MANUAL PARA LA ELABORACIN DE POLTICAS PBLICAS

Carlos Ruiz Snchez

Este manual de polticas pblicas debe ser ledo, consultado, analizado por todos aquellos que quieran incursionar de manera prctica y terica en el campo de las polticas pblicas. Tengo la firme conviccin que documentos como este texto, de carcter propositivo pueden incrementar por una parte, la excelencia acadmica al combinar aspectos tericos y prcticos, por la otra, para reafirmar o modificar los conocimientos que el poltico tenga acerca de las polticas pblicas. Pablo E. Enrquez Maldonado. Introduccin El presente Manual para la Elaboracin de Polticas Pblicas' es el resultado de las investigaciones realizadas en el Seminario sobre Polticas Pblicas que imparte el Dr. Ornar Guerrero en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. En l se describen los procedimientos para elaborar polticas pblicas, omitiendo, hasta donde es posible, las discusiones conceptuales sobre los trminos, modelos y doctrinas de estos instrumentos, con el fin de darle un carcter prctico que gue al interesado directamente hacia la elaboracin de dichas polticas. En el texto se destacan las definiciones principales de algunos trminos para facilitar la utilizacin del documento, adems de que contiene un glosario de trminos anexo. Cuenta tambin con una bibliografa mnima sobre el tema. Las polticas pblicas Definiciones "Las polticas pblicas son una forma de comportamiento gubernamental de antiguos pergaminos", seala Omar Guerrero, y las considera como una resurreccin de las ciencias de la polica.1

Con respecto a las definiciones de poltica pblica, hay tal variedad de ellas que se hace patente la dificultad de definirla. Aqu se darn algunas de las ms importantes, pero para su discusin el usuario se deber dirigir a los textos sealados en la bibliografa. Dye dice que simplemente es: Aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer Y cita tambin la de Eulau y Prewitt que dice: Mac Rae y Wilde definen una poltica como: "Un curso de accin seleccionado que afecta significativamente a un gran nmero de personas".

y una poltica pblica es: Una poltica elaborada por el gobierno3 Gonzlez Ortiz selecciona varias definiciones de poltica pblica:

"Una poltica pblica se define como una decisin permanente caracterizada por una conducta consistente y la repetitividad por parte tanto de aquellos que la elaboran como de aquellos que se atienen a ella"2 "Las normas y programas gubernamentales esto es, las decisiones que surgen como resultado del sistema poltico"

"Las leyes, ordenanzas locales, decisiones de la Corte, ordenanzas ejecutivas, decisiones de administradores y hasta los acuerdos no escritos" "Es la ciencia social aplicada en varios sentidos; primero, en la identificacin de la necesidad hacia la cual la poltica pblica es dirigida [sic], segundo, en la investigacin y en los resultados de las ciencias gubernamentales y tercero, en la evaluacin de los programas pblicos" 4 Guerrero cita algunas definiciones ms: "La nueva nocin de poltica pblica trasciende su con- notacin vulgar de curso de accin, para ser definida como una parte de un proceso general, junto con la clarificacin de las metas, la definicin de la situacin del caso y la determinacin de los medios ptimos para efectuar la accin decidida. (...) un diseo para modelar el futuro bajo el influjo de fuerzas externas, bajo tendencias que fluyen del pasado hacia el presente," (Easton Rothwell)5 Para el desarrollo de este manual se ha adoptado la definicin que propone Frohock en 19796, por ser la ms amplia y completa, y por adaptarse mejor a la realidad nacional mexicana, Dice as: Una poltica pblica es: 1. Una prctica social y no un evento singular o ais1ado, 2. ocasionado por la necesidad de: 2.1 conciliar demandas conflictivas o, 2.2 establecer incentivos de accin colectiva entre aquellos que comparten metas, pero encuentra irraciona1 cooperar con otros Desarrollo FORMULACIN PRELIMINAR DE PROPOSICIONES POLTICAS Los pasos para lograr la formulacin preliminar de las proposiciones polticas son los siguientes: l. Identificacin y definicin de los problemas; 2. Percepcin de una problemtica actual o futura, tanto por parte del poltico como por el tcnico, resultante de:

demandas polticas, demandas sociales,

necesidades identificables, juicios de valor sobre cierta realidad, compromisos polticos asumidos;

3. Seleccin de soluciones; 4. Establecimiento de algunos objetivos o metas preliminares y 5. Preseleccin de medios inmediatos. Identificacin y definicin de problemas. La identificacin de el o los problemas que genera una poltica pblica es el procedimiento clave para poder iniciar un proceso de elaboracin de la misma. Es necesario tambin definir el o los problemas. Se define un problema al establecer claramente: 1. cmo altera la situacin y 2. cundo se detecta; La delimitacin del problema se hace conociendo: 1. a quines afecta; 2. en dnde se presenta; 3. cunto miden las alteraciones que provoca. Antes de identificar, de definir y delimitar los problemas, conviene tener un concepto claro de qu es un problema. Un problema es:

una proposicin dirigida a averiguar el modo de obtener un resultado, conociendo ciertos datos (Larousse)7 un conjunto de hechos o circunstancias que dificultan la consecucin de un fin {OMS-OPS)8 necesidades humanas que, adems de estar identificadas, han generado una demanda para solucionarlas. Los actos humanos tienen consecuencias sobre otros, y algunos de ellos se perciben para crear necesidades, a tal grado que requieren la solicitud de alivio. (Jones)9

Los problemas no existen como unidades aisladas. Siempre se presentan como un conjunto, en el que, si acaso, sobresale uno como ms aparente o como ms accesible a las soluciones. Por otra parte, se deben considerar las interpretaciones de los diferentes puntos de vista en la identificacin de los problemas, que muchas veces son "primeras aproximaciones". En relacin con los problemas, se deben considerar los siguientes aspectos para establecer la "primera aproximacin": 1. Los fenmenos sociales son interpretados de diferentes maneras por diferentes personas y en diferentes pocas, 2. Muchos problemas pueden resultar del mismo fenmeno. 3. No todos los problemas pblicos son considerados por el gobierno. 4. Muchos problemas privados son considerados por el gobierno, con lo que se transforman en problemas pblicos. 5. La mayor parte de los problemas no son resueltos por el gobierno, aunque muchos hayan sido considerados por l. 6. Los hacedores de polticas no estn enfrentados con un problema dado. 7. La mayora de la gente no mantiene su inters por los problemas de otros. 8. Los problemas pblicos pueden carecer de apoyo pblico entre los mismos afectados.10 Una vez percibida la problemtica, se proceder a identificar y definir los problemas susceptibles de modificacin por medio de la poltica pblica, a travs de los siguientes pasos: 1. Considerar los diferentes puntos de vista de los actores en la elaboracin de la poltica pblica. 2. Comparar estos puntos de vista con el respaldo ideolgico-poltico del gobierno, y seleccionar los ms coincidentes. 3. Identificar si la poltica pblica abarcara el o los problemas en lo general o en lo particular, o tendra una mezcla de ambos. 4. Conocer las condiciones en que surgi el problema, si concierne a determinado grupo social o poltico, y cules son sus expectativas y valores. 5. Analizar las estadsticas concernientes al problema. 6. Sustentar, con argumentos vlidos y con lenguaje convincente, la poltica pblica propuesta. 7. Preparar las posibles alternativas para una poltica publica.11 8. Prever otros problemas que de manera coyuntural pudieran presentarse. Descripcin del mbito de accin de la poltica pblica.

Cules son las condiciones del mbito de accin de la poltica pblica? En este elemento quedan comprendidos los aspectos de: 1. 2. 3. 4. E1 estado en que se encuentra el mbito de la poltica pblica Los factores condicionantes y determinantes de dicho mbito La estructura y funcionamiento del sistema de servicios en ese mbito Las re1aciones entre los productos del sistema de servicios y la poblacin

Para el estudio de este e1emento, las fuentes se encontrarn principalmente en los informes estadsticos y en los programas institucionales relacionados con el mbito en el que se desarrollar la poltica pblica; por ejemplo, educacin, salud, transporte, vivienda, etc. En cuanto al estado en que se encuentra el mbito de la poltica pblica, se debern considerar los ndices o indicadores nacionales, estatales o locales, segn el caso, sobre el asunto que se va a tratar. As, para educacin se tomarn en cuenta el a1fabetismo, la matrcula, los ciclos terminados, etc.; para salud, morbilidad y mortalidad, cobertura de las acciones (como inmunizaciones, saneamiento, vigilancia epidemiolgica), etc.; para transporte, kilmetros de carreteras, de vas frreas, toneladas de productos transportadas, etc.; y as para cada mbito. Habr que estudiar tambin los factores que han condicionado o determinado dichas cifras, como pudieran ser los factores econmicos, sociales y polticos. En cuanto a la estructura y funcionamiento de1 sistema de servicios, se considerarn el volumen y la calidad de los servicios otorgados y de los recursos involucrados, 1a productividad, los grupos poblacionales servidos, etc. Las relaciones entre los productos del sistema y la poblacin se estudian conociendo la repercusin de esos servicios, la aceptacin por la poblacin, la demanda real y la satisfecha, las expectativas de los demandantes, etc. Es muy importante analizar las relaciones entre los dos elementos anteriores, ya que hay una franca relacin que los afecta recprocamente. Aqu se presenta una vinculacin entre lo tcnico y lo poltico. El conocimiento de la situacin que posee el nivel poltico se confronta y se modifica frente a la informacin diagnstica que le provee el nivel tcnico, el que a su vez adecua su diagnstico a la intencin y necesidad del nivel poltico, en un proceso interactivo de muy variable duracin.12 Otro aspecto que no hay que descuidar es el referente a las proyecciones de la informacin, ya que la poltica pblica estar actuando en el futuro, y la informacin pertenece al pasado;

por el1o hay que estimar tendencias y previsiones de lo que probablemente sucedera en caso de que se formulara o no la poltica pblica. Hasta este momento, la configuracin futura deseada para la situacin no es una exposicin de problemas ni de soluciones; ofrece una concepcin de situaciones que --de acuerdo con la ideologa que la alimenta --se considera deseable y orienta la accin hacia el logro de esa situacin, distinta de la actual. 13 Seleccin de soluciones. Una solucin es:

Desarrollar un plan, un mtodo, una prescripcin, para satisfacer alguna necesidad o actuar sobre un problema (Jones)14 Una combinacin de ideas ya existentes (Subirats/Davis)15

Una vez definidos los problemas, el paso siguiente es seleccionar las diferentes soluciones que pueden tener. Lgicamente puede haber una solucin para cada problema, varias soluciones para un solo problema, una solucin para varios problemas y problemas que no tengan solucin o que no requieran ninguna accin inmediata. Dentro de esta gama, lo que interesa aqu es considerar aquellos problemas que tienen varias soluciones, pues son los tributarios de la elaboracin de una poltica pblica. Cabe mencionar, de paso, que hay que desconfiar de los problemas que aparentemente tienen una sola solucin. Un anlisis ms concienzudo muchas veces descubre que hay otras soluciones y que la primera no siempre era la mejor. Para decidir sobre la mejor solucin (o soluciones), hay que considerar los siguientes elementos: 1. 2. 3. 4. El respaldo ideolgico-poltico Valoracin de los criterios polticos Valoracin de los criterios tcnicos Valoracin de los criterios administrativos

En cuanto al respaldo ideolgico-poltico, poco queda por agregar a lo ya dicho; los valores ideolgicos determinarn qu tipo de soluciones se podrn tomar, sin contradecir al sistema.

Los criterios polticos tienen que ver con el impacto o repercusin social de la poltica pblica, Habr que considerar los siguientes aspectos: 16

Agregacin. Cunta gente piensa que el problema es importante? Organizacin. Qu tan organizada est esa gente? Representacin. Qu acceso tiene a los niveles decisorios? Aceptacin. La solucin no choca con creencias, costumbres, tradiciones o valores de otro tipo de la gente? Sustentacin. La solucin favorece o deteriora la imagen del gobierno? Conflicto. La solucin generara algn conflicto poltico o social? Costo social. La solucin implicara sacrificio social de algn grupo de gente? Legitimacin. .Quines apoyaran la solucin y cmo se puede mantener ese apoyo?

Dentro de los criterios tcnicos hay que tornar en cuenta los recursos tecnolgicos con los que se cuenta para la aplicacin de la poltica pblica. Entre los criterios administrativos se deben considerar la eficiencia y eficacia de las diferentes alternativas de solucin, es decir con cuntos recursos y en qu tiempo se aplicara cada una. Objetivos .11 metas preliminares, Con base en lo planteado en los captulos anteriores, procede ahora, a partir de la situacin actual, establecer una serie de objetivos cuyo cumplimiento permita llegar a la modificacin deseada. Para ello es preciso considerar los plazos y los medios para alcanzarlos. Un objetivo es: la expresin de un fin en forma tcnica, en lo posible cuantificado en trminos de volumen, distribucin y tiempo, y especificados en relacin con el espacio al que se refieren (OPS- MS) 17 Una meta es:

la expresin detallada de las etapas de cumplimiento de un objetivo, cuantificadas en actividades, tiempo y mbito de aplicacin. (OPS-OMS) 18

Una vez identificados y preseleccionados 1os problemas y las soluciones, habr que determinar, de manera preliminar, los estados o situaciones que se aproximen a lo que se desea alcanzar con la poltica pblica. Para ello se debern establecer los objetivos que ms se aproximen a la consecucin de los cambios o a la nueva situacin a que aspira la poltica pblica. Estos objetivos debern ser tambin lo ms concretos posible, y mantenerse dentro de los lmites marcados por el respaldo ideolgico-poltico del gobierno, respondiendo as a la realidad de la situacin actual definida en los pasos anteriores. En cuanto a las metas, entendidas como la expresin cuantificable de los objetivos en plazos determinados, debern mantener congruencia con aqullos, dentro de su carcter preliminar. Preseleccin de medios inmediatos. Considerando los objetivos y las metas preliminarmente establecidos, procede ahora determinar los recursos humanos, fsicos, financieros y tecnolgicos que se requeriran para la aplicacin de la poltica pblica en su primera etapa. Conviene considerar lo siguiente:

Formulacin: Quin desarrollar la solucin y cmo? Instrumentacin: Quin la administrar y cuntos recursos requerir su aplicacin? Presupuestacin: Cunto dinero se necesita?

Posteriormente se determinarn los recursos definitivos, cuando la poltica pblica est lista para su aplicacin.19 Establecimiento de prioridades. Una vez concluidas las etapas anteriores, se proceder a jerarquizar los problemas y sus soluciones, pues lgicamente no se podrn solucionar todos al mismo tiempo ni se contar en la realidad con recursos suficientes. Adems, no todos tendrn la misma carga poltica, social o de recursos, y algunos tendrn una solucin dependiente de alguna condicin anterior en tiempo y espacio. Es muy importante considerar aqu un factor poltico que es la:

Calendarizacin: Qu situacin tiene el problema en la agenda del gobierno?

Se considerarn dos criterios esenciales para establecer las prioridades:

la primaca o importancia que se le asigne a un problema o a sus soluciones y el orden temporal o secuencia funcional de los problemas y de sus soluciones.

Para determinar las prioridades conviene utilizar los siguientes criterios:

Magnitud: qu tan grande es el problema en cuanto a poblacin afectada, rea geogrfica, recursos involucrados, etc. Trascendencia: qu importancia tiene el problema, real o subjetivamente, entre la poblacin afectada, o entre los grupos involucrados, o por la apreciacin de los tcnicos. Vulnerabilidad: qu posibilidades existen, en cuanto a tecnologa, mtodos o modelos comprobados, para solucionar el problema. Factibilidad: qu recursos reales se pueden utilizar para solucionar el problema. Viabilidad: qu congruencia tienen el problema y sus soluciones con el respaldo ideolgico-poltico del gobierno. Permisibilidad: qu condiciones y factores externos favorecen o entorpecen la posibilidad de. una poltica pblica.

La calificacin de estos criterios se har mediante la valoracin discrecional de cada uno, sealndolos con signos (+). Por ejemplo, de + a + + + +; a continuacin se suman las cruces, lo que dar una calificacin; las prioridades se asignan en el orden decreciente de las calificaciones: la calificacin ms alta ser la primera prioridad. (Figura 1). FIGURA 1 ESTABLECIMIENTO DE PRIORIDADES CRITERIOS Problema s Magnitu Trascendenci Vulnerabilida Fact1bilida solucione d a d d s Problema Solucin + + + + + + + + ++ +++ 1 Problema Solucin + + + +++ + 2 Problema Solucin + + + +++ ++++ ++++ 3 Problema Solucin + + + + + + ++++ + 4 Problema Solucin + ++++ +++ ++ 5

Calificaci n

Priorida d

13

14

11

10

De esta manera se determinarn las prioridades preliminares. Proposiciones polticas. El producto del proceso anteriormente descrito sern las proposiciones polticas de la poltica o polticas que se pretenden aplicar. Estarn enunciadas en funcin de: 1. 2. 3. 4. 5. Una situacin futura en la que el problema se haya reducido o suprimido Un futuro determinado y prximo El objetivo que persigue la poltica pblica Los medios que sern empleados para conseguir los objetivos Las prioridades establecidas.

ANLISIS DE LAS PROPOSICIONES Una vez seleccionadas, las proposiciones de la poltica pblica, se deben analizar con ms detalle, pues sta es la ltima etapa de la elaboracin. Por lo tanto, el producto de este anlisis estar constituido por la o las polticas que se aplicarn para la solucin del o de los problemas detectados. Si bien al establecer1as prioridades se hizo un estudio preliminar de la posibilidad de la poltica pblica en trminos de la viabilidad, de la factibilidad y de la permisibilidad, en esta etapa se profundizar dicho anlisis, con el fin de tener la garanta de funcionamiento de las polticas, hasta donde sea posible. Anlisis de viabilidad. La viabilidad se refiere a la coincidencia de la poltica pblica con los lineamientos polticos del gobierno. En la prctica responde a la pregunta: Qu es lo que quiere el gobierno? RESPALDO IDEOLGICO-POLITICO. La elaboracin de una poltica pblica requiere del conocimiento lo ms preciso posible de los proyectos del gobierno, de los programas, de los recursos y de la orientacin de sus actos relacionados con el campo en el que se pretenda desarrollar la poltica pblica. Para obtener esta informacin se debern investigar las fuentes ms fidedignas que se encuentren, y hacer un anlisis poltico de ellas para identificar la ruta que deber seguir la poltica pblica. Las fuentes de investigacin de este elemento, se encuentran,.en:

la Constitucin Poltica las leyes generales y especficas

Los planes globales de desarrollo los programas sectoriales los informes presidenciales las iniciativas de ley del Ejecutivo las comparecencias en el Congreso de los Secretarios de Estado las declaraciones y mensajes polticos las notas periodsticas y las entrevistas.

El anlisis de estas fuentes resultar en la identificacin de la ideologa estatal, en los trminos del rumbo que lleva o llevar la poltica a partir de la toma de una decisin poltica. Es decir, permitir identificar las tendencias del poder ejecutivo sobre tal o cual asunto tributario de una poltica pblica. Hay que tener en cuenta que a menudo una misma intencin se expresa de dos maneras distintas, y que frecuentemente no es fcil reconocer que ambas se refieren a la misma intencin. As, la forma en que aparece la intencin en un documento explcito no suele coincidir con la forma en que aparece en las acciones del gobierno o en las declaraciones de los polticos. Anlisis de la factibilidad. Este anlisis se enfoca principalmente hacia la posibilidad del cumplimiento de las polticas propuestas con eficacia y eficiencia. Para ello se debe evaluar la disponibilidad de lo siguiente: 1. 2. 3. 4. Tecnologa Recursos Organizacin administrativa Organizacin operativa

Con estos elementos se debe prever la posible competencia por los recursos entre los diversos sectores que van a ejecutar la poltica pblica, con el fin de que, en caso de escasez, no se obstaculice el curso de la poltica pblica. Adems, en cuanto a la tecnologa, recursos y organizacin administrativa y operativa, no se trata de repetir lo que se tena en el establecimiento de prioridades, sino de considerar cuales sern las condiciones de dichos elementos en el lapso de ejecucin de la poltica pblica en el futuro. As se tendr el conjunto de proposiciones factibles para la ejecucin de la poltica pblica, Anlisis de coherencia. El nivel mnimo de coherencia es la compatibilidad es decir, que no existan contradicciones entre las diferentes proposiciones. Pero en niveles ms profundos se estudiarn:

la convergencia la sinergia y

la potenciacin

que una accin ejerce sobre las dems. Lo anterior se deber aplicar tanto entre las propuestas vlidas para una poltica pblica como entre las diferentes polticas intersectoriales, lo que significa llevar a cabo un anlisis interno y otro externo de la coherencia. La Convergencia se refiere a la coincidencia de objetivos entre dos o ms polticas seleccionadas. La sinergia es la convergencia que complementa los objetivos de dos o ms polticas. La potenciacin consiste en que la convergencia de dos o ms polticas resulte en la consecucin de un objetivo de mayor magnitud que el previsto. Resumiendo, el anlisis de coherencia consistir en: 1. 2. 3. 4. 5. el examen de cada una de las proposiciones 1a confrontacin de cada una con cada una de las restantes la confrontacin de cada una con e1 conjunto la confrontacin del conjunto con otros conjuntos de otros sectores la confrontacin del conjunto con el respaldo ideolgico- poltico del gobierno.

Cabe sealar que en este momento, aun con la poltica pblica prcticamente terminada, se pueden presentar otras propuestas de polticas "satlites" o "secundarias" a la poltica pblica "nuclear" o "primaria" que le otorguen mayo, factibilidad, viabilidad y coherencia.20 (Incrementalismo). Anlisis de posibilidad. El anlisis de posibilidad permite prever las reacciones que la poltica pblica originar en el medio social, las que pueden ser favorables o desfavorables, activas o pasivas; tambin permite corroborar si las proposiciones estn o no de acuerdo con el respaldo ideolgicopoltico del gobierno. Es, en la prctica, un anlisis de poltica pblica. Un esquema que permite obtener una idea de la posibilidad de una poltica pblica es el siguiente: 1. Identificar los elementos que, en el respaldo ideolgico- poltico o en la poltica del Estado, tengan contenidos significativamente ideolgicos y afecten la estructura de valores y estilo de vida de grupos sociales. 2. Identificar aquellos elementos de las proposiciones que se refieran a valores sociales y que afecten en pro o en contra los intereses de ciertos grupos sociales.

3. Reconocimiento de los grupos sociales en los que puedan repercutir, favorable o desfavorablemente, los elementos antes mencionados, con el correspondiente apoyo o rechazo. 4. Identificacin de los canales de comunicacin y de las formas de acceso al sistema poltico de dichos grupos, as como del grado de control institucional que poseen.21 5. Prever la capacidad de apoyo o rechazo a la poltica pblica, y los medios posibles para expresarlo, de los grupos sociales involucrados. 6. Prever los mrgenes de transaccin (regateo) del poder institucional para conciliar los antagonismos que pudiera despertar la poltica pblica. 7. Disponibilidad de compulsin efectiva para el sometimiento de grupos antagnicos, si resultase necesario. 8. Reconocimiento de los grupos sociales neutrales o pasivos y bsqueda de las formas de obtener su apoyo. (cabildeo). Slo resta establecer las estrategias de aplicacin con base principalmente en el anlisis de posibilidad. Para ello es necesario crear y definir los procedimientos y rutas de acceso con el fin de superar, sortear o contrariar los obstculos detectados, hacer los ajustes indispensables en su caso y someter a la poltica pblica a la aprobacin del nivel decisorio correspondiente. La estrategia es "el arte o traza para dirigir un asunto". (OPS-OMS)22 Una estrategia involucra el tacto, la oportunidad, el compromiso en los aspectos en que es admisible, el convencimiento, la persuasin, la alianza, adems de diversos grados de coercin -accin de contener, refrenar o sujetar- que son patrimonio de la autoridad poltica. (OPS-OMS)23

FORMALIZACIN DE LAS POLIT1CAS Hasta este momento, mediante la secuencia de procedimientos, se ha formulado la poltica pblica, es decir, se ha expresado en trminos claros y precisos el conjunto de decisiones polticas que orientarn una o varias acciones. Pero es indispensable que todas estas decisiones queden formalizadas, lo que significa elaborar un grupo de documentos en los que se expresen, con e1 detalle necesario, todos y cada uno de los pasos que deben seguirse para alcanzar el objetivo. Dentro de estos documentos se considerarn dos tipos de informacin:

la reservada, concerniente a los objetivos y cursos de accin que, por su naturaleza, requieren un trato confidencial y que generalmente estn relacionados con la razn de Estado; se les conoce tambin como polticas implcitas, y la pblica, que es la que se puede dar a conocer a todos los elementos involucrados en la accin. El conjunto de estas informaciones tambin se conoce con el nombre de polticas explcitas.

Este ltimo documento constituye el esquema general de las polticas y contiene los siguientes incisos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Objetivos generales Criterios de aplicacin Funciones de produccin Acciones generales Asignacin preliminar de recursos Organizacin y desarrollo del sistema Articulacin intersectorial Control y evaluacin.

Establecimiento de objetivos generales. Se pretende determinar una aplicacin tcnico-administrativa en los trminos ms generales de la poltica pblica aprobada, lo que constituye el primer eslabn del proceso de traduccin de la poltica pblica hacia la programacin operativa que defina las acciones. Debe establecerse un mbito explcito y suficientemente preciso que oriente la programacin en todos sus aspectos. En este sentido, las polticas deben quedar muchas veces enlazadas a los programas ya existentes (Mtodo Incremental), manteniendo la unidad y coherencia con toda la programacin. En esta etapa, los objetivos operativos se integran a los que de manera preliminar se propusieron al elaborar la poltica pblica, con el fin de garantizar su operatividad. Los objetivos generales deben ser expresados siempre de manera tcnica, cuantificados en trminos de volumen, distribucin y tiempo, y especificados en relacin con su mbito de aplicacin. Su expresin debe tener en lo posible la precisin tcnica, pero considerando sustancialmente las proposiciones polticas de la poltica pblica. Criterios para la aplicacin de la poltica pblica. Este captulo se refiere a las categoras de aplicacin programtica de la poltica pblica; es decir, en qu mbito se llevarn a cabo, cul es su contenido funcional y en quin recae la responsabilidad de su desarrollo.

As, la poltica pblica podr dirigirse a:

servicios a las personas servicios al medio inversiones recursos humanos organizacin y desarrollo de la infraestructura.

Funciones de produccin. Es indispensable considerar como funciones globales de produccin: "el volumen de las actividades requeridas para el cumplimiento del objetivo o accin a que se refiere y por la cantidad y calidad de los factores productivos e insumos necesarios. La determinacin de funciones de produccin conlleva la eleccin de la tecnologa correspondiente y es el instrumento esencial para el anlisis de factibilidad tcnicoadministrativa de las proposiciones polticas"24 La aplicacin de las polticas se refiere al volumen de re- cursos y a cmo stos estn organizados para poder llevar a cabo los objetivos es decir, cules son las relaciones de trabajo (asalariado. voluntario); la calidad del recurso humano (profesional, tcnico. auxiliar); si se requiere algn material o equipo, cules son las condiciones de ste (propio, arrendado, expropiado); y qu tipo de tecnologa est disponible (transportacin, comunicaciones, cmputo). Acciones generales. Estas acciones se refieren a las decisiones polticas sobre los aspectos generales de organizacin y funcionamiento. Define las actividades y responsabilidades que le corresponden a cada quien. Asignacin preliminar de recursos. Se refiere principalmente a dos aspectos trascendentes: 1. el financiamiento y 2. la provisin de recursos reales. En esta fase deben considerarse los aspectos de la consecucin de recursos financieros, en cuanto a los clientes del financiamiento, volumen requerido, calendarizacin de la asignacin, distribucin y control del gasto. Adems, se definirn con detalle los recursos humanos y materiales necesarios.

Organizacin y desarrollo del sistema En esta parte se especifican los objetivos y medidas para la adecuacin del sistema de polticas a los objetivos de la produccin y la distribucin de los servicios en cuestin. Hay que destacar que, con frecuencia, los objetivos de organizacin y funcionamiento del sistema adquieren independencia en relacin con los objetivos determinados, y son planteados polticamente como objetivos en s mismos. De cualquier forma, en el esquema general de las polticas se analizan y programan la organizacin y el desarrollo del sistema, vinculndolos como medios para el logro de los fines de la poltica pblica dentro de las restricciones que puedan contener las decisiones polticas al respecto. Algunos de los aspectos ms trascendentes en este componente del esquema general son el diseo y el plan de implantacin y operacin, a travs de1 cual se cumplirn realmente las finalidades sustantivas de la poltica pblica. Esta parte del esquema general se vincula tambin con el anlisis de factibilidad por medio de la relacin de la capacidad operativa que se pretende dar a1 sistema a travs de la organizacin y desarrollo propuestos. En consecuencia, esta etapa est condicionada por factores diversos, algunos de los cuales rebasan 1as fronteras de un determinado sector, y encuentran su fundamento en los siguientes aspectos: 1. Las polticas deben estar bien formuladas. 2. Como resultado de un acto integral de gobierno, se necesita la concurrencia de un marco jurdico y de una adecuada capacidad administrativa, lo cual implica contar con personal capacitado, cierta experiencia institucional en la instrumentacin de polticas y un sistema gil y expedito de procedimientos tanto tcnicos como administrativos. 3. Las acciones de la poltica pblica se deben complementar con la participacin ciudadana, lo que asegura en buena medida el xito de las polticas, puesto que quienes conocen mejor sus problemas y las formas o maneras de solucionarlos son los individuos o las comunidades; en una palabra, los afectados directamente. 4. Es fundamental el financiamiento de las polticas, aspecto que conjuga un amplio espectro de factores que hay que tomar en cuenta:

Ideolgicos: Qu tanto debe intervenir el Estado en el financiamiento de una poltica pblica? Sociales: Quines deben de ser los beneficiarios de este financiamiento? Econmicos: Cmo debe obtenerse el financiamiento? Polticos: Bajo qu criterios y en qu condiciones se debe proporcionar el financiamiento?

Articulacin intersectorial. Las relaciones funcionales de una determinada poltica pblica con otras polticas (demandas de recursos humanos, financiamiento, insumos, equipo, etc.) y otro tipo de condicionamientos exgenos de la poltica pblica en cuestin, exigen que el esquema general del plan est articulado con los planes y con la operacin esperada de aquellos sectores que deben suministrar los factores productivos e insumos necesarios para el funcionamiento de la poltica pblica. La articulacin es una actividad que se origina en la necesidad de coherencia de las polticas; se le considera en los anlisis de viabilidad y factibilidad, se le establece en el esquema general del plan y se le concreta durante la ejecucin de las acciones. Tal como se trata en el esquema general, la articulacin intersectorial expresa los resultados tcnicos operacionales del anlisis de coherencia externa de las proposiciones polticas y algunos aspectos del anlisis de factibilidad. Est referida a los diversos componentes del plan: a los objetivos, a la organizacin y funcionamiento de la poltica pblica, a las funciones de produccin, a los programas, a los recursos necesarios, etc. En otro orden de ideas, las acciones de gobierno requieren de un aparato administrativo para estructurarse de manera coherente; cumplir con este cometido precisa que la administracin pblica aplique principios bsicos de organizacin. El nivel de macroorganizacin de la administracin pblica toma como punto de referencia la multiplicidad de reas o mbitos de actividad estatal, tantas como el Estado haya creado para desarrollar y ejercer su poder. Este nivel superior de organizacin de la administracin pblica toma como parmetro formal el nmero y funciones sustantivas de las dependencias adscritas al poder ejecutivo (Secretarias de Estado) con la finalidad de crear "sectores administrativos", en el reconocimiento de que: "(..,) el sector es un concepto analtico, representa el sumario de la accin pblica y privada en cada uno de los compartimentos estancos en que arbitrariamente puede dividirse la accin estatal"25 Estas ideas son valiosas, pues permiten puntualizar en varios aspectos: el sector administrativo es el centro integrador de los esfuerzos pblicos en un rea de actividad; el concepto de gobierno sectorial implica que la poltica pblica sea formulada de manera fundamental por el responsable del sector (secretario de Estado) mediante la conjugacin de decisiones a fin de coordinar y armonizar los esfuerzos de la dependencia con los de las instituciones sectorizadas; el gobierno del sector se realiza mediante las polticas respectivas, las cuales son materializadas por el aparato de administracin del Estado. Si las

polticas no pueden ser procesadas en todos sus rdenes y etapas como consecuencia de impedimentos, ineficiencias o desequilibrios dentro de ste, no importa que exista voluntad de realizar un buen gobierno sectorial.

Control y evaluacin de la orientacin y conduccin de las polticas y sus resultados. El componente final del esquema general est constituido por el diseo de un sistema de informacin capaz de proveer conocimientos de inters poltico e informar acerca de la realizacin de las acciones propuestas, de los resultados obtenidos y de los beneficios logrados. Debe permitir una apreciacin oportuna del funcionamiento del sistema y de los productos entregados a la poblacin, con el fin de revisar o confirmar la orientacin de la poltica pblica y la conduccin que se ha establecido. Es precisamente sta una de las etapas ms difciles e importantes, pues constituye la fuente de retroinformacin de la etapa de formulacin; es al mismo tiempo una de las ms difciles, porque la delimitacin de los criterios y parmetros no es, por la naturaleza de la problemtica, la ms precisa. Otro factor importante que la obstaculiza es la escasez de informacin suficiente y confiable; frecuentemente se encuentran datos estadsticos incompletos o alterados, datos extemporneos o informes que no corresponden a la realidad. "Los datos en que se basan los indicadores deben ser vlidos, objetivos y sensibles (. . .) sern vlidos si reflejan los cambios que se quieren medir; objetivos si los resultados que arrojan son independientes de las personas y circunstancias en que se utilicen, y sensibles si registran los cambios de la situacin de que se trata."26 La etapa de evaluacin puede partir de cualquiera de los siguientes niveles: Evaluacin en el nivel estructural. Se basa en que las polticas sectoriales son asignadas a una institucin o conjunto de instituciones diferenciadas a las que se les atribuye responsabilidad y competencia en la materia; parte de la consideracin de varias cuestiones:

que los problemas correspondan al rea o sector que les fue asignado para su solucin; para poder enfrentar los problemas hay necesidad de realizar enfoques multisectoriales; y puede darse la necesidad de tener que reorganizar total o parcialmente el aparato pblico.

Es decir, se contemplan aspectos que van desde la dispersin sectorial hasta los que cuestionan la organizacin de la administracin pblica, por lo que la evaluacin estructural tiene un valor en los mediano y largo plazos. Evaluacin en el proceso de instrumentacin. Se evalan las polticas con base en los apoyos y resistencias de los diversos intereses polticos que se movilizan para adaptarla a sus necesidades. Evaluacin de los objetivos. Considera que las polticas estn avaladas por el programa sectorial correspondiente y para ello precisa de lo siguiente:

Estudiar si la poblacin objetivo cambi en algn aspecto relevante para la poltica pblica. Analizar si el cambio se debi a acciones contenidas en la poltica pblica. Si ello aconteci, debe investigarse si fue por las razones o teoras postuladas o por otras causas que se hacen evidentes al medir el impacto de la poltica pblica. Precisar otros impactos no previstos que se presenten en la poblacin beneficiada o en otras poblaciones directamente afectadas.

Para evaluar una poltica pblica se pueden considerar, entre otros, los siguientes aspectos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Especificacin de objetivos Obtencin de la informacin necesaria Verificacin de la pertinencia Precisin de la suficiencia Valoracin de la eficiencia y eficacia Ponderacin de los efectos Obtencin de conclusiones Formulacin de propuestas de accin futura.

ESPECIFICACIN DE OBJETIVOS. Debe responder a la pregunta: Qu debe evaluarse? Para ello deben establecerse de antemano los niveles en que se va a practicar la evaluacin y su finalidad, as como las limitaciones de la misma.

OBTENCIN DE LA INFORMACIN NECESARlA La informacin se debe plasmar en criterios e indicadores, es decir, en las variables que facilitan la determinacin de las modificaciones intervenidas.

VERIFICACION DE LA PERTINENCIA

Se examinan a posteriori la justificacin de la poltica pblica, los programas, las actividades, las instituciones participantes, etc.; en esta fase la cuestin fundamental es comprobar la correspondencia entre las polticas formuladas y las polticas nacionales en materia social y econmica.

PRECISIN DE LA SUFICIENCIA Plantea si los problemas se han definido con claridad. Considera, entre otros aspectos, la frecuencia y magnitud con que se presenta un problema, su distribucin regional o geogrfica, qu soluciones anteriores se han dado y con qu resultados, etc.

VALORACIN DE EFICIENCIA Y EFICACIA. Se valora en trminos de los resultados obtenidos en relacin con los esfuerzos desplegados, los recursos utilizados y el grado de resolucin de la problemtica dada.

PONDERACIN DE LOS EFECTOS. El impacto social de la poltica pblica, el anlisis de la situacin presente con base en los indicadores definidos, para precisar si ha mejorado la situacin como consecuencia de las acciones emprendidas.

OBTENCIN DE CONCLUSIONES y FORMULACIN DE PROPUESTA, DE ACC1N FUTURA. Es la base para la reformulacin de las polticas y para reorientar los objetivos y las metas, controlar peridicamente su cumplimiento y determinar nuevos cursos de accin.

FORMALIZACIN JURDICA DE LAS POLTICAS Las polticas, por su naturaleza, se elaboran dentro del Poder Ejecutivo, puesto que son un instrumento de la administracin pblica; sin embargo, con frecuencia se requiere que la poltica pblica sea sancionada por el Poder Legislativo para asegurar su posibilidad. Las polticas pueden tomar la forma de los instrumentos legislativos. Pueden expresarse como modificaciones constitucionales, leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y bandos. En estos casos deben presentarse como documentos formales a las Cmaras para que tengan el carcter de obligatoriedad. Es obvio que no todas las polticas tendrn estas caractersticas, pero el anlisis de viabilidad proporcionar los criterios para decidir si se requiere o no la formalizacin jurdica.

En el caso de que la respuesta a lo anterior sea positiva, conviene analizar si toda la poltica pblica se debe incluir en el instrumento legislativo, o slo una parte, ya que la formalizacin, a modo de una ley, por ejemplo, le dara a la poltica pblica una rigidez en estructura y permanencia muchas veces inconveniente, pues la modificacin continua de las polticas es la caracterstica fundamental del incrementalismo, que es el mtodo ms frecuente y conveniente para operar una poltica pblica. Aun as, muchas veces se requerir que el apoy terico provenga de una ley o de algn otro instrumento jurdico que permita obtener recursos fsicos y financieros, jurisdiccin, o apoyo autoritario, por citar algunos ejemplos. Lo anterior quedar definido en las estrategias, de acuerdo con la jerarqua de la poltica pblica y su mbito de aplicacin. Con el seguimiento de los procesos anteriormente descritos en este manual, el administrador pblico estar en condiciones de elaborar polticas pblicas en los diferentes campos de aplicacin en los que este instrumento es de algn valor. Inevitablemente la experiencia, la habilidad y el sentido comn del hacedor de polticas aportar la parte principal en la elaboracin de una poltica pblica. Sin embargo, siempre es conveniente tener un documento de consulta, tanto para el funcionario experimentado como para el bisoo en aras de una mejor administracin.