Poltica social contempornea

Publicado en GIRALDO, Csar (Editor) (2013). La poltica social en Amrica Latina entre el asistencialismo y el mercado. Ediciones Desde Abajo, Bogot.
Csar Giraldo Profesor asociado, Universidad Nacional de Colombia

Introduccin
El trabajo que aqu se presenta incluye unas reflexiones sobre la poltica social contempornea. En la primera parte se hace referencia a la definicin de la poltica social indicando que esta surge por el vaco social que se presenta entre la igualdad jurdica, proclamada por el liberalismo, y la desigualdad econmica de las personas. A su vez la poltica social clasifica la sociedad indicando quines deben recibir las prestaciones sociales, bajo qu condicin (pobre, trabajador, ciudadano?), cul debe ser su comportamiento moral, y qu tienen derecho a reivindicar. De all surgen unas clasificaciones de lo social que pasan a ser manejadas por expertos. En la medida en que la sociedad comparta la clasificacin que emana del poder poltico, ste puede ejercer una dominacin pacfica sobre ella. En la segunda parte se pasa al tema de las clasificaciones de la poltica social contempornea. La visin predominante toma la mayor parte de las categoras del pensamiento econmico neoclsico, el cual supone que la sociedad es la sumatoria de un conjunto de individuos egostas, que interactan en el mercado buscando su mximo beneficio. A partir de esta visin surgen categoras que son cruciales en la poltica social. Se mencionaran algunas. La redistribucin tiene costos en la eficiencia, adems que no se puede medir el bienestar que pierden las personas a quienes se les quita bienes o servicios frente al aumento de quienes los reciben para poder sacar conclusiones acerca de si el bienestar total aumenta o disminuye, de manera que lo que se debe hacer es igualar las oportunidades al comienzo. Adems como los recursos son escasos ms que redistribuir o aumentar el gasto pblico, este se debe dirigir hacia los ms pobres. Hay bienes pblicos que tienen externalidades positivas tales como la educacin y la salud. La mejor forma de ayudar a los pobres consiste en dotarlos de capital humano para que puedan disfrutar de los beneficios del crecimiento econmico. Para que la ejecucin de la poltica social sea eficiente deben introducirse las prcticas mercantiles a la administracin pblica. Y dentro de esta lgica de eficiencia se debe medir dicha poltica en trminos de insumos, resultados e impactos. En la tercera parte del trabajo se analizan las categoras sociales que se derivan de las clasificaciones de la poltica social mencionadas en la seccin anterior. La principal de ellas es la categora pobreza en el sentido que la poltica social se concentra en individuos pobres, erradicando del discurso las categoras como clase social o trabajadores, y los programas sociales adquieren un carcter asistencialista dirigido a remunerar el fracaso social. El dispositivo institucional que se deriva del modelo redefine al ciudadano como un clienteconsumidor, promueve el individualismo y reivindica el reconocimiento.

En la cuarta parte se presentan algunos temas que merecen un anlisis especial. Ellos son el impacto negativo que ha tenido la privatizacin de los sistemas de proteccin social sobre la cobertura de los riesgos sociales; la criminalizacin de los sectores populares que llevan a que los instrumentos de control social sean una combinacin de asistencialismo y represin; y, finalmente, el desmonte de los derechos sociales que estn siendo remplazados con la provisin de unos bienes sociales mnimos para las personas que estn en la peor situacin social. Finalmente, en la quinta parte, se presentan elementos para redefinir la poltica social sobre nuevas categoras. Se parte de la afirmacin que el trabajo sigue siendo el eje de lo social, aunque la categora clase trabajadora debe ser redefinida. Los trabajadores estn precarizados, y la mayora de ellos libra una lucha cotidiana por su supervivencia en los barrios populares de las ciudades. Sus reivindicaciones colectivas ahora se hacen desde el territorio, lo que convoca a reflexionar cules son las formas de organizacin y las expresiones de los derechos sociales en este contexto. Este es el fundamento de una nueva poltica social.

Qu es la poltica social
De acuerdo con Donzelot (1984) la cuestin social surgi en el occidente moderno a raz de la contradiccin entre los ideales republicanos de la revolucin liberal y la realidad social. El autor hace referencia a la Segunda Repblica Francesa, inaugurada en 1848, cuando se instaur el sufragio universal, la igualdad y la soberana popular, pero estos principios chocaban con la pobreza de los trabajadores de entonces. No haba correspondencia entre la igualdad proclamada en el orden poltico, y la desigualdad observada en el orden econmico. Lo social surgi ante la necesidad de amortiguar la contradiccin entre el orden poltico y el orden social. Pero lo social entonces no se planteaba desde la categora de los trabajadores (eso aparecer en la segunda mitad del siglo XIX) sino con referencia a los ciudadanos y la libertad del trabajo. Los ciudadanos merecedores de las ayudas del Estado eran los ciudadanos cados en desgracia, los ciudadanos pobres, que ante todo eran iguales ante la ley. La Repblica afrontaba la pobreza como un asunto del poder poltico, y no un asunto en manos de las instituciones religiosas, ya que se estaba reclamando la independencia entre el Estado y la iglesia. Aqu surge la cuestin social como un asunto de poltica pblica. Generalizando la expresin de Donzelot, lvarez (2005) afirma que La invencin de lo social (surge) como forma de resolver la tensin entre la creciente pobreza y la desigualdad social producida por la extensin de las relaciones capitalistas y la igualdad jurdica que promueven las constituciones liberales. Se trata de mantener una cierta cohesin social y de controlar poblaciones que pueden ser peligrosas disciplinndolas bien sea como sujetos de tutela, o sujetos de derechos, prcticas y polticas que intentan controlar/negociar/integrar/insertar a estos grupos, pudiendo existir tres grados: trabajadores o ciudadanos cuyas demandas han sido materializadas en los derechos sociales (Estado de Bienestar), poblaciones por fuera de la sociedad salarial sobre las cuales se

focalizan ayudas que mitigan su condicin econmica, y poblaciones que hay que moralizar y controlar, incluso recurriendo a la represin si es del caso. Polanyi seal que el capitalismo cre un vaco social al hacer que las necesidades humanas dependieran del mercado. La satisfaccin de tales necesidades implicaba comprar en el mercado bienes materiales y sociales, y para ello era necesario vender la fuerza de trabajo, con lo cual el trabajo se convirti en una mercanca (ficticia, por supuesto). Esto destruy las relaciones sociales precedentes, cuando la familia extensa era la encargada de proveer la proteccin social. Se hizo el trnsito hacia la familia nuclear, cuya sobrevivencia dependa en general que el varn (el perceptor de ingresos en la gran mayora de los casos) recibiera el salario. En estas circunstancias el orden domstico (Thret, 2006) pasa a depender de la lgica del mercado en el sentido que lo econmico toma el control de una parte esencial de condiciones de reproduccin sociodemogrficas (p. 136). El orden domstico se tiende autonomizar de lo poltico y del Estado, lo que se expresa, por ejemplo, en que las remuneraciones se desligan de lo que se considera justo. Se hace necesario entonces la construccin de instituciones pblicas que llevan a cabo la poltica social (dentro de las que se incluye la proteccin social) que permita la sumisin del orden dom stico a la lgica mercantil capitalista (p. 138). Cuando se hace referencia al orden domstico en la actualidad se est haciendo referencia a la familia1. Esta categora no puede ser tomada como una caja negra. La familia es la unidad bsica ligada a la reproduccin de la vida y del orden social y cultural. En este ltimo campo la familia ha venido compartiendo ese espacio con la escuela, lo cual involucra al Estado (Bourdieu). Es un asunto complejo, que no va a ser tratado aqu. La familia transita a travs de contextos econmicos, sociales y polticos que la transforman. Durante el fordismo en las economas desarrolladas se dio un nfasis a la separacin entre el orden econmico y el domstico, en el sentido que la actividad econmica se realizaba en la calle, en los espacios pblicos, mientras que la familia era el espacio privado, no econmico, en donde se desarrollaba el rol del afecto, el cuidado, y la transmisin de valores culturales. En los pases latinoamericanos esa separacin pblico privado no fue tan marcada (menos marcado entre mayor proporcin de poblacin rural existiera), sin embargo, con la precarizacin del trabajo que se presenta en la actualidad, la familia ha tenido que entrar a jugar un papel ms marcado en asumir un papel econmico para garantizar la reproduccin de la vida, con lo cual la familia se altera en su estructura. Retomando, la sumisin del orden domstico a la autorregulacin del mercado, siguiendo a Polanyi, hace que este orden sea incapaz de instaurar por si mismo las condiciones de reproduccin de vida de la poblacin, lo que lleva a la necesidad de la aparicin de instituciones no mercantiles que provean los bienes sociales. Adems se necesita la reproduccin poltica del orden econmico, de manera que la poltica social cumple la doble funcin de la reproduccin del rgimen de acumulacin en lo econmico y en lo poltico Thret (2006). Dicha poltica es acometida por el Estado. Se trata de desmercantilizar lo social de acuerdo (Esping-Andersen, 1996 {reprinted}), aunque hay que sealar que hoy da, con el neoliberalismo, lo social se est remercantilizando.

Antes del capitalismo el orden domstico haca referencia a la familia extensa, el vecindario y la comunidad.

La sumisin de lo social al mercado viene con el capitalismo. El mercado se autonomiza, se autorregula, y toma el control de lo social. Por el contrario, en los sistemas anteriores al capitalismo, no exista un orden econmico autnomo. Dicho orden estaba sometido al orden social. Todo estaba sujeto a la concepcin poltico religiosa y el puesto que cada persona tena en el proceso econmico estaba predeterminado por la posicin social de las personas. En otras palabras, la cuna en la cual cada uno naca era la que determinaba su posicin econmica, y era en ese orden social que se daban las protecciones sociales. La familia extensa o el clan, y la comunidad, eran la fuente de la proteccin social. Al ser destruido ese tejido social por el mercado dentro del capitalismo se debe crear una poltica social para llenar el vaco. La poltica social se construye sobre la relacin entre Mercado, Estado y orden domstico (ampliando la explicacin de Thret sobre la proteccin social). El balance de esa relacin cambia, en la actualidad: Mientras que el Estado se ha venido retrayendo en lo social, por otro lado los roles del mercado y la familia estn aumentando. Esto afecta los sistemas de Proteccin Social en dos sentidos. De un lado la privatizacin de los sistemas de seguridad social, y del otro, la extensin de las formas asistenciales como resultado del deterioro de los regmenes contributivos consecuencia del deterioro de la relacin salarial. El deterioro de los sistemas contributivos debe ser compensado con la extensin de la asistencia social. Nos dice lvarez (2005) que uno de los elementos claves para entender los efectos de la poltica social consiste en diferenciar entre los programas asistenciales, dirigidos al suministro de medios de supervivencia, de los programas orientados a regular el empleo. Entre la asistencia y la generacin de empleo la poltica social se debate en una contradiccin. La contradiccin reside en que, de una parte, la poltica social debe dirigirse hacia poblaciones marginales, cuando el conflicto social no exige la existencia de derechos sociales basados en el trabajo y la ciudadana. Adems de los marginales debe atender comportamientos anormales como la drogadiccin y la violencia intrafamiliar. De otra parte, cuando el conflicto social lo exige, la poltica social debe abarcar a los trabajadores y ciudadanos en su conjunto, adems de las poblaciones marginales. De manera que no se trata de una poltica esquemtica que puede ser clasificada a la manera de un manual, sino que se trata de un proceso dinmico que no se puede ver de forma aislada de las condiciones polticas y sociales. Otra forma de ver la contradiccin anterior, consiste en que la poltica social enfrenta la disyuntiva de amortiguar el conflicto capital trabajo, para permitir una mano de obra cooperadora, y contener a los sectores sociales que no logran insertarse en el sistema de produccin y que por tanto no son fuente de obtencin de ganancia significativa, pero que deben tener una atencin social como forma de mitigar su situacin social, y evitar su sublevacin. Es la combinacin entre el Estado que garantiza la organizacin del trabajo y las formas de dominacin a l asociadas, de una parte, y de la otra la regulacin y el control del no trabajo (lvarez, 2005). Es la contradiccin entre la seguridad social y la asistencia focalizada. Esta ltima genera dependencia econmica, y aunque es necesaria para garantizar el orden social, es insostenible en trminos econmicos cuando adquiere la forma predominante. Este mecanismo funciona de forma diferente en los pases donde la relacin salarial es la forma predominante del trabajo, como es el caso de algunos pases europeos, respecto a pases donde dicha relacin no es la forma predominante, que es el caso de Amrica Latina. En el primer caso los sistemas de seguridad social y el reconocimiento de los

derechos sociales se constituyen en los mecanismos para amortiguar la fractura social, en el segundo la poltica social adopta otros mecanismos: clientelismo y asistencia social. En las sociedades donde esa relacin salarial no es la forma predominante de la regulacin del trabajo, como el caso de las pases de Amrica Latina, el papel que juega la poltica social no es el clsico de las prestaciones sociales ligadas al salario, es decir los sistemas de Seguridad Social, sino que se establece una relacin directa entre el orden poltico (el Estado) y el orden domstico a travs del clientelismo poltico. No quiere decir que los sistemas de seguridad social no sean importantes, pero ellos slo llegan a la fraccin de la poblacin que est salarizada (porcin que cambia de pas a pas, considrese la comparacin entre Argentina, Colombia y Honduras). Sin embargo, en la segunda posguerra y hasta los aos sesentas inclusive del siglo pasado, los asalariados, a travs del sindicalismo tuvieron un papel poltico y simblico muy alto, incluso por encima de lo que corresponda desde el punto de vista de peso relativo en la organizacin social, como resultado de la importancia de los movimientos obreros en el mundo, el auge de la Unin Sovitica, los frentes amplios, y el prestigio que en su momento tena la idea de la va socialista, en lo cual la revolucin cubana tena un efecto de demostracin para la regin en su momento.

Imponer clasificaciones
La poltica social es una accin que emana desde el poder poltico hacia la sociedad. Dicho poder clasifica la sociedad (pobres, excluidos, vulnerables, trabajadores, ciudadanos, familias, nios, ciclo vital, etc.) para sealar hacia quienes se dirige la accin de lo social, cul es su posicin en la sociedad, cules son sus necesidades, cules los bienes sociales materiales y simblicos que deben atender dichas necesidades, y cules los valores morales y aspiraciones que deben tener las personas, cul debe ser su comportamiento social. La poltica social define a quien la recibe, que es un sujeto a quien se le quiere modelar su comportamiento, (lvarez, 2005). La clasificacin de lo social, los valores morales invocados, y las representaciones son una tarea que debe acometer el poder dominante para poder ejercer un dominio pacfico, para lo cual necesita imponer la visin del mundo que le interesa porque le es funcional a su dominacin. Se trata de imponer una clasificacin que represente el orden social como natural, nico, y universal. Esto no quiere decir que contrapoderes que se oponen al poder poltico dominante intenten imponer otras clasificaciones, esto hace parte de la lucha por el dominio del poder simblico (lvarez, citando a Bourdieu). La lucha por dicho poder es un requisito previo para cualquier proceso social y poltico que pretenda cambiar el orden de cosas imperante. Las clasificaciones y representaciones evolucionan a travs del tiempo, adems que tienen sus particularidades en cada pas y momento concreto. Tomando la presentacin de lvarez (2005) tenemos, en su orden cronolgico, primero la llamada economa de la salvacin del fin de la edad media que surge con la caridad cristiana en la cual la ayuda permite la salvacin de los poderosos y la sujecin de los pobres y desvalidos (citando a Castel). Posteriormente aparece la beneficencia laica la cual supone el control de las clases superiores sobre las inferiores, a quienes hay que moralizar y controlar, invocando una caridad laica o legal. En el siglo XVIII aparece la filantropa higienista (aqu se cita a Donzelot), que coincide con la aparicin de la sociedad salarial, y la intervencin del gobierno en la vida privada (educacin e higiene), con una moral filantrpica. A fines del siglo XIX y comienzos del XX aparecen las polticas bismarckianas definidas sobre los derechos y garantas a los trabajadores, y despus

de la segunda guerra mundial, las polticas beveredgianas y la constitucin de la ciudadana social, invocndose los derechos sociales. En la actualidad, con las reformas del Consenso de Washington desde finales del siglo XX, la poltica social define al ciudadano como un cliente que accede a travs del mercado a los servicios sociales, y en caso de que no tenga las condiciones econmicas para dicho acceso se lo define como pobre sujeto de programas focalizados. Cada uno es responsable de su seguridad social, lo cual se debe combinar con polticas altruistas de asistencia tutelada para quienes no estn en capacidad de comprar su seguro. Un momento importante en este proceso es el paso de la caridad cristiana al concepto de ciudadana de la revolucin liberal de finales del siglo XVIII. El concepto de ciudadana significa un debilitamiento de la relacin servil del Antiguo Rgimen ( Ancient Regime) lvarez (2005), con lo cual se tiende a una despersonalizacin de los vnculos sociales, y los programas de asistencia se convierten en asuntos de administracin de la autoridad civil. Las clasificaciones, a las que se acaba de hacer referencia, pasan luego a ser asuntos de expertos, quienes son los que pasan a determinar lo social: sacerdotes en la etapa de la caridad; luego psiclogos, trabajadores sociales, mdicos, abogados; recientemente economistas. Se busca de esta forma despolitizar lo social a travs de presentarlo como un asunto cientfico, y los expertos son las voces autorizadas encargadas de sealar que es lo anormal. El Estado a travs de sus expertos tiene el poder de determinar lo que una persona es, lo que tiene derecho a reivindicar, creer y realizar (lvarez, 2005).

Marco Institucional
La poltica social se da en un contexto nacional, aunque su ejecucin puede darse a travs de entidades del orden nacional, local o de carcter privado. En la medida en que significa la provisin de bienes pbicos implica presupuesto pblico: Recaudo de recursos mediante tributacin o cobros a los usuarios, y asignaciones de gasto pblico. Incluso cuando la ejecucin es privada los fondos provienen del Presupuesto Pblico, o de cobros que hacen los privados pero que estn regulados por las normas pblicas. Un ejemplo de esto ltimo son las cotizaciones obligatorias de seguridad social que recaudan los Fondos Privados de Pensiones; en este caso se trata de un impuesto (recurso pblico) cuya administracin se le cedi a un operador privado. La poltica social abarca diferentes marcos institucionales, que incluso se cruzan, como por ejemplo el Sistema de Proteccin Social, en primer lugar, polticas sectoriales de salud, educacin, pensiones, vivienda, y asistencia pblica, en segundo lugar; o polticas orientadas sobre ciclo vital (infancia y niez, adultez, tercera edad), en tercer lugar; programas del orden nacional, de un lado, y programas del orden local, del otro. Como se puede apreciar es un asunto complejo, que no se puede encuadrar fcilmente en un esquema uniforme porque en cada pas y momento de la historia tiene sus particularidades. En su origen la poltica social ha sido estatal, entendiendo que la iglesia, en la etapa de la caridad cristiana (al final del medioevo, o durante la colonia) haca parte del Estado. Est referida a la relacin entre el Estado y el individuo y define el tipo de ciudadana social

vigente, lo cual no quiere decir que se trate de una ciudadana virtuosa. La poltica social implica la recoleccin de recursos pblicos a travs de la tributacin y cargas fiscales 2 para financiar la provisin de los bienes sociales, bien sea en especie o a travs de transferencias monetarias. Se trata de un asunto de redistribucin de los recursos de la sociedad que pasa por mediaciones polticas. Mediante la tributacin se extrae recursos a la sociedad, a cada una de las personas, aplicando algn criterio distributivo: lo que gana, lo que tiene, lo que consume, el valor de la transaccin monetaria... existen mltiples formas. Cuando se hace gasto social tambin se aplica un criterio distributivo: el pobre, el trabajador, el ciudadano, el discapacitado, la madre cabeza de familia, etc. Se trata de un proceso redistributivo que est mediado por una relacin poltica y que invoca principios morales 3, incluso a pesar de los neoliberales que suean con poder eliminar la interferencia poltica e introducir los elementos de mercado en la asignacin. Por ejemplo, los Fondos Privados de Pensiones son independientes de los intereses de los grupos econmicos? Tales grupos no ocultan sus intereses bajo la cortina de proclamar las bondades del mercado? Detrs hay una relacin poltica que conlleva la obligacin del ciudadano de pagarle impuestos al Estado a cambio del derecho de recibir unos bienes sociales, impuestos que incluso pueden ser cobrados por agentes privados, como es el caso de las cotizaciones a la seguridad social cuando lo sistemas se han privatizado. El hecho que haya operadores privados no significa que no operen dentro de un marco institucional, el hecho que la provisin de los bienes sociales se haga mediante formas mercantiles no quiere decir que sea el mercado el que la autorregula (esa es la paradoja). An con la apelacin que hoy se hace del mercado como el proveedor de los bienes sociales, dicha provisin no deja de ser una accin desde lo poltico destinada al control social, a garantizar la reproduccin del orden social y de la vida. El poder poltico, an en los casos ms extremos de privatizacin, regula, dirige y controla la poltica social. Por supuesto hay matices que se vern a lo largo de este trabajo. En el mundo real es necesario entender los procesos polticos que se dan en cada pas para entender la naturaleza de las instituciones que ejecutan la poltica social. En la medida que la poltica social corresponda a una especificidad histrica particular de cada pas, tambin est ligada a especificidad del rgimen de acumulacin correspondiente. Esto es fcil decirlo pero no desarrollarlo. Un Estado de Bienestar que canaliza prestaciones sociales universales, con sistemas de reparto en la seguridad social, es consistente con un modelo fordista de acumulacin, en el sentido que la acumulacin exige una poltica de gasto pblico que incentiva la demanda agregada, lo que se conoce como polticas keynesianas. Una poltica social que hace transferencias econmicas a la poblacin a cambio de la constatacin de una condicin de pobreza corresponde a un sistema de representacin clientelista; por el
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O el endeudamiento, pero la deuda finalmente se debe pagar con tributacin o emisin, esta ltima implica el llamado impuesto inflacionario. Detrs de las cifras de las finanzas pblicas hay criterios polticos. Pero tales criterios no son tan simples como la negociacin democrtica del presupuesto a travs de los organismos de representacin popular. No necesariamente existe tal negociacin (tiende a haber ms dictadura del ejecutivo), y muchos de los recursos estn amarrados previamente por normas legales, constitucionales, o contractuales. De hecho los sistemas contributivos parten del principio de amarrar una renta (impuestos a la nmina) a una prestacin social. Lo mismo sucede con los llamados impuestos a los vicios (cigarrillos, licores, juegos de azar) que normalmente estn atados a gastos en salud y educacin.

contrario un sistema basado en la cobertura universal de todos los sectores con un fuerte componente de los sistemas de seguridad social financiado con las cotizaciones de los trabajadores corresponde a una sociedad con ms representacin poltica (as esta tenga un componente corporativo importante), como es el caso de Europa en los setentas (Golberg y Lo Vuolo, 2006, pp. 30-31). De acuerdo con este razonamiento, a qu corresponde una poltica social que combina la asistencia social focalizada con la promocin de sistemas de pensiones basados en al ahorro individual y seguros privados de salud? Esta fue la orientacin de las reformas latinoamericanas desde las reformas del Consenso de Washington en las dos ltimas dcadas del siglo XX4, y que contina en algunos pases en la fecha (2012). La constitucin de sistemas de ahorro individual parte del inters de convertir el ahorro pensional de los trabajadores en activos lquidos en los mercados privados de capitales. Se convierte en un mecanismo para aumentar el reducido volumen de los mercados de capitales de los pases latinoamericanos (otro tanto en este sentido juega la deuda pblica). En todo este proceso los mercados de capitales determinan la materializacin del derecho a la pensin, con la perversidad que ese derecho est encadenado a un futuro a largo plazo incierto, mientras que los inversionistas aseguran su ganancia en el corto plazo y buscan mecanismos de fuga cuando las condiciones se tornan desfavorables (Golberg y Lo Vuolo, 2006, pp. 36-39). La canalizacin de los ahorros de seguridad social (pensiones, salud, riesgos profesionales) hacia los mercados de capitales privados se combina con: 1) subsidio a la demanda que es la forma que toman las polticas de gasto social focalizado hacia los sectores pobres y vulnerables, 2) privatizacin de la provisin de los bienes sociales, 3) ajuste fiscal. Estos aspectos estn relacionados con el traslado del excedente pblico a los mercados de capitales. El subsidio a la demanda busca que las entidades que proveen los bienes sociales se financien en el mercado vendiendo servicios, ya que se subsidia al pobre no a la institucin, lo cual es compatible con la privatizacin. Si los bienes sociales son vendidos no tiene sentido que la provisin la haga el Estado sino que debe hacerlo el sector privado. Todo esto es compatible con los programas de ajuste fiscal (Esto ha sido tratado por Giraldo, 2007, 2009). Respecto al ajuste, supone recorte del gasto social en la medida en que la provisin de bienes sociales es gasto pblico. Pero no necesariamente el recorte se logra debido a los procesos sociales y polticos en los que se da la reforma. Una cosa es lo que el modelo formula y otra el proceso poltico, mediante el cual se adoptan las
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Cuando se habla de orientacin no quiere decir que los pases que hicieron en el pasado, o en la actualidad mantienen tales reformas, hayan logrado llegar a ellas al cien por ciento. Se trata de sealar hacia dnde se dirigen las reformas, y que intereses econmicos reflejan. En el mundo real, tales reformas encuentran resistencias, y el resultado final depende del proceso de negociacin poltica. Por esto, para entender un sistema nacional hay que entender qu clase social es la que tiene la iniciativa en las reformas, cules son las que se resisten, cmo fue el proceso de negociacin. De lo contrario la realidad se vera catica porque, de un lado, no se va a encontrar un sistema que refleje de forma pura el modelo abstracto de poltica social que refleje de forma terica un modelo especfico de acumulacin de capital, y de otro lado, en la realidad se van encontrar polticas que combinan formas que combinan expresiones de distintos modelos, por ejemplo coexistencia de sistemas de pensiones de reparto con los de ahorro individual, subsidios a la oferta con subsidios a la demanda. Por eso para conocer la poltica social (y cualquier otro tipo de poltica) de un pas concreto hay que entender las particularidades histricas de su conformacin. De un lado, es preciso hacer la abstraccin acerca de la poltica social consistente con un rgimen de acumulacin, as sea una construccin terica que no encuentra su expresin exacta y al centavo en una realidad especfica; del otro, entender el proceso histrico de la reforma. En ese momento la realidad adquiere sentido.

reformas. De un lado, en el proceso poltico las reformas deben negociarse con sectores sociales y polticos que se resisten. Por ejemplo, en las reformas de ajuste de la dcada de finales del siglo pasado, la clase poltica latinoamericana acept los recortes en el Presupuesto Nacional (o Federal), a cambio de trasladar unas transferencias a los gobiernos locales para ejecutar el gasto social desde lo local. Este fue el proceso de descentralizacin en la mayora de los pases y como resultado de ello se municipalizaron y aumentaron los gastos en salud y educacin. De otro lado, un factor que contribuy al aumento del gasto social a pesar de la exigencia de su recorte en el ajuste fiscal, fue que tales programas de ajuste produjeron un aumento de la pobreza a finales del siglo pasado lo que llev a una multiplicacin de gasto social focalizado. Esta tendencia se prolong porque adems se produjo un proceso de desalarizacin y precarizacin del trabajo, que llev a que los programas asistenciales remplazaran los programas contributivos, que se debilitaron a la par del debilitamiento del vnculo laboral. La negociacin poltica en torno a los programas de ajuste, es un tema que no est suficientemente estudiado, adems que cada pas tuvo su proceso especfico. Generalizando, slo con el propsito de dar una idea, en primer lugar hay que sealar que las reformas se dieron a partir de los programas de ajuste de la crisis de la deuda externa que se dio a comienzos de la dcada del ochenta del siglo pasado, reformas que a su vez tuvieron etapas y se extendieron a todo el modelo econmico, social y poltico. En otras palabras la poltica social no se puede ver aislada de las reformas del Consenso de Washington. En segundo lugar, los programas de ajuste se negociaron con procesos de descentralizacin municipalista del gasto social, lo cual estuvo atado al giro de transferencias por parte del gobierno central nacional, y en la negociacin el monto de las transferencias, y con ellas el gasto social que financiaban, aument en varios pases. Finalmente, en tercer lugar, muchos sistemas pblicos que se suponan deban privatizarse se resistieron a ello gracias a los sindicatos o a ciertos sectores polticos con representacin en los rganos colegiados. Respecto a la desalarizacin y la precarizacin del trabajo, la poltica social ha tenido que salir con masivos programas de mitigacin social: transferencias condicionadas, ampliar cobertura en salud y educacin para poblaciones pobres, programas de emprendimiento y microcrdito, comedores populares, entre otros. Estos programas deben ser financiados con Presupuesto Pblico lo que lleva a que el gasto social aumente.

Poltica social contempornea

Atrs se seal que la poltica social crea unas clasificaciones del mundo social. En la poltica social contempornea tales clasificaciones estn fuertemente permeadas por el discurso econmico neoclsico, el cual supone que la sociedad est compuesta por individuos egostas autointeresados, y que el comportamiento social es la suma de los comportamientos individuales. El principal autor que introduce esta visin es Gary Becker (2000) quien intenta explicar el comportamiento social desde la racionalidad econmica neoclsica, y desde esa perspectiva explicar la familia, la religin y todas las instituciones que aparentemente no seran econmicas (Bourdieu, 2000). Dice Becker que la competencia es el fundamento de la

calidad de vida y est vinculada a los aspectos ms trascendentes de la existencia humana desde el punto de vista educacional civil, religioso y cultural, adems del econmico. Desde la misma orilla ideolgica se seala que las relaciones entre los individuos en el mercado tienen unos costos de transaccin que deben estar mediados por unas instituciones, lo que da origen a la Nueva Economa Institucional cuyo principal exponente es Douglas North. Todo este enfoque es conocido como Institucionalismo de Eleccin Racional donde la poltica pblica, incluida la social, es un asunto de coordinacin que permita resolver los fallos del mercado, tales como asimetras de informacin (Stiglitz), externalidades y monopolios (Stigler). El pensamiento econmico neoclsico supone una sociedad compuesta por individuos egostas racionales (maximizadores) que interactan en el mercado. Antes de entrar en el tema conviene advertir que dicha visin es funcional a una poltica social que responde a unos intereses que se irn visualizando a lo largo del trabajo. La utilizacin de las categoras neoclsicas en parte responde a la necesidad de: 1) darle una coherencia conceptual a las categoras, 2) porque existe el inters de presentar al mercado como un orden natural, y 3), porque es til a la promocin del individualismo. Como el discurso neoclsico es utilizados ampliamente en la construccin de las categoras contemporneas de las ciencias sociales, y en este caso, la poltica social, se hace necesario analizar cmo tal visin ha permeado las categoras, para posteriormente reconstruirlas. El no hacer este ejercicio conduce muchas veces que proyectos polticos alternativos terminen cayendo en las ideologas que decan combatir simplemente por el hecho de no comprender lo que hay detrs.

El pensamiento neoclsico
En esta seccin se van presentar las principales categoras tericas que son utilizadas para construir el discurso de la poltica social contempornea. Como se indic atrs, la poltica social implica una clasificacin del mundo social, de manera que es preciso conocer las categoras que se invocan para esa clasificacin. La necesidad de clasificar el mundo no es slo una caracterstica de la poltica social, es una necesidad de todas las ciencias, pero en este caso dicha clasificacin se vuelve crucial porque, como se indic atrs, debe responder sobre quines son objeto de la poltica social, cules son sus necesidades, y cul debe ser su comportamiento moral. En la construccin del discurso contemporneo de la poltica social tiene un peso marcado la visin de la economa neoclsica, como se dijo, donde en el comportamiento humano prima el homo economicus: individuo egosta autointeresado y maximizador (Foucault, 2007/2004) que acta con una racionalidad instrumental, es decir utiliza los diferentes medios para satisfacer sus necesidades. Cada individuo vale por su propio inters de manera que debe actuar en el contexto del mercado, para lo cual deben existir reglas que permitan que las transacciones contractuales sean cumplidas. El sujeto social se lo concibe como la sumatoria de individuos racionales (que buscan maximizar su beneficio), que interactan mediante contratos, y el bienestar social es la sumatoria aditiva de las satisfacciones individuales, la cual se logra mediante la expresin de las preferencias en una sociedad de consumo. En la medida en que se dan relaciones de intercambio en el mercado los individuos logran maximizar su satisfaccin personal que es la va para la maximizacin colectiva.

Cuando se analizan las polticas pblicas desde la perspectiva de las relaciones de intercambio entre agentes racionales, los elementos polticos, sociales o culturales son presentados como irracionales (Vargas, 2006) o mscaras que ocultan grupos organizados que se quieren apropiar de rentas a travs del Estado. El desconocimiento de los elementos polticos, sociales y culturales crea un vaco en la visin neoclsica acerca de la relacin entre los individuos entre s, y de los individuos con los elementos y la naturaleza. Ese vaco se llena con las instituciones, que es lo que da origen a la llamada Nueva Economa Institucional. Si bien esta visin viene desde los aos treintas, cuando Ronald Coase introdujo el concepto de los costos de transaccin, la importancia de esta escuela en el diseo de los marcos institucionales se da a partir de los aos setentas. Aqu no se va a desarrollar este aspecto. Lo que se quiere desarrollar son los valores ideolgicos que se introducen al colectivo social, o lo que Bourdieu llam la dominacin simblica. La visin contractualista que se deriva de esta visin es compatible con la promocin del individualismo del que se viene hablando, y que se interioriza en las personas y las instituciones. En este contractualismo juegan un papel central los costos de transaccin y las instituciones. La interaccin humana tiene unos costos (por ejemplo bsqueda de informacin y negociacin) y las instituciones vienen a ser una creacin humana para disminuir la incertidumbre que se genera en dicha interaccin. Las instituciones para North (1991), son las reglas de juego que regulan la interaccin humana, las cuales pueden ser formales o informales, es decir estar escritas o no estarlo. El respeto a las reglas es lo que viene a constituir el capital social. Un bajo nivel de capital social, que significa un bajo nivel de respeto a las reglas de juego y ausencia de confianza, tiene un efecto negativo sobre el desempeo econmico porque obstaculiza el papel asignador del mercado. El capital social est ligado a las instituciones. Es mediante un marco institucional que los agentes econmicos realizan transacciones. En la medida en que ese marco permita al mercado cumplir de forma adecuada el papel asignador los individuos maximizan sus preferencias. La sociedad tambin maximiza porque es la suma aditiva de las preferencias individuales. Cuando las interacciones del mercado son extendidas a las instituciones se presenta el problema del principalagente. Esto es lo que se conoce como Teora de la Agencia, y su objetivo consiste en el diseo de mecanismos que le permitan al principal garantizar que el agente cumpla con la tarea que se negocia mediante un contrato. Este tema fue planteado desde Adan Smith en el siglo XVIII acerca de la relacin entre el accionista (principal) y el administrador (agente). El tema es desarrollado desde los aos 30s del siglo XX por Berle y Means 5 y posteriormente por Jensen y Meckling 6. Lo que aqu interesa es la extensin poltica del concepto: en este caso el principal son los ciudadanos (a manera de accionistas) y el gobierno es el agente. A su vez, en el caso de la ejecucin de la poltica pblica el principal es el gobierno, el agente los ejecutores: ONGs, sector privado, gobiernos locales, organizaciones sociales, comunidades religiosas. La poltica pblica termina convirtindose en un manejo de contratos o convenios que contienen reglas y estmulos econmicos para que los agentes ejecuten las acciones que implican tales polticas. A su vez, en cuanto a los individuos receptores de las acciones de
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Referencia de Vargas 1999 Jensen, M. and Meckling, W. (1990) Theory of the Firm: Managerial Behaviour, Agency Costs and Ownership Structure, Journal of Financial Economy. Tomado de Bresser Pereira.

la poltica social, segn Fleury (2009) se trata del diseo e instrumentos de manejo de los subsidios que permitan incentivar los comportamientos deseables de parte de los agentes (p. 29). Continuando con Fleury, en un esquem a de esta naturaleza se tiende a afirmar que es ms eficiente el ejecutor privado que el estatal, ya que las burocracias pblicas actan con una lgica diferente. En este caso deben romperse los monopolios pblicos e introducir mercados o cuasimercados. El control del Estado se hace mediante contratos que es la forma de ejercerlo en un marco de competencia. Este esquema introduce una ruptura en los marcos institucionales vigentes porque se rompen las jerarquas al interior de la administracin pblica. En la prctica este postulado ha permitido que la autoridad fiscal (ministros o secretarios de hacienda o finanzas, o su equivalente) pase a controlar directamente a los ejecutores de la poltica pblica, saltndose la organizacin sectorial del Estado, o el reparto de competencias entre los niveles nacional (o Federal) y local. Las ramas de la administracin pblica generalmente tienen una organizacin sectorial (salud, educacin, vivienda, medio ambiente, infraestructura...), organizacin que se resiente frente a la intromisin de la autoridad fiscal que mediante contratos o convenios de orden fiscal pasa a determinar directamente la poltica de las instituciones, al introducir condicionalidades al giro de los recursos. Otro tanto sucede con la relacin con los gobiernos locales, que es donde se ejecutan la mayora de los programas de tipo social.

Bienes pblicos
Un aspecto de la economa neoclsica que es importante tener en cuenta, en la construccin del marco terico de la poltica social, es el de los bienes pblicos, que desde esa perspectiva son bienes que no pueden ser provistos por el mercado, o son provistos de forma inadecuada. La provisin debe hacerla el Estado, o si la provisin es privada debe tener una regulacin especial. Este es el caso de los bienes sociales, los cuales tienen un beneficio social (externalidad positiva) que no se expresa en la transaccin privada. Si la provisin se hiciera solamente a travs de la transaccin de agentes privados en el mercado la oferta de los bienes sociales sera menor a la socialmente deseable. Esta definicin de lo pblico es muy reduccionista porque lo pblico termina haciendo referencia fallos de mercado, es decir a bienes que por su naturaleza no pueden ser provistos de forma adecuada en un mercado de libre competencia. No hace referencia a la definicin de lo pblico como el inters general, lo popular, lo democrtico, lo colectivo, lo comn, la opinin pblica; categoras que llevaran el anlisis a un plano poltico. Sobre esto se volver al final de esta seccin, por ahora, y con fines expositivos se presentar el enfoque ortodoxo que apela a las categoras neoclsicas, el cual aborda el tema desde la eleccin racional de los agentes (Rational Choice), de los actores sociales (Public Choice) y la teora de los contratos, a la que se hizo referencia en la seccin anterior. Existen tres tipos de bienes que por su naturaleza adquieren el carcter de pblicos: Bienes pblicos puros, bienes preferentes y monopolios naturales. Los dos ltimos son los que son ms pertinentes para comprender la concepcin de los bienes sociales, desde la perspectiva neoclsica. Los bienes pblicos puros son aquellos que no pueden ser provistos por el mercado porque carecen del principio de exclusin. La exclusin significa que su uso excluye a otras personas, caracterstica indispensable para poder transferir

derechos de propiedad. En particular, un bien que no presente estas cualidades no puede ser objeto del intercambio, no se puede transar en el mercado y no tiene la posibilidad de asignrsele un precio (Musgrave y Musgrave, 1992, p.52). En este tipo de bienes no existe un derecho de propiedad claramente definido que se pueda asignar a un individuo determinado. En consecuencia estos bienes tienden a financiarse a travs del Presupuesto. Tal es el caso, por ejemplo, de la defensa nacional, la polica, el sistema judicial, y la gestin macroeconmica, las aceras (veresas) pblicas. Un texto standard de microeconoma desarrolla este concepto. Los bienes preferentes son aquellos que s tienen el principio de exclusin, razn por la cual pueden ser ofrecidos en condiciones de mercado, pero tienen un beneficio social que no se expresa en la transaccin privada. Tal es el caso de la educacin, la salud, los servicios pblicos domiciliarios, la cultura, el deporte, entre otros. Se trata de bienes sociales. Ese beneficio social se lo conoce como externalidad positiva. De acuerdo a la racionalidad neoclsica, cuando los bienes presentan externalidades positivas7 en el consumo o la produccin generan una brecha entre los precios de mercado y la valoracin social. En consecuencia, aunque el sector privado los pueda proveer, no lo har en la cantidad deseable desde el punto de vista social. Los mercados privados tienden a ofrecer muy poco en comparacin con la cantidad que se ofrecera si todas las preferencias individuales pudieran ser captadas plenamente por el mercado privado (Hemming 1991, pp. 22-30) (Musgrave y Musgrave, 1992, cp. 4). Para poner un ejemplo, en el caso de la educacin, el beneficio privado est determinado por una diferencia entre costos e ingresos para el establecimiento educativo que lo provee, y el mayor ingreso que recibir en el mercado la persona que recibe la educacin. Sobre estos dos clculos el mercado puede llegar a un equilibrio entre la oferta y demanda educativa. Este equilibrio implica que quien no tiene capacidad de pago no recibira educacin. Sin embargo el hecho que todos los ciudadanos de un pas tengan educacin genera un beneficio social colectivo, el cual, en este caso, no se estara expresando en la transaccin privada. Aqu habra una externalidad positiva, y sobre esta base se podra contemplar la posibilidad de un subsidio. Estos son los criterios con los cuales el enfoque neoclsico tradicional justifica la provisin estatal, bajo el argumento de que su intervencin lleva a corregir las fallas del mercado. No obstante, desde la perspectiva neoliberal, esta es una posicin ingenua, porque hay que considerar las fallas de la intervencin estatal, que pueden ser ms graves que las fallas del mercado que se pretenden corregir. As lo ha sealado el Banco Mundial, y esto es lo que marca la diferencia del enfoque neoclsico tradicional con el enfoque neoliberal actual. Este postulado es planteado por la escuela del Public Choice. Es por esto, que las polticas que se promueven en la actualidad propenden por el desmonte de la provisin pblica y reemplazarla por la regulacin pblica, en la medida en que se trata de mercados con fallas que no pueden llegar al ptimo de forma automtica.

Las externalidades negativas vienen a ser los costos sociales que tampoco se expresan en las transacciones privadas, como es el caso de la contaminacin.

Con el objeto de aproximar la provisin de estos bienes a las condiciones del mercado es preciso asignarles un precio (deben ser vendidos), con lo cual se producirn menores distorsiones contribuyendo a una asignacin ms eficiente de los recursos pblicos. Esto se logra a travs del autofinanciamiento y los subsidios a la demanda. Este punto de vista significa el abandono del criterio que el Estado debe proveer directamente los bienes y servicios en los cuales el mercado presenta fallas, mediante la financiacin de instituciones creadas para tal fin. Este mecanismo es lo que se conoce como los subsidios a la oferta, que significan que el gobierno financia la oferta de los servicios, es decir, los insumos que demanda la prestacin de los bienes y servicios, tales como los salarios de servidores pblicos, el mantenimiento de las instituciones, y la construccin de la infraestructura necesaria para la provisin del bien o servicio. Se trata ms bien, que en vez de justificar la intervencin del Estado sobre la base de las fallas del mercado, crear las condiciones para que los mercados funcionen en condiciones adecuadas, es decir, que los precios sean el instrumento para la asignacin de los recursos. Es en este sentido que se plantea la necesidad de crear cuasimercados para la provisin de los servicios sociales. Como seala Molina (1999): De sistemas donde el proveedor era prcticamente nico y pblico, se quiere pasar a sistemas con multiplicidad de oferentes. Para generar mltiples proveedores, y dado que el sector pblico es el principal financiador de los servicios sociales, sus recursos pueden ser ubicados en organizaciones que puedan ser incluso privadas (p. 15).

Lo pblico en la poltica social

Atrs se indic que el enfoque acabado de presentar es reduccionista porque lo pblico termina siendo referido a fallos de mercado. Desde una visin ms amplia se puede hacer la pregunta sobre el carcter pblico de la poltica social. Dicha poltica es una poltica pblica. La palabra pblica es una expresin tcita, ya que cuando se menciona la poltica social, se est queriendo decir poltica pblica social. Pero qu quiere decir una poltica pblica? Tradicionalmente se piensa que es pblica porque emana del Estado. Pero esta concepcin no da cuenta que el sector privado de manera creciente ejecuta la poltica pblica social, al igual que otras. La ejecucin de la poltica social se ha tercerizado, al igual que sucede en general con las funciones del Estado y la organizacin de las empresas privadas. Aparece entonces la categora PblicoPrivado. Si no es el carcter estatal el que define lo pblico de una poltica pblica, de dnde surge dicha connotacin? Surge del hecho que la sociedad se hace preguntas polticas sobre determinado tema, y en esa medida adquiere la connotacin pblica, se trata de un asunto que interesa a la opinin pblica, como lo sealara Habermas. Por ejemplo, el hecho que en algunos pases los seguros de salud sean privados no significa que se escapen al escrutinio de la opinin pblica, an a pesar que los grupos econmicos que controlan los seguros a su vez controlen los medios de comunicacin. Siempre habr canales mediante los cuales la sociedad se manifieste, as tales canales tengan que hacerse por medios no oficiales. Un ejemplo es el debate sobre la salud que se dio a inicios de la primera administracin de Obama en Estados. Esta visin de lo pblico contrasta con la visin neoclsica que es la que permea la visin neoliberal. Desde este enfoque la poltica pblica tiene que ver con la provisin o regulacin

de los bienes pblicos, los cuales define como aquellos que no generan exclusin o tienen externalidades positivas, como se vio atrs. Con los procesos de privatizacin aparece un tercer sector responsable de lo pblico: ONGs, organizaciones comunitarias, entidades privadas. El sector privado de manera creciente acomete desde su propia iniciativa programas sociales invocando la Responsabilidad Social Empresarial (RSE), la cual tiene su antecedente en el paternalismo patronal. En el desarrollo histrico de la poltica social, dicho paternalismo fue sustituido por las polticas sociales a cargo del Estado. Ahora con los procesos de privatizacin se refuerza la tendencia que esa responsabilidad retorne directamente a las empresas. Como sealan (Ramiro y Pulido, 2009) el auge de la RSE tiene que ver, en primer lugar, en la bsqueda de legitimidad de las empresas ante la grandes escndalos financieros (Enron, Parmalat, Xerox y WorldCom) y las catstrofes medioambientales; en segundo lugar, con los procesos de privatizacin y el retiro del Estado en lo social, vaco que pretende ser llenado directamente por las grandes empresas; y, finalmente, en tercer lugar, los procesos de deslocalizacin, subcontratacin, y las formas flexibilizadas del trabajo que de ello se derivan, que demanda un discurso social que llene el vaco del desmonte de los derechos del trabajo. Sealan que la RSE surge como una respuesta de mejorar su imagen frente a los cuestionamientos de la opinin pblica, y ponen de ejemplo los casos de Nestl, BP, Coca-Cola, entre otros. Agregan que se ha convertido en un cajn de sastre donde cabe la estrategia de marketing, el producto o servicio que se le entrega al consumidor, las cargas laborales, las acciones sociales y ambientales, y cualquier cosa que sirva a la imagen corporativa, para dar una imagen positiva ante los consumidores, trabajadores, clientes, opinin pblica. Se busca valorizar la marca y fidelizar los clientes. Se ocultan las relaciones de poder y explotacin econmica que las empresas realizan, sus prcticas evasivas de impuestos y el control de los medios de comunicacin bien sea a travs de su propiedad a travs de los grupos econmicos, o la pauta publicitaria. Los informes de RSE y Balance Social presentan un mundo rosa, una visin (cosm)tica8 de la empresa. Es frecuente que el tema sea manejado por el departamento de publicidad de la empresa. Y las empresas cuando hacen recortes sociales o causan problemas polticos hacen ms explcito su aporte social. Un caso tpico se presenta en el recuadro 1. Colocan bajo el concepto de RSE lo que conviene polticamente, lo que no conviene simplemente no lo tienen en cuenta, sin que exista una metodologa taxativa para que la informacin no pueda ser manipulada. Precisamente el juego est en que la RSE no sea jurdicamente vinculante, sino que aparezca como una accin altruista y voluntaria de la empresa.

Recuadro 1
Por ejemplo, en el caso colombiano, los empacadores de los cajeros de los grandes almacenes no reciben salario, slo estn por la propina. A tiempo que no pagan salarios, en la misma caja donde el comprador hace el pago le piden la donacin de la fraccin monetaria que no puede ser saldada en efectivo para una causa social, generalmente
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Juego de palabras de Ramiro y Pulido (2009).

asociada a la niez. Mientras que el comprador siente que ayuda a la niez y la empresa aparece realizando una obra benfica, se esconde la explotacin que se hace de una mano de obra que no recibe salario y no tiene ninguna clase de garanta social.

Escasez de recursos
Uno de los principios de la escuela neoclsica es el de la escasez de recursos. La economa es definida como la asignacin de los recursos escasos. Donde los recursos son ms escasos al mismo tiempo son ms productivos9, y el mercado de forma automtica reorientar los recursos desde donde son ms abundantes, y al mismo tiempo menos productivos, hacia donde son ms escasos y al mismo tiempo ms productivos. Donde hay pobreza es donde los recursos son ms escasos, de manera que dirigir hacia all los recursos pblicos significa orientarlos donde son ms productivos. La escasez se invoca para sealar que la poltica social no se atiende con ms gasto social, sino con un gasto social mejor dirigido, es decir ms focalizado, esto en primer lugar. En segundo lugar, tambin para sealar que los derechos sociales estn sujetos a restricciones presupuestales, y por tanto estn condicionados a los recursos disponibles (conditional oportunities) (Bustelo, 1998). Comenzando por este segundo tema, se afirma la poltica social significa gasto pblico y por tanto es dficit fiscal, lo que convierte el tema en un asunto de economistas, los cuales a su vez deben velar por la disciplina fiscal. Esta visin oculta no slo el carcter poltico de la poltica social, sino del Presupuesto Pblico mismo. Invocan que el tema econmico es un asunto de expertos, ya que los polticos slo buscan aumentar el gasto pblico que es lo que les da dividendos electorales (ver escuela del Public Choice), por lo tanto hay que excluirlos de las decisiones presupuestales. El debate se lo presenta dentro de las restricciones macroeconmicas. Dentro de esta lgica se seala que las decisiones judiciales en la direccin del cumplimiento de los derechos sociales tienen un costo fiscal, y se critica a los rganos judiciales por no tener en cuenta dicho costo en sus fallos. El problema es que no mencionan que tambin tiene costos fiscales la deuda pblica en razn a que el presupuesto debe recurrir a acreedores privados para su financiamiento, como consecuencia de la renuncia de la soberana monetaria al independizar la banca central del poder poltico; que las privatizaciones dejan los pasivos a cargo de las finanzas pblicas (tal es el caso de las pensiones) y trasladan hacia el sector privado ingresos pblicos que dejan de financiar al Estado; y que en el caso de Colombia la solucin por la va militar del conflicto armado tiene un costo fiscal importante. Todos estos rubros implican un debate poltico del Presupuesto Pblico, el cual se quiere ocultar para no entrar a cuestionar la institucionalidad construida al respecto. La visin de que las decisiones econmicas deben salir de la esfera poltica se expresa en la autonoma de los bancos centrales y en la mayor jerarqua que se le da a la autoridad fiscal (ministro de hacienda o su equivalente) en materia del Presupuesto Pblico. En el Presupuesto se coarta la injerencia del Congreso o Parlamento y se establecen reglas numricas para controlar el monto del gasto (Giraldo, 2007). En el fondo se trata de
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La ley de los rendimientos marginalmente decrecientes.

decisiones polticas pero que se excluyen del escrutinio y debates pblicos, es decir, se sustraen del proceso democrtico. Estas decisiones son tomadas en los despachos de los ministerios de la hacienda pblica y de la banca central, de un lado, y de los acreedores del Estado del otro. En esos despachos se estn tomando decisiones polticas ocultas, que consultan los intereses de los acreedores, pero no los de la sociedad. Y se pretende hacer pasar las decisiones como de carcter tcnico, despolitizado. En este tipo de reformas se viene promoviendo leyes que pongan lmites cuantitativos al gasto pblico, sealndolas como de responsabilidad fiscal, regla fiscal, sostenibilidad fiscal, y otros nombres similares. Se seala que la estabilidad fiscal y macroeconmica es un bien pblico, de tal forma que hay que ponderarlo tambin frente a los otros bienes pblicos, en este caso los bienes sociales. De manera que la ley y la Constitucin (dependiendo del rango que se lo coloque a la norma) no pueden ir ms all en los derechos sociales que lo que la sostenibilidad fiscal permita. Y el tema desde esa perspectiva se lo presenta como un asunto econmico. El otro aspecto de las restricciones fiscales en cuanto a la poltica social es el planteamiento, sealado atrs, que los recursos deben focalizarse en los sectores ms necesitados, porque es all donde el gasto social tiene ms impacto. Los recursos pblicos deben llegar a los realmente necesitados y que por su condicin econmica no pueden satisfacer sus necesidades bsicas. No deben llegar a quien puede proveerse esas necesidades. Esta forma de asignacin permite combinar la poltica social con el recorte del gasto pblico a fin de propender por una situacin fiscal sostenible. En este sentido la focalizacin es un mecanismo que ayuda a los gobiernos a resolver los dilemas de reasignacin partidas presupuestales, los cuales implican retirar fondos de un rea o sector para asignarlo a otro, antes que recurrir a incrementos globales de gasto (Nam, 1995). De manera que el enfoque con relacin al gasto social es que no se trata de un problema de magnitud sino de reasignacin hacia los ms necesitados, mediante la focalizacin. Desde el punto de vista tico se invoca el principio del maximin de Rawls (maximizar el bienestar de quien est en la peor situacin en la sociedad), o el de dar un tratamiento preferente a los ms dbiles de Sen.

Eficiencia versus equidad

La teora econmica neoclsica seala que cualquier asignacin de recursos que altere la asignacin del mercado tiene costos en eficiencia. El mercado lleva de forma natural a la eficiencia, bajo el supuesto de competencia perfecta. De aqu se deriva el planteamiento que las polticas sociales redistributivas, en la medida en que alteran la asignacin del mercado, disminuyen la eficiencia, y por tanto tienen un costo econmico negativo el cual se expresa en un menor crecimiento econmico. Como se ha vuelto un lugar comn que el crecimiento econmico es una condicin necesaria pero no suficiente para reducir la pobreza, y dado que las polticas redistributivas atentan contra el crecimiento, el corolario que se deriva es que las polticas redistributivas podran no contribuir a reducir la pobreza. Adelante se volver sobre esto. Tambin las polticas redistributivas son cuestionadas con la afirmacin que no se puede cuantificar su impacto sobre el bienestar social, porque al redistribuir no se puede comparar el bienestar que pierde a quien se le disminuye el ingreso o riqueza respecto al bienestar que gana a quien se le aumente. No se puede comparar

porque los grados de satisfaccin de cada persona no se pueden medir en trminos cardinales (medibles en un escala numrica ascendente descendente) respecto a los grados de satisfaccin de otra persona. La satisfaccin es algo ntimo cuya intensidad no se puede expresar en una tabla medible y comparable. Para resolver este impasse se adopta el ptimo paretiano. Aqu no se va a explicar su desarrollo formal, remitimos a los lectores a los textos de microeconoma o economa del bienestar. Lo que se quiere sealar es que dicho concepto se construye a travs comparaciones de combinaciones de bienes que son indiferentes en trminos de bienestar a cada individuo y sobre ello dos individuos pueden negociar en el mercado para que cada uno logre en el intercambio la canasta de bienes que le permita llegar al mayor bienestar (la curva de indiferencia ms alejada del origen). Con todo existen dos problemas de entrada. De un lado, la dotacin inicial de factores est predeterminada de antemano, de manera que la combinacin de curvas de indiferencia puede darse entre un pobre y un rico, sin entrar a preguntarse por qu los dos parten de puntos tan distantes, o entre dos prisioneros que estn en condicin de mayor igualdad, pero sin entrar a preguntar por qu estn en la crcel. Del otro, el modelo slo trabaja con dos individuos, pero pretende sacar conclusiones para la sociedad en su conjunto, que como se sabe es un asunto ms complejo que la suma aditiva de comportamientos individuales. La conclusin final en trminos de bienestar de la metodologa paretiana es que finalmente tampoco se puede sacar conclusiones de bienestar cuando se hace una redistribucin, aunque s se puede afirmar que cuando se aumenta la provisin de bienes de uno de los individuos, sin disminuir la de los dems, el bienestar de ese individuo aumenta sin reducir los de los dems, con lo cual se puede afirmar que el bienestar general aumenta. A partir de este punto, surge la propuesta de aumentar la asignacin de quien se encuentre en la situacin ms desfavorable en la sociedad, esta es la propuesta del maximin (abreviacin de maximum minimorum) de Rawls. En este punto hay un debate en los liberales acerca si se debe hacer redistribucin en las dotaciones iniciales. El espectro va entre distribuir unos mnimos, o distribuir la totalidad de la riqueza. La visin liberal se va por los mnimos (de lo contrario dejara de ser liberal, sera socialista), aunque tambin cabe la discusin acerca de qu se entiende por esos mnimos. En este campo est el planteamiento de igualdad de oportunidades de Sen, o el maximin de Rawls. Se trata que los seres humanos tengan un mnimo de dotaciones iniciales y una igualdad en el trato (justicia conmutativa) (Gallardo, 2007c) La igualdad de oportunidades, o el maximin es lo que proporciona fundamento conceptual a la poltica de lucha contra la pobreza, en el sentido que los recursos se dirigen hacia aquellos que ms los necesitan, o los que carecen de oportunidades. Se trata que haya igualdad al principio. Este enfoque es diferente al de sealar que la igualdad se d al final, es decir que el Estado debe hacer una redistribucin posterior a la asignacin al mercado a travs de las finanzas pblicas, buscando una mayor igualdad al final. Desde esta perspectiva el Estado hace una asignacin secundaria, entendiendo que la asignacin primaria la hace el mercado. Pero esa asignacin secundaria tiene costos de eficiencia, como se seal. En cuanto al tema del crecimiento econmico como requisito para la disminucin de la pobreza, declaracin que aparece en documentos del Mercosur, la OEA, la CEPAL, el BID, reuniones de presidentes latinoamericanos, la pregunta que surge se refiere a las condiciones que permiten ese crecimiento. Un concepto que ha promovido el Banco Mundial y la OCDE es

el del crecimiento propobre (growth propoor), que hace referencia a que el ingreso de los pobres crezca de manera ms rpida de lo que sucede con el crecimiento global de la economa. Pero en el fondo la poltica social es posterior a las polticas que garantizan el crecimiento, y cules son esas polticas en la visin de sus promotores?: las reformas del Consenso de Washington: flexibilizacin laboral, apertura de los mercados, privatizacin, disciplina fiscal, y estmulos a la inversin privada, entre otros. Respecto a la flexibilidad laboral, comenta Boltvinik (1994) el Banco Mundial procede como si el problema de la pobreza fuese un problema de empleo, y ste un problema de distorsiones en el llamado mercado de trabajo () se puede proponer cualquier poltica que tienda a reducir la pobreza siempre y cuando no contradiga el marco global del nuevo modelo econmico y las reglas de asignacin eficiente de recursos que la economa estndar (neoclsica) seala (p. 202). El crecimiento como requisito necesario para reducir la pobreza se puede explicar con la comparacin del tamao de la torta (tarta). No se trata repartir la torta de la renta o de la riqueza nacional, porque se altera la eficiencia, lo que a la postre lleva a una reduccin del tamao la torta y en consecuencia una reduccin del total a redistribuir, y del total del producto. De lo que se trata es respetar la distribucin inicial pero que los pobres accedan a la dotacin mnima de capital humano, que los hace ms productivos lo que les permite una remuneracin mayor a travs del mercado y al ser ms productivos el producto aumentar y los pobres participarn en la distribucin de ese producto adicional. El mayor capital humano es lo que les permite incluirse dentro del mercado, y cambiar la situacin de excluidos. Siguiendo con el smil se obtiene una torta ms grande, y se reparte la porcin en que aument.

Capital Humano
(una parte de los conceptos de esta seccin fueron desarrollados por Agudelo (2010) en el trabajo que se incluye en el presente libro). Las categoras neoclsicas sealadas atrs dan una visin esttica del problema. Desde esta visin, en una perspectiva dinmica, el crecimiento econmico depende de la acumulacin de capital (inversin), en un marco econmico adecuado: libertad de los mercados y disciplina macroeconmica. La inversin se puede hacer en capital fsico, financiero, o humano. Capital humano hace referencia a que la productividad del ser humano est en funcin de su educacin y salud. La categora capital humano y su efecto sobre el crecimiento econmico fue incorporada por Theodore Schultz y Becker a finales de la dcada del sesenta del siglo pasado, e incorporada en los modelos de crecimiento (endgeno) por Lucas y Romer, dos dcadas ms adelante. El capital humano se vuelve una variable explicativa del cambio tcnico que a su vez es un determinante del crecimiento econmico. La educacin es la variable clave en el capital humano. Si bien existen gastos pblicos en otros rubros que aumentan el stock de capital humano incorporado en las personas, como son los gastos que inciden positivamente en la salud, es la educacin la variable que ms ha sido tenida en cuenta. Se afirma que todo gasto pblico que fortalece las capacidades productivas del ser humano es gasto en capital humano, y por tanto es gasto social. Lo mismo se afirma con el gasto dirigido a fortalecer las instituciones, el cual es considerado gasto en capital social, y por tanto tambin es considerado como gasto social. Ambos

rubros tambin pueden ser llamados inversin social, en la medida en que estn dirigidos a aumentar los stocks en capital humano y capital social. Capital humano significa que las personas son productivas en la medida en que tengan incorporado dicho capital. Esta visin tiene dos connotaciones. La primera, que el individuo es visto como un factor de produccin en una economa de mercado. La segunda, que el valor se genera a travs del capital que tienen incorporadas las personas. No es el trabajo lo que genera valor sino el capital humano del cual disponen los trabajadores. Es el capital el que crea empleo y riqueza, por esto la poltica pblica debe favorecer las condiciones de la acumulacin de capital, es decir debe favorecer a quienes hacen inversin, quienes son los que aumentan el stock de capital. En este sentido se le deben dar todas las garantas al capital. Por otro lado se debe flexibilizar el trabajo, el trabajo es un subproducto de la creacin de capital. Se trata de la inversin del llamado que se hace en el Manifiesto del Partido Comunista, que reclamaba las garantas para el trabajo, no para el capital. La flexibilizacin del trabajo se traduce en la poltica de empleabilidad. El empleo es el resultado de la inversin, que es la que hay que garantizar para que haya empleo. En el caso del empleo lo correcto es hacer que las personas sean empleables, y ello depende, de un lado, que adquieran capital humano, y de la otra, que el mercado sea dinmico, es decir que no adolezca de rigideces (que es el nombre que se le da a los derechos laborales). Este es el discurso de las reformas desde la segunda mitad de la dcada del ochenta, del siglo pasado. Esta formulacin ha tenido que ser reelaborada porque a pesar de las reformas en la direccin de la flexibilizacin laboral y tratamiento favorable al capital, el mejoramiento del empleo no se ha visto llegar. A raz de esto las polticas pasan a promover la creacin de autoempleo a travs de los programas de emprendimiento. Sobre esto se volver ms adelante.

Categoras derivadas

Reformas a la administracin pblica

La reforma de la administracin pblica contempornea se la conoce con el nombre del management, gerencia o gestin pblicos, que aqu la denominaremos de forma genrica como Gerencia Pblica. Esta tendencia consiste en la introduccin de las prcticas mercantiles al interior del Estado. Esto significa un cambio respecto al modelo weberiano, que aqu se llamar Administrativo. Este modelo consiste en una organizacin piramidal del Estado, basada en el principio de la autoridad y el cumplimiento de normas y procedimientos. Es calificado como una forma obsoleta de administracin del Estado, que se concentra en la formalidad de los procesos sin importar el resultado final de la administracin pblica. Se seala que este modelo termina por defender los intereses de los burcratas (los funcionarios pblicos), cuya inclinacin es la permanencia en el puesto independientemente de los resultados o la razn de ser de las funciones que desempean. Esta visin se pretende combatir con la reforma de la administracin pblica hacia la gerencia pblica. Una presentacin esquematizada de las reformas de la administracin pblica est en CLAD (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, 1998), que se convirti en el manifiesto para la regin. Se puede afirmar que la gerencia pblica hace parte de las reformas del neoliberalismo contemporneo, en el sentido que desde la perspectiva del liberalismo clsico el Estado es una estructura de poder jerarquizada por fuera de la lgica del

mercado. En la visin clsica el mercado es el espacio de las transacciones entre agentes privados, pero no es el espacio del Estado, porque en este campo las relaciones con los agentes privados estn mediadas por instituciones polticas. Con la gerencia pblica se introducen criterios gerenciales en la administracin de lo social, de manera que los rectores de los establecimientos educativos o los directores de los hospitales se vuelven gerentes que deben maximizar la rentabilidad financiera. Su funcin es facturar y reducir costos. Para ellos el alumno (o sus padres) y el paciente son clientes; el docente o el mdico, insumos. Y la educacin y la salud servicios que deben ser provistos en condiciones de eficiencia mercantil: atender ms clientes con insumos ms baratos. En la reforma gerencial de la administracin pblica se debe distinguir entre las reformas al interior del Estado mediante la introduccin de relaciones mercantiles (endoprivatizacin, segn la clasificacin de (Omar Guerrero, 2004a), y el traslado de la provisin de bienes pblicos a entidades privadas (exoprivatizacin). Los procesos de privatizacin que se han acometido en la regin invocan el principio de separar las decisiones polticas de su ejecucin. Como seala Guerrero (2004a) separar los remos (prestacin de servicios) del timn (hechura de decisiones), (p. 238). El principio es que debe haber una separacin entre la formulacin de las polticas y la ejecucin. Los rganos de direccin delegan las tareas a entidades ejecutoras, que pueden ir desde entidades pblicas autnomas (incluidos los gobiernos locales) hasta el sector privado. La ejecucin de la poltica pblica, en este caso la social, debe ser implementada por terceros (el llamado tercer sector): ONGs, organizaciones comunitarias o religiosas, o el sector privado. Cuando se hace directamente a travs de la administracin pblica esta se desagrega en pequeas unidades operativas que se vuelven receptoras de las preferencias de los clientes, de quienes reciben pagos directos por los servicios recibidos (que sustituyen los impuestos). Se crean cuasimercados al interior de la administracin pblica y las entidades pblicas dejan de ser dependencias burocrticas para pasar a ser entidades que compiten por el cliente por obtener ms negocio (Barzelay, 1998). Se crea un Gobierno Empresarial Guerrero, en donde las entidades pblicas pierden la proteccin monoplica del Estado y deben competir entre ellas o con el sector privado Guerrero (2004, p. 65). La competencia entre entidades pblicas se garantiza mediante los procesos de descentralizacin. Se busca de esta forma atacar el atrapamiento del estado por burocracias depredadoras rentistas (rent seeking), obligndolas a ser eficientes mediante la competencia. Los ejecutores (bien sea dependencias pblicas o agentes privados) deben competir por los recursos, y estos son asignados de acuerdo a metas cuantitativas, y el control posterior se hace contra los resultados cuantitativos ofrecidos. La relacin se administra mediante contratos o convenios entre los diferentes entes de la administracin pblica, o entre los entes gubernamentales y los agentes externos, bien sea privados o del tercer sector. Existe toda una construccin terica orientada a regular las relaciones contractuales al interior del Estado o con agentes externos, englobada de forma genrica dentro de la Economa Institucional donde se incluyen teoras sobre los costos de transaccin, eleccin pblica (public choice), eleccin racional (rational choice), teora de la agencia, economa de los derechos de propiedad, entre otras Vargas (2006).Los contratos se disean sobre la base de que los agentes son egostas maximizadores, que se motivan sobre el autointers, el oportunismo y la desconfianza (Vargas, 1999, p. 11). Los polticos son concebidos como buscadores de votos y contratos, los funcionarios interesados en permanecer en la nmina, y el elector (que vendra a ser el ciudadano) detrs de los beneficios directos. Como seala (Cunill, 1999) la

contractualizacin reemplaza la relacin autoritaria al interior del Estado, y permite evaluar la gestin pblica por resultados, con el supuesto propsito de evitar la captura de las instituciones por parte de la burocracia. Los contratos se validan contra unas metas dados unos recursos asignados, o el compromiso de generar recursos mediante el cobro de cargos sobre los servicios prestados. Las metas hacen referencia a hacer ms con menos recursos, y desde la perspectiva de la autoridad fiscal se enmarcan dentro de la programacin macroeconmica, en la cual el resultado debe contribuir al ajuste fiscal (bajar los gastos, aumentar los ingresos). Las entidades, o las dependencias a las cuales estn adscritas, generalmente pactan las metas directamente con la autoridad fiscal, desconociendo su adscripcin institucional, con lo cual su funcin en la administracin del Estado queda altamente subsumida a la lgica del ajuste, saltndose las jerarquas institucionales. Como la evaluacin se hace sobre la base del cumplimiento de metas los ejecutores son autnomos formalmente para poder ejecutar las acciones que sean necesarias para el cumplimiento de las metas. La valoracin de los empleados se hace en funcin de las metas que deben ser alcanzadas, las cuales se convierten en el parmetro del xito. El control se hace sobre resultados y para ello se disean indicadores de gestin (Guerrero, 2004b, p. 11). Se le da ms autonoma a los empleados operarios de emitir juicios sobre el modo de manejar tanto el servicio al cliente como su valor Barzelay (1998, p. 47). Pero esa autonoma es ms formal que real. Los ejecutores estn sujetos al cumplimiento de metas dentro de un contrato o convenio, adems que no logran escapar de la interferencia poltica en la adjudicacin y ejecucin de los contratos. El cumplimento de las metas lleva a una evaluacin tecnocrtica de la gestin pblica. Y en el caso de la poltica social se tiende a reducirla a un asunto de administracin de unos productos, para los cuales se asigna un presupuesto, y se evala comparando resultados cuantitativos logrados contra unos recursos asignados. Y la calidad se mide a travs del impacto, que consiste en comparar los indicadores existentes antes de la aplicacin de la poltica, programa o proyecto (una lnea de base) con los verificados despus de la aplicacin, lo que se llama un anlisis intertemporal; o la comparacin de los indicadores obtenidos comparando con otra poblacin que no es objeto del programa. El ciclo es: insumos productos impactos. Bajo esta visin la poltica social se reduce a la fijacin de unas metas, entendida como la cantidad de productos que se propone lograr en perodo determinado. El xito o fracaso se mide sobre del cumplimiento de tales metas. Como sealara Katharine Mark10 Al comienzo una estrategia es una lnea base y visin para el futuro. Identifica objetivos, y despus defina los indicadores y establece la base. Pon una meta para cada indicador, para que la meta sea precisa, y sea claro cuando se alcance. El cumplimiento de metas se estimula con incentivos materiales a los funcionarios pblicos, o los ejecutores privados de la poltica social. El control social y la responsabilidad pblica se enmarcan en los resultados y los indicadores, con lo cual se llega a la paradoja de un control social apoltico. Por este camino se pretende despolitizar la poltica social (una contradiccin en los trminos). Es un enfoque basado en la lgica del consumidor que paga (impuestos) por recibir un bien o
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Presentacin en el SeminarioTaller de Seguimiento a Polticas Pblicas, Bogot, Sede Uniandinos Norte, Departamento Nacional de Planeacin y Banco Mundial, marzo del 2009.

servicio (resultado), y debe castigar a quien no cumple bien con el servicio o resultado, y premiar (escoger) el que lo hace mejor. Este tipo de anlisis oculta el contenido poltico de la poltica. Por ejemplo, en el caso de los programas de transferencias monetarias condicionadas, como es el caso de Oportunidades en Mxico o Familias en Accin en Colombia, las evaluaciones de impacto se reducen a medir el efecto en talla y peso de los nios, o grado de escolaridad, comparando con poblaciones que no reciben el programa (poblacin de control), o con la situacin antes de iniciarse el programa (lnea de base). Pero este tipo de evaluacin evade el problema poltico de fondo: se trata programas clientelistas orientados a reproducir el poder presidencial. El caso ms aberrante de esta poltica se dio en Colombia con la poltica de seguridad de la administracin lvaro Uribe Vlez (20022010). En este caso la meta para las fuerzas armadas en poltica de seguridad interna se meda de acuerdo a la cantidad de insurgentes dados de baja ( count bodies)11, lo que gener el fenmeno de los llamados Falsos Positivos que consisti en la prctica de las fuerzas armadas de matar jvenes inocentes, y luego presentarlos como subversivos, lo que se estima caus 2.000 muertes de este tipo en el gobierno de Uribe Vlez. Como dice Bey (2010) el propsito de toda poltica es parecer apoltica, que se acta racionalmente para cubrir una necesidad, en funcin del inters general de la sociedad, y no para favorecer a un determinado grupo de intereses. Frente al inters de despolitizar lo social, se pretende llenar el vaco a travs de la eleccin sobre la base de las preferencias de los ciudadanosconsumidores de acuerdo a sus necesidades y deseos inherentes, previos al proceso social Cunill. De lo que se trata es que la eleccin que hace el individuo sea informada y sin coerciones. Se supone que las preferencias hacen parte del individuo, de su yo previo de la interaccin social. El individuo es una construccin previa al proceso social, de forma tal que los procesos sociales no son determinantes. Esta es la crtica de Pereira (2008) a la concepcin de Rawls de la Teora de la Justicia. En esta visin el ciudadano es un contribuyente usuario informado de la eficiencia y la calidad de los servicios pblicos los cuales paga a travs de sus impuestos y pagos directos (Guerrero, 2004a, p. 59). Para favorecer la eleccin que hace el ciudadanoconsumidor se invoca que la asignacin de los recursos debe hacerse con proximidad a la poblacin que debe ser atendida, para que de una parte el proveedor conozca ms de cerca su mercado (los usuarios, en esta caso los beneficiarios de la poltica social), y a su vez tales usuarios mediante la eleccin del mejor proveedor induzcan eficiencia (Guerrero, 2004a, p. 226) Este argumento es utilizado para promover los procesos de descentralizacin poltica y privatizacin. Los ciudadanosclientes revelan sus preferencias mediante el mecanismo de los precios. La consulta al ciudadano tiene que ver con el grado de satisfaccin que recibe del servicio. Es un problema de calidad: las caractersticas del producto que se recibe de acuerdo al precio pagado. Son los ciudadanos quienes evalan el desempeo de las dependencias oficiales centrndose en resultados y no en los insumos Guerrero (pp. 60, 180, 181, 238). La consulta al ciudadano se da a travs del voto en el mercado (las instituciones estatales entran a competir), y dentro de esa lgica se presenta la descentralizacin (competencia entre gobiernos locales y entidades pblicas). El ciudadano escoge el mejor proveedor de acuerdo al precio pagado, y de esta forma se premian
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La tcnica en la guerra del Vietnam del secretario de defensa de los Estados Unidos, Robert McNamara.

las gestiones eficientes. Se trata del voto del mercado, que busca la creacin de un ciudadano despolitizado, de un cliente. Como dice Guerrero (2004a) se pretende crear una comunidad poltica domesticada en calidad de clientes que se mueven en el mercado, no en la arena del poder (p. 254) Y aade (2004b) los servidores pblicos son transformados en gerentes privados, la ciudadana es asimilada a la categora de cliente, anteponindose las necesidades mercantiles a las libertades y los derechos cvicos (p. 25). Se trata de la recepcin de un servicio por el cual se paga, que desplaza la nocin de bien pblico que satisface un derecho social. El derecho muta a uno de carcter comercial. El ciudadano slo es entendido en la relacin econmica, entendida como la eleccin en el mercado. Dentro de este esquema es que se desarrollan los mecanismos de participacin. Desde el punto de vista del Estado, cuando la relacin toma el carcter empresarial, la empresa (que en este caso es el Estado) se supedita a las preferencias de los dueos, las cuales fundamentalmente consisten en maximizar su ganancia financiera, lo que implica minimizar la gratuidad de los bienes pblicos; mientras que en el caso de una relacin poltica el Estado es una organizacin de dominio y supeditacin que monopoliza la violencia legtima, y que le exige obligaciones a los ciudadanos como es el caso de respetar la ley y pagar los impuestos Guerrero (2004, p.23; 2004b, p. 15) y a cambio de esas obligaciones el Estado debe proveer los derechos. Para introducir competencia en la provisin de los bienes pblicos, se financia el acceso de las dotaciones bsicas de dichos bienes (salud, educacin, por ejemplo) a quien no puede hacerlo por falta de capacidad de pago (los pobres). Esto implica que las instituciones obtienen los recursos mediante el cobro de la provisin del bien pblico, su venta. Esto corresponde al subsidio a la demanda que consiste en financiar el acceso de los pobres a las prestaciones sociales mnimas. El ciudadanoconsumidor escoge mediante la eleccin del mercado cul es el mejor proveedor, que en la lgica neoclsica es el que provee el mejor producto al menor precio. Recibe de acuerdo a lo que se paga. Esto difiere del principio de la tributacin, porque en este caso no hay correspondencia entre lo que se paga y lo que recibe. En principio (la realidad es distinta) cada uno paga de acuerdo a su capacidad de pago y recibe de acuerdo a su necesidad12. Este es el sentido la administracin pblica weberiana y el Estado de Bienestar, cuando la provisin del bien pblico es responsabilidad del Estado, y el ciudadano accede al bien como un derecho que se materializa. A su vez el ciudadano tiene unos deberes con dicho Estado como son los de pagar impuestos, cumplir con las normas y respetar la autoridad. El impuesto es un pago obligatorio que no genera una contraprestacin directa. Esta forma de provisin pblica es criticada desde la visin neoliberal porque se la considera costosa. Se plantea que el problema del gasto social no es gastar ms sino mejor, de tal forma que los recursos se asignen donde ms se necesitan, que es donde estn los pobres y vulnerables. Este es el principio de la focalizacin (Giraldo, 2009, cap.1). Se argumenta que la poltica pblica se da en un contexto se escasez de recursos, y que se trata de asignar de manera ms eficiente recursos que son escasos. Se afirma que cuando se trata de la provisin estatal no se debe tener la actitud que las necesidades sociales se resuelven con ms gasto pblico (porque significa dficit fiscal)
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La capacidad de pago de pago y la necesidad no es una definicin abstracta. Depende del rgimen poltico, las condiciones histricas, etc. En un rgimen la capacidad de pago es el monto del consumo y la necesidad seguridad, en otro, la capacidad riqueza y la necesidad derechos sociales. No se va a entrar en este debate.

sino generando valor pblico (Mokate y Saavedra, 2004). Pero ese valor se expresa en el mercado en un valor agregado que se genera en los pagos que hacen los ciudadanosclientes por los bienes y servicios que reciben y que satisfacen sus demandas. En la lgica de optimizar el uso de los recursos pblicos las diferentes organizaciones que aspiran a ser ejecutores de la poltica social, que generalmente est expresada en programas y proyectos, deben competir por ganarse los proyectos y programas. Gana el que prometa lograr los resultados exigidos con la menor cantidad de recursos financieros. Esos resultados se expresan en medidas cuantitativas de metas e indicadores. Se trata de competir por los recursos pblicos como una forma de minimizar el gasto estatal y de aumentar su eficiencia. Aqu estara operando el mecanismo virtuoso del mercado. Pero la forma ms acabada como este mecanismo se manifiesta a travs de la privatizacin, ms exactamente la exoprivatizacin, que como se indic atrs, el ejecutor sea una institucin de propiedad privada. Habra que agregar que la (exo)privatizacin adems incluye mecanismos distintos a la venta del patrimonio del Estado, y estos tienen que ver con formas que garantizan que el flujo financiero de las entidades de propiedad del Estado llegue a agentes privados13. Tal es el caso de las concesiones, la administracin delegada, los join venture, la tercerizacin en la provisin de los servicios, y finalmente un alto endeudamiento con fuentes privadas. En este ltimo caso el flujo financiero de los recursos va a los bolsillos del acreedor. Este tema no se va a desarrollar aqu. Afirmar que la Gerencia Pblica est copiando las tcnicas de la gestin privada no es una definicin apropiada porque se olvida que durante el fordismo la gestin privada era diferente, y tena una lgica coherente con el modelo Administrativo del Estado. Durante el fordismo las empresas eran gestionadas a travs de esquemas tambin jerarquizados al igual de la administracin del Estado en esa poca. Como se sabe en el fordismo la produccin la determinaban los ingenieros y los administradores y el consumidor deba aceptar los productos uniformes producidos en masa. Hoy el esquema se ha invertido. La organizacin de la produccin se hace desde el cliente: El cliente siempre tiene la razn. Los empleados que tienen contacto con el cliente son quienes determinan los procesos de produccin. Aqu lo que se presenta es una dictadura del distribuidor (el comerciante, la gran cadena) sobre el productor, y el productor debe flexibilizar sus procesos productivos de acuerdo a las demandas del mercado. Ya no se precisa de grandes empresas productoras de grandes cantidades de productos. Lo que se necesita son cadenas de distribucin organizadas que entrelazan productores dispersos con mercados de consumidores. La produccin se deslocaliza, se terceriza, se fracciona. Esta es la forma como se ha presentado el debate. Pero el problema es de ms fondo. No se trata simplemente de una reorganizacin de la lgica productiva y del mercadeo. Detrs de la flexibilizacin de los sistemas de produccin y distribucin lo que hay es un capital que busca frenticamente el aumento de las ganancias a travs de una reduccin de costos. La ganancia puede ser aumentada a travs de un aumento en las inversiones y en la tecnologa, lo que permite un aumento de la productividad del trabajo (plusvala relativa). En el fordismo las grandes empresas aumentaban las escalas de produccin gracias a
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La privatizacin no slo tiene que ver con la propiedad de los activos, sino tambin con el usufructo. La propiedad puede continuar siendo estatal pero el usufructo privado.

grandes inversiones, lo que significaba que una parte del excedente de la produccin se destinaba a la inversin y otra a aumentar el salario de los trabajadores, no slo a travs de la remuneracin directa, sino tambin a travs de la remuneracin indirecta mediante las prestaciones sociales, una gran parte de las cuales se transfera a travs del Estado de Bienestar. En un sistema de produccin fordista, de produccin en masa, se requera una poblacin con capacidad de gasto porque para obtener ganancias era necesaria la circulacin de mercancas. Haba que darle salida a la masa de produccin para poder realizar la plusvala en valores monetarios. Es por esto que las polticas de Estado de Bienestar se combinaban con polticas keynesianas que estimulaban el gasto. Esto no significa que tambin deje de ser cierto que el Estado de Bienestar fue resultado de ganancias polticas de los trabajadores en la conquista de los derechos sociales. Lo que aqu interesa es que en el capitalismo contemporneo la ganancia se extrae a travs de la apropiacin de rentas financieras, no a travs de la circulacin de las mercancas que corresponde el modelo fordista. Esto invierte la lgica porque ya no se trata que el Estado transfiera capacidad de gasto a la economa, sino todo lo contrario, que reduzca esa capacidad de gasto, que el Estado gaste lo menos posible, para que la gran parte de los recursos los destine al pago de la deuda pblica y a asumir los pasivos de la seguridad social porque el ahorro de los trabajadores se traslada a intermediaros financieros privados de la seguridad social. El punto en estas notas consiste en sealar que el cambio en las tcnicas administrativas, en el sentido en volcar las empresas hacia el cliente, corresponde a una nueva a configuracin del capital, y lo que ello expresa es un capital financiero que necesita aumentar la tasa de explotacin para extraer ganancia. Y que la afirmacin que la Gerencia Pblica introduce criterios de administracin privada en el manejo del Estado responde a introducir los criterios de una empresa financiarizada. Al interior del Estado tambin se crea el discurso de volcarlo hacia el ciudadano-cliente. Pero si se analiza desde el enfoque que aqu se plantea lo que se observa es la intencin de trasladarle las cargas del Estado al ciudadano-consumidor en la medida en que el funcionario lo que debe hacer es venderle servicios a dicho ciudadano. Por otro lado, el Estado se concentra en el pago de rentas financieras. Esta afirmacin llevara a plantear que los gastos de carcter no financiero al interior del Estado deben reducirse, a favor de aumentar los de carcter financiero. Sin embargo no necesariamente los gastos no financieros disminuyen (como porcentaje del PIB) porque en el proceso hay contradicciones polticas: La clase poltica exige transferencias, la pobreza aumenta y por tanto hay presin por el gasto social, la gente se vuelca contra el Estado reclamando los derechos sociales que el sistema niega (por ejemplo el caso de la salud en Colombia, y en el futuro los gastos de pensiones). Pero entrar en este terreno significa hacerlo en cada pas, de acuerdo a su propia historia del proceso. Regresando al tema de la gerencia pblica, lo que este modelo reivindica es la libertad de eleccin del ciudadanocliente, pero las instituciones representativas, que deberan recoger la opinin popular, son reemplazadas por consejos de expertos Alonso (2007, p. 37) quienes son los que toman las decisiones importantes: poltica monetaria, asignacin del presupuesto pblico, contenidos curriculares, calificacin de las instituciones, comisiones de regulacin. La libertad del mercado termina convertida en dictaduras: monetaria, fiscal, educativa, sanitaria, tarifaria. En este punto es bueno recordar lo que se dijo al comienzo: cuando se crean las clasificaciones sociales estas pasan a ser asuntos de expertos. Pero esas clasificaciones son elementos ideolgicos de dominacin, y esos expertos, son reproductores

de esas ideologas, independientemente si son o no son conscientes de ello. Lo importante, para democratizar una sociedad, es develar los intereses ocultos detrs de tales ideologas. Un efecto de introducir la lgica privada mercantil en la poltica social es la remercantilizacin de lo social, lo cual significa la eliminacin del pilar fundamental sobre el cual se ha construido dicha poltica, y lleva necesariamente a redefinir lo social. Atrs se seal que la poltica social surge para llenar el vaco social que se produjo, cuando las necesidades sociales y materiales de los individuos pasaron a depender del mercado, como resultado de la mercantilizacin de la fuerza de trabajo, lo que signific la prdida de las protecciones que existan travs de la familia extensa y la comunidad, en las sociedades tradicionales. Ante la nueva mercantilizacin surge la pregunta sobre qu pasar con el nuevo vaco social que se est creando. Como lo seala Alonso (2007, pp. 52-60) con la remercantilizacin de lo social, se pierden las seguridades que el Estado de Bienestar haba creado, o en menor grado, el Estado intervencionista Latinoamericano. El individuo vuelve a depender de los azares del mercado, lo que significa la precarizacin para aquellos que carecen de los instrumentos para hacer frente a los riesgos sociales, de tal forma que los ciudadanos slo son aquellos quienes logran una normalidad financiera. La historia de cada individuo es una historia biogrfica (como lo sealara Beck), una historia particular, que en parte depende de la suerte que a cada uno le haya tocado en el mundo del mercado.

Debate tcnico administrativo?

Desde el enfoque de la Gerencia Pblica se critica al modelo Administrativo porque se concentra en los procedimientos y no en los resultados, y favorece los intereses rentistas de la burocracia. Pero desde la perspectiva del modelo Administrativo afirma que la Gerencia mercantiliza lo social. Ambos modelos se reclamaron administraciones impersonales, profesionales, para atacar la corrupcin y el clientelismo, y ambos cayeron en lo mismo, aunque con mecanismos de operacin diferentes. Discutir en los trminos formales las tcnicas administrativas lleva a un callejn sin salida. No se puede olvidar en el debate que los modelos de administracin del Estado, el Administrativo y el de la Gerencia Pblica, responden a lgicas del capitalismo diferentes. El modelo administrativo surge como necesidad de independizar el manejo de los recursos pblicos del patrimonio del soberano, que fue una reivindicacin de la burguesa para arrebatarle la soberana fiscal al rey. La monarqua inicialmente fue til para la consolidacin del Estado Nacional, pero posteriormente haba que arrebatarle la soberana fiscal, en unos casos le cost la cabeza al rey (Francia), en otros la monarqua se mantuvo pero sin un poder poltico real (Inglaterra). La transicin del feudalismo al capitalismo pas por la construccin de los Estados Nacionales mediante regmenes monrquicos, en los cuales todava se heredaba caractersticas de la configuracin poltica del rgimen feudal como es la de no separacin del patrimonio pblico respecto al patrimonio (privado) de quien ejerca el poder poltico. El seor feudal era el dueo del castillo, los tesoros y la tierra, y administraba la justica dentro de su territorio. Si bien en la transicin hacia la monarqua parte de esos privilegios se amortiguaron, y la evolucin entre los pases no fue igual (por ejemplo desde finales del s. XIII la corona inglesa perdi parte de esos privilegios frente al parlamento Juan Sin Tierra y la Carta Magna), de todas formas no se configur una esfera pblica que abarcara el patrimonio, el presupuesto, la administracin, los funcionarios; todo ello independiente del

patrimonio del gobernante. La burguesa impuso el tema como un asunto de inters pblico (propiedad colectiva, asunto sobre el cual el pblico se haca preguntas polticas), que deba ser objeto de un rgano de representacin popular (parlamento, congreso, asamblea legislativa). Si bien esta es una forma de separar el poder econmico del soberano sobre los asuntos del Estado, la burguesa a travs de los rganos de representacin lograba el control del Presupuesto Pblico. Pero se reclam la existencia de una burocracia profesional que no dependiera de los intereses partidistas ni del gobierno de turno, en la cual todo procedimiento debe estar reglado por normas, toda orden debe ser escrita, los funcionarios tener funciones (de ah el nombre) precisas, las cuales estn estipuladas en manual de funciones. Este sistema se basa en la autoridad, el respeto a las jerarquas y la obediencia del funcionario a las instrucciones del superior correspondiente. Es el conocido modelo weberiano. Esta es una ficcin que se crea para legitimar y racionalizar un tipo de Estado que sirve a los intereses de la burguesa. Sin embargo se crea una doctrina, un discurso y unas prcticas administrativas que adquieren cierto grado de autonoma y lgica, que oculta su contenido real. Adems la doctrina tambin surge de la necesidad objetiva del Estado de mantener un rgimen de acumulacin, una legitimidad poltica, y un manejo ordenado de los recursos pblicos. La legitimidad se crea presentando (en la forma) al Estado como un ente tcnico racional que responde a los intereses colectivos. En Amrica Latina est por estudiarse cmo se dio este proceso. Desde la construccin de los Estados Nacionales a partir de los ejrcitos libertadores, pasando por la construccin de una administracin pblica coherente con el Modelo de Sustitucin de Importaciones, o Cepalino, y finalmente llegando a la administracin coherente con el Consenso de Washington. Esta es una tarea pendiente y que no est disponible para ampliar dicha discusin en este libro.

Onegeismo
Atrs se seal que una de las caractersticas de la reforma de administracin pblica es la tercerizacin de la provisin de bienes y servicios, y esto se aplica con especial nfasis en al poltica social. En este campo juegan un papel destacado las llamadas Organizaciones no Gubernamentales (ONGs). Tales instituciones son vehculos para administrar recursos provenientes de la cooperacin internacional, del Estado o del sector privado. En este caso el proveedor del recurso delega la ejecucin de una tarea, la cual toma la forma de un Proyecto o un Programa, que se define de acuerdo a unos resultados que se deben lograr sobre la base de unos recursos asignados. Normalmente esto es lo que se entiende por Marco Lgico. Dada esta forma de asignacin los recursos son delimitados en su monto y en el tiempo, de manera que las actividades tienen una duracin especfica, independientemente de las necesidades del proceso social que se est adelantando, el cual con frecuencia queda en el aire cuando los recursos se agotan. Y esto no slo es cierto para las comunidades beneficiarias, sino tambin para el grupo que ejecut el proyecto, en donde cada uno debe buscar por su propia cuenta otro proyecto dnde engancharse, si es que puede lograrlo. Esto genera una restriccin muy fuerte para la consolidacin de los procesos sociales, aunque hay que reconocer que esos procesos responden a otras dinmicas que van ms all de la accin de las ONGs.

El papel de las ONGs es ambivalente. En un primer caso, operacionalizan la poltica social de acuerdo a las prescripciones de los pases donantes, cuando los recursos provienen de la cooperacin internacional. En un segundo caso, acompaan a procesos sociales que surgen de la base (por ejemplo los movimientos sociales), y permiten formar a algunos de los cuadros cualificados que acompaan a tales procesos. Sin embargo pesa ms el primer caso, sobre todo cuando se trata de recursos provenientes de agencias estadounidenses, mientras que las ONGs del segundo caso tienden a quebrarse en la medida que los recursos se vuelven ms escasos. No obstante, estas ltimas pueden encontrar espacios en algunos gobiernos locales cuando los procesos sociales permiten crear los espacios adecuados. Muchas personas comprometidas con el tema social se refugian en ONGs porque es una forma de obtener recursos, y con ello resolver el problema de la supervivencia. Y al interior de algunas ONGs se generan tensiones entre lo que sus miembros consideran que es la participacin correcta en los procesos sociales y quienes se mantienen estrictamente fieles a los objetivos que el financiador le pone a la ONG. Este es un campo de tensin poltica que se puede resolver para alguno de los lados, aunque el financiador tiene la sartn por el mango. No obstante es frecuente que los miembros de las ONGs compren de forma acrtica los discursos del financiador, porque ven la actividad como una forma de ganarse la vida, como cualquiera otra. Sin embargo los pases financiadores no necesariamente comparten un discurso. En el caso de Amrica Latina es claro que los fondos que provienen de entidades gubernamentales de los Estados Unidos tienen un explcito papel de dominacin ideolgica, pero an en ese pas hay recursos que provienen con otras lgicas, bien sea que se originan en organizaciones religiones cristianas, o en grupos de ciudadanos que defienden principios liberales y sociales desligados de los intereses de los aparatos de poder. Pero son la minora. El tema es menos evidente cuando los recursos provienen de la cooperacin europea hacia Amrica Latina (no se pretende hacer afirmaciones sobre recursos dirigidos a otras regiones ms estratgicas para el viejo continente). En general en Europa hacia Latinoamrica prima la concepcin de ayudar a los pases pobres, y ms exactamente a los pobres de esos pases. Hay algunos temas predominantes en la ayuda que proviene de tales fuentes, que son en su orden de importancia, de acuerdo con (Biekart, 2005), los siguientes: Participacin poltica, Derechos socio econmicos y desarrollo, calidad de vida rural, servicios bsicos sociales, conflicto paz y reconciliacin, gnero y ayuda humanitaria. Los temas de conflicto y ayuda humanitaria toman ms relevancia en las regiones donde se presentan conflictos internos, como Colombia. En el caso del financiamiento de las ONGs con recursos pblicos, este proceso se da de forma ms general a travs de los gobiernos locales, muchas veces asociados a los procesos polticos en los cuales las ONGs han estado insertas. Si bien la participacin de las ONGs en la ejecucin de programas sociales est muy difundida, este esquema muestra sus limitaciones. Esto es desarrollado por (RamrezCarmona, 2009) a partir de la experiencia Boliviana. De una parte, en muchos casos las ONGs reemplazan la administracin pblica local y los actores locales, los cuales se vuelven dependientes de la asistencia tcnica y la ayuda financiera externa. Termina siendo un contrasentido en los trminos porque tales organismos se proclaman no gubernamentales y terminan asumiendo funciones gubernamentales. Pero, de otra parte,

cuando los procesos polticos autnomos de las comunidades se dinamizan, las ONGs son desbordadas por su debilidad para dar respuestas a las demandas locales, y por la falta de mecanismos de rendicin de cuentas. Son entidades autorreferenciadas que se pueden apartar de los procesos polticos y sociales ya que, al fin y al cabo, a quien tiene que rendirle cuentas es al financiador. Su debilidad se origina en varios factores. De una parte la falta de sostenibilidad de los recursos, que dependen de las asignaciones presupuestarias puntuales del donante: los recursos llegan y se acaban porque despus se destinan a otros programas y proyectos. De la otra, la mayor parte de las ayudas dirigidas a proyectos productivos de la comunidad fracasan porque en su diseo el Power Point y el Marco Lgico terminan reemplazando la realidad, y por tanto los proyectos no responden a lo que social, econmica y polticamente es viable.

Nuevos valores
En la seccin dos se sealaron algunas categoras importantes en la construccin del discurso de la poltica social, donde se afirm que la visin neoclsica de la economa tiene un peso determinante. Se crea un dispositivo institucional y un discurso sobre lo social que es transmitido a la sociedad y se convierte en el sentido comn de lo social. Como se vio, el enfoque neoclsico supone la sociedad como la suma aditiva de individuos autointeresados, egostas, maximizadores. El individualismo se convierte en una de las caractersticas centrales de la poltica social contempornea, a diferencia del pasado cuando se invocaban categoras ms sociales, como clase trabajadora o ciudadano. En el caso del ciudadano se puede decir que es un enfoque individualista, pero cuando esta categora fue invocada en el Estado del Bienestar se haca referencia a los derechos universales del ciudadano, y por tanto adquira un carcter colectivo. De lo colectivo y la solidaridad de antes se transita hoy al individuo, quien desde su propio inters personal debe construir las redes sociales, y adquirir los seguros, que le permitan administrar los riesgos a los que est expuesto, en un mundo en el cual las certidumbres han desaparecido. Esto lo ilustra Sennet (2006) cuando en el prlogo de su libro la corrosin del carcter compara la vida del padre, un portero de edificio, y su hijo, un exitoso ejecutivo. El primero vive una vida modesta pero predecible, sus ingresos de trabajo se colocan en la cola del escalafn, pero su bienestar material se fue construyendo poco a poco, y su horizonte de pensin e ingresos futuros est claro. En el caso del hijo, sus ingresos estn en el 5% ms alto, pero teme en cualquier momento perder el control de su vida. El padre tiene relaciones de amistad de toda la vida: los compaeros del sindicato y los vecinos del barrio, que implican una solidaridad de clase y de comunidad. En el caso del su hijo son relaciones ms cortas que prcticamente desaparecen con un cambio de trabajo que generalmente conlleva un cambio de residencia; son redes que desaparecen cuando las circunstancias cambian. El padre se mueve en un mundo de valores basado en lealtad y servicio, el hijo en el desapego y la cooperacin superficial e interesada. El padre es un hombre modesto pero fiel a sus valores, el hijo exitoso pero confuso. Este ejemplo muestra cmo se ha pasado de una sociedad industrial en los pases desarrollados, donde la seguridad se construa de forma colectiva, a la sociedad del riesgo donde las seguridades son un asunto de cada individuo, quien se mueve en la incertidumbre (Beck,

2000). Esto habra que matizarlo en los pases de Amrica Latina, porque en esta regin no se puede hablar de una sociedad industrial.

Individualismo
El individualismo se lo presenta como la liberacin de las jerarquas, de los poderes absolutos, proclamando la igualdad y la autodeterminacin. La vida se valora en funcin de la satisfaccin inmediata y econmica, y esa visin se extiende a las personas y objetos, que son tratados como instrumentos para satisfacer los intereses personales, tomando ante ellos una actitud de uso y dominio (Ramos, 2009). La motivacin para actuar estriba en la satisfaccin de las necesidades individuales de deseo y consumo mediante relaciones contractuales a travs de las cuales se accede al mercado de trabajo y de consumo. En el trabajo los individuos tienen que competir con sus compaeros de clase social (que no los ve como tales, por supuesto) por el empleo, debindose mostrar como ms empleables: con una mejor dotacin de capital humano, una mejor disposicin, y un precio ms conveniente. Se trata de competir cada uno de forma individual en el mercado del trabajo, lo que destierra la identidad colectiva (Gallardo, 2007a). Aunque de acuerdo con (Sennet, 2010), es el individuo quien termina perdiendo: El problema con la individualizacin es que el valor individual ha mutado en un asunto de habilidad y movilizacin de talento. Ya no reside ms en el respeto recibido como miembro de una categora social: el trabajador. El centro del sistema se movi del reconocimiento hacia el autodesarrollo y la mayor parte de la gente perdi en el cambio. El sistema no tiene suficiente espacio para acomodar a la gente a la que presiona para que sea ms habilidosa y ms competente . Los individuos no se identifican como pertenecientes a una clase, como si fue el caso de la modernidad temprana (Bauman, 2002, pp. 37 38). No despiertan una conciencia colectiva sino que los problemas son asumidos como asuntos individuales ante los cuales cada uno tiene la responsabilidad de resolver. Y si se fracasa en ello es producto de la incapacidad o la irresponsabilidad de cada uno. El individuo se centra en si mismo y pierde los horizontes morales y sociales que las certidumbres de pasado proporcionaban. Cuando el discurso de clase social estaba presente, la conciencia de clase surga del acceso desigual a los recursos y las opciones, seg n (Bauman, 2002) Las privaciones fueron sumando, por as decirlo, hasta cristalizarse bajo la forma de intereses comunes que slo parecan poder ser tratados con un remedio colectivo, (p. 38). En el caso de las clases acomodadas la conciencia de clase surgi cuando la distribucin de los recursos fue desafiada. El proyecto de vida viene a ser un asunto personal, ya no depende del papel que la sociedad le asigna al individuo. Este es quien tiene que construir su propia historia, interpretar su propio pasado. Los obstculos que encuentra en la vida no son producto de la desigualdad econmica y poltica, sino de sus propias equivocaciones, mala suerte, y falta de esfuerzo. El individuo debe alcanzar sus metas, autorrealizarse, sin que tenga que preocuparse por los logros de los dems, ni los fines colectivos de la sociedad. El individuo slo busca su

propio (y reducido) bienestar sin preocuparse por fines ms elevados, como por ejemplo algo por lo que vale la pena morir (Gallardo, 2007b). Si se es competitivo en lo que se hace se lograr el xito en cualquier actividad propuesta. Los valores relevantes son xito, liderazgo y emprendimiento. Ahora lo colectivo se expresa bajo la forma de redes, que consisten en crear un tejido de relaciones que sea til para el individuo. Los vnculos de los individuos se sujetan a intercambios instrumentales basados en los intereses egostas de cada uno. No se trata de un sentido colectivo basado en la solidaridad o la identidad, sino en el utilitarismo. Por otro lado, en lo colectivo estamos cercados de conspiraciones. En el individuo descansa la responsabilidad de lo social, el Estado slo existe para garantizar unos mnimos a los fracasados sociales, quienes no son capaces de proveerse sus necesidades sociales en el mercado privado. Los males sociales son privados y las soluciones tambin son privadas e individuales, las preocupaciones son privadas y tambin los medios para combatirlas (Bauman, 2002, p. 79). No ms salvacin por la sociedad, mrate a ti mismo y busca tu autorrealizacin. Como seala Bauman, cada uno debe asumir la responsabilidad de sus decisiones en medio de los riesgos que le rodean. Para (Gallardo, 2007a) En este caso la ciudadana social se disuelve de hecho en una ciudadana privada, de refuerzo de los derechos estrictamente individuales, de yuxtaposicin de diferencias, y de asuncin personalizada de riesgos. Y en otro aparte nos seala el autor que Esto hace que se disparen tanto, por una parte, las estrategias de supervivencia, de apoyo en las comunidades locales, o de refuerzo de las subculturas tnicas, como por otra, las estrategias estrictamente individualistas e individualizadas. Esto se refuerza con la fragmentacin del mercado de trabajo flexibilizado, que hace que los ejes de cohesin social desaparezcan y que las personas se refugien en la bsqueda de su identidad. El individuo queda hurfano de soportes colectivos ante el desmoronamiento de las estructuras sociales e institucionales. Los grandes relatos que permitieron construir las certidumbres sociales desaparecen. De una parte hay un debilitamiento de los Estados nacionales, que estn siendo aplastados en lo macro por la globalizacin y en lo micro por la descentralizacin y la privatizacin; de otra parte, las seguridades sociales ligadas al trabajo, la familia y la comunidad, se estn borrando. Este desmoronamiento de las estructuras sociales e institucionales afectan la subjetividad porque el individuo queda hurfano de soportes colectivos y es l mismo quien debe asumir su propia responsabilidad. De acuerdo con (Castel, 2010a) esta desinstitucionalizacin hay que matizarla porque tiene un efecto distinto en las clases medias acomodadas, que disponen de cierto nivel de capital cultural (al estilo Bourdieu) y cierta seguridad econmica, para quienes el relajamiento de los marcos institucionales abre la posibilidad de una mayor autonoma y un fortalecimiento de la identidad. En este caso se hablara de un individualismo positivo, exitoso. Pero en los sectores que carecen de oportunidades, y en los cuales el proceso implica precarizacin social, se produce un individualismo negativo, que es el caso de la mayora. Los mrgenes de eleccin de cada individuo no son los mismos para todos, estn condicionados por la ocupacin social que cada uno desempea en la estructura social. Seala Castel que no es lo mismo el individuo que cuenta con oportunidades, al que carece de ellas. Este ltimo tambin es individuo en la medida en que tiene afectos, deseos, miedos y

ambiciones, que experimenta placeres y penas como cualquier hijo de vecino (p. 27), pero carece de las condiciones para poder llevar a cabo sus aspiraciones. A ellos los llama individuos por defecto, carentes de soportes. Sin embargo, contina el autor, se generan zonas grises, porque con la degradacin de la relacin laboral, se multiplican formas de empleo precario e inestable, y ya no se trata de desempleados de larga duracin, sino tambin un grupo de individuos que entran en una zona hbrida entre empleo y desempleo, afiliacin a la seguridad y asistencia. El concepto de incertidumbre y riesgo se vuelve omnipresente. Un ejemplo, que pone Castel (2010b) es el de un joven que est buscando su primer empleo y que va de trabajito en trabajito, que vive en precariedad y que a veces llega a la delincuencia (p. 25). Esto se hace ms dramtico en realidades sociales como las latinoamericas si se las compara con el contexto de los pases desarrollados. Cuando las condiciones de eleccin se dan en el lmite de la supervivencia las personas deben aceptar condiciones degradantes de trabajo, y ni siquiera tienen la posibilidad de plantearse un proyecto de vida futuro (Freytes, 2003).

Igualdad y Reconocimiento
El autocentramiento del individuo genera dos efectos. De un lado, los procesos de individualizacin conducen a la necesidad de promover la identidad de la persona, como una forma de crear una autoafirmacin ante la prdida de los soportes colectivos. Del otro, se promueve en el individuo un espritu utilitarista que conduce a valorar a las personas y las cosas en funcin de su satisfaccin inmediata, y que deben ser tratadas como instrumentos para satisfacer los intereses personales, tomando ante ellas una actitud de uso y dominio Ramos. Comenzando por esto ltimo, es lo que la Escuela de Frankfurt ha llamado la llamada Razn Instrumental y previamente Lukcs (1923) la cosificacin del mundo. Los objetos y los seres humanos se nos presentan como entes neutros (cosas) sin vnculos normativos o afectivos. Las relaciones humanas se desnaturalizan y se convierten en relaciones entre cosas (mercancas) que se intercambian (homus economicus). El mundo social toma la forma de objetos independientes, sin historia (cosas). Est compuesto por individuos aislados con existencia propia y no productos histricos y sociales, que ven el mundo social como algo ajeno que no puede ser transformado (Sierra, 2007). Las relaciones entre individuos se convierten en contratos de beneficio mutuo, compuestas por un intercambio entre objetos neutros sin historia ni afectividad, ni significacin normativa ms all de las reglas del intercambio (la justicia conmutativa). Adems del espritu utilitarista sealado, se indic atrs que el otro efecto de la individualizacin es la promocin de la identidad y el autorreconocimiento como resultado de la disolucin de los fundamentos universales de la ciudadana, lo que conduce a combinaciones especficas de derechos personalizados, localizados, diferentes (Alonso, 1999). Los derechos de reconocimiento, privacidad, libertad y propiedad suplantan a los derechos colectivos ligados al bienestar social Ramos. Dice Bauman (2002), se pasa del discurso de la sociedad justa al de los derechos humanos, el derecho de los individuos a ser diferentes y a elegir y tomar a voluntad sus propios modelos de felicidad y estilo de vida ms conveniente. (p. 35). Este individualismo se promueve con un discurso libertario: autonoma humana, la libertad de eleccin y autoafirmacin y el derecho a ser y seguir siendo diferente (p. 31).

La reivindicacin de ser diferente se produce, segn Gallardo (2007a) En un mundo donde los derechos son privatizados y donde la lgica de la supervivencia hace nacer demandas en muchos sentidos, de grupos y de personas o rescata demandas escondidas sin un eje articulador, lo que produce que las explosiones de subjetividad se mantengan consagrando las diferencias porque los grupos que solo reivindican sus derechos diferencindose de los dems. En este punto surge la discusin acerca de la contradiccin que seala Nancy Frazer que se presenta entre el reconocimiento de la diferencia, y la proclama de la bsqueda de una mayor igualdad social. Al reclamarse ms igualdad se estara negando el principio de la diferencia. Este principio hoy da adquiere ms relevancia ante los reclamos de los grupos que histricamente han sido discriminados por cuestiones de cultura, raza y gnero. Surge la pregunta si este tipo de reivindicaciones debe sustituir las de carcter econmico y social. Y esta no es una pregunta retrica. Los reclamos de los movimientos feministas, o de las comunidades indgenas deben ser negados en aras de la bsqueda de una mayor igualdad?, utilizando argumentos tales como el hambre no tiene religin, color de piel, o gnero. Este fenmeno se potencia cuando la precarizacin econmica coincide con ciertos rasgos sociales comunes: comunidades indgenas, campesinos desarraigados que son expulsados por la violencia, migrantes provenientes de determinadas regiones y comunidades tnicas quienes pueden tener tambin elementos raciales comunes, jvenes que residen en determinados barrios y que al mismo tiempo son desempleados, que adquieren una cultura especfica (por ejemplo el Rap), grupos que logran identidad a travs de manifestaciones culturales especficas, muchas veces ligadas a la violencia como el caso de las Maras de Centro Amrica. Surge la pregunta hasta qu punto la separacin de los rasgos culturales de determinadas poblaciones, de la condicin econmica como grupo social, es una separacin analtica, en el sentido que en la realidad ambas categoras, cultural y econmica, estn imbricadas. Otro elemento en esta discusin es la crtica feminista hacia el Estado de Bienestar acusado de ser la expresin de un modelo machista, blanco, fundado sobre una familia en la cual la mujer estaba confinada al cerrado mundo privado de las labores domsticas. Quienes aspiran la reconquista de los derechos del Estado de Bienestar fordista son requeridos por grupos feministas que los acusan de querer recrear la sumisin de la mujer, y por los multiculturalistas por sealar que es un Estado donde el actor social central es el obrero de raza blanca. De manera que detrs de dicho Estado existe una ciudadana que desconoce las diferencias de gnero, de raza y de cultura, bajo un reclamo de igualdad que desconoce tales diferencias. Por oposicin la poltica pblica contempornea promueve la identidad, alentando a que cada persona construya su proyecto de vida como una forma de autorrealizarse, como una forma de afirmar su independencia, como se indic atrs. El individuo tiende a vivir ms de la imagen pretendiendo crear un status, real o ficticio, a travs del consumo (V. Garca, 2010). Pero esa autonoma, esa libertad, que logran unos pocos, para la mayora termina por convertirse inseguridad, precariedad, y aparente autoexplotacin. Unos porque su consumo los lleva a ser prisioneros del endeudamiento, que se vuelve otra forma de control como lo planteara Deleuse, y otros, porque ni siquiera alcanzan status de consumidores: estos ltimos son los desechados, los expulsados, que es lo que ms interesa aqu, y sobre los que se volver ms adelante.

Para los que todava conservan el estatuto de trabajador, la contracara de la bsqueda de la identidad y del autorreconocimiento es la tica del trabajo que se inculca, en el sentido que se busca la identificacin de los intereses del trabajador con los de la empresa. El trabajador debe comprometerse con el destino de la empresa (misin, visin, valores), y debe estar dispuesto a aceptar con resignacin cuando ella decida prescindir de l. La llamada tica toyotista reclama de los trabajadores el involucramiento, de la participacin, de la identidad con la empresa (De la Garza, 2001). Pero esto supone que se debe mostrar una cara de cooperacin fingida que esconde una competencia descarnada de unos contra otros, y que para ser indispensables y no ser reemplazados por otros se debe trabajar ms, con ms ahnco, concentrar informacin, alabar al jefe, etc. No hay ninguna seguridad, la empresa no garantiza una vejez tranquila, el trabajador est sujeto a la demanda comercial del mercado, tiene que estar disponible a las exigencias de cada nueva demanda que la sociedad de consumo exige. Debe ser polivalente y competente. El individuo slo tiene la eleccin entre adaptarse o perecer, lo que se convierte en una crcel virtual que le niega su libertad V. Garca. Esta es la otra cara de la sociedad de consumo. Esta negacin de la libertad del individuo es el resultado de la supuesta libertad que ganara el individuo al liberarse de las jerarquas, de los poderes absolutos, proclamando la igualdad y la autodeterminacin, que fue lo que se seal atrs. Se afirmaba que el encadenamiento al trabajo, los horarios, las actividades repetitivas, ahogaban la iniciativa individual. Pero paradjicamente, seala Castel (2010a), que el trabajo regulado haba liberado al individuo. Seala que cuando las fbricas aparecieron los jvenes se emanciparon de seguir el camino parental de trabajar la tierra donde haban trabajado sus ancestros por varias generaciones, y escaparon del control tutelar del encierro familiar. Ese encierro fue cambiado por el encierro de la fbrica. El trabajo le permiti a las personas adquirir los elementos materiales de subsistencia, generar autonoma, insercin social. En la medida en que los trabajadores fueron ganando derechos, reconocidos por la ley, el trabajo se fue convirtiendo en fuente de seguridades, y en ese sentido, haca a las personas ms libres: disponan de tiempo libre, vacaciones, pensin para vejez, bienestar material. Se cre una propiedad social, que correspondi a las prestaciones sociales que tenan los trabajadores, como por ejemplo, disponer de una pensin para poder tener una vejez digna y no depender de una asistencia degradante. Esa pensin haca parte de la propiedad social (Castel, 2010b, cap. 1). La propiedad social reemplaz el papel que la propiedad privada y jug en la construccin de la autonoma individual. La propiedad privada se constituy en el primer soporte del hombre moderno, que fue lo que lo liber de los sistemas de proteccin de la antigua sociedad feudal. Dice Castel (2010b) el hombre pasa a ser dueo de s mismo y propietario de su propia persona, de sus acciones y su trabajo (p. 26). En la medida que ese trabajador no tenga seguridades en la propiedad social, pierde su independencia y autonoma. En la medida en que una persona tenga propiedades que le produzcan rentas tambin puede ganar esa autonoma, pero son pocos los que pueden vivir slo de las rentas. Pocos los que logran un individualismo positivo. Ese individualismo en el pasado lo logr el trabajador en la medida en que se afiliaba a colectivos nacidos en el trabajo: Sindicato, convenciones colectivas, protecciones sociales. En la medida en que el trabajador pierde esa propiedad social, y slo le quede su trabajo para vivir porque tambin carece de propiedad privada, carecer de libertad,

derechos e independencia. Castel (pp. 28-29). Estos son los miserables de hoy, los desafiliados, que cada vez son ms. La persona con su trabajo lograba un reconocimiento social. Este proceso fue en ascenso hasta mediados de la dcada del setenta del siglo pasado, cuando el trabajo estaba ligado a unos derechos, al igual que a unos deberes. En la medida en que los derechos se van perdiendo las reglas del encierro se convierten en una crcel. El trabajo fue y sigue siendo la principal fuente de identidad, reconocimiento, y provee los recursos financieros para la subsistencia lo que permite que las personas adquieran una mayor autonoma para avanzar en sus aspiraciones. Cuando los derechos ligados al trabajo se van removiendo el trabajo deja de ser fuente liberadora y se vuelve una esclavitud. Como se puede ver el tema del reconocimiento va ms all del reconocimiento de la multiculturalidad, y no se puede desligar del tema del trabajo y la supervivencia econmica. De acuerdo con Alonso (2007, pp. 20-27) los derechos redistributivos nacidos en el trabajo, que reivindicaban la igualdad y la justica social, son los que permiten posteriormente plantear las reivindicaciones del reconocimiento. Seala que que es difcil hablar de polticas de reconocimiento sin las clsicas polticas de redistribucin y formacin de derechos universales vinculados a las polticas laborales histricas (p. 27).

Algunos debates
En esta seccin se quiere hacer referencia a algunos temas que merecen alguna reflexin respecto a la poltica social. En lo que se lleva hasta aqu, en la primera parte se abord el concepto de la poltica social, y cmo ella hace una clasificacin de lo social. En la segunda se seal que en la poltica social contempornea esas clasificaciones toman mucho del discurso econmico neoclsico, que es una visin individualista de la economa. Ese individualismo produce unas categoras en la poltica social que son tratadas en la seccin tercera. Siguiendo con hilo conductor, en esta seccin se quiere hacer referencia a ciertos temas que merecen un anlisis especial. En primero de ellos es el concepto de riesgo social, en concreto cmo los procesos de privatizacin y la promocin del individualismo lleva el traslado de los mecanicismos de proteccin social a los seguros privados, los cuales a su vez trasladan los fondos a los mercados especulativos, con lo cual la inseguridad aumenta. El segundo tema es la extensin del riesgo hacia poblaciones en riesgo, lo que significa intervenciones preventivas para que no se conviertan en clases peligrosas, lo que conduce a que el asistencialismo de la poltica social se combine con polticas de represin dirigidas al control social. Por ltimo, el tercer tema tiene que ver con los derechos sociales, los cuales se han venido desmontando con los procesos de privatizacin, y estn siendo reemplazados con dotacin de bienes sociales mnimos para quienes estn en la peor condicin social: mnimos para los mnimos: minimin.

Riesgo social
<Atrs se seal que la prdida de las protecciones llev al individuo a autocentrarse en s mismo y a buscar su identidad. Adicionalmente, al tiempo que se promueve el individualismo se estimula y se valoriza su vulnerabilidad. Las certidumbres que

acompaaron a los seres humanos han sido removidas. Esas certidumbres estaban dadas por los fines ltimos de la especie humana provistos por la religin, la defensa de la Patria, o las seguridades dadas por el Estado de Bienestar, donde cada uno tena un puesto en el orden social vigente. Las sociedades modernas son construas sobre el terreno de la inseguridad porque en ellas los individuos no encuentran en ellos mismos, ni en su entorno inmediato, la capacidad de asegurar su (Castel, 2003). Es al individuo a quien le corresponde asumir sus propios riesgos y adquirir los seguros en un mundo en el cual las certidumbres han desaparecido. Como lo seala Bauman (2002) cada uno debe asumir la responsabilidad de sus decisiones en medio de los riesgos que le rodean, los logros y los fracasos a lo largo de la vida son resultado de decisiones y esfuerzos del individuo y no confieren derecho a compensaciones, excepto las que corresponden a seguros privados voluntarios. Los riesgos deben ser gestionados por cada individuo, como parte de su paquete de consumo, su capacidad adquisitiva y sus preferencias (Castel, 2004, p. 112). El sujeto empresario queda expuesto a riesgos en todas las esferas de su existencia: ser empresa de s mismo implica vivir inmerso en el riesgo, lo que lleva a la generacin de angustia e incertidumbre. Este individuo a su vez debe competir descarnadamente contra sus compaeros (que los ve como enemigos) en el mercado de trabajo con sus talentos y habilidades, como se vio atrs. La historia de cada individuo es personal, singular, una historia biogrfica como lo indicara Beck, perdiendo el sentido de grupo, de clase social. Nos seala Beck que se pasa de la seguridad social como un asunto colectivo a una construida por cada uno. En vez de ver al individuo como parte de una sociedad la cual debe invocar la solidaridad para buscar la proteccin, esa ampliacin de lo colectivo va desde el individuo hacia el nosotros (la familia). Para los mos todo, para los dems nada. Yo, o nosotros, contra todos los dems. Y en lo colectivo estamos cercados de conspiraciones. Como dice Bauman (2002) la nuestra es una poca de cerraduras patentadas, alarmas antirrobo, cercas de alambre de pas, grupos vecinales de vigilancia y personal de seguridad... (p. 44). Esto significa que el Estado debe proteger la seguridad fsica de las personas y sus propiedades, agarrando a los criminales, y manteniendo las calles libres de vagabundos, ladrones, pervertidos, y toda clase de indeseables (Bauman, 2002, p. 41). El papel del Estado en lo social es garantizar la vigencia de los derechos humanos, para que cada uno pueda seguir su propio camino en paz. Al individuo se lo hace responsable, y corre el riesgo de volverlo culpable cuando se presenta una falla social Castel (2010a, p. 40). La individualizacin del riesgo no significa la desaparicin de la proteccin social, sino que se trata que sta sea asumida de manera individual. El manejo de los riesgos sociales ha dejado de ser una empresa colectiva y se vuelve una estrategia individual, de manera que el porvenir de los seguros est asegurado (valga la redundancia) a travs de la multiplicacin de riesgos. El riesgo social es un tema que ha estado ligado a la poltica social a travs de los sistemas de proteccin social. Tales sistemas tienen como propsito proteger a la poblacin contra los riesgos de naturaleza social, y combinan los programas de seguridad social con los de asistencia pblica. En un comienzo el riesgo social se mutualiz a travs de fondos pblicos administrados por el Estado, lo que constituy el mecanismo financiero del Estado de Bienestar europeo. El mecanismo de mutualizacin fue el de las cotizaciones de los

trabajadores, y las prestaciones sociales fueron aumentando entre finales del siglo XIX y las siete primeras dcadas del siglo XX a medida que la salarizacin se fue extendiendo. El principio de mutualizacin invocado era la solidaridad, la cual era administrada a travs del Estado. El debilitamiento del contrato laboral min la base de las cotizaciones y con ello el Estado de Bienestar, tema que ya ha sido tratado por la literatura. Pero por otro lado la individualizacin del riesgo va aparejada con la oferta de seguros privados para la cobertura de los riesgos de naturaleza social. El principio invocado es la de la dispersin de riesgo que es realizada por los mercados de capitales. La paradoja es que la privatizacin de la seguridad social va acompaada del debilitamiento del vnculo laboral, y como la cotizacin tiene como fundamento este vnculo, los seguros privados tambin terminan siendo afectados. El aseguramiento es afectado negativamente por la desocupacin masiva, el aumento de la esperanza de vida que alarga el perodo de dependencia, y la disolucin familiar que conduce a hogares monoparentales Castel (pp. 30-32). Se presenta lo que Rosanvallon (1995) denomina como una deflacin social, que significa que cada vez son ms los que toman del Estado y menos los que aportan, en la medida en que se disminuye la base de cotizantes a los sistemas de seguridad social producto de la desalarizacin, y aumenta el nmero de poblacin que demanda programas de asistencia social. El tema de riesgo social no es nuevo, pero se le ha dado un enfoque diferente en el siglo XXI, con una lectura muy particular, conocida como Manejo Social del Riesgo, doctrina elaborada en el Banco Mundial, y cuyo principal exponente es Robert Holzmann 14 (Holzmann y Jrgensen, 2000). Dentro de la concepcin del manejo social del riesgo los pobres son quienes estn ms expuestos al riesgo (son vulnerables), y precisamente se mantienen en la condicin de pobres por su menor disponibilidad de elementos para enfrentar los riesgos y su aversin a tomarlos. Se tratara de un crculo vicioso definido en torno a la categora riesgo, y por tanto la poltica social se debe centrar en dotar a los pobres de instrumentos que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan ms oportunidades de salir de la pobreza. El debate no est en si se introduce la categora riesgo a la poltica social. De hecho desde que se introdujeron los seguros de accidentes de trabajo, y posteriormente los Sistemas de Seguridad Social bismarckianos, en el siglo XIX, se hizo presente la categora riesgo social. La discusin est en si tales riesgos deben ser cubiertos a travs de los sistemas de solidaridad social canalizados por el Estado, o si se trata de una funcin de la dispersin de riesgos, a travs del mercado, que realiza el sistema financiero a travs de los seguros privados. Esta ltima es la visin que utilizan los representantes del capital financiero, quienes son los que se benefician con el crecimiento del mercado de seguros, y es en este segundo enfoque que se utiliza la batera del pensamiento econmico neoclsico. El principio del aseguramiento se basa en la ley de los grandes nmeros, en el sentido que los riesgos individuales, cuando se aglutinan a un sistema de afiliacin colectivo, se vuelven riesgos que estadstica y probabilsticamente se pueden estimar, y por tanto pueden ser asumidos por el mercado. La relacin entre el aseguramiento y los mercados financieros, es importante para ligar el tema
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Director del Departamento de Proteccin Social de dicha institucin.

de la seguridad social con el de la financiarizacin. En un documento elaborado por economistas del Banco Mundial De Ferranti, Perry, Gill y Serven (2000, cap. 3), se seala que el papel del Estado debe ser el de corregir las fallas del mercado privado de seguros. El documento hace una discriminacin de tres tipos de aseguramiento: (1) Seguros de mercado (aseguramiento colectivo va mercado), (2) autoseguro (asumir individualmente las provisiones correspondientes), y (3) autoproteccin (disminuir los riesgos). Sealan que: El fortalecimiento del mercado financiero debera constituir un componente esencial de la poltica social, porque puede aumentar el autoseguro, los seguros de mercado y la autoproteccin. (...) el autoseguro conlleva ahorro preventivo. Sin un sector financiero fuerte, los pobres pueden terminar ahorrando en malos instrumentos como el ganado y las tierras, que tienen escasa liquidez y cuyos precios pueden caer drsticamente si se produce la mala coyuntura mundial (crisis). El fortalecimiento del sector financiero puede estimular el uso de buenos instrumentos por parte de aquellos que ahorran; esto es especialmente crucial en casos en que es difcil instaurar mecanismos de seguro social como la indemnizacin por desempleo. ...el fortalecimiento del sector financiero puede disminuir la probabilidad de que ocurra una crisis, intensificando as los esfuerzos de autoproteccin de las personas y las familias. (...) el fortalecimiento del sector financiero contribuir a crear mercados (ms eficientes) de seguros contra prdidas catastrficas como las ocasionadas por la mala salud o los desastres naturales. Los mercados financieros privados pueden proporcionar seguros de vida, instrumentos de seguros de invalidez y seguros contra desastres naturales, e incluso contribuir a asegurar contra las crisis macroeconmicas (p. 47). Se incluye esta larga cita porque muestra muy bien la relacin entre la seguridad social y los mercados de capitales en la visin ortodoxa. El concepto de seguro incluye el componente de ahorro administrado por el sistema financiero como un mecanismo de asegurar un ingreso frente a la eventualidad de una prdida de la capacidad de generar ingresos. Este es el caso de los sistemas de pensiones: Los ingresos para la vejez son el resultado del rendimiento del ahorro individual que se constituye durante la vida laboral, y los ingresos para la invalidez provienen del componente de aseguramiento. El monto de ahorro y el valor del seguro que se compra determinan el valor del derecho de la pensin que se adquiere. Los derechos aumentan acumulando riqueza financiera mediante reservas para pensiones o seguros, lo que se convierte en un fuente de riqueza de carcter financiero (Serfati, 2000). En este campo tambin se podra afirmar que los trabajadores se vuelven capitalistas cuando ahorran en los Fondos Privados de Pensiones. Su ahorro se invierte en ttulos financieros aspirando a vivir en su vejez del rendimiento de dichos ttulos. En este caso la solidaridad intergeneracional que exista en los sistemas pblicos de pensiones, donde lo que reciba el trabajador cuando se pensionaba era un derecho que la sociedad garantizaba a travs del pago de un impuesto (la cotizacin a la seguridad social), se convierte en el disfrute de una renta producto del rendimiento financiero y las valorizaciones del portafolio en el cual est invertido su ahorro. No sobra advertir la supuesta valorizacin en el largo plazo tiene una alta probabilidad de convertirse en una desvalorizacin en el caso de una crisis financiera. En el sistema de ahorro individual la pensin es el disfrute de la riqueza financiera acumulada mediante aportes a los Fondos de Pensiones durante la vida laboral. El derecho a la pensin se hace proporcional a los aportes realizados, es decir, la pensin se compra a

lo largo de la vida laboral; en este sentido la pensin deja de ser un derecho social y se va convirtiendo poco a poco en una mercanca. Como lo seala Lo Vuolo (2001) La confianza ciudadana se traslada as desde los derechos garantizados por el Estado a la capacidad de los operadores financieros de hacer valorizar el patrimonio de cada uno y del pas en su conjunto. Los mercados financieros pasan a definir la medida de la ciudadana (p. 37). De manera que los derechos sociales se convierten en deudas financieras, cuya suerte depende del valor de la moneda. Cuando sta se desvaloriza tambin lo hacen tales derechos. Aqu es donde surge el concepto de la ciudadana patrimonial: los derechos del individuo valen segn el patrimonio que posean, y el valor de dicho patrimonio depende del mercado de valores financieros. Esto es lo que sucede con los fondos sobre el salario para pensiones, cesantas, desempleo, riesgos profesionales, etctera, en los cuales los beneficios dependen del valor de mercado al momento de liquidar la obligacin del trabador correspondiente. Desde el punto de vista macroeconmico, bien sea a travs de un derecho contra un sistema pblico de pensiones basado en el reparto simple, o el ahorro individual, se trata de una transferencia monetaria. Pero en los dos casos tiene connotaciones polticas diferentes, porque en el primer caso se trata de un derecho y la transferencia de recursos se hace mediante el presupuesto pblico15, lo que supone una relacin poltica, mientras que en el segundo se trata de una relacin mercantil, donde simplemente la persona est disfrutando de lo ahorrado, y quien no haya ahorrado no recibe nada. Retornando al concepto de riesgo social y aseguramiento, si bien hoy se hace una lectura mercantil del concepto, este tiene una tradicin en la construccin de los sistemas de proteccin social. De acuerdo a Ewald (1986) el seguro permite reconciliar los trminos antagnicos de sociedad y libertad individual. Segn dicho autor el aseguramiento es una tcnica que no se apoya ni en una racionalidad liberal ni socialista, que permite tratar los problemas sociales como consecuencias de los riesgos y no de las injusticias sociales (Join Lambert, BolotGittler, Christine, Lenoir, y Mda, 1997). En el caso del seguro social se trata de la ejecucin de un contrato en el cual los ciudadanos y el Estado estn igualmente implicados, y no se trata de un socorro consentido, como es el caso de la asistencia. Al respecto Rosanvallon seala que el seguro social funciona como una mano invisible que produce seguridad y solidaridad sin que intervenga la buena voluntad de los hombres. No se trata de un resarcimiento individual por un dao o accidente que se le pueda ocasionar al trabajador, que puede llevar la connotacin de una culpabilidad subjetiva, sino que se lleva a la nocin objetiva del riesgo; no se trata de una indemnizacin individual que debe asumir el empleador o el trabajador, sino que el riesgo remite a una dimensin probabilstica y estadstica que es calculable. Sin embargo agrega que a medida que avanza la ciencia se develan los riesgos (Rosanvallon) y se vuelven certezas. Se deja de cumplir el principio que los riesgos estn igualmente repartidos y de manera aleatoria, y al respecto el autor cita las siguientes razones, dos razones principales: 1) Los fenmenos de exclusin y desempleo, han tomado la caracterstica de fenmenos estables. Ya no se trata de fenmenos circunstanciales sino de fallas sociales, al punto que hoy es ms adecuado hablar de precariedad o vulnerabilidad que de riesgo.

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Los sistemas de Seguridad Social cuando son estatales hacen parte de las finanzas pblicas, y las cotizaciones son consideradas como un impuesto directo porque est gravando el ingreso de las personas.

2) El avance de la ciencia al diferenciar la reparticin de los riesgos, de manera que su distribucin deja de hacer aleatoria. Un aspecto clave en esto es el desarrollo de la gentica porque permite volver previsible lo que antes se vea como aleatorio, de forma que se puede personalizar el riesgo, pero cuando esto sucede desaparece el azar, con lo cual se erosiona el principio de justicia del seguro que tiene como base la reparticin homognea del riesgo. Este fenmeno se puede extender cuando aumenta la informacin estadstica. Sobre esta base, por ejemplo, el bebedor o fumador podra ser objeto de sobrecostos sociales. Se rompi el velo de la ignorancia de Rawls. Sin embargo el problema no es solamente que los riesgos dejan de estar aleatoriamente distribuidos. En el fondo la ponderacin de un riesgo es un valor numrico que se la asigna a un evento posible, que indica la probabilidad que ello ocurra, debido a que se desconocen las causas que generan el hecho. Pero a medida que la ciencia avanza esas causas se pueden conocer y por tanto la probabilidad se vuelve cada vez un hecho cierto. Pero aparecen nuevos riesgos. Por ejemplo, la posibilidad de lluvia cada vez es ms predecible, pero aunque se pueda predecir, el riesgo puede ser la posibilidad de una inundacin. Los riesgos siguen siendo aleatorios, lo que cambia es la delimitacin de lo que es lo aleatorio. Pero lo que es cuestionable es la nocin objetiva del riesgo y el aseguramiento. Los aspectos que se presentan a continuacin marcan diferencias en la naturaleza del aseguramiento, de manera que la objetividad desaparece: 1. La responsabilidad de proveer los recursos para enfrentar las contingencias es individual o colectiva? 2. El seguro que se recibe es proporcional al precio que se paga por su adquisicin, o se tiene derecho a unas prestaciones sociales definidas, independientes al valor pagado, y flexibles de acuerdo a la necesidad (por ejemplo en los tratamientos mdicos)? 3. es universal y obligatoria de la cobertura de los seguros, o es de acuerdo al paquete que se compra? 4. La administracin es privada o pblica? Esto ltimo tiene una incidencia en el carcter contractual del seguro que afecta todos los criterios que acabamos de mencionar. El aseguramiento privado crea una relacin de contraprestacin directa entre el aportante y el derechohabiente, contraprestacin que depende del valor del seguro que paga, sujeto a unas restricciones y condiciones. En el caso de la provisin pblica no hay una relacin de correspondencia directa, el ciudadano paga unos impuestos (generales o cotizaciones) de acuerdo a sus obligaciones y recibe unos derechos (que pueden ser ms o menos generosos dependiendo de cada pas) de acuerdo a sus necesidades. El seguro pblico generalmente est regulado por un catlogo de derechos sociales, el privado por una relacin de carcter comercial en el mercado. Todo esto incide en la definicin de la probabilidad de los riesgos, en el monto de recursos que la sociedad debe destinar para cubrirlos, en la forma cmo se deben aportar y administrar tales recursos.

Criminalizacin de los sectores populares

Existe un punto especfico sobre el concepto de riesgo social que se quiere tratar aqu, que es el que hace referencia a las poblaciones en riesgo. Para Castel (2010a, pp. 30 35) en el

mundo contemporneo aparecen tres tipos de riesgos que deben ser tenidos en cuenta: el riesgo social del que ya se habl, las poblaciones en riesgo que es lo que vamos a hablar a continuacin, y los nuevos riesgos. Estos ltimos, son los sealados por Ulrich Beck con los desarrollos de las ciencias, la tecnologa, y la explotacin descontrolada de los recursos naturales. Se remite a los lectores a este autor. El enfoque de las poblaciones en riesgo conlleva la connotacin de intervenir preventivamente antes que tales poblaciones se vuelvan peligrosas. Como seala Castel (p. 32) en esas poblaciones los individuos son deconstruidos y se convierten una nube de correlaciones estadsticas. Y esas poblaciones son definidas por expertos que nadie conoce, en oficinas annimas, pero que gracias a sus clculos algn da podran caer sobre t. Con toda la infraestructura tecnolgica disponible hoy se crea toda clase de perfiles sobre riesgos posibles, y se produce una cacera de todo tipo de poblaciones o individuos en riesgo, o peligrosos (la connotacin puede cambiar de acuerdo a las circunstancias). Existe una especie de dioses guardianes de la seguridad ocultos, y que sorpresivamente pueden aparecer con una cara amable, o una temible, para conjurar los peligros que le acechan a la sociedad. Se trata de una dicotoma entre compasin y represin. La compasin es la actitud que se toma frente a la llamada poblacin pobre o vulnerable 16, y ello lleva a movilizar los sentimientos morales de ayuda. Segn Bustelo (2005) la poltica del buen samaritano... invoca que los temas asociados a la lucha contra la pobreza son un compromiso personal y que nada tiene que ver con la emancipacin de relaciones sociales de dominacin y por tanto, con la poltica... esta lucha nada tiene que ver lo pblico estatal, sino que implicara simplemente un compromiso que queda en capsulado en el mbito privado. Este compromiso personal y altruista se extiende tambin a las empresas (sus programas de responsabilidad social) y a un grupo importante de ONGs (que detrs pueden tener empresas o gobiernos financiadores). Se trata de una ayuda voluntaria que hace el bien a quien la da y a quien la recibe. Es una poltica que mejora la imagen de la empresa donante, o al menos tranquiliza la conciencia de la persona que da la ayuda, porque siente que su riqueza o estatus no es una afrenta a la pobreza que tiene enfrente. Es un compromiso que no altera la desigualdad existente, antes por el contrario la mantiene y la perpeta, porque para que exista este tipo de ayudas, esta especie de caridad, es necesario que hayan dos puntas: la que da y la que recibe; es imprescindible que exista la desigualdad. Sin embargo, seala Bustelo17 el problema es cuando el pobre entra en conflicto con la ley. De la compasin se pasa a la represin. Los pobres son vistos como grupos poblacionales amenazantes: pandillas juveniles, hampa, zonas de la ciudad peligrosas, donde se pide una accin decidida y eficaz de la polica. Son las clases peligrosas de Castel, y de all se pasa a la relacin entre pobreza y violencia, o pobreza y criminalidad. Las expresiones juveniles son vistas como acciones criminales y esto es acompaado con la creacin de un ambiente de inseguridad. El conflicto con la ley es una delgada lnea cuando se trata de los llamados sectores informales. El informal por definicin no cumple con la ley porque invade el espacio
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Vulnerabiliad tambin significa pobreza porque consiste en no tener instrumentos para afrontar los riesgos sociales lo que hace que la vulnerabilidad se convierta en pobreza. En trabajo de Bustelo se refiere a la niez y adolescencia y aqu lo estamos extendiendo a los pobres en general.

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pblico, no paga impuestos, no cotiza a la seguridad social, no respeta las normas laborales, crea barrios subnormales. Pero hasta se puede trazar la lnea entre no cumplir la ley y las actividades criminales? Se crea un imaginario ambivalente. Por ejemplo, los medios de comunicacin hacen una campaa en que muestra a los sectores marginales como lugares peligrosos, y cuando no lo hace as, los muestra como el espacio donde habita bigotudo panchito y la regordeta marita (en Colombia don Chinche), a quienes no se sabra si llamar simpticos o estpidos (tal vez son simpticos porque son estpidos).

Derechos sociales
Uno de los temas centrales de la poltica social es el de los derechos sociales, concepto que se ha extendido a los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC)18, aunque en el presente texto, por razones de simplicidad, los seguiremos llamando derechos sociales. De acuerdo con Bustelo (1998) la poltica social puede entenderse como el conjunto de instrumentos a travs de los cuales se pueden validar (o negar se agregara aqu) los derechos sociales, y la ciudadana social. Esto lleva a la cuestin de determinar quin tiene derecho a qu en materia social, y ese derecho es una obligacin de quin. Una respuesta podra ser que ese derecho consiste en asignaciones bsicas para la poblacin ms pobre y vulnerable, los cuales el Estado debe garantizar bien sea con provisin pblica o privada. Otra, que los derechos son universales y el Estado los debe proveer. Existen posiciones intermedias entre estas posiciones. Otra pregunta es si los derechos hacen referencia a unos mnimos o unos mximos. Pero el debate no es un asunto de grados en una direccin o en la otra. Detrs hay posiciones polticas cuyas implicaciones derivan en el alcance y la forma de materializar los derechos sociales. El derecho es una relacin entre el Estado y el ciudadano: la obligacin del Estado es el derecho del ciudadano, a su vez el ciudadano tiene obligaciones con el Estado (que vienen a ser los derechos del Estado) como son la de pagar impuestos, cumplir con las normas y respetar la autoridad. Los derechos implican la vinculacin con un sistema institucional situado en un territorio especfico (un pas). En el caso de la ciudadana social se est haciendo referencia a derechos sociales, y tales derechos se materializan a travs de los sistemas institucionales de la poltica social, como son: sistemas de proteccin social, educacin, vivienda, atencin materno infantil, recreacin, cultura y deportes, servicios pblicos domiciliarios, y las regulaciones de lo social, tales como normas referidas a lo laboral, familia, infancia y adolescencia y educacin. El derecho social es ms que un derecho de libertad es un derecho acreedor ( droit crance), o ms bien una deuda que debe hacerse efectiva, porque la mayora de los derechos sociales no se pueden satisfacer sin una prestacin o una intervencin del Estado (Join Lambert et.al., 1997, pp. 31-34). La pregunta es si todos deben recibir prestaciones sociales subsidiadas desde el Estado, o slo los ms desprotegidos. El hecho que tericamente todos sean iguales frente a la ley y tengan las mismas libertades (que no de ser una utopa), no quiere decir que todos sean iguales en lo econmico. Siguiendo ms all, an si existiera la igualdad econmica (otra utopa mayor), todos los seres humanos estn sujetos a riesgos de naturaleza social, y los eventos que se derivan de tales riesgos no estn igualmente

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Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A(XXI), del 16 de diciembre de 1966.

repartidos, tienen un alto grado de azar. Adicionalmente, la divisin social del trabajo supone desigualdad en los roles de cada uno. Los derechos sociales deberan conducir a que la igualdad jurdica tambin se constituyera en una igualdad real, material. Conformaran la ciudadana social, desarrollando la ciudadana civil y poltica. La ciudadana social significa, como seala Castel (2003), redefinir la contradiccin entre propietarios y no propietarios, en la medida en que la propiedad social da la seguridad a las personas frente a los riesgos de la vida. En otras palabras, los sistemas de seguridad social liberan a las personas de la obligacin de acumular riqueza para hacer frente a las eventualidades futuras, entre ellas la vejez. En el caso de las personas pobres a falta de la posibilidad de acumular riqueza los hijos se convierten en el seguro para la vejez. El ideario del Estado de Bienestar y los derechos sociales se lo vea como el logro progresivo y gradual de derechos sociales, lo cual creaba la utopa liberal: la ampliacin progresiva y continua de los derechos. Sobre esta base surge la ciudadana social, laboral, keynesiana y marshalliana (Alonso, 2007, p. 18). Sin embargo, ese gradualismo liberal est roto porque los derechos sociales son desmontados acusndolos de costosos privilegios. Si los derechos sociales, llamados de segunda generacin, desaparecen tiene sentido hablar de la tercera y cuarta generacin? Tales derechos son reemplazados por las oportunidades para los ms pobres y vulnerables de Sen, o lo que la teora liberal de Rawls llama el maximin, maximizar el bienestar de quien est en la peor situacin en la sociedad. En este caso no son para todos, ni se basan en el principio de la igualdad y la universalidad, sino que se invoca el principio de la equidad. Se trata de focalizar unos mnimos sociales para los pobres. La focalizacin parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es decir, tener un tratamiento preferente por los pobres. Dirigir las prestaciones slo a los ms dbiles, o quienes estn en la peor situacin, tambin se sustenta en el argumento de la escasez de recursos. Como los recursos del Estado son escasos, sobre todo en los pases de Amrica Latina, entonces las prestaciones sociales financiadas por el Estado con los tributos generales slo deben dirigirse hacia aquellos grupos sociales que por su condicin econmica no pueden acceder a ellas (CEPAL, 2006, cap. 1), es decir los pobres. Como se seal atrs la escasez de los recursos es uno de los principios de la economa neoclsica que a la postre termina siendo utilizado para restringir el acceso a los bienes pblicos. Se acusa a los sectores sociales que han logrado derechos sociales, en especial los trabajadores formales, con acceso a la seguridad social, y en un gran parte sindicalizados, de sectores privilegiados. Los derechos los terminan llamando privilegios de los sectores que logran mayor representacin poltica. Mientras que por otra parte se seala que la poltica social focalizada busca representar a los sectores que no han tenido voz. Esta la una cruzada del Banco Mundial recogida en el estudio (Narayan, 2000), conocido con el nombre redentor de la voz de los pobres. Los derechos sociales universales, segn Kymlicka y Wayne (1996) siempre fueron resistidos desde la (nueva) derecha, con el argumento de que (a) son incompatibles con las exigencias de libertad negativa y con los reclamos de justicia basados en el mrito, (b) son econmicamente ineficientes, y (c) nos hacen avanzar en el camino hacia la servidumbre (p. 5). Los acusan de crear una cultura de la dependencia porque al no premiar el esfuerzo

personal estimulan la pasividad, y hace que los ciudadanos se conviertan en sbditos de la burocracia oficial. Adems se los acusa de costosos lo que le resta competitividad a las empresas, y se vuelven una pesada carga fiscal para el Estado. Antes de los procesos de privatizacin y del desmonte de los derechos sociales exista un gradualismo que se mantuvo en el imaginario poltico del Estado Social de los pases desarrollados19 (JoinLambert et.al., 1997, pp. 37-39), que permiti domesticar el capitalismo liberal gracias a la reparticin de los frutos del crecimiento a travs de los canales estatales. Sin embargo hoy da ante la mxima que los derechos del ciudadano son una obligacin del Estado, surge la pregunta acerca de la lectura de esta mxima cuando el Estado deja de proveer los bienes sociales que satisfacen tales derechos. Si la provisin es privada pero la financiacin es estatal se podra considerar que bajo ciertas condiciones el Estado est garantizando el derecho. Pero habra que preguntar cules son esas condiciones, que no son precisamente las del asistencialismo de la poltica social contempornea. Como dice Sen (2000) los derechos deben tener un soporte institucional, pero all se presenta el dilema entre los derechos reconocidos jurdicamente y los que emanan de la tica social, que no siempre tienen el reconocimiento jurdico. Con los procesos de privatizacin los ciudadanos deben comprar (si tienen las condiciones econmicas suficientes) sus seguros de salud y su ahorro para la pensin futura. En estas condiciones no se puede hablar de ciudadana social, sino de una ciudadana patrimonial... donde los derechos de las personas valen segn el patrimonio que poseen y conforme al valor que los mercados establecen para ese patrimonio. (Golberg y Lo Vuolo, 2006, pp.3940). Se trata de una ciudadana variable de acuerdo al valor de los mercados financieros, pero tales mercados no se autorregulan, de manera que la Seguridad Social privatizada en vez de mitigar el riesgo social, que es su funcin, introduce la lgica especulativa y la inestabilidad de los mercados de capitales a los derechos sociales. Es un contrasentido. Incluso, los sistemas de pensiones basados en el ahorro individual le ofrecen al afiliado que escoja entre un portafolio de mayor o menor riesgo, como si el sostenimiento durante la vejez se jugara como una lotera. Qu pasara si una persona ya anciana se diera cuenta que fracas en la apuesta? Tendra otra oportunidad?

Derechos legales versus ticos

Una cosa son los derechos que estn reconocidos formalmente en un pas (en la Constitucin y las leyes) y otra los que desde un punto de vista tico se consideran como los exigibles. Los que estn reconocidos en las normas pueden ser justiciables, es decir, permiten generar una accin judicial para exigir su cumplimiento. Sin embargo hay derechos sociales que la legislacin reconoce pero que no tienen asignaciones presupuestarias suficientes que impliquen su materializacin o un estatuto social que desarrolle las garantas sociales correspondientes (por ejemplo mientras en muchos pases la Constitucin poltica habla de los derechos del trabajo, al mismo tiempo la legislacin los desmonta al flexibilizar los cdigos laborales). Se proclaman pero no se hacen efectivos. Otros derechos tienen ambas condiciones: son proclamados y materializados. Pero hay derechos que no se proclaman y tampoco se materializan, que sin embargo la sociedad considera que son exigibles porque en el imaginario social existe una construccin social de
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Europeos agregaramos aqu, porque en el caso de Estados Unidos no se puede hablar de un Estado Social.

una imagen de ciudadana ideal Bustelo (1998) hacia donde una sociedad dirige sus aspiraciones. La ciudadana formalmente es entendida como un estatuto legalpoltico dentro de la jurisdiccin de un EstadoNacin, la cual se refiere a ciertos derechos explcitos y ciertas obligaciones. Por encima de lo normativo pueden existir procesos sociales que reclaman derechos que no estn reconocidos en la legislacin, u obligaciones que deben ser asumidas por la poblacin (por ejemplo pagar impuestos). En la medida en que esos procesos se materializan en reformas y asignaciones presupuestarias el contenido de la ciudadana formal cambia. De manera que la condicin del ciudadano es producto de las luchas sociales, que conducen a definir cules son las cuestiones comunes y cmo deben ser resueltas. La ciudadana es una construccin social que se define en un espacio de lucha (Garcs, Lucero, Moira, Sabeti y de los Ros, 2006) donde la ciudadana formal es confrontada con una ciudadana ideal, que a su vez puede ser distinta de acuerdo a los sectores sociales que la impulsan. Esto no est escrito en un manual sino que depende de los procesos polticos concretos en la historia (un tiempo y un lugar histricos). Por eso los derechos, y entre ellos los sociales, no son una lista de manual. De hecho los derechos han tenido una evolucin. Inicialmente se hizo referencia a los derechos humanos, porque estaban relacionados con el individuo. Estos fueron los derechos proclamados por la Revolucin francesa en 1789, que dio origen a los derechos civiles y polticos modernos. Cuando se cre el Estado de Bienestar bismarckiano a finales del siglo XIX, los derechos humanos se extendieron a los derechos colectivos de los trabajadores. Se puede afirmar que en ese momento nacen los derechos sociales como derechos del trabajo. Posteriormente con el Estado de Bienestar beveredgiano, despus de la segunda guerra mundial, los derechos sociales se extendieron hacia los ciudadanos. Se puede argumentar que los derechos humanos son de carcter individual y los sociales son de carcter colectivo, sin embargo el desarrollo histrico de los derechos, la forma como las diferentes sociedades los van exigiendo, esa distincin se tiende a borrar. Por ejemplo hasta dnde el derecho a la vida derecho humano se puede disociar del derecho a la salud o a una pensin derecho social? Naturalmente aqu hay un debate que por ahora se dejar abierto (Urioste 2007). Lo que se quiere sealar es que la definicin y el contenido de los derechos depende de lo que una sociedad concreta considere justo y exija. Sin embargo una sociedad no es un conjunto homogneo en el cual todo mundo quiera lo mismo. Este es un campo de disputa. Atrs sealamos que la poltica social busca imponer una clasificacin de lo que es justo y de quienes son los sujetos objeto de tal poltica. Esto implica una definicin de quin tiene derecho a qu y cmo accede a ello. Puede darse que exista una aceptacin mayoritaria de tales valores, o tambin que importantes grupos sociales no los compartan y por la va poltica busquen imponer otras visiones. Y esto implica definiciones diferentes de los derechos humanos y sociales. Esto se expresa tanto en el campo simblico como en el de la praxis poltica, y evoluciona de acuerdo a los procesos econmicos, sociales y polticos, de manera que se hace necesario anlisis histricos concretos. De todas formas como resultado de tales procesos se han generado marcos institucionales en los cuales, de un lado, los derechos sociales tienen un carcter contributivo, que es el caso de los sistemas de seguridad social, cuyo financiamiento proviene de las cotizaciones

de los afiliados al sistema, las cuales nacen de una relacin laboral. De otro lado, existen las prestaciones sociales que surgen del fondo general de impuestos. Estos marcos institucionales reflejan el origen histricos de los derechos sociales. Los contributivos vienen del modelo bismarckiano, donde los derechos sociales nacen del trabajo; los sistemas que parten del fondo general de impuestos del modelo beveredgiano donde el derecho social surge de la condicin de ciudadano. Ambos sistemas suponen obligaciones, en el caso de los trabajadores cotizar, en el de los ciudadanos pagar impuestos. Se trata de un pacto social que ha evolucionado histricamente. Sin embargo ese pacto toma un carcter distinto en la medida en que un porcentaje creciente de las prestaciones sociales se dirige hacia los pobres que no cotizan y no pagan impuestos. La gratuidad de los bienes sociales son para quienes por su condicin econmica no los pueden comprar. Este es el fundamento de las polticas focalizadas asistenciales. Esto es lo que Bustelo (1998) llama la ciudadana asistida (aqu tambin se llamar ciudadana invertida) porque es el fracaso social lo que determina la gratuidad de los bienes sociales. La gratuidad aparentemente no supone un contrato porque se trata de una ayuda que desde el Estado se traslada a los menesterosos, generalmente por canales privados, con el propsito de dar un tratamiento preferente a los ms dbiles. Sin embargo detrs de los dones existen contradones que es la dependencia poltica clientelista, de manera que se presenta un pacto social implcito (Hevia, 2007). Ese pacto no slo implica la fidelidad en el voto, sino la sumisin poltica: mostrar agradecimiento y sumisin porque de lo contrario al pobre desagradecido se le manda la polica. Dicha relacin de don y contradon no es entre iguales en una comunidad, en este caso se trata de una relacin asimtrica desde el poder poltico hacia el ciudadano, lo que expresa una sumisin que niega los derechos polticos y sociales. Sobre los sistemas contributivos cuya base es la relacin laboral (la seguridad social), una de las ilusiones de los reformadores neoliberales es encontrar la frmula de crear sistemas contributivos sin que estn atados a la relacin laboral. Hasta ahora no han encontrado la frmula aunque la buscan con desespero porque quieren combinar la flexibilizacin laboral (que implica el desmonte del vnculo laboral) con sistemas privados basados en contribuciones. Una propuesta que busca resolver la contradiccin entre flexibilidad laboral y seguridad social es el modelo de Flexiseguridad, el cual se ha venido aplicando en Dinamarca. Aunque esta propuesta no se va a desarrollar aqu, de todas formas hace referencia a un esquema muy distinto al que se ha venido aplicando en Amrica Latina, porque en ese caso la seguridad social la asume el Estado, mientras que en la regin se est frente a los procesos de privatizacin y la prdidas de seguridades por pare del trabajador.

Cambios en el objeto de la poltica social

Lo que se ha trabajado aqu, hasta este punto, es un anlisis de las categoras contemporneas de la poltica social, que, como se vio, est basado en enfoque individualista. Cuando el anlisis se extiende a categoras ms amplias que incorporan lo social, a la poblacin que es objeto de la poltica social se la define sobre conceptos que no estn claramente diferenciados: informalidad, pobreza, precariedad, exclusin, vulnerabilidad, marginalidad... Todos de

alguna manera tienen el mismo objeto de estudio: la realidad social y econmica de los sectores populares. Se trata de conceptos relacionados, pero cada uno tiene una aproximacin diferente a dicha realidad, aunque todas estas visiones tienen un punto en comn: la ausencia de la categora clase trabajadora en el anlisis. De La Garza (2001), critica las visiones acerca de la prdida de la centralidad de los trabajadores en la construccin de lo social. Su argumento es que el obrero fabril sindicalizado siempre ha sido una minora, y habra que agregar, que no obstante ello ha tenido una representacin simblica muy marcada en la construccin del imaginario social. Eso es cierto, e incluso en Amrica Latina, en las siete primeras dcadas del siglo XX. Los partidos de izquierda (comunistas o socialdemcratas) en el pasado tomaron dicho trabajador como referente, y crearon un imaginario social de aumento progresivo de los derechos sociales. Hoy da ese discurso ya no tiene el peso poltico del pasado, y el trabajador asalariado organizado ya no tiene capacidad de representar lo social. Sus conquistas sociales ahora son acusadas de privilegios. A la poblacin de los sectores populares se la presenta como una poblacin excluida, que est por fuera de las oportunidades econmicas y sociales. Se la tiende asimilar al llamado sector informal, cuya definicin hace referencia a actividades perifricas en torno a una economa central (capitalista, moderna, formal). Ms adelante se volver sobre ello. La economa de los sectores populares tiende a calificarse como marginal. Ese enfoque hoy no es sostenible frente al hecho que all se encuentra la mayor parte de la poblacin en Amrica Latina, y su participacin econmica cada vez es ms mayor. No es marginal si se considera que desde el punto de vista social es la forma ms extendida de la organizacin econmica. Una de las dificultades del debate actual consiste precisamente en el hecho que gran parte de la construccin histrica del discurso social se basa en una representacin del trabajo del mundo fordista, y cuando se encuentra que esa representacin no se da en la realidad aparece la desorientacin, y el vaco en el discurso, lo cual crea el campo perfecto para que las ideas neoliberales llenen ese espacio. Tambin ese espacio es llenado por las nuevas religiones tan comunes en Amrica Latina que les dan a las personas un sentido de vida, ante la ausencia de otros sentidos. Ya no es el trabajo el eje de construccin de la poltica social hoy da, ese eje se ha trasladado al espacio urbano Castel (2010a, pp. 35-46). Es el habitante de la ciudad quien toma la vocera que en el pasado tena el trabajador, y se convierte en el principal interlocutor frente a los poderes pblicos. De hecho la poltica social se configura alrededor del territorio. Se pregunta Castel si la cuestin urbana remplaza la cuestin social, porque es en el territorio donde se organizan los procesos colectivos. Los trabajadores estn en el territorio, pero son trabajadores precarizados, y sus reclamos no hacen referencia a una relacin entre trabajador y patrn. La mayora de tales trabajadores no tienen patrn, y si lo tienen est en una situacin cercana a ellos, como es el caso de las famiempresas. Los sectores precarizados en la actualidad son una condicin permanente, de manera que se puede hablar de un infrasalariado dentro de los asalariados, en palabras de Castel. Son trabajadores, y ello implica una contradiccin implcita entre capital y trabajo, la pregunta es cmo se manifiesta dicha contradiccin. Como dice Castel (2010b) vastos sectores de la sociedad contempornea saben que son pobres explotados, que tienen temor a la incertidumbre futura, pero no tienen claro a qu

grupo o clase social pertenecen, y cules son sus reclamos colectivos. La explotacin frecuentemente aparece como autoexplotacin, entonces, toca rebelarse contra uno mismo? O ms bien habra que preguntarse si la precaridad es resultado del fracaso del individuo, y es a l a quien compete la responsabilidad.

El trabajo sigue siendo el eje de lo social

Como dice De la Garza (2001) el trabajo ha perdido visibilidad en los espacios pblicos, pero en el espacio privado sigue siendo considerado el asunto ms importante despus de la familia. Atrs se seal que el nacimiento de la poltica social surgi en la necesidad de moderar la relacin capital trabajo, y que el Estado de Bienestar surgi del reconocimiento de los derechos de los trabajadores como derechos sociales. Cuando se hace referencia al trabajo en una sociedad capitalista se lo hace con respecto a su venta en el mercado para generar los ingresos monetarios necesarios para la reproduccin biolgica del trabajador y su familia. Esos ingresos son necesarios para poder comprar los bienes y servicios que satisfacen las necesidades humanas. Pero hay trabajo que no pasa por el mercado, como es el caso de las labores de la madre en el hogar para atender las necesidades domsticas tales como la coccin de alimentos, el cuidado de los nios y de los enfermos, el arreglo de las camas. Este trabajo no es registrado en las cuentas nacionales, ni se le hace una valoracin econmica. Cuando se habla de trabajo asalariado se est haciendo referencia al hecho que el trabajador vende su tiempo de trabajo por una remuneracin llamada salario, y est mediada por un contrato laboral generalmente escrito, del cual se derivan unas obligaciones y prestaciones sociales, entre ellas la ms importante es la seguridad social. Bajo la relacin asalariada se presenta una subsuncin formal del trabajo porque el trabajador depende de un patrn que ejerce el control sobre su actividad, y est comprando el tiempo de trabajo de los trabajadores. En la actualidad es menos frecuente esta relacin y es ms frecuente vender el trabajo valorizado para generar los ingresos monetarios necesarios para comprar los bienes y servicios que satisfagan las necesidades humanas. Esa venta puede hacerse a una empresa que compra la produccin de ese trabajador, o l debe salir a venderla directamente en la calle. Si bien bajo estas modalidades la subsuncin formal desaparece, la pregunta es si la subsuncin real contina existiendo, que es la relacin real entre el capital y el trabajo (Chamorro, 2006). El hecho que el trabajo se presente formalmente (legalmente) como independiente, no quiere que decir que escape a la subordinacin del capital. Una forma de presentar el trabajo como independiente es cuando los contratos comerciales reemplazan al contrato laboral. El contrato laboral se ha debilitado, y con ello las protecciones implcitas en dicho contrato. Un contrato laboral es por definicin una relacin asimtrica entre un patrn (la parte fuerte) y un trabajador (la parte dbil). El trabajador carece de la seguridad que otorga la propiedad privada (Chamorro). Desde la doctrina liberal del siglo XIX el contrato laboral era entre dos partes iguales jurdicamente, formalmente libres. Pero esa visin fue cuestionada porque los trabajadores no son libres, como dice Soria (2010) porque carecen de otra mercanca para vender que no sea su trabajo, se encuentran desnudos, desembarazados y desprovistos de todas las cosas necesarias para la puesta en actividad de su fuerza de trabajo. La supuesta libertad del contrato laboral fue resultado de la expropiacin de los medios de produccin a los anteriores siervos, artesanos y campesinos, y a partir de esa expropiacin es que aparece el

capitalista que concentra la propiedad privada. Cuando el contrato laboral se transforma en uno comercial, las dos partes (patrn y trabajador) aparecen iguales jurdicamente, pero materialmente no lo son, porque una parte posee los medios de produccin y la otra slo tiene su fuerza de trabajo. Como producto de tal asimetra la humanidad ha construido protecciones al trabajador, producto de las luchas de los obreros. Surgi la legislacin laboral como una legislacin especial destinada a regular la relacin capital trabajo, y los sistemas de proteccin social orientados a cubrir los riesgos sociales del trabajador y sus familias. Esas protecciones hoy se estn desmontando, y muchos contratos laborales toman la forma de contratos comerciales. Otra vez se vuelve a la ficcin del contrato entre iguales, borrndose lo que la humanidad haba construido en el pasado. Cuando la relacin con el trabajador se la presenta como una relacin formal entre iguales, se oculta la asimetra del contrato laboral y con ello tambin las protecciones sociales al trabajador. Al trabajador se lo pretende ilusionar con la figura del empresario. Se le define como un empresario poseedor de capital humano, o a lo sumo de unas herramientas elementales cuando es productor independiente. La sujecin directa del trabajo al capital a travs de la relacin salarial va migrando hacia formas indirectas, que cada vez se vuelven ms predominantes. Independientemente del cambio en la legislacin laboral, el hecho concreto es que el trabajo se ha venido flexibilizando en el mundo real, y los cambios en las normas buscan acoplar la regulacin con lo que est pasando en el mundo de la produccin. La divisin entre la subsuncin formal y real se complejiza. Se podra decir que en los extremos estn, de una parte, la relacin salarial que supone dependencia directa y subordinacin, y del otro, el trabajo independiente que tiene una relacin contractual horizontal (no dependencia jerrquica) y autonoma organizativa. Pero en el mundo real aparecen mltiples formas y combinaciones. Nos dice Chamorro (2006): aparecen una serie de trabajos dependientes que gozan de autonoma organizativa, al mismo tiempo que se diversifican los trabajos independientes, dando origen a nuevas relaciones de subordinacin organizativa. Se desarrollan varias formas de organizacin del trabajo: 1) La subcontratacin de fases de la produccin con unidades externas ms pequeas, a las que se les remunera de acuerdo al producto entregado; esta modalidad puede ir desde el outsourcing o la maquila, hasta la pequea famiempresa (satlite), o el trabajo unipersonal. 2) La contratacin de servicios personales a empresas externas que proveen el personal (temporales, cooperativas). 3) Pagarle a las personas por los servicios prestados, como por ejemplo el mantenimiento de equipos y las reparaciones. 4). Contratar los servicios personales por productos bajo la modalidad de proyectos, consultoras, ventas. Estas formas suponen que una empresa mayor compra el producto o el servicio a una menor (que puede ser unipersonal), y all se puede visibilizar la subsuncin real del trabajo. Pero la escala sigue descendiendo porque se encuentran unidades pequeas que deben vender directamente su produccin al pblico (es decir no estn articuladas a empresas mayores). Es el caso del taller de artesanos que vende su produccin en una pequea caseta, o la seora que vende en la calle la comida que elabora, o la costurera del barrio, o el mecnico de autos. La mayora se trata de autoempleos a travs de emprendimientos familiares urbanos, que es la salida ms frecuente al desempleo (Merlinsky, 1995).

Esto hace que las estrategias de supervivencia se trasladen al mbito familiar. Este fenmeno social, que muestra una tendencia clara en las economas latinoamericanas est lejos de caracterizarse, y tampoco se lo pretende hacer aqu20. En este caso cmo se da la subsuncin real? Se podra afirmar que estas ltimas actividades siempre han existido en el capitalismo y que se trata de actividades marginales, que no estn en el ncleo del proceso de acumulacin del capital. Este tipo de actividades se han clasificado dentro del concepto genrico de la informalidad, y que aqu se prefiere llamar la economa de los sectores populares. En la actualidad dicha economa no puede ser vista como marginal si se tiene en cuenta que abarca entre 50% 60% de la fuerza de trabajo, y que de cada diez puestos de trabajo entre siete y nueve se crean en el sector informal, dependiendo de cada pas. Las estadsticas pueden variar pero lo que no est en discusin es la magnitud del fenmeno, el cual comienza a ser la forma predominante de la organizacin del trabajo.

Informalidad o reconfiguracin del mundo del trabajo?

Uno de los temas que surgen al analizar la precariedad del mundo del trabajo es la informalidad. Este concepto ha sido definido por De Soto (1987) Sector Informal es aquel que funciona al margen de la ley, es decir, es aquel sector que con fines lcitos, para distinguirlo de los criminales, utiliza medios ilcitos para conseguir esos mismos fines. Sin embargo esta definicin tiene el problema que hace la definicin con lo definido: el sector informal es el que est por fuera de la formalidad. Se trata de una tautologa. Este ha sido el enfoque dominante en la regin, y es utilizado para la justificar la liberacin de los mercados, con el argumento que el exceso de reglamentacin econmica es la causante de la informalidad. Las visiones dominantes sobre el tema apelan a la dualidad. La informalidad se la concibe como una economa perifrica que orbita alrededor de un ncleo econmico central. Hay varias perspectivas de este enfoque: Economa precapitalista (versus capitalista), tradicional o premoderna (versus la moderna), marginal (versus economa central), ejrcito de reserva (versus asalariados), excluidos (versus incluidos), y por supuesto, economa informal (versus la formal). Estas visiones, al ver la informalidad como algo perifrico, conducen a que su preocupacin acadmica se dirija a caracterizar el ncleo econmico central (dependiendo como lo definan) y la informalidad simplemente queda como un residuo. Tambin existen unas definiciones estadsticas, que en el fondo son visiones sobre la informalidad en la lnea tautolgica que los define como no formales. Estas definiciones apelan a los que no pagan cotizaciones a la seguridad social, el tamao de los establecimientos en los que se labora (menos de cinco o diez operarios) ms los trabajadores independientes (que es la clasificacin de la OIT), el stock de capital de las empresas.

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Simplemente se har referencia a lo que seala la literatura disponible, la cual proviene principalmente de argentina, surgida en las experiencias de las crisis de los aos ochentas y finales del siglo pasado y comienzos del presente. Es por tanto una referencia indirecta en este trabajo.

Se puede afirmar que en Amrica Latina desde el siglo XX siempre han existido sectores informales. Pero este anlisis hay que refinarlo. Es distinta la situacin durante la vigencia de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI), que la informalidad contempornea. En el primer caso se trataba de poblacin de origen campesino que haba migrado a las ciudades pero que no se haba insertado a la sociedad salarial, mientras que en la actualidad la informalidad es principalmente de origen urbano. Durante la vigencia de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI) los procesos de urbanizacin fueron mucho ms rpidos que los procesos de asalaramiento 21 de manera que siempre fue mayor la proporcin de poblacin en las ciudades de origen campesino que no se integr a la sociedad salarial, y esta sera la denominada poblacin informal. La CEPAL en su momento llam esta poblacin como el sector tradicional de la economa, el cual no se integraba a los procesos de modernizacin de entonces. La informalidad actual es de origen urbano, es resultado de los cambios en el capitalismo contemporneo22, y por tanto no cabe dentro la divisin de la CEPAL. En el caso de la poltica social contempornea se recurre a las categoras exclusin y vulnerabilidad. Exclusin en el sentido de la carencia de oportunidades, lo cual no permite que dicha poblacin se vincule al mercado. Vulnerabilidad en el sentido que carece de los instrumentos para afrontar los riesgos econmicos. Y la poltica social se orienta a brindar activos (humanos, sociales y fsicos) para dar las oportunidades, e instrumentos de manejo de riesgo para combatir la vulnerabilidad. Como dice Lo Vuolo (2010) la poltica social tambin adolece del dualismo que se teje al interior de las visiones sobre la informalidad. Mientras que para los formales existe el aseguramiento, hacia la informalidad existen programas asistenciales de control social que no obstaculicen el crecimiento econmico. Para los formales la Seguridad Social, y para los informales la asistencia. Independientemente de lo que se oculta detrs del concepto de la informalidad, con la crisis econmica de los aos 80s del siglo pasado (la dcada perdida) y la que se present de finales de los 90s, hasta comienzos del siglo XXI, el fenmeno de la informalidad aument en Amrica Latina. Lo que se quiere resaltar es que se presenta una tendencia de actividades econmicas en pequea escala, con tecnologas poco intensivas en capital, y con un componente de economa domstica (economa familiar) marcado.

Deslocalizacin de la produccin
Una pregunta que es preciso hacerse es si los sectores precarizados (llmese economa informal o popular) estn desarticulados al proceso de acumulacin de capital, o si por el contrario existe algn tipo de articulacin, que probablemente ser negativa. En otras palabras se trata rechazar el enfoque sobre las consideraciones duales acerca de la informalidad en el sentido de afirmar que existe un proceso de acumulacin de capital (que

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Con la excepcin parcial de Argentina y Uruguay Esta ltima afirmacin en el caso colombiano hay que matizarla con el desplazamiento campesino producto del conflicto armado interno.

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sera el centro), pero que ese proceso deja de lado a ciertos sectores, quienes seran los sectores marginales. Una corriente de la literatura econmica acerca de la poblacin marginal (para colocarle algn nombre por ahora) hace referencia a grupos sociales que no logran insertarse en el mercado, y por tanto la poltica hacia ellos es buscar las condiciones para que se integren. Esto ya fue mencionado atrs, y es el fundamento de la poltica social de lucha contra la pobreza. Sin embargo, a pesar de ser la visin dominante, es una explicacin muy reduccionista. Este es un tema polmico, y sobre el cual el presente trabajo no se atreve a formular afirmaciones tajantes. Existen varias formulaciones para abordar el tema: ejrcito de reserva, deslocalizacin del capital que traslada las tareas intensivas en mano de obra a pases perifricos, sobreproduccin o subconsumo, y auge del capital especulativo (financiarizacin). Tambin, desde una perspectiva ms sociolgica, se puede sealar los procesos de desalarizacin que conllevan a inestabilidad y desafiliacin de los trabajadores (Castel, 2010a). Chitarroni (2004) establece una diferencia importante entre lo que l llama estrato de acumulacin y estrato de supervivencia. No es lo mismo el trabajador de una microempresa que presta servicios a otra empresa mayor, por ejemplo, en el campo de la limpieza, en relacin al trabajador que realiza una actividad en la franja de supervivencia, en general no vende su fuerza de trabajo a quien la demanda sino que la emplea en una actividad de subsistencia, en ocasiones, sin rdito alguno (p. 7). Podemos agregar que el estrato de acumulacin contempla las microempresas que maquilan o proveen servicios a otras empresas mayores, muchas de las cuales estn ligadas a empresas extranjeras. Es el caso de la confeccin. En esta situacin es ms fcil comprender cmo se extrae el plusvalor y cul es la articulacin con los procesos de acumulacin, como se ver ms adelante. La explicacin de este proceso se entiende a travs de la lgica de deslocalizacin del capital. Pero este no es caso principal. La mayora de los sectores populares no tienen una relacin tan directa con el capital, sino que sus actividades estn en el campo de la subsistencia. La deslocalizacin explicara las empresas que venden su producto a otras empresas. A nivel nacional y tambin internacional partes crecientes de los procesos productivos salen fuera de la fbrica. Son adquiridos a unidades productoras independientes que entregan el producto bajo una relacin de carcter mercantil. Es el caso de la maquila en confecciones, o los Call Centers que venden el servicio a diferentes multinacionales, o las cooperativas de trabajo asociado (la figura colombiana). Esto es resultado del hecho que las empresas han pasado de la produccin centralizada en grandes cadenas (fordismo) a la fragmentacin y la deslocalizacin de los procesos, lo que genera una explosin de unidades de produccin a menor escala. Las grandes multinacionales han creado una lnea de ensamblaje global (Poveda y Rossell, 2002), de modo que el capital transnacional dispone de una oferta mundial del trabajo. Pero mientras el capital circula por los mercados mundiales el trabajo sigue teniendo una connotacin local, nacional. Se promovi una regulacin que flexibilizara las condiciones de los trabajadores con el argumento de atraer el capital, sealando que el capital era la fuente de generacin de crecimiento riqueza y empleo. La oportunidad del capital para promover esta regulacin en Amrica Latina se dio con la crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta, ya que las burguesas nacionales y las organizaciones sociales, en especial los sindicatos, perdieron el poder de negociacin ante

la restructuracin de la deuda. El argumento era que el empleo era producto de la inversin en capital, de manera que haba que darle seguridad jurdica al capital y no al trabajo. La literatura econmica (ver por ejemplo la Escuela Francesa de la Regulacin) seala que se pas de un modelo fordista caracterizado por la concentracin de los trabajadores en las empresas, con una dependencia jerrquica de la direccin superior, a un modelo de produccin descentralizado, en donde las unidades que participan en los procesos de produccin no tienen una relacin jerrquica con la empresa central, sino una relacin contractual. Sin embargo en Amrica Latina este proceso hay que matizarlo. En la regin no hubo una extensin del fordismo hasta el grado que produjera un asalaramiento general de la poblacin econmicamente activa, como se indic atrs. En la regin la mayora de la poblacin econmicamente activa ha estado por fuera de la relacin salarial. El fordismo en este caso debe ser entendido como el paradigma de la organizacin del proceso productivo en los sectores modernos de la economa. Adems, otro aspecto que debe ser tenido en cuenta son los procesos de restructuracin de los Estados que condujeron al despido de una gran cantidad de funcionarios, adems que los programas pblicos fueron sustituidos por programas ejecutados por terceros (ONGs, entidades privadas, organizaciones comunales o religiosas) que utilizaban mano de obra temporal, de acuerdo a la duracin del programa que se estaba ejecutando. En la explicacin que seala el fin del modelo fordista de produccin, existen dos tipos de visiones, una que hace referencia a elementos tcnicos, y otra referida al cambio del rgimen de acumulacin. En lo tcnico se dice que es resultado del desarrollo de las tecnologas de la informacin y la computacin (TICs) que permiten separar los procesos productivos y administrativos lo que facilita la deslocalizacin, que es la visin de (Castell, 1998). Si bien los factores tcnicos facilitaron el proceso, la explicacin de fondo est ligada a los cambios en la esfera econmica, que es lo que lleva al tema del rgimen de acumulacin. Insistir en los factores tcnicos sera como decir que la revolucin industrial fue la que dio origen al capitalismo, cosa distinta a afirmar que lo potenci. En esta lnea los procesos de deslocalizacin se pueden explicar por la tendencia de las multinacionales de repartir a nivel mundial las etapas de los procesos buscando abaratar costos, sobre todo los de la mano de obra, y aumentar la ganancia financiera a costa de precarizar el trabajo. El capital al deslocalizar la produccin busca formas de trabajo ms baratas explotando las diferencias nacionales (Poveda, 2003, p. 6) con el fin de maximizar la ganancia financiera. Este proceso ha sido presentado como resultado de la globalizacin, pero la globalizacin contempornea hace referencia a la globalizacin del capital, no del trabajo. Los trabajadores siguen prisioneros en sus realidades nacionales, slo en la medida en que se da la migracin ilegal de los pases perifricos hacia las economas centrales se estara dando una globalizacin del trabajo de facto, pero las regulaciones institucionales estn orientadas a impedir dicho fenmeno, lo que no pasa con el capital. Hay que sealar que esa deslocalizacin no slo es una prctica de las multinacionales, tambin las empresas nacionales que slo abastecen el mercado interno tambin fragmentan sus lneas de produccin. Estas ideas ya han sido desarrolladas en otros trabajos, y serviran para explicar la vinculacin de las micro y pequeas empresas, muchas de ellas de carcter familiar, al gran capital, en la medida en que elaboran parte

de los procesos productivos de empresas ms grandes, sean nacionales o extranjeras. Sin embargo el problema de esta explicacin es que la mayora de estas empresas no parecen estar articuladas a esta cadena, sino que venden su produccin directamente al pblico o a los distribuidores al detal. Aunque en este escrito no se tienen referencias de estudios empricos que soporten esta afirmacin (este es un tema por trabajar), un estudio que hizo Gaviria (2006) sobre la llamada rea Metropolitana Centro Occidente en Colombia (municipios Pereira, Dosquebradas, La Virginia), sobre economa domstica, concluy que no se observa una clara conexin de estas unidades econmicas emplazadas en las viviendas y la industria local, de manera que no es posible concluir sobre la participacin de estas unidades en procesos de maquila. Si la deslocalizacin slo explica una parte no mayoritaria de los procesos de fragmentacin de la produccin, hacia pequeas unidades econmicas precarizadas, surge la pregunta acerca de una explicacin alternativa. Una de ellas es la flexibilizacin laboral.

Cambio en el estatuto del trabajo

Es frecuente afirmar que la precarizacin del trabajo es producto de la flexibilizacin laboral. La flexibilizacin significa un cambio en las formas de contratacin laboral tpicas del fordismo. Los contratos laborales estables, con prestaciones sociales, son convertidos en contratos temporales y con una reduccin significativa o la desaparicin de las prestaciones. En general en Amrica Latina, durante las reformas del Consenso de Washington se flexibilizaron los cdigos laborales, y ello ha coincidido con los procesos de precarizacin del trabajo. Sin embargo el hecho concreto es que el trabajo se ha venido precarizando independientemente de las reformas a los cdigos laborales. Si bien tales reformas han facilitado los procesos de desalaramiento, y con ello la precarizacin, las mismas deben ser entendidas como un cambio en la legislacin para adaptar la regulacin a un cambio que se da en la realidad. La pregunta que se debe responder es acerca de las condiciones que conducen a promover dicho cambio. Una parte de la respuesta consiste en que el capital transnacional, a travs de los Organismos Financieros Internacionales, promueve cambios en las legislaciones laborales, para beneficiar a las empresas que deslocalizan la produccin buscando pases con menor costo de mano de obra. Otra parte de la respuesta tiene que ver con la presin del capital financiero para que las empresas reduzcan los costos de la nmina y de esta forma trasladen ms excedente financiero hacia los accionistas o los acreedores. Las dos cosas estn ligadas. La relajacin de los contratos laborales se ha venido formalizando con la flexibilizacin laboral, que desde la lectura neoliberal significa eliminar las rigideces del mercado laboral. Se elimina la estabilidad laboral, las prestaciones sociales, las horas extras y dominicales. Se permiten los contratos trmino fijo y los contratos por tiempo parcial. Los cambios buscan descontarle al salario todo tipo de prestacin social (que llaman costo laboral no salarial); poder regular la contratacin de trabajadores y el tiempo que se les paga de manera exacta a las necesidades de la produccin, sin tener que pagar tiempos muertos o tiempos de descanso; poder tambin externalizar (tercerizar) funciones productivas, buscando trasladar los riesgos y los costos a agentes externos que utilizan trabajo ms precarizado. Se afirma que la flexibilizacin laboral responde al agotamiento del modelo fordista de produccin. En este modelo los procesos productivos demandan una gran concentracin de trabajadores, con una organizacin de la produccin jerarquizada en la cual

trabajadores de baja cualificacin realizan labores simples y repetidas en un proceso de produccin en cadena. El proceso de produccin fordista en s es complejo pero a cada trabajador se le asigna una tarea sencilla que hace parte de un todo, con una produccin en masa continua. Para poder garantizar el modelo de acumulacin se necesita una sociedad de consumo que le d salida a esa produccin, unos trabajadores que tengan capacidad de compra, la cual no slo se da por el salario directo que se incrementa, sino por las prestaciones sociales que se canalizan a travs del Estado. A su vez el Estado debe estimular la demanda agregada con gasto pblico (polticas keynesianas) EspingAndersen (1996, p. 74). Esta es la base del Estado de Bienestar de las economas centrales. El fordismo fue lo que dio origen a lo que se ha llamado los "treinta gloriosos, que Boyer (1999) demarca entre los aos 1947 1976. Nos dice Montagut (2000) que El crecimiento econmico estaba sustentado por el consumo de masas de determinados productos. Su produccin segua una organizacin del trabajo basada en la utilizacin masiva del factor trabajo Los Estados del Bienestar posibilitan, en aquellos momentos, que se consuma todo aquello que se produce, cerrando el ciclo trabajo produccin consumoreinversin, (p. 63). Este modelo se construy sobre el consenso keynesiano, en el cual no se perciba un tradeoff entre seguridad social y crecimiento, y entre equidad y eficiencia. En la actualidad este consenso ha desaparecido y el mencionado tradeoff ha salido a la palestra Esping-Andersen (p. 3). El consenso que exista en torno a los postulados keynesianos se rompi a finales de los aos 60s y comienzos de los 70s, cuando las polticas de expansin de la demanda efectiva no slo no lograban eliminar el desempleo, sino que adems inducan altos niveles de inflacin (estanflacin). Esto significa que entraba en crisis el crculo virtuoso fordismo keynesianismoEstado de Bienestar. La organizacin de la produccin cambia y con ello la relacin formal con el trabajador. Las empresas organizan la produccin en funcin de las necesidades del cliente, que es poner patas arriba la organizacin fordista cuando es el consumidor el que se someta a los designios de los planificadores y la organizacin de las empresas se daba en funcin de las necesidades de la produccin. En el fordismo el trabajo se deba subordinar al plan de produccin, y por tanto la iniciativa estaba en el nivel superior. En la organizacin hacia el consumidor la iniciativa se traslada al nivel inferior, al empleado que est en contacto con el cliente, o al funcionario pblico que est en contacto con el ciudadanocliente, como se indic atrs cuando se hizo referencia a las reformas a la Administracin Pbica. Del fordismo se pasa al modelo toyotista (De la Garza, 2001). En este caso los trabajadores deben cambiar su tica para alinearla con los intereses de la empresa (misin, visin, valores). Se trata que el trabajador asuma subjetivamente los objetivos de la empresa (Zangaro, 2010), o ms bien, de los capitalistas propietarios de las empresas, aunque esta propiedad cada vez es ms abstracta, en el sentido que son inversionistas ocultos en el mercado financiero. La propiedad se ejerce sobre derechos financieros sobre la empresa, bien sea como accionistas, acreedores, o tenedores de ttulos. La sujecin de la misinvisinvalores reclama la solidaridad del trabajador con los objetivos de la empresa aunque paradjicamente esta no sea solidaria con el trabajador. Para mantener dicha subordinacin consentida el capital necesita crear una subjetividad (Zangaro), que es distinta a la que exista durante el fordismo, cuando el trabajador simplemente era una pieza en una estructura piramidal, y no estaba en su horizonte la participacin y la iniciativa en el proceso. Su funcin era obedecer las tareas que venan asignadas por los diseadores, planeadores, ingenieros. El trabajador haca una labor

mecnica y repetitiva ya que la creacin corresponda a una instancia superior en la jerarqua de la organizacin empresarial. La sumisin del trabajador en este modelo se lograba con la construccin de imaginarios colectivos de ampliacin progresiva de derechos sociales, y en el caso del individuo la valoracin de la estabilidad econmica, los logros acumulativos, y la constitucin de una pensin que le permitiera disfrutar con tranquilidad sus aos de vejez, lo cual supona paciencia, respeto, obediencia. Atrs se dijo que el modelo toyotista busca alinear los intereses de los trabajadores con los de la empresa. En este modelo de management empresarial los trabajadores trabajan en equipo y tienen una autonoma relativa para introducir mejoras en los procesos en beneficio de la empresa. Para ello los trabajadores deben estar motivados, deben disponer de competencias que les permita comunicarse, argumentar y resolver problemas, y ser flexibles ante los cambios que en el proceso se presentan (Alonso, 2007, p. 45). Esos cambios se aceleran como resultado de los cambios en la tecnologa que son continuos y rpidos, lo que significa que el trabajador debe estar dispuesto a cambiar de oficio y adquirir nuevos saberes. Se da una aparente autonoma, la cual aparece como una liberacin frente a la rutina, la posibilidad de crear un proyecto de vida autnomo, la libertad de hacer lo que quiera. El trabajo en equipo al mismo tiempo es temporal, los equipos se arman y se desarman en funcin de resultados: productos, metas, proyectos. Las actividades son flexibles, variables, cambiantes. Esto a la vez crea inseguridad en las labores porque los trabajadores son fungibles, se pueden utilizar y desechar de acuerdo a las necesidades, por tanto carecen de seguridades. El equipo dura lo que dura el proyecto, se obtiene el producto, o se logra la meta, y en entre tanto cada uno debe asumir como propios los objetivos del programa, proyecto o actividad. Posteriormente, cuando la tarea se termina, cada uno debe buscar otro programa, proyecto o actividad a la cual engancharse, y asumir como propios los nuevos objetivos, desechando por completo los anteriores. Se trata de un trabajador flexible, que cuando no logra reengancharse en otro proyecto o programa termina precarizado. La aparente iniciativa y libertad es inseguridad y a la vez competencia descarnada entre los individuos porque slo participarn en los procesos los ms aptos, generndose una especie de darwinismo social en el cual en la lucha de unos contra otros sobreviven los ms fuertes. Alonso (pp. 4452) llama a esto el caos creativo de un universo de partculas elementales. Por ejemplo, el conocimiento ya no es el resultado de la acumulacin de saberes a travs del tiempo, si no de la iniciativa de individuos que se adaptan a las necesidades de los procesos productivos, de saberes que cambian rpidamente y frente a los cuales se debe tener la adaptabilidad necesaria. La organizacin del trabajo al interior de una empresa puede tomar esta forma, pero a la vez esta caracterstica de la organizacin del trabajo es la que permite deslocalizarla, porque las tareas se pueden encargar por contrato a unidades externas a la empresa. Al interior de la empresa el trabajo debe ser flexible porque se organiza por tareas, y cuando estas terminan, y el trabajador no se requiere, debe poderse prescindir de l. De todas formas la tasa de explotacin aumenta, bien sea que se mantenga al interior de la empresa, o que su trabajo se d bajo una modalidad tercerizada.

La explotacin de los sectores populares

El cambio en la organizacin del trabajo, como se present atrs, tiene efectos sobre la representacin social de la relacin capital y trabajo. Durante el fordismo haba una sujecin directa del trabajador de su superior, sujecin que manifestaba la relacin entre el trabajador y el dueo de la empresa (o su representante) y era visible la explotacin por parte del capitalista. Los trabajadores se aglutinaban en el sitio de trabajo y desde all se construan los derechos colectivos, tradicin que vena del siglo XIX cuando surgieron los movimientos socialistas y socialdemcratas. El punto est en comprender las nuevas formas de trabajo que se estn presentando en el mundo contemporneo, y en este caso en Amrica Latina, para abordar los nuevos sujetos sociales que son los que deben crear los derechos colectivos. Las tendencias que afectan el mundo del trabajo que se observan hoy sealan que la produccin se ha deslocalizado, se presenta un aumento de las micro y mini empresas frente a un adelgazamiento de las grandes, y una precarizacin del trabajo que se ha expresado en un deterioro del nivel y la seguridad de los ingresos y una invisibilizacin de la relacin entre el trabajo y el capital. Sin embargo el hecho que esa relacin se invisibilice no quiere decir que desaparezca. El punto est en comprender el mecanismo econmico en el cual se da esa relacin, y tambin en las representaciones sociales y polticas de esa relacin en el contexto actual. Aqu no se va a discutir el caso del trabajador que labora directamente en una empresa capitalista (tipo 1.1 y 1.2) y recibe un pago salarial directo por el tiempo trabajado (ingreso de modalidad 4.1 y 4.1) (ver la tabla que aparece en el recuadro 2, donde se explica la clasificacin que se va a usar aqu, y que es necesario comprender para entender esta seccin).
Recuadro 2 Ms que utilizar la imprecisa categora de informalidad es conveniente dar una mirada a la evolucin del mundo del trabajo, para ver si es posible establecer alguna caracterizacin. Revisando alguna literatura que intenta hacer alguna caracterizacin de la economa informal y de la economa de los sectores populares, se hace referencia a cuatro tipos de categoras que ayudan a hacer un mapa de los diferentes tipos de trabajo, para escoger de all las clasificaciones que son tiles para abordar la temtica propuesta, la cual presentamos en la tabla que aparece a continuacin:

1. Tipo de Empresa 1.1 Empresarial 1.2 Semiempresarial 1.3 Familiar 1.4 Individual 2. Carcter de la Empresa 2.1 Productor 2.2 Distribuidor al detal 3. Relacionamiento con el mercado 3.1 Venta directa al consumidor o distribuidor al detal 3.2 Venta a otra empresa 4. Ingreso del trabajador 4.1 Salario formal (vinculacin legal) 4.2 Salario informal (no vinculacin legal) La clasificacin tipo de empresa es tomada de Poveda (2003, 10), quien presenta las 4.3 A destajo (por producto o servicio prestado) categoras: tipo empresarial, semiempresarial y familiar (entre parntesis se colocar el 4.4 Venta directa al consumidor nmero del item de la tabla). De acuerdo con dicho autor, en la empresa de tipo 4.5 Autosubsistencia (incluye el trueque) empresarial (tipo 1.1) se presenta una propiedad privada de los medios de produccin, 4.6 Subsidio pleno asalaramiento, y separacin clara entre propiedad/gerencia y el proceso productivo en s. El tipo semiempresarial (1.2) se diferencia de la anterior en que no se presenta la separacin entre propiedad y el proceso productivo, es decir, el propietario tambin participa de la produccin. Y la Familiar (1.3): la propiedad de los medios de produccin es familiar, y no se contrata trabajo asalariado, de manera que los mismos dueos (la familia) se encargan del proceso productivo. A la clasificacin de Poveda aqu se agrega el trabajo individual (1.4), que es cuando una persona realiza directamente trabajos por encargo que le son pagados, como por ejemplo, pintar una casa, arreglar un computador, reparar un auto. Este caso es diferente al trabajo individual que se realiza en la familia, como por ejemplo el ama de casa que elabora unas empanadas en su casa y sale a venderalas a la calle para solventar la economa familiar, en este caso est en la categora de empresa Familiar (tipo 1.3). La segunda categora es dferenciar si la empresa tiene el carcter de productor directo (2.1) o distribuidor al detal (2.2). Esta diferenciacin es necesaria para poder ms adelante diferenciar en la economa de los sectores populares aquella que realiza actividades de produccin que incluso pueden estar por fuera del mercado, de aquellas actividades que estn encadenadas a las grandes empresas como por ejemplo la venta callejera de peridicos, o de minutos de celular.

La tercera categora, que aqu se propone porque es importante para la clasificacin del trabajo, es la del relacionamiento con el mercado, que consiste en si la venta de la produccin se hace directamente al consumidor o distribuidor al detal (3.1) a otra empresa (3.2). Cuando se hace referencia a otra empresa se quiere significar que se trata de una fase intermedia en el proceso de produccin como es el papel que juega el outsorcing, la maquila, y las empresas satlites, empresas cuyo producto va hacia otra empresa, la cual contina con el proceso. Esta categora hoy da es importante para comprender cmo los procesos de produccin se han ido deslocalizando y tercerizando, y con ello el trabajo. En la cuarta categora se tiene las distintas formas como el trabajador recibe su ingreso. El trabajador lo puede recibir de diferentes formas. En primer lugar mediante el pago de un salario, pero aqu se introduce una distincin. Uno es el salario formal (4.1), que significa que se tiene un contrato de trabajo escrito, pertenece a la plantilla de una empresa, y se generan las obligaciones y prestaciones sociales legales. Otro es el salario informal (4.2), en el cual se paga efectivamente el tiempo trabajado, pero no existe contrato escrito y generalmente no se generan en la prctica las obligaciones y prestaciones legales. En segundo lugar el ingreso del trabajador se da a destajo (4.3) en la medida en que su pago corresponde al producto entregado. En tercer lugar cuando el ingreso del trabajador se genera cuando l vende directamente el producto de su trabajo al consumidor (4.4). Es importante distinguir si lo que est vendiendo es su produccin directa, o est vendiendo bienes y servicios producidos por grandes empresas. En cuarto lugar se colocan las actividades de autosubsistencia (4.5), que significan que el trabajador se provee directamente una parte de sus necesidades, y esto puede involucrar el trueque, es decir el intercambio de bienes y servicios con otras personas sin que medie una relacin monetaria. Esta parte es importante porque la precarizacin del trabajo puede terminar llevando a que las personas opten por la autosubsistencia y el intercambio material. Finalmente, en quinto lugar (4.6), estn los ingresos que provienen de subsidios estatales o provenientes de otra fuente como por ejemplo la cooperacin internacional que generalmente son administrados por ONGs. Este ltimo adquiere alguna significacin en los casos de crisis econmica y/o humanitaria, as como tambin la extensin de los programas de transferencias monetarias condicionadas.

El trabajador vende su tiempo de trabajo y el capitalista le devuelve como salario una fraccin del valor generado durante ese tiempo como pago de su salario. La diferencia es la plusvala. Esta es la forma de explotacin que Marx nos presenta en su trabajo Trabajo Asalariado y Capital. Otra forma de relacin entre capital y trabajo se presenta cuando el ingreso de una empresa menor se recibe bajo la forma de un pago que hace una empresa mayor por el producto o servicio entregado. Este ingreso lo recibe la empresa que le vende a otra empresa, relacin contratistasubcontratista, (tipo 1.1 y 1.2 con relacionamiento 3.2), caso en el cual la empresa vendedora asume todos los costos del proceso de produccin, y la extraccin de ganancia es repartida entre la empresa vendedora y compradora. La porcin que le corresponde a cada una depende de muchos factores, los cuales en ltimas estn relacionados con la capacidad de negociacin. Puede que la empresa compradora ejerza un monopolio

(que es lo ms frecuente), o que la vendedora sea altamente especializada y por tanto puede exigir un mayor pago, que es menos frecuente. Esto repercute en la tasa de explotacin de los trabajadores de cada una de ellas. Cuando las empresas vendedoras son famiempresas (tipo 1.3) o personas individuales (tipo 1.4), esa tasa de explotacin aumenta ya que ingreso de las personas es a destajo (4.3). Una actividad tpica de esta modalidad son las famiempresas de confecciones (maquilas). Las cadenas de distribucin de confecciones generalmente contratan la confeccin a pequeas empresas. A veces las grandes cadenas contratan a empresas medianas, y estas a su vez subcontratan a las pequeas. Esas pequeas son generalmente famiempresas que reciben pedidos de acuerdo a la temporada de ventas, de forma tal que cuando la temporada es baja reciben pocos pedidos o no los reciben, y cuando es alta deben trabajar jornadas extenuantes para cumplir, donde los miembros de la familia que participan, as como las personas que contratan, son altamente explotados. Cuando no se reciben pedidos y por tanto no hay produccin no se recibe remuneracin. Tampoco la hay cuando no se puede cumplir con las entregas por algn tipo dificultad, como por ejemplo enfermedad, o maternidad de alguno de los miembros de la familia. De manera que la empresa compradora (contratista) descarga en la famiempresa (subcontratista) el costo de los tiempos muertos, los de descanso, el capital fijo (compra, reposicin y obsolescencia), la seguridad social. Es preciso sealar que la famiempresa no es otra cosa que trabajadores, los cuales son invisibilizados mediante la figura jurdica de empresarios que venden un producto. Se trata de una ficcin, son trabajadores pagados a destajo sin protecciones sociales. Como dice Betancur (2009) El capitalista no compra ya la fuerza de trabajo, compra trabajo valorizado, es decir, no compra fuerza de trabajo individual y, por lo tanto, no organiza el proceso de trabajo, compra como servicio un proceso de trabajo organizado y valorizado (p. 51). La explotacin del trabajo por cuenta del capital se da bajo esta modalidad (Poveda, 2003). Aqu la relacin entre capital y trabajo, y la explotacin del trabajo, se puede identificar con alguna claridad. Lo que es ms difcil de identificar, y es lo que aqu interesa explorar, es cuando no existe ese vnculo empresa vendedoracompradora (subcontratistacontratista), o trabajadorempresa. Cuando los productores mismos deben salir a vender directamente el producto de su trabajo. Se trata del tipo de empresa familiar (1.3) o individual (1.4), que sus ingresos los obtiene de venta directa al consumidor (relacionamiento 3.1, e ingresos 4.4). Se trata de las modalidades Micro Venta y Micro Produventa. En el caso de la Micro Venta, en una porcin importante se trata de la distribucin de produccin de grandes empresas. Se trata de mano de obra barata que participa en el proceso de distribucin y que recibe ingresos a destajo (de acuerdo a la clasificacin de la tabla del recuadro 2: empresa tipo 1.3 y 1.4, carcter 2.2, relacionamiento 3.1, ingreso 4.4). Esta forma de articulacin con las grandes empresas no se da, por ejemplo, en el caso de venta de pelculas y msica piratas (copias ilegales), o cuando la venta corresponde a produccin en la modalidad de Micro Produventa como es el caso de la comida callejera. Lo que ha mostrado un significativo crecimiento son las empresas de tipo familiar o individual (tipo 1.3 y 1.4) bien sea en la distribucin (carcter 2.2), Micro Venta, o en la produccin (2.1) y que al mismo tiempo venden su producido directamente al consumidor final (relacionamiento 3.1), lo que aqu se denomina micro produventa. La Micro Produventa corresponde a una produccin en una famiempresa o una produccin individual pero que el proceso incluye tambin la venta

directa de la produccin (tipo 1.3 1.4, carcter 2.1, relacionamiento 3.1, ingreso 4.4). Aqu surge la pregunta acerca de la relacin de explotacin y la articulacin con el capital. Este trabajo no tiene los elementos para indicar el peso de cada una. Ejemplos de Micro Venta son: tiendas de barrio y kioskos, minutos y accesorios de celular, dulces y cigarrillos, peridicos y revistas, pelculas y msica piratas, ropa y accesorios, ventas a domicilio. Ejemplos de Micro Produventa son: costureras, pequeos talleres de carpintera o mecnica, ventorrillos de comida, arreglos locativos. En este punto se pueden agregar las actividades de cuidado (nios, ancianos, discapacitados...). La limitacin que tiene este tipo de economa para su expansin (micro venta y micro produventa, actividades tpicas de la Economa Popular) es la baja capacidad de compra de los clientes y la gran cantidad de trabajadores que estn vendiendo productos en este sector, lo cual limita la posibilidad de acumulacin de capital. Se presenta una precarizacin del trabajo la cual ha llegado a un grado tal que ni siquiera se trata de la reproduccin del capital sino la reproduccin de la vida (Coraggio, 1994). Sobre la articulacin de la economa popular con el capital, y las relaciones de explotacin que se derivan de dicha relacin, no se ha encontrado literatura relevante, salvo el esfuerzo de Roemer23, que referencia (Chamorro) de sealar una especie de desigualdad en trminos de intercambio a partir de la posicin frente a la propiedad de los medios de produccin. Hay que empezar por sealar que un elemento clave de esta economa que llamamos Micro Produventa es su articulacin al mercado a travs de una relacin monetaria. Los ingresos de estos sectores se hacen efectivos cuando su produccin es vendida en el mercado y a cambio se recibe dinero. La relacin mercantil no es exactamente una relacin salarial formal porque ello supondra la venta de la fuerza de trabajo a un patrn a travs de un contrato laboral, aunque con frecuencia dicho contrato no est escrito. Se trata de la venta de la fuerza de trabajo en el mercado por un valor monetario. En este caso el trabajo se inserta en una sociedad mercantil y los ingresos principalmente deben ser percibidos en dinero para poder tener acceso a los bienes de consumo, incluido el consumo social. En este sentido se trata de trabajadores que venden su fuerza de trabajo en el mercado. Como no existe un patrn (capitalista) visible, en el sentido que los trabajadores producen y venden directamente, se podra decir que tales trabajadores se estn autoexplotando. El discurso dominante pretende presentarlos como emprendedores, que no es otra cosa que hacerlos aparecer como (micro)empresarios, propietarios, capitalistas. Con esto se pretende ocultar su carcter de trabajadores. Para comprender en dnde reside la explotacin a que son sometidos tales trabajadores por parte del capital se hace necesario estudiar hacia dnde se dirigen los recursos monetarios que captan en el proceso. Si se toma la desagregacin de gastos de los grupos sociales que reciben ingresos bajos en Colombia en el 2009, como un aproximacin de este tipo de gasto (tabla 1), se tiene que los gastos monetarios se dirigen a pagar alimentos 34%, vivienda 30% (incluye servicios pblicos, electrodomsticos, muebles y utensilios), transporte 11%, educacin 5%, comunicaciones 3% y salud 2% (gasto de bolsillo). Los recursos finalmente dnde van a parar?: Detrs de los alimentos y elementos de consumo diario se paga el IVA al Estado que destina una porcin creciente al pago de la deuda pblica. Detrs del pago de vivienda est oculto el pago de los intereses del crdito, el
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La obra citada es Roemer, John (1982). A general theory of explotaition and class . Harvard Unviversity Press.

impuesto predial, el servicio de la deuda de las empresas de servicios pblicos, los intereses de los crditos en la compra de muebles y electrodomsticos (estos ltimos tambin pagan IVA). An si el pago de vivienda es bajo la modalidad de arrendamiento, el dueo del inmueble que recibe los recursos los debe destinar para pagar los conceptos anteriores. Detrs del pago de transporte estn ocultos los impuestos a los combustibles y la deuda que pagan los transportistas. Se podra continuar ampliando y detallando la lista (por ejemplo tomando la tabla 2). Aqu no se pretende hacer una cuantificacin y un mapa del proceso, la tabla tampoco refleja exactamente la estructura de gastos de la economa popular porque slo incluye la canasta de consumo de una familia y, por ejemplo, aqu habra que incluir la compra de insumos para una actividad econmica, o el pago de las rentas financieras ligadas a un microcrdito. Simplemente se trata de dar una idea del tema e invitar a que se hagan trabajos empricos en esta lnea.

Tabla 1 Ponderaciones grupo de gasto e ndices total nacional 2009 Ingresos Bajos para Colombia Grupo Alimentos Vivienda Vestuario Salud Educacin Diversin Transporte Comunicaciones Otros Gastos Ponderacin % 34,66 29,74 5,68 2,04 4,79 2,33 11,03 3,14 6,59

Fuente: DANE

Tabla 2 Ponderaciones subgrupo de gasto e ndices total nacional 2009 Ingresos Bajos para Colombia Subgrupo Ponderacin %

Cereales y productos de panadera Tubrculos y pltanos Hortalizas y legumbres Frutas Carnes y derivados de la carne Pescado y otras de mar Lcteos, grasas y huevos Alimentos varios Comidas fuera del hogar Gasto de ocupacin Combustibles Muebles del hogar Aparatos domsticos Utensilios domsticos Ropa del hogar Artculos para limpieza Vestuario Calzado Servicios de vestuario Servicios de salud Bienes y artculos Gastos de aseguramiento privado y otros gastos Instruccin y enseanza Artculos escolares Artculos culturales y otros artculos relacionados Aparatos para diversin y esparcimiento

5,60 1,27 2,48 1,01 5,94 0,69 5,51 3,74 8,42 18,75 7,51 0,46 0,58 0,31 0,19 1,94 4,13 1,42 0,12 0,32 1,42 0,30

3,80 0,99 0,53

0,68

Servicios de diversin Transporte personal Transporte pblico Comunicaciones Bebidas alcohlicas Artculos para el aseo y cuidado personal Artculos de joyeria y otros personales Otros bienes y servicios

1,13 3,50 7,53 3,14 1,42 4,60 0,20 0,37

Fuente: Dane

Todos esos pagos ocultos requieren que se viabilicen mediante transacciones en dinero, de manera que los sectores populares deben buscar la forma para que una parte del producto de su trabajo se venda en el mercado a travs de una relacin monetaria. La relacin con el capital no se evidencia fcilmente. El vnculo aparece cuando la sociedad siente que el costo de los servicios pblicos y el transporte absorbe porciones crecientes de los ingresos de las personas, cuando se vuelve imposible el pago de las cuotas de crdito de vivienda o el microcrdito, cuando el ingreso no alcanza para comprar las necesidades bsicas. Y la personificacin poltica del capital aparece cuando la gente siente que cuando protesta por la situacin el Estado aparece con polticas represivas o asistenciales. Tambin el Estado aparece cuando intenta forzar a los sectores de la economa popular a legalizarse, porque para dichos sectores su actividad slo es posible evadiendo impuestos y violando ciertas normas como por ejemplo el respeto al espacio pblico (el vendedor ambulante se tiene que tomar dicho espacio). El Estado se manifiesta con la zanahoria para estimular la legalizacin (para poderles extraer tributacin), o con el garrote reprimiendo. Para aquellos que no ven evidente la relacin capital trabajo cabra preguntarles si las luchas sociales contra las tarifas (precios) de los servicios pblicos o del transporte, contra el aumento de los impuestos, contra los abusos del sistema financiero, contra las deudas hipotecarias, por la gratuidad de la educacin o la salud no son una expresin del conflicto entre el capital y el trabajo? Si no fueran eso de que se tratara? Luchas contra la maldad y la perfidia? En este caso la confrontacin con el capital se da en el momento en que las protestas sociales se enfrentan a la fuerza pblica y en ese momento el Estado el que adquiere la representacin del capital. Este tema no se va a desarrollar aqu, para eso se remite a los lectores a la discusin sobre la financiarizacin. Lo que se quiere expresar es la importancia de trabajar el tema de la relacin del capital y trabajo en la llamada economa informal, que a qu hemos llamado la economa de los sectores populares o economa popular, que ya no se puede considerar una economa dual o marginal, sino que hace parte del proceso de acumulacin del capital, como se seal atrs, y que est hurfana de estudios tericos porque todo se le ha dejado al concepto vago y gaseoso de la Economa Informal. La

economa popular, como lo seala (Merlinsky), Se trata de iniciativas de autogeneracin de empleo donde no hay relaciones claramente diferenciadas entre capital y trabajo. Las mismas surgen a partir de garantizar la reproduccin social de los grupos domsticos, el recurso intensivo es la fuerza de trabajo y por lo tanto la contratacin de mano de obra es de carcter eventual y subordinada a las contingencias del ciclo e conmico. La familia debe involucrarse en la actividad econmica para poder garantizar su reproduccin biolgica, adems de los roles correspondientes al cuidado y el afecto. Se hace necesario hacer un esfuerzo de caracterizar este tipo de actividades. Hay una literatura que ha explorado este concepto, y all se pueden destacar a Jos Luis Coraggio y Lia Tiribia24, quienes utilizan el concepto de Economa Popular. Este tipo de economa est caracterizada por ascenso de negocios que se hacen desde el hogar, y cuando el grado de precarizacin econmica aumenta la produccin deriva hacia el autoconsumo y el trueque (Candia, 2003) que fue lo que se dio en la Argentina en la crisis de los ochentas y en la de finales de los noventas y primeros aos del presente siglo. El crecimiento de la economa popular tiene tres implicaciones desde el punto de vista social. En primer lugar, la precarizacin econmica ha llegado a un grado tal que grupos crecientes de la poblacin han tenido que generar iniciativas econmicas desde sus hogares como una forma de supervivencia, lo que se llama Economa Domstica. En segundo lugar, el rol tradicional de la familia se altera porque tiene que entrar a asumir funciones econmicas. Los cambios sealados tienen consecuencias sobre la definicin del trabajo como categora social y poltica, y el nuevo papel que la familia desempea. Finalmente, en tercer lugar, se generan formas sociales y polticas emergentes que entran en contradiccin con los marcos institucionales vigentes, por ejemplo, grupos armados que reparten el espacio pblico para las ventas callejeras, o procesos de organizacin alternativa basados ms en la solidaridad que en el mercado. Existen dos puntos finales sobre la economa popular que se quieren mencionar. El primero consiste en que en el espacio de la economa popular existe una fuente de recursos monetarios masiva, que permite romper su limitacin en los procesos de acumulacin, pero que al mismo tiempo desestructura el tejido social, y ese es el narcotrfico. El segundo, cuando la precarizacin aumenta en los sectores urbanos deriva en el autoconsumo y el trueque escapando al vnculo monetario y a la relacin de explotacin capital y trabajo. El narcotrfico es una actividad que permite romper la restriccin del flujo de ingresos monetarios y por tanto permite la acumulacin de capital, poder, y ascenso social, lo cual introduce una dinmica propia que hace que grupos sociales se dirijan hacia actividades criminales que pueden desestructurar el tejido social de los sectores populares, dependiendo de las tensiones en los campos econmico, social y poltico que se presenten. El narcotrfico es una va para romper la trampa de la pobreza y la marginalidad, y ello se instala en la cultura de muchos jvenes. El narcotrfico comparte con la economa popular la ilegalidad, pero adems es una actividad criminal. La ilegalidad de la economa popular es lo que da el origen a la denominacin de informal, porque significa que se est fuera de las normas formales, como es el caso del no pago de los impuestos, no
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Hay varias obras de estos autores que pueden ser consultadas en Internet.

cumplimiento de las regulaciones, no pagos a la seguridad social. Pero eso es muy distinto a una actividad criminal, aunque las fronteras se tocan, y la cultura de la ilegalidad elimina ciertos prejuicios, como es el caso de la venta de videos piratas, o mercanca de contrabando. Lo que se quiere sealar es que el narcotrfico no se puede ver slo como un asunto moral o criminal. Est en la raz de la falta de oportunidades y la desesperanza de la juventud. Para muchos sectores detrs del narcotrfico hay una cultura que genera pertenencia, visibilidad, lealtades, cdigos de conducta, rechazo a la injustica, y una justicia robin hoodiana, valores que llenan el vaco social y cultural entre la precariedad y el individualismo. La cultura narco, como se puede apreciar por ejemplo en los narcocorridos (Gmez, 2001) y narco rap, es explcita en esto. Ese vaco tambin lo pueden llenar las religiones cristianas y orientales, pero el narcotrfico tiene la caracterstica que permite a su vez el ascenso en el poder econmico y poltico. La economa de la droga no puede ser vista como algo marginal o perifrico, al igual de lo que se seal para la informalidad atrs. Esta economa permite romper la restriccin de la acumulacin econmica en la economa popular, y la acumulacin econmica que se genera tambin produce acumulacin de poder poltico. Este poder poltico se expresa en diversas formas y entra en disputa con el poder poltico que se genera en las otras formas histricas de acumulacin de capital, contradiccin que se resuelve de forma violenta o negociada. El narcotrfico es un primer punto que afecta a la economa popular que se quera comentar, el segundo es cuando la economa popular urbana deriva en el autoconsumo y el trueque25. En el fondo es una situacin inversa al narcotrfico en el sentido que en este caso la carencia de ingresos monetarios obliga a realizar intercambios sin recurrir al papel moneda (recurdese que el narcotrfico introduce un flujo monetario masivo). Cuando esto sucede la economa popular escapa a los mecanismos de extraccin de excedente econmico sealados atrs, porque para extraer tales excedentes es necesario realizar pagos en dinero. El trueque aparece cuando se presentan crisis econmicas profundas, o cuando la precarizacin llega a niveles mximos, y es la forma como las personas resuelven su problema de subsistencia. Incluso los mercados de trueque pueden llegar al grado de crear monedas sociales, como ha sido la experiencia argentina en los momentos de las mayores crisis. El trueque tiene fuertes limitaciones porque no permite procesos de acumulacin de capital por las dificultades: para generar ahorro e inversin, para el acceso a insumos, para la ampliacin de las actividades, en que slo cubre una parte de las necesidades del hogar, y en que los bienes de primera necesidad son escasos en este tipo de mercados (Hintze, 2003)26. No se trata de plantear el trueque como alternativa para liberar al trabajo de la explotacin del capital, porque no tiene sentido proponer un sistema
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En los sectores rurales el autoconsumo y el trueque han sido prcticas tradicionales. Este libro recoge diversas experiencias y las ponencias de un seminario 6 de setiembre del 2002 se llev a cabo la Jornada Nacional sobre Trueque y Economa Solidaria , actividad que fuera concebida y programada conjuntamente entre el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Argentina (PNUD). Coordinada por Jos Luis Coraggio (ICO/UNGS), cont con el valioso aporte de Elba Luna (PNUD).

econmico sin moneda, y de hecho cuando las crisis son superadas (que puede ser a costa de la poblacin) tales mercados tienden a desaparecer. La discusin en este campo estara en la forma como se crea y se accede a la moneda, la estructura tributaria y la asignacin en el presupuesto pblico, la propiedad de los medios de produccin, la arquitectura financiera internacional, el estatuto del trabajo. Es un debate que est por fuera de la rbita del presente libro. Lo interesante es indicar que el trueque se convierte en una alternativa vlida y legtima cuando las condiciones econmicas de la poblacin llegan al grado tal que no pueden obtener los ingresos monetarios para satisfacer sus necesidades bsicas. Y que detrs de estas formas econmicas se generan procesos sociales que permiten la construccin de alternativas polticas nuevas. Lo que muestra los trabajos recogidos en Hintze (2003) es que los mercados de trueque desarrollan la solidaridad entre pobres y desempleados quienes adoptan mecanismos de auto-organizacin que se basan en la capacidad colectiva de solucionar los problemas, y esto abre la posibilidad de soluciones alternativas, porque permite la construccin de valores colectivos en el territorio. Aunque hay que advertir que no todos los que participan en los mercados de trueque funcionan con esta lgica. Los participantes del trueque lo ven como un refugio transitorio ante la devastacin social, pero que es a la vez revalorizadora del trabajo y re-creadora de lazos sociales, intercambios, valores (Cassano, 2003), en el caso de los desempleados recuperan la identidad personal y social perdida a partir de una nueva inclusin porque remplaza el status de desocupado, aunque tambin hay que sealar que el intercambio tambin genera las tensiones propias del mercado como por ejemplo estafas, aumento desmesurado de precios, engao comercial. Lo que se quiere resaltar es el rescate de los valores colectivos que se generan en estos procesos, y no los valores negativos que tambin estn presentes y que tambin deben ser tenidos en cuenta. A su vez la economa popular tampoco puede ser vista como un modelo econmico alternativo porque tambin est presa de sus limitaciones para generar procesos de acumulacin. La economa de los sectores populares se mueve en lo que el neoliberalismo llama autoempleo. Al respecto De La Garza (2001) seala que el autoempleo no es la alternativa por su precariedad y baja productividad. Eso es cierto. Pero tambin es cierto que los sectores sociales que en parte se mueven en el autoempleo, o en la economa popular como aqu se prefiere llamar, son la mayora de los trabajadores y son quienes deben jugar un papel polticamente importante en la gestacin del modelo alternativo, y lo harn inicialmente a partir de las luchas por las reivindicaciones de dicha economa. Recurdese que se ha sealado que el sitio del trabajo ha dejado de ser el espacio donde de generan las reivindicaciones que construyen los derechos sociales colectivos. Pero eso no quiere decir que el trabajo haya desaparecido, ni que los trabajadores no sean el germen de un nuevo proyecto social, slo que las formas colectivas de representacin se dan en el territorio, y es all donde est la economa popular. Otra cosa es que ms adelante eso implique desarrollos que lleven a superar ese tipo de economa a pequea escala. El mismo De La Garza reconoce que la crisis de la fragmentacin social en Amrica Latina se da ms por las microunidades productivas, que por los procesos de tercerizacin y deslocalizacin de la produccin: De tal forma que la supuesta fragmentacin de la clase obrera no es tanto por mundos de vida separados, ni por la mayor heterogeneidad

(terciarizacin, cuellos blancos tcnicos, etc.) sino que aparece como fragmentacin por trabajar en microunidades separadas unas de otras.

Concepto multitud
La identidad de clase surge en la medida en que se confronta al Estado como colectivo. Esto es reflejo, de una parte, visto desde la perspectiva del capital, del hecho que la propiedad del capital cada vez toma formas ms abstractas porque una parte importante y creciente de la propiedad real del capital est dispersa en una serie de instrumentos financieros que circulan por los mercados de capital, y que reclaman renta (extraccin de plusvala) a travs del pago de la deuda pblica, de la deuda hipotecaria que con frecuencia est fraccionada en derivados en los mercados de capitales, de la deuda de las empresas de servicios pblicos domiciliarios, de la deuda y el pago de dividendos de las empresas privadas. Por otra arte, visto de la perspectiva del trabajo, citando a Garca Linera (2010) la riqueza es cada vez menos producto de un grupo de obreros y ms de la sociedad entera, que ha diseado e imaginado la produccin de la riqueza (pp. 29-30). En la produccin material e inmaterial cada vez entran ms mquinas y conocimientos cuyo diseo y desarrollo vienen de la cultura universal. Agrega el autor Deca Marx que el capitalismo es una contradiccin en s misma porque para vivir depende del trabajo individual del obrero, al que se le extrae la plusvala, pero cada vez ms ese producto tiene un componente mnimo de esfuerzo humano individual y es, ms bien, un producto general social de la sociedad universal. (p. 30). A lo anterior se agrega que cada vez adquiere menos importancia la produccin material (el trabajo de industria), y que los procesos productivos se descentralizan. El componente intelectualcognitivo adquiere un mayor peso sobre el trabajo fsico lo que acrecienta el valor del intelecto sobre el trabajo material. Esto significa repensar las formas de generacin de valor, y de extraccin de ese valor, la plusvala. Valores cada vez ms inmateriales y trabajo cada vez ms disperso. El Estado como un poder cada vez ms abstracto y los individuos cada vez actuando como una multitud que confronta ese Estado como un colectivo. En esta direccin se dirige el concepto de Multitud e Imperio de Negri y Hardt. La subsuncin del trabajo al capital en gran parte se da porque el capitalismo se apropia de ese valor social universal que de manera creciente depende del intelecto. Continuando con Garca Linera (2010) Es decir, el capitalismo contemporneo se desarrolla porque subsume la ciencia, la tecnologa, el conocimiento, la voluntad, la asociatividad, la esperanza de la propia estructura, y eso es ilimitado e infinito. Eso tambin es valorizable porque es trabajo. (...) el trabajo mantiene su centralidad pero, claro, no el trabajo en trminos de la fbrica clsica, sino el trabajo en el sentido social, en su sentido pleno de voluntad dirigida a un fin (p. 30). Es por esto que gran parte la lucha social se centra por los mecanismos de distribucin social de la riqueza que a su vez pasa por la regulacin econmica, la fiscalidad y las instituciones. Y esa distribucin pasa por mecanismos institucionales tales como la regulacin monetaria y crediticia, la tributacin, el estatuto del Presupuesto pblico, la poltica social. Por eso la lucha del capital y el trabajo se termina expresando de una forma global. Sin embargo el concepto de multitud de Negri y Hardt resulta demasiado

abstracto, porque para dichos autores la multitud se enfrenta a un gran poder de carcter mundial llamado imperio, lo que implcitamente significa afirmar que los Estados Nacin juegan un papel subsidiario respecto a fuerzas ms poderosas. En la realidad la confrontacin de las multitudes se da contra los aparatos de Estados Nacionales concretos, que tienen cuerpos de polica y un poder judicial especficos. De tales Estados emanan las polticas de control social por la va represiva o a travs de la poltica social. Sin embargo es cierta la afirmacin que esos Estados Nacionales cada vez estn ms estn sujetos a las instituciones internacionales financieras (FMI, Banco Mundial, Banco Central Europeo, BID, G8), a los tratados y acuerdos comerciales (los TLCs y la OMC), a los Acuerdos Militares. Y por otra parte la organizacin de los procesos productivos nacionales cada vez depende ms de la reparticin global que hacen las empresas multinacionales. Pero ello no significa que los Estados Nacionales hayan desaparecido, ni que el proceso pueda comenzar a revertirse, como seguramente se dar cuando los sectores internos que se oponen a las reformas exijan polticas ms nacionalistas, includos los pases centrales lo que puede derivar en nuevos imperialismos o el reforzamiento de los viejos. Tambin existen productores nacionales, una parte significativa de la produccin no est determinada por la lgica del capital transnacional, los mercados internos existen, y las necesidades bsicas para la supervivencia siguen siendo materiales. Todo esto debe ser tenido en cuenta a la hora de formular un proyecto poltico.

Sujeto social
El trabajo asalariado est disminuyendo y el sitio de trabajo dej de ser la fuente de construccin de derechos colectivos. Como dice Garca Linera (2010, p. 24), en la actualidad no hay una cultura obrera concentrada porque no hay grandes concentraciones laborales. Con base en esto algunos argumentan que el trabajo dej de ser el origen de construccin del proyecto social. De hecho la poltica social actual ha utilizado categoras diferentes al trabajo: pobreza y vulnerabilidad. Pero el trabajo sigue existiendo y es la principal forma de insercin social de las personas. Si una persona sana en edad de trabajar no tiene una posicin en el mundo econmico que le permita generar los ingresos monetarios para su supervivencia, no puede tener una insercin social ya que tiene que depender de otros para su supervivencia, bien sea el Estado (a travs de los subsidios pblicos) o la familia. Los nicos que se escapan de esta restriccin son los rentistas, pero ellos de todas formas viven del trabajo de otros, o las formas campesinas de autoconsumo las cuales no requieren de ingresos monetarios. Pero estas formas campesinas estn en retroceso. Una caracterstica de la economa popular es que gran parte de ella se realiza en el mbito domstico. Se genera una tensin en el seno de la familia entre su funcin de reproduccin de la vida a travs del afecto y el cuidado, y la reproduccin de la vida a travs de la insercin en el mercado. No slo se introducen relaciones mercantiles en el seno de la familia, sino que se va borrando la separacin entre el mundo privado y la esfera pblica donde se realiza el trabajo mercantil. El impacto que esto tiene sobre la familia est por estudiarse. En este campo hay una imbricacin entre la economa domstica (realizada desde los hogares) y la economa popular. Si bien en cuanto economa median relaciones mercantiles, tambin se observa, segn Sarria y Tiriba (2004) acciones espontneas de solidaridad entre familiares, amigos y vecinos y tambin

en las acciones colectivas organizadas en el mbito de la co munidad. Las autoras citan experiencias como los turnos para el cuidado de los nios, ayudas para construccin de vivienda, comedores comunitarios, limpieza de acequias, reemplazos de personas enfermas. La solidaridad aparece al lado de la competencia, y cualquiera de las dos tendencias puede predominar de acuerdo al desarrollo social y poltico del proceso. Las formas precarias de trabajo derivan en economa de la subsistencia, sobrevivencia, y una de sus caractersticas es que tiende a primar la solidaridad sobre la competencia. Es por ello que a partir de estas formas se pueden adelantar procesos colectivos de carcter socialista, con una visin no capitalista. No se trata de sealar que la economa popular sea el modelo alternativo, como bien critica De La Garza. Hace parte de dicho modelo pero se trata de una construccin ms amplia que tiene muchas ms dimensiones. Lo que es importante es que la economa popular es el espacio para la construccin del sujeto social, ya que los obreros organizados en su trabajo, si bien hacen parte de historia gloriosa del pasado, hoy da no son el referente. Como dice Merklen (2004) lo popular ya no se identifica con los trabajadores sino con el habitante pobre del barrio. La economa popular hace referencia a las iniciativas que a nivel popular (barrial) se adelantan para resolver los problemas de supervivencia. En el fondo es una lucha sobre el territorio, y el Estado recupera el control del territorio (cuando no lo hace el narcotrfico) a travs de la asistencia social. Y es en el territorio donde se da la movilizacin social. Ante la imposibilidad de hacer huelga porque se carece de un patrn (capataz) directo, los habitantes de los barrios se ven movilizados hacia el corte de la economa: corte de vas, toma de instituciones pblicas, apropiarse de una parte del territorio que pueda otorgar una posicin ms o menos estratgica (...) Impiden el funcionamiento normal de las cosas, interrumpen la circulacin para decir aqu estamos, nosotros tambin tenemos derecho a una existencia social; y si ustedes no nos la conceden, no los dejaremos vivir en paz (...) las nuevas modalidades de accin se descentran hacia lo local (o el barrio), donde los ms desprotegidos encuentran una fuente de reafiliacin, medios de subsistencia e incluso una base de recomposicin identitaria (Merklen, 2004). Tambin detrs de la economa popular se tiende a crear la visin del propietario que aspira a que su actividad se pueda convertir en un negocio prspero. Y esa visin es reforzada con el discurso del emprenderismo. Pero muy pocos lo van a lograr qu pasar con el resto? La experiencia indica que slo si esa actividad se vincula a un proceso colectivo y se politiza puede tener la posibilidad de crear proyectos alternativos viables. Estos procesos se dan en el territorio. Por esto el territorio ms que entenderlo como un espacio fsico, hay que verlo como un tejido de relaciones sociales. En este sentido el territorio hay que entenderlo como el espacio en donde se lucha por las reivindicaciones econmicas, por los derechos sociales, de manera que la permanencia en el territorio es la defensa del trabajo, de la salud, de la vivienda, de la seguridad. La poltica social contempornea precisamente se dirige a truncar la posibilidad de construir esos procesos colectivos. Las ayudas asistenciales se dirigen hacia individuos o familias, con una relacin directa entre quien otorga la ayuda y quien la recibe, generando por esta va dependencia econmica y control social, que en el campo poltico deriva en prcticas clientelistas. Incluso hoy da aceptan la nocin del derecho social, pero entendido como

derechos individuales, cuando los procesos adquieren un carcter colectivo las ayudas son retiradas. El control de los pobres urbanos es el principal objetivo de los gobiernos, las fuerzas armadas y de los organismos financieros internacionales. Los planes sociales y la militarizacin se dirigen principalmente a las periferias urbanas (Zibechi, 2008, pp. 1-2). Se trata de buscar la dominacin poltica a travs de la asistencia pblica, y el control militar, apelando al discurso de la inseguridad, cuando la dominacin poltica no es suficiente. La discusin es cmo pasar de esta dependencia individual a procesos sociales colectivos. Ese es en la actualidad el campo de disputa con el neoliberalismo. Es preciso tener en cuenta que los sujetos sociales clsicos, tales como los sindicatos o las tradicionales juntas comunales de los barrios (o su equivalente) han perdido la capacidad de ser los referentes colectivos. Surgen otros procesos y actores. Como dice Zibechi (2008, p. 59) las ciudades en el pasado eran el espacio de las clases dominantes y las clases medias, pero en la actualidad son las clases populares las que estn cercando esas ciudades.... all se estn creando nuevas subjetividades, nuevos sujetos polticos, diferentes a la vieja clase sindical. Se presenta una dinmica en dos direcciones. De una parte, en lo local, en torno a la economa popular, procesos que buscan encadenar en lo econmico, en lo social, y finalmente en lo poltico sus actividades. Para poder articular las actividades en cadenas productivas se necesitan procesos asociativos, y para poder que esos procesos asociativos tengan futuro se debe pasar al plano poltico para exigir condiciones a la autoridad poltica. De otra parte, se presentan movimientos sociales cada vez ms globales, tales como movimientos por el agua, el medio ambiente, viviendistas, la defensa de la salud, la educacin. Esa tensin, entre lo local y lo general, lleva plantearse la pregunta de cmo pasar de lo particular, territorial, a lo general. Es la misma pregunta acerca de cmo pasar a un sujeto social actuante. Si se afirma que ese sujeto se encuentra en el territorio, la pregunta es cmo adquiere la conciencia que tiene unos derechos colectivos y se moviliza por ellos, cmo construye su identidad. En el territorio se generan autonomas, las cuales, para preservar sus principios, se resisten a involucrarse con los partidos polticos, incluso con los de la izquierda. Pero ms que un desajuste en los principios defendidos por la izquierda entre las reivindicaciones de clase social y procesos polticos, lo que hay que redefinir es esa visin. Las clases sociales son relaciones humanas, que se ejercen en una disputa por apropiacin del excedente econmico que conduce a una representacin colectiva de intereses. En la medida que esa representacin se vuelva explcita se crea la posibilidad de crear un proceso poltico. En el caso de los movimientos sociales la representacin se da en el territorio, y la expresin poltica de la disputa por la apropiacin del excedente econmico se da en la movilizacin contra el Estado por el reclamo de los derechos sociales. Una caracterstica de la movilizacin social en los sectores populares es que la economa de la supervivencia hace que el espacio privado se vuelva pblico, lo que da un gran protagonismo a la mujer en estos procesos Zibechi (2008), a diferencia de la movilizacin del pasado basada en el movimiento obrero, donde la visibilidad la tena el hombre ya que la mujer estaba confinada a los espacios privados. Se pregunta el autor Cmo triunfa este mundo de valores de uso, femenino, comunitario, autocentrado y autodirigido, capaz de producir y reproducir la vida? (Zibechi, 2009).

De todas formas la gente debe resolver su problema econmico, y por eso un proyecto poltico alternativo pasa por la economa popular. Las propuestas polticas no se pueden reducir al discurso, la gente espera respuestas concretas a necesidades concretas. Los apoyos a la economa popular deben contar con la participacin de la gente, que es la que conoce sus necesidades y la naturaleza de sus procesos productivos, a partir de ese punto la asistencia tcnica juega un papel importante. El error es hacerlo al revs, que sea el tcnico quien determine lo que hay que hacer. Este enfoque tecnocrtico que es al que se recurre normalmente ha fracaso una y mil veces. Son muchas las actividades que se gestan desde la comunidad como por ejemplo los comedores populares, la venta callejera, la seguridad, el cuidado de los nios, ancianos y enfermos, la movilizacin por servicios pblicos, transporte e infraestructura bsica, vivienda... En este espacio los llamados excluidos pueden encontrar una posibilidad de inclusin. Excluidos que no son otra cosa que los desempleados y los pobres que nunca tuvieron empleo formal, o apelando a otras categoras, las madres cabeza de familia que no pueden abandonar el hogar porque deben estar frente a sus hijos pero al mismo tiempo deben resolver el problema econmico, o en Colombia los desplazados, quienes llegan de forma violenta a un contexto urbano extrao y agresivo que no les permite acceder a un empleo formal y por tanto deben rebuscar actividades de subsistencia. Este es el espacio de disputa. Por una parte los programas de asistencia social buscan generar dependencia de dicha poblacin para poderla controlar polticamente, programas que tienen una profunda carga ideolgica individualista, como resultado de la incidencia de la ideologa neoliberal en su diseo, en gran parte fruto de la presin de los organismos financieros multilaterales. Por otra parte, se generan formas de poder ligadas a los recursos del narcotrfico. Sin embargo la experiencia es que la gran mayora de estos programas fracasa. En el caso del emprendimiento el fracaso est por encima del 80%, y es frecuente que lo est por encima del 95% despus de un ao de iniciados los proyectos. Los programas de capacitacin de la poblacin no llevan a la poblacin a la consecucin de empleo, y a la postre, la poblacin debe continuar recibiendo capacitacin en otros oficios como una forma de mantenerse ocupada, y de paso recibir el refrigerio que se reparte. Se genera una dependencia, lo que hace que estos programas tengan ms un sentido de mitigacin social y control poltico, pero finalmente ese sentido se debilita por el alto fracaso de las iniciativas econmicas. Es por esto que una porcin importante de las familias termina dependiendo de las ayudas del Estado, en especial los programas de transferencias condicionadas. En la seccin siguiente, y como parte final de este trabajo, se harn unos comentarios acerca de los efectos que todo este proceso tiene sobre las familias, con la intencin de hacer una introduccin al tema a la manera de dejar planteada una agenda de investigacin futura.

Cambios en la familia
La familia tiene una dinmica interna propia, pero a su vez transita por espacios econmicos, sociales y polticos que la transforman. Uno de los roles centrales de la familia es la provisin de la proteccin social de sus miembros, funcin que hace parte de

un propsito ms general que es la reproduccin biolgica y social del grupo. Como se indic al comienzo, con el capitalismo parte de las funciones de la proteccin social a cargo de la familia fue trasladada al Estado, en la medida en que la familia extensa y la comunidad perdieron la funcin de la proteccin social de sus miembros como resultado de la mercantilizacin del trabajo (Ver, Giraldo, 2007, cap. 1). En la actualidad las prdidas de las seguridades del trabajo, los procesos de privatizacin de la proteccin social, la individualizacin de los riesgos sociales, procesos que ya han sido sealados a lo largo del presente trabajo, llevan a que la familia asuma cargas adicionales en la proteccin social, y ms all de ello, incluso asuma la carga de la generacin de ingresos en el mercado para poder garantizar la funcin de reproduccin biolgica y social del grupo familiar. Los procesos de precarizacin econmica se traducen en empobrecimiento de las familias, y esto altera los roles tradicionales en su interior. Tales roles tienen un componente cultural profundo porque muchas veces estn definidos en el imaginario social ms que en la prctica, aunque esto es resultado de procesos de largo aliento. El imaginario est construido sobre la Sagrada Familia: padre, madre, hijo(s), en lo cuales el varn es el proveedor econmico, y la mujer encargada de las funciones de reproduccin. La autoridad la ejerce el varn, quien en el espacio pblico (la calle) genera los ingresos para el sostenimiento del hogar, y la mujer est confinada al espacio privado del hogar. Esa separacin entre el espacio pblico y privado, nos dice De la Garza (2001), que es una construccin histrica ya que en el pasado esa separacin no exista, por ejemplo durante el feudalismo. Sin embargo en el capitalismo esa separacin se introduce en la medida en que el trabajo humano se vuelve una mercanca que se vende en el mercado, y el desarrollo de la relacin salarial que se da fuera de la familia. Hay que advertir que en Amrica Latina no se present una salarizacin plena, lo que hizo que en muchos hogares urbanos la separacin entre los mundos pblico y privado no fuera tan marcada como en las economas centrales; sin embargo esa separacin ha estado presente en los espacios urbanos. La separacin se pone en entredicho cuando el varn pierde la capacidad de generar ingresos monetarios estables, que son la base del mantenimiento material del hogar (vivienda, comida, vestuario, etc.) del mundo privado domstico, lo que obliga a otros miembros del hogar a buscar ese sostenimiento material para poder garantizar la reproduccin biolgica y social de los miembros del hogar. Es la mujer la que con mayor frecuencia asume ese rol, lo que implica que salga del mundo privado domstico al espacio pblico para generar tales ingresos, sin que ello signifique que disminuyan sus obligaciones. La mujer termina asumiendo dos cargas dos cargas: la domstica y la econmica. Junto con la mujer tambin entran otros proveedores econmicos, como es el caso de hijos que abandonan los estudios para buscar trabajo que permita obtener los ingresos monetarios. Las necesidades econmicas del hogar son una explicacin pertinente de la vinculacin de la mujer a la fuerza de trabajo, pero no es la nica. Se trata de una tendencia que se observa desde la dcada del setenta del siglo pasado, y est relacionada con cambios en los patrones culturales, el aumento de la cobertura educativa que incorpora a las mujeres, la reduccin del nmero de hijos, la mecanizacin de las labores domsticas. Este es un tema que merece desarrollarse.

No obstante lo anterior, un trabajo dirigido por Ciancio (2008), en los hogares de la ciudad de Rosario (Argentina), encontr que la vinculacin de la mujer en la fuerza de trabajo es la principal estrategia de sobrevivencia econmica de los hogares cuando se presenta la prdida de trabajo del varn, que a su vez el la situacin ms frecuente en el empobrecimiento de los hogares. En este caso las mujeres se articulan por lo general en actividades informales y de baja productividad. Por supuesto las situaciones son ms complejas, como se desprende de lo sealado atrs, y es un tema que desborda este estudio. Lo que se quiere sealar aqu es que la prdida de las seguridades en el trabajo se transmiten a la familia. Adems de la vinculacin de la mujer al trabajo mercantil, hay otros efectos sobre las familias producto de las precaridades econmicas, que crean sobre la familia cargas adicionales a las que tradicionalmente ha tenido en cuanto al cuidado de los hijos, tales como, citando a Sunkel (2006) el apoyo familiar a los adultos mayores, apoyo familiar a los jvenes en la etapa de salida, y el apoyo familiar a las madres adolecentes. Dentro de todo este contexto una causa muy frecuente de la pobreza consiste en la existencia de una persona que requiere cuidados permanentes en un hogar (un anciano, un nio especial, una discapacidad severa), lo cual obliga a que un miembro de la familia, con frecuencia la mujer (por ejemplo la madre, la hermana), deba retirarse de cualquier actividad econmica que genere ingresos. Como remarca Sunkel la familia estara operando como amortiguador o fusible de la modernizacin asumiendo responsabilidades que antao asuma el estado. En los sectores urbanos ms precarizados la familia en su conjunto se debe convertir en una unidad econmica para garantizar la subsistencia material del grupo, como suceda en las sociedades anteriores al capitalismo, y sucede en las economas campesinas. La diferencia es que la familia debe hacerlo en una economa de mercado lo que significa la consecucin de ingresos monetarios, y ello implica salir a vender en el mercado el producto del trabajo familiar. En este contexto se resignifica la comunidad a travs de la solidaridad, y las ayudas familiares reaparecen. Se trata de estrategias de supervivencia frente a una doble carga: ms demandas de proteccin social hacia la familia, y la necesidad que ella asuma la carga econmica que permita la reproduccin del grupo. Las estrategias de supervivencia son de carcter individual y de carcter colectivo. Tales estrategias son individuales en el sentido que involucran a la familia, y colectivas en la medida que involucran a la comunidad. Comenzando por las primeras, de acuerdo con Ciancio (2008) comprenden la salida creciente de las mujeres nias/os y/o adolescentes para insertarse en el mercado de trabajo formal y/o informal, cambios en la estructura de gastos, transformaciones en la composicin del grupo familiar, incorporando o expulsando integrantes, segn las potencialidades econmicas del grupo, de sus expectativas familiares y personales, de su capacidad de adaptacin frente a la crisis y de la construccin ideolgicacultural de la familia (p. 31). A lo anterior hay que agregar, en primer lugar, la accin de volver la familia una unidad econmica: una tienda, un pequeo restaurante, un saln de belleza, maquilar confecciones, taller de mecnica...; y en segundo lugar, la emigracin de miembros de la familia hacia pases centrales, y luego hacen remesas en dinero para ayudar al sostenimiento del ncleo familiar. Todo lo anterior pone en tensin el vnculo familiar y en el proceso se disuelven y se forman nuevas uniones, y se da paso a distintas configuraciones familiares que nacen de la necesidad de garantizar la reproduccin biolgica y social del grupo (Alpern y Rosenthal,

1998). Nuevas formas familiares, destacndose el creciente nmero de familias monoparentales con jefatura femenina, y el retorno de la familia extendida, hogares compuestos. En el caso de las estrategias colectivas de sobrevivencia, se debe comenzar sealando que el empobrecimiento no es un fenmeno aislado sino que involucra capas de la sociedad, y en muchos casos est acompaada de desplazamiento hacia barrios marginales de la ciudad, o la construccin de tales barrios mediante procesos de invasin. En tales espacios urbanos se generan procesos de solidaridad tales como, en palabras de Ciancio (2008), redes vecinales, amigos o familiares mediante prstamos de dinero para acceder a algn bien o servicio, a la ayuda en la atencin de las/os nias/os cuyos padres no tienen con quin dejarlos durante la jornada laboral (lo que grafica las carencias de alternativas adecuadas para el cuidado infantil); o a nivel barrial/comunal a travs de emprendimientos como cooperativas de vivienda, guarderas, comedores escolares y hasta organizacin e implementacin de movimientos que tengan como objetivos plantear algn tipo de demandas en cuanto a calidad y/o cantidad de prestaciones Las mujeres son las que juegan un papel central en la construccin de estas redes sociales, y en la investigacin de Ciancio (2008), encuentran que son su presencia en el barrio es activa en los procesos de escrituracin de vivienda, reclamo de los servicios pblicos, centros de salud. Y apelan a las relaciones de vecindad y parentesco. A pesar de las estrategias individuales y colectivas las familias se enfrentan a la inseguridad en el trabajo, la discontinuidad en los ingresos y la precariedad econmica. Como respuesta a este proceso se ha producido una explosin de programas asistenciales hacia las familias como una estrategia de control social, para evitar que la precariedad derive en comportamientos sociales por fuera del control del poder poltico. El programa ms importante en Amrica Latina son los de transferencias monetarias condicionadas, tipo oportunidades de Mxico, Bolsa Familia de Brasil, y Familias en Accin de Colombia. Estos programas proveen ayudas monetarias a las familias, a travs de las mujeres, condicionados a alimentacin al grupo de primera infancia, y educacin a los nios y adolescentes. Los subsidios son complementados con iniciativas de emprendimiento y micro crdito, las cuales estn destinadas a apoyar la generacin de ingresos que le permita a las familias salir de la pobreza, y generar ingresos por la va del autoempleo. Aunque el men de acciones dirigidos hacia las familias invocan el principio de sacarlas de la pobreza, utilizando la artillera sealada atrs: fortalece los activos humanos con la educacin (capital humano), los activos fsicos con el emprendimiento, y los activos financieros con el microcrdito los resultados toman otro camino. Los programas de transferencias monetarias condicionadas generan una dependencia de las familias a las ayudas monetarias que reciben del gobierno, adems que esos recursos son entregados a las mujeres y eso tiene un efecto sobre los roles de las mujeres y los hombres al interior del hogar. Se invoca que si el subsidio se le da al hombre esto se lo gasta en licor, aunque no est escrito en ningn documento oficial (no sera polticamente correcto), pero invocar argumentos de esta naturaleza resulta una visin reduccionista que no se adentra en la complejidad del tema. En la prctica tales programas resultan utilizados para reproducir el clientelismo presidencial, como una forma de ganarle espacio a la clase poltica local que era la que haba disfrutado de los beneficios del gasto

social como resultado de los procesos de descentralizacin (Garca Linera, 2010). Frente a esta situacin, como se ha venido sealando en este trabajo, se debe romper la dependencia generando procesos autnomos y colectivos, que permitan construir procesos sociales alternativos.

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