09 Parlamento Na Atualidade

PARLAMENTO NA ATUALIDADE: TENDNCIAS DE MUDANA E INOVAES1 Incio, Magna Anastasia, Fatima Santos, Fabiano
Magna Incio Doutora em Cincia Poltica; professora do Departamento de Cincia Poltica e diretora do Centro de Estudos Legislativos da UFMG. magna.inacio@gmail.com Ftima Anastasia Doutora em Cincia Poltica, com ps-doutorado pela New York University; professora e pesquisadora da UFMG e da PUC Minas. Fabiano Santos Doutor em Cincia Poltica; pesquisador do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Uerj); presidente da Associao Brasileira de Cincia Poltica. fsantos@iesp.uerj.br
PARLAMENTO NA ATUALIDADE:
TENDNCIAS DE MUDANA E INOVAES1

1 Este artigo reproduz, de forma resumida, parte do relatrio Mapeamento de tendncias mudanas e inovaes no Poder Legislativo no Brasil e no mundo (2009), elaborado pelos autores deste artigo, com a colaborao de Marcus Ablio Pereira e Manoel Leonardo dos Santos. No relatrio podem ser encontradas as evidncias que sustentam a anlise dos processos aqui examinados como tendncias e suas respectivas fontes.
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O Poder Legislativo ocupa posio central em qualquer sistema decisrio democrtico, mas as condies de atuao e o desempenho dessa instituio variam enormemente, o que acarreta diferenas importantes para o ambiente institucional intra e extralegislativo de cada arranjo democrtico e, tambm, iniciativas deliberadas de mudana e aperfeioamento do trabalho parlamentar em seus aspectos organizacionais e processuais. So iniciativas que apontam para uma postura proativa do Legislativo, em busca de novas condies para o exerccio da representao poltica democrtica. Esses processos, em alguns aspectos, descrevem linhas convergentes de inovao e alterao da organizao legislativa que podem ser adequadamente caracterizadas como tendncias sustentveis de mudana. O objetivo deste artigo apresentar os principais resultados do estudo Mapeamento de tendncias mudanas e inovaes no Poder Legislativo no Brasil e no mundo, elaborado para subsidiar o planejamento estratgico da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Tais tendncias foram mapeadas em relao a quatro temas: (a) Agenda, Processo e Produo Legislativa; (b) Controle e Fiscalizao do Poder Executivo; (c) Interlocuo com a Sociedade; e (d) Transparncia no Exerccio da Atividade Legislativa. O mapeamento dessas tendncias baseou-se na identicao de experincias concretas no Brasil e no mundo de adoo de novos procedimentos, prticas e tecnologias pelo Poder Legislativo. Cabe salientar, no entanto, que o mapeamento das tendncias foi conduzido com base na relevncia das mudanas e inovaes para o desenvolvimento institucional do Legislativo. O artigo est organizado da seguinte forma: na primeira seo, discute-se a acepo de desenvolvimento institucional que orientou o estudo; na segunda, informa-se a metodologia de mapeamento adotada. A seo seguinte apresenta sucintamente as principais tendncias de inovao e mudana nos legislativos, organizadas tematicamente e, por ltimo, as consideraes nais. Uma preocupao central orientou o mapeamento das tendncias de mudanas do Legislativo: a de identicar aquelas que contribuem para uma trajetria de desenvolvimento institucional. Ou seja, um conjunto de atividades voltadas para o fortalecimento das capacidades do Poder Legislativo, especialmente aquelas referidas
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Desenvolvimento institucional do Legislativo
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s suas funes representativa, legislativa e de controle (UNDP , 2003). Procurou-se, em particular, mapear as inovaes e mudanas que contribuem para o funcionamento do Legislativo com base
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em ASSEMBLEIA uma 2020 viso integrada de suas funes legislar, representar e controlar e para o fortalecimento de sua posio institucional no sistema poltico. O desenvolvimento institucional pode ocorrer a partir de fatores
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ASSEMBLEIA endgenos prpria Casa, por meio de aprendizado ou de inovao 2020 institucional, ou pode resultar de fatores exgenos, via difuso ou
induo de processos e tecnologias que redundem em mudana institucional2. Nesse sentido, vale assinalar a importncia da distino conceitual entre mudana institucional e inovao institucional. Para efeito da anlise aqui empreendida, mudana institucional refere-se adoo, por parte de uma determinada casa legislativa, de instrumentos e procedimentos j praticados por outras instituies, como, por exemplo, a transio de um modelo de organizao legislativa para outro. J inovao institucional carrega a conotao de inveno de novos procedimentos e instrumentos, antes inexistentes (ANASTASIA, 2009: 3). Em boa medida, a literatura especializada salienta a autonomia institucional, maior complexidade e prossionalizao das estruturas organizacionais e a racionalizao da dinmica processual das arenas decisrias como dimenses crticas da institucionalizao dos legislativos3. As mudanas e inovaes associadas a essas dimenses podem variar, no entanto, relativamente ao grau em que ampliam o carter democrtico dessas instituies (HIBBINGS, 2002). Nesse sentido, o mapeamento no se limitou a identicar processos conducentes maior institucionalizao dos legislativos, mas tambm mapeou aqueles voltados para a ampliao de sua natureza democrtica. Como salientado pela Unio Interparlamen-
2 Weingast & Marshall, 1988; Loewenberg et al, 2002; Shepsle & Weingast, 1995; Shepsle & Weingast, 1987; Shepsle & Aldrich, 2000; Polsby, 1968, 2004; Rogers, & Walters, 2006; Binder, 1997; Power & Rae, 2003. 3 Na viso de Polsby (1968), a institucionalizao dos legislativos evidenciada pela diferenciao funcional dessa organizao vis--vis os outros Poderes e instituies polticas, por uma estrutura interna mais complexa, marcada pela presena de rgos especializados e pela tomada de decises internas a partir de procedimentos e regras universalistas e rotinizadas.
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tria Interparliamentary Union (IPU) h cinco princpios que informam a noo de instituies parlamentares democrticas: 1) Representatividade; 2) Transparncia; 3) Acessibilidade; 4) Responsabilidade (Accountability); e 5) Efetividade em todos os nveis: nacional, internacional e local4 (IPU, 2005: 9). Do ponto de vista do Legislativo, o atendimento desses princpios supe, cada vez mais, atuar em um ambiente complexo de tomada de decises polticas. A crescente importncia das fases no legislativas de formao da agenda governamental e de produo das polticas pblicas (HUBER & SHIPAN, 2002; HUBER & MCCARTHY, 2006) interpe novos desaos representao poltica pelos parlamentares. Tais desaos incluem o deslocamento das decises para novas arenas e instituies polticas e a participao cada vez mais expressiva de outros atores institucionais, como o Executivo e Judicirio, na denio de seus resultados. So desaos, portanto, que no se restringem s condies horizontais de inuncia e controle polticos, mas se estendem tambm relao entre os legisladores e os cidados. Nesse sentido, o mapeamento de tendncias privilegiou as mudanas com impacto nas condies de interao do Legislativo e de seus membros com os cidados e demais Poderes. O mapeamento de tendncias adotou como metodologia a identicao e a seleo de experincias com potencial de induo de capacidades institucionais do Legislativo, relevantes para o exerccio de suas funes precpuas, a saber, a de representao, a legislativa e a de controle dos Poderes constitudos em contextos democrticos. Seis capacidades institucionais foram consideradas relevantes para garantir o desenvolvimento institucional sustentvel de organizaes
4 Esses atributos remetem para o conjunto de caractersticas centrais para um parlamento democrtico (IPU, 2005:9): (a) representativo: social e politicamente representativo da diversidade das pessoas, com oportunidades e protees iguais para todos os seus membros; (b) transparente: ser aberto sociedade, por meio da mdia, e transparente na conduta de suas atividades; (c) acessvel: envolvimento dos pblicos, incluindo associaes e movimentos da sociedade civil no trabalho parlamentar; (d) responsvel: serem os membros do parlamento responsveis, perante o eleitorado, pelo seu desempenho no mandato e pela integridade de conduta e (e) organizao efetiva das atividades de acordo com os valores democrticos e com as funes legislativas e de controle poltico do Parlamento (http://www.ipu. org/splz-e/sp-conf05/democracy-rpt.pdf).
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Metodologia do mapeamento
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legislativas em contextos democrticos: (i) de proviso e compartilhamento de informao; (ii) de denio de agendas prioritrias;
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(iii) de coordenao de aes; (iv) de reforo mtuo dos processos ASSEMBLEIA de trabalho; 2020(v) de interlocuo ampliada com a sociedade; e (vi) de rastreabilidade das atividades legislativas e parlamentares. Trs fontes de informao foram utilizadas no mapeamento de tendncias, a saber: (a) documentos e instrumentos de na-
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ASSEMBLEIA tureza normativa (acordos, instrues, relatrios) produzidos por 2020
organismos polticos e/ou agncias governamentais; (b) produo acadmica sobre o tema, especialmente resultante de anlises empricas e comparadas de inovaes e mudanas em curso nos legislativos no Brasil e no mundo; e (c) bancos de dados pblicos sobre a organizao interna dos legislativos e os processos e resultados da atividade legislativa e parlamentar. (a) Agenda, processo e produo legal As mudanas voltadas para a produo de leis mais aderentes s necessidades dos cidados e mais efetivas do ponto de vista de seus resultados ocupam, hoje, um papel central na agenda institucional do Poder Legislativo em diversas partes do mundo. Essa agenda tem priorizado o foco em todo o ciclo do policy-making, que inclui desde a formao da agenda at o acompanhamento e a avaliao ex post das decises legislativas e de seus impactos normativos e materiais. O aprimoramento do processo legislativo tem sido um dos principais alvos de inovao dos parlamentos contemporneos. As iniciativas buscam a melhoria da qualidade e da efetividade das leis, por meio da reviso do planejamento legislativo e dos processos de trabalho em seus aspectos materiais, formais e procedimentais. , tambm, crescente a abordagem das condies de produo legal no contexto mais geral de planejamento das aes de governo. A primeira tendncia identicada foi a introduo de modalidades de avaliao de impacto de novas leis e da anlise da ecincia, eccia e efetividade da legislao vigente. Nessa direo, observou-se o incremento da capacidade de priorizao de iniciativas legislativas e de articulao entre as decises pr e ps-implementao das polticas pblicas.
Tendncias de mudana e inovao do Legislativo
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Estratgias de planejamento legislativo focadas nos resultados da produo legal tm sido adotadas, com considervel impacto no processo legislativo e nas interaes entre o Parlamento e os demais atores polticos e institucionais. Nessa direo, a Legstica ganhou centralidade nas agendas de mudanas no ambiente legislativo, com a redenio de novos princpios e parmetros para a avaliao da utilidade, da eccia e da efetividade dos atos normativos. Nessa linha, argumenta-se que a qualidade da legislao afetada positivamente quando so considerados os seguintes princpios: a) da necessidade efetiva de novas decises legislativas e atos normativos; (b) da proporcionalidade entre vantagens e custos associados adoo de determinadas decises legislativas; (c) da subsidiariedade, ou do incentivo para que as decises sejam tomadas no nvel mais prximo do cidado; (d) da transparncia, mediante o uso sistemtico de consulta pblica nos processos decisrios; (e) da responsabilidade, relativa identicao dos agentes implicados; (f) da inteligibilidade (coerncia e acessibilidade); e (g) da simplicidade da legislao (codicao e consolidao das leis)5. Esses princpios apontam para uma racionalidade pragmticogerencial com foco nos resultados dos atos normativos e nos aspectos materiais do processo de elaborao das leis. De acordo com essa perspectiva, o planejamento legislativo deve incorporar um conjunto de atividades e estruturas organizacionais de suporte s decises legislativas, orientado para: (a) denio do problema; (b) xao de objetivos; (c) escolha de instrumentos normativos e regulatrios alternativos; (d) avaliao prospectiva de impacto; (e) acompanhamento da regulamentao e vigncia da legislao; e (f) avaliao retrospectiva de impacto. Duas linhas principais de inovaes orientadas para maior efetividade das leis podem ser destacadas: a primeira diz respeito a processos de reviso da legislao existente, por meio de estratgias seletivas de simplicao
5 Princpios destacados pelo Relatrio do Grupo de Mandelberg, constitudo pela Comisso Europeia (CE) para estudar e recomendar aes para a melhoria da atividade regulatria no mbito da Unio Europeia (UE). Os resultados do trabalho desse grupo, conhecido como o Relatrio de Mandelberg, foram divulgados no final de 2001 e informaram um conjunto de iniciativas deflagradas pela Comisso Europeia com o objetivo de melhorar o ambiente regulatrio e legal da UE. Implementados a partir de 2002, os programas Legislar Melhor e Regular Melhor orientam, at o presente, a definio de estratgias e acordos entre os pases membros da UE.
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e consolidao dos atos normativos6. O procedimento consiste na anlise de todo o quadro normativo que regula determinada poltica, com o objetivo de identicar sobreposies, inconsistncias, normas
ASSEMBLEIA ASSEMBLEIA obsoletas e possibilidades de reduo do acervo regulatrio ou de 2020 adoo de novas modalidades, como a autorregulao.
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Diversos pases da Unio Europeia (UE) implementaram programas prprios de simplicao da legislao, baseados na estraASSEMBLEIA ASSEMBLEIA tgia de reviso setorial de leis e regulamentos7. A efetividade da 2020
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legislao tem sido tambm perseguida por esquemas de reviso programada das leis, por meio de dispositivos de avaliao da obsolescncia ou ineccia dos atos normativos8. A segunda linha de inovaes voltadas para aumentar a efetividade das leis abrange um conjunto diversicado de iniciativas que buscam melhorar as condies informacionais e de deliberao parlamentar de novas leis ou de suas revises. Dentre essas, destaca-se a avaliao de impacto das leis. A anlise prospectiva e retrospectiva dos impactos das leis um dos principais eixos de experimentao que organiza o que vem sendo chamado de produo legal baseada em evidncias. Metodologias de anlise de impacto so consideradas instrumentais para a
6 Em relao primeira linha de inovaes, uma das principais iniciativas a difuso de uma agenda de melhoria do ambiente legislativo e regulatrio, patrocinada pela Unio Europeia desde 2002. O programa Legislar Melhor, coordenado pela Comisso Europeia, instruiu acordos entre os pases membros para a adoo de procedimentos de simplificao e consolidao da legislao e de reduo de custos administrativos, e o relatrio de Mandelberg (2000) props diretrizes para iniciativas de simplificao de legislao. Mais informaes em: Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies, de 25 de outubro de 2005, intitulada Aplicar o Programa Comunitrio de Lisboa Estratgia de simplificao do quadro regulador [COM(2005) 535 final No publicada no Jornal Oficial]. http://eur-lex. europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg =pt&type_doc=COMfinal&an_doc=2005&nu_doc=535. 7 Um dos pilares desses programas a adoo de metodologias de mensurao dos custos administrativos com prestao de informaes exigidas pela legislao. No mbito da UE, vrios pases utilizam o modelo de custopadro (standard cost model SCM) tanto para a quantificao dos custos administrativos e definio de metas de reduo desses encargos quanto para a estimao da relao entre custo-benefcio de novas leis. 8 Essas medidas consistem na incluso, no corpo da prpria lei, de clusulas de reviso programada do ato normativo, como a clusula de reexame e a clusula de caducidade (Sunset Clause). Esta ltima prev a suspenso, no todo ou em parte, de leis no regulamentadas no prazo previsto.
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denio de prioridades de deciso legislativa, tanto na fase de formao da agenda quanto no acompanhamento e na scalizao da execuo de polticas pblicas. As experincias analisadas revelam que tais avaliaes so utilizadas em diferentes fases do processo legislativo anlises prospectivas e retrospectivas e variam quanto ao modelo de deciso a que do suporte. Elas so utilizadas para a denio de critrios de deciso acerca das alternativas de polticas de seleo de indicadores para o acompanhamento e a avaliao dos resultados, para instruir a scalizao e o controle poltico dos rgos responsveis pela regulamentao e execuo das polticas. As Avaliaes Prospectivas de Impacto (APIs), que buscam dimensionar os impactos potenciais (normativos e materiais) das alternativas de poltica, so, hoje, adotadas de forma sistemtica em diferentes pases. Vericou-se, no entanto, que o foco da anlise varia consideravelmente. O modelo de avaliao integrada, que considera os impactos potenciais das leis em relao a diferentes dimenses, adotado pela UE, Finlndia e Holanda. Nos demais pases, as regras que dispem ou exigem as APIs para a deciso sobre novas leis ou regulamentaes tendem a se concentrar em dimenses ou setores especcos de polticas. De forma geral, os pases que adotam a Avaliao Prospectiva de Impacto exigem estudos para decises sobre legislao primria. A quanticao da relao custo-benefcio da nova lei normalmente adotada para decises especcas, selecionadas em funo da magnitude do impacto econmico da poltica em tela (UE, EUA, Mxico, Coreia, Canad). Cabe destacar que essa avaliao ainda realizada predominantemente por iniciativa do Poder Executivo9, nvel central de governo, e de suas agncias, estando, portanto, sujeita discricionariedade do mandatrio. A existncia de legislao especca dispondo sobre a realizao de APIs foi localizada apenas na Repblica Tcheca, no Mxico e na Coreia. A Avaliao Retrospectiva de Impacto (ARI) , no entanto, a modalidade mais frequente de anlise dos efeitos da legislao.
9 Nos Estados Unidos da Amrica, o Office Management and Budget (OMB), rgo da Presidncia, a principal instncia do programa centralizado de Anlise de Impacto Regulatrio. As AIRs so elaboradas pelas agncias, incluindo anlises de custo-benefcio de novas regulaes, e revisadas pelo OMB. esse rgo que envia a avaliao das AIRs para o Congresso quando novas regulaes federais so emanadas.
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Esse resultado decorre do fato de que parte dos legislativos particularmente em sistemas parlamentaristas concentra o trabalho parlamentar em atividades de oversight e de scalizao
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das ASSEMBLEIA polticas 2020 pblicas. Estudos recentes chamam a ateno para o papel dos legislativos na melhoria da qualidade das leis, mediante o uso das avaliaes de impacto ao longo de todo o ciclo da poltica pblica. importante
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ASSEMBLEIA salientar que o desao no se limita incorporao das avaliaes 2020
de impacto ao planejamento legislativo. Esse desao envolve tambm o problema de disseminao e compartilhamento das informaes produzidas. Para isso, fundamental que a atividade de avaliao legislativa esteja, institucionalmente, ancorada em normas indutoras da transparncia e da participao dos pblicos interessados. (b) Controle e scalizao do Poder Executivo As capacidades institucionais de exerccio das funes legislativas e de controle poltico ganharam importncia em face do fortalecimento da posio do Executivo na formulao e na execuo de polticas pblicas, observado tanto em sistemas parlamentaristas como em presidencialistas. A complexidade da ao governamental nas sociedades contemporneas tem ampliado os graus de incerteza poltica quanto aos resultados das aes de governo e incentivado o desenvolvimento de estruturas especializadas de apoio produo de polticas pblicas. Duas linhas principais de resposta a essas novas condies de operao dos governos podem ser destacadas: (1) delegao de poderes legislativos ao Executivo e (2) adoo de estratgias de fortalecimento das capacidades institucionais do Legislativo, relativamente formulao e ao acompanhamento da execuo das polticas pblicas. A delegao ao Executivo de poderes legislativos ou regulamentares uma dinmica que organiza a relao entre os Poderes em diversas democracias. O controle da agenda legislativa pelo Executivo, mediante uso de suas prerrogativas de iniciar legislao e de inuenciar a tramitao das matrias de seu interesse, um dos resultados mais destacados. Uma face menos visvel a importncia cada vez mais expressiva das fases extralegislativas de deciso sobre as polticas pblicas, resultante da adoo de legislaes pouco detalhadas ou que transferem a especicao dos dispositivos legais para as iniciativas de regulamentao do
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Executivo (HUBER & SHIPAN, 2002; HUBER & MCCARTY, 2006). Embora o grau de delegao varie entre os sistemas polticos, a abordagem das mudanas e inovaes nesse campo importante, uma vez que essa dinmica organiza, em boa medida, a relao Legislativo-Executivo no Brasil (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1998; SANTOS, 2003; AMORIM & TAFNER, 2002). O fortalecimento da posio institucional do Executivo na produo legal tem se sustentado mediante mudanas e inovaes em sua estrutura organizacional, com ampliao das suas capacidades institucionais e informacionais de produo de polticas pblicas: (a) melhoria da capacidade de coordenao central das aes de governo, de forma a mitigar a discricionariedade das burocracias pblicas e, nos casos de governos multipartidrios, dos partidos responsveis pelas pastas ou pelos rgos governamentais; (b) promoo do alinhamento das polticas setoriais ou temticas agenda de governo do chefe do Executivo; e (c) institucionalizao, no mbito do Executivo, de estruturas especializadas e centralizadas de formulao de polticas pblicas com base em informaes prprias e de mecanismos de consultas a grupos de interesses e organizaes da sociedade civil. Esse processo no linear ou geral, variando, entre outros fatores, de acordo com as reas de polticas pblicas, a distribuio de poderes e competncias entre os Poderes constitudos e as condies de apoio legislativo agenda do Executivo (RUDALEVIGE, 2002). Nesse contexto, os legislativos tenderam a reorganizar a sua estrutura interna com o alinhamento do sistema comissional ao portflio ministerial, a realocao de competncias e a criao de rgos de assessoramento e apoio especializado , alm da racionalizao do processo legislativo. Essas mudanas apontam para processos endgenos de construo das capacidades institucionais requeridas para uma postura proativa dos legislativos em face do poder de agenda do Executivo. De forma mais especca, vericou-se uma tendncia entre os legislativos mais institucionalizados de adoo de estratgias de desenvolvimento de capacidades tcnicas em reas estratgicas de atuao governamental, como o planejamento oramentrio. Isso reete uma preocupao crescente dos legislativos com o impacto das assimetrias de informao sobre o seu poder de agenda e de
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controle. Tais assimetrias, no presente, decorrem no somente do fortalecimento dos demais Poderes no processo governamental, mas tambm de mudanas nos paradigmas da gesto pblica.
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marcos institucional e regulatrio das aes governamentais e na ampliao dos pontos de veto s decises polticas. Consoante a isso, foi em relao ao acompanhamento das polASSEMBLEIA
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ticasASSEMBLEIA pblicas 2020 e scalizao das aes do Executivo que o mapeamento de tendncias identicou inovaes interessantes de suporte atividade parlamentar, as quais passaram a direcionar o foco do
oversight legislativo para o desempenho das polticas governamentais

e a responsabilizao do Executivo baseada em resultados. crescente o uso dos resultados de auditoria operacional, produzidos pelos rgos auxiliares dos legislativos, para instruir as aes de controle do Executivo. Esse tipo de auditoria conjuga a anlise de desempenho operacional focada nos aspectos econmicos e de ecincia dos programas e projetos governamentais e a avaliao de polticas focada na efetividade e equidade das aes governamentais. A Organizao Internacional de Instituies de Auditoria (International Organization of Supreme Audit Institutions Intosai) tem papel destacado na difuso dessa perspectiva entre os rgos nacionais de controle. Cabe avaliar se o recurso a esse tipo de informao atrativo por desonerar os parlamentos e seus membros dos custos diretos do oversight legislativo, mediante o monitoramento ostensivo e continuado das aes do Executivo. Alm disso, a vinculao funcional daqueles rgos estrutura do Legislativo pode tornar essa modalidade mais ecaz do que o recurso atuao de agentes externos como alarmes de incndio (KIEWIET E MCCUBBINS, 1991:31; MCCUBBINS E SCHWARTZ, 1987). Sob essas condies de relacionamento com o Executivo, parte das casas legislativas adotou sistemas prprios de mensurao do desempenho da instituio, como dispositivo de prestao de contas ao pblico externo e como ferramenta informacional de suporte tomada de decises estratgicas por seus membros. Observa-se, em diferentes pases, uma atuao mais proativa dos legislativos no que se refere produo e divulgao de estatsticas acerca do conjunto de atividades legislativas e parlamentares, incluindo a
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representao e participao de minorias polticas e partidrias nessas atividades. Em boa medida, o foco da mensurao do desempenho permanece na produtividade do trabalho legislativo, com destaque para os indicadores de mensurao de taxas de sucesso e dominncia legislativa10. O foco na dimenso processual do trabalho parlamentar tem recebido menor ateno, embora parte importante das condies e dos recursos de inuncia efetiva dos legisladores na produo legal mediante a competio, a modicao ou mesmo a obstruo da agenda do Executivo concentre-se nesse nvel. (c) Interlocuo com a sociedade Um dos aspectos importantes a ser contemplado no planejamento estratgico de uma casa legislativa refere-se ao incremento de seu grau de desenvolvimento parlamentar. No que se refere interlocuo com a sociedade, a primeira tendncia observada refere-se institucionalizao de procedimentos e de ferramentas de interao com os cidados nos interstcios eleitorais, com vistas ao incremento dos graus de responsividade (responsiveness) e de responsabilidade (accountability) vertical e horizontal das casas legislativas. Partindo da constatao de que eleies livres, competitivas e peridicas so condies necessrias, mas no sucientes, para o exerccio da cidadania democrtica, vale ressaltar a importncia da instituio de mecanismos e ferramentas de interao face a face entre representantes e representados, com vistas a organizar condies propcias para a vocalizao de preferncias dos cidados nos interstcios eleitorais, bem como o debate e a deliberao pblica. Paralelamente, as interaes entre cidados, legisladores e lderes de coalizes podem beneciar-se, tambm, das novas tecnologias de informao e comunicao (TICs) e de sua rpida difuso nas sociedades contemporneas. Tais tecnologias constituem recursos estratgicos que, a depender da forma como forem utilizados (e por quem), podem contribuir para diminuir o grau de
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10 A taxa de dominncia a razo entre o nmero de leis aprovadas por iniciativa de um dos Poderes e o nmero total de leis aprovadas em determinado perodo de tempo. Por sua vez, a taxa de sucesso a proporo de leis aprovadas por iniciativa de um Poder, relativamente ao total de leis iniciadas por esse mesmo Poder em determinado perodo de tempo.
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assimetria informacional entre os atores polticos, funcionando como canais que oferecem informaes para os cidados e, ao mesmo tempo, subsidiando os trabalhos legislativos.
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interlocuo, cooperao e troca de experincias entre casas legislativas, nos mbitos estadual, nacional e internacional, contribuindo para a insero de novos temas e novos contedos na agenda
ASSEMBLEIA ASSEMBLEIA legislativa e para a difuso de novos procedimentos e ferramentas 2020 entre parlamentos de diferentes pases e regies. Cabe ressaltar,
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aqui, o crescente protagonismo de instituies interparlamentares, como o IPU, e supranacionais, como o Parlamento Europeu. Essa tendncia abarca, ainda, a induo das chamadas boas prticas por parte de organismos multilaterais como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). Em uma clara diversicao de suas atividades, tais organismos, anteriormente voltados mais para os temas do desenvolvimento econmico e social no mbito das arenas executivas dos pases em que atuam, vm ampliando suas aes na esfera da poltica parlamentar e da educao para a cidadania (PNUD, 2009).
Institucionalizao de procedimentos de interao com os cidados nos interstcios eleitorais

Percebe-se, por meio do exame da empiria relacionada organizao das casas legislativas e ao seu funcionamento, um movimento crescente na direo da criao e da institucionalizao de procedimentos de interlocuo entre os cidados, os legisladores e os lderes de coalizo, e de sua operao continuada nos interstcios eleitorais. Sabe-se da importncia das interaes face a face no mbito do processo decisrio (SARTORI, 1994), j que , por meio delas, que preferncias so no apenas agregadas, mas tambm formadas e transformadas, via debate e deliberao pblicos. Tais razes sinalizam a relevncia de se procurar identicar, nas casas legislativas pesquisadas, a existncia e a operao efetiva de novos mecanismos de interao face a face com os cidados, ademais dos procedimentos h muito institucionalizados, como as audincias pblicas de comisses. O guia de boas prticas publicado pela Unio Interparlamentria apresenta alguns procedimentos que permitem o envolvi-
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mento dos cidados no processo e na produo legislativa (IPU, 2005: 51-55), adotados em diferentes pases. No entanto, tais procedimentos, em geral, se restringem: 1) submisso, Casa Legislativa, de propostas de legislao, por cidados ou grupos de cidados, as quais so acolhidas pelas comisses temticas pertinentes ou 2) participao em audincias pblicas dessas comisses, por iniciativa prpria ou em resposta ao convite feito por seus membros. Outra prtica bastante disseminada em vrios parlamentos, e bastante tradicional, a de os cidados encaminharem peties para seus representantes. Algumas casas legislativas tm, inclusive, comisses destinadas a receber e dar o devido encaminhamento s referidas peties, como ocorre nos parlamentos do Reino Unido e da Austrlia. Mais inovadoras so as iniciativas tomadas por alguns parlamentos para tornarem pblicas todas as propostas submetidas s comisses legislativas por cidados ou grupos organizados, assegurando que todas elas cheguem aos seus destinatrios por meio dos canais institucionalizados, com vistas a garantir a operao dos princpios de transparncia e de acessibilidade e evitar que interesses organizados, e poderosos, possam beneciar-se do uso desses instrumentos, em detrimento de segmentos que dispem de menores recursos econmicos e sociais. Outro investimento institucional recentemente feito por parlamentos relaciona-se construo e disponibilizao de instrumentos voltados para a ampliao das capacidades democrticas dos cidados e dos futuros cidados, envolvendo a produo de materiais e cursos dedicados discusso de temas relacionados representao poltica, s funes dos legisladores e das casas legislativas e aos recursos que existem para que os cidados participem do processo e da produo legislativa, como os parlamentos jovens e as visitas guiadas. A informao , sem dvida, um dos mais estratgicos recursos polticos nas sociedades contemporneas. No obstante, o problema da assimetria informacional entre cidados, representantes eleitos e lderes de coalizo continua produzindo dcits de representatividade e responsabilidade democrticas. A interao das casas legislativas com os cidados pode ser mediada pelos
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veculos tradicionais imprensa escrita, falada e televisionada e pelas novas Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs). O problema da concentrao dos meios de comunicao nas
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convencional do que da eletrnica. Desse problema decorrem o controle da agenda por parte de determinadas oligarquias polticas e/ou econmicas, os vieses de seleo dos fatos que vm a pblico
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Com vistas a minorar os efeitos perversos gerados por tais prticas, percebe-se um crescente compromisso dos parlamentos democrticos com a observao do princpio de transparncia, consubstanciado em iniciativas que facilitam a cobertura, pelos jornalistas, das atividades legislativas. Verica-se a crescente abertura dos trabalhos das comisses para a mdia. Alm disso, as casas legislativas tm, atualmente, setores bem-estruturados e prossionais da rea de comunicao social, que fornecem suporte para as atividades da mdia convencional e produzem e disseminam informaes, a exemplo das TVs legislativas. O uso das novas Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) pelas casas legislativas, por sua vez, facilita a conexo dos cidados uns com os outros e com seus representantes, podendo contribuir para vrios propsitos: a eficincia administrativa; a produo e circulao de informao no ambiente interno; a disponibilizao de maior volume de informaes aos cidados; a vocalizao das preferncias, demandas, opinies e reclamaes dos cidados on-line e, consequentemente, a ampliao e a diversificao da matriz informacional dos legisladores. Alm disso, pode gerar efeitos, tambm, sobre o grau de transparncia da Casa Legislativa e o controle dos governantes pelos governados. A mobilizao das TICs tem dado origem ao que se convencionou chamar de participao eletrnica e de governo eletrnico (TRECHSEL ET ALL, 2003). possvel distinguir entre trs modalidades de usos dessas tecnologias: a) a informao eletrnica (e-information), que possibilita disponibilizar ao conjunto dos cidados informaes de interesse pblico sobre diversos assuntos; b) a consulta eletrnica (e-consultation), que consiste
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em canais para a manifestao de opinies dos cidados; e c) o processo decisrio eletrnico (e-decision-making), que diz respeito ao uso de tecnologias de informao e comunicao com o propsito de integrar os cidados e a sociedade de modo geral ao processo decisrio. Um levantamento realizado nos stios eletrnicos (web sites) de vrias casas legislativas revelou o uso de diferentes tecnologias de informao e comunicao, com os mais variados objetivos. Vale ressaltar, dentre elas, as tecnologias que so utilizadas como forma de ampliar a interlocuo dos cidados entre si, com os legisladores e os lderes de coalizo, como os portais dos parlamentos, os portais das comisses, as pginas dos legisladores, as peties eletrnicas (e-petitions) e os blogs e plataformas sociais. Merecem especial ateno os grupos de discusso (fruns
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on-line), ferramentas de interatividade multilateral que permitem a

constituio de uma arena de debate virtual, na qual os cidados podem manter-se conectados para expor suas opinies e discutir a respeito dos diversos temas tratados na Casa Legislativa. Ademais, tais fruns permitem sondar a opinio dos cidados sobre uma multiplicidade de questes, estejam elas ou no na agenda legislativa, colocando em contato os cidados e seus representantes e ampliando a matriz informacional para a tomada de decises. As casas legislativas utilizam-se, ainda, de tecnologias de udio e vdeo, para transmitir, em tempo real, as sesses plenrias e de comisses e para disponibilizar vdeos e udios educativos versando sobre a histria do Parlamento, sobre o processo legislativo, boletins de notcias, etc. A mais interessante evidncia identicada no mbito da primeira tendncia aqui reportada refere-se ao uso combinado, pelas casas legislativas, de mecanismos e processos de interao face a face com ferramentas disponibilizadas pelas novas tecnologias de informao e comunicao. O potencial democratizante dessas inovaes institucionais decorre dos resultados de soma positiva que podem ser produzidos a partir da maximizao das virtudes e da minimizao dos limites inerentes a cada tipo de mdia ou veculo. O Parlamento Europeu organizou a gora dos Cidados, com o objetivo de propiciar as condies requeridas para debater com
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os cidados da Europa os temas mais salientes de sua agenda. As interaes ocorrem simultaneamente em ambientes presenciais e virtuais e envolvem participantes com preferncias intensas relatiASSEMBLEIA ASSEMBLEIA vamente s questes abordadas nos eventos. 2020
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Outras evidncias encontradas referem-se ao acoplamento de mecanismos on-line s audincias pblicas (presenciais) de comisses. No Congresso da Argentina, por exemplo, as audinASSEMBLEIA
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cias ASSEMBLEIA pblicas 2020 de comisses so subsidiadas por fruns e debates virtuais (vdeochats), prtica que contribui para a vocalizao das opinies e das preferncias dos cidados e dos grupos direta ou potencialmente afetados pelos projetos de lei que tramitam sob sua jurisdio.
Interlocuo Interinstitucional
O desenvolvimento institucional pode ocorrer: 1) por fatores endgenos prpria organizao, no caso, a Casa Legislativa, via inovao ou aprendizado institucional; 2) por fatores exgenos organizao, via troca de experincias, difuso e induo de procedimentos e prticas exitosos e validados no mbito de instituies congneres ou da comunidade cientca; e 3) por uma combinao de 1 e 2. Importante tendncia que tem contribudo signicativamente para o desenvolvimento institucional dos parlamentos democrticos refere-se ao crescente intercmbio e troca de experincias entre eles, resultando na organizao de um sistema de solidariedade (PIZZORNO, 1966) e criando uma sinergia que opera no sentido do reforo mtuo, do estabelecimento de indicadores e metas compartilhados de desempenho institucional e do desenvolvimento de aes de cooperao entre esses parlamentos. A interlocuo constante entre os parlamentos democrticos contribui, tambm, para a insero em suas agendas de novos temas e questes substantivos, que expressam as novas clivagens e a maior complexidade e pluralidade das sociedades contemporneas. O processamento institucional desses novos temas tem favorecido o aperfeioamento do sistema de comisses das casas legislativas, tornando os parlamentos mais porosos multiplicidade de clivagens e interesses que se expressam na dinmica social e, portanto, mais representativos.
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Alm disso, o crescente protagonismo de organismos internacionais como a Unio Interparlamentria e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, na proviso de assistncia tcnica para os parlamentos, especialmente dos pases em democratizao, tem contribudo signicativamente para a ampliao das capacidades institucionais das casas legislativas que so objeto de sua ateno. (d) Transparncia no exerccio da atividade legislativa Uma tendncia importante de inovao observada nos legislativos contemporneos o incremento na transparncia do Poder Legislativo relativamente aos membros individuais e instituio. Investimentos signicativos em desenvolvimento institucional diante dos desaos de produo de um poder acessvel ao pblico e responsvel perante ele foram observados em diferentes contextos, inclusive em casas legislativas com diferentes patamares de institucionalizao. As inovaes identicadas podem ser diferenciadas quanto ao foco nas condies individuais ou institucionais de exerccio do mandato parlamentar. A transparncia nas decises de voto, com o sigilo de voto restrito a situaes especiais, destaca-se como uma das tendncias identicadas. Nessa linha, os deputados devem contar com proteo quando: a) se trata de decises extremas, como a cassao de outro membro do Parlamento; e b) decises eleitorais internas, como a escolha dos membros da Mesa, ou de cargos externos, de maneira a no permitir futuras retaliaes dos eleitos sobre as escolhas feitas pelos deputados. A publicizao de interesses e de bens outra tendncia importante no incremento dos graus de transparncia no exerccio do mandato parlamentar. Diversos legislativos introduziram procedimentos de publicao de declaraes de interesses ou de bens. Trs grandes tendncias so perceptveis entre os sistemas atualmente vigentes em todo o mundo. A primeira e mais antiga pode ser considerada a tendncia britnica, que prev a Declarao de Interesses em relao a temas e propostas da agenda legislativa. O modelo francs determina a obrigatoriedade da declarao de bens e prev sanes ao parlamentar individual que no prestar essa informao. Por ltimo, o modelo nrdico, que confere carter facultativo declarao de interesses pelos parlamentares.
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A denio de padres e normas mnimas de conduta parlamentar tem sido crescentemente incorporada poltica institucional dos legislativos. A regulao da atividade parlamentar ganha centralidaASSEMBLEIA ASSEMBLEIA de em face da crescente prossionalizao das casas legislativas, 2020 o que implica a institucionalizao de esquemas de remunerao
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e proviso de benefcios e subsdios diversos. A normatizao da perda de mandato , tambm, um dos componentes principais
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Uma outra linha de inovaes e de mudanas em direo a maior transparncia diz respeito aos instrumentos institucionalizados de responsabilizao do Legislativo. Esses instrumentos referem-se principalmente melhoria das condies de acessibilidade s informaes sobre a atividade parlamentar nas diferentes fases e instncias decisrias. crescente a adoo de uma acepo de gesto integrada de processos assentada na articulao e coordenao das decises nos nveis estratgico, gerencial e operacional das atividades de suporte ao trabalho parlamentar. A interface entre, de um lado, a implantao de processos legislativos eletrnicos e a adoo de polticas sistemticas de documentao e pesquisa e, de outro, a criao de plataformas de consulta e disseminao de informaes legislativas a face mais visvel desse processo. O mapeamento das inovaes e mudanas em curso nos legislativos possibilitou a construo de um quadro abrangente, ainda que no exaustivo, das novas condies de funcionamento e desempenho desse Poder nas democracias contemporneas. Longe de sugerir um processo linear de mudana, o estudo buscou identicar linhas de convergncia entre as experincias deliberadas de aperfeioamento institucional, principalmente aquelas voltadas para a ampliao do carter representativo e plural do Poder Legislativo. Para identicao das tendncias, o estudo perseguiu quatro temas que abarcam o conjunto das atividades parlamentares e que apontam para diferentes desaos institucionais. O primeiro tema abordado diz respeito agenda, ao processo e produo legislativos. O mapeamento destacou as seguintes tendncias: a) a produo de informaes sistemticas e regula-
Consideraes finais
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res sobre o desempenho do Legislativo como suporte s decises internas e como modalidade de prestao de contas aos pblicos externos; b) o uso de avaliaes de impacto e consultas pblicas no exerccio das atividades legislativas e scalizatrias; e c) a implementao de aes de produo de um marco legal e regulatrio simplicado, consistente e de qualidade. Com relao ao controle e scalizao do Poder Executivo, destacou-se um conjunto de iniciativas que tem potencializado a ao dos legislativos na produo de polticas pblicas, ainda que adotadas em graus diferentes pelos parlamentos. Entre as iniciativas, o estudo salientou como tendncias: a) a especializao e descentralizao do sistema comissional; b) a prossionalizao do corpo de apoio tcnico; c) o uso da expertise e das informaes de rgos de controle auxiliares ao Poder Legislativo e organizaes da sociedade; e d) a scalizao do Poder Executivo com foco no desempenho da gesto. A interlocuo com a sociedade organizada foi um dos eixos do mapeamento que apontou para inovaes importantes das casas legislativas. As principais tendncias identicadas foram: a) o crescente pluralismo dos mecanismos de interao face a face e de interlocuo mediada com os cidados; e b) o uso das tecnologias de informao e comunicao para a diversicao e articulao das iniciativas de interlocuo com a sociedade. O carter inovador dessas iniciativas reside na construo de polticas institucionais de interlocuo com a sociedade, para alm do uso individualizado desses recursos pelos representantes, que aumentam a rastreabilidade e a visibilidade do processo decisrio no Parlamento. Essas tendncias esto imbricadas s inovaes voltadas para o aumento da transparncia da instituio no exerccio da atividade legislativa. Mas importante destacar que elas sinalizam para processos endgenos de melhoria da capacidade de controle da atividade parlamentar. As principais tendncias mapeadas foram: a) a adoo de mecanismos de transparncia scal individual e institucional; b) o aprofundamento do processo legislativo eletrnico; e c) a implementao de aes voltadas para a maior acessibilidade s informaes legislativas. No excessivo reiterar que essas tendncias no apontam para processos lineares de mudanas em curso nos legislativos.
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Mas fundamental armar que, em boa medida, elas sinalizam para agendas institucionais proativas que buscaram, em maior ou menor grau, lidar com os desaos de inovao do exerccio da
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REFERNCIAS
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PARLAMENTO NA ATUALIDADE: TENDNCIAS DE MUDANA E INOVAES1 Incio, Magna Anastasia, Fatima Santos, Fabiano

TENDNCIAS DE MUDANA E INOVAES1

Desenvolvimento institucional do Legislativo

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ASSEMBLEIA tureza normativa (acordos, instrues, relatrios) produzidos por 2020

Tendncias de mudana e inovao do Legislativo

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ASSEMBLEIA salientar que o desao no se limita incorporao das avaliaes 2020

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oversight legislativo para o desempenho das polticas governamentais

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Institucionalizao de procedimentos de interao com os cidados nos interstcios eleitorais

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