomo ya se dijo, ello da forma a una concepcin policialista en cuyo marco se coloca a las instituciones policiales como el eje central de las polticas de se#uridad pBblica y como el principal instrumento con Aue cuentan el .stado y la sociedad en su conjunto para afrontar los delitos6 .n esa concepcin, el inusitado crecimiento del delito responde o es fa!orecido fundamentalmente por la ineficiencia o la debilidad de las instituciones policiales, y estas a su !ez deri!an principalmente de las limitaciones le#ales y materiales a las Aue dic>as instituciones fueron sometidas sin miramientos por los sucesi!os #obiernos ci!iles desde la instauracin de la democracia, bajo el influjo de numerosos partidos polticos pro#resistas, or#anizaciones sociales populares y or#anismos de derec>os >umanos6 Sin una polica con amplias facultades discrecionales para inter!enir en la !ida social y sin la dotacin de personal y de medios t@cnicos necesarios para saturar el espacio pBblico, el delito ine!itablemente crece, al#o Aue, se#Bn esta !isin, los diri#entes polticos y sociales democr$ticos no >an comprendido claramente6 1os controles le#ales, administrati!os, jurisdiccionales y sociales Aue recayeron sobre la labor policial durante los Bltimos aGos cercenaron la capacidad de las policas y su eficiencia para afrontar los desafos impuestos por delincuentes cada !ez m$s !iolentos, or#anizados y profesionales6 .n definiti!a, para ellos, la democracia >a debilitado a la polica y >a #enerado as condiciones fa!orables para el crecimiento de los delitos6 9mplia discrecionalidad y bajo #rado de controles son, se#Bn este criterio, sinnimos de eficiencia policial6 .sta concepcin sir!i para reclamar ciertas reformas en el sistema penal y en las instituciones policiales6 Eon relacin al sistema penal, se eCaltan al unsono la necesidad de emprender un proceso de amplias reformas en la le#islacin penal centrado en el incremento de las penas para los delitos comunes y !iolentos, la criminalizacin de nue!as conductas y la anulacin de ciertas normas y #arantas procesales en materia penal Aue, se#Bn se aduce, constituyen !erdaderas limitaciones e impedimentos para el desarrollo de estrate#ias eCitosas de luc>a contra el delito, ya Aue son, m$s bien, recursos al ser!icio de la delincuencia6 Fe este modo, los defensores de esta concepcin atribuyen a las normas penales una eCacerbada impronta disuasi!a o conjurati!a de los delitos y de los delincuentes6 +or su parte, esa impronta puniti!a centra su atencin eCclusi!amente en los delitos !iolentos y en los delitos contra la propiedad, #eneralmente cometidos por delincuentes rBsticos pertenecientes a las clases bajas6 H, en ese marco, es >abitual el reclamo por criminalizar los delitos de esta ndole cometidos por menores, proclamando una serie de reformas penales basadas en la baja de la edad de imputabilidad penal y demandando una respuesta estatal fuertemente represi!a sobre aAuellas clases y, en particular, sobre los menores delincuentes, todo ello en un clima si#nado por la le#itimacin de polticas de mano dura contra el crimen6 Eon relacin a las instituciones policiales, estas concepciones proclaman y demandan con !e>emencia el desarrollo de reformas policiales asentadas en el aumento de las prerro#ati!as discrecionales de la polica y >asta rei!indican el uso de la fuerza eCtrale#al como modalidad predominante y le#tima de actuacin policial, considerando toda forma de control sobre la polica como un !erdadero obst$culo para su labor eficiente y, en consecuencia, como un beneficio para el delito6 +royectan, as, a la polica como el instrumento puniti!o de las imprescindibles polticas de mano dura contra el crimen, ya Aue a este, en definiti!a, se lo combate con una polica fuerte y sin controles6 +or lo tanto, las reformas penales postuladas por estos criterios no son m$s Aue una condicin necesaria para esas polticas6 Ferec>o penal del enemi#o y polica bra!a constituyen, as, los pilares conceptuales b$sicos de la derec>a poltica latinoamericana en materia de se#uridad pBblica para lo#rar ley y orden6 1o cierto es Aue, como lo destaca el especialista brasileGo ,arcos Rolim, las respuestas por derec>a a los dilemas y desafos impuestos en materia de se#uridad pBblica en la coyuntura actual de 9m@rica 1atina cuentan con un enorme consenso social y aceptacin poltica6 1o notable es Aue dic>o consenso parece permanecer inclume pese a los sucesi!os fracasos Aue >a tenido la aplicacin de estas recetas6 .n opinin de Rolim, esto eCpresa una demanda represi!a in@dita, multiplicada por medios de comunicacin
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eCtremadamente irresponsables y especializados en con!ertir la !iolencia en espect$culo, en un conteCto en el Aue los polticos tradicionales, como es su costumbre, actBan en sintona con los prejuicios instalados en la sociedad, NyO !uel!en a proponer y a eCi#ir m$s [ri#or\, eCpresin Aue raramente es al#o m$s Aue un eufemismo por la propuesta de [m$s !iolencia contra los delincuentes\'Q6 9>ora bien, ante los idus de la derec>a, la izAuierda reformista de 9m@rica 1atina contrapone una concepcin crtica Aue considera Aue la alta conflicti!idad social y, en particular, el aumento del delito responden, m$s bien, a la eCtensin de la !iolencia social Aue deri!a del crecimiento de la pobreza, la mar#inalidad y la desinte#racin social6 .n ese sentido, las instituciones policiales resultan instancias inBtiles para contener y resol!er las problem$ticas sociales, Aue solo pueden ser abordadas por las a#encias estatales dedicadas a las polticas tendientes a re!ertir el enorme deterioro social y, con ello, a desarticular las causas sociales de los delitos6 9dem$s, dados los altos ni!eles de corrupcin eCistentes dentro de la institucin y el predominio entre sus miembros de formas abusi!as y !iolentas de actuacin, la polica es, m$s bien, una fuente de delito, en particular de delitos de alta rentabilidad econmica6 .n efecto, para esta concepcin crtica, al tiempo Aue el aumento del delito comBn y !iolento es el producto de las nue!as condiciones sociales si#nadas por la desa#re#acin comunitaria obser!ada en los Bltimos aGos, las acti!idades delicti!as inscritas en la criminalidad or#anizada de alta rentabilidad econmica Den #eneral estructuradas en torno de modalidades di!ersas de tr$ficos ile#ales y conformacin de mercados ile#alesD se >an eCtendido si#nificati!amente al amparo del control y la re#ulacin policial6 Fe este modo, para la izAuierda reformista la poltica de se#uridad posible y deseable se debe articular en torno de un conjunto de inter!enciones orientadas a reformar la sociedad6 Fado Aue la !iolencia y los delitos deri!an de los profundos procesos de desi#ualdad, eCplotacin, pauperizacin y desa#re#acin social, Aue impactan m$s se!eramente en los estratos bajos y medios de nuestras sociedades, las estrate#ias de se#uridad pBblica deben perfilarse a producir una serie de reformas estructurales Aue incidan sobre esas causas, sin m$s6 .n un eCtremo, se >a sostenido como postulacin casi Bnica Aue la re!ersin de esta situacin crtica solo lle#ar$ mediante el cambio de las estructuras sociales !i#entes o, al menos, a tra!@s del lo#ro de ele!ados ni!eles de inte#racin social y de pleno empleo o de la estructuracin de un .stado benefactor como otrora, sin tener muy en cuenta Aue, aun con todo ello, difcilmente pueda superarse el #rado de diferenciacin y complejidad Aue >an adAuirido nuestras sociedades y Aue est$ en la base de la conflicti!idad en ellas eCistente6 .sta postulacin, por cierto, >ace in!iable cualAuier poltica de se#uridad pBblica porAue impide inter!enir sobre la fenomenolo#a del conflicto en el mediano plazo, lo Aue eCcluye de antemano toda iniciati!a tendiente a pre!enir socialmente situaciones de !iolencia o delitos y contribuye a mantener inclume el monopolio policial sobre estos asuntos6 9l respecto, una !ez m$s Rolim destaca el eCacerbado reduccionismo de la izAuierda, ya Aue si el problema mismo era percibido como un sntoma de contradicciones m$s profundas, entonces Ipor Au@ perder tiempo atacando lo secundarioK6 .l reduccionismo ca! una fosa entre las izAuierdas y el tema de la se#uridad, porAue ne# la atencin de una propuesta propia, dado Aue impidi Aue desde las posiciones m$s pro#resistas se dialo#ue con las !ctimas del crimen y de la !iolencia, aument la distancia >istrica entre la izAuierda y las policas y dej el terreno de la se#uridad libre e indefenso para Aue la >iptesis represi!a a!ance y se consolide como [pensamiento Bnico\, inclusi!e en el ima#inario popular'S6 +ues bien, en sus eCpresiones m$s elocuentes, tanto la derec>a como la izAuierda reformista de la re#in tienen al#unos aspectos en comBn6 .n primer lu#ar, nin#una de estas !isiones presta atencin ni aborda >eursticamente la problem$tica criminal en toda su complejidad, es decir, su din$mica y di!ersidad, sus
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,arcos Rolim0 1a se#uridad como desafo moderno a los derec>os >umanos0 el caso brasileGo, ponencia presentada en el Seminario Re#ional Institucionalidad pBblica en el $mbito de la se#uridad ciudadana0 eCperiencias de #obierno en los pases del Eono Sur, or#anizado por la -riedric> .bert Stiftun# (-.S7E>ile*, Santia#o de E>ile, (& y (' de julio de (&&5, pp6 8 y ?6 1% Ibd6, p6 56 _____________________________________________________________________________________________________________________ 18
referencias territoriales, sus desarrollos y tendencias >istricas, sus diferentes factores determinantes y condicionantes y su impacto y efectos sobre la situacin de inse#uridad objeti!a y subjeti!a de nuestras sociedades6 .n la perspecti!a de la derec>a, los delitos y su aumento deri!an de las #arantas penales y los controles sobre la polica impuestos por la democracia y, en ese sentido, son la Bnica justificacin para endurecer la reaccin policial y penal del .stado6 .n la perspecti!a de la centroizAuierda, en cambio, el crecimiento delicti!o no es m$s Aue un mero reflejo del crecimiento de la pobreza y la indi#encia cuya policializacin eAui!aldra a criminalizar a los pobres e indi#entes6 in#una de estas orientaciones distin#ue la enorme di!ersidad de facetas Aue posee la problem$tica delicti!a, ni reconoce los distintos factores sociales, econmicos, culturales e institucionales Aue la determinan en ciertos conteCtos >istricos ni los efectos Aue dic>as problem$ticas #eneran en la !ida institucional, cultural, social y econmica de nuestros pases6 .llo, por cierto, impide la formulacin y el desarrollo de cualAuier tipo de inter!encin inte#ral Aue tienda a abordar y enfrentar eficientemente la cuestin criminal y su car$cter multifac@tico6 .n se#undo t@rmino, nin#uno de estos dos enfoAues >a >ec>o tampoco un abordaje inte#ral de la institucin policial6 .llo les >a impedido dar cuenta del nBcleo central del problema institucional de la polica, Aue est$ dado por las deficiencias or#anizati!as y funcionales Aue portan dic>as instituciones para cumplir con su labor de pre!encin e in!esti#acin de los delitos y para >acerlo de manera eficiente y de acuerdo con los !alores democr$ticos6 1a derec>a, al postular la necesidad de reforzar los poderes discrecionales de la polica sin introducir cambios en sus formas tradicionales de funcionamiento y or#anizacin, profundiza tales anacronismos y desajustes, ob!iando u ocultando premeditadamente el >ec>o de Aue #ran parte de los delitos cometidos y de las acti!idades criminales de alta complejidad y de amplia rentabilidad econmica se lle!an a cabo como consecuencia de la ineficiencia policial o, peor aBn, con la complicidad, proteccin y >asta participacin de al#unos uniformados en esos >ec>os y acti!idades, lo Aue en los Bltimos tiempos >a adAuirido una en!er#adura inusitada en nuestros pases6 .ntretanto, la izAuierda no incursiona en la institucin policial ni tiene en cuenta Aue su estructura or#anizati!a y sus din$micas funcionales, as como sus basamentos doctrinales y sus concepciones culturales, determinan el conjunto de pr$cticas y acciones producidas y reproducidas por sus inte#rantes, inclusi!e sus comportamientos abusi!os y >asta delicti!os, y desatiende as la posibilidad de Aue las autoridades #ubernamentales retomen el control de la se#uridad pBblica y de Aue, en su marco, ejerzan la conduccin de las instituciones policiales, lo Aue fa!orece de >ec>o Aue la polica si#a #obernando estos asuntos con un alto ni!el de autonoma6 +or otra parte, este autismo institucional >acia la polica compartido por ambas concepciones impide apreciar Aue el ni!el de eficiencia y efecti!idad con Aue esta a#encia lle!a a cabo la pre!encin o conjuracin de >ec>os delicti!os no determina el !olumen, la en!er#adura ni la di!ersidad del delito en un conteCto social especfico, sino Aue estas deri!an de un conjunto de condiciones sociales, culturales y polticas sobre las cuales la polica detenta un #rado de incidencia parcial, acotado y diferenciado6 Fic>a incidencia !ara se#Bn una serie de factores entre los Aue cabe mencionar el ni!el de conflicti!idad social !iolenta eCistente en una sociedadP el #rado de ape#o a las normas y a las disposiciones institucionales le#timas por parte de los diferentes estratos socialesP el ni!el de #obernabilidad estatal deri!ada de la eficiencia administrati!a y de #estin, as como de la le#itimidad social del #obiernoP el !olumen, la en!er#adura y la di!ersidad del delito en dic>a sociedadP la eficiencia y eficacia or#anizati!a y funcional de la institucin policial, entre otras condiciones6 .n tercer lu#ar, nin#uno de estos enfoAues >a prestado atencin a las condiciones polticas de los asuntos de la se#uridad pBblica y, especialmente, a la relacin tradicionalmente articulada entre los #obiernos y las instituciones policiales6 1a i#norancia acerca de estos aspectos y, en particular, acerca de la si#nificati!a incidencia Aue sobre la polica tiene la orientacin poltica de los #obiernos democr$ticos en materia de se#uridad pBblica, sus discursos pBblicos y reser!ados y sus modalidades de #estin institucional >an ido creando las condiciones para Aue la polica se apropiara del #obierno de la se#uridad pBblica6 +ero, en el marco de ese analfabetismo institucional, nin#una de estas posturas pudo percibir Aue esa apropiacin policial no resulta del impulso corporati!o y faccioso de las policas, sino de la recurrente tendencia de las
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autoridades #ubernamentales democr$ticas a dele#ar ese mando en los uniformados, dejando en ellos la direccin, la administracin y el control inte#ral de los asuntos de la se#uridad pBblica y de sus propias or#anizaciones6 .ste !aco poltico es fa!orable a las aspiraciones de la derec>a de perpetuar o eCpandir el #obierno policial sobre los asuntos de la se#uridad pBblica y, en su marco, a sostener respuestas represi!as asentadas en una suerte de populismo puniti!o eCacerbado6 +or su parte, la izAuierda, Aue siempre >a manifestado un recurrente desd@n por conocer y entender las instituciones policiales, pierde de !ista la necesidad de introducir profundos cambios en ellas a los efectos de adecuarlas a polticas de se#uridad democr$ticas y de >acerlas eficientes en el control y la resolucin de los delitos6 9dem$s, incurre en este desatino sin considerar Aue las instituciones complejas y con fuerte impronta corporati!a, como lo son nuestras policas D Aue no son #obernadas por los diri#entes democr$ticosD, se #obiernan a s mismas de acuerdo con criterios autodefinidos Aue, en este caso, casi nunca !an a tono con el apuntalamiento de una situacin de se#uridad democr$tica y Aue terminan fa!oreciendo su instrumentalizacin poltica por parte de la derec>a6
El progresismo reformista en la seguridad p#blica

.n este marco #eneral, a partir de los aGos )& ciertas eCpresiones del pro#resismo de la re#in se plantearon las problem$ticas de la se#uridad pBblica como un asunto poltico preocupante y de rele!ancia6 9 partir de ello, sur#i una serie de manifestaciones tendientes a producir un conjunto de reformas institucionales en este campo, entre ellas la reforma de la polica6 1as propuestas de reforma policial Aue se fueron planteando en los pases de la re#in por esos aGos solo fueron formuladas por los sectores pro#resistas6 1as derec>as no se manifestaron sensibles a ese conjunto de reformas sino Aue postularon, m$s bien, el reforzamiento del poder policial como un eje b$sico de las polticas de mano dura Aue proclamaron de manera reiterada6 -ue eCclusi!amente en la amplia esfera del pro#resismo latinoamericano donde se eCpusieron las diferentes estrate#ias y acciones de reforma policial en la re#in6 Sin embar#o, estos primeros tanteos estu!ieron si#nados por una orientacin parcial y acotada de reforma policial6 .sta deba apuntar centralmente a reducir, contener o fiscalizar de modo si#nificati!o la impronta represi!a y corrupta Aue, casi naturalmente, caracterizaba a las instituciones policiales de la re#in6 Eon ese objeti!o, los referentes de esta orientacin fueron delineando un modelo de reforma policial asentado en dos tipos de cambios fundamentales6 .n primer lu#ar, la reforma policial deba tener como componente b$sico una serie de cambios or#anizacionales centrados en dos ejes0 por un lado, la conformacin de un sistema inte#ral de control interno de los abusos y la corrupcin policialesP y, por el otro, la reestructuracin del sistema de formacin y capacitacin policial')6 "ajo la importante influencia de los or#anismos de derec>os >umanos Aue tempranamente se dedicaron al tema, se postul con @nfasis la necesidad de conformar un nue!o conjunto de mecanismos y procedimientos de control interno Aue #arantizaran Aue las faltas disciplinarias y los delitos cometidos por policas en el ejercicio de sus funciones fueran adecuadamente conocidos, in!esti#ados y juz#ados tanto por las autoridades administrati!as como por la justicia penal ordinaria, se#Bn correspondiera6 9dem$s, dic>os dispositi!os deban ser #estionados y aplicados de manera interna por una instancia funcionalmente aut$rAuica y autnoma con relacin a las autoridades polticas y policiales de conduccin, y deban #arantizar la defensa del imputado, la contradiccin y la recurribilidad de las decisiones administrati!as all
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=u#o -rT>lin#0 1a reforma de la polica y el proceso de democratizacin en =6 -rT>lin# y L6 2ulc>in (eds6*0 ob6 cit6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 20
producidas6 Eon ello, se #arantizara la adecuacin permanente y efecti!a de la actuacin policial a los principios b$sicos de le#alidad propios de un .stado democr$tico de derec>o durante el ejercicio de sus tareas, tanto dentro de la propia or#anizacin policial como con relacin a los ciudadanos en #eneral, e!itando la comisin de >ec>os abusi!os, eCtrainstitucionales y >asta delicti!os, o ase#urando su mnima eCpresin6 9simismo, se postul la necesidad de emprender una serie de profundos cambios en la formacin y capacitacin de la polica, introduciendo los principios democr$ticos y >umanistas en las academias policiales6 1a redefinicin de las bases curriculares y de los sistemas peda##icos de las escuelas y centros policiales abocados a la formacin inicial y de base de los cadetes y aspirantes sentara los basamentos institucionales de una nue!a profesin policial, una nue!a cultura institucional, y dara lu#ar a la socializacin de pr$cticas institucionales superadoras de los recurrentes abusos de poder cometidos por numerosos policas mediante actos de corrupcin o el uso eCcesi!o o ile#al de la fuerza6 .n definiti!a, estos cambios or#anizacionales en materia de control interno y educacin policial permitiran conformar Dcon sus l#icos contratiemposD una nue!a polica, otor#$ndoles a esos cambios una incidencia determinante en la articulacin de las nue!as pr$cticas institucionales Aue da a da lle!an a cabo los policas6 Sin duda, la importancia de tales aspectos y cambios en cualAuier proceso de reforma policial es si#nificati!a e inne#able, pero no se obser! debidamente Aue las pr$cticas policiales, en !erdad, se reproducen y !alidan fundamentalmente en el $mbito de las diferentes dependencias funcionales y unidades operacionales de la a#encia policial6 .stas, en #eneral, mantienen con el dispositi!o de control de asuntos interno o con la academia policial una interaccin institucional m$s bien d@bil y, a !eces, ineCistente6 4n polica bien formado y bien controlado se#uramente ser$ un mejor polica Aue otro Aue no lo est@6 +ero en el marco de or#anizaciones complejas, resulta errneo sostener Aue las personas Aue reciben una mejor educacin o Aue son sometidas a mejores controles en el desempeGo de sus tareas pueden, sin m$s, ser capaces de lle!ar a cabo cambios en las pr$cticas Aue los in!olucran6 .s sociol#icamente imposible modificar el trabajo policial cotidiano, esto es, las rutinas y las si#nificaciones de los policas, mediante reformas m$s o menos profundas en el sistema de control de asuntos interno y de educacin policial6 1a incidencia de los cambios or#anizacionales formulados podra ser si#nificati!a si estos formaran parte de un conjunto de reformas sustanti!as de las bases doctrinarias, or#anizacionales y funcionales de la polica real6 +ero sin tales reestructuraciones, aAuellos cambios resultan meras mudanzas formales, todo lo cual no fue debidamente sopesado por el reformismo pro#resista en su oportunidad6 .n se#undo t@rmino, la reforma policial deba conteCtualizarse en un cambio profundo de la relacin entre el .stado y la sociedad centrado en la articulacin de instancias de participacin de la comunidad en los asuntos locales de la se#uridad pBblica6 .n este entendimiento, la articulacin colecti!a y la participacin comunitaria tendran una fuerte impronta democr$tica, #arantizaran un eficiente control social sobre la institucin policial y sobre las autoridades polticas, ase#uraran una #estin inte#ral y democr$tica de las conflicti!idades locales y Auebraran, con ello, tanto el monopolio policial en el #obierno de la se#uridad pBblica como el desempeGo abusi!o o deficiente de la polica6 Fe este modo, se posicion y proyect la participacin ciudadana en asuntos locales de la se#uridad y, particularmente, en el control del desempeGo policial como una instancia disparadora de una serie de cambios institucionales tendientes a lo#rar pr$cticas policiales m$s eficientes y ajustadas a la le#alidad6 .n definiti!a, el fomento de la participacin ciudadana en asuntos de se#uridad pBblica estu!o orientado a pro!ocar una ruptura or#anizacional en la polica Aue fa!orecera la conformacin de una institucin m$s eficiente y >onesta6 o obstante, este ideario se asent en una nocin de sujeto comunitario y de participacin ciudadana en los asuntos de se#uridad pBblica Aue no result cierta6 .l profundo proceso de desinte#racin, fra#mentacin y mar#inalizacin de !astos sectores de nuestras sociedades, as como la ausencia de instancias y actores
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colecti!os populares con capacidad para combinar y a#re#ar intereses e intermediar con las a#encias #ubernamentales, obstruyeron la efecti!izacin de una inter!encin social autnoma en la #estin de los asuntos locales de la se#uridad pBblica, en particular entre los sectores sociales m$s !ulnerables y altamente !ictimizados por la !iolencia6 9dem$s, los mo!imientos sociales y los nue!os actores colecti!os emer#entes tu!ieron una orientacin profundamente contestataria, antiestatista y antipolicialista, es decir, fueron contrarios a inter!enir en los foros y juntas de se#uridad Aue se conformaron6 1as eCperiencias de participacin ciudadana en se#uridad pBblica fueron predominantemente lle!adas a cabo por sectores sociales medios y altos y, en su mayora, tu!ieron una impronta sin#ularmente autoritaria y policialista, con rei!indicaciones tan#ibles a fa!or de polticas de mano dura y de criminalizacin de los asentamientos y las !illas miserias, lu#ares a los Aue se obser!aba como a#uantaderos y f$bricas de delincuentes6 +or su parte, otras orientaciones pro#resistas y democr$ticas postularon a partir de los aGos )& la necesidad de producir cambios institucionales en las policas de 9m@rica 1atina a partir del enfoAue an#losajn de polica comunitaria(&6 .n esa orientacin, se indic Aue la participacin comunitaria en los asuntos locales de la se#uridad ciudadana y la conformacin de una polica comunitaria no solamente >ara posible el control social del desempeGo de las policas y facilitara la inter!encin de las or#anizaciones comunitarias y !ecinales en la administracin de estos asuntos, sino Aue, adem$s, permitira estructurar un sistema policial eficiente en la pre!encin delicti!a y en el mantenimiento de la paz social junto con la comunidad, y se con!ertira en el principio de un proceso de reforma policial efecti!a6 Se#Bn uno de los principales referentes del policiamiento comunitario en 9m@rica 1atina, =u#o -rT>lin#, este modelo supone ciertas caractersticas b$sicas, tales como el policiamiento pre!enti!o en $reas #eo#r$ficas muy reducidasP el establecimiento de relaciones estrec>as entre la comunidad y la polica en funcin de consultar a aAuella en torno de los problemas Aue la ataGenP la inter!encin de la comunidad en la labor policial pre!enti!a, y el in!olucramiento de la polica en el estudio de las condiciones y circunstancias Aue fa!orecen los conflictos y la delincuencia en el $mbito local('6 9s, el modelo de polica comunitaria no solo reAuiere de nue!as estrate#ias policiales sino tambi@n de un nue!o enfoAue institucional y de una nue!a estructura or#$nico7funcional6 .n lo relati!o al aspecto or#anizati!o, la polica comunitaria implica un cambio profundo en la or#anizacin del sistema policial Aue pone especial @nfasis en la descentralizacin operati!a, la dele#acin de responsabilidades de planeamiento y conduccin t$ctica y el desarrollo de nue!as formas de e!aluacin del desempeGo policial6 H con relacin al funcionamiento policial, semejante emprendimiento conlle!a la ampliacin del mandato policial tradicional, basado en las labores de pre!encin y conjuracin delicti!a y el mantenimiento del orden pBblico, a la resolucin de los problemas de la comunidad Aue inciden directa o indirectamente en la situacin de se#uridad localP el desarrollo de nue!as modalidades de inter!encin policial !olcadas a un enfoAue proacti!o m$s Aue reacti!o y con @nfasis en las causas por encima de las consecuencias de la !iolencia y el delitoP la seleccin especializada del personal policial y su capacitacin como ser!idor pBblico y #estor social, adem$s de a#ente encar#ado del mantenimiento del orden pBblicoP la interaccin funcional permanente con la comunidad en la identificacin y solucin de sus principales problemas y, en particular, aAuellos Aue suponen manifestaciones de !iolencia y criminalidad, as como en la e!aluacin del desempeGo de los actores comprometidos en el proceso comunitarioP el establecimiento de mecanismos de cooperacin, coordinacin e inter!enciones conjuntas con el #obierno local o con las a#encias locales del #obierno estadual o nacionalP la insercin e inter!encin del accionar policial en las polticas locales de desarrollo social, y la obli#acin de rendir cuentas de las labores policiales a las autoridades polticas locales y a la comunidad6
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Lo>n .cY y Fennis Rosenbaum0 2>e eW +olice Urder0 .ffecti!eness, .Auality and .fficiency in Eommunity +olicin# en Fennis Rosenbaum (ed6*0 2>e E>allen#e of Eommunity +olicin#0 2estin# t>e +romises, Sa#e, 2>ousand UaYs, '))8P Lean7+aul "rodeur0 Eomo Recon>ecer um "om +oliciamento0 +roblemas e 2emas, .dusp, San +ablo, (&&%P y Ste!en 1ab y Filip Fas (eds6*0 International +erspecti!es on Eommunity +olicin# and Erime +re!ention, +rentice =all, ue!a Lersey, (&&%6 21 =6 -rT>lin#0 1a polica comunitaria en 9m@rica 1atina0 un an$lisis basado en cuatro estudios de caso en =6 -rT>lin# (ed6*0 Ealles m$s se#uras6 .studios de polica comunitaria en 9m@rica 1atina, "IF, ue!a HorY, (&&86 .ste teCto constituye un buen trabajo de descripcin y e!aluacin de las eCperiencias de policiamiento comunitario en 9m@rica 1atina6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 22
9l respecto, las eCperiencias de policiamiento comunitario en 9m@rica 1atina >an tenido una aceptacin positi!a por parte de las comunidades y las policas inter!inientes, particularmente porAue se >a lo#rado disminuir la sensacin de inse#uridad imperante en los lu#ares donde se desarrollaron, se >a #enerado un acercamiento acti!o entre polica y comunidad y >a sido posible mejorar la ima#en social de la polica6 Sin embar#o, >an sido eCperiencias eCtremadamente acotadas en el tiempo y >an estado limitadas a secciones o $reas muy limitadas de las instituciones policiales en cuyo marco se desen!ol!ieron6 o >an supuesto ni >an desencadenado reformas o cambios or#anizacionales en dic>as policas, >an sido mayoritariamente resistidas por los mandos superiores, y el in!olucramiento del #rueso de los policas en estas iniciati!as >a sido endeble, en #ran medida como consecuencia de la falta de capacitacin del personal y de adaptacin or#anizacional a la iniciati!a6 2ampoco >an supuesto la inter!encin de todos los actores comunitarios o instancias pBblicas del $mbito en Aue tu!ieron lu#ar, ni >a sido persistente en el tiempo la participacin comunitaria Aue apuntala esta nue!a forma de inter!encin institucional, especialmente entre los sectores sociales m$s !ulnerables((6
Los gobiernos de centroi quierda y la reforma ausente

9 lo lar#o de las Bltimas dos d@cadas, se lle!aron a cabo en la re#in iniciati!as de reforma institucional de di!ersa ndole y en!er#adura6 4nas pocas de ellas implicaron la conformacin de nue!as instituciones policiales D.l Sal!ador, /uatemalaD, mientras Aue otras supusieron procesos reformistas de las instituciones policiales eCistentes, ya sea bajo la conduccin de las mismas cBpulas policiales DEolombia, E>ileD o bajo la direccin de las autoridades #ubernamentales del sector D+ro!incia de "uenos 9ires, 9r#entinaD6 .n al#unos casos consistieron en procesos profundos y en otros se materializaron en medidas puntuales y acotadas(%6 2odas estas iniciati!as fueron lle!adas a cabo o fueron apoyadas Dt@cnica y polticamenteD por acad@micos y polticos pro#resistas, pero, en #eneral, estu!ieron ausentes en las orientaciones en materia de se#uridad pBblica Aue #uiaron a los #obiernos de centroizAuierda de @stor Xirc>ner ((&&%7(&&Q* y Eristina -ern$ndez (desde (&&Q*, en 9r#entinaP 1uiz In$cio 1ula da Sil!a (desde (&&%*, en "rasilP Ricardo 1a#os ((&&&7(&&5* y ,ic>elle "ac>elet (desde (&&5*, en E>ileP y 2abar@ V$zAuez (desde (&&?*, en 4ru#uay6 .n efecto, >asta a>ora, el pro#resismo no si#n el >orizonte conceptual y poltico de estas #estiones #ubernamentales de centroizAuierda6 .n el caso de "oli!ia y de .cuador, s se formularon a#endas #enerales inscritas en el pro#resismo, pero los constreGimientos estructurales Aue pesan sobre estos pases impidieron su traduccin en polticas o acciones efecti!as6 +or cierto, los #obiernos de centroizAuierda de 9r#entina, "rasil, E>ile y 4ru#uay no prota#onizaron #estiones pro#resistas en materia de se#uridad pBblica6 o solo no >an lle!ado a cabo #estiones audaces y reformistas en esta materia sino Aue, adem$s, no >an desarrollado polticas o acciones institucionales sustancialmente diferentes de las implementadas otrora por los sectores polticos del centro o de la derec>a en sus respecti!os pases6 H en cuanto a la polica, estas administraciones >an sido profundamente conser!adoras y se mostraron renuentes a emprender procesos reformistas a tono con el ideario pro#resista en la re#in6 9l contrario, cuando tu!ieron Aue afrontar situaciones crticas, fueron abiertamente procli!es a reforzar el poder de sus respecti!as instituciones policiales y a dele#arles sin muc>os tapujos el #obierno de la se#uridad pBblica6
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Ibd6 V6 tambi@n0 2ulio Xa>n0 Vel>a e o!a +olcia6 +olica e +olticas de Se#uran:a +Bblica no "rasil 9tual, Sicurezza, San +ablo, (&&(P Eatalina Smulo!itz0 +oliciamiento comunitario en 9r#entina, "rasil y E>ile0 lecciones de una eCperiencia incipiente en 1ilian "obea (ed6*0 .ntre el crimen y el casti#o6 Se#uridad ciudadana y control democr$tico en 9m@rica 1atina y el Earibe, ue!a Sociedad, Earacas, (&&%P Los@ ,ara Rico y 1aura E>inc>illa0 1as reformas policiales en 9m@rica 1atina0 situaciones, problemas y perspecti!as, Instituto de Fefensa 1e#al, 1ima, (&&5P y 1oreta 2ellera .scobar0 Eonstruyendo una polica comunitaria6 1a eCperiencia de tres departamentos de "oli!ia, Ubser!atorio de Femocracia y Se#uridad, 1a +az, (&&S, cap6 '6 23 =u#o -rT>lin#0 1a reforma de la polica y el proceso de democratizacin, cit6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 23
.n estos pases, >aba condiciones fa!orables al desplie#ue de una poltica pro#resista6 9 diferencia de los casos boli!iano, ecuatoriano y para#uayo, en ellos las limitaciones estructurales deri!adas de una in#obernabilidad recurrente o de una conflicti!idad social y poltica de #ran en!er#adura >an sido ineCistentes6 .n consecuencia, los m$r#enes de maniobra para emprender una poltica reformista >an sido amplios6 Sin embar#o, las eCpectati!as #eneradas en torno de esta cuestin se des!anecieron apenas estas #estiones iniciaron sus respecti!os mandatos #ubernamentales6 2odas las administraciones mencionadas desestimaron la formulacin de una a#enda reformista en asuntos de se#uridad pBblica6 9l#unas prometieron lle!ar a cabo reformas institucionales en la materia durante la campaGa electoral, pero se trat de una mera promesa incumplida6 2ampoco desarrollaron acciones institucionales reformistas Aue apuntaran a fortalecer las estructuras de #obierno y de #estin poltica de la se#uridad pBblicaP a brindar las condiciones institucionales necesarias para fa!orecer la participacin social y comunitaria en la #estin local de la se#uridad pBblicaP o a introducir, al menos, al#unas reformas parciales en las instituciones policiales, apuntando a instalar mayores controles contra los abusos y la corrupcin, a descentralizar las r#idas estructuras or#anizacionales, a transformar las academias de formacin o a instituir iniciati!as de polica comunitaria6 Eomo se !io, estos ejes constituyeron proclamas recurrentes del pro#resismo en la re#in pero fueron i#norados de manera supina por todas estas administraciones6 ,$s #ra!osos aBn resultaron los !acos institucionales de estos #obiernos en la conformacin de dispositi!os #ubernamentales orientados al desarrollo de estrate#ias de pre!encin social Dno penalesD de la !iolencia y el delito, en orden de reducir sus ries#os o su #ra!edad(86 .n este campo se concretaron al#unas iniciati!as, pero estas resultaron parciales y acotadas frente a la en!er#adura de las problem$ticas sociales Aue determinan situaciones de !iolencia en nuestros pases6 H, finalmente, ante crisis y presiones sociales de las clases medias, todos estos #obiernos articularon discursos contradictorios e imprecisos en materia de se#uridad, miCturando postulaciones y #estos propios del ideario pro#resista con muecas y pr$cticas cercanas a las orientaciones derec>istas rei!indicatorias de la mano dura y el populismo penal6 Se trat de un estruendoso fracaso poltico, si se tiene en cuenta Aue, en estos pases, nin#Bn actor poltico o social rele!ante >a planteado una demanda maCimalista a fa!or de Aue estos #obiernos de centroizAuierda produjeran en poco tiempo cambios y reformas institucionales totales en temas de se#uridad pBblica, lo Aue >abra constituido un reclamo inconsistente e injustificado6 2ampoco eCistieron impedimentos y limitantes Aue >ayan imposibilitado Aue estas administraciones emprendieran estrate#ias reformistas incipientes o fueran #anando paulatinamente capacidad de #estin poltica sobre estos asuntos6 o obstante, nada de ello ocurri y, en la actualidad, ni 9r#entina, ni E>ile, ni 4ru#uay ni "rasil cuentan con estructuras slidas de #estin poltica en materia de se#uridadP no poseen sistemas de #estin social pre!enti!a de !iolencias y delitosP se perpetBan en ellos instituciones policiales deficientes y cruzadas por abusos y corrupciones, y no eCisten condiciones Aue >a#an posibles polticas inte#rales en se#uridad pBblica6 .n cambio, .!o ,orales (desde (&&5*, en "oli!iaP y Rafael Eorrea (desde (&&Q*, en .cuador, s >an formulado orientaciones reformistas en materia de se#uridad y, en ese marco, >an proclamado la necesidad de lle!ar a cabo cambios institucionales muy profundos en la materia, pero proyectaron estos en el marco de la reforma constitucional6 9mbos pases detentan una e!idente debilidad institucional en materia de #obierno de la se#uridad y atra!iesan por situaciones de conflictos y !iolencias desestabilizantes pro!ocadas por sectores de la oposicin, en particular en "oli!ia6 .s decir, los #obiernos de centroizAuierda de estos dos pases sufren constreGimientos estructurales Aue no est$n presentes en 9r#entina, "rasil, E>ile o 4ru#uay6 Sin embar#o, pese a esas limitaciones y en funcin de su superacin, las administraciones #ubernamentales boli!iana y ecuatoriana >an postulado la necesidad de la reforma policial pero >an considerado Aue ella debe ser precedida por una amplia reforma institucional asentada en un cambio le#al de base y en la
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,aurice Eusson, +ierre 2remblay, 1ouise "iron, ,arc Uuimet y Rac>el /randmaison0 1a pr@!ention du crime6 /uide de planification et d\@!aluation, ]cole de Eriminolo#ie de l^4ni!ersit@ de ,ontr@al, ,ontr@al, '))86 _____________________________________________________________________________________________________________________ 24
conformacin de carteras ministeriales slidas y dotadas de los recursos or#anizacionales y >umanos indispensables para emprender una #estin estrat@#ica en el sector6 .l caso de -ernando 1u#o (desde (&&S*, en +ara#uay, es diferente porAue aBn se encuentra en una etapa de eCploracin en cuanto a los lineamientos Aue si#nar$n su #estin respecto de la se#uridad pBblica6 9ll tambi@n la debilidad institucional en materia de #obierno de se#uridad es pronunciada y el nue!o #obierno para#uayo no cuenta con una dotacin de cuadros de #estin capacitados para lle!ar a cabo una a#enda reformista inte#ral en la materia6
La reforma policial en Amrica Latina

1a reforma policial es una tarea pendiente para las democracias latinoamericanas6 H Auiz$s lo sea porAue implica un cambio institucional muc>o m$s amplio y complejo Aue el mero cambio doctrinario, or#anizacional y funcional de la institucin policial6 +or cierto, reformar la polica supone reformar la poltica o, m$s bien, reestructurar las modalidades tradicionales de !inculacin establecidas entre las diri#encias polticas de nuestros pases y, m$s especficamente, las autoridades #ubernamentales, por un lado, y la institucin policial, por el otro6 .sto si#nifica asumir eCplcitamente Aue una poltica de se#uridad pBblica democr$tica implica Aue los funcionarios #ubernamentales responsables del #obierno de la se#uridad pBblica, junto con las diferentes instancias competentes de la sociedad ci!il, ejerzan la responsabilidad de elaborar, formular e implementar estrate#ias inclusi!as e inte#rales de #estin de los conflictos y, en ese marco, de abordar la problem$tica criminal, tan acuciante y crecientemente compleja en sociedades como las nuestras, como as tambi@n, a tono con ello, de lle!ar a cabo la reforma institucional de la polica6 Sin embar#o, en 9m@rica 1atina las condiciones polticas de la reforma policial >an sido sistem$ticamente desconocidas u ob!iadas en el debate poltico y acad@mico especializado6 Easi siempre se >izo referencia a la reforma policial como si su mero anuncio pudiera dar impulso a los complejos cambios Aue ello implicara, sin considerar Aue esas reestructuraciones tienen como condicin necesaria una enorme capacidad de #estin poltica de parte de las autoridades #ubernamentales encar#adas de dar curso a esos cambios y de superar las restricciones y obst$culos Aue pudieran sur#ir o interponerse6 +ero esto no form parte de las consideraciones >abituales Aue se establecieron al respecto6
La reforma policial es m%s que un cambio normati!o

.n la re#in, no son pocas las eCpresiones Aue reducen la reforma policial a un mero cambio normati!o, esto es, a la reformulacin de las leyes y normas Aue establecen la or#anizacin y el funcionamiento de la institucin policial, manteniendo una in#enua ilusin de Aue dic>as mudanzas desencadenar$n, por s mismas, un profundo proceso de reestructuracin institucional6 +or cierto, los cambios normati!os constituyen una condicin inicial necesaria de toda reforma policial en funcin de sentar las nue!as bases jurdicas del sistema policial pretendido6 +ero su concrecin no a#ota el proceso reformista, sino Aue constituye la plataforma conceptual y el marco simblico de dic>o proceso, cuya traduccin en cambios institucionales reAuiere de complejas estrate#ias de inter!encin sobre la or#anizacin policial, sus pr$cticas funcionales, sus basamentos doctrinales y sus estructuras profesionales6 Fesde una perspecti!a inte#ral, la reforma policial no se restrin#e apenas a la reformulacin del andamiaje le#al y normati!o del sistema policial o a la reestructuracin del conjunto or#anizacional de dependencias y unidades Aue lo componen sino Aue, adem$s, debe suponer la introduccin de profundos cambios en los
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procesos institucionales desarrollados por los componentes de dic>o sistema, as como en el conjunto de pr$cticas institucionales lle!adas a cabo por sus miembros cotidianamente6
1a institucin policial constituye una or#anizacin #ubernamental pBblica Aue se reproduce y se eCpresa en, y a tra!@s de, las acciones e interacciones lle!adas a cabo cotidianamente por sus inte#rantes, lo Aue la confi#ura como una construccin social Aue no se limita ni se a#ota en sus par$metros le#ales y or#anizati!os6 .n este sentido, tal como lo destaca 9rellano /ault, las or#anizaciones #ubernamentales est$n insertas en una l#ica no lineal o unificada y constituyen en la pr$ctica un conjunto de entes >etero#@neos6 Son duales, dado Aue, por un lado, est$n compuestas por un conjunto de normas y directi!as formales y, por otro, se articulan mediante las pr$cticas de sus actores inte#rantes6 +or lo tanto, deben ser comprendidas m$s all$ de la l#ica le#al, normati!a o poltica, dando cuenta tambi@n de los actores Aue est$n inmersos en una din$mica or#anizacional6 +or eso, deben ser analizadas como determinadas tanto formal como le#almente en cuanto a sus objeti!os, pero como or#anizaciones Aue una !ez construidas adAuieren l#ica propia, se enfrentan a su propio conteCto y complejidad y desarrollan capacidades(?6 9s, pues, la reforma de la institucin policial constituye un proceso di!ersificado y complejo de reestructuracin institucional Aue posee diferentes dimensiones Aue, a su !ez, constituyen etapas o fases de dic>o proceso0 '6 .n primer lu#ar, se trata de una reforma normati!a asentada en la reformulacin de las bases jurdicas del sistema policial en todo lo atinente a leyes, decretos re#lamentarios, resoluciones y disposiciones constituti!as o re#ulatorias de la estructura or#$nica, funcional y doctrinal de la polica o al#unos de sus aspectos o instancias componentes6
.n se#undo t@rmino, confi#ura una reforma or#anizacional tendiente a recon!ertir la estructura or#anizati!a del sistema policial en lo relati!o al conjunto de los or#anismos, dependencias y unidades de direccin y administracin, operati!as y de apoyo de la polica, o de al#unos de sus componentes, as como a sus autoridades, composicin y dem$s aspectos or#$nico7funcionales6 .n tercer lu#ar, constituye una reforma funcional basada en la reestructuracin de los procesos y pr$cticas institucionales del sistema policial en todo lo atinente a dos aspectos fundamentales0 a6 1as acciones y los procedimientos institucionales mediante los cuales la polica en su conjunto y sus diferentes componentes or#$nicos desarrollan y ejecutan especficamente las misiones, funciones, labores y tareas institucionales (procesos institucionales*6 b6 1as rutinas institucionales eCpresadas en el conjunto de modalidades de accin y >$bitos pr$cticos desarrollados por los inte#rantes del sistema policial en el desempeGo de sus acti!idades y labores, as como los basamentos simblicos comprensi!os del conjunto de concepciones, !alores e interpretaciones Aue sustentan los inte#rantes del sistema policial acerca de la se#uridad pBblica, sus problem$ticas, la institucin policial, sus labores y su insercin en ella (pr$cticas institucionales*6
Fe este modo, una estrate#ia inte#ral de reforma policial debera intentan superar ciertas perspecti!as formalistas Aue limitan las reestructuraciones institucionales de las policas a las reformas normati!as o, a lo sumo, a las reformas or#anizacionales del sistema policial de referencia, esto es, al cambio de su andamiaje
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Fa!id 9rellano /ault0 /estin estrat@#ica para el sector pBblico6 Fel pensamiento estrat@#ico al cambio or#anizacional, -ondo de Eultura .conmica, ,@Cico, (&&8, pp6 '%7'?6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 26
le#al7normati!o y de su estructura or#anizacional, y Aue dejan de lado el desarrollo de las reformas funcionales mediante inter!enciones complejas tendientes a reestructurar las pr$cticas institucionales D rutinas y basamentos simblicosD en torno de las cuales se reproduce cotidianamente el sistema policial6 +or cierto, la reestructuracin de las pr$cticas institucionales cotidianas de las policas reAuiere de la institucionalizacin de nue!os marcos normati!os y de la conformacin de nue!as estructuras or#anizacionales6 .s decir, las reformas normati!as y or#anizacionales constituyen una condicin necesaria de las reformas funcionales, pero no son una condicin suficiente, ya Aue los cambios en los dispositi!os normati!os y or#anizacionales de las instituciones policiales no >abilitan ni #arantizan por s mismos las mudanzas en las rutinas institucionales y en sus basamentos simblicos6 2ales mudanzas reAuieren de inter!enciones di!ersificadas, fleCibles, #raduales y persistentes en el tiempo, a los efectos de instaurar y reproducir paulatinamente nue!as pr$cticas institucionales acordes a las nue!as formas de or#anizacin y funcionamiento policial Aue se pretende instituir6 Se trata, en consecuencia, de transformar el sistema normati!o y or#anizacional de la polica, como as tambi@n los procesos y las pr$cticas institucionales lle!adas a cabo por sus diferentes instancias, poniendo especial atencin en el desempeGo funcional de estas, es decir, en el #rado de eficiencia o deficiencia con Aue lle!an a cabo sus labores y acti!idades, as como en su sujecin a la le#alidad, !ale decir, en el #rado de adecuacin de su funcionamiento a la le#alidad !i#ente6
12uin conduce la reforma policial3

ISon los #obiernos o los jefes de las policas las instancias fundamentales para definir y formular el modelo de institucin policial adecuado para cada lu#ar y @poca, y para diseGar el tipo de estructura or#anizati!a y funcional policial necesaria para elloK ISon los funcionarios polticos del sector de la se#uridad o las cBpulas policiales las instancias responsables de establecer los lineamientos b$sicos de las polticas y estrate#ias de control del delito a ser lle!adas adelante por la polica o en las Aue deba inter!enir la institucin policialK IJui@n debe decidir cu$ndo, cmo y dnde debe >acerse uso de la polica en el campo de la se#uridad pBblicaK H, en este marco, Iles corresponde a las autoridades #ubernamentales lle!ar a cabo el diseGo y la implementacin de la recon!ersin y modernizacin policial, o es una responsabilidad de las cBpulas policialesK IEu$l de estas instancias debe indicar y establecer los tiempos y ritmos de la reforma policial, as como lle!ar a cabo las adecuaciones necesarias durante el proceso reformistaK IJui@n e!alBa este proceso y sus impactos y consecuenciasK Sin dudas, estas son responsabilidades eCcluyentes de las autoridades #ubernamentales y, en particular, de los funcionarios polticos y t@cnicos encar#ados de la direccin de la se#uridad pBblica6 1as policas son instrumentos institucionales de #estin de conflictos6 o obstante, la decisin acerca de dnde, cu$ndo y cmo >acer uso de esos instrumentos es una cuestin poltica y, si no se encara de esa forma, se produce una suerte de desafeccin poltica #ra!e6 .n este marco, el desen!ol!imiento de las responsabilidades de conduccin poltica en funcin del desarrollo de una reforma policial Aue entraGe un cambio or#anizacional importante necesita de un lideraz#o poltico comprometido y sostenido de parte de las autoridades superiores del #obierno (56 H ello por dos razones fundamentales6 .n primer lu#ar, porAue en un sistema institucional democr$tico son las autoridades recipiendarias del apoyo popular y responsables del ejercicio del #obierno de sus sociedades las Aue deben decidir cmo, cu$ndo y de Au@ manera deben abordarse los conflictos y la problem$tica delicti!a eCistentes en dic>as sociedades, >aciendo un uso oportuno, proporcional y controlado del andamiaje institucional Aue forma parte del sistema de se#uridad pBblica6 H, en se#undo t@rmino, porAue la impronta fuertemente conser!adora de las cBpulas policiales diluye la posibilidad de lle!ar a cabo procesos de autorreforma policial
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Fa!id "ayley0 Femocratizin# t>e +olice 9broad0 M>at to Fo and =oW to Fo It, Issues in International Erime, 4S Fepartment of Lustice, Mas>in#ton, (&&', cap6 %6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 27
en un sentido inte#ral6 .n #eneral, estas cBpulas postulan como reforma policial el aumento indiscriminado de recursos >umanos, operacionales y financieros para la institucin Aue conducen, sin poner en tela de juicio sus pilares doctrinales, or#anizati!os y funcionales Dpropios del modelo tradicional de policaD u ocult$ndolos cuando el anacronismo o la desactualizacin de estos ras#os adAuieren !isibilidad institucional6 H adem$s, como se dijo, rec>azan recurrentemente todo tipo de iniciati!a tendiente a introducir cambios de fondo en las policas, interpretando Aue dic>os cambios, en #eneral, tienden a destruir a las instituciones policiales6 +or lo tanto, median razones sustanti!as e instrumentales para Aue la reforma policial sea diseGada, conducida y e!aluada por las autoridades #ubernamentales6 Fic>o de otra manera0 sin lideraz#o poltico no >ay reforma policial6 +or su parte, todo proceso institucional de reforma policial asentado en la reestructuracin administrati!a o en la recon!ersin del sistema operacional solo es posible si es diseGado, conducido y e!aluado por las autoridades superiores del #obierno, lo Aue reAuiere de una amplia capacidad de #estin poltica Aue deri!e de0 '6 1a manifestacin de una clara y firme !oluntad poltica de conduccin institucional de la se#uridad pBblica y, especialmente, del proceso de reforma policial6 (6 1os necesarios conocimientos t@cnico7profesionales sobre los asuntos de la se#uridad pBblica y, en particular, sobre aAuellos referidos a la reforma institucional de referencia6 %6 1a ineludible aptitud operati!o7instrumental para diseGar, eficientemente las polticas y estrate#ias de reforma policial6 implementar y e!aluar
.llo, por cierto, abre un conjunto de dilemas Aue podran resumirse en un interro#ante fundamental0 Icuentan nuestros pases con estructuras or#anizati!as y funcionarios #ubernamentales con aptitudes, competencias y capacidades institucionales suficientes para encarar un proceso institucional de esta en!er#aduraK =e aAu, pues, el principal desafo institucional en la materia, esto es, la construccin y el fortalecimiento de #obernabilidad poltica en todo lo relati!o a la se#uridad pBblica y los asuntos policiales 6 .sta es la condicin necesaria fundamental para atra!esar un proceso eCitoso de recon!ersin y modernizacin policial6 +or lo tanto, la reforma policial tiene como primer y principal componente la construccin y !i#orizacin de las instancias #ubernamentales especficamente abocadas al #obierno de la se#uridad pBblica y, en su marco, a la direccin y desarrollo de la reforma policial6
/ortalecimiento del gobierno poltico de la seguridad p#blica

1a reforma policial reAuiere, antes Aue nada, del desarrollo de una estrate#ia de fortalecimiento de la #obernabilidad poltica de la se#uridad pBblica Aue apunte a construir #obierno y #obernabilidad en donde tradicionalmente no lo >a >abido, dado Aue un proceso inte#ral de formulacin, implementacin y e!aluacin de las polticas y estrate#ias de se#uridad pBblica reAuieren, por cierto, de una capacidad de #estin #ubernamental si#nada por la efecti!idad, eficacia y eficiencia6 9simismo, dic>a estrate#ia debe suponer un proceso de despolicializacin de la se#uridad pBblica, asentado b$sicamente en el desarrollo de un impulso de recuperacin de la conduccin institucional de esta por parte de las autoridades #ubernamentales, teniendo particularmente en cuenta ciertos principios b$sicos Aue >acen a una !isin democr$tica en esta materia0 '6 1os asuntos de la se#uridad pBblica son sustancialmente polticos y no solo policiales, ni tampoco son predominantemente policiales6
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(6 1a se#uridad pBblica tiene como objeto y sujeto fundamental a las personas y a la comunidad, y no al .stado o a su institucin policial, los Aue son apenas instrumentos de aAuellas instancias6 %6 1os dispositi!os de inter!encin fundamentales del #obierno poltico en materia de se#uridad pBblica no se a#otan en el sistema policial sino Aue tambi@n suponen el sistema de pre!encin social de la !iolencia y el delito abocado a inter!enir sobre las condiciones sociales y situaciones de ries#o Aue fa!orecen >ec>os de !iolencia y delicti!os6 86 1a elaboracin del cuadro de situacin de los >ec>os !ulneratorios del orden pBblico, la !iolencia y las problem$ticas del delito, as como el diseGo y formulacin de las polticas y estrate#ias de se#uridad pBblica son responsabilidades institucionales indele#ables de las autoridades #ubernamentales a car#o del #obierno de los asuntos de la se#uridad pBblica, y no de la institucin policial6 ?6 1a direccin superior y la administracin #eneral de la polica son tareas institucionales indele#ables de las autoridades #ubernamentales a car#o del #obierno de los asuntos de la se#uridad pBblica, y no de la institucin policial6 Sin dudas, toda forma competente de ejercicio del #obierno poltico7institucional de la se#uridad pBblica debe inscribirse en un proceso inte#ral y eficiente de formulacin, implementacin y control de las polticas y estrate#ias de se#uridad pBblica y, en su marco, debe suponer, entre otras cosas, el ejercicio efecti!o de la conduccin poltico7institucional del sistema de se#uridad pBblica y, en particular, de las fuerzas policiales en cuanto a su estructuracin doctrinal, or#anizati!a y funcional 6 .ste aspecto constituye un nBcleo problem$tico de relati!a importancia, ya Aue la recurrente aprensin con Aue la diri#encia poltica de nuestro pas >a abordado estos asuntos, as como las si#nificati!as resistencias al cambio interpuestas eCitosamente por los actores del sistema de se#uridad pBblica, en especial por las policas, >a impedido ejercer un #obierno competente sobre la se#uridad pBblica6 .n este marco, y teniendo particularmente en cuenta la impronta de des#obierno poltico sobre los asuntos de la se#uridad pBblica Aue si#n al sistema institucional ar#entino, el fortalecimiento de la #obernabilidad poltica de la se#uridad pBblica debera suponer un profundo rediseGo institucional asentado en la conformacin de un ,inisterio o Secretara de Se#uridad +Bblica especficamente abocados al ejercicio del #obierno de la se#uridad pBblica6 4n proceso eficiente de formulacin, implementacin y e!aluacin de una poltica de se#uridad pBblica supone la articulacin de una amplia capacidad de #estin #ubernamental de parte de la cartera oficial responsable o inter!iniente en dic>o proceso6 Eomo se dijo, la decisin acerca de los lineamientos estrat@#icos y de las directi!as #enerales de la poltica de se#uridad pBblica es de eCclusi!a responsabilidad del #obierno ejecuti!o del .stado a tra!@s del $rea especfica del sector6 Sobre esta instancia deben recaer las competencias eCclusi!as de conduccin poltico7institucional del sistema nacional de se#uridad pBblica y de direccin superior del sistema policial y del resto de las a#encias especficamente comprometidas en la cuestin6 o obstante, el ejercicio pleno e inte#ral de este conjunto de responsabilidades reAuiere de una direccin estrat@#ica de la se#uridad pBblica Aue se asiente en la capacidad y la destreza institucional para analizar, decidir, conducir y e!aluar de manera estrat@#ica por parte de la instancia directi!a superior compuesta por el director superior y el eAuipo de #erentes operati!os de alta direccin6 .sas capacidades y destrezas no deri!an mec$nicamente de la !oluntad poltica ni autom$ticamente de la eCistencia de planes estrat@#icos diseGados en el sector de referencia, sino de la #estin operati!a de estos mediante su implementacin6
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.n los pases latinoamericanos, en #eneral, este conjunto de funciones y responsabilidades est$ disperso en !arias $reas u or#anismos de la administracin pBblica central, muc>os de ellos pertenecientes a diferentes carteras ministeriales o secretaras de .stado, entre las Aue >ay una escassima labor de coordinacin interinstitucional, a lo Aue se aGade la recurrente ausencia de instancias y procedimientos de diseGo y planificacin de las polticas y estrate#ias del sector as como de e!aluacin de las mismas6 9simismo, aAuellas dependencias u or#anismos especializados en la #estin poltica de la se#uridad pBblica y, en particular, de la aplicacin de las polticas y estrate#ias del sector, no poseen instancias or#anizati!as especializadas en el diseGo, planificacin, coordinacin y e!aluacin de dic>as polticas y estrate#ias o en la administracin #eneral del sistema institucional de se#uridadP no cuentan con recursos >umanos especializados y suficientes para ello y tienen una eCi#ua incidencia en lo relati!o al ejercicio del mando policial6 .ste, sal!o contadas eCcepciones, es ejercido por las propias cBpulas policiales, Aue en #eneral se !inculan directamente con el titular del ,inisterio del ramo sin mediacin al#una, lo Aue apuntala m$s aBn la autonoma relati!a de cada institucin policial o fuerza de se#uridad6 +or cierto, el ,inisterio o Secretara de Se#uridad no es m$s Aue un dispositi!o institucional o, mejor, un instrumento inte#rado de #estin poltica de los di!ersos componentes del sistema institucional de se#uridad pBblica a tra!@s de la estructuracin de un conjunto de normas, procedimientos, recursos >umanos y medios t@cnicos focalizados en las complejas problem$ticas del sector6 Sus funciones especficas deberan #irar en torno de la planificacin estrat@#ica del $reaP la formulacin, implementacin y e!aluacin de las polticas y estrate#ias de pre!encin social y de conjuracin policial del delito y la !iolenciaP el #obierno poltico7 institucional de las diferentes instancias componentes del sector, en particular del sistema policial y del sistema de pre!encin social de la !iolencia y el delitoP la #estin del sistema de se#uridad pri!ada, y la administracin #eneral del sistema institucional del sector6 +ues bien, una nue!a estructura or#anizacional en la #estin poltica superior del sistema de se#uridad pBblica no #arantiza por s mismo la re!ersin de la tradicional tendencia al des#obierno poltico a la policializacin de la se#uridad6 .llo reAuiere de la necesaria conformacin de un funcionariado profesional especializado en la materia y de la paulatina asuncin por parte de las autoridades ministeriales y del funcionariado especializado de las responsabilidades de diseGo, planificacin, conduccin y e!aluacin de los asuntos del sector Aue >oy son ejercidas, de >ec>o, por las instituciones policiales6 =e aAu un aspecto cla!e6 1a #estin directi!a superior del sistema policial debe constituir uno de los ejes funcionales fundamentales del ,inisterio o Secretara de Se#uridad, y dic>a #estin debe estructurarse en torno de dos labores b$sicas0 '6 1a direccin estrat@#ica del sistema policial, Aue comprende las si#uientes tareas0 a6 1a #estin del conocimiento de uso policial, Aue consiste en producir y actualizar el conjunto de conocimientos fundamentales indispensables para planificar la labor de la polica, en particular los conocimientos relati!os a dos esferas indispensables para la #estin policial0 i6 .l conocimiento delicti!o, Aue abarca el cuadro de situacin acerca del delito y los conflictos !ulneratorios del orden pBblico democr$tico sobre los Aue debe actuar la polica6 ii6 .l conocimiento institucional policial, dado por el dia#nstico institucional acerca de la estructuracin doctrinal, or#anizati!a y funcional real de los principales componentes y pr$cticas del sistema policial6
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b6 .l diseGo, formulacin y e!aluacin de las estrate#ias policiales, esto es, aAuellas lneas y pro#ramas de accin lle!ados a cabo por la institucin policial de acuerdo con las directi!as polticas y #enerales establecidas por las autoridades polticas del sector, en particular0 i6 1as estrate#ias de modernizacin institucional de la polica tendientes a desarrollar el conjunto de reformas y adecuaciones doctrinarias, or#anizati!as y funcionales Aue resulten necesarias para superar las tradicionales deficiencias y anacronismos Aue pesan sobre dic>as instituciones y >acerlas m$s eficaces y eficientes en la prestacin b$sica del ser!icio de res#uardo y proteccin ciudadana6 ii6 1as estrate#ias de control policial del delito tendientes a lle!ar a cabo inter!enciones pre!enti!as, conjurati!as o in!esti#ati!as de los e!entos y problem$ticas delicti!as y contra!encionales en sus diferentes manifestaciones, a tra!@s de modalidades de policiamiento pre!enti!o y de policiamiento complejo6 c6 1a conduccin funcional superior del sistema policial a tra!@s de la planificacin, conduccin, coordinacin, super!isin y e!aluacin del conjunto de las operaciones y acciones de se#uridad pre!enti!a y de se#uridad compleja desarrolladas por la institucin policial, de acuerdo con las directi!as y estrate#ias formuladas por las autoridades polticas superiores de la cartera y lle!ada a cabo por un mando funcional unificado Aue constituya un dispositi!o o instancia de an$lisis, planificacin y control operacional policial responsable de0 i6 1a produccin de la inteli#encia criminal estrat@#ica y t$ctica6 ii6 1a planificacin, conduccin y e!aluacin de las operaciones e inter!enciones policiales pre!enti!as o complejas6 iii6 1a pro#ramacin del desarrollo lo#stico7infraestructural policial en funcin del accionar de la polica6 d6 1a conduccin or#$nica superior del sistema policial a tra!@s del diseGo, elaboracin, planificacin y actualizacin de0 i6 1a doctrina estrat@#ica y operacional policial as como los procedimientos y protocolos de actuacin del sistema de se#uridad policial pre!enti!a y de se#uridad policial compleja6 ii6 1a estructura or#$nica y de desplie#ue de las dependencias y unidades del sistema de se#uridad policial pre!enti!a y de se#uridad policial compleja6 iii6 1a formacin y capacitacin policial especializada del sistema de se#uridad policial pre!enti!a y de se#uridad policial compleja6 i!6 1a estructura del personal policial del sistema de se#uridad policial pre!enti!a y de se#uridad policial compleja
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!6 .l sistema tecnol#ico e infraestructural del sistema de se#uridad policial pre!enti!a y de se#uridad policial compleja6 (6 1a administracin #eneral del sistema policial, Aue comprende las si#uientes tareas0 a6 1a #estin administrati!a del sistema policial de se#uridad pre!enti!a y de se#uridad compleja6 b6 1a #estin econmica, financiera, contable y patrimonial del sistema policial de se#uridad pre!enti!a y de se#uridad compleja6 c6 1a #estin presupuestaria a tra!@s de la planificacin y ejecucin presupuestaria del sistema policial de se#uridad pre!enti!a y de se#uridad compleja6
d6 1a #estin infraestructural y tecnol#ica del sistema policial de se#uridad pre!enti!a y de se#uridad compleja, sobre la base del diseGo y los reAuerimientos del mando funcional policial6 e6 1a #estin de los recursos >umanos del sistema policial de se#uridad pre!enti!a y de se#uridad compleja DeCcepto la planificacin y decisin de la ocupacin de los car#os y destinos policialesD, sobre la base del diseGo y los reAuerimientos del mando funcional policial6 f6 1os asuntos jurdicos del sistema policial de se#uridad pre!enti!a y de se#uridad compleja6
#6 1as relaciones institucionales del sistema policial de se#uridad pre!enti!a y de se#uridad compleja6 .n 9m@rica 1atina, como ya se destac, estas labores fundamentales de direccin institucional superior de la polica >an estado >istricamente en manos de las cBpulas policiales y, en #eneral, estas las >an desarrollado sin nin#Bn tipo de inter!encin o injerencia de las autoridades #ubernamentales encar#adas de la se#uridad pBblica en lo referido a su planificacin, #estin y, principalmente, en su e!aluacin y contralor6 1a re!ersin de esta situacin de autonoma policial constituye, pues, un paso necesario para colocar a la institucin policial como instancia subordinada a las polticas y estrate#ias formuladas y decididas por el poder poltico ya Aue, como se dijo, la direccin estrat@#ica y la administracin #eneral del sistema policial son funciones indele#ables de las autoridades #ubernamentales o, en su defecto, deberan ser lle!adas a cabo por los mandos policiales cuando estos est$n en manos de funcionarios ci!iles no policiales6 .n cualAuier caso, la creacin de este conjunto de competencias y destrezas directi!as en la instancia superior del #obierno poltico de la se#uridad constituye una condicin indispensable para lle!ar a cabo un proceso de reforma y modernizacin policial inte#ral Aue impliAue un nue!o profesionalismo policial y la conformacin de una institucin policial asentada en nue!os par$metros doctrinales, de or#anizacin y funcionales, esto es, la conformacin de una nue!a polica6
E'es estratgicos de la reforma policial en Amrica Latina

1as tendencias institucionales seGaladas con relacin a las policas latinoamericanas, en particular la >erencia militarista y la alta manipulacin poltica de la Aue >an sido objeto en la mayora de nuestros pases, as
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como sus deficiencias y anacronismos doctrinarios, or#anizacionales y funcionales, >an contorneado un tipo de institucin policial tradicional Aue constituye el objeto de cambio de un proceso de reforma institucional6 .n este conteCto, y dadas las condiciones desarrolladas m$s arriba, la reforma policial debera asentarse en seis ejes estrat@#icos fundamentales0 1a desmilitarizacin de la institucin policial6 1a despolitizacin de la institucin policial6 1a centralidad de la problem$tica delicti!a como eje estructurante de la institucin policial6 1a diferenciacin or#$nica y funcional entre se#uridad pre!enti!a y se#uridad compleja en la institucin policial6 ?6 1a descentralizacin espacial de la institucin policial6 56 1a modernizacin infraestructural de la institucin policial6 '6 (6 %6 86 .stos ejes deben ser!ir de par$metros institucionales #enerales tendientes a orientar y direccionar la recon!ersin institucional de la polica, en funcin de Aue dic>os ejes se traduzcan en el conjunto de leyes, normas y re#lamentaciones Aue re#ulan la !ida institucional de la polica, y se subsuman en los lineamientos y par$metros or#anizati!os, funcionales y doctrinales de la institucin, en particular en los procedimientos institucionales, las rutinas y operaciones policiales y en el r@#imen de formacin y capacitacin policial6 1as estructuras y formas normati!as, or#anizacionales o funcionales Aue pueden adoptar los cambios institucionales orientados a !iabilizar estos ejes estrat@#icos pueden ser di!ersas y !ariadas6
Fesmilitarizacin de la polica
1a desmilitarizacin de la institucin policial constituye la reformulacin de sus basamentos simblicos y or#$nico7funcionales en fa!or de su conformacin como institucin ci!il armada6 .n la re#in, las primeras instituciones policiales >an nacido como desprendimientos de las or#anizaciones castrenses y, durante d@cadas, sus respecti!as conducciones estu!ieron en manos de oficiales superiores de las -uerzas 9rmadas, en particular, del .j@rcito6 9dem$s, durante los re#menes autoritarios eCistentes a lo lar#o del si#lo RR, los #obiernos militares asumieron un f@rreo control de las policas y, m$s recientemente, las posicionaron como piezas e instancias cla!es del control y el disciplinamiento represi!o interno diri#ido por las -uerzas 9rmadas6 .sto trajo aparejada una abarcati!a militarizacin or#anizati!a y funcional de las policas, las Aue, lejos de constituirse como policas ci!iles y ciudadanas, se fueron conformando como #uardianes del orden poltico y como or#anizaciones altamente militarizadas y estatalistas, m$s sensible a las orientaciones y los intereses de los #obiernos y de sus respecti!as cBpulas Aue a los dictados de la ley y a la proteccin ciudadana6 Eomo resultado de este proceso >istrico, las estructuras de mando, la or#anizacin y funcionamiento, los re#menes profesionales, los sistemas de formacin y capacitacin y los sistemas de control fueron adAuiriendo una impronta marcadamente castrense, todo lo cual, adem$s, contribuy a conformar una cultura institucional altamente militarizada6 .sta situacin se prolon#a >asta nuestros das y, en la actualidad, estos trazos resultan un ras#o saliente en la mayora de nuestras policas6 .n este marco, la desmilitarizacin de la institucin policial debe conlle!ar dos tipos de cambios fundamentales0
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'6 1a desarticulacin de toda forma de dependencia or#$nico7funcional y doctrinal de la polica con relacin a las -uerzas 9rmadas y, como correlato de ello, la dependencia or#$nico7 funcional de la polica del ,inisterio responsable de las polticas de se#uridad pBblica6 (6 La desmilitarizacin de las estructuras de mando, de las modalidades de policiamiento preventivo y complejo, de los regmenes profesionales, de los sistemas de formacin y capacitacin y de los mecanismos de control policial2$
Fespolitizacin de la polica
1a despolitizacin institucional de la polica debe orientarse a con!ertirla en un or#anismo pBblico polticamente a#nstico, es decir, absolutamente sometido al estricto cumplimiento de las leyes, normas y re#lamentos !i#entes y reacio a las tradicionales y >abituales manipulaciones polticas por parte de los #obernantes o funcionarios de turno6 1a conformacin >istrica de nuestras policas como instituciones de .stado centralmente perfiladas al control poltico y social fa!oreci la articulacin de instituciones policiales altamente politizadas, si#nadas por la conformacin de dispositi!os de conduccin eCtraoficiales y subterr$neos sobre ciertos sectores policiales por parte de autoridades y referentes polticos sin facultades de direccin policial, Aue inciden informalmente Dpero con alto ni!el de efecti!idadD sobre los ascensos, pases, destinos y ocupacin de los car#os o unidades policiales y >asta formulan en la trastienda al#unos lineamientos y directi!as en materia de se#uridad6 o pocos le#isladores, alcaldes y diri#entes partidarios de nuestros pases ejercen soterradamente diferentes formas de influencia, presin y direccin sobre jefes policiales y sobre di!ersos inte#rantes de la institucin y >asta deciden acciones y operaciones policiales concretas, siempre al amparo de la proteccin poltica informal Aue se les #arantiza a sus referentes policiales6 .l manejo informal de la polica implica, en al#unos casos, la proteccin y el encubrimiento de jefes y cuadros policiales corruptos Aue articulan y amparan ciertas redes delicti!as mediante las cuales se #eneran cuantiosos fondos ile#ales6 .n otras circunstancias, supone la disposicin de medios policiales para el desarrollo de acciones encubiertas tendientes a dirimir pujas polticas con sectores ad!ersarios o contiendas electorales mediante la #eneracin de situaciones de desborde delicti!o o de crisis de se#uridad6 .n suma, esta manipulacin poltica de la institucin policial >a sido fa!orecida por la tradicional desaprensin con Aue nuestra clase poltica >a tratado la problem$tica de la se#uridad pBblica y la consecuente ausencia de polticas inte#rales en la materia6 .n este marco, la despolitizacin de la institucin policial debe implicar tres condiciones fundamentales0 '6 1a desarticulacin de toda forma de influencia o manipulacin poltica o de direccin eCtrainstitucional o informal sobre la polica por parte de las autoridades #ubernamentales, parlamentarias, judiciales o locales o, en su defecto, por parte de sectores polticos partidarios o de sectores sociales6 (6 .l a#nosticismo poltico de la polica a tra!@s de la prescindencia poltica de la institucin policial6
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.sto, por cierto, no eCcluye la posibilidad de Aue en la re#in se fortalezcan los cuerpos o secciones policiales militarizadas o las fuerzas policiales intermedias con or#anizacin y desplie#ue militar, como la /endarmera acional en 9r#entina o los Earabineros de E>ile, a los efectos de >acer frente a problem$ticas o situaciones de ries#o de alcance militar, tales como el accionar de #rupos polticos ile#ales u or#anizaciones delicti!as Dde contrabandistas o narcotraficantes, por ejemploD con capacidad de ocupacin territorial o de control o re#ulacin de !astas re#iones o sectores sociales de nuestros pases o, en su defecto, con desplie#ue y operati!idad militar6 9l contrario, frente a tales desafos, tan frecuentes en la re#in, el fortalecimiento o la conformacin de cuerpos o dependencias policiales intermedias confi#urara un notable a!ance institucional tendiente a robustecer el sistema de se#uridad pBblica de nuestro pas y, asimismo, >ara menos factible Aue las -uerzas 9rmadas locales se >icieran car#o de las labores policiales para conjurar dic>as problem$ticas6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 34
%6 1a absoluta sujecin policial al ordenamiento le#al y normati!o democr$tico y, en ese marco, la subordinacin policial a las autoridades #ubernamentales responsables de la direccin de los asuntos de la se#uridad pBblica, siempre en el marco del mismo ordenamiento le#al y normati!o6 .stos preceptos fundamentales de la profesin policial en un ordenamiento institucional democr$tico deben traducirse eCplcitamente en las leyes y re#lamentos policiales y deben formar parte de los par$metros centrales en la formacin de base y en los diferentes tramos de capacitacin y especializacin dentro de la institucin6
Institucionalizacin del delito como eje estructurante de la polica

Se debe posicionar y proyectar la problem$tica delicti!a como eje estructurante de la polica , instituyendo la pre!encin o conjuracin temprana de delitos, as como el desarrollo de un conjunto eficiente de modalidades de policiamiento contra la criminalidad compleja y de in!esti#acin criminal de los ilcitos ya cometidos, como las labores institucionales fundamentales de la polica6 .sta constituye una institucin prestadora de un ser!icio de proteccin ciudadana frente al delito y frente a e!entos !iolentos Aue lesionan la libertad y los derec>os de las personas6 o se trata de una cuestin de menor porte, ya Aue #ran parte del esfuerzo institucional de las policas de la re#in en cuanto al uso de sus recursos >umanos, operacionales y lo#sticos no est$ destinado al desempeGo de las tareas policiales b$sicas orientadas a la pre!encin del delito, el policiamiento complejo y la in!esti#acin criminal, sino Aue es utilizado en tareas propias del asistencialismo social y en la re#ulacin de conflicti!idades sociales no delicti!as, o en labores administrati!as o de apoyo a otras $reas del .stado diferentes de la se#uridad pBblica6 9s, la reforma y modernizacin policial debe colocar la problem$tica delicti!a en el centro de las acti!idades policiales, dando forma a una suerte de criminalizacin de las funciones y labores de la institucin policial 6 .ste, pues, resulta un eje cla!e de la reforma policial, ya Aue estructurar la or#anizacin y el funcionamiento policial sobre la base de la resolucin de problemas delicti!os permite planificar la acti!idad pre!enti!a, conjurati!a o in!esti#ati!a estableciendo una relacin eAuilibrada, proporcionada y razonable entre el tipo de delito a pre!enir, conjurar o in!esti#ar, y la forma, metodolo#a e intensidad de la actuacin policial especfica, racionalizando as los recursos lo#sticos, operacionales y >umanos a ser empleados en ella6 .n consecuencia, la tarea de posicionar y proyectar la problem$tica delicti!a como eje estructurante de la institucionalidad y la labor policial debe asentarse en dos par$metros fundamentales0 '6 1a or#anizacin y el funcionamiento policial deben estructurarse sobre la base del conjunto de problem$ticas criminales, >aciendo Aue el esfuerzo #lobal de la institucin est@ predominantemente destinado a las labores propias del policiamiento pre!enti!o y el policiamiento complejo6 (6 .l policiamiento por resolucin de problemas delicti!os especficos debe constituir la modalidad predominante de labor policial6 .sto implica lle!ar a cabo una recon!ersin institucional tendiente a recriminalizar las funciones y labores policiales, eCcluyendo la institucin policial del desarrollo de tareas diferentes del control del delito6
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Fiferenciacin funcional de la polica

1a diferenciacin institucional entre policiamiento pre!enti!o y policiamiento complejo resulta fundamental para modernizar la or#anizacin y el funcionamiento policiales6 +ara Aue las labores de la polica est@n Bnicamente abocadas a la resolucin de las problem$ticas delicti!as identificadas y analizadas, resulta indispensable estructurar la or#anizacin de la institucin policial y su funcionamiento operacional sobre la base de la distincin conceptual y la diferenciacin or#anizacional entre las dos esferas funcionales b$sicas de todo sistema policial, a saber, el policiamiento pre!enti!o y el policiamiento complejo6 .stas esferas suponen labores policiales especficas y, por ende, implican el desarrollo de dos tipos de modalidades de or#anizacin y funcionamiento institucional claramente diferenciados en todo lo relati!o a las lneas y modalidades de mando y conduccinP la estructura or#anizati!aP la planificacin y el policiamiento estrat@#ico y t$cticoP la produccin de informacin y an$lisis de inteli#enciaP la infraestructura policial de mo!ilidad, comunicaciones, armamento y apoyoP el soporte lo#sticoP la formacin y capacitacin de los efecti!os, y el !nculo con la sociedad y con otras instancias institucionales como la justicia penal6 Se trata, pues, de profesionalizar la institucin policial a partir de un criterio de especializacin basado en la distincin y diferenciacin de las dos labores policiales b$sicas6 .n la l#ica policial tradicional, la impronta de unicidad funcional diluy estas esferas claramente diferentes y obstruy la conformacin de a#rupamientos o dependencias especializadas conformadas por cuadros altamente capacitados en tales labores6 .n este conteCto, el desempeGo eficaz y eficiente de cada una de estas labores policiales, as como la profesionalizacin especializada de los efecti!os encar#ados de ellas, debe conlle!ar la diferenciacin institucional entre policiamiento pre!enti!o y policiamiento complejo a partir de dos par$metros b$sicos0 '6 1a distincin y paulatina separacin institucional de la se#uridad pre!enti!a y la se#uridad compleja en tanto esferas or#anizati!as y funcionales diferenciadas de la institucin policial6 (6 1a conformacin del sistema policial de se#uridad pre!enti!a, por un lado, y del sistema policial de se#uridad compleja, por el otro, como dos a#rupamientos policiales diferenciados, cada uno con su respecti!o sistema de mando estrat@#ico y t$ctico, estructura operacional y lo#stica, sistema de inteli#encia criminal, r@#imen profesional y r@#imen de capacitacin y especializacin6 +or cierto, ambas labores y sus respecti!os dispositi!os institucionales deben estar inte#rados funcionalmente en los ni!eles superiores, fundamentalmente en todo lo atinente a la produccin de los an$lisis estrat@#icos del delito as como a la planificacin, coordinacin, direccin y e!aluacin estrat@#ica de las operaciones policiales inte#radas6 .llo implica, en consecuencia, la conformacin de una estructura Aue combine simult$neamente ni!eles y $mbitos adecuados de diferenciacin y de inte#racin or#$nico7 funcional en materia de policiamiento pre!enti!o y policiamiento complejo6
Fescentralizacin espacial de la polica

1a descentralizacin espacial de la or#anizacin y el funcionamiento de la institucin policial constituye un proceso institucional fundamental a los efectos de establecer un !nculo m$s din$mico y apropiado entre las problem$ticas delicti!as y la labor policial orientada a su pre!encin y conjuracin, #arantizando Aue los din$micos y di!ersos cambios producidos en tales problem$ticas puedan dar lu#ar a una r$pida adaptacin y adecuacin de los dispositi!os policiales a las necesarias labores de control6
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.l pronunciado centralismo or#anizacional de las instituciones policiales de nuestro pas obstruy cualAuier atisbo o modalidad de distribucin espacial del mando o del funcionamiento institucional a tra!@s de la conformacin de dispositi!os de comando y operacionales desconcentrados o descentralizados6 1a ri#idez or#anizacional de estas instituciones, Aue comprenden miles de efecti!os y numerosas unidades operacionales Aue deben lle!ar a cabo sus acti!idades en !astas eCtensiones territoriales, impidi el desarrollo de un proceso inte#ral y eficiente de toma de decisiones y de planificacin y e!aluacin estrat@#ico7operacional y, en consecuencia, cercen la posibilidad de estructurar un esAuema institucional din$mico y poli!alente en el desarrollo de las tareas policiales6 9>ora bien, la enorme complejidad, di!ersidad y dinamismo de las problem$ticas delicti!as a las Aue actualmente debe >acer frente la institucin policial impone la necesidad de modernizar su or#anizacin y funcionamiento mediante el desarrollo de un proceso de descentralizacin institucional basado en la conformacin de instancias y unidades espacialmente descentralizadas de planificacin, mando, ejecucin t$ctico7operacional y e!aluacin, a los efectos de alcanzar ni!eles aceptables de eficiencia y eficacia en las labores pre!enti!as, conjurati!as e in!esti#ati!as dentro del marco de $mbitos territoriales m$s acotados y tan#ibles6 Se trata, pues, de #enerar mayor dinamismo y ductilidad t$ctico7operacional en las labores policiales frente a las problem$ticas delicti!as a tra!@s de una redistribucin espacial de la estructura operacional de la polica y de una aproCimacin del mando policial a dic>as problem$ticas6 .ste proceso acercara adem$s el mando y la labor policial a la comunidad, lo Aue fa!orecera el control de esta sobre el desempeGo policial6 .n este marco, la descentralizacin espacial de la institucin policial debe suponer0 '6 1a desconcentracin de la institucin policial a tra!@s de la dele#acin de la planificacin, direccin, coordinacin y e!aluacin estrat@#ico7operacional y del ejercicio del mando estrat@#ico7operacional Dy no del mando estrat@#ico7institucional, Aue siempre debe estar en manos de las autoridades #ubernamentales y policiales superioresD en fa!or de determinadas unidades re#ionales o medias abocadas al policiamiento pre!enti!o o al policiamiento complejo6 (6 1a descentralizacin de la institucin policial a tra!@s de la transferencia de las facultades de planificacin t$ctico7operacional, ejecucin, e!aluacin y ejercicio del mando t$ctico en fa!or de las unidades locales abocadas al policiamiento pre!enti!o y al policiamiento complejo6
,odernizacin infraestructural de la polica

1a reforma policial debe conlle!ar la modernizacin infraestructural de la institucin policial asentada en un proceso sostenido de in!ersin pBblica estrat@#ica, en !istas de superar el pronunciado atraso material de la mayora de las policas de la re#in y, en su marco, las carencias de medios y recursos eCistentes en las dependencias y unidades abocadas a las acti!idades operacionales y tambi@n a las tareas administrati!as y de direccin6 Fic>a in!ersin, adem$s, debe dar cuenta de la falta de un financiamiento adecuado en materia de recursos >umanos, particularmente en todo lo atinente a los salarios del personal policial y a su formacin y capacitacin6 .l #rueso de nuestras policas no cuenta con los recursos presupuestarios necesarios para afrontar sus #astos corrientes de funcionamiento ni aAuellos destinados a la in!ersin infraestructural, lo Aue >a alentado Aue, en numerosas ocasiones, sus cBpulas ec>en mano a un conjunto de fondos pro!enientes de acti!idades irre#ulares o ilcitas prote#idas, re#uladas o permitidas por la propia institucin6 .n efecto, la insuficiencia del financiamiento presupuestario para costear los #astos re#ulares de las instituciones policiales es saneada
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con esos fondos espurios y, completando el deteriorado panorama institucional, una porcin si#nificati!a de los mismos es distribuida como sobresueldo del personal superior6 Utro tanto sir!e de fuente para el enriAuecimiento ilcito de numerosos jefes policiales y >asta de al#unos funcionarios polticos6 Eomo contracara, la #ran mayora de los policas de baja y media #raduacin jer$rAuica est$ obli#ada a mantener un doble empleo o a >acer ser!icios policiales adicionales para conse#uir un in#reso salarial Aue le permita mantener un ni!el de !ida para s y para su familia Aue pueda superar li#eramente el umbral de la pobreza o posicionarlo en un ni!el de !ida de clase media baja, lo Aue !ulnera se!eramente el compromiso y la dedicacin profesional a las labores re#ulares del ser!icio policial6 9>ora bien, una institucin policial moderna y altamente profesionalizada reAuiere de un ni!el ele!ado de in!ersin pBblica en materia de recursos >umanos e infraestructurales 6 .s decir, una buena polica insume un ni!el sostenido de in!ersin pBblica, ya Aue no es posible desarrollar eCitosamente una labor de pre!encin y conjuracin del delito Den particular, de la criminalidad or#anizada de alta rentabilidad econmicaD con instituciones policiales pobres, es decir, instituciones dotadas con recursos >umanos, operacionales y lo#sticos insuficientes, anacrnicos o desactualizados6 .n la actualidad, la labor policial necesita de una serie de medios infraestructurales fundamentales Aue deben ser!irle de soporte lo#stico y operacional6 2oda infraestructura policial est$ compuesta por un conjunto de medios t@cnicos, tecnol#icos y edilicios necesarios para Aue las diferentes unidades operacionales puedan lle!ar a cabo las acciones y procedimientos de policiamiento pre!enti!o o complejo6 1a di!ersidad de la labor policial, as como el #rado de desarrollo de los recursos y medios t@cnicos y tecnol#icos disponibles para un trabajo policial eficiente, imponen la necesidad de dotar a las instituciones policiales de una infraestructura lo#stico7operacional Aue sea funcional a sus necesidades6 .n este marco, la modernizacin de la infraestructura policial reAuiere de la elaboracin y puesta en funcionamiento de un pro#rama de desarrollo infraestructural policial asentado en la in!ersin y recon!ersin en los si#uientes ejes0 '6 1a infraestructura policial t@cnico7operacional, Aue comprende0 a6 1a tecnolo#a y eAuipamiento t@cnico de deteccin de sustancias y de !i#ilancia e inspeccin de personas, instalaciones, !e>culos, aerona!es, car#as, eAuipajes u otros objetos m!iles o fijos, entre los Aue cabe destacar0 i6 1as tecnolo#as y eAuipos de deteccin de eCplosi!os, armas y estupefacientes, Aue b$sicamente comprenden los detectores de metal port$tiles DpaletasD y de prticosP los detectores de eCplosi!os port$tiles, m!iles y fijosP los eAuipos de rayos R Aue permiten la deteccin en eAuipajes de sustancias or#$nicas Dtales como los eCplosi!os y las dro#asD o de artculos de metalP y los eAuipos de deteccin nuclear y los eAuipos de !apor y de trazas Aue tambi@n permiten la deteccin en eAuipajes de eCplosi!os y dro#as6 ii6 1os sistemas de circuito cerrado de tele!isin (EE2V* para la !isualizacin e inspeccin de personas, !e>culos y objetos, y el almacenamiento de im$#enes6 iii6 1os canes para la deteccin de sustancias or#$nicas, particularmente, eCplosi!os y dro#as escondidos en eAuipajes, ropa, car#as y otros compartimientos6
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b6 .l eAuipamiento t@cnico de accin directa Desto es, el sistema de armas y de inter!encin directaD mediante los cuales deben lle!arse a cabo las labores de se#uridad pre!enti!a y compleja6 c6 .l eAuipamiento de in!esti#acin destinado al soporte lo#stico de las operaciones si#ilosas propias de las labores del policiamiento complejo o la in!esti#acin criminal6
d6 1a indumentaria y los accesorios del personal policial de la institucin6 (6 1a infraestructura de mo!ilidad policial, Aue comprende el sistema de mo!ilidad policial terrestre conformado por el conjunto de !e>culos identificables y no identificables, patrulleros, camionetas, camiones, mnibus, motos, bicicletas, triciclos y todo otro medio de locomocin terrestre de uso policialP as como el sistema de mo!ilidad policial a@rea o flu!ial conformado por el conjunto de aerona!es y na!es de uso policial6 %6 1a infraestructura policial comunicacional, inte#rada por0 a6 .l sistema de telefona fija y m!il6 b6 1a red de comunicaciones policiales conformada por el sistema de comunicaciones de im$#enes, audio y datos entre las diferentes dependencias y unidades de la institucin !a internet o intranet6 c6 .l sistema de comunicacin policial operacional compuesto por el conjunto de los eAuipos de base o fijos, los eAuipos de base m!iles, las terminales port$tiles D=2D y las antenas repetidoras, eCclusi!amente abocadas a las comunicaciones de audio en funcin de las labores operacionales de la polica6
86 1a infraestructura policial inform$tica, compuesta por0 a6 .l sistema inform$tico conformado por las terminales de computadores, impresoras y eAuipos de escaneo as como las licencias inform$ticas de los pro#ramas b$sicos Dprocesadores de teCtos, procesadores de datos, pro#ramas de diseGo y pro#ramas anti!irusD y de los pro#ramas !inculados a las labores policiales de inteli#encia, planificacin y operaciones6 b6 .l sistema de bases de datos policiales6 ?6 1a infraestructura policial edilicia, Aue abarca0 a6 1as edificaciones e instalaciones operacionales Aue alber#an al conjunto de las unidades operacionales de la polica6 b6 1as edificaciones e instalaciones de apoyo y de direccin, entre ellas la sede de la direccin superior, las dependencias de conduccin y administracin y el Instituto Superior de Se#uridad +Bblica6 Eon esto, no se trata de le#itimar el reclamo usual de los jefes de polica tradicionales en el sentido de dotar a las instituciones Aue comandan de mayores recursos presupuestarios y de m$s personal policial, pero sin poner en tela de juicio los basamentos doctrinales, or#anizacionales y funcionales de dic>as instituciones6 Se
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trata de una in!ersin sostenida en el marco de un proceso de reforma y modernizacin policial , ya Aue no >ay posibilidad de lle!ar a cabo un proceso de recon!ersin institucional inte#ral de la polica sin in!ersin pBblica Aue le d@ sustento material, lo Aue, por cierto, no es un asunto policial sino una cuestin poltica6
4bst%culos y restricciones a la reforma policial

.l principal obst$culo a la reforma policial no deri!a de las tradicionales resistencias policiales sino, m$s bien, del recurrente rec>azo de la diri#encia poltica latinoamericana a apropiarse del #obierno de la se#uridad y, en su marco, a lle!ar a cabo los procesos, siempre complejos e intrincados, de reforma policial6 1as cuestiones de la se#uridad pBblica solo >an sido objeto de postulaciones li#eras y parciales por parte de la #ran mayora de la diri#encia poltica de nuestros pases, ya sea Aue estu!ieran orientadas por los idus de la derec>a o por una postura de centroizAuierda6 =e aAu el principal problema6 Sin duda, la reforma policial constituye una cuestin poltica , ya Aue se trata de formular y construir una nue!a institucionalidad de se#uridad pBblica y, en su marco, una nue!a institucin policial, todo lo cual les ataGe eCclusi!amente a los decisores #ubernamentales a partir de la le#itimidad democr$tica de ori#en de la Aue son recipiendarios6 9dem$s, nuestras policas resultan incapaces de producir los cambios apuntados, ya Aue no se >an mostrado dispuestas a reformarse y, si lo estu!ieran, no sabran Au@ tipos de cambios producir ni cmo >acerlo6 .n la mayora de los pases latinoamericanos, los procesos de reforma y modernizacin policial anunciados durante los Bltimos aGos >an sido resistidos por las policas y no >an contado con el respaldo institucional de las cBpulas policiales6 .n al#unos casos, inclusi!e, dic>os procesos >an sido boicoteados o fueron objeto de una sistem$tica oposicin por parte de estas cBpulas6 .llo parece >aber respondido a ciertos factores fundamentales6 .n primer lu#ar, el predominio de una impronta institucional conser!adora Aue despunta en la mayora de los mandos policiales superiores de nuestra re#in6 .stos mandos >an sido institucionalmente socializados durante dos o tres d@cadas en el marco de una or#anizacin caracterizada por basamentos doctrinales, or#$nicos y funcionales de car$cter tradicional, y >a primado entre ellos un si#nificati!o desconocimiento de las diferentes modalidades de estructuracin policial utilizadas en pases de otras re#iones6 9 ello se aGade Aue, en el #rueso de los casos, entre estos mandos DAue est$n en la antesala de su retiroD se impone una concepcin interna por la cual toda reforma policial es considerada como atentatoria de la !ida institucional de la polica o como disparadora de cambios tendientes a la desa#re#acin y desarticulacin institucional y a la consecuente p@rdida de poder institucional de la or#anizacin policial6 .n este conteCto, los mandos superiores rec>azan todo atisbo de reforma y no desean ser considerados como impulsores o directores de tales cambios6 H, en se#undo lu#ar, cuando se trata de policas en las Aue prima un ele!ado ni!el de manejos institucionales ile#ales y de re#ulacin delicti!a, la eCtendida difusin de una impronta institucional corrupti!a si#na a sus cBpulas y obstruye toda proyeccin de cambio6 .n esos casos, estos mandos son los principales beneficiarios tanto de la corrupcin institucional asentada en las situaciones de co>ec>o y mal!ersaciones imperantes en la direccin superior de la or#anizacin policial como de la corrupcin deri!ada de la re#ulacin delicti!a basada en el control, complicidad o proteccin policial a ciertas acti!idades delicti!as altamente rentables6 .ste escenario beneficia a aAuellos sectores policiales refractarios a cualAuier impronta de cambio institucional, puesto Aue, en este conteCto, sustentan una relati!a capacidad de contestacin mafiosa a cualAuier iniciati!a poltica tendiente a introducir cambios Aue si#nifiAuen una reforma policial Aue, entre otras metas, se propon#a la desarticulacin de las redes de re#ulacin delicti!a y de financiamiento ile#al6 Fe acuerdo con lo obser!ado durante los Bltimos aGos, esta contestacin >a supuesto desde una actitud de brazos cados y de trabajo a re#lamento >asta la liberacin de zonas para la actuacin de bandas y #rupos delicti!os sin presencia policial y la perpetracin directa o indirecta de >ec>os delicti!os, secuestros y
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>omicidios !iolentos con fuerte eCposicin pBblica, todo ello tendiente a desacreditar a las autoridades polticas y a posicionarlas ante la sociedad como incapaces de controlar y administrar la se#uridad pBblica6 Sin embar#o, tambi@n eCisten amplios sectores policiales procli!es a la modernizacin institucional, y son ellos los Aue podran accionar y >asta neutralizar la actuacin de los sectores refractarios a la reforma policial, siempre Aue el poder poltico dia#rame y desarrolle una estrate#ia de cambio persistente en el tiempo y Aue les brinde a estos sectores >onestos y modernizantes el apoyo y los instrumentos necesarios para encarar y diri#ir internamente el proceso de cambio y reforma de las pr$cticas y orientaciones policiales tradicionales, as como tambi@n la depuracin institucional imprescindible6 +or su parte, en el $mbito poltico, y especialmente, en el ren#ln #ubernamental, >a primado un persistente autismo poltico Aue se >a eCpresado en una dram$tica fluctuacin entre la indiferencia y la apata, por un lado, y la parcialidad y la insuficiencia en el abordaje de las cuestiones de la se#uridad pBblica, por el otro6 1a consecuencia m$s #ra!e de estas tendencias >a sido Aue las problem$ticas del delito y la !iolencia se fueron a#ra!ando y, frente a ello, los desajustes de los poderes pBblicos, en particular de los #obiernos y las policas, se fueron profundizando, aun bajo las #estiones de los #obiernos de centroizAuierda Aue se sucedieron en la Bltima d@cada en numerosos pases de la re#in6 .l si#no caracterstico de esta situacin es Aue los anacronismos y deficiencias Aue imperaron en los abordajes polticos Dpor derec>a o por izAuierdaD de las cuestiones de la se#uridad pBblica no desembocaron en un a#nosticismo poltico al respecto, sino en la ausencia de polticas de se#uridad pBblicas inte#rales y en el fracaso de la #estin poltica de la se#uridad, lo cual fa!oreci el aumento y la complejizacin del crimen y la reproduccin eCtendida y a#ra!ada de la ineficiencia y la corrupcin policial6 1as dificultades para establecer acuerdos entre los principales actores polticos y sociales acerca de los asuntos de la se#uridad pBblica y, a partir de ello, la ausencia de pactos institucionales Aue establezcan los basamentos institucionales y los ejes estrat@#icos de una poltica democr$tica de se#uridad pBblica, no solo son una eCpresin m$s de aAuel autismo poltico, sino Aue dificultan definiti!amente un abordaje inte#ral de este conjunto de problem$ticas y cercenan la posibilidad de >acer !iable la reforma policial6 2odo ello, adem$s, >a ocurrido ante una sociedad i#norante o dubitati!a Aue, en muc>as ocasiones, no tu!o miramientos a la >ora de traducir su demanda de proteccin en a!ales a los abusos y la corrupcin policial como mecanismos de control del delito6 .n consecuencia, este cuadro de situacin ratifica Aue las problem$ticas de la se#uridad pBblica no constituyen asuntos policiales, sino cuestiones polticas6
(eguridad y reforma policial

Las polticas de seguridad y sus limitaciones 1a reforma policial es muc>o menos Aue una poltica de se#uridad pBblica6 Euando forma parte de las polticas de se#uridad, la reforma policial constituye apenas un componente instrumental de ella6 4na poltica de se#uridad pBblica es el conjunto de estrate#ias e inter!enciones pBblicas lle!adas a cabo por diferentes actores estatales y sociales DpBblicos o pri!adosD a los efectos especficos de abordar y resol!er aAuellos ries#os y conflictos Dconcretos o pre!isiblesD de car$cter !iolento o delicti!o Aue lesionen los derec>os y libertades de las personas en un determinado $mbito espacio7temporal6 Se trata, pues, de una poltica de #estin de determinada conflicti!idad social , esto es, de aAuella conflicti!idad Aue se manifiesta en >ec>os de !iolencia o en acciones delicti!as, todo ello mediante la pre!encin, conjuracin e in!esti#acin administrati!a de los primeros y la persecucin penal a los responsables de los Bltimos, es decir, de los delitos6
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.n este marco, las estrate#ias de se#uridad pBblica tienen dos dimensiones o componentes b$sicos6 .n primer lu#ar, abarcan un conjunto de estrate#ias institucionales tendientes a reformar y modernizar los par$metros normati!os, or#anizacionales y funcionales del sistema institucional de se#uridad pBblica o de al#unos de sus componentes, a los efectos de adecuarlos, ordenarlos, ajustarlos, prepararlos o ponerlos a tono con las metas y objeti!os de las polticas sectoriales, las problem$ticas de la se#uridad y las condiciones institucionales, financieras, tecnol#icas y procedimentales eCistentes6 .n se#undo lu#ar, las estrate#ias de se#uridad pBblica comprenden las estrate#ias de control del delito0 por un lado, el desarrollo de estrate#ias sociales de pre!encin y control de la !iolencia y el delito #estionadas por el sistema de pre!encin social, con el objeti!o de e!itar y conjurar situaciones de ries#o y condiciones sociales Aue fa!orecen >ec>os de !iolencia o delicti!osP por otro lado, el desarrollo de estrate#ias policiales y jurisdiccionales de control del delito #estionadas por el sistema policial y judicial con el fin de pre!enir, conjurar e in!esti#ar >ec>os delicti!os o acti!idades propias de la criminalidad comBn y compleja6 1as estrate#ias de control del delito constituyen el nBcleo sustancial de las polticas de se#uridad pBblica, mientras Aue las estrate#ias de reforma policial confi#uran un eje de las estrate#ias institucionales de corte netamente instrumental6 Fe todos modos, su importancia radica en Aue la pronunciada desactualizacin y el anacronismo doctrinal, or#anizacional y funcional de las policas latinoamericanas imponen la necesidad de posicionar la reforma policial como un componente fundamental de las polticas de se#uridad pBblica6 +ero no debe perderse de !ista su car$cter instrumental6 9>ora bien, en 9m@rica 1atina las problem$ticas de la se#uridad est$n si#nificati!amente condicionadas por procesos y tendencias sociales sobre los Aue el sistema de se#uridad pBblica y, en particular, su componente policial, no pueden incidir de manera determinante6 9ctualmente eCiste en la re#in una serie de condiciones estructurales Aue inciden en forma sustanti!a sobre la situacin de se#uridad pBblica fa!oreciendo o apuntalando ciertos conflictos o cercenando la capacidad estatal de pre!encin o conjuracin de estos6 Vale la pena mencionarlas r$pidamente6 .n primer lu#ar, eCiste un conjunto de condiciones sociales Aue determinan la emer#encia y #eneralizacin de situaciones de !iolencia en ciertos estratos o sectores de la sociedad como resultado del profundo deterioro y desa#re#acin social y cultural, Aue dan lu#ar a la conformacin y ampliacin de bolsones de alta mar#inalidad urbana6 .l acelerado proceso de desi#ualacin social obser!ado en nuestros pases durante las Bltimas d@cadas fa!orece la reproduccin de una serie de pr$cticas e interacciones !iolentas y crea situaciones propicias para la eCpansin de ciertas modalidades de delincuencia comBn !iolenta6 9dem$s, a ello se aGade una serie de condiciones simblico7culturales Aue apuntala la eCpansin y !alidacin entre una amplia #ama de sectores sociales de pr$cticas y conductas inscritas en la ilicitud y la corrupcin, y Aue son procli!es a licuar las prescripciones estatales tendientes a pre!enirlas o conjurarlas6 9s, la escasa sujecin a las normas, el incumplimiento persistente y reiterado de las re#las y el desd@n por los mecanismos institucionales de control y re#ulacin si#nan las pr$cticas cotidianas de importantes sectores sociales altos, medios y bajos de nuestra sociedad6 H tambi@n persisten condiciones institucionales Aue enmarcan la eCistencia de un .stado inepto, es decir, de instituciones pBblicas endebles y deficientes en la aplicacin de sus leyes y en el cumplimiento de sus disposiciones y polticas, moldeando con ello un escenario en el Aue las relaciones entre ese .stado y la sociedad est$n si#nadas en muc>os aspectos por un bajo #rado de institucionalizacin6 Se trata, pues, de un .stado con un bajo ni!el de #obernabilidad b$sicamente deri!ado de una limitada eficiencia administrati!a y de #estin y de una le#itimidad social erosionada6 Se trata, en suma, de condiciones estructurales Aue est$n en la base de los problemas de la se#uridad y sobre las cuales el sistema institucional no puede incidir de manera inte#ral o puede >acerlo solo de modo mar#inal6 .n efecto, el #rado de injerencia de este sistema institucional Den especial del sistema policial y
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del uso de la fuerzaD en la transformacin de estas condiciones y de las conflicti!idades deri!adas de ellas es eCi#uo, eCtremadamente limitado y de car$cter eCclusi!amente reacti!o6 4na polica eficiente y una estrate#ia inte#ral en materia de se#uridad pBblica no podran re!ertir este conjunto de factores estructurales Aue, en !erdad, est$n marcadamente determinados por el tipo de estructuracin social, poltica e institucional de nuestros pases6 o obstante, dic>os factores deben conformar supuestos b$sicos subyacentes a toda poltica y estrate#ia de se#uridad pBblica, ya Aue todo indica Aue persistir$n en el tiempo y no podr$n ser re!ertidos en el corto plazo6
0ondiciones polticas de la reforma policial

=ec>a esta aclaracin, cabe indicar Aue la reforma institucional de la se#uridad pBblica, y especialmente la reforma policial, tienen como condicin de aplicacin un conjunto de eCi#encias polticas fundamentales Aue deben apuntar a darles sustentabilidad poltica6 .n primer lu#ar, la ya mencionada !oluntad poltica a fa!or de ejercer la conduccin institucional de la se#uridad pBblica y, especialmente, del proceso reformista6 .llo debe implicar la superacin de la tendencia recurrente a flotar por encima de los acontecimientos cediendo el manejo y la #estin de estos a funcionarios policiales Aue no detentan una !isin semejante a la de las autoridades polticas6 1a propensin poltica a surfear sobre los >ec>os, y en especial sobre la crisis, no se condice con la manifestacin de empeGo por asumir lo Aue en la institucionalidad democr$tica !i#ente constituye un precepto fundamental0 la direccin superior y la administracin #eneral del sistema de se#uridad y, en su marco, de las instituciones policiales son responsabilidades ineludibles e indele#ables de las autoridades #ubernamentales superiores6 Fe este precepto debe deri!ar la resolucin del dilema de los costos comparados a fa!or de la reforma institucional6 .ste dilema constituye una disyunti!a entre dos opciones6 1a primera es la continuidad del estilo de #estin de la se#uridad mediante la dele#acin de su #obierno en las cBpulas policiales6 =asta a>ora, esta opcin le >a #arantizado a la clase poltica latinoamericana una situacin de relati!a tranAuilidad poltica en la materia, pero solo mientras la policializacin del #obierno de la se#uridad no diera lu#ar a una situacin de crisis institucional deri!ada de >ec>os escandalosos, de disputas de poder inmanejables para las cBpulas uniformadas o pro!ocadas por ellas, o de un incremento insostenible del delito Aue #enere, en su conjunto, un deterioro relati!o de la ima#en y le#itimidad del #obierno frente a estas cuestiones6 .n este caso, los costos polticos >acia la clase poltica local no sur#en del e!idente deterioro de la calidad institucional o de los dramas Aue padecen los sectores sociales m$s !ulnerables a dic>as crisis o al aumento del delito sino, m$s bien, de la posibilidad de Aue la crisis pueda poner en tela de juicio la situacin o proyeccin institucional de los #obiernos, la carrera poltica de al#unos de sus notables inte#rantes o su reproduccin como clase dominante6 1a se#unda opcin es la re!ersin de esa impronta y el desarrollo de un proyecto reformista Aue parta de la apropiacin poltica de la se#uridad pBblica por parte del #obierno, de la conformacin de un eAuipo de #estin poltica de esos asuntos y de la conduccin policial y del desarrollo de un proceso de modernizacin doctrinal, or#anizati!a y funcional de la polica, entre otras cuestiones6 .n los Bltimos aGos, solo en contadas ocasiones la diri#encia poltica de nuestros pases >a optado por este camino, y lo >a >ec>o frente a situaciones de crisis Aue obli#aban a dar una respuesta de cambio, ya sea por con!eniencia electoral o por la presin social y medi$tica para ello6 .n #eneral, se trat de procesos fu#aces y episdicos6 .n estos casos, los costos polticos proceden principalmente de las resistencias policiales al cambio as como de las maniobras de oposicin, al#unas directamente desestabilizantes, lle!adas a cabo por aAuellos sectores partidarios y diri#entes polticos beneficiados Dpoltica o econmicamenteD con la combinacin de des#obierno poltico y policializacin de la se#uridad6 .n ciertas ocasiones, esas resistencias fueron apuntaladas por operaciones y campaGas medi$ticas prota#onizadas por medios masi!os de comunicacin
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prestos a dic>os desi#nios6 2odos ellos, montados en el incremento del delito y en la demanda de proteccin recurrentemente reclamada por la poblacin en #eneral, >an contribuido a desle#itimar las estrate#ias reformistas y a con!ertirlas en alternati!as polticamente in!iables, lo cual >a estado alimentado por el >ec>o de Aue una estrate#ia reformista perdurable en el tiempo solo #arantizara una mejor institucionalidad para abordar cuestiones complejas, pero no la resolucin de los asuntos de la se#uridad6 .n se#undo lu#ar, la reforma institucional reAuiere de una amplia capacidad de #estin poltica Aue resulte de la conformacin de un eAuipo de #estin Aue detente los conocimientos t@cnico7profesionales necesarios sobre los asuntos de la se#uridad pBblica y, en particular, sobre la institucin policial, as como la aptitud operati!o7instrumental indispensable para diseGar, implementar y e!aluar eficientemente las estrate#ias de reforma y la planificacin de las acciones Aue se lle!en a cabo para su materializacin6 2odo ello debe abre!ar en la conformacin de una amplia capacidad de #obernanza asentada en el desarrollo de cuatro labores b$sicas de #estin poltica, a saber, la #estin inte#ral del conocimiento situacional e institucionalP la elaboracin de un cuadro de situacin situacional Dproblem$ticas del delitoD e institucional Dsistema de se#uridad pBblicaDP la planificacin estrat@#ica y la coordinacin interinstitucional de los componentes del sistema de se#uridad pBblica6 9simismo, ese eAuipo de #estin debe contar con las competencias y destrezas institucionales Aue le permitan apropiarse de la direccin superior y la administracin #eneral de la se#uridad pBblica y, en especial, de las instituciones policiales6 .n otras palabras, debe ser capaz de desarrollar todo aAuello Aue durante las Bltimas d@cadas fue desarrollado autnomamente por las instituciones policiales6 Fe lo contrario, no ser$ posible la recuperacin de al#una porcin de soberana poltica en materia de se#uridad6 .ntre las destrezas de ese eAuipo de #estin debera despuntar la capacidad para articular las estrate#ias de reforma institucional dentro de la propia institucin policial objeto de los cambios6 H ello debe implicar dos aspectos fundamentales6 .l primero consiste en minimizar, atemperar o neutralizar el accionar o el comportamiento de los sectores policiales Aue rec>azan o se oponen a la reforma6 .sta oposicin puede asumir di!ersas formas0 al#unos manifiestan una resistencia u oposicin eCtorsi!a a tra!@s del desarrollo de maniobras soterradas de contestacin mafiosa, mediante la insti#acin de delitos de fuerte impacto pBblico para desestabilizar el proceso institucional en ciernesP otros, en cambio, adoptan un Auietismo especulati!o y pasi!o por el cual asumen posiciones impasibles, indiferentes y est@riles Aue resultan fa!orables al fracaso de la reforma6 .l se#undo aspecto consiste en comprometer o #arantizar la inter!encin de los sectores policiales modernizantes en el proceso de cambio, ase#urando Aue dic>o proceso no supon#a una re!ersin Aue deje a esos sectores reformistas a eCpensas de la !en#anza institucional de los conser!adores6 .n #eneral, en los procesos reformistas, las limitaciones del compromiso de los sectores fa!orables al cambio con el proceso de reforma deri!an de la bre!edad de tal proceso o de las posibilidades efecti!as de @Cito de los contrarreformistas, lo Aue pondra a aAuellos sectores en una situacin de !ulnerabilidad institucional o en ries#o de eCclusin de la fuerza6 .n este marco, crear las condiciones institucionales Aue permitan Aue la mayor cantidad posible de uniformados comprendan y apuntalen los cambios constituti!os de la reforma policial representa una condicin fundamental para la continuidad o el @Cito de esta6 .n tercer t@rmino, el proceso reformista debe inscribirse en un amplio acuerdo institucional entre los principales actores polticos y sociales democr$ticos, a los efectos de establecer y pactar los ejes estrat@#icos, par$metros institucionales y objeti!os b$sicos de ese proceso, as como su temporalidad DAue se#uramente tendr$ una eCtensin mayor Aue la duracin de una #estin #ubernamentalD, sus costos financieros y sus mecanismos de e!aluacin y correccin6 .n ese marco, el acuerdo debe ser!ir como para#uas bajo el cual pueda autonomizarse y eCcluirse el proceso reformista y los asuntos de la se#uridad pBblica de la especulacin electoral y poltica6
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9l i#ual Aue en la economa o Aue en la mayora de las $reas de inter@s pBblico, la reforma policial debe desarrollarse introduciendo o #enerando una serie de cambios institucionales a una or#anizacin Dla policaD Aue, al mismo tiempo, debe se#uir prestando ser!icios de proteccin y se#uridad6 H ello abre la posibilidad de Aue los sectores polticos y policiales refractarios al proceso reformista lo obstruyan, #enerando condiciones ad!ersas en la prestacin de esos ser!icios a los efectos de desle#itimar el proceso o de dar cuenta de su in!iabilidad poltica6 2al resistencia solo puede ser neutralizada cuando, ante el accionar de estos sectores, se articula un fuerte consenso poltico7institucional a fa!or de la modernizacin de la polica, lo Aue debera deri!ar del mencionado acuerdo institucional6 .n cuarto lu#ar, el desarrollo de una si#nificati!a in!ersin pBblica destinada a afrontar tanto la recon!ersin y profesionalizacin de los recursos >umanos policiales como la modernizacin de la infraestructura policial6 Fic>a in!ersin, adem$s, debe ir acompaGada de un abordaje estrat@#ico del presupuesto de #astos asi#nado a la se#uridad pBblica y, en particular, de aAuel destinado a las instituciones policiales6 .n consecuencia, debe tenerse en cuenta Aue no >ay reforma policial sin in!ersin pBblica6 9>ora bien, si la poltica no est$ dispuesta a emprender un proceso de reforma poltico7policial Aue re!ierta el tradicional des#obierno poltico y la policializacin de la se#uridad pBblica, no >abr$ nin#Bn cambio6 .l conser!adurismo policial Aue cercen e impidi todo intento de reforma institucional tendiente a reestructurar doctrinal, or#$nica o funcionalmente la institucin policial, considerando Aue tenda a destruir o desarticular a la polica y reproduciendo las tendencias tradicionales al auto#obierno policial, solo puede ser superado con la firme decisin poltica de encarar un proceso de esa en!er#adura6 Sin embar#o, lo m$s complicado no est$ en este aspecto sino en la re!ersin de las deficiencias ci!iles7#ubernamentales Aue fa!orecieron >istricamente aAuellas tendencias6 .n el fondo, se trata de una autorreforma poltica6 H, finalmente, el desarrollo de una estrate#ia comunicacional eficiente acerca de las moti!aciones, ejes y objeti!os de la reforma policial6 .sta estrate#ia no solo debe apuntar a informar adecuadamente el contenido, objeti!os, desarrollos y resultados del proceso reformista, sino tambi@n incidir positi!amente en la opinin pBblica acerca de la necesidad de la reforma policial y de sus beneficios a fa!or del desarrollo de polticas inte#rales de se#uridad pBblica6 1os medios de comunicacin ejercen una influencia determinante en la opinin pBblica y ese potencial los con!ierte en un $mbito de accin institucional fundamental para las autoridades encar#adas de la formulacin e implementacin de la reforma de la polica6 .llo supone un espectro amplio de acciones institucionales Aue siempre debe asentarse en la comprensin de Aue tanto los funcionarios #ubernamentales del $rea como los dueGos, editorialistas y periodistas de los medios de comunicacin deberan trabajar de manera conjunta6 Fel lado #ubernamental, se reAuiere de una comprensin inte#ral de las prioridades y el inter@s comunicacional o empresarial de los medios, as como de su formato comunicacional, sus limitaciones de tiempo y espacio, el len#uaje comunicacional y los contenidos m$s difundidos6 1os eCpertos y funcionarios del $rea de se#uridad pBblica deberan pro!eer de informacin a los medios y asistir o inter!enir en los principales pro#ramas o iniciati!as periodsticas apuntando, de ser posible, a la conformacin de redes de trabajo entre ambas instancias(S6 2odo ello debe apuntar a Aue el proceso de reforma #ane le#itimidad poltica en la opinin pBblica y, en ese marco, Aue permita neutralizar el accionar de Auienes se oponen a dic>o proceso6
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Susan Stutman, 1aura Meisbein y Step>anie ,artin0 .l papel de los medios de comunicacin en la pre!encin de la !iolencia en .riY 9lda y /usta!o "@liz0 IEu$l es la salidaK 1a a#enda inconclusa de la se#uridad ciudadana, "IF, Mas>in#ton, (&&Q, pp6 %5(7%5%6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 45
E"cursus56
La institucin policial y el control del delito
9 partir de fines del si#lo RVIII y comienzos del si#lo RIR, la polica moderna se constituy como la institucin encar#ada de !elar por el mantenimiento del orden pBblico y la se#uridad de los ciudadanos, a las rdenes de las autoridades polticas%&, a tra!@s del desarrollo de un conjunto de labores institucionales Aue #iran b$sicamente en torno del control del delito y de los desordenes pBblicos%'6 .llo fue el resultado de un lar#o proceso >istrico7 social desen!uelto en los pases de .uropa occidental y, en cada caso, la institucin policial fue adAuiriendo >istricamente una enorme !ariedad de formatos or#anizacionales y funcionales %(6 .n concreto, la polica se fue transformando al comp$s de la reconfi#uracin del .stado moderno y de la conformacin de nue!as modalidades de ejercicio del #obierno en las sociedades europeo7occidentales m$s desarrolladas6 +aulatinamente, se redujo a un aparato o una cantidad determinada de instrumentos Aue !an a ase#urar la pro>ibicin o la represin del desorden, las irre#ularidades, las ile#alidades, los di!ersos tipos de delincuencia%%6 .sta profunda recon!ersin de la institucin policial se produjo bajo el si#no ideol#ico del liberalismo poltico y supuso tres procesos concatenados Aue dieron forma a la polica moderna6 .n primer lu#ar, se trat de un proceso de minimizacin de la polica mediante el cual esta abandon el car$cter totalitario propio de los si#los anteriores, por el cual se proyect como instancia re#ulatoria del conjunto de la !ida social6 .n se#undo t@rmino, supuso un proceso de le#alizacin de la polica en cuyo marco esta pas a limitar sus inter!enciones sociales mnimas de acuerdo con las re#ulaciones y limitaciones establecidas en las leyes6 H, por Bltimo, implic un proceso de criminalizacin de la polica mediante el cual esta se con!irti en la a#encia >abilitada para aplicar la ley ante la criminalidad%86 9s, pues, la polica moderna se estructur funcionalmente en torno de la aplicacin de la ley o, m$s precisamente, de la pre!encin del crimen a tra!@s de la aplicacin de la ley, dando forma con ello a la confi#uracin de instituciones policiales con par$metros or#anizati!os, de funcionamiento y doctrinarios asentados en este eje funcional6 2al como lo seGala eocleous, la or#anizacin burocr$tica formal de la polica refuerza la !isin de Aue esta est$ fundamentalmente dedicada a la aplicacin de la ley criminal, lo Aue tambi@n parece confirmarse por el >ec>o de Aue el proceso criminal es casi siempre puesto en
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.Ccursus elaborado sobre la base de la !ersin ori#inal modificada de la sistem$tica sociol#ica de la institucin policial desarrollada en ,arcelo -abi$n Sain0 .l 1e!iat$n azul0 polica y poltica en 9r#entina, cit6, pp6 Q87''S6 3' Real 9cademia .spaGola0 Ficcionario de la len#ua espaGola, .spasa Ealpe, ,adrid, '))Q, tomo II, p6 '65%'6 31 Sir Robert +eel, Secretario del Interior de /ran "retaGa y fundador en 'S() de la primera institucin policial moderna, la +olica ,etropolitana de 1ondres, estableci como primer y primordial principio para la institucin Aue la misin b$sica por la cual la polica eCiste es la pre!encin de crmenes y desrdenes, a lo Aue aGadi en esa lnea Aue la prueba de la eficiencia policial es la ausencia de crimen y desorden, no la e!idencia !isible de la accin policial en conjurarlo6 .n eW Mestminster +olice Ser!ice0 Sir Robert +eel\s ine +rinciples of +olicin#, _WWW6 eWWestpolice6or#3peel6>tml`6 +ara un buen an$lisis del conteCto conceptual, ideol#ico e >istrico del ori#en de la polica moderna en /ran "retaGa, !6 ,arY eocleous0 2>e -abrication of Social Urder6 9 Eritical 2>eory of +olice +oWer, +luto +ress, 1ondres, (&&&6 V6 tambi@n0 Lo>n Fempsey y 1inda -orst0 9n Introduction to +olicin#, 2>omson MadsWort>, "elmont, (&&?, cap6 'P y /eoffrey 9lpert, Ro#er Fun>am y ,e#>an Stros>ine0 +olicin#6Eontinuity and E>an#e, Ma!eland +ress, Illinois, (&&5, cap6 '6 32 9l respecto, !6 Fa!id "ayley0 +adr;es de +oliciamento6 4ma 9n$lise Eomparati!a Internacional, .dusp, San +ablo, (&&'6 V6 tambi@n0 Lean7Elaude ,onet0 +olcias e Sociedades na .uropa, .dusp, San +ablo, (&&'P ,ic>ael 2onry y or!al ,orris (eds6*0 +oliciamento ,oderno, .dusp, San +ablo, (&&%P y 9nneYe Usse0 4nderstandin# +olicin#6 9 Resource for =uman Ri#>ts 9cti!ists, 9mnesty International ederland, 9msterdam, (&&56 33 ,ic>el -oucault0 Se#uridad, territorio, poblacin6 Eurso en el Eolla#e de -rance (')QQ7')QS*, -ondo de Eultura .conmica, "uenos 9ires, (&&5, p6 8&86 34 ,$Cimo Sozzo0 4sos de la !iolencia y construccin de la acti!idad policial en la 9r#entina en Sandra /ayol y /abriel Xessler (comps6*0 Violencias, delitos y justicias en la 9r#entina, ,anantial, "uenos 9ires, (&&(, p6 (()6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 46
mo!imiento por la polica y el trabajo de un cierto nBmero de acti!idades policiales est$ determinado por la pre!isiones del cdi#o penal%?6 o obstante, tambi@n parece cierto lo seGalado por este autor en el sentido de Aue la luc>a contra el crimen nunca >a sido Dni podra serD, de >ec>o, la acti!idad predominante de la polica6 .sta desarrolla una compleja trama de labores Aue resultan distintas de aAuellas abocadas al control del delito y Aue la !inculan con todas las instituciones in!olucradas en el orden y la conducta de los ciudadanos6 .stas instituciones operan en t$ndem con la polica como parte de un proyecto policial m$s #eneralizado orientado, m$s bien, al mantenimiento del orden%56 9>ora bien, para todo ello, la institucin policial est$ social y le#almente autorizada a re#ular las relaciones interpersonales dentro del #rupo social de pertenencia a tra!@s de un conjunto de acciones entre las Aue se cuenta el e!entual uso de la fuerza o coaccin fsica6 9 diferencia de otras instituciones, la competencia y atribucin eCclusi!a de la polica est$ dada por la autorizacin social y le#al Aue recae sobre ella para >acer uso de la fuerza fsica, real o potencial, a los fines de afectar el comportamiento de determinadas personas, limitando sus derec>os y libertades indi!iduales en razn del inter@s pBblico, dentro de un conteCto social determinado y en ciertas circunstancias especficas6 +or lo tanto, la polica moderna constituye una de las instituciones centrales encar#adas de la re#ulacin interna de las sociedades, siempre actuando en nombre del #rupo y teniendo la posibilidad de emplear como Bltimo recurso la fuerza fsica6
1a funcin policial aparece como la funcin de la Aue son in!estidos determinados miembros de un #rupo para pre!enir y reprimir, en nombre de la colecti!idad, la !iolacin de ciertas re#las Aue ri#en ese #rupo cuando sea necesario, por inter!enciones coerciti!as Aue >acen uso de la fuerza6 .sto no si#nifica, e!identemente, Aue la funcin policial se reduzca al empleo de la fuerza y Aue no se traduzca tambi@n por otros modos de accin e influencia6 +ero, en Bltimo t@rmino, en la posibilidad Bltima del recurso a la coaccin fsica es donde parece re!elarse la especificidad de la funcin policial cuando se intenta diferenciarla de otras funciones Aue contribuyen al control social678
Su labor est$ b$sicamente orientada a limitar aAuellos actos y comportamientos Aue confi#uren un perjuicio para los miembros del #rupo social de pertenencia6 Se trata de acciones limitati!as frente a determinados ries#os o actos Aue suponen una lesin concreta a las personas en una situacin de se#uridad pBblica, es decir, a cierto o ciertos derec>os y libertades6 Sin embar#o, para Aue dic>a accin limitati!a no impliAue eCtralimitaciones, abusos o arbitrariedades Aue no solamente impidan pre!enir o conjurar aAuellas conductas !iolatorias de esos mismos derec>os y libertades sino Aue, peor aBn, constituyan una fuente de !iolaciones de los mismos y, por ende, de cercenamientos y !ulneraciones a la situacin de se#uridad pBblica, tal accin debe estar tambi@n limitada Dal menos en el plano formalD por un conjunto de preceptos le#ales e institucionales efecti!os6 .n este conteCto, la polica moderna produce y reproduce cotidianamente un conjunto de pr$cticas limitantes y limitadas, lo Aue le otor#a una impronta sin#ular en torno de la cual se articula su problema b$sico y Aue, en la consideracin de /oldstein, constituye una anomala6 En una sociedad libre, por la naturaleza estricta de sus funciones, la polica es una anomala. Es investida de una enorme
autoridad, en un sistema de gobierno en el que la autoridad es renuentemente concedida y, cuando eso acontece, es luego reducida. La forma especfica de la autoridad policial aprehender, investigar, detener y usar la fuerza es apabullante, en el sentido de que puede desagregar la libertad, invadir la privacidad y, de una forma rpida y directa, causar fuerte
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,arY eocleous0 ob6 cit6, p6 )(6 Ibd6, cap6 ?6 3$ Lean71ouis 1aubet Fel "ayle0 1a polica6 9proCimacin sociopoltica, 9cento .ditorial, ,adrid, '))S, p6 ''6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 47
impacto sobre los individuos. Y esta autoridad pavorosa, por necesidad, es delegada a las personas del ms bajo nivel de la burocracia, para que la ejerzan, en la mayora de los casos, sin supervisin y control.38
Vayamos al desarrollo de estos aspectos, apuntando a delinear una sistem$tica de la institucin policial Aue no se limite a una mera descripcin de sus bases le#ales o de sus esAuemas or#anizacionales, sino Aue pueda dar cuenta de ciertas pr$cticas re#ulares Aue la confi#uran y reproducen como a#encia de control social6
El uso de la fuer a .n las sociedades modernas, la dele#acin de la facultad del e!entual uso de la fuerza fsica a fa!or de la institucin policial a los efectos de #arantizar la se#uridad de las personas y el orden pBblico en un determinado a#rupamiento social constituye un ras#o confi#urati!o fundamental de la especificidad de dic>a institucin6
1a competencia eCclusi!a de la polica es el uso de la fuerza fsica, real o por amenaza, para afectar el comportamiento6 1a polica se distin#ue, no por el uso real de la fuerza, sino por poseer autorizacin para usarla (b*6 Inclusi!e, cuando Nlos policialesO no usan la fuerza, ella est$ por detr$s de toda interaccin Aue acontece6 Utras a#encias pueden recomendar medidas coerciti!as e inclusi!e direccionar su uso, como >acen, respecti!amente, las le#islaturas y cortes NtribunalesO pero los policiales son los a#entes ejecuti!os de la fuerza6 .llos la aplican de >ec>o6 9unAue los policiales no sean los Bnicos a#entes de la sociedad con permiso para colocar las manos en las personas de modo de controlar su comportamiento, ellos seran irreconocibles como policiales si no tu!ieran esa autoridad676
Se#Bn "ayley, lo Aue distin#ue y diferencia a la polica de otras instituciones modernas no es solo el uso e!entual o real de la fuerza fsica sino el >ec>o de ser recipiendaria de la autorizacin social y le#al del #rupo social de pertenencia para usarla internamente en determinadas circunstancias8&6 +or cierto, otras instituciones estatales y otros oficios o profesiones particulares son tambi@n recipiendarias de la autorizacin le#al y social para recurrir a la !iolencia fsica en determinadas circunstancias6 1as instituciones penitenciarias, as como las entidades o empresas de se#uridad pri!ada 8', tambi@n cuentan con esas prerro#ati!as8(, del mismo modo Aue las le#islaciones penales de la mayora de los pases autorizan a las personas a detener al autor de un delito en fla#rancia o a usar la !iolencia fsica en situaciones de le#tima defensa6 Sin embar#o, en la opinin de "ayley, se debe eCcluir del t@rmino polica a las personas Aue utilizan la fuerza dentro de la sociedad para propsitos no colecti!os, entre las Aue incluye a asaltantes, rebeldes y terroristas, tanto como, cuando es el caso, padres, empleadores, propietarios de tierras, profesores y miembros de la i#lesia8%6
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=erman /oldstein0 +oliciando uma Sociedade 1i!re, .dusp, San +ablo, (&&%, p6 '%6 F6 "ayley0 +adr;es de +oliciamento6 4ma 9n$lise Eomparati!a Internacional, cit6, p6 (&6 4' 9dem$s, de "ayley, !6 .#on "ittner0 9s -un:;es da +olcia na Sociedade ,oderna, cit6, p6 '() y ss6 41 1as entidades o empresas de se#uridad pri!ada comprenden el conjunto de asociaciones y compaGas pri!adas encar#adas de la prestacin de una amplia #ama de ser!icios de se#uridad, tales como la !i#ilancia de lu#ares o establecimientos pBblicos o pri!ados, las custodias personales, la proteccin de bienes y !alores fijos o en tr$nsito, la !i#ilancia con medios electrnicos, pticos y electro7 pticos, las labores de in!esti#acin, la fabricacin y administracin de sistemas de alarmas, !i#ilancias y >asta de armas o artefactos de defensa y otras acti!idades an$lo#as6 42 Lean7+aul "rodeur sostiene Aue el proclamado monopolio le#al de la !iolencia fsica Aue detenta la polica y Aue la distin#ue de otros aparatos del .stado y de otras instancias sociales y Aue, al mismo tiempo, le otor#a una impronta especfica y peculiar, es un mito o una ficcin reconfortante f$cilmente contestable6 +ara ello, destaca Aue los #uardias de prisin, as como ciertas a#encias de se#uridad pri!ada, est$n >abilitados para >acer uso de la !iolencia fsica, como tambi@n lo est$n, por ejemplo0 los m@dicos cuando infli#en lesiones corporales sobre pacientes con fines terap@uticosP los padres o parientes cuando emplean una fuerza razonable sobre >ijos bajo su cuidadoP los capitanes de na!os para imponer el orden en sus barcos cuando este es alteradoP o los boCeadores sobre sus ad!ersarios en el marco de un combate re#lado6 .n Lean7+aul "rodeur0 1es !isa#es de la police0 pratiAues et perceptions, 1es +resses de l\4ni!ersit@ de ,ontr@al, ,ontr@al, (&&%, pp6 (57(Q6 43 F6 "ayley0 +adr;es de +oliciamento6 4ma 9n$lise Eomparati!a Internacional, cit6, p6 (&6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 48
9dem$s, tal como lo subraya FominiAue ,onjardet, la polica, sal!o las eCcepciones eCistentes en determinadas circunstancias, est$ >abilitada para >acer uso de la fuerza fsica de manera predominante con relacin a todas las instancias mencionadas, en funcin de mantener el orden pBblico y de controlar el delito, re#ulando y super!isando el empleo Aue dic>as instancias >acen de aAuella fuerza fsica de modo Aue nin#una de ellas pueda imponerse a la institucin policial0 9s es Aue la fuerza pBblica es calibrada de tal manera Aue pueda !encer cualAuier otra fuerza pri!ada (b*6 Fe tal modo Aue toda manifestacin de fuerza policial es siempre susceptible de escalada, >asta el punto en Aue sea alcanzado el Auantum de fuerza reAuerido, sea cual fuere886 Sin duda, la actuacin policial se asienta m$s en la proyeccin simblica de una representacin disuasi!a de la polica Aue en el recurso efecti!o a la fuerza fsica8?6 .n efecto, en el desarrollo de sus funciones, la polica recurre con muc>o menos frecuencia ca la fuerzad Aue a la fuerza csimblicad, o a la representacin de la fuerza856 Sin embar#o, la amenaza de la fuerza desempeGa el mismo papel Aue la fuerza en s, lo Aue conduce a ,onjardet a definir a la polica como la institucin encar#ada de poseer y mo!ilizar los recursos de fuerza decisi!os, con el objeti!o de #arantizar al poder Nal .stadoO el dominio (o la re#ulacin* del empleo de la fuerza en las relaciones sociales internas6 Fe todos modos, la polica no se manifiesta eCclusi!a o predominantemente a tra!@s del uso efecti!o de la fuerza, ya Aue lo >ace mediante la utilizacin de otras modalidades de actuacin diferentes de aAuella6 .l espectro de formas y medios de accin Aue >abitualmente emplea la polica es amplio y comprende desde acti!idades comunitarias, sociales y culturales >asta inter!enciones y t@cnicas discretas tales como las interceptaciones telefnicas o inform$ticasP la adAuisicin o recoleccin de informacin pro!eniente de informantesP la realizacin de an$lisis de inteli#encia criminalP las entre#as controladas de mercancas pro>ibidas, entre otras6 in#una de ellas supone el uso de la fuerza fsica6 o obstante, este constituye el recurso policial por eCcelencia y, adem$s, es el m$s espectacular del conjunto de cmedios de accin no contractualesd Aue fundan el instrumento policial y Aue @l detenta8Q6 .stos medios tienen en comBn con el uso de la fuerza Aue constituyen acciones dis!aliosas y >asta delicti!as pero, en determinadas circunstancias, est$n le#alizadas o son autorizadas por autoridades judiciales6 .n este conteCto, Fa!id "ayley define la polica moderna como una institucin pBblica, especializada y profesional8S6 .n primer lu#ar, se trata de una institucin pBblica porAue es or#anizada, financiada y diri#ida por la comunidad a tra!@s de las estructuras Dno necesariamente estatalesD de su #obierno, y porAue actBa colecti!amente en razn del inter@s pBblico6
1as comunidades autorizan el uso de la fuerza para re#ular asuntos internos y >asta crean, inclusi!e, instituciones formales de ley y #obierno sin desarrollar una fuerza policial pBblica6 1a polica se torna pBblica (b* cuando se torna pa#a y controlada por las comunidades, actuando colecti!amente6 2anto pa#o como orientacin son necesarios para distin#uir el car$cter pBblico del car$cter pri!ado696
.l policiamiento pBblico nunca desplaza el policiamiento pri!ado, tal como se !io, pero modernamente se >a con!ertido en la modalidad predominante como consecuencia de complejas condiciones sociales y polticas Aue >istricamente coinciden con el sur#imiento del .stado como forma superior de #obierno de una comunidad6 1a polica pBblica sur#e cuando se diluye la capacidad de los #rupos sociales o polticos de #arantizar una accin protectora eficiente de la comunidad de pertenencia y, por ende, ni!eles aceptables de
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FominiAue ,onjardet0 U Jue -az 9 +olcia6 Sociolo#ia da -or:a +Bblica, .dusp, San +ablo, (&&%, p6 (56 L67+6 "rodeur0 ob6 cit6, p6 %?6 4# F6 ,onjardet0 ob6 cit6, p6 (Q6 4$ Ibd6, pp6 (Q7 (S6 4% F6 "ayley0 ob6 cit6, cap6 (6 4& Ibd6, pp6 %?7%56 _____________________________________________________________________________________________________________________ 49
se#uridad, as como cuando, en el marco de la conformacin de nue!as comunidades polticas, sur#en #rupos Aue resisten dic>o proceso de manera !iolenta?&6 .n se#undo lu#ar, la polica es una institucin especializada porAue sus basamentos doctrinales, or#anizati!os y funcionales se estructuran predominantemente en funcin del cumplimiento de su competencia eCclusi!a o de sus labores especficas a tra!@s del e!entual uso real o potencial de la fuerza dentro de la comunidad6 +ara ello fue >istricamente determinante la paulatina remocin y eCclusin de las fuerzas armadas militares del cumplimiento de las funciones de mantenimiento del orden interno, su especializacin en las tareas de la defensa nacional y la conformacin de unidades policiales diferenciadas y eCclusi!amente abocadas al mantenimiento del orden interno?'6
Fe un modo #eneral, en los .stados modernos, la aplicacin de la fuerza fsica para el mantenimiento del orden interno >a sido confiada a or#anizaciones especializadas no militares6 .so no Auiere decir Aue la polica moderna no >ace nada adem$s de mantener el orden pBblico a tra!@s de la fuerzaP pero la di!ersidad de tareas desempeGadas por la polica en los das de >oy es (b* m$s el resultado de su propia adaptacin a los reAuisitos de mantenimiento del orden y menos el resultado de la mezcla de tareas policiales y no policiales6:5
-inalmente, la polica es una institucin profesional porAue, en tiempos >istricos m$s recientes, se comenz a or#anizar en busca de una alta calidad en el desempeGo de sus funciones sobre la base de una estructura burocr$tica y jer$rAuica compuesta por car#os, funciones y competencias ejercidas por un ser!icio funcionarial especializado (los policas* incorporado, capacitado y conducido de acuerdo con normas y re#las impersonales, todo lo cual se desarroll si#nificati!amente en el marco de los .stados modernos?%6 +ues bien, este conjunto de particularidades institucionales con!ierte a la polica moderna en un recurso o medio de poder o, se#Bn ,onjardet, en un instrumento de distribucin de la fuerza en un conjunto socialmente definido, Aue resulta a#nstico en cuanto a los objeti!os o intereses sociales y polticos a los Aue puede responder o contribuir en una determinada comunidad6 Eomo tal, la polica puede ser!ir como un dispositi!o de control poltico autoritario y de disciplinamiento social represi!o de la poblacin en el marco de un r@#imen dictatorial o bien puede conformarse como un instrumento de proteccin de las libertades y derec>os ciudadanos en el conteCto de un r@#imen democr$tico6 .llo remite a dos cuestiones centrales, a saber, la relacin entre la polica y las autoridades #ubernamentales y las funciones institucionales fundamentales de la polica6 ;obierno y polica 1a polica, como institucin pBblica, forma parte del aparato del .stado y, m$s precisamente, del sistema de se#uridad pBblica6 .ste constituye un complejo institucional abocado especficamente a abordar y resol!er los conflictos Aue se manifiestan en >ec>os de !iolencia o en acciones delicti!as, a tra!@s de la pre!encin y conjuracin de estos >ec>os y de la persecucin penal a los responsables de los delitos6 .llo si#nifica Aue, como lo destaca "rodeur, la produccin de la se#uridad no es reducible a las acti!idades de la polica pBblica sino Aue es una tarea asumida por un ensamble muy ramificado de a#encias Aue no necesariamente trabajan de manera conjunta?86 Eomo parte de este andamiaje institucional, la polica confi#ura Do al menos debe confi#urarD una instancia polticamente subordinada al #obierno estatal, ya Aue es este Auien fija su doctrina, or#anizacin y
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Ibd6, p6 85 y ss6 "ayley seGala Aue los militares abandonaron el policiamiento como consecuencia de dos factores0 el desarrollo de ej@rcitos basados en el alistamiento compulsi!o y cambios en la tecnolo#a militar Aue tornaron el uso indiscriminado de la fuerza difcil de ser e!itado6 Ibd6, p6 ?)6 52 Ibd6, p6 ?Q6 53 Ibd6, p6 5& y ss6 54 L67+6 "rodeur0 ob6 cit6, p6 )6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 50
funcionamiento y Auien establece los lineamientos polticos y estrat@#icos en cuyo marco la institucin desarrolla sus acciones6 o obstante, esta relacin constituye una cuestin >istricamente problem$tica cuyo nudo conflicti!o pasa por el permanente contrapunto eCistente entre la subordinacin poltica y la relati!a autonoma institucional?? Aue las policas detentan frente al poder poltico6
.l r#ano policial siempre est$ subordinado a la autoridad poltica6 1a responsabilidad final del comando de la fuerza pBblica, por la definicin de sus orientaciones #enerales, fijacin de sus prioridades coyunturales, distribucin de sus medios y, en consecuencia, por la calidad de sus prestaciones, es poltica (666*6 Fe manera #eneral, las corporaciones policiales son rebeldes a esa subordinacin al poltico6 .n nombre de la competencia profesional supuestamente reAuerida, rei!indican Aue los empleos de la autoridad directa de la fuerza pBblica sean ocupados por policiales, y se insurreccionan contra la atribucin de los puestos de direccin de los ser!icios a no policiales6:<
.n ciertas ocasiones, este contrapunto no conlle!a un cuestionamiento policial a la necesaria subordinacin institucional a los mandatos establecidos por las autoridades #ubernamentales sino, m$s bien, un cuestionamiento o resistencia a las polticas, orientaciones, perspecti!as, estrate#ias y medidas establecidas por el #obierno para Aue sean desarrolladas por la institucin policial, cuando estas no se corresponden con los intereses o proyecciones institucionales autnomamente fijadas por la propia polica6 .ntretanto, en numerosas ocasiones el #obierno poltico confi#ura una cobertura institucional importante para la polica en momentos en los Aue esta est$ sacudida por fuertes crisis Aue cercenan su presti#io institucional o cuando resulta necesario potenciarla le#al, financiera o infraestructuralmente6 9s, la resistencia autonmica a la conduccin #ubernamental se combina, en #eneral y en diferente medida, con el ape#o instrumental a los mandatos #ubernamentales y con la conformacin de coaliciones poltico7 policiales perfiladas a promocionar estrate#ias de se#uridad eCitosas contra el desorden o el delito, contorneando una relacin ambi!alente6
1a ambi!alencia policial en relacin con la autoridad poltica se traduce con menos frecuencia en una contestacin directa a la le#itimidad de esa autoridad Aue en la aproCimacin y alianza objeti!a con los se#mentos polticos fa!orables a la obtencin de recursos suplementarios (materiales, jurdicos, de presti#io, de autonoma*6 1as campaGas bajo el slo#an la ley y el orden son la eCpresin pri!ile#iada de esas alianzas poltico7policiales en las Aue se#mentos influyentes del cuerpo policial procuran, y a !eces consi#uen (por lo menos temporalmente*, in!ertir en su beneficio el sentido de la relacin de dependencia6:8
.n definiti!a, tal como lo seGala ,onjardet, la instrumentalidad institucional de las policas siempre pone en tensin la le#itimidad de la autoridad poltica y la rei!indicacin de la autonoma profesional, tensin Aue se refleja en las estructuras or#anizati!as y funcionales de la polica as como en sus pilares doctrinarios y culturales y en sus pr$cticas funcionales6 .llo no siempre se resuel!e a fa!or del ejercicio del #obierno poltico y la conduccin institucional superior de las policas por parte de las autoridades #ubernamentales del ramo6 .n numerosas ocasiones, ya sea por resistencias policiales o por incompetencias #ubernamentales, ese contrapunto desemboca en una situacin
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Se#Bn ,aC Meber, autonoma si#nifica, al contrario de >eteronoma, Aue el orden de la asociacin no est@ otor#ado DimpuestoD por al#uien fuera de la misma y eCterior a ella, sino por sus propios miembros y en !irtud de la cualidad de tales (cualAuiera sea la forma en Aue esto ten#a lu#ar* (en ,6 Meber0 .conoma y sociedad6 .sbozo de sociolo#a comprensi!a, -ondo de Eultura .conmica, "uenos 9ires, '))(, p6 8&*6 .n este sentido, la autonoma poltica de las policas supone la capacidad de estas para sustentar una marcada independencia doctrinal, or#$nica y funcional en su desarrollo y proyeccin institucional frente al #obierno estatal y frente a la sociedad poltica y ci!il, a partir de la cual pueden desen!ol!erse formas autosustentadas de pr$cticas poltico7institucionales6 .s, justamente, en razn de esto Aue debe distin#uirse claramente la autonoma poltica de las policas de la autonoma profesional de las mismas6 .sta Bltima est$ determinada por las condiciones, facultades e imperati!os profesionales deri!ados de la or#anizacin y el funcionamiento institucional de las estructuras policiales, tal como ocurre con todo or#anismo estatal con especificidad profesional6 .llo no es incompatible con el #obierno poltico ni con la subordinacin policial a los poderes pBblicos, ni necesariamente conduce a formas de inter!encionismo policial autnomo6 5# F6 ,onjardet0 ob6 cit6, p6 %S6 5$ Ibd6, pp6 %)78&6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 51
de autonoma poltica de las instituciones policiales, en cuyo conteCto estas lo#ran sustentar una marcada independencia doctrinal, or#$nica y funcional en su desarrollo y proyeccin institucional frente al #obierno estatal y frente a la sociedad, y a partir de la cual pueden desen!ol!er formas autosustentadas de pr$cticas poltico7institucionales?S6 9s, la autonoma poltica de las policas se sustenta en una a!ersin institucional a subordinarse a los dictados de las autoridades #ubernamentales superiores y constituye un desafo institucional cierto al #obierno poltico del .stado6 Fe ese modo, las policas, si bien son parte del .stado, actBan con frecuencia por encima o m$s all$ de la autoridad del #obierno, manteniendo un #rado de autonoma poltica Aue es proporcional a la apropiacin policial de las prerro#ati!as polticas de ejercicio del #obierno Aue formalmente detentan las autoridades #ubernamentales6 Fe este modo, a medida Aue las policas acumulan poder autonmico, prote#en corporati!amente cada !ez m$s sus intereses, orientaciones y prerro#ati!as polticas y resisten con mayor o menor @Cito toda tentati!a de Aue el #obierno retome o ejerza aAuellas facultades de conduccin Aue posee en el papel le#al6 Fe este modo, la autonoma poltica policial permite y da lu#ar a la constitucin de los policas como actores polticos rele!antes dotados de una relati!a capacidad de proyeccin poltica autnoma bajo diferentes formas y sentidos, lo Aue pone en e!idencia Aue la autonoma poltica de las instituciones policiales y el ejercicio de la conduccin #ubernamental sobre ellas, en un punto, son eCcluyentes6 9>ora bien, para Aue una institucin est@ inte#ralmente subordinada a una instancia superior, esta debe ejercer una modalidad eficiente de #obierno y conduccin sobre ella6 o >ay obediencia sin ejercicio del mando, dira Meber6 .n consecuencia, en la relacin articulada entre #obierno y polica, la efecti!izacin del mando #ubernamental puede ser fallida, parcial o ineCistente no solamente por la resistencia o contestacin policial sino por las deficiencias #ubernamentales oficiales en el ejercicio de la conduccin superior de la polica, lo Aue tambi@n da lu#ar a diferentes formas de autonoma poltica6 .llo si#nifica, entonces, Aue la autonoma poltica de la polica puede deri!ar tanto de las resistencias policiales como de las defecciones #ubernamentales resultantes de la falta de !oluntad, inter@s o capacidad para desarrollar dic>a direccin de manera inte#ral, m$s all$ de los mandatos le#ales Aue puedan eCistir al respecto6 .n cualAuier circunstancia, ello deri!a en la dele#acin a fa!or de la institucin policial de la #estin de los asuntos de la se#uridad pBblica y de la direccin de la propia institucin, lo Aue da lu#ar a una situacin institucional si#nada por el des#obierno poltico de la polica6
El traba'o policial Eomo se dijo, la funcin y la labor b$sicas de la polica moderna, !i#entes desde mediados del si#lo RIR, #iran en torno del control del delito lle!ado a cabo mediante la pre!encin y la in!esti#acin6 9s se >a plasmado, adem$s, en los principales pleCos normati!os Aue crean u or#anizan a las diferentes instituciones policiales en nuestras sociedades6 .n estas normas, la pre!encin es, en #eneral, instituida como una labor dependiente del #obierno administrati!o del .stado, mientras Aue la in!esti#acin de los delitos es una tarea policial desempeGada bajo la direccin de las autoridades judiciales competentes6 9 esto se aGade el mantenimiento del orden pBblico como una funcin y una labor policial tambi@n central, entendiendo esta como una tarea de pre!encin y conjuracin de desrdenes y >ec>os de !iolencia !ulneratorios de la paz social6 +or lo tanto, el paradi#ma de la polica moderna la presenta como una institucin cuya funcin especfica est$ dada por la contribucin Djunto con otras instancias estatalesD a #arantizar y prote#er los derec>os y libertades de las personas cuando estos son lesionados por >ec>os delicti!os y desrdenes, y ello puede
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Febe distin#uirse claramente la autonoma poltica de las policas de su autonoma profesional6 .sta Bltima est$ determinada por las condiciones, facultades e imperati!os profesionales deri!ados de la or#anizacin y el funcionamiento institucional de las policas, tal como ocurre con todo or#anismo estatal con especificidad profesional6 .llo no es incompatible con el ejercicio competente de la conduccin #ubernamental sobre la polica ni con la subordinacin policial a los poderes pBblicos6 9l contrario de la autonoma poltica6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 52
reAuerir el e!entual uso de la fuerza pBblica6 1a Feclaracin de los Ferec>os del =ombre y del Eiudadano, aprobada en 'QS) por la 9samblea acional Eonstituyente de -rancia al final del 9nti#uo R@#imen, estableci en su artculo '( lo Aue despunta >asta nuestros das como el principio liminar de las funciones policiales modernas?)0 1a #aranta de los derec>os del >ombre y del ciudadano necesita de una fuerza pBblicaP por lo tanto, esta fuerza >a sido instituida en beneficio de todos, y no para el pro!ec>o particular de aAuellos a Auienes >a sido encomendada5&6 .n este marco conceptual, la fuerza pBblica es instituida y >abilitada en la institucin policial solo Desto es, eCclusi!amenteD para #arantizar y prote#er los derec>os y libertades de las personas, lo Aue >ace Aue dic>a fuerza ten#a como Bnica razn de ser las misiones mencionadas6 .mpero, las lesiones o !ulneraciones a los derec>os y libertades de las personas pueden deri!ar de un amplio espectro de e!entos entre los cuales los >ec>os delicti!os y los desrdenes constituyen apenas una eCpresin m$s6 9 su !ez, ciertas lesiones pueden ser producidas por >ec>os Aue implican situaciones de !iolencia si#nadas por el uso de la fuerza de parte del infractor6 .n razn de ello, solamente la polica est$ social y le#almente in!estida de la facultad para actuar en funcin del control Dpre!encin, conjuracin, in!esti#acinD de dic>os e!entos y solo ella est$ >abilitada para >acerlo mediante el e!entual uso de la fuerza fsica cuando resulte necesario6 Eonsecuentemente, la polica, en ese proyecto institucional, confi#ura una institucin especializada en el control de los e!entos delicti!os y en el mantenimiento del orden pBblico y, en ciertas circunstancias especficas, la efecti!izacin de esa funcin puede suponer el uso de la fuerza pBblica con el objeto de #arantizar y prote#er los derec>os y libertades de las personas puestas en peli#ro o lesionadas por dic>os e!entos6 Sin embar#o, m$s all$ de las funciones formalmente instituidas en los pleCos normati!os y de al#una manera tambi@n reflejadas en las estructuras or#anizacionales de las instituciones policiales, estas lle!an a cabo cotidianamente una enorme !ariedad de acti!idades y desarrollan una di!ersa #ama de acciones, al#unas de las cuales se encuentran directamente inscritas en las funciones reconocidas formalmente y otras, Auiz$s la mayora, como se dijo, no deri!an de >ec>os delicti!os ni se enmarcan en las tareas de control del delito y de mantenimiento del orden pBblico sino Aue responden, m$s bien, a demandas f$cticas de prestaciones de ser!icios y de re#ulaciones sociales Aue se ori#inan en la sociedad o en las propias estructuras #ubernamentales6 9simismo, la capacidad efecti!a de la polica para resol!er y controlar el delito es ciertamente limitada con relacin al tipo de problem$tica delicti!a y al #rado de incidencia sobre las condiciones Aue fa!orecen su comisin6
.l policiamiento criminal es #eneralmente reconocido como el meollo del mandato policial y la principal justificacin para la eCistencia del establecimiento policial6 Realmente, para la mayora de los policas, solo combatir el crimen es el !erdadero trabajo de la polica, aunAue en la pr$ctica real apenas una peAueGa parte de todas las acti!idades policiales implica el control del delito6 9dem$s de eso, las fuerzas policiales no desarrollan una competencia t@cnica en el combate al crimen, siendo, as, capaces de resol!er apenas una peAueGa fraccin de todos los crmenes sobre los cuales son informadas6<=
9s, no solo eCiste una relati!a brec>a entre las funciones y mandatos formales de la polica y el trabajo policial desarrollado cotidianamente sino Aue, como ya lo sostena /oldstein >acia fines de los Q&, las acti!idades policiales de mantenimiento del orden y de la paz social son m$s numerosas e importantes Aue aAuellas orientadas al control del delito, las Aue, adem$s, son restrin#idas y localizadas6 1a funcin de la polica es increblemente compleja dado Aue el alcance total de las responsabilidades policiales es eCtraordinariamente amplio, seGalaba el estudioso estadounidense6
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Ren@ 1@!y0 .#on "ittner et le caractare distinctif de la police0 AuelAues remarAues introducti!es e un d@bat en F@!iance et Soci@t@ !ol6 (? f %, (&&'6 #' 9samblea acional Eonstituyente0 Feclaracin de los Ferec>os del =ombre y del Eiudadano, +ars, 87'' de a#osto de 'QS)6 #1 .6 "ittner0 +olcia 4rbana en .6 "ittner0 ob6 cit6, pp6 %&7%'6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 53
IJu@ es lo Aue la polica >ace con su tiempo cuando ella no est$ trabajando en asuntos relacionados con la criminalidadK6 (666* 1a mayor parte de las >oras est$n dedicadas a cuidar de accidentes y personas enfermas, animales >eridos y perdidos y #ente embria#ada o dro#ada, adem$s de tratar con disturbios familiares, peleas entre #rupos de adolescentes y reuniones bulliciosas, eso sin >ablar de los re#istros de daGos a propiedades, accidentes de tr$nsito, personas desaparecidas y bienes >allados y perdidos6 2ales pesAuisas suponen la cantidad de tiempo dedicada a administrar los sistemas de re#istros y licencias, cuidar del tr$fico, lidiar con reclamos de estacionamientos pro>ibidos, controlar a la multitud en e!entos pBblicos y, aun, lidiar con otros peli#ros y con deficiencias del ser!icio municipal Aue reAuieren atencin6 1a principal $rea de actuacin de la polica est$ localizada en las re#iones m$s populosas y miserables de las #randes ciudades, donde la combinacin de pobreza, desempleo, lu#ares destruidos, bajo ni!el de instruccin y otros elementos de la desor#anizacin social resultan, muc>as !eces, en Aue los policas son llamados para >acer el papel de padres o de al#Bn otro pariente, y ocupar el lu#ar de asistentes sociales, inspectores de morada, abo#ados, m@dicos y psiAuiatras6 .s aAu tambi@n Aue la polica m$s frecuentemente cuida de aAuellos Aue no se saben cuidar0 los carentes, los borrac>os, los !iciados, los enfermos mentales, los seniles, los alienados, los deficientes fsicos y los niGos6<5
.sta e!idencia tan bien descrita por /oldstein puso en tela de juicio, se#Bn Reiner, el propio papel institucional de la polica moderna, ya Aue la polica (contrariamente a la mitolo#a popular* no funciona, la mayor parte de las !eces, como combatiente del crimen o como instancia de aplicacin de la ley sino, m$s bien, como pro!eedora de una serie de ser!icios para los miembros de la poblacin5%6 .llo impone, por lo tanto, la necesidad de abordar el trabajo policial sobre la base del desarrollo de sus labores reales, m$s all$ de sus mandatos le#ales, es decir, en funcin de Au@ >ace la polica y cmo lo >ace586 Vayamos a ello6
El control del delito

.l control del delito supone un amplio espectro de labores tendientes a pre!enir, conjurar e in!esti#ar >ec>os delicti!os o acti!idades criminales Dpotenciales o cometidosD mediante el desarrollo de dos conjunto de labores b$sicas, a saber, el policiamiento pre!enti!o y el policiamiento complejo6 Eomo lo destaca en forma apropiada Eurbet, tradicionalmente el #rueso de la polica asimila la acti!idad pre!enti!a a la disuasin, entendiendo esta como una simple prolon#acin de la represin frente a situaciones pre!ias a la comisin de un delito6 Sin embar#o, la pre!encin no confi#ura una modalidad de policiamiento disuasi!o7represi!o, lo Aue resulta apuntalado por el >ec>o de Aue el criterio central de eficacia en la pre!encin policial est$ dado por la ausencia de delitos y de disturbios y no por la manifestacin de la accin policial Aue intenta reprimir estos delitos y estos disturbios5?6 .n !erdad, el policiamiento pre!enti!o abarca el conjunto de tareas y acti!idades policiales tendientes a e!itar u obstaculizar la posibilidad o la decisin de cometer un delito, o a identificar e impedir la realizacin de >ec>os o actos Aue, dadas determinadas circunstancias y elementos objeti!os y concurrentes, pudieran resultar delicti!os6 .llo puede suponer una serie de di!ersas labores desarrolladas mediante ciertas acciones disuasorias inmediatas y directas de >ec>os Aue impliAuen un ries#o o peli#ro e!idente, Aue est$n orientadas a la pre!encin directa de estos6 Utras labores pueden implicar acciones situacionales tendientes a neutralizar las condiciones fa!orables para la comisin de delitos a tra!@s de la pre!encin indirecta o situacional6 9simismo, el policiamiento pre!enti!o tambi@n comprende aAuellas labores tendientes a in>ibir, neutralizar o abortar en forma inmediata un >ec>o delicti!o en desarrollo, e!itando la produccin de
#2 #3
=6 /oldstein0 ob6cit6, p6 8(6 Robert Reiner0 Fesmitificando e +olcia6 +esAuisa Social e +r$tica +olicial en R6 Reiner0 9 +oltica da +olcia, .dusp, San +ablo, (&&8, p6 '5%6 #4 /6 9lpert, R6 Fun>am y ,6 Stros>ine0 ob6 cit6, cap6 '6 #5 Laume Eurbet0 Femocrecia i policia, Firecci /eneral de Se#uretat Eiutadana, "arcelona, ')S%, p6 8)6 V6 tambi@n 9ndr@ "ossard0 1as funciones policiales en Los@ ,ara Rico (comp6*0 +olica y sociedad democr$tica, 9lianza 4ni!ersidad, ,adrid, ')S%6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 54
consecuencias ulteriores y e!entualmente #arantizando el ase#uramiento de los presuntos delincuentes mediante la pre!encin conjurati!a6 1as diferentes modalidades de patrullamiento Dcon autom!iles, a pie, en bicicleta, a caballo, etc6D de determinados espacios jurisdiccionales constituyen la accin principal y predominante en el policiamiento pre!enti!o6 .n al#unos casos, dic>as acciones son desarrolladas en orden a la perspecti!a y orientacin sustentadas por los propios policas de acuerdo con su eCperiencia u olfato, sin Aue medien lineamientos resultantes de una planificacin pre!ia ni sea objeto de e!aluacin el impacto de dic>as labores sobre las situaciones de ries#o Aue las moti!aron o Aue fueron in!ocadas para ello6 .n otros casos Den #eneral m$s recientes y menos frecuentesD, en cambio, son objeto de una meticulosa planificacin resultante de un conocimiento estrat@#ico y t$ctico detallado acerca de las problem$ticas delicti!as sobre las Aue la accin pre!enti!a de la polica debe incidir, lo Aue da forma a modalidades focalizadas de policiamiento pre!enti!o6 .n la pr$ctica, las labores de policiamiento pre!enti!o tienen como marco >abitual de referencia los delitos pat@ticos, es decir, un conjunto reducido de e!entos delicti!os Aue cuentan con ciertas particularidades fenomenol#icas6 Fic>os e!entos se desarrollan en un escenario espacio7temporal acotadoP son de alta !isibilidad pBblicaP se desen!uel!en #eneralmente en la !a pBblicaP tienen una marcada impronta !iolentaP producen fuertes impactos dramatizantes entre sus !ctimas y ante el resto de la sociedad, y cuentan con una si#nificati!a re#ularidad territorial y fenom@nica6 9dem$s, en #ran medida se manifiestan como >ec>os toscos, burdos, Aue son de f$cil identificacin y deteccin6 .ntre ellos sobresalen los asaltos, robos y >urtos de di!ersos tiposP las lesionesP las riGasP los desrdenes !iolentosP los >omicidios dolosos cometidos en la !a pBblicaP la compra!enta de mercancas pro>ibidasP los ataAues seCuales y las pri!aciones de la libertad6 1a pre!encin policial de este tipo de e!entos, ya sea directa, situacional o conjurati!a, no aborda ni inter!iene sobre las condiciones sociales Aue fa!orecen o determinan su comisin y su reproduccin re#ular en un determinado escenario social, sino Aue se asienta en la e!itacin disuasoria o conjuracin f$ctica inmediata lle!ada a cabo solo a tra!@s de la proCimidad de la presencia o reaccin policial ante el e!ento concreto, independientemente de las modalidades de inter!encin policial, del dispositi!o policial o de los medios o estrate#ias policiales6 1a posibilidad concreta de Aue la labor pre!enti!a de la polica produzca efectos y cambios en las complejas y di!ersas condiciones sociales #enerales Aue determinan las diferentes manifestaciones del delito en un determinado momento >istrico es eCi#ua y, en ciertas circunstancias, imposible6 1a reiterada postulacin de direccionar las tareas policiales >acia modalidades de policiamiento local tendientes a actuar sobre aAuellas condiciones resulta inocua y >asta in#enua ante la e!idencia de Aue, en un determinado conteCto >istrico7 social, las diferentes eCpresiones del delito deri!an de una inconmensurable serie de condiciones sociales, econmicas, culturales y polticas inabordable para cualAuier forma de inter!encin policial, aun para el policiamiento comunitario6 9simismo, en #eneral, eCiste un conjunto de e!entos delicti!os Aue re#ularmente no forma parte de los objeti!os del policiamiento pre!enti!o, ya sea por su car$cter soterrado, por sus manifestaciones poco !isibles pBblicamente, por sus eCpresiones no dis!aliosas en s mismas o por su escasa si#nificacin dramatizante6 .n este #rupo de >ec>os delicti!os se sitBan aAuellos cometidos en la esfera pri!ada o ntima de las personas o de los nBcleos primarios tales como los delitos deri!ados de situaciones de !iolencia dom@stica, de #@nero o racial, as como aAuellos inscritos en la criminalidad or#anizada Dy, en su marco, en los denominados delitos de cuello blanco tales como los fraudes, la e!asin tributaria, el la!ado de dineroD, los delitos ecol#icos, la corrupcin o los delitos polticos6 2ampoco forman parte >abitualmente de la a#enda del policiamiento pre!enti!o los desrdenes, infracciones y delitos le!es Aue cercenan la situacin de se#uridad local en los $mbitos !ecinales o barriales6
1as operaciones policiales tienen como caracterstica Aue son diri#idas contra los delitos comunes y eCcluyen los delitos de cuello blanco relacionados con empresarios, profesionales o con la conducta en car#os pBblicos,
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aunAue no >aya nin#una base formal para tal eCclusin6 (666* +or re#la #eneral, cuestiones como soborno, e!asin de di!isas, desfalcos, fraudes, incumplimientos del deber por un funcionario pBblico, error en la pr$ctica de una profesin son dejados para otras a#encias de cumplimiento de la ley6 +or su preocupacin con delitos en #eneral practicados por personas pobres y su ne#li#encia con relacin a delitos cometidos eCclusi!amente por indi!iduos considerados bien de !ida, las fuerzas policiales dan la impresin de actuar como si >ubiese un preconcepto de clase6<<
Vale decir, la actuacin policial pre!enti!a, como toda modalidad especfica de inter!encin policial, es parcial y selecti!a6 +arcial porAue no abarca el conjunto de e!entos o problem$ticas delicti!as re#istrables6 H selecti!a porAue, sobre la base de ciertas pr$cticas esti#matizantes procli!es a construir un delincuente modelo y3o delitos atendibles, recae solo sobre ciertas personas, sectores o estratos sociales especficos o sobre ciertos tipos de >ec>os delicti!os6 9>ora bien, el policiamiento pre!enti!o resulta insuficiente para dar cuenta del accionar de or#anizaciones criminales estructuradas y dedicadas al desarrollo de emprendimientos econmicos ile#ales o al accionar poltico ilcito, todo lo cual constituye el eje articulante del policiamiento complejo6 .ste abarca el conjunto de labores y acti!idades policiales tendiente a e!itar, interrumpir o conjurar las acti!idades delicti!as desarrolladas por #rupos delicti!os or#anizados, esto es, #rupos estructurados compuestos por tres o m$s personas Aue eCisten y actBan concertadamente durante cierto tiempo con el propsito de cometer uno o m$s delitos #ra!es con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio econmico u otro beneficio de orden materialP intimidar a una poblacin u obli#ar a un #obierno o a una or#anizacin internacional a realizar un acto o a abstenerse de >acerlo, o atentar contra los poderes pBblicos, el orden constitucional y la !ida institucional6 -rente a estas acti!idades, el policiamiento complejo se desarrolla a tra!@s de la produccin de inteli#encia, el se#uimiento y la in!esti#acin de tales #rupos y emprendimientos, apuntando a su conjuracin, persecucin penal y desarticulacin6 .ntre las acti!idades delicti!as desarrolladas por #rupos y consorcios criminales se destacan el tr$fico y comercializacin de dro#as ile#alesP las diferentes modalidades del tr$fico y !enta ile#al de armasP el robo, doblaje y desarme de autom!iles y la !enta ile#al de autopartesP los robos calificados y asaltos cometidos por los denominados piratas del asfaltoP el secuestro de personasP el abi#eatoP el contrabando y el tr$fico ile#al de personas, entre otros6 9simismo, entre la criminalidad compleja de car$cter poltico despuntan las diferentes modalidades de terrorismo as como aAuellas relati!as al accionar de or#anizaciones polticas ile#ales Aue desarrollan acti!idades de insur#encia o Aue atentan contra el orden constitucional6 o obstante, resulta apropiado distin#uir entre dos #rupos de modalidades tpicas de la criminalidad compleja6 +or un lado, la criminalidad or#anizada, Aue abarca las acciones delicti!as cometidas por un #rupo delicti!o or#anizado con el propsito eCcluyente de obtener, directa o indirectamente, un beneficio econmico u otro beneficio de orden material 5Q6 H, por otro lado, la criminalidad poltica, Aue comprende las
## #$
.6 "ittner0 +olcia 4rbana, cit6, p6 %(6 V6 aciones 4nidas0 Eon!encin de las aciones 4nidas contra la Felincuencia Ur#anizada 2ransnacional, ue!a HorY, (&&&P 9llan Eastle0 2ransnational Ur#anized Erime and International Security, MorYin# +aper o '), Institute of International Relations, 2>e 4ni!ersity of "ritis> Eolumbia, no!iembre de '))QP Lay 9lbanese0 2>e Eauses of Ur#anized Erime en Lournal of Eontemporary Eriminal Lustice !ol6 '5 o 8, ''3(&&&P Xip Sc>le#el0 2ransational Erime6 Implications for 1ocal .nforcement en Lournal of Eontemporary Eriminal Lustice !ol6 '5 o 8, ''3(&&&P ,arY -indlay0 2>e /lobalisation of Erime6 4nderstandin# 2ransitional Relations>ips in EonteCt, Eambrid#e 4ni!ersity +ress, Eambrid#e, (&&&6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 56
acciones cometidas por un #rupo delicti!o or#anizado con el propsito predominante de practicar el terrorismo5S o atentar contra el orden constitucional o los poderes pBblicos5)6 .n #eneral, las acti!idades lle!adas a cabo por estas asociaciones ile#ales se materializan en un conjunto de di!ersos y complejos >ec>os concatenados, Aue en s mismos no son dis!aliosos y Aue son lle!ados a cabo por una compleja trama de personas y #rupos Aue, en numerosas ocasiones, constituyen una red eCtendida y difcilmente identificable a primera !ista6 .llo no resulta apre>ensible mediante el policiamiento pre!enti!o focalizado a e!entos y problem$ticas acotados sino Aue reAuiere de una modalidad especfica de inter!encin policial dada por el policiamiento complejo6 .l policiamiento complejo implica el desarrollo de acciones de inteli#encia criminal compleja tendientes a identificar, conocer y analizar los >ec>os y acti!idades delicti!as lle!ados a cabo por or#anizaciones ile#ales complejas, sus concatenaciones y enlaces !inculantes, sus modalidades y manifestaciones fenomenol#icas, las circunstancias estructurales y coyunturales en cuyo marco se produjeron, sus factores determinantes y condicionantes, las personas o #rupos Aue los prota#onizaron como autores, insti#adores, cmplices o encubridores, y sus consecuencias institucionales y sociales mediatas e inmediatas6 2ambi@n supone acciones de conjuracin criminal compleja abocadas a neutralizar, impedir, dificultar o desarticular el accionar criminal y los #rupos delicti!os complejos o sus acti!idades Do al#unas ellas, al menosD mediante operaciones policiales de !i#ilancia e interceptacin de las mismas o de personas o #rupos Aue prestan apoyo y prote#en a las or#anizaciones criminales o Aue participan de las acti!idades delicti!as lle!adas a cabo por estas, as como mediante operaciones policiales conjuntas o combinadas desarrolladas con los or#anismos o secciones especializadas de otras fuerzas de se#uridad, instituciones policiales o a#encias de inteli#encia, sean estas nacionales, pro!inciales o eCtranjeras6 H si este conjunto de labores deri!a en la identificacin concreta del desarrollo de acti!idades criminales lle!adas a cabo por #rupos delicti!os or#anizados, el policiamiento complejo tambi@n supone la conjuracin jurisdiccional compleja mediante la constatacin de tales acti!idades y de sus circunstancias concretas de tiempo, lu#ar y modo de ejecucin, la indi!idualizacin constatable jurisdiccionalmente de sus responsables y la reunin de las pruebas para acusarlos penalmente, todo ello bajo la direccin judicial en el marco de la persecucin penal de las infracciones mencionadas6 9>ora bien, la distincin tradicional entre pre!encin administrati!a e in!esti#acin judicial de los delitos como funciones policiales b$sicas resulta insuficiente e inapropiada para dar cuenta del conjunto de tareas Aue desarrolla una polica moderna, tal como fueron eCpuestas6 .llo responde a ciertas consideraciones fundamentales6 .n primer lu#ar, debe destacarse Aue, ante un e!ento delicti!o cometido o en desarrollo, las labores pre!enti!as o conjurati!as lle!adas a cabo por la polica siempre suponen al#Bn tipo de tarea ya inscrita en la etapa procesal de instruccin del sumario judicial en el marco de la in!esti#acin penal preparatoria Q&
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.l terrorismo constituye una accin poltica Aue se manifiesta mediante el uso de la !iolencia o la amenaza del uso de esta por parte de un #rupo delicti!o or#anizado a los efectos de infundir miedo o amedrentar a un determinado #rupo de personas, causando la muerte o lesiones corporales #ra!es a un ci!il o #rupo de ci!iles o a cualAuier otra persona o #rupo de personas Aue no participen directamente en las >ostilidades en una situacin de conflicto armado, o produciendo daGos en cosas o bienes, con el propsito, deri!ado de la naturaleza de las acciones o del conteCto en el Aue se cometieron, de intimidar a una poblacin u obli#ar a un #obierno o a una or#anizacin internacional a realizar un acto o a abstenerse de >acerlo6 9l respecto, !6 "ruce =offman0 9 mano armada6 =istoria del terrorismo, .spasa, ,adrid, ')))P -ernando Reinares0 2errorismo y antiterrorismo, +aids, "arcelona, '))SP y 2errorismo #lobal, 2aurus, ,adrid, (&&%6 #& 1as acti!idades Aue atentan contra los poderes pBblicos y el orden constitucional confi#uran acciones delicti!as cometidas por un #rupo delicti!o or#anizado a los efectos de alzarse en armas, amenazar pBblicamente, rebelarse contra el #obierno nacional, deponer al#uno de los poderes pBblicos o impedir el libre ejercicio de sus facultades le#ales, todo ello con el propsito de atentar contra estos poderes, contra el orden constitucional y contra la !ida democr$tica6 $' .n la mayora de los sistemas procesales penales modernos, la instruccin, en tanto etapa in!esti#ati!a pre!ia y preparatoria a la del juicio, tiene por objeto comprobar la eCistencia de un >ec>o delicti!o, establecer sus circunstancias DAue contribuyan a su calificacin y a la identificacin de sus a#ra!antes, atenuantes o justificacionesD, e indi!idualizar a los partcipes, es decir, a su autor o autores6 9s, la instruccin es la etapa de proceso penal en la Aue se procura establecer si eCisten elementos de con!iccin para enjuiciar al imputado o, en su defecto, sobreseerlo6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 57
re#ulada en las normas procesales penales !i#entes en la jurisdiccin6 .n #eneral, ante un >ec>o delicti!o, la polica est$ obli#ada a >acerlo cesar, impedir Aue acarree consecuencias ulteriores, indi!idualizar a los e!entuales culpables, reunir las pruebas Aue puedan dar sustento a la acusacin e in!esti#arlo, ya sea de oficio, es decir, por iniciati!a propia Dcuando se trate de un delito de accin pBblicaD, por denuncia o por reAuerimiento de una autoridad judicial competente6 1a in!esti#acin oficiosa puede iniciarse a partir de actuaciones policiales reser!adas Dtales como las enmarcadas en las tareas de inteli#encia criminal desen!ueltas por la polica o por al#unas de sus secciones especializadasD Aue, ante el conocimiento de la comisin del delito de referencia, deben ser comunicadas en forma inmediata a las autoridades judiciales competentes6 +ara todo ello, la polica est$ #eneralmente facultada para recibir denunciasP conser!ar los rastros materiales del delito y >acer constar el estado de las personas, las cosas y los lu#ares en los Aue se >ayan cometido mediante inspecciones oculares, eC$menes t@cnicos y otras dili#encias Aue suponen una acti!idad probatoria de ur#encia DAue casi nunca #uardar$ eAui!alencia con una prueba pericialDP lle!ar a cabo re#istros domiciliarios, reAuisas de personas o clausuras de lu#ares, siempre Aue medien razones de ur#enciaP interro#ar testi#osP apre>ender e incomunicar a los presuntos culpables y labrar acta de detencin, identificar al imputado y leer sus derec>os, pudiendo en al#unos casos reAuerir informacin de @l6 1as actuaciones policiales Aue pueden deri!ar del ejercicio efecti!o de este conjunto de facultades son, en #eneral, comunicadas inmediatamente al juez o fiscal competente, lo Aue comBnmente constituye un acto inicial promotor del proceso instructorio6 Fesde entonces, y bajo la direccin de al#una de estas autoridades judiciales, la polica actuante debe realizar el acta o sumario de pre!encin en el Aue deben constar el lu#ar y la fec>a, los datos de las personas inter!inientes, las declaraciones recibidas, los informes producidos y el resultado del conjunto de dili#encias realizadas6 +or cierto, estas actuaciones son lle!adas a cabo por las policas Dya sea Aue est@n abocadas al policiamiento pre!enti!o o al policiamiento complejoD en el car$cter de auCiliares judiciales y, dado Aue lo >acen bajo la direccin de las autoridades judiciales competentes, durante ellas dejar$n de depender funcionalmente del poder administrati!o6 .llo, por lo tanto, desdice la dicotoma funcional entre pre!encin administrati!a e in!esti#acin judicial Aue >a si#nado los enfoAues tradicionales de las labores policiales6 .n se#undo t@rmino, cualAuier unidad o dependencia policial, esto es, una dependencia dedicada al policiamiento pre!enti!o tanto como una dedicada al policiamiento complejo, puede ser con!ocada por las autoridades judiciales a los efectos de lle!ar a cabo determinadas dili#encias procesales en el marco de la in!esti#acin instructoria6 .stas acti!idades pueden suponer labores de recoleccin de informacin o elaboracin de an$lisis de inteli#encia, se#uimiento de personas, interceptaciones de comunicaciones telefnicas o de otro tipo, an$lisis patrimoniales o ambientales, !i#ilancias, etc6 2odas las acti!idades son mayoritariamente desarrolladas por diferentes dependencias de la polica administrati!a pero lo >acen en funcin judicial, lo Aue tambi@n desmerece la mencionada dicotoma funcional entre pre!encin administrati!a e in!esti#acin judicial de la polica6 9dem$s, >abitualmente se tiende a subsumir las labores propias del policiamiento complejo en las tareas de in!esti#acin criminal en el marco de las acti!idades de colaboracin con la justicia y, en ese marco, se identifica a las policas abocadas a la se#uridad compleja como dependencias casi eCclusi!amente dedicadas al policiamiento in!esti#ati!o en funcin judicial6 Eiertamente, los cuerpos o secciones policiales especializadas en el policiamiento complejo conjurati!o de las diferentes modalidades de la criminalidad or#anizada son >abitualmente utilizados por las autoridades judiciales para el desarrollo de acti!idades instructorias de in!esti#acin criminal6 .n determinados casos, la polica administrati!a cuenta con secciones de polica t@cnico7pericial o cientfica eCclusi!amente abocadas a colaborar con la justicia en las in!esti#aciones de los delitos6 .n otros casos, eCisten cuerpos policiales t@cnico7judiciales dependientes or#$nica y funcionalmente de ,inisterio +Bblico -iscal o del +oder Ludicial6
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Sin embar#o, el policiamiento complejo no es an$lo#o ni semejante a la in!esti#acin criminal6 .s muc>o m$s abarcati!o y especficamente diferente de aAuella6 1a in!esti#acin criminal est$ perfilada a la a!eri#uacin de los >ec>os delicti!os re#istrados y judicializados en funcin de su esclarecimiento, siempre bajo la esfera judicial, mientras Aue el policiamiento complejo, como se dijo, consiste en el estudio y la in!esti#acin administrati!a de las diferentes formas de criminalidad or#anizada fuera del marco de la acti!idad jurisdiccional y bajo la esfera administrati!a Dinteli#encia criminal complejaD6 Euando en el marco de esta Bltima acti!idad administrati!o7policial los efecti!os inter!inientes conocen o dan cuenta de las acti!idades de un #rupo delicti!o complejo o necesitan de una medida intromisi!a para ello, deben darlo a conocer a las autoridades judiciales competentes o solicitar de estas las debidas autorizaciones6 +ero solamente inter!ienen en la in!esti#acin criminal de estas problem$ticas delicti!as cuando as lo reAuieren las autoridades judiciales del caso y siempre bajo su direccin, conformando una suerte de conjuracin jurisdiccional compleja6 El mantenimiento del orden p#blico y el asistencialismo policial ,$s all$ del control del delito, el trabajo policial transcurre en #ran medida en torno de acti!idades y acciones orientadas al mantenimiento del orden pBblico mediante el desarrollo de labores orientadas a e!itar, impedir o poner fin a desrdenes y >ec>os de !iolencia !ulneratorios de la paz social6 1a polica diri#e el mayor esfuerzo institucional >acia el desarrollo de estas tareas Aue, en !erdad, suponen una forma de armonizacin de las libertades pBblicasQ'6 .n efecto, en funcin del mantenimiento del orden pBblico la institucin policial est$ b$sicamente orientada a pre!enir, neutralizar y conjurar cualAuier tipo de >ec>o, falta o comportamiento D!iolento o noD Aue obstruya, limite o cercene la paz social y la libertad personal o Aue !ulnere la situacin de se#uridad de las personas6 Fic>a inter!encin compromete tareas de di!ersa ndole, tales como la dispersin de #rupos tumultuosos en la !a pBblicaP la conjuracin de disturbios o >ec>os perturbadores de la con!i!enciaP el control de #randes concentraciones de personas en espect$culos o actos colecti!os y pBblicosP el control del tr$nsito !e>icular y de la circulacin en la !a pBblicaP la !i#ilancia y el cuidado de los espacios y lu#ares pBblicos de circulacin, esparcimiento o concentracin de personasP la neutralizacin o conjuracin de conflictos familiares, sindicales, #remiales o sociales Aue implican situaciones de !iolencia pro>ibidasP la inter!encin asistencial frente a suicidas, #rupos de ries#o, ur#encias, accidentes, incendios, cat$strofes naturales, etc6 .n buena medida, este conjunto de labores es desarrollado por la polica ante >ec>os o situaciones Aue implican acciones !iolentas o coacti!as o ante la inminencia o potencialidad cierta de !iolencias y coacciones Aue, a su !ez, conlle!an acciones coerciti!as y >asta el uso directo de la !iolencia o la amenaza de ello de parte de la propia polica, confi#urando una especie de re#ulacin disciplinante Aue cuenta con una amplia le#itimidad social y poltica aunAue, en numerosas ocasiones, no est@ !inculada a cuestiones criminales, para lo cual eCiste un marco le#al o re#lamentario claro6
9l#unos fenmenos de masa, tanto los pro#ramados como los de naturaleza espont$nea, eCi#en un monitoreo Nde la policaO6 1o m$s importante es controlar multitudes en estadios incipientes de desorden6 .l fantasma de la !iolencia de las turbas frecuentemente eCi#en medidas Aue en!uel!en coercin, inclusi!e el uso de la fuerza fsica685
9l#unas de estas labores policiales suponen, en cambio, inter!enciones puntuales ante disputas y peleas !iolentas o potencialmente !iolentas entre personas o #rupos peAueGos de personas DAue en numerossimas ocasiones pertenecen al mismo nBcleo familiar o !ecindarioD, entre personas conocidas y prCimas, o peleas Aue deri!an del comportamiento a#resi!o de j!enes6 ,uc>as !eces, esos conflictos encubren reyertas
$1 $2
Ver L6 Eurbet0 ob6 cit6, cap6 IIP y 96 "ossard0 ob6 cit6 .6 "ittner0 +oliciamento en greas Feterioradas0 4m .studo da ,anuten:<o da +az en .6 "ittner0 ob6 cit6, p6 8S6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 59
reales y concretas pero, otras tantas, suponen problemas ficticios o ima#inarios en cuyo marco la in!ocacin a la ley por parte de los policas es compleja, intrincada y Aueda a criterio de la interpretacin policial6 o obstante, otras tantas tareas desempeGadas por la polica son ajenas al nBcleo duro de las acti!idades policiales de control del delito pero tambi@n lo son con relacin a las re#ulaciones disciplinantes mencionadas anteriormente6 H, adem$s, si bien no son labores en s mismas ile#ales DaunAue, como !eremos, pueden fa!orecer o >abilitar pr$cticas ile#alesD, no conlle!an una in!ocacin de la ley ni est$n le#al o re#lamentariamente re#uladas como tareas policiales6 1o cierto es Aue ocupan #ran parte del trabajo cotidiano de la polica y con!ierten a los uniformados en a#entes para todos los fines y en remedio para lo Aue Auiera Aue seaQ%, dando forma con ello a una suerte de trabajo policial soterrado Aue asume diferentes modalidades6 .n este sentido, la polica lle!a a cabo un conjunto de re#ulaciones administrati!as Aue, como lo destaca "ittner, #iran en torno de la super!isin de al#unos ser!icios y locales Aue reAuieren licencia de funcionamiento y los re#lamentos de tr$nsito6 Eon relacin a la primera labor, la polica tiende a inspeccionar esos ser!icios o locales poniendo especial @nfasis en aAuellos casos en los Aue se lle!an a cabo acti!idades de eCplotacin de fines indeseables o ile#ales o donde eCisten incumplimientos re#ulatorios pasibles de sanciones6 1a labor de super!isin policial se con!ierte en un trabajo sistem$tico de tr$fico de fa!ores y de coacciones Aue, a su !ez, se traduce en una red de coneCiones repletas de influencias, presiones e informaciones cuyos contactos y !inculaciones adAuieren un !alor adicional para la solucin de crmenes y el mantenimiento del orden pBblico pero Aue, casi siempre, fa!orece pr$cticas policiales corruptas6 H, con relacin a la labor de re#ulacin del tr$nsito, acontece al#o parecido pero menos complejo y tambi@n demanda un enorme esfuerzo institucional en recursos >umanos y operacionales6 9simismo, la polica desarrolla toda una suerte de re#ulacin f$ctica de ciertas relaciones sociales mediante la abstencin de apre>ender o sancionar a una persona, cuando ello fuese lo Aue las normas o re#lamentaciones impusieran, ante delitos o faltas le!es, de menor porte o #ra!edad, lo Aue, entre otras cosas, !ara sensiblemente dependiendo del sector o se#mento social de Aue se trate6 .n ciertos casos, estas re#ulaciones f$cticas suponen el >ec>o de Aue los policas no solo dejan de in!ocar formalmente la ley, sino tambi@n emplean sanciones alternati!as, tales como conminar a no repetir el >ec>o, prestar una !i#ilancia focalizada en los infractores perdonados, >acer uso de la fuerza Dile#almente, por ciertoD sobre los infractores como medio de disciplinamiento, imponer d$di!as, etc6, todo lo cual tambi@n supone la canalizacin de numerosas labores cotidianas de la polica6
.l poder de apre>ender y la libertad de no efectuar la prisin pueden ser usados en casos Aue no en!uel!en delitos pat@ticos6 4n polica puede decir a una persona cuyo comportamiento @l desea controlar esta !ez !oy a dejarte libre, sin contarle a la persona Aue, de cualAuier forma, ella no podra >aber sido detenida6 .sto no siempre es un en#aGo deliberado, pues en muc>os casos la ley es suficientemente ambi#ua para permitir interpretaciones alternati!as6 .n suma, no realizar una detencin raramente es Dsi es Aue al#una !ez lo fueD una mera decisin de no actuarP la mayora de las !eces se trata de actuar de un modo alternati!o6 .n los casos de delitos menos #ra!es, >acer una detencin muc>as !eces es apenas una entre !arias elecciones posibles de acciones apropiadas al caso689
H, finalmente, la polica lle!a a cabo labores de re#ulacin especial sobre personas Aue, en la !isin policial y, en #ran medida, en la opinin social #eneralizada, reAuieren de ciertos controles especficos, tales como los enfermos mentales, los menores de edad, los suicidas, los mendi#os y cirujas o cualAuier otro estrato o #rupo esti#matizado social o policialmente como obser!able6 .stos #rupos incluyen a personas Aue no lle!an !idas cnormalesd y cuyo estatus es de paria de la sociedad, tales como los >abitantes de #uetos @tnicos, ciertos tipos de bo>emios y !a#abundos y personas con pasado criminal reconocidoQ?6
$3 $4
Ibd6, p6 8?6 Ibd6, p6 8Q6 $5 Ibd6, pp6 8S7 8)6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 60

.n suma, estas re#ulaciones no eCcluyen la posibilidad de in!ocar el proceso criminal y, de >ec>o, en numerosos casos deri!an o conlle!an detenciones6 o obstante, la mayora de estos tipos de inter!enciones policiales no implican la detencin de personas y tal determinacin Aueda, de >ec>o, en la esfera de la discrecionalidad Aue si#na la labor policial cotidiana6
Euando se producen detenciones, eCisten, por lo menos en t@rminos ideales, ciertos criterios de referencia por los cuales se puede juz#ar si la detencin fue >ec>a de modo m$s apropiado (o menos*, y >ay al#unas personas Aue, en el curso natural de los >ec>os, realmente juz#an tal desempeGo6 +ero para acciones Aue no resultan en detencin, no >ay tales criterios ni tales jueces6 IEmo, entonces, pueden considerase necesarias y apropiadas esas accionesK Eomo no eCiste nin#una respuesta oficial para la cuestin Dy como los actos de los policas en el papel de mantenimiento de la paz ocurren sin muc>o direccionamiento o lmite eCternosD6 la pre#unta Aue sur#e es cmo el propio polica sabe Aue >ay al#Bn trabajo Aue >acer con una persona Aue @l no detu!oP y, si la respuesta fuese positi!a, Au@ trabajo puede ser ese6 9dem$s de eso Den caso de Aue eCista un dominio de preocupaciones y acciones bastante independiente del mandato del policiamientoD, es razonable asumir Aue tal dominio !a a ejercer al#Bn #rado de influencia sobre cmo y con Au@ fines se in!oca la ley cuando >ay detencin8<6
9>ora bien, esta eCtensa #ama de labores orientadas al mantenimiento del orden pBblico o deri!ado de este no a#ota las tareas Aue cotidianamente lle!a a cabo la polica, ya Aue esta tambi@n desen!uel!e un conjunto de acti!idades Aue confi#uran una suerte de asistencialismo policial6 .n efecto, tal como lo destaca "ittner, la disposicin de la polica a brindar asistencia a personas con problemas da forma a una serie de acciones y tareas desarrolladas re#ularmente por la institucin, tales como la prestacin de ayuda ante situaciones de emer#encia o a personas en ries#o, perdidas, desorientadas o Aue sufrieron lesiones #ra!es, la pro!isin de informacin al pBblico, el control de animales sueltos o la deri!acin a otras a#encias o ser!icios socialesQQ6 +or cierto, este conjunto de acciones y tareas confi#uran una suerte de re#ulaciones asistenciales Aue no son abarcables y no est$n comprendidas por el control delicti!o ni tampoco por las re#ulaciones disciplinantes, f$cticas, administrati!as o especiales orientadas al mantenimiento del orden pBblicoQS6 .stas re#ulaciones con!ierten a los policas en !erdaderos trabajadores socialesQ)6 La discrecionalidad policial 1as circunstancias concretas en las Aue la polica desarrolla su trabajo cotidiano, as como la complejidad de las funciones Aue debe efecti!izar en esas circunstancias DAue siempre son sin#ulares y en #eneral poco pre!isiblesD, determinan el car$cter discrecional de la acti!idad policial6 .n efecto, la polica, en tanto institucin encar#ada de aplicar la ley mediante la pre!encin y conjuracin de delitos, dispone de un amplio mar#en de iniciati!a y decisin durante el desempeGo cotidiano de sus funciones6 Los@ ,ara Rico destaca Aue el poder discrecional de la polica se refleja en la toma de decisiones Aue lle!an a cabo >abitualmente los a#entes policiales durante el desarrollo de sus labores, relati!as a aspectos Aue no est$n estricta y
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Ibd6, p6 8)6 9l#unos autores como 9nneYe Usse sostienen Aue la pro!isin de asistencia al pBblico constituye una funcin policial b$sica tan importante como la pre!encin y deteccin del crimen y el mantenimiento del orden pBblico (en 96 Usse0 ob6cit6, cap6 %*6 9lpert, Fun>am y Stros>ine indican, adem$s, Aue mientras policas y ciudadanos tienden a identificar la luc>a contra el crimen como el principal mandato de la polica, al#unos estudios >an mostrado consistentemente Aue la polica dedica relati!amente poco tiempo en las acti!idades de control del delito, #astando la mayora de su tiempo en el mantenimiento del orden y en las funciones de prestacin de ser!icios (en /6 9lpert, R6 Fun>am y ,6 Stros>ine0 ob6 cit6, p6 '8%*6 $% o obstante, al#unos autores sostienen Aue el desarrollo de las labores asistenciales de parte de la polica contribuye si#nificati!amente con las labores desarrolladas por esta institucin en el control del delito y el mantenimiento del orden pBblico, en tanto, a tra!@s de aAuellas, la polica adAuiere conocimiento acerca de la comunidad y los ciudadanos #anan confianza en ella6 Ver /6 9lpert, R6 Fun>am y ,6 Stros>ine0 ob6 cit6, p6 '8%6 $& ,6 eocleous0 ob6 cit6, p6 )86 _____________________________________________________________________________________________________________________ 61
especficamente re#ulados por re#las le#ales y Aue contienen un elemento si#nificati!o de juicio personalS&6 Se#Bn 1aubet del "ayle, ese mar#en de apreciacin policial, Aue en la tradicin an#losajona es denominado police discretion, deri!a de tres condiciones fundamentales6 .n primer lu#ar, las leyes y normas Aue re#ulan el sistema penal y la se#uridad pBblica de una sociedad contienen un conjunto de preceptos y disposiciones de car$cter #eneral Aue difcilmente reflejan o contemplan la enorme di!ersidad y complejidad de situaciones, >ec>os y casos concretos sobre los Aue esas mismas prescripciones formales deben ser implementadas6 1a polica, entre otras a#encias del sistema penal, es responsable de aplicar los preceptos y disposiciones le#ales de car$cter #eneral a di!ersas situaciones o conflictos concretos, y lo debe >acer mediante la interpretacin de dic>as normas a la luz del caso sin#ular6 Su actuacin especfica deri!a de esa apreciacin puntual6 .n se#undo t@rmino, eCiste una enorme multiplicidad de leyes, normas y re#lamentos referidos de al#Bn modo a la se#uridad pBblica y a los diferentes aspectos Aue >acen a esta y al accionar policial6 o obstante, esa multiplicidad normati!a no en#loba todas las situaciones concretas frente a las cuales la polica est$ obli#ada a actuar cotidianamente y frente a las Aue de >ec>o actBa6 .n numerosas ocasiones, dic>a multiplicidad enmarca normas y disposiciones dispares y >asta contradictorias, lo Aue obli#a a la polica a tener Aue interpretar esa di!ersidad en cada situacin puntual, optar por el curso a se#uir y esco#er los medios adecuados para la inter!encin decidida6 H, finalmente, se dan en lo >abitual condiciones concretas en las inter!enciones policiales Aue deri!an del >ec>o de Aue estas casi siempre son desarrolladas en situaciones de crisis Aue reAuieren respuestas ur#entes e inmediatas sobre el mismo terreno, lo Aue le impone al a#ente policial actuante la necesidad de tomar decisiones r$pidas Aue implican la puesta en accin de capacidades de enjuiciamiento e iniciati!a Aue re!elan particularidades relati!amente especficas de la accin policialS'6
1as leyes deben ser concebidas y presentadas necesariamente en t@rminos #enerales, no pudiendo por consi#uiente pre!er todas las >iptesis y soluciones Aue plantean y eCi#en los problemas sociales relacionados con la accin policial6 Si lo >icieran, podran correr el ries#o de Auedar despro!istas de alcance pr$ctico e, incluso, de paralizar la acti!idad de la polica6 +or otra parte, las leyes son a menudo ambi#uas e imprecisas, siendo el polica Auien, e!aluando cada situacin, deber$ decidir acerca de la manera m$s justa de aplicarlas6 .sta ambi#Tedad de la terminolo#a le#al, consecuencia de la imposibilidad de la norma de pre!er los detalles de cada caso, puede asimismo resultar de limitaciones en el len#uaje y, en determinadas circunstancias, ser incluso intencional, en la medida en Aue se intente ase#urar una mayor fleCibilidad a la le#islacin6 9un en la >iptesis de Aue la ley estu!iera eCenta de tales defectos, parece e!idente Aue una aplicacin total de las leyes penales no constituye una eCpectati!a realista6 Independientemente del >ec>o Aue nin#una sociedad dispone de los recursos suficientes para #arantizar tal aplicacin, la ley penal podra transformarse en al#o intolerable si cada polica, fiscal, juez o a#ente de inter!encin cumpliera con sus obli#aciones conform$ndose estrictamente a la re#las le#ales6>5
1a apreciacin policial no confi#ura, as, un atributo eCclusi!o de los jefes de las instituciones policiales, sino Aue constituye una facultad f$ctica tambi@n eCistente en los ren#lones m$s bajos de la estructura jer$rAuica de tales instituciones6 .n efecto, las consecuencias de la apreciacin policial no solo repercuten si#nificati!amente sobre la sociedad y, en particular, sobre la !ida, la libertad y la se#uridad de las personas, sino Aue tambi@n #eneran importantes efectos dentro de la propia institucin policial y b$sicamente sobre la polica de base, Aue es la Aue se encuentra en lo cotidiano enfrentada a problemas concretos Aue debe resol!er en forma inmediata, adoptando constantemente decisiones crticas Aue ponen en jue#o la !ida y la libertad de terceros y la propia6 .n #eneral, la inter!encin policial deri!a de la e!aluacin efectuada por el polica con relacin a las diferentes posibilidades de accin6 +ero dic>a e!aluacin debe realizarse en forma inmediata y asentarse en la obser!acin directa de los >ec>os y las personas inter!inientes y en el juicio personal acerca del accionar a se#uir6
%' %1
Los@ ,ara Rico0 .l poder discrecional de la polica y su control en L6 ,6 Rico (comp6*0 ob6 cit6 L6716 1aubet del "ayle0 ob6 cit6, cap6 86 %2 L6 ,6 Rico0 .l poder discrecional de la polica y su control, cit6, p6 ('%6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 62
.n determinados casos, inclusi!e, estas particularidades del trabajo policial dan lu#ar a una suerte de in!ersin jer$rAuica a tra!@s de la cual el eje de #ra!itacin de la actuacin policial se desplaza de los ni!eles superiores de conduccin de la institucin >acia los ni!eles operati!os de la misma6
1os policas ejecutantes disponen sobre el terreno de un mar#en de iniciati!a considerable, li#ado a la parte de impre!istos, adaptaciones, opciones Aue caracterizan muc>as de las situaciones Aue encuentran y les obli#an a reaccionar sin tener la posibilidad material de dar cuenta a los escalones jer$rAuicos superiores, los Aue no tienen ni informacin ni tiempo de inter!enir para dar sus rdenes6 +or otra parte, cuando el mecanismo jer$rAuico puede funcionar, los responsables afectados, alejados del terreno, son tributarios de los datos trasmitidos por los a#entes de base y de las interpretaciones Aue estos pueden darles, lo Aue puede conducir a situaciones de distanciamiento, cuando no de in!ersin, entre la descripcin formal del mecanismo de la cadena jer$rAuica y la realidad de su funcionamiento6>7
.stas condiciones dan lu#ar a una relati!a autonoma funcional de la polica con relacin tanto al #obierno poltico encar#ado de la pro#ramacin e implementacin de la poltica de se#uridad pBblica y criminal como tambi@n a las propias autoridades policiales responsables de su conduccin operati!o7funcional6 Inclusi!e, los m$r#enes de apreciacin policial pueden dar lu#ar o fa!orecer una situacin de autonoma funcional en la Aue la polica termina estableciendo criterios y pr$cticas autodefinidas y autosustentadas, independientes de las directi!as polticas e institucionales superiores y Aue, lle#ado el caso, >asta pueden conlle!ar la ruptura del principio de le#alidad Aue debe re#ir la actuacin policial en todo momento6
.n funcin de ello, en las policas modernas, como lo indica Rico, reconocer la necesidad del poder discrecional de la polica no supone la aceptacin sin reser!as del mismoS8, ya Aue el ejercicio de estas atribuciones discrecionales por parte de los policas es, en #eneral, susceptible de control, particularmente de control sobre la utilizacin Aue se >ace de la libertad administrati!a conferida le#almente al or#anismo y a sus funcionarios S?6 o >ay actos discrecionales al mar#en del derec>o, en razn de lo cual nunca el ordenamiento jurdico puede conferirle al r#ano administrati!o Den nuestro caso a la policaD la libertad absoluta para obrar o no obrar, o para impedir el control de sus acti!idades6 .n consecuencia, resulta inadmisible Aue las instituciones policiales y los policas dispon#an de la posibilidad de optar o ele#ir entre distintas alternati!as de actuacin6 +or eso, las referidas atribuciones no constituyen potestades administrati!as discrecionales sino, m$s bien, facultades de apreciacin orientadas a determinar las circunstancias concretas Aue >an de ser tenidas en cuenta en cada actuacin policial, siempre Aue dic>a actuacin est@ re#ida por el principio de le#alidad6
o se puede admitir Aue la polica dispon#a de una posibilidad de ele#ir entre !arias >iptesisP posibilidad Aue es una de las caractersticas m$s si#nificati!as de las potestades discrecionales (666*6 .n la acti!idad policial no >ay, ni puede >aber, tal posibilidad electi!a, Aue es siempre lcita por muc>o mar#en apreciati!o Aue la acompaGe6 9s, por ejemplo, o >ay moti!os lcitos para detener o no los >ayP o concurren las circunstancias Aue amparan jurdicamente la disolucin policial de una manifestacin o no concurren6 o >ay facultades de eleccin en el r@#imen jurdico de la polica6><
I#ualmente, aun en estas condiciones institucionales, nunca los m$r#enes de apreciacin policial se >allan inte#ralmente eCplicitados en las normas Aue re#ulan la actuacin policial, ya Aue estas, como se dijo, no pueden pre!er, en#lobar, reflejar o dar cuenta de todas aAuellas circunstancias concretas en las Aue debe actuar la polica6 1a apreciacin policial se manifiesta en los dos momentos b$sicos de toda inter!encin6 .n primer lu#ar, cuando la polica constata e identifica la concurrencia de un e!ento Do conjunto de >ec>os o conductasD cuya inminencia o comisin puede entraGar o entraGa efectos lesi!os contra otras personas y, en consecuencia, decide inter!enir6 H, en se#undo t@rmino, cuando debe decidir el momento de inter!enir y la forma y los medios materiales a ser utilizados para efecti!izar la inter!encin6
%3 %4
L6716 1aubet del "ayle0 ob6 cit6, p6 ??6 L6 ,6 Rico0 .l poder discrecional de la polica y su control, cit6, p6 ('86 %5 Ver Fomin#o Luan Sesn0 9dministracin pBblica6 9cti!idad re#lada, discrecional y t@cnica, Fepalma, "uenos 9ires, '))86 %# 9lfonso Villa#mez Eebri$n0 1as fuerzas y cuerpos de se#uridad0 del orden pBblico a la se#uridad ciudadana, 9ra Sols, /alicia, '))Q, pp6 ')(7 ')%6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 63
,onjardet sostiene Aue, en el trabajo cotidiano de la polica, la discrecionalidad policial no se refiere a la autonoma profesional de un trabajador calificado, porAue lo Aue dic>a discrecionalidad supone no eAui!ale al necesario mar#en de apreciacin en la aplicacin de una tarea definida y claramente establecida sino, m$s bien, a la definicin de la propia tarea6 .n consecuencia, una de las propiedades #enerales y esenciales del trabajo policial est$ dada por la seleccin de tareas y acti!idades Aue se >ace cotidianamente6 .l trabajo policial no procede de una suma de tareas prescritas sino de la seleccin, por los propios interesados, de sus acti!idades6 +or ese moti!o, son los mecanismos de ese proceso de seleccin los principales determinantes de la definicin, de la or#anizacin y del an$lisis del trabajo policialSQ6 .l amplio y complejo espectro de labores y tareas Aue se le reclaman formal e informalmente a la polica de parte del pBblico, de las autoridades polticas y de los ma#istrados, as como la imposibilidad f$ctica de lle!arlas a cabo de manera inte#ral y uni!ersal, determinan y condicionan el proceso de seleccin Aue >ace a la !erdadera naturaleza de la polica6
Eonjunto potencial de tareas DAue corresponde a la suma de los pedidos diri#idos a la polica por el pBblico, de las denuncias Aue solicitan su inter!encin y de las misiones formalmente prescriptas por la jerarAua de la institucin (y de las otras a#encias del .stado >abilitadas para reAuerir al personal policial*D, ese conjunto es, por lo tanto, muy superior a la capacidad de trabajo de toda unidad policial6 H si apenas se trata de >acer respetar la ley, cualAuiera percibe Aue est$ eCcluido >acer respetar todas las leyes, por todos y todo el tiempo6 +or consi#uiente, lo Aue constituye y or#aniza concretamente el trabajo NpolicialO es el proceso o modo de seleccin al cual ine!itablemente es preciso recurrir y del cual transcurrir$n las tareas realmente realizadas6 NbO 2odas las obser!aciones demuestran Aue ese proceso de seleccin se efectBa de acuerdo con los m$s di!ersos modos, desde los m$s formales >asta los m$s clandestinos, en todos los #rados de la jerarAua y se#Bn los m$s !ariados criterios6 Fesde respetar la nota de ser!icio imperati!a, Aue pre!@ efecti!os, >orarios y detalles de acti!idades, >asta la ce#uera !oluntaria delante de una denuncia Aue se efectBa en el cuarto de >ora antes del fin del ser!icio, el proceso de seleccin asume todas las formas y se refiere, en #rados di!ersos, a toda la lnea jer$rAuica6 o obstante, su permanencia, lo Aue le otor#a esa casi clandestinidad, es esa multiplicidad de canales0 siempre en accin, jam$s e!ocado, el proceso de seleccin solo constituye objeto de eCplicitacin en el caso en Aue es patente el empleo de prioridades formales6 o son los casos m$s frecuentes y, si en una jerarAua de prioridades el proceso de seleccin reposa siempre in fine, tales prioridades son, por su parte, objeto de debate y >asta de conflictos6>>
+ara ,onjardet, el proceso de seleccin Aue >ace a la autonoma y discrecionalidad policial resulta de dos dimensiones constituti!as del trabajo policial6 +or un lado, de la relacin entre la orden o prescripcin jer$rAuica y la impre!isibilidad de la demanda inmediata o de la situacin Aue impone la actuacin, en cuyo marco se determina Au@ se >ace y Auien lo >ace6 H, por otro lado, de la relacin entre la autonoma y el control, en cuyo conteCto se determina cmo se >ace6 1a seleccin, siempre combinada, >ec>a por los policas en ambas dimensiones, tiene el car$cter de proceso discrecional permanente, es decir Aue atra!iesa en todos los aspectos las posibilidades y las pr$cticas de codificacin re#lamentaria o de control jer$rAuicoS)6 -olica y criminali acin .n el $mbito an#losajn, se define a las policas como a#encias de aplicacin de la ley o laW enforcement6 .n !erdad, las instituciones policiales, m$s Aue la ley, tienen como marco de referencia de sus funciones y de su actuacin al delito y, por ende, al conjunto de normas penales Aue lo definen como tal6 2oda sociedad construye una nocin de delito a partir de la clasificacin, distincin e identificacin Dcultural y jurdicaD de aAuellas acciones sociales no deseadas y pro>ibidas Aue son consideradas #eneradoras de al#Bn tipo de daGo o lesin sobre personas, #rupos, or#anizaciones o colecti!idades6 .se daGo o lesin
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F6 ,onjardet0 ob6 cit6, p6 8?6 Ibd6, pp6 8578Q6 %& Ibd6, p6 ?86 +ara las cuestiones de la autonoma policial como forma de discrecionalidad, !6 tambi@n E>ristian de ValYeneer y Vincent -rancis0 ,anuel de sociolo#ies policiares, 1arcier, "ruselas, (&&Q, cap6 (6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 64
puede si#nificar un perjuicio !iolatorio de un conjunto de condiciones constituti!as de las personas tales como la !ida, la libertad indi!idual y social, la inte#ridad fsica o seCual, el >onor, la pri!acidad o la propiedad6 2ambi@n puede cercenar ciertas condiciones colecti!as como la se#uridad pBblica y el orden pBblico, los poderes pBblicos y el orden constitucional, la administracin pBblica, la fe pBblica, la salud pBblica o diferentes aspectos de la !ida social y econmica6 .n razn de ello, dic>as acciones poseen una impronta socialmente dis!aliosa, es decir, constituyen acciones jurdicamente reprobables y, por ende, ilcitas6 9>ora bien, el delito constituye un artificio resultante de un acto formal, es decir, de una operacin simblica y con!encional de distincin y diferenciacin o, dic>o de otro modo, deri!a de una construccin conceptual y jurdica6 1o Aue en determinada sociedad o momento >istrico es conceptualizado y tipificado como delicti!o, no necesariamente lo es en otro conteCto social o temporal6 1o delicti!o resulta, as, de una conceptualizacin jurdica mediante la cual se tipifica un conjunto de acciones !iolatorias del orden jurdico Aue, en tanto dis!aliosas y reprobables, son pasibles de una cierta punicin institucional, siempre Aue se compruebe fe>acientemente Aue el >ec>o >a importado la infraccin de una norma y Aue dic>a infraccin no est$ le#almente autorizada)&6 Fe este modo, el delito es un producto social y cultural)' Aue solo en su eCpresin positi!a y formal confi#ura una infraccin del orden jurdico merecedora de una pena, siempre Aue su car$cter ofensi!o est@ estrictamente dado por la lesin de un bien jurdicamente re#ulado, es decir, por la lesin de un inter@s social jurdicamente prote#ido6 .n este sentido, el delito o el acto delicti!o es la accin de !iolar las leyes penales)(, lo Aue, al decir de 2amar +itc>, no implica la ne#acin de la eCistencia creald de actos sin#ulares o complejos de acciones Aue tienen consecuencias ne#ati!as para las !idas, los intereses, los !alores de indi!iduos o #rupos sociales, sino Aue obli#a, m$s bien, a dar cuenta del complejo proceso social de criminalizacin por medio del cual estos actos o complejos de actos !ienen a ser enfrentados como delitos6
Felito refiere a una !ariedad de actos y comportamientos completamente inco>erentes Aue tienen en comBn solamente el N>ec>o deO ser considerados delitos6 IJu@ relacin es posible identificar entre la !iolacin de oscuras normas administrati!as, el robo con !iolencia y la eCportacin de capital !iolando las re#las del sistema monetarioK .sto nos permite pre#untar por Au@ estos actos son considerados delitos y otros actos, percibidos por al#unos #rupos o indi!iduos como tanto o m$s seriamente lesi!os para sus intereses, no lo son667
1os problemas sociales, econmicos, culturales, polticos, etc6, pueden construirse en asuntos penales cuando se proyecta el sistema penal como solucin m$s atracti!a y3o m$s accesible Aue otras soluciones, todo lo cual deri!a del clima cultural pre!aleciente, la fuerza relati!a de los actores en conflicto, el tipo de recursos a su disposicin, su forma de or#anizacin, las respuestas institucionales a las Aue tienen Aue enfrentar y su c!isin del mundod)86 +or cierto, los actores sociales producen y reproducen sus !idas en un determinado conteCto social, cultural y poltico, y ello determina y3o condiciona de al#Bn modo los mecanismos y pr$cticas mediante las cuales se criminalizan determinados >ec>os, problemas o asuntos sociales, esto es, por medio de los cuales se impone la solucin penal ante los mismos6 +ara +itc>, la criminalizacin, en #eneral, persi#ue tres objeti!os interconectados Aue >acen referencia a las funciones atribuidas comBnmente al sistema penal6 .n primer lu#ar, el intento de lo#rar la pre!encin #eneral y
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2al como seGala .nriAue "aci#alupo, un ilcito constituye la !iolacin del orden jurdico Aue amerita una punicin, pero esta reAuiere de la comprobacin de Aue el >ec>o importa, en primer t@rmino, la infraccin de una norma y, en se#undo lu#ar, la !erificacin de Aue esta infraccin no est$ autorizada6 Fe este modo, el delito confi#ura un >ec>o socialmente daGoso merecedor de una pena, siempre Aue el car$cter de daGoso est@ estrictamente dado por la lesin de un bien jurdicamente re#ulado, es decir, por la lesin de un inter@s social jurdicamente prote#ido6 .n consecuencia, la lesin de un bien jurdico sera contenido esencial de la infraccin del orden jurdico Aue se caracteriza como delito6 .6 "aci#alupo0 Ferec>o penal6 +arte #eneral, =ammurabi, "uenos 9ires, '))), p6 ('( y ss6 &1 +ara un buen estudio sobre el delito como fenmeno social contempor$neo, !6 ,6 -indlay0 ob6 cit6 &2 Renaud -illieule0 Sociolo#ie de la d@linAuance, +4-, +ars, (&&', p6 ?6 &3 2amar +itc>0 Responsabilidades limitadas6 9ctores conflictos y justicia penal, 9d7=oc, "uenos 9ires, (&&%, p6 '&%6 &4 Ibd6, p6 '%86 _____________________________________________________________________________________________________________________ 65
especial del delito a partir de la disminucin de la eCtensin del problema por medio de la amenaza del casti#o y3o la eliminacin (encarcelamiento* de los responsables6 .n se#undo t@rmino, el ordenamiento simblico de ciertos !alores o bienes prote#idos por una determinada sociedad a tra!@s de la suncin simblica del problema como un cmald uni!ersalmente reconocido y la consecuente le#itimacin de los imperati!os e intereses del #rupo reclamante como imperati!os e intereses uni!ersales6 H, en tercer t@rmino, la canalizacin de una instancia o instrumento peda##ico Aue apunte al cambio de las actitudes y modelos culturales dominantes relacionados con el problema)?6
1o cierto es Aue la criminalizacin de ciertas acciones sociales confi#ura inicialmente una operacin conceptual y le#al de diseGo y formulacin de fi#uras o tipos penales pero tambi@n supone la conformacin de un dispositi!o institucional abocado eCclusi!amente a identificar las conductas tipificadas como delito por la ley penal, imputar la responsabilidad de las mismas a determinadas personas concretas y ejecutar el casti#o establecido para ello6 .n efecto, el proceso de criminalizacin de determinados comportamientos no solamente supone la calificacin de determinadas acciones como delicti!as a tra!@s de la elaboracin y sancin de la ley penal D criminalizacin primariaD, sino tambi@n la identificacin de personas concretas como infractores de la ley penal y el establecimiento de una cierta punicin sobre ellas Dcriminalizacin secundariaD6
.l proceso selecti!o de criminalizacin se desarrolla en dos etapas, denominadas, respecti!amente, primaria y secundaria6 Eriminalizacin primaria es el acto de y el efecto de sancionar una ley penal material Aue incrimina o permite la punicin de ciertas personas6 Se trata de un acto formal, fundamentalmente pro#ram$tico, pues cuando se establece Aue una accin debe ser penada, se enuncia un pro#rama, Aue debe ser cumplido por a#encias diferentes a las Aue lo formulan6 +or lo #eneral, la criminalizacin primaria la ejercen a#encias polticas (parlamentos y ejecuti!os*, en tanto Aue el pro#rama Aue implican lo deben lle!ar a cabo las a#encias de criminalizacin secundaria (policas, jueces, a#entes penitenciarios*6 ,ientras Aue la criminalizacin primaria (>acer leyes penales* es una declaracin Aue usualmente se refiere a conductas o actos, la criminalizacin secundaria es la accin puniti!a ejercida sobre personas concretas, Aue tiene lu#ar cuando las a#encias policiales detectan a una persona a la Aue se atribuye la realizacin de cierto acto criminalizado primariamente, la in!esti#a, en al#unos casos la pri!a de su libertad ambulatoria, la somete a la a#encia judicial, esta le#itima lo actuado, le#itima un proceso (o sea, el a!ance de una serie de actos secretos o pBblicos para establecer si realmente >a realizado esa accin*, se discute pBblicamente si la >a realizado y, en caso afirmati!o, admite la imposicin de una pena de cierta ma#nitud Aue, cuando es pri!ati!a de la libertad ambulatoria de la persona, es ejecutada por una a#encia penitenciaria (prisionizacin*66<
.ste es, pues, el conteCto en el Aue la polica estructura su funcionamiento, el cual, en tanto a#encia principal de criminalizacin secundaria, es siempre selecti!o6 1a criminalizacin primaria confi#ura un pro#rama de accin institucional pr$cticamente irrealizable en toda su eCtensin6 .Ciste una si#nificati!a disparidad entre el inconmensurable conjunto de conflictos o >ec>os lesi!os D>ec>os Aue >an sido formalmente criminalizados por las a#encias de criminalizacin primaria a tra!@s de las leyes y normas penalesD Aue realmente acontecen en la !ida social y aAuellos Aue son efecti!amente conocidos, abordados y procesados por las a#encias policiales, judiciales y penitenciarias6 .stas a#encias de criminalizacin secundaria sustentan una limitada capacidad operati!a frente al conjunto de los >ec>os y actos lesi!os Aue se producen en la !ida social y Aue >acen a la criminalidad real, lo Aue les impone la necesidad de emprender un proceso de seleccin criminalizante de al#unos pocos >ec>os o actos delicti!os para abordarlos y procesarlos6 =e aAu, pues, un aspecto cla!e de la or#anizacin y funcionamiento de la polica en las sociedades modernas6 1a polica conforma una de las principales a#encias Dsi no la m$s importanteD de criminalizacin secundaria y, por ende, cuenta con una enorme y si#nificati!a capacidad discrecional para administrar de
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Ibd6, pp6 '%?7'%56 .6 R6 Vaffaroni0 ob6 cit6, pp6 57Q6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 66

>ec>o modalidades efecti!as de criminalizacin sobre ciertas personas6 1a sustanti!a diferencia entre la polica y las restantes a#encias de criminalizacin secundaria reside en Aue la primera confi#ura la instancia primera y principal del proceso de seleccin criminalizante6 1as a#encias judiciales y penitenciarias se limitan apenas a administrar aAuellos casos y personas Aue fueron criminalizados efecti!amente por las a#encias policiales, con!irtiendo a estas, as, en una de las principales a#encias de control social6 Fe todos modos, el nBmero de casos y personas criminalizadas por las a#encias de criminalizacin secundaria es socialmente limitado y casi siempre se reduce a un conjunto acotado de personas altamente !ulnerables y sujetas a la esti#matizacin criminalizante de dic>as a#encias6 1a capacidad y poder de control social de las a#encias de criminalizacin secundaria, en particular de las a#encias policiales, no reside en el nBmero de casos efecti!amente conocidos, abordados y procesados sino, m$s bien, en el conjunto de acciones y procedimientos de control paralelos o colaterales Aue son puestos en pr$ctica con el preteCto de la aplicacin de la ley penal o, m$s precisamente, de la pre!encin y conjuracin de actos delicti!os o ilcitos, lo Aue da forma a un !erdadero sistema de control confi#urador positi!o del sistema social Aue es ejercido principalmente por las a#encias policiales6
1a criminalizacin secundaria es casi un preteCto para Aue las a#encias policiales ejerzan un formidable control confi#urador positi!o de la !ida social, Aue en nin#Bn momento pasa por las a#encias judiciales o jurdicas0 la detencin del sospec>oso, de cualAuier persona para identificarla o porAue llama la atencin, la detencin por supuestas contra!enciones, el re#istro de las personas identificadas y detenidas, la !i#ilancia de lu#ares de reunin y de espect$culos, de espacios abiertos, el re#istro de la informacin reco#ida en la tarea de !i#ilancia, el control aduanero, el impositi!o, mi#ratorio, !e>icular, la eCpedicin de documentacin personal, la in!esti#acin de la !ida pri!ada de las personas, los datos referentes a las mismas reco#idos en cursos de in!esti#aciones ajenas a ella, la informacin de cuentas bancarias, del patrimonio, de con!ersaciones pri!adas y de comunicaciones telefnicas, tele#r$ficas, postales, electrnicas, etc6, todo con preteCto de pre!encin y !i#ilancia para la se#uridad o in!esti#acin para la criminalizacin, constituyen un conjunto de atribuciones Aue pueden ejercerse de modo tan arbitrario como desre#ulado, y Aue proporcionan un poder muc>simo mayor y enormemente m$s si#nificati!o Aue el de la reducida criminalizacin secundaria6 Sin duda Aue este poder confi#urador positi!o es el !erdadero poder poltico del sistema penal668
9>ora bien, el proceso de seleccin criminalizante lle!ado a cabo por las a#encias policiales est$ determinado por el #rado de !ulnerabilidad social de las personas concretas sobre las Aue recae dic>o proceso, todo ello en base a un determinado estereotipo de delincuente Aue constituye, por cierto, una construccin social Aue resulta de ciertas condiciones personales deri!adas de la pertenencia a un determinado estrato o clase social y de las particularidades etarias, raciales, @tnicas, de #@nero, est@ticas, profesionales, de escolaridad, de residencia, ocupacionales, de nacionalidad, polticas y culturales6 .n concreto, la seleccin criminalizante policial recae predominantemente sobre los sectores bajos, subalternos y desprote#idos de la sociedad Aue cuadran con el estereotipo del delincuente socialmente predominante y Aue lle!an a cabo actos ilcitos pat@ticos , es decir, ilcitos #roseros, rBsticos o burdos, de alta !isibilidad pBblica y de f$cil identificacin y deteccin 6 Eomo contracara de ello, en #eneral, se eCcluye de esta seleccin criminalizante aAuellos actos delicti!os menos !isibles, m$s elaborados, complejos, sofisticados y3o cometidos por sectores sociales no !ulnerables, tales como los delitos de cuello blanco, los delitos de alta rentabilidad econmica propios de la criminalidad or#anizada m$s sofisticada o los delitos complejos !inculados a acciones polticas ile#ales o al terrorismo)S6
.n definiti!a, las a#encias Nde criminalizacin secundariaO acaban seleccionando a Auienes transitan por los espacios pBblicos con di!isa de delincuentes, ofreci@ndose a la criminalizacin Dmediante sus obras toscasD como ina#otable material de esta NbO6 .l estereotipo criminal se compone de caracteres Aue corresponden a personas en posicin social des!entajosa Dy por lo tanto con entrenamiento primiti!oD cuyos e!entuales delitos, por lo #eneral, solo pueden ser obras toscas, lo Aue no >ace m$s Aue reforzar los prejuicios racistas y clasistas, en la medida en Aue la comunicacin NsocialO oculta el resto de los ilcitos Aue son cometidos por otras personas en
&$ &%
Ibd6, pp6 '(7'%6 Ibd6, p6 ) y ss6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 67

forma menos #rosera o muy sofisticada, y muestra las obras toscas como los Bnicos delitos6 .sto lle!a a la conclusin pBblica de Aue la delincuencia es solo la de los sectores subalternos de la sociedad666
9s, el poder discrecional de las instituciones policiales es amplio y si#nificati!o y, en #eneral, est$ determinado por esta impronta selecti!a cuyos factores constituti!os no deri!an solamente de la instrumentalizacin institucional Aue sobre ellas lle!an a cabo con relati!o @Cito los #obiernos, los medios de comunicacin y los sectores sociales medios y dominantes, sino tambi@n del conjunto de pr$cticas y marcos de referencias simblicos Aue se reproducen >istricamente en el interior de dic>as instituciones y Aue tienen como itinerario estructurante esa selecti!idad6 o obstante, ello se constituye en un marco si#nado por los par$metros normati!os e institucionales Aue se conforman y >abilitan a tra!@s del proceso de criminalizacin primaria mediante el cual se establece un pro#rama penal Aue sir!e como marco de referencia fundamental para la actuacin selecti!a de las a#encias de criminalizacin secundaria, en particular para la polica6 1as normas penales constituyen el instrumento normati!o >abilitante y le#itimante de la actuacin pre!enti!a, conjurati!a e in!esti#ati!a de la a#encia policial o, si se Auiere, confi#uran los medios instrumentales a tra!@s de los cuales la polica lle!a a cabo sus labores6 +ara ello, a contramarc>a de las interpretaciones >abituales Aue, en el marco de una concepcin normati!ista, les otor#an el monopolio de la interpretacin de las normas penales a las autoridades judiciales competentes, la polica desarrolla el proceso de criminalizacin secundaria mediante la calificacin y aplicacin efecti!a de los tipos penales a personas concretas ante >ec>os concretos6 Ealifica porAue constata de al#una manera la comisin de cierto >ec>o al Aue define, interpreta y juz#a !alorati!amente como abarcable por, o coincidente con, al#una fi#ura penal tpica establecida en la norma penal de fondo6 H aplica porAue, casi siempre, atribuye o imputa a determinada persona concreta la comisin de aAuel >ec>o interpretado y calificado como delicti!o6 2odo ello lo emprende si#uiendo los criterios de seleccin criminalizante Aue si#nan su actuacin y Aue, en #eneral, est$n determinados por la !ulnerabilidad social6 9dem$s, la polica lle!a a cabo este proceso criminalizante formulando y difundiendo con relati!a eficacia una determinada narrati!a criminol#ica en cuyo conteCto le otor#a si#nificacin al fenmeno delicti!o a tra!@s de su interpretacin y a tra!@s de la !alidacin de ciertas modalidades de inter!encin pre!enti!a y conjurati!a sobre @l Aue son policiales de manera eCclusi!a y eCcluyente6 Fe todos modos, m$s all$ del si#nificado simblico de la accin policial, la polica inter!iene decisi!amente y con consecuencias efecti!as en el control del delito y en el proceso de criminalizacin de conductas6 Fe >ec>o, es la polica la Aue, en #eneral, inicia el proceso institucional de persecucin penal Aue motorizan, a partir de ello, los diferentes operadores judiciales6 .n este sentido, la pr$ctica institucional concreta permite apreciar Aue la institucin policial es la puerta de entrada del sistema penal a tra!@s de la cual se criminalizan de modo concreto los >ec>os y actos considerados DpolicialmenteD !iolatorios de las normas penales y se introduce a los criminales6 .l +oder Ludicial parece, m$s bien, una instancia justificatoria o refractaria de la actuacin policial, pero siempre en un lu#ar deri!ado y secundario frente a dic>a actuacin6
&&
Ibd6, pp6 )7'&6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 68

Marcelo /abi%n (ain es Foctor en Eiencias Sociales por la 4ni!ersidad .stadual de Eampinas (4 IE9,+* y profesor de la 4ni!ersidad acional de Juilmes (4 J4I*, 9r#entina6
"uenos 9ires, mayo de (&&) ue!a Sociedad Fefensa '''', 'f9 "uenos 9ires, 9r#entina
_nusohnuso6or#`
es un proyecto de
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1246308259.la Reforma Policial en America Latina

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La reforma policial en Amrica Latina Una mirada crtica desde el progresismo*

+or ,arcelo -abi$n Sain

3 4ni!ersidad de /uadalajara, /uadalajara, (&&5, pp6

La reforma policial& una cuestin intrincada

Mitos y pre'uicios acerca de la polica

La polica en Amrica Latina

-oliciali acin de la seguridad p#blica

-olicas tradicionales y autogobierno policial

0olapso institucional de la polica tradicional

La militari acin de la seguridad p#blica en Amrica Latina

El progresismo y la reforma policial

El progresismo reformista en la seguridad p#blica

Los gobiernos de centroi quierda y la reforma ausente

La reforma policial en Amrica Latina

La reforma policial es m%s que un cambio normati!o

12uin conduce la reforma policial3

/ortalecimiento del gobierno poltico de la seguridad p#blica

E'es estratgicos de la reforma policial en Amrica Latina

Institucionalizacin del delito como eje estructurante de la polica

Fiferenciacin funcional de la polica

Fescentralizacin espacial de la polica

,odernizacin infraestructural de la polica

4bst%culos y restricciones a la reforma policial

(eguridad y reforma policial

0ondiciones polticas de la reforma policial

El control del delito

Ibd6, p6 8?6 Ibd6, p6 8Q6 $5 Ibd6, pp6 8S7 8)6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 60

Ibd6, pp6 '%?7'%56 .6 R6 Vaffaroni0 ob6 cit6, pp6 57Q6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 66

Ibd6, pp6 '(7'%6 Ibd6, p6 ) y ss6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 67

Ibd6, pp6 )7'&6 _____________________________________________________________________________________________________________________ 68

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