Tesis MLC - Parte II, Capítulo 3

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales
Entre el hecho y el derechoDe actores y prcticas en tres procesos de produccin del hbitat
Mar del Plata, 1983-2009 Mara Laura Canestraro
PARTE II
CAPTULO 3. SOBRE EL DESARROLLO URBANO Y EL ACCESO AL SUELO DE LOS SECTORES POPULARES. TENDENCIAS HISTRICAS EN LA DINMICA
MARPLATENSE En este captulo nos proponemos reconstruir histricamente la dinmica urbana de la ciudad de Mar del Plata, particularizando el lugar que los sectores populares tienen en dicho proceso. Para eso, teniendo en cuenta la centralidad que a nuestro entender tiene la dimensin jurdica en esta, analizaremos la dinmica histrica de produccin y uso del suelo en la ciudad, en el marco de las polticas (leyes, programas, planes, etc.), generadas en diversas instancias (municipal, provincial, nacional e internacional). Es esta articulacin la que nos permite dar cuenta de una peculiar configuracin de la ciudad y, en particular, del acceso al suelo urbano, como elemento inicial en la produccin del hbitat popular; en donde la dinmica urbana y la dinmica poltica no hacen sino alimentar el proceso. En funcin de ello, hemos dividido el captulo en dos apartados, en los que se describe la dinmica urbana general de la ciudad, y se pone nfasis en el lugar que van ocupando los sectores de bajos ingresos. El primero que comprende el perodo 1880-1970, y va desde la apropiacin originaria hasta la fase de expansin de la ciudad, que tiene como teln de fondo la emergencia y consolidacin de la urbanizacin capitalista, sustentada por una matriz eminentemente estado-cntrica1. El segundo se delinea desde 1970 hasta la actualidad, y recorre una primera etapa de estabilizacin y redistribucin de la poblacin, coincidente con la implantacin de un modelo econmico, poltico y social neoliberal, que trae aparejado incipientes procesos de segregacin sociourbana. Y, de manera ms
Nos referimos a una matriz estado-cntrica como modelo de desarrollo econmico ligado a la sustitucin de importaciones y a una estrategia mercadointernista, que reconoce al Estado como agente y productor de la cohesin social, con un rol distributivo que se viabiliza mediante el gasto pblico; y trae consigo de la ampliacin de la ciudadana, a travs del reconocimiento de derechos sociales. Como contrapartida, la matriz mercado-cntrica, se caracteriza por enfocarse hacia la economa externa, mediante una estrategia concentradora, en la que el Estado pasa a tener un rol subsidiario, retrayndose su accin en materia de gasto social (Torrado; 2004, Svampa; 2005).
1
reciente, nuevos esquemas de planificacin urbana, ligados a proyectos estratgicos de gestin e intervencin pblica y privada (juntas o separadas), en donde los gobiernos asumen un papel central, en tanto gestores de las condiciones necesarias para el despliegue de transformaciones a escala urbana y como puntapi inicial de procesos de valorizacin (Herzer; 2008); que - si bien con intersticios -coadyuvan a la profundizacin de un patrn excluyente de acceso y disfrute de la ciudad. En otras palabras, vulneran el derecho a la ciudad. A lo largo del captulo se pone en evidencia que la dinmica de acceso al suelo de la ciudad se ha visto signada por el predominio de la lgica del capital inmobiliario, viabilizada por el Estado, tanto en virtud de las casi inexistentes polticas que propiciaran el acceso a los sectores populares, como de la transgresin y aplicacin discrecional de la (escasa) normativa existente en materia de regulacin de suelo urbano. Esta ltima, en reiteradas ocasiones, ha sido permeada por una dinmica especulativa impulsada a partir de la configuracin de entramados de actores que delinean proyectos y modelos de ciudad, sustentados en procesos de valorizacin del suelo acordes con sus intereses particulares. 3.1. De la fundacin a la expansin: entre la especulacin y la bsqueda del techo propio (18801880-1970) El origen de la ciudad de Mar del Plata, ubicada al sudeste de la provincia de Buenos Aires y cabecera del Partido de General Pueyrredn (PGP), se lig a las funciones de centro de servicios rurales, como sucedi mayoritariamente en las fundaciones poblacionales de la provincia de Buenos Aires y otras reas agrcola-ganaderas pampeanas (Fernndez et al; 1996). Irigoin (1991) afirma que hacia 1869, el primer censo realizado por el Estado nacional contabilizaba 4.198 habitantes dispersos en 7.349 km en un extenso partido, que inclua a las actuales regiones de General Pueyrredn, General Alvarado, Balcarce y Mar Chiquita2; sin embargo, no daba cuenta de la existencia de ningn centro urbano relativamente importante3. Se fue dando paulatinamente la ocupacin y explotacin
Cabe destacarse que, comparativamente, el PGP tiene hoy una extensin de 1453 km2. Siendo los ms cercanos los de Dolores y Tandil, con 3.123 y 2.181 habitantes, respectivamente, con escasa vinculacin entre sus pobladores.
3
econmica de estas tierras por un nuevo grupo de propietarios que incorporaron capital, atrajeron fuerza de trabajo y dispusieron de una tecnologa elemental, conformando as una actividad productiva de escala regular () (Irigoin; 1991:46). As, aquel ncleo,
tardo en relacin a otras regiones de la zona, fue creciendo de manera acelerada, hasta alcanzar rpidamente un desarrollo que lo ubic en similares caractersticas que el resto de la provincia. Esa transformacin se lig, en parte, al aumento de las explotaciones rurales,
al ocaso de la actividad saladeril4 y a la rpida localizacin de poblacin en el ejido. Esto deriv en la expansin de la planta urbana, concebida con optimismo en los planos desde 1874 (Irigoin; 1991: 47), culminando en la creacin del pueblo de Mar del Plata y, con
ello, la separacin del antiguo partido de Balcarce. Una de las figuras centrales de ese proceso fue Patricio Peralta Ramos. Como sostienen Jofr, Da Orden y Pastoriza (1991), este era uno de los propietarios de la zona que haba decidido continuar con la explotacin del pequeo saladero y el muelle - en sociedad con Lans, Barbosa y Zubiaurre -. Sin embargo, tal unin se diluy y Peralta Ramos decidi encargarse de la empresa, reactivando el saladero. Esta expansin de capital y trabajo,
origen del asentamiento en las cercanas de las instalaciones, fue el marco propicio para que a fines de 1873 se dirigiera al gobierno provincial solicitando la licencia () para la
traza y la formacin de un pueblo () en terrenos de mi propiedad sobre el puerto conocido por Laguna de los Padres, hoy Mar del Plata . Aclaraba Peralta Ramos que ms que la
fundacin de un poblado, era un pedido de reconocimiento oficial de un pueblo ya formado () dotado de un puerto natural sobre el Ocano Atlntico (), es ventajossimo para
la agrupacin de los saladeros, con provecho para esta industria, para la ganadera y para la higiene, pues es muy fcil exportar todos los productos, como lo demuestra el hecho de haber entrado y salido durante mi permanencia, con carga o lastre, ms de veinte buques de alto bordo, sin el
4
Hacia 1850, empresarios portugueses compraron campos en la zona y trasladaron capital y mano de obra para la captura de ganado alzado y el procesamiento de su carne y cuero, dedicndose as a la explotacin de tasajo entre Brasil y Argentina. En 1857, uno de los empresarios, Coelho de Meyrelles compr la parte a sus condminos y desarrol actividades en el saladero, pero la duracin de la empresa fue efmera. Para Jofr, Da Orden y Pastoriza (1991), este primer fracaso de la actividad saladeril contrast con un creciente inters por la compra de tierras, lo que se reflej en la instalacin de numerosos propietarios en la zona. En 1860, lleg a la zona Patricio Peralta Ramos, quien compr a Meyrelles el saladero y tierras; encarando luego el posicionamiento del emergente pueblo.
menor inconveniente () (Jofre, Da Orden y Pastoriza; 1991:94). Asimismo, indicaba que la
zona conjugaba elementos y establecimientos primordiales para los objetivos propuestos y aada la idea de que las autoridades locales se asentaran en el pueblo, iniciativa que tena el apoyo del entonces Juez de Paz del Partido, Pedro Bouchez (Jofr, Da Orden y Pastoriza; 1991). Tal solicitud fue presentada al gobernador de la provincia de Buenos Aires, Mariano Acosta, en noviembre de 1873 y meses ms tarde, en 1874, eran aprobados los planos y la traza del entonces pueblo de Balcarce, realizados por el agrimensor Chaperouge, aceptndose as las tierras donadas. Fue entonces, en funcin del pedido de Peralta Ramos, y a pesar de contravenir la normativa vigente plasmada en la Ley de Ejidos, se funda el pueblo5. En tal sentido, como sostiene Nez (2000), en noviembre de 1870 se haba sancionado esta ley de rango provincial, estableciendo la forma de divisin del ejido de los pueblos en solares, quintas y chacras. All se estipulaba que deban destinarse a la produccin y cmo podan adquirirse las tierras, viabilizando as una forma de movilizacin de tierra pblica. Sin embargo, con el visto bueno del entonces gobernador, se omiti tal legislacin; dando rienda suelta a un proceso que lejos estuvo de priorizar la dimensin pblica prevista en el texto de la ley sobre todo respecto del uso del suelo y propici un proceso de valorizacin de las tierras destinadas al ejido y de las propiedades rurales ms cercanas, que fueron incorporndose como urbanas. Objetivo que, segn Cova, habra sido primordial en el proyecto de Peralta Ramos (Jofr, Da Orden y Pastoriza; 1991). En este sentido, Irigoin (1991) seala que Mar del Plata tiene un origen similar al de otros pueblos de la provincia - Areco, Lujn, Tandil, Azul o Baha Blanca, entre otros - que se
debieron a la instalacin de fortines de lnea en progresiva ocupacin militar de la campaa por parte del Estado. Tampoco reconoce una gnesis ferroviaria; en cambio, parece incluirse en el fenmeno generalizado de los negocios de tierras a urbanizar
(Irigoin; 1991:47). Una hiptesis muy sugerente para explicar no slo el origen sino la
Luego, el crecimiento econmico y las aspiraciones de autonoma condujeron a la subdivisin del antiguo partido de Balcarce. As, en 1879, se crea la jurisdiccin administrativa de General Pueyrredn, con una extensin de 2747 km2, que comprenda tambin el partido de General Alvarado, que a su vez se separa en 1891 (Jofr, Da Orden y Pastoriza; 1991). Recin el 15 de julio de 1907, Mar del Plata es declarada ciudad.
5
dinmica de la urbanizacin y produccin de la ciudad, proceso ntimamente vinculado a la produccin y concentracin de suelo urbano. Ms an si tenemos en cuenta que desde el punto de vista jurdico, en este contexto se sancion el derecho de propiedad, en la Constitucin Nacional de 1853 (artculos 14 y 17) y en el Cdigo Civil de 1871 (artculo 2506). Un dato que abona a esta presuncin es que en 1879, toda la extensin de la regin perteneca a aproximadamente 15 propietarios6, que iban subdividiendo las tierras e incorporndolas al mercado (Nez; 1994). Entre ellos figuraban: Martnez de Hoz, Imaz, Zubiaurre, Muguerza, de la Plaza, Mac Gaul, etc. Esta elite tena importantes vnculos tanto con el gobierno local como con el provincial, incluso muchos miembros de estas familias de propietarios se convirtieron en autoridades municipales. A partir de 1886, los
miembros del Concejo Deliberante fueron elegidos mediante el voto popular, reservndose el Poder Ejecutivo provincial la facultad de designar al Intendente del municipio (Jofr,
Da Orden y Pastoriza; 1991:97)7. De esta manera, como sostiene Nez (1994; 2000), la obtencin de rentas inmobiliarias fue uno de los intereses centrales de este grupo de terratenientes, que impuls el desarrollo parcelario adelantndose a los procesos de ocupacin y asentamiento de la poblacin. Por tanto, dice Nez, dependi de unos pocos el proceso de produccin y comercializacin
de la tierra urbana (2000:31). Al respecto, Mariano (2000) analiza la incidencia que

tuvieron propietarios y mediadores en la subdivisin y venta de tierras y en la generacin de nuevos polos de urbanizacin, en la interfase urbano-rural entre 1874 y 1910; en su mayora, en connivencia con el poder poltico provincial, que no slo aval la transgresin
Entre los poco ms de 4000 mil habitantes que tena el Partido. En Mar del Plata habitaban slo 422 familias en la zona rural y 163 familias en la urbana, existan casi 1600 terrenos de pueblo y 40 chacras de, en promedio, 40 hectreas cada una (Nez; 1994). 7 Segn Nez, estos fueron histricamente los mayores propietarios de tierras del Partido de Gral. Pueyrredn (2000:29). Entre ellos figuran O. Zubiaurre (Juez de Paz, 1883-1884), E. Peralta Ramos (Juez de Paz, 1885), M. Martnez de Hoz (Comisionado, octubre 1903-junio 1906), A. Muguerza (Comisionado, junionoviembre 1906), etc. (Jofr, Da Orden y Pastoriza; 1991). Muchos de ellos, ligados entre s por lazos de parentesco.
de la normativa para fundar el pueblo sino que prosigui con esta impronta en otras intervenciones relativas a la movilizacin de tierras8. En una dinmica urbanizacin y crecimiento econmico, se registraron alzas permanentes en los valores del suelo, abrindose as un atractivo campo de inversin para los particulares, que pudieron obtener considerables ganancias sin que se requiriera casi ningn esfuerzo productivo. En ese sentido, la transformacin del uso de la tierra - de rural al urbano - con el consecuente aumento en sus valores, constituy una estrategia que produjo, en algunos casos, una forma exitosa para la consolidacin del patrimonio familiar (Mariano; 2000). Sin embargo, cabe destacar que en diversos casos, estas prcticas diferenciadas - en tanto que para algunos grupos el acceso al suelo implicaron una inversin y el consiguiente aumento del patrimonio; para otros, supuso la resolucin de la necesidad de vivienda a un costo accesible, reconocen un mismo origen especulativo, ligado a un sector dominante con intereses originados en el capital inmobiliario. Como ejemplo, Nez (2000) destaca que en 1909 y por iniciativa del Diputado Pedro
Luro, se aprueba el traslado del Puerto de Mar del Plata (de lo que hoy es Punta Iglesias a la actual ubicacin al sur, a pesar de los informes tcnicos negativos (2000:33). Sumado a
ello, se publicitaba la venta de lotes en cercanas de la zona 66 hectreas rurales -, que tambin eran propiedad de Luro y cuyo trazado no era tradicional (damero), constituyndose como un loteo atpico, destinado a la conformacin de un barrio
obrero, donde finalmente la poblacin que trabajaba en el puerto pudo construir sus
Hacia 1880, casi la totalidad del territorio que formaba parte del ejido se encuentra en manos de Patricio Peralta Ramos y Pedro Luro. El gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Dardo Rocha, luego de una visita a Mar del Plata en enero de 1883, veta una ley que declaraba de utilidad pblica la expropiacin de terrenos en Mar del Plata - para luego sacarlos a la venta sobre la base de su precio de costo - objetando que era costoso llevar a cabo el proyecto y que los precios elevados de las tierras no seran causa de que el progreso no fuese an mayor. La implementacin de la ley hubiera obstaculizado los intereses de Peralta Ramos y Luro, dedicados fundamentalmente a la venta de esas tierras. Adems, la percepcin de Mar del Plata como balneario aristocrtico, y las perspectivas de desarrollo del pueblo con relacin a esta actividad, ya estaban instaladas en la mente de Pedro Luro y entraban en contradiccin con el carcter productivo que dicha ley imprimira al pueblo (Mariano; 2000). Contrariamente, Sebreli (1970) seala que la creacin de una ciudad balnearia no entraba en los proyectos de Peralta Ramos, cuyo objetivo era crear el puerto sudamericano ms importante del Atlntico. Sin embargo, sostiene que poco despus de fundada la ciudad, Peralta Ramos transfiri la parte principal de sus tierras a su hijo Jacinto y a su yerno Barreiro Bavio, quien se encarg de vender la tierra a doscientos pesos cada manzana. Sebreli apunta que el gobierno de paz de Avellaneda y la conquista del desierto de Roca haban provocado la valorizacin de las tierras.
8
viviendas, pero a travs de una forma precaria de tenencia: el alquiler de tierra urbana
(Nez; 2000:33). En funcin de ello, Nez (2000) ya seala que la periurbanizacin fue histricamente
construida; no constituye un proceso de expansin natural de la ciudad sino que es un proceso de invencin inmobiliaria en zonas de baja renta diferencial donde el Estado ejerci control en su produccin y reproduccin, respondiendo a la necesidad de expansin del capital acumulado en el sector urbano y como forma de inversin de poco riesgo (2000:34).
Paralelamente, ese mismo ao, Luro plasm la idea del Barrio Playa Grande, que se
promocionaba como futuro barrio aristocrtico con playa propia, con loteos de de manzana a fin de seleccionar los compradores en Buenos Aires, a cargo de la inmobiliaria Guerrico & Williams y Lobato & Ca (Nez; 2000:110). Sera este uno de los principales
barrios elegidos por las elites porteas que veraneaban en el pujante balneario -quienes construan all sus villas -9 y, posteriormente, de los sectores ms adinerados de la ciudad. En definitiva, estos dos proyectos correspondientes a un mismo propietario, Luro -, destinados a sectores social y simblicamente diferentes, persiguen un mismo objetivo, vinculado a la especulacin viabilizada mediante la renta del suelo - en un caso, bajo la forma de alquiler y, en otro, a travs de la venta de tierras alta y crecientemente valorizadas-10. En ellos, se sintetiza, adems, la dinmica de ocupacin del suelo predominante durante este perodo (Ver Plano 2). En este sentido, Fernndez et al (1996) sostienen que el casco fundacional tena en su origen la voluntad de ser ocupado tanto con la inminente estructura de servicios e
9
Sebreli (1970) sostiene que desde que los chalets en La Loma se convirtieron en signo de prestigio social
para la alta burguesa, la industria de la construccin comenz a tener auge en Mar del Plata. En 1921 se construyeron 22.099, 74 m2, aumentando las cifras hasta 1927 en que se construyeron 75.979, 07 m2. En 1928 comenz a decaer como consecuencia de la crisis, hasta 1932 en que se construyeron 24.215,28 m2, cifra an inferior a la de 1927. En 1934 subi a 57.941 y en 1949 a 362.006 m2 (1970:103). 10 Nez sostiene que es dable pensar como lgica la accin de este promotor inmobiliario, ofertando distintos espacios: unos para la reproduccin simple de la fuerza de trabajo (poblacin permanente) y otros para la reproduccin ampliada (poblacin turista o transitoria). Sin embargo, en nuestra opinin es ms fructfero abordar el anlisis urbano sin estas rupturas dicotmicas como centro/periferia; urbano/rural; turstico/permanente, tratando de aprehender las relaciones sociales que estructuran la ciudad (2000:112).
industrias (fondas, saladero, etc.) como por pesca artesanal; que era la principal actividad productiva de la zona. As, la primitiva instalacin turstica, a travs de la construccin de aquellas villas, implicaron la primera espacializacin de la ocupacin urbana, abarcando el rea de la loma de Stella Maris y extendindose luego hacia el emergente Barrio Playa
Grande. A posteriori, la segunda espacializacin se produjo hacia 1910 con el traslado de

las actividades pesqueras hacia la actual ocupacin, que signific el aprovechamiento de la reserva de tierra oportunamente prevista, aunque para otros usos, en las trazas inmediatas a la fundacin; y que deriv en el asentamiento de trabajadores vinculados a la actividad; en su mayora, migrantes provenientes de diversas zonas de Italia y Espaa, que tendrn un papel central en el tejido asociativo que comienza a configurarse en la ciudad. En menor medida, se establecan tambin trabajadores procedentes del interior del pas, quienes tendrn mayor protagonismo en la interfase de migracin rural-urbana, sobre todo en la dcada de 1960; y, como veremos, protagonizarn la consolidacin de diversas formas de hbitat popular (Fernndez et al; 1996). Por entonces, muchos de quienes migraban a Mar del Plata en la bsqueda de mejores condiciones de vida comenzaban su estada en las casas de vecindad o conventillos. A las malas condiciones de alojamiento en las que all se vivan,11 se sumaban los altos costos de
Hasta la dcada de 1930, inclusive, se produjeron sucesivos desalojos, en virtud de no cumplir con la reglamentacin municipal vigente en materia edilicia y sanitaria. En ese sentido, ya los primeros gobiernos municipales mostraron su preocupacin en torno a ideas de higienismo y salud. Fue esto lo que impuls la creacin de Comisiones de Vecinos que colaboraran en la inspeccin, denuncia, limpieza, control y ejecucin de obras de saneamiento. Para dar una normativa a tal organizacin, se implement la divisin del Partido de General Pueyrredn en cinco cuarteles, cada uno a cargo de un alcalde (ordenanza, 24/02/1892) y la particin en tres secciones, en las cuales se nombr una comisin de vecinos para que eligieran un presidente y un secretario (ordenanza, 28/02/1899). Otro antecedente relevante en la relacin entre Estado local y los vecinos, debido al impacto que tuvo en el desarrollo urbano, fue la Comisin Pro- Mar del Plata, que se cre en febrero de 1920, con la preocupacin y crtica de ciertos agentes influyentes de la elite portea y local por el abandono en el que haba cado la ciudad y el balneario, librados a su propia suerte por todas las fuerzas que antes haban coadyuvado a su conservacin y desenvolvimiento (Manifiesto del 9 de febrero de 1920, citado en Lado, Nez y Vern: 2000). A pesar de que la tarea principal de la Comisin fueron las obras de recuperacin de las playas y paseos adyacentes a la costa, su visin del desarrollo urbano fue ms all, comprendiendo que deban atender otros asuntos que podan perjudicar la puesta en valor de la ciudad. Y es por esta visin ms amplia de lo que consideraban progreso que se preocuparon, entre otras cosas, por las tarifas y frecuencias de los trenes, por el mejoramiento del servicio de tranvas, el edificio para el funcionamiento del Colegio Nacional, la extensin de las vacaciones escolares para alargar la temporada, la instalacin de la base naval, la proteccin de los trabajadores del puerto, las mejoras de caminos, pavimentos, desages, cloacas, usinas y los espigones de las playas de La Perla (Lado, Nez y Vern: 2000).
11
los alquileres, que muchas veces slo podan pagarse en verano, poca que implicaba mayores posibilidades laborales. Si bien en esta coyuntura, a nivel nacional, se destacaba el surgimiento de las primeras polticas de vivienda para los sectores populares12; por ejemplo, con la creacin de la Comisin Nacional de Casas Baratas, en 191513; y en 1921, las primeras intervenciones en el mercado de alquileres, a partir de las leyes de congelamiento - como las 11.156 y 11.157- (Yujnovsky; 1984); a nivel local, no hemos podido rastrear la existencia de algn efecto significativo de ninguna de las dos polticas. A pesar de que se registr, a partir de 1920, un progresivo proceso de produccin de normativas y planes urbanos para la ciudad, en consonancia con la complejidad que esta comienza a presentar (Mazza; 1997); slo indirectamente comenz a plantearse la cuestin del zonning - es decir, la clasificacin de las actividades y sus localizaciones - pero la problemtica de acceso al suelo como tal, no fue motivo de discusin14. Nez (1994) sostiene que en funcin de la histrica dinmica de concentracin de la propiedad, se organizaron diferentes loteos y formas de comercializacin para los heterogneos sectores sociales. As, la dcada de 1930 se caracteriz por la produccin de estas diversas formas de acceso a la tierra: el mencionado alquiler de tierra en la zona del Puerto, la venta de lotes en mensualidades en distintas zonas de la ciudad (por ejemplo: en
Hasta ese momento, el Estado haba tenido escasa intervencin en el sistema econmico de la vivienda. En 1886, en virtud de los problemas de los altos intereses y plazos cortos vigentes en el mercado y la inseguridad de los ttulos de dominio, se haba creado el Banco Hipotecario Nacional (BHN), cuyo eje era la cdula hipotecaria, es decir, actuaba como intermediario entre los acreedores y los deudores, a quienes se les otorgan los prstamos, a partir de la emisin del ttulo segn la evolucin de los valores de mercado. Sin embargo, estas caractersticas de los crditos hicieron que slo cubriesen a una minora de sectores pudientes y en una mnima proporcin a la vivienda (Yujnovsky; 1984). 13 Mediante la ley nacional 9677, tuvo como finalidad la construccin de viviendas para obreros, jornaleros o empleados con salarios bajos, disponiendo de fondos provenientes de carreras hpicas y del presupuesto nacional; sin embargo, su impacto fue insignificante, ya que los fondos no fueron suficientes (Yujnovsky; 1984). 14 Cignoli (1997a) seala que el planeamiento del uso del suelo sera la principal expresin de las prcticas urbansticas de la primera mitad del siglo XX. Aunque no la nica, a ella se le sumaron la definicin de los medios para asegurar la higiene de las ciudades: aireacin, abastecimiento de agua, desages, implantacin y desarrollo de parques y paseos pblicos, etc. Cabe destacar la influencia que tuvo la Carta de Atenas redactada en el IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna, de 1933 - en estos procesos: all se fijaron los cnones del urbanismo moderno, incluyendo los valores estticos y la preservacin de los vestigios del pasado. Sin dudas, en el caso de la ciudad de Buenos Aires esta tuvo un impacto significativo, siendo su Plan Director de Le Corbusier (1937). En Mar del Plata, el primer plan regulador recin ser diseado en 1958.
12
inmediaciones a la Estacin de Ferrocarril)15, e incluso, la subasta, mediante la venta pblica al mejor postor16 constituyeron las estrategias predominantes. Esta diversidad de produccin de loteos accesibles facilit la apropiacin del suelo por parte de los sectores de menores recursos; emergiendo as una variedad de barrios marplatenses17 y expandindose la ciudad ms all de la zona cntrica-fundacional. Por ello, la emergencia de ncleos de villas se produjo de manera ms tarda que en el resto del pas, en donde el proceso se inicia a partir de la dcada de 193018. Nez seala desde el origen de la ciudad hasta la dcada de 1940, la propiedad coincida
con la apropiacin, es decir, una idea de ciudad como objeto privado con una clara divisin entre espacios para la reproduccin simple de la fuerza de trabajo y para la reproduccin ampliada de los gestores del proyecto (2000:128). Tal como lo ejemplifican los casos
mencionados de los barrios Las Avenidas y Playa Grande, respectivamente; sendas iniciativas de Luro. Hacia 1950 el proceso de especulacin sobre la tierra continuaba desarrollndose; ahora viabilizado por el proceso de periurbanizacin - que transform el uso de suelo rural a urbano - constituyndose como una forma de inversin para el capital inmobiliario; lejos
La promocin de aquellos sealaba la oportunidad nica para el mundo obrero de radicar la vivienda definitivamente y, adems, destacaba la cercana del tramway, ofreciendo pagos en cuotas de 36 y 60 meses (Da Orden y Pastoriza; 1991). 16Participan todos los miembros de la comunidad bajo la direccin de una autoridad pblica, pero queda restringido slo a sectores con poder adquisitivo, mientras que los sectores populares slo pueden hacerlo en aquellos casos en que son fiados por alguien con solvencia econmica (Nez; 1994). 17En ese camino, se destaca, en 1935, el primer reconocimiento oficial de las Sociedades de Fomento del PGP con la promulgacin de una ordenanza que estableca los propsitos de tales entidades: velar por el mejoramiento y el cumplimiento de las Ordenanzas Municipales dentro del radio que les correspondiera, denunciando las deficiencias detectadas y sugiriendo medidas eficaces para subsanarlas; y cooperar en la organizacin de los servicios y en la difusin de la cultura popular (Boletn Municipal; tercer trimestre de 1935; pp 204). Esta Ordenanza fue derogada en 1942 por la 314, que es la que actualmente est vigente con modificatorias. Este hecho es sumamente relevante, ya que en Mar del Plata, como en la mayora de las ciudades intermedias, el proceso de definicin de los barrios se encuentra vinculado a la constitucin de tales instituciones (Lado y Nez; 2005), presentando una complejidad en la que aparecen diversas posiciones e intereses que disputan fundamentalmente la apropiacin del espacio. 18 Las villas se caracterizaban por sus altas densidades poblacionales y su centralidad en las ciudades, cercanas a las fuentes laborales. Adems, eran percibidos como un lugar transitorio hacia un posible y anhelado ascenso social, que en los hechos no llegara a concretarse (Cravino; 1999). Casi de manera excepcional encontramos en Mar del Plata, la configuracin de la Villa de Paso hacia 1940; las dems surgen a posteriori. Para ms detalles, puede consultarse Canestraro (2006)b. Volveremos sobre ello.
15
de ser una consecuencia de la expansin de la planta urbana (Nez 1994). Fue la dcada de 1950 la que registr mayor cantidad de subdivisiones (Fernndez et al. 1996), en coincidencia con la progresiva fase de expansin (1947-1970) de la ciudad19. Un proceso que, en funcin de lo mencionado anteriormente, no era nuevo si no que ms bien se produjo ahora era un salto en escala, en tanto el procedimiento especulativo de pasaje de rural a urbano marc su impronta desde la fundacin de la ciudad.20 Merece sealarse que a nivel nacional, Yujnovsky (1984) destaca que hasta mediados de la dcada de 1950 se aplic cierta poltica de control sobre los fraccionamientos y remates de lotes en mensualidades - como lo ejemplifica en 1950 la sancin de la ley 14.005 - que aseguraba algn tipo de proteccin al comprador respecto al bien adquirido, impidiendo diversos abusos. Adems, hubo cierto control sobre los fraccionamientos de tierras en la provincia de Buenos Aires pero no perdur: la suspensin de varias solicitudes de subdivisin por no ajustarse a las exigencias que se establecan gener fuertes protestas de los loteadores. Asimismo, como parte de este incipiente marco regulatorio, se destacaron
Durante este perodo la poblacin pasa de 100.000 a 350.000 habitantes y se destacan el turismo y la pesca como actividades dominantes, la expansin de la construccin y el origen de otros sectores industriales (textil, metalmecnica, etc.). Debe considerarse que en 1949 entra en vigencia la Ley Nacional de Propiedad Horizontal (13512), lo que se traduce en una verticalizacin del rea central y una horizontalizacin del rea circundante (Fernndez et al; 1996). Sebreli (1970) sostiene que con la sancin de esta ley, comienza una nueva etapa en la industria de la construccin local, pasndose de departamentos accesibles no slo a la clase alta sino tambin a la clase media. As, a partir de 1955 y, fundamentalmente de 1958, con la poltica de desaliento de inversiones industriales, la posesin de automviles y de departamentos en Mar del Plata comienzan a ser la principal forma de inversin de la clase media argentina. 20 No obstante, el indemne proceso de especulacin podra ponerse en duda, al menos en parte, en tanto encontramos la existencia de alguna normativa relativa al cumplimiento de obligaciones por parte de los propietarios de terrenos, que podran poner freno a este proceso: la posesin de terrenos abandonados (ordenanza 433/49), por parte del municipio. Por medio de la ordenanza 433, del 08/01/1949, se establece en su artculo 1 que el D.E. tomar posesin de todas las fracciones de tierra, edificadas o no, que en la
19
actualidad o en el futuro hayan sido abandonadas por sus propietarios dentro de los lmites del Partido de General Pueyrredn y, en el 2, considera que tomar las disposiciones que convengan para cercar, mejorar, librar al servicio pblico u ocupar para su uso toda fraccin de tierra, edificada o no y cualquiera sea su dimensin, con el nimo de ser duea, conforme al rgimen legal vigente (), determinndose por una
ordenanza especial el destino que se dar al bien. Tambin, el decreto-ordenanza 207, del 16/07/1956, establece multas para los terrenos baldos, en lo relativo a su limpieza, desmalezamiento, etc. y todo lo que implique un riesgo para la salud pblica. Resultara interesante indagar la incidencia de estas normativas en el mercado de tierras, e incluso, preguntarse respecto de las prcticas estatales en torno a ello: es decir, si puso freno a la especulacin de propietarios y, en simultneo, asumi una prctica diferencial o no; y bajo qu parmetros. Sera interesante rastrear la relacin entre esta reglamentacin y la utilidad de las tierras incorporadas al ejido. Como veremos, ms adelante s tenemos indicios de la accin especulativa del Estado en relacin a la movilizacin de suelo urbano.
los decretos 21.891/49 - que prohiba la subdivisin de tierras en reas de baja densidad de edificacin o inundables -; y 7.468/50 - que exiga anchos mnimos de calles en los fraccionamientos -. Pero sin dudas la regulacin ms significativa del perodo fue la sancin del artculo 38 de la Constitucin de 1949 que estableci la funcin social de la
propiedad21. Sin embargo, en 1953, tanto la 21.891 como la 7.468 fueron derogadas, y a
ellas se sum la 5.690/50 que haba cedido en forma gratuita las tierras que ocupaban los habitantes de las villas miseria (Yujnovsky; 1984). En 1957, se hizo lo propio con la funcin social de la propiedad y hasta el da de hoy no ha habido ninguna otra resolucin con similar contenido22. Como correlato de esta poltica, en la dcada de 1960 se produjo un incremento de la venta
de lotes en mensualidades sobre todo, en la periferia de la ciudad que implic un

aumento de los propietarios (e incluso, ocupantes) en detrimento de los inquilinos; pero ello no trajo aparejada una mejora habitacional, ya que tal incremento se dio en zonas sin infraestructura ni aptitudes para la localizacin residencial (Nez; 2000)23.
La propiedad privada tiene una funcin social y, en consecuencia, estar sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien comn. Incumbe al Estado fiscalizar la distribucin y la utilizacin del campo o intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en inters de la comunidad, y procurar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva. La expropiacin por causa de utilidad pblica o inters general debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.
21
Yujnovsky (1984) destaca que en el perodo 1943-1955 cambia la accin del Estado en poltica de vivienda, que ahora promueve la rama de la construccin como sector de acumulacin y posiciona al crdito para vivienda como instrumento de redistribucin del ingreso y de crecimiento de la demanda interna. 23 Una observacin interesante al respecto es la de RR, funcionario del Banco de Tierras de la MGP, quien sostiene - en relacin al boom del loteo - que las empresas loteadoras, en realidad, no son empresas
22
loteadoras, sino que son empresas financieras. El negocio de los seores no es vender lotes es cobrar cuotas
y all es donde se producen los principales inconvenientes, en su mayora ante la imposibilidad de finalizar el pago de las cuotas (por diversas causas). Y, en consecuencia, las innumerables contradicciones para definir quin es el titular de dominio del/los lote/s (Entrevista personal a RR, 30 de abril de 2009). Si bien en 1958 se haba creado la Secretara de Obras Pblicas y Planeamiento (Ordenanza N 906/58), teniendo como uno de sus objetivos principales la realizacin de un Plan Regulador; era nula la ingerencia de esta en materia de acceso al suelo y la vivienda. Recin en 1963 se crear un organismo especfico para ello, el Instituto Municipal de Crdito y Vivienda, y otros instrumentos al respecto; entre ellos, uno de los ms relevantes ser la sancin de la Ley de Uso del Suelo en la provincia de Buenos Aires que sentar precedentes insoslayables y, an con ciertas modificaciones, sigue vigente. Por entonces, se intentaba que la definicin de las directrices de la ciudad no quedara supeditada al Estado. Por ello, el Intendente design por decreto (1025/58) una Comisin Municipal de Planeamiento, con carcter autnomo, formada por representantes de diversos sectores de la ciudad: colegios profesionales, estudiantes, empresarios y asociaciones vecinales de fomento. Entre los fundamentos de su creacin se
Sin embargo, a pesar de estas facilidades muchos sectores quedaron al margen de ellas no pudiendo acceder al suelo mediante su compra, fundamentalmente quienes migraban a la ciudad en bsqueda de nuevos horizontes24. Muchos vinieron a hacerse la temporada y luego se quedaron en la ciudad, que se visualizaba como un horizonte de posibilidades laborales. Ante esta imposibilidad, recurrieron a la estrategia de autoconstruccin en tierras baldas -tanto de dominio fiscal como privado- mayoritariamente ubicadas en reas centrales, en virtud de la cercana a las fuentes laborales (principalmente en el sector servicios: gastronoma, construccin, etc.; y en menor medida, industrial: sobre todo, pesquera). Transcurrida la primera mitad de la dcada de 1960, esta dinmica dio origen a la progresiva consolidacin de diversos ncleos de villas. Sebreli (1970) menciona que, entre 1962 y 1963, fueron fichadas por la MGP las villas: Carlos Pellegrini (o Golf o Alem), Clarete, Anchorena o Ro Negro (en el barrio Los Pinares), Las Latas o Matadero, La Va o las Ollas del Puerto y Divino Rostro o La Loma (hoy conocida como Villa de Paso). En lneas generales, los ncleos centrales fueron erradicados - a excepcin de la Villa de Paso que an hoy est emplazada en la misma zona y atraviesa una controvertida poltica de relocalizacin-25, mientras que los ms perifricos continuaron poblndose26. En ese contexto, durante la intendencia de Lombardo (1963-1966), en 1963 se cre el Instituto Municipal de Crdito y Vivienda (IMCREVI, Decreto-Ordenanza 521/63), que constituy el primer organismo local destinado a la intervencin en la problemtica
prioriza la necesidad de que el pueblo tome parte activa en el quehacer del planeamiento como saludable
ejercitacin democrtica, a fin de que se arraigue en la conciencia de la colectividad la idea de que no debe ni puede esperarse todo de la accin que le compete a la administracin pblica (citado en Lado, Nez y
Vern; 2000). Este discurso cobrar fuerza aos ms tarde, sobre todo en los 90, con la emergencia de la planificacin estratgica; esta vez, asociada a otras visiones de la ciudad. 24 Lucero (s/f) sostiene que el perodo 1914-1947 marca una depresin en el ritmo frentico del crecimiento demogrfico en el PGP, pero an se conservan valores elevados. En esta etapa, la importancia econmica derivada del turismo de las clases medias y obreras y de la industria en sus diversas modalidades, trajo consigo el establecimiento permanente de gran cantidad de poblacin, procedente tanto de otros pases, primero; como del interior, luego. As, mientras que hasta mediados de siglo los migrantes provienen fundamentalmente desde pases europeos (va ultramar); a partir de aqu, hacen lo propio habitantes de pases vecinos y otras regiones del pas. En ese sentido, durante el perodo intercensal 1947-1960, casi tres cuartos del incremento demogrfico se debe a la migracin; mientras que en la etapa 1960-1970, tal incidencia alcanz los dos tercios (Cignoli; 1997b). 25Para ms detalles puede verse Canestraro (2006b), en donde se analiza en profundidad esta poltica. 26 Entre ellos, el caso ms representativo es el de la Villa La Va o las Ollas del Puerto, hoy conocida como Villa de Vrtiz, uno de los asentamientos ms poblados de la ciudad.
habitacional. Entre sus propsitos se prevea el financiamiento de urbanizaciones y obras de servicios pblicos, la compra y venta de tierras, la ejecucin de planes de edificacin destinados a la erradicacin de viviendas insalubres, etc. y otros objetivos tendientes a posibilitar el acceso a crditos baratos para la vivienda. En ese marco, una de las estrategias centrales gir en torno a la promocin de la construccin de viviendas, a travs del sistema de asistencia tcnica, esfuerzo propio y ayuda mutua (ATEPAM) y/o mediando planes de ahorro27; iniciando as una poltica de produccin de viviendas de inters social en la ciudad, viabilizada tanto a travs del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires que haba sido creado en 195628 - como por mediacin de agremiaciones sindicales, sobre todo en las dcadas siguientes. Esta se caracteriz tanto por su inicio relativamente ms tardo que en el resto del pas; como por una relevancia cuantitativamente menor que en otras ciudades (como el conurbano bonaerense, Neuqun, Comodoro Rivadavia, Trelew, etc.); y una proyeccin de conjuntos ms pequeos. Tambin desde el IMCREVI se concretaron las rezonificaciones de algunos de los asentamientos mencionados29.
Tal estrategia fue impulsada en toda Amrica Latina, desde diversas agencias internacionales (fundamentalmente, desde la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), cuyo origen se remonta a 1948, que rene a pases del hemisferio occidental para fortalecer la cooperacin mutua- y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), creada en 1961, por el entonces presidente Kennedy, para planificar y administrar la asistencia econmica y humanitaria exterior de los Estados Unidos en todo el mundo -); en muchos casos, bajo el financiamiento de la Alianza para el Progreso, programa de ayuda econmica de los Estados Unidos que se desarroll entre 1961 y 1970. 28A travs del decreto-ley 469, con el objetivo de asesorar, coordinar y fomentar la iniciativa privada para la adquisicin y/o construccin de viviendas, acompaando el desarrollo de pequeos barrios. Luego, en los 70. centrar su estrategia en la construccin de conjuntos habitacionales - cuya ejecucin de obra queda a cargo de grandes empresas constructoras articulando con las polticas nacionales. En 1980, el decreto-ley 9573 lo faculta para actuar en el mbito de su competencia y dispone atribuciones en su carcter de ejecutor de la poltica habitacional establecida por el Ejecutivo nacional, constituyndose adems en el organismo ejecutor del Fondo Provincial de la Vivienda (FOPROVI). 29A nivel nacional, con la asuncin de Ongana, la prctica erradicatoria - sin mediaciones y con el desalojo violento de numerosas familias - se convirti en la vedette. De manera sistematizada, este se propuso resolver definitivamente el problema en el menor plazo posible, mediante acciones erradicatorias aisladas y una amplia campaa de estigmatizacin de la poblacin villera (Hermitte y Boivin; 1985); tal como si fuera el cncer a extirpar de la ciudad. Esta poltica se profundizar en la ltima dictadura militar; sin embargo, tal como sealamos en el captulo anterior, los fenmenos de produccin de hbitat popular lejos de replegarse, asumirn prcticas distintivas, sobre todo hacia fines del perodo: las ocupaciones de edificios y las tomas colectivas de tierras (Rodrguez; 1993, 1994, 1997; Carman; 1997, 1998; Merklen; 1991, Cravino; 1998).
27
En sntesis, como sostienen Fernndez et al (1996), entre la dcada de 1950 y 1970, las incipientes instalaciones industriales comienzan a configurar la cintura de la ciudad30. Progresivamente, tanto estas zonas como el rea vieja protoindustrial hacia el norte fueron convirtindose, fundamentalmente en virtud del menor valor del suelo, en refugio habitacional de sectores populares; tanto de los provenientes de las escasas reas de inquilinato como de los beneficiarios de las viviendas de inters social que all se construirn, fundamentalmente entre la dcada de 1960 y 1980 (Fernndez et al; 1996). (Ver Plano 2). Tales procesos forman parte del segundo momento, sealado por Nez que se desarrolla desde mediados de la dcada de 1940 hasta 1980 en donde se produce un relativo acceso
social masivo a la propiedad de la tierra de los sectores de menores recursos en la periferia de la ciudad y una apropiacin (por propiedad y/o alquiler) del rea central por parte de la clase media (Nez; 2000:128). Lado y Olivera (2008) agregan que si bien fue el modelo
de acumulacin del Estado social el que promovi el acceso a la propiedad, el mismo Estado no tuvo control real sobre dicho proceso de produccin y reproduccin de tierra urbana y su acceso a ella. Ello quedar evidenciado en las dcadas subsiguientes, donde las escasas regulaciones existentes tanto en materia de lmites a la especulacin como de produccin de suelo urbano para los sectores de menores ingresos, confluyeron en la configuracin de una dinmica de acceso al suelo que excluy a estos ltimos y los condicion a la ocupacin en zonas perifricas; en general, sin infraestructura de servicios ni equipamiento. Dinmica que, si bien con la excepcin de la produccin de vivienda de inters social y con ciertas caractersticas diferenciales, an sigue en ascenso. 3.2. (1970-2009) 3.2 De la estabilizacin a la expulsin intraurbana (1970 3.2.1. Sobre la expansin perifrica (1970(1970-1990)
30
Extendindose fundamentalmente entre las avenidas Juan B. Justo hacia el Oeste y Champagnat hacia el Norte, quedando all enmarcadas las viejas instalaciones precedentes (sobre todo talleres, ubicados hacia el norte, entre San Juan y Champagnat).
Como sostiene Ares (2006), desde los aos 1970, dentro del PGP se han evidenciado procesos de redistribucin de la poblacin31 que propiciaron la expansin territorial de la ciudad de Mar del Plata y la emergencia de pequeas localidades, en general prximas a los ejes viales ms significativos, tales como las rutas 2, 11, 88 y 22632. As, fue por fuera de la cintura de la ciudad que se produjeron, sobre todo a partir de esta dcada, diversas formas de hbitat popular. Siguiendo a Fernndez et al (1996), estas han evolucionado de manera significativa tanto en relacin al costo del suelo como en virtud de las dotaciones de infraestructura y equipamiento; y se caracterizaron por desarrollarse en pequeos lotes adquiridos con largos financiamientos, realizados incluso sobre tierras rurales inexplotadas, en zonas con escaso nivel de equipamiento, accesibilidad e infraestructura; llevndose a cabo la modalidad de autoconstruccin y con significativos procesos de organizacin barrial, vinculados muchas veces a las asociaciones vecinales de fomento. Con este patrn de ocupacin del suelo, se intercalaron proyectos habitacionales asistidos desde el Estado, junto a la emergencia y consolidacin de diversos asentamientos. En ese marco, de acuerdo a los datos censales disponibles, se destaca as que en el perodo intercensal 1980-1991, crecen los ocupantes y, en menor medida, quienes viven en tierras prestadas o cedidas; mientras que, como contrapartida, disminuye la cantidad de propietarios e inquilinos. As, en trminos generales, las situaciones regulares de tenencia del suelo disminuyen del 89.9% al 82.6%, mientras que las irregulares aumentan del 10% al 17.4% (ver Cuadro N 2, anexo III). Es en virtud del desaceleramiento del proceso de poblamiento y de redistribucin de la poblacin y, con ello, de expansin de la mancha urbana que, durante la dcada de 1980, se observa un incremento en la produccin de vivienda, que en trminos relativos super al crecimiento de la poblacin. Un dato llamativo en ese sentido es la proporcin de vivienda desocupada: casi un 40%, registro que se ha mantenido sostenido a lo largo de los
En tanto el aporte migratorio comienza un proceso de declive: en el perodo 1970-1980 llega al 60%, mientras que en el posterior, 1980-1991, la tendencia alcanza el 40% (Cignoli; 1997b). 32Cabe destacar que durante el perodo migran hacia la ciudad contingentes procedentes, en su mayora, del interior del pas, que se insertan preferentemente en el rea de servicios estacionales (trabajadores golondrinas) pero que luego, en muchos casos, permanecen en la ciudad; y constituyen, en gran medida, parte de la poblacin que recurre a las estrategias habitacionales aqu descriptas.
31
ltimos 30 aos. Ello condice con la histrica lgica especulativa que orient la inversin en inmuebles destinados al mercado de alquileres y/o a la ocupacin slo en las temporadas estivales (Ver cuadro N 1, anexo III) 33. En este contexto, se destaca a partir de la dcada de 1970 una poltica habitacional centrada en la vivienda de inters social. Como sostiene Guardia (2009), la produccin de vivienda subsidiada con la participacin del sector de la construccin orient las polticas habitacionales en el perodo 1970-1990, siendo los conjuntos habitacionales la forma predominante, financiados tanto por el Banco Hipotecario Nacional (BHN) como del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), que haba sido creado en 197234 (Ver Plano 3). Adems esta intervencin pblica estuvo estrechamente vinculada a la incentivacin de la industria de la construccin y a la participacin destacada de agentes privados y al sector pblico, dando lugar a un proceso que devino en la constitucin de un espacio urbano perifrico y en la consolidacin de la formacin de rentas de suelo urbano, a las que se subordin la dinmica de desarrollo urbano. Bajo ese argumento, Guardia (2009) se
En ese sentido, cabe aclarar que los indicadores sociohabitacionales analizados han sido calculados en base a las viviendas ocupadas 34Con la sancin de la Ley 19.929, se crea el FONAVI, como un fondo especfico destinado a la construccin y la adjudicacin de viviendas a la poblacin demandante sectores cuyos recursos no les permiten comprar o alquilar una buena vivienda en el mercado, y tampoco les alcanza para ser acreedores a un prstamo en el BHN- pero recin se consolida en 1977 (Ley 21.581), al garantizarse su continuidad y aumentarse su capacidad operativa. La Secretara de Estado de Desarrollo Urbano y Vivienda (SVOA) dictaba sus reglamentaciones, defina los programas a financiar (operatorias y normativas particulares), determinaba las prioridades de inversin, los cupos de aplicacin por regin, fijaba la normativa para el manejo de fondos (centralizacin de la recaudacin, libramiento de fondos y controles tcnicos) - a cargo del BHN como mandatario de la Secretara -, as como los criterios generales de seleccin de los beneficiarios (perfiles y sistema de puntajes). Por su parte, los organismos provinciales Institutos de la Vivienda - quedaban a cargo de la ejecucin de los programas. Hasta la dcada de 1990, se financiaba con la percepcin de la tasa contributiva sobre los salarios; a partir de 1991 (ley 23966) los recursos pasan a estar constituidos por el impuesto a los combustibles (Cuenya; 1997; Rodrguez; 2006). Con el financiamiento del BHN y el FONAVI, se destacan la realizacin de vivienda colectiva de, en el primer caso: Cooperativa Ferroviaria Integral (1970), Unin Personal Civil de la Nacin (1971); y Asociacin Empleados de Casino (1973), Asociacin de Viajantes de Mar del Plata (1974) y Asociacin Obrera Textil (1975): mediante las operatorias Vea y 17 de octubre, respectivamente. Tambin como parte del BNH se destacan otros tantos convenios en el marco del plan Reactivacin Variante 2, concretadas en los aos 1987 y 1988. Con la mediacin del IPVBA, se diagram el Barrio Perito Moreno (ex Alborada y PEVE) en 1974 y el Barrio Centenario, en 1980. Este ltimo constituye una de las mayores intervenciones en vivienda social en la ciudad: se previ la construccin de 1600 viviendas asentadas en 17 manzanas, en distintas etapas. Sus demandantes eran mayoritariamente tanto habitantes provenientes de villas como empleados municipales. Las tierras haban pertenecido al antiguo Matadero Municipal y luego fueron basurales (Butto; 1990).
33
pregunta por la incidencia de la poltica habitacional en aquel perodo en el proceso de formacin-realizacin de la renta del suelo; y concluye en que aquella estuvo ligada a los intereses del capital inmobiliario, a los propietarios de suelo en reas perifricas y a la formacin de rentas territoriales. As, la localizacin de los conjuntos habitacionales sigui un patrn de ocupacin perifrico, alejado del centro y adyacente al ejido urbano, requiriendo la incorporacin de nueva tierra urbana al ejido reforzando nuevamente el proceso de valorizacin anteriormente sealado -. Destaca, adems, que la oferta de suelo para actividades urbanas es acompaada por un incremento en los precios de aquel, que en trminos relativos es mayor para el caso de la periferia que del centro de la ciudad (Guardia; 2009)35. Nez (1994) sostiene que a partir de la dcada de 1980, comenz un proceso diferente, ya que la concentracin de la propiedad de la tierra se dispers y se lote dentro del ejido, en zonas a las que ya haban llegado servicios de infraestructura, con su consiguiente valorizacin. Sin embargo, los mismos propietarios - en su mayora, Sociedades de
Responsabilidad Limitada y Sociedades Annimas36 - adquirieron tierra fuera de l. Por tanto, se produjo una retencin de reas vacantes que a la espera de su valorizacin (urbanizacin a saltos). En virtud de esta lgica, como expresa Nez (1997), entre 1980 y 1990 se produjeron comparativamente cerca del 90% del total de las subdivisiones hechas en la dcada de 1950 (consideraba el boom de los loteos), de las cuales un 10.3% corresponden a las Circunscripciones II y IV, , histricamente rurales pero contiguas al ejido urbano, por tanto, potencialmente urbanizables. Ello se evidencia en que hacia 1980 comenz a registrarse la importancia relativa de otras aglomeraciones del PGP, en tanto Mar del Plata pierde poblacin. Como dice Nez (1997) este fenmeno probablemente obedeci a un doble proceso: por un lado, la reclasificacin de zonas urbanas antes
Esta observacin se vincula con los planteos de Abramo y Smolka sealados en el captulo anterior, en tanto muchos de estos loteos perifricos se produjeron transgrediendo la normativa vigente en materia de suelo por tanto, siguiendo a aquellos, de manera informal. 36Es interesante destacar cules son las reas de actuacin de estas Sociedades Annimas en el PGP, hacia fines de los 80: compraventa de tierras (31.6%), agropecuaria (26.3%), financiera (23.7%), inmobiliaria (10.5%), loteadoras (5.3%) e industrial (2.6%) (Fernndez et al; 1996).
35
consideradas rurales; por otro, la redistribucin interna de la poblacin dentro del PGP37. As, durante el perodo intercensal 1980-1991: hacia el norte, zona que present el mayor crecimiento poblacional y de vivienda, los barrios La Florida, Aeroparque, Grosellar y Estrada elevaron su poblacin en un 73%; hacia el noroeste, en los barrios Ameghino y Libertad, se produjo una elevacin del 4.8 en la tasa anual de radicacin; y hacia el sur, el crecimiento gir en torno al 63%, en las zonas de Punta Mogotes y del Bosque Peralta Ramos. Por el contrario, el rea central mantuvo su poblacin estable y barrios ms tradicionales como La Perla y Nueva Pompeya registraron un decrecimiento cercano al 10% (Nez; 1997). La valorizacin de la tierra sigui estando posibilitada por la escasa regulacin al respecto y, en su defecto, la omisin de la existente. En ese sentido, un elemento central fue la aprobacin de la Ley de Uso de Suelo (8912) de la provincia de Buenos Aires, en 1977, que fij condiciones para la produccin del suelo urbano, introduciendo restricciones y exigencias en cuanto a la zonificacin, el tamao de los lotes y las obras de infraestructura38; estableciendo la prohibicin de loteos sin infraestructura, entre otros. Ello trajo consigo un doble efecto: el encarecimiento de la tierra y, con ello, la emergencia de loteos clandestinos e irregulares, en tanto no exista una demanda solvente para ello (Clichevsky; 1997). Lo paradjico es que la mayora de la produccin normativa realizada a posteriori se ha sustentado en excepciones a la 8912; no slo legitimando la trasgresin en el caso de aprobacin de loteos que quedan por fuera de aquella - sino legalizando su excepcionalidad39.
37 38
Los Barrios Belgrano, Camet y Estacin Chapadmalal ejemplifican este fenmeno. Entre sus objetivos generales figuran: la creacin de condiciones fsico-espaciales que posibiliten satisfacer
al menor costo econmico y social, los requerimientos y necesidades de la comunidad en materia de vivienda, industria, comercio, recreacin, infraestructura, equipamiento, servicios esenciales y calidad del medio ambiente; la implantacin de los mecanismos legales, administrativos y econmico - financieros que doten al gobierno municipal de los medios que posibiliten la eliminacin de los excesos especulativos, a fin de asegurar que el proceso de ordenamiento y renovacin urbana se lleve a cabo salvaguardando los intereses generales de la comunidad y posibilitar la participacin orgnica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial, como medio de asegurar que tanto a nivel de la formulacin propuesta, como de su realizacin, se procure satisfacer sus intereses, aspiraciones y necesidades. (artculo 2, ley 8912/77).
Tan slo como un ejemplo de esta lgica, recientemente se ha exceptuado a los emprendimientos de viviendas correspondientes al Programa Bonaerense IX Dignidad, Plan Federal de Vivienda, Plan Federal
39
A modo de ejemplo de este proceso de transformacin del suelo rural a urbano - que en funcin de la impronta que marca la dinmica de produccin de suelo en la ciudad no es nuevo sino que ms bien se profundiza - se destaca el caso de La Herradura, uno de los seleccionados para nuestro anlisis. Originariamente pensada como parte de una ciudadjardn satlite, ubicada fuera del ejido urbano y destinada a aquellos sectores altos que frecuentaran el Hipdromo40, luego devenida en una de las ocupaciones de tierras ms grandes de la ciudad. Con anterioridad, y a partir de esta misma prctica se extendieron diversos barrios, cuyas tierras permanecan ociosas e incluso abandonadas por parte de sus propietarios, y ante la imposibilidad de diversos sectores de acceder a recursos econmicos necesarios para comprar un lote. As se ocuparon tanto la zona del Newbery, en parcelas cuya inscripcin catastral databa entonces de diversa antigedad; como Villa Evita, que se configura a partir del desalojo de diversas familias de una parte de un extenso asentamiento, a raz de la construccin de un hospital en aquellas tierras, que nunca llegara a concretarse. Para estas familias, la ocupacin de tierra, primero, y, luego, la autoconstruccin de la vivienda se constituyeron en las nicas estrategias habitacionales posibles (Ver Plano 1). La cuestin del acceso al suelo y, progresivamente, de la vivienda qued totalmente relegada de la agenda de gobierno local que, en coincidencia con las directrices de la ltima dictadura militar, centr la inversin pblica en infraestructura. Durante este perodo (1976-83)41, el IMCREVI se transform en el Instituto Municipal de Desarrollo Urbano (IMDUR)- segn lo establecido por la ordenanza 4543/79 -, que signific un viraje en la poltica urbana: de la produccin de vivienda econmica al impulso de obras de infraestructura a gran escala. Estas se ligaron a la obtencin de recursos a travs del turismo de masas, tal como lo evidencian la construccin de la Peatonal San Martn y su
de Emergencia Habitacional y a todos los programas oficiales de viviendas de inters social a los cuales adhiera el municipio, al cumplimiento de las normas de habitabilidad establecidas en la ordenanza 8693 (ordenanza 17030) 40 Tambin los barrios Autdromo y Belgrano que surgen como loteos en tierra rural y cuyas tierras se vendieron a bajos valores (Nez; 2000). 41 La MGP estuvo alternativamente a cargo de los comisionados Luis Fabrizio, Carlos Menozzi, Mario Russak, Carlos Martn y Jos Zabaleta.
fuente, el Complejo Punta Mogotes, la reestructuracin de la Avenida Constitucin y la construccin del Estadio mundialista, entre otros. En los sucesivos gobiernos se implementaron algunos programas de vivienda, que de manera creciente se inscribieron en polticas descentralizadas - tanto a escala provincial como nacional - . As, por ejemplo, durante la gestin del intendente radical de Angel Roig (1983-1991), se ejecutaron diversas operatorias a travs del FONAVI, que constituyeron soluciones focalizadas para relativamente pocos hogares. Asimismo, se crearon algunas herramientas para atender la problemtica: como la Comisin Especial de Vivienda42 dentro del mbito del Honorable Concejo Deliberante, en 1984; y, en 1985, el Programa
Municipal de Vivienda y Asentamientos Humanos43, bajo la rbita del IMDUR, que si bien
previ la creacin de un Fondo Solidario de Vivienda para disear polticas con financiamiento genuino, se constituy como un marco para la accin. E incluso en ese mismo ao se realiz el I Encuentro sobre Viviendas de Inters Social, organizado por la UNMDP y la MGP.44 En general, la estrategia local se limit a reforzar la construccin de viviendas bajo el sistema de esfuerzo propio y ayuda mutua, a partir de la concesin de uso de predios fiscales45 - un proceso de autoconstruccin que ya venan desarrollando los sectores
Mediante el decreto 005/84, se crea con el objetivo de estudiar la situacin habitacional del PGP, a los efectos de establecer una poltica de emergencia. Ella se integra por 3 concejales, designados por las Comisiones de Obras Pblicas, Seguridad y Planeamiento y de Salud Pblica y Asistencia Social. 43Creado dentro de la estructura del IMDUR, y bajo la ordenanza 6254, el Programa se defini como el
42
conjunto de definiciones y mtodos que la Municipalidad del Partido de General Pueyrredn adopta como pautas y fundamentos de su actividad en la materia, una definicin un tanto imprecisa que en apariencia
contemplaba entre sus objetivos: relevar terrenos fiscales del dominio municipal, su estado de ocupacin y su afectacin a proyectos de inters pblico; relevar peridicamente la situacin socio-econmica de la poblacin, potencialmente beneficiaria del Programa; y proponer los sistemas u operatorias para la financiacin y construccin de las viviendas; entre otros. 44En 1988 se realiz el II. Lamentablemente no hemos podido acceder a informacin de referencia. 45Este sistema obligaba al beneficiario a: a) aportar en forma voluntaria y sin remuneracin su trabajo al conjunto de viviendas previstas; b) presentarse a trabajar segn das y horas estipulados; c) mostrar buena conducta durante las horas de trabajo y voluntad para aprender los sistemas constructivos necesarios; d) asistir a reuniones previstas para discutir asuntos relativos al proyecto; e) reponer las horas de trabajo que se adeuden al final de cada semana, dentro de los ocho das siguientes, mediante el cumplimiento de horas extras; entre otros. Los terrenos seran proporcionados por el municipio, a travs del IMDUR; y una vez finalizadas las obras y otorgados los correspondientes boletos de compra-venta a los beneficiarios, estos
populares sin ningn tipo de asistencia tcnica ni financiera-. En simultneo se dio impulso a la construccin de conjuntos habitacionales (llave en mano) que pusieron en evidencia la falta de capacidad y transparencia del municipio para llevar adelante este tipo de operatorias que, en muchos casos quedaron inconclusas y/o con serios dficits, y sus responsables procesados por irregularidades en los procesos (compra de terrenos, malversacin de fondos, etc.) (Ver Anexo II). Sumado a ello, tal como dijramos ms arriba, estas intervenciones coadyuvaron al proceso de formacin-realizacin de la renta del suelo (Guardia; 2009). Tal como puede observarse en el Plano 3, la intervencin estatal profundiza un proceso de segregacin urbana, coincidente con la histrica dinmica de ocupacin de los sectores populares y la configuracin de asentamientos precarios (Ver Plano 4) - ; impidindoles el avance hacia reas centrales y/o intermedias. Tal como sostiene Guardia, las polticas habitacionales tendieron a la incorporacin de hecho de
reas perifricas sin uso o vacantes y le confirieron caractersticas netamente urbanas. De esas gestiones puede deducirse que a partir de una accin del Estado concurrente a la estrategia de los propietarios de suelo perifrico, se propicio una accin de re-aseguro, a futuro, tanto de la inversin del capital inmobiliario como el surgimiento de rentas del suelo urbanas. Esta modalidad se present en los casos de conjuntos habitacionales de carcter perifrico y en otros muy prximos a la periferia urbana, en general la modalidad incluy a casi la totalidad de los conjuntos habitacionales (2009: 71).
Este patrn de ocupacin del suelo - desde inicios de la dcada de 1980 y hasta mediados de la de 1990 - se caracteriz por una continua expansin de una ocupacin dbil, que alberg a los ltimos contingentes migratorios - principalmente, en el arco oeste-norte de la ciudad, al noroeste de la traza de la ruta 88 y las vas del ferrocarril y extendindose hacia el norte, siguiendo las trazas de las avenidas Juan. B. Justo, Coln, Luro y Libertad-. Los procesos de ocupacin ubicados hacia el Oeste de Juan B. Justo, hasta la avenida 39, fueron ms estables en su dinmica aunque muy activos desde los 70 y an hoy engloban a una cantidad significativa de asentamientos (Fernndez et. al; 1996) (Ver Planos 2 y 4)
deberan cubrir el valor correspondiente al total de la vivienda, el terreno propio ms la superficie de espacios comunes correspondientes y de otras mejoras que se hubieren realizado (ord. 6654/86).
3.2.2. Mar del Plata dividida?46: entre el turismo y los barrios. Debates en el contexto de la planificacin estratgica estratgica de la feliz (1990(1990-2009) 3.2.2.1. De la vivienda subsidiada al microcrdito subsidiario (1990(1990-2001) En lneas generales, tal como puede observarse en el Anexo III, la mayora de los indicadores habitacionales presentaron una relativa mejora en el perodo intercensal 1991-2001 en continuidad con lo acontecido en el lapso precedente (1980-1991). Sin embargo, si tomamos el perodo analizado en su conjunto (1980-2001), evidenciamos un deterioro generalizado de los mismos, retrocedindose a niveles ms crticos que al inicio de la dcada de 1980. As, por ejemplo, en los ltimos 20 aos el crecimiento comparativo de la poblacin que habita en villas (y/o asentamientos) fue entre 4 y 10 veces superior al del total de la poblacin (Nez; 2004). Similar tendencia sufrieron las variables tenencia del suelo y hacinamiento crtico de los hogares (ver cuadros N 4, 2 y 6 respectivamente). En ese marco, y en continuidad con la impronta sealada en materia de produccin de suelo urbano para los sectores de bajos ingresos, al inicio de la dcada de 1990 continu priorizndose una escasa intervencin estatal a travs de la produccin de vivienda de inters social por ejemplo, las operatorias Pro-Casa, iniciadas a fines de la dcada anterior (Ver Anexo II) -. Con la gestin de Russak (1991-1995), se cre el Plan 1500 viviendas bajo la rbita del IMDUR, que con serios conflictos de diversa ndole slo finaliz en la construccin de 167 unidades habitacionales. Luego, con el mandato de Aprile (1995-2002), dos programas de microcrditos para reparacin y/o finalizacin de vivienda: el Programa Crediticio de
Apoyo para la Vivienda, en 1996; y el Programa Hbitat47, en 1998, que an hoy depende
unilateralmente de la Secretara de Desarrollo Social, sin ningn tipo de injerencia del rea
A propsito de la propuesta de un empresario del turismo, que plantea la posibilidad de de dividir la ciudad, en vistas a que el sector turstico forme un municipio aparte: por un lado la Mar del Plata de las playas, los hoteles y los balnearios y, por el otro, la ciudad de los barrios y su otras industrias, habida cuenta de que dentro de la actual torta presupuestaria queda muy poco dinero en el ao para generar acciones y seguir poniendo en valor a la ciudad. As lo expresa en declaraciones a un peridico localMar del Plata dividida?; Diario La Capital; 12/02/07. 47 Este se divide en tres subprogramas: Seco y Seguro, Fondo Barrial Solidario para la Vivienda y Vivienda
46
Saludable.
de planificacin urbana (Ver Anexo II). Si bien desde la MGP se destaca el alcance de estos ltimos en materia de soluciones habitacionales y como sistema, en virtud del recupero tenido -, que aun continan vigentes, no hemos podido acceder a cifras oficiales que permitan conocerlo con certeza. Sin embargo, en virtud de la demanda habitacional existente en la ciudad, se evidencia que estas constituyen una solucin focalizada y fragmentaria, casi sin efectos sobre la crtica evolucin de diversos indicadores sociohabitacionales48, e incluso cabra preguntarse acerca de cules son los sectores a los que est destinado y, por ende, las demandas que logra satisfacer49. Tanto el Plan 1500 viviendas, que constituy la ltima poltica de estas caractersticas, como otros programas de vivienda masiva ejecutados con anterioridad (Centenario, Pro Casa I y II, por ejemplo) incluan la provisin de suelo urbano en su mayora, de dominio fiscal-, pero esta cuestin nunca fue objeto de poltica pblica en sentido estricto50. Cabe destacar que muchos conjuntos habitacionales presentan graves falencias en trminos edilicios y que, a pesar del dominio del suelo, en muy pocos casos la tenencia de la vivienda de las familias adjudicatarias ha podido ser regularizada.51 Situacin que no es
48
Desde su creacin (1998) hasta el 2009, el Programa Hbitat ha aportado 3456 mdulos para el completamiento de viviendas en todo el PGP (Bazn; 2009). 49Respecto de los microcrditos RA, ex funcionario de Tierras y Viviendas, expresa que era muy eficaz
porque, digamos, la tradicin argentina de vivienda propia, logrbamos facilitar a las familias que estaban hace 10, 15 aos poniendo ladrillo sobre ladrillo el completamiento de una parte importante de su vivienda. Pero adems tiene un mrito adicional que eso consolida barrios ya, ya, formados, formados (Entrevista
personal, 14 de junio de 2008). En definitiva, no cubre las demandas de la poblacin en situaciones ms precarias. 50 Es decir, en general, el acceso al suelo se realiz a travs de programas de vivienda de inters social; en donde aquel estuvo sujeto a la provisin de vivienda. Sin embargo, la provisin de suelo no ha sido objeto de un plan sistemtico, sino que la accin del Estado local slo se ha limitado a la regularizacin caso por caso de ocupaciones de tierras de dominio fiscal, mayoritariamente impulsadas por sus ocupantes sobre todo, ante situaciones de inminentes desalojos -. 51 En funcin de ello, diversas familias se han nucleado para hacer sus reclamos. En el caso de las 1500 viviendas los propios adjudicatarios conformaron en 1996 la ONG Plan Habitacional 1500 viviendas para reclamar la regularizacin dominial de las viviendas, que fueron adjudicadas sin ningn tipo de servicio. Sumado a ello, la operatoria fue concretada a travs de un sospechoso negociado tras la compra de los terrenos, muchos de los cuales presentaban riesgos de inundabilidad. En funcin de ello, una de las primeras decisiones de la organizacin fue la de no pagar ms las cuotas (Lado y Olivera; 2010). Actualmente se estn discutiendo los riesgos evidenciados en este tipo de operatorias estatales a gran escala y sin ningn tipo de intervencin posterior (desde la entrega de los ttulos hasta el mantenimiento edilicio). Entre ellos se destaca la crtica situacin del Complejo Centenario - 1.600 viviendas en las que viven ms de 10.000 personas-: Ya cuando se habit, en 1982, se advirtieron vicios de construccin, que resultaron de la
exclusiva del caso de Mar del Plata sino que se vincula a las caractersticas que han asumido este tipo de operatorias en la regin52. Incluso queda desdibujada la incidencia del (por entonces, recientemente creado) Banco Municipal de Tierras (1991) como promotor de la movilizacin de tierras de origen pblico, objetivo que impuls su creacin53. Su limitado margen de accin queda restringido al cumplimiento de leyes vinculadas a escrituraciones gratuitas (Ley 10830), aprobaciones de loteos y subdivisiones por excepcin (a la 8912, como los decretos 2210/80 y 3736/91), transferencia de tierras privadas al municipio a cambio de la condonacin de deudas de particulares (Ley 11622), etc. As se impulsa una poltica de corte particularista; que apunta a la resolucin de problemticas a escala de situaciones de hogares particulares, vinculadas principalmente a cuestiones burocrticas; y que no se complementa con una
baja calidad de las edificaciones, producto del presupuesto insuficiente que el gobierno militar de la provincia, encabezado por el general Ibrico Saint Jean, destin a la obra. El Centenario nunca tuvo planos aprobados, careci de controles por parte de los organismos que deban intervenir y, como lgica consecuencia, tampoco dispone de finales de obra. En 2001 la estructura comenz a mostrar serios y evidentes deterioros: hierros oxidados reventando el hormign armado, y la carpintera metlica --inconveniente en una ciudad martima como Mar del Plata-- tambin oxidada o a punto de desintegrarse. Dentro de las casas, los inconvenientes no eran menores: revoques cados, caos para la instalacin elctrica destruidos, paredes electrificadas, filtraciones de agua afectando pisos y techos de innumerables ambientes. Fue en ese ao, 2001, cuando el proceso de degradacin de los edificios tuvo su primera derivacin en Tribunales. En el marco de una causa a cargo del juez Eduardo Arbizu, un perito, el ingeniero Ricci, asegur que exista peligro de derrumbe en varios puntos, y en sus informes indic la necesidad de hacer reparaciones urgentes en los elementos claves de la estructura. La inversin total para los arreglos alcanzaba entonces a $ 4.400.000. Algunas de las reparaciones no se terminaron y otras directamente no se hicieron (Extrado de Si no se hacen reparaciones, el Centenario puede colapsar, Diario
La Capital, 21 de enero de 2010). 52 Como expresa RA: El Instituto Provincial de la Vivienda tiene un karma desde hace muchos aos que no
sabe, no puede resolver, y es que, esto tendra que confirmarlo ahora, pero creo que es el 40% de las viviendas construidas en toda la Provincia de Buenos Aires que no tienen ni pueden resolver la titularizacin, este, y ms an, no me acuerdo si no es al revs, si es el 60%, eso tambin se da en Mar del Plata (Entrevista personal, 14 de junio de 2008).
Al respecto, RA - Ex concejal del bloque impulsor del proyecto del Banco Municipal de Tierras (19891993) y ex - Funcionario municipal de Tierras y Vivienda (1995- 2000), sostiene que un Banco de Tierras
53
tiene el propsito de tener registro actualizado de las tierras que son de dominio pblico y promover la movilizacin de esas tierras, como para sostener polticas pblicas que tengan que ver con la tierra y derivado de ello la vivienda o los equipamientos pblicos. Entonces este, eh si hubiera una poltica activa de movilizacin de tierra urbana el Banco de Tierras debiera estar vendiendo las tierras, aquellas que no va a utilizar la Municipalidad. Claro, las que las puede tener incorporadas pero que no tienen, no se les establezca un destino, este, que sustente alguna poltica oficial. Y con la recaudacin de esa, de la venta de esas tierras, comprar las tierras que fueran necesarias de acuerdo a las polticas pblicas (Entrevista personal, 14 de junio
de 2008).
poltica integral que busque soluciones definitivas al problema del hbitat, en general; y del acceso al suelo, en particular (Canestraro; 2004). En relacin a ello, cabe destacar que la inexistencia de polticas de produccin de suelo urbano es un fenmeno que hace extensivo a todo el pas y, agregaramos, a la regin -. En tal sentido, si bien se produjeron diversas modificaciones constitucionales con la reforma en 1994, estas se subsumieron al derecho a la vivienda -que ya estaba incluido en el artculo 14 de la Constitucin de 1853 pero ahora adquiere otra dimensin a partir de la adhesin a diversos tratados internacionales (por ejemplo, el Pacto de San Jos de Costa Rica), alcanzando as status constitucional (artculo 75, inciso 22)- pero no problematizaron la cuestin del acceso al suelo54. Clichevsky (1999) expresa que hasta la dcada de 1990 no existi una poltica urbana explcita vinculada a la problemtica del suelo urbano Y, aadiramos que lo se produce se subsume a la regularizacin dominial, mantenindose casi intacta la poltica especfica de produccin de suelo. Como dice Smolka (2003) se trata de una poltica curativa y no preventiva, que incluso refuerza el crculo perverso de pobreza-informalidad55. En ese mismo sentido, Durand-Lasserve y Pajoni (1992, citados en Clichevsky; 1999) sostienen que es una paradoja que la regularizacin sea parte casi obligada de las agendas de polticas
Incluso, en 1994 se sanciona la reforma del artculo 181 del Cdigo que habilita al juez, tras la demanda del propietario, a expulsar inmediatamente a los ocupantes, independientemente de la instancia en que se encuentre el juicio. Adems, se agregan las figuras de clandestinidad e invasin para facilitar la demostracin del delito, que incluso puede conducir al encarcelamiento (Rodrguez et al; 2001). 55Smolka (2003) pone en evidencia que si bien el precio total del lote informal es menor que el del formal, no lo es en trminos relativos; dado que los loteadores ofrecen lotes con un metraje menor (por tanto, irregular) del que establece la normativa, y el precio por metro cuadrado supera ampliamente los costos del mercado formal. Por tanto, contrariamente a la creencia popular, la opcin por la adquisicin de un lote informal tiende a ser cara. Esta afirmacin coadyuva a la idea de que la informalidad es causa de la pobreza (no slo efecto): este alto precio pagado por la tierra ser el puntapi de diversos crculos viciosos que reproducen su condicin. Por ejemplo, en el acceso al trabajo, en donde es sabido que quienes no disponen de una direccin formal son discriminados al buscar empleo; o al crdito, en tanto los inmuebles no formales no califican como garanta. Sumado a ello, los costos de la vida cotidiana tambin son ms elevados que en las reas formales: los costos de la produccin, los alimentos, los transportes o mismo las reglas de los contratos de alquiler son ms desfavorables (Smolka; 2003).
54
de hbitat, mientras que, en paralelo, las definiciones econmicas refuerzan el acceso desigual a la tierra urbana56. En ese marco, entre los principales instrumentos de regularizacin dominial encontramos: a nivel nacional, la promulgacin de la Ley Nacional de Tierras, el Programa Arraigo y la creacin del Rgimen de Regularizacin Dominial de Inmuebles Urbanos, que constituy la primera poltica sobre regularizacin de tierra privada. Mientras que a nivel provincial, al Programa Social y Familiar de Tierras (Pro-Tierra), se sumaron el Rgimen de
Reconstruccin urbana para asentamientos humanos y el Programa Familia Propietaria

(Ver Anexo I). En el caso de Mar del Plata las polticas ms importantes de la dcada - el Pro-Tierra y Programa Arraigo - no fueron implementadas exitosamente. En relacin al Pro-Tierra, las particularidades histricas del mercado de tierras, sumadas a otras dificultades de distinta ndole, incidieron en la baja repercusin de dicho programa (Fernndez et al; 1996). Tampoco fue exitosa la implementacin del Programa Arraigo, para el cual se invirti en un significativo diagnstico y recomendaciones para su ejecucin en la zona pero que finalmente no logra concretarse. S merece destacarse la ejecucin del Programa
Reconstruccin de Barrios - a travs del Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos

Aires - que si bien constituy una solucin focalizada en un barrio (Bosque Grande), puso en marcha un proceso participativo que devino en una interesantsima experiencia de gestin urbana (Ver Anexo II). Posteriormente, las sucesivas postulaciones para el
Programa de Mejoramiento Barrial (PROMEBA), no fueron exitosas57.
Durante los 90 se profundizan las tendencias econmicas implantadas con el modelo de acumulacin aperturista, iniciado a mediados de 1970. Con ello, la concentracin de capital, la distribucin regresiva del ingreso, la economa del endeudamiento y la valorizacin financiera, entre otros tantos, se asumen como las vedettes de estos procesos viabilizados por reformas estructurales que orientan la accin estatal hacia la promocin de reas consideradas estratgicas para la ampliacin de los mercados y, como contrapartida, retraen su capacidad de accin en materia de poltica social. Con un Estado subsidiario limitado a la compensacin de los efectos sociales de las polticas econmicas por medio de prcticas asistencialistas -, los derechos bsicos quedan vulnerados y su acceso subsumido a la esfera privada/domstica. 57En 1994 y en 2002 se realizaron propuestas para ejecutar el PROMEBA, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, en la Villa de Paso, en los barrios Las Amricas, Autdromo, Belgrano, etc. y en los asentamientos de Las Heras, Jorge Newbery, Nuevo Golf y Juramento, entre otros.
56
Este ltimo, el PROMEBA diseado y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo ilustra, en parte, la estrategia impulsada desde los organismos multilaterales y explica en gran medida los lineamientos adoptados a nivel nacional. Intervenciones como Lotes con servicios y mejoramiento de asentamientos precarios, promovidos por el Banco Mundial (BM) durante la dcada de los 80, comenzaron a perder sustento siendo evaluados como un fracaso en virtud de la incapacidad para recuperar las inversiones - y fueron reemplazados por una estrategia facilitadora, en donde se vel porque el Estado viabilizara la accin privada en materia de vivienda, garantizando la rentabilidad del sector58 (Cuenya; 1997). Por su parte, el BID inici - a principios de los 90 algunas propuestas de lotes con servicios; pero el mayor impacto lo tuvieron los programas de mejoramiento barrial impulsados en todos los pases de Amrica Latina y que an hoy siguen ejecutndose, siendo precisamente el PROMEBA el ejemplo por antonomasia (Fernndez Wagner; 2008). En paralelo, desde la Segunda Conferencia Mundial sobre Asentamientos Humanos (Habitat II), organizada por ONU-Habitat y celebrada en Estambul en 1996, se promovi la garanta del ejercicio del derecho a una vivienda adecuada, plasmado en la Agenda Hbitat que se convirti en la carta magna de las recomendaciones sobre asentamientos humanos a escala global, a partir del compromiso de los 171 pases firmantes (Pedrotti; 2006). Segn Catenazzi y Di Virgilio (2001), a nivel nacional, ms all de la regularizacin dominial y la progresiva implementacin de programas de mejoramiento barrial, y algunas experiencias que facilitaron el acceso a soluciones habitacionales a travs de instrumentos de subsidio a la demanda de vivienda; la operatoria del FONAVI continu siendo el principal recurso en la definicin de las polticas habitacionales de la dcada de 199059.
El BM identifica diversos instrumentos de poltica de Estado que conciernen a la demanda, a la oferta y al marco institucional. A modo de ejemplo de cada una de ellas, se mencionan el desarrollo del derecho de propiedad, a travs de programas de registro y regularizacin dominial, el suministro de infraestructura para la urbanizacin residencial; y el fortalecimiento de las instituciones que puedan controlar el desempeo del sector en su conjunto (Cuenya; 1997). 59Segn, el informe Estambul + 5elaborado por la Direccin Nacional de Polticas Habitacionales de la Subsecretaria de Vivienda y Desarrollo Urbano de la Secretara de Obras Pblicas (2000) el FONAVI se orient a la poblacin de ingresos medios bajos y medios. Si bien tambin alcanz en parte los requerimientos de la poblacin ms pobre, no existieron en Argentina acciones de gran impacto, ni tampoco
58
Cabe mencionar que en 1992 -, luego de un frustrado intento de reforma (decreto 690) el FONAVI se convirti en un organismo descentralizado (ley 24130), en tanto su financiamiento pas a ser parte de la reasignacin de impuestos coparticipables, acordada entre el Estado nacional y las provincias. En 1995, el ente ahora provincializado- qued bajo el amparo de un nuevo marco legal: el Sistema Federal de Vivienda (ley 24464), constituido por aquel, los organismos provinciales (IPVs) y el Consejo Nacional de la Vivienda60. En el caso de la MGP, dicha reforma no tuvo mayores implicancias en la casi inexistente poltica de vivienda: en el lapso de 1990-2001, encontramos slo la ejecucin del Programa Solidaridad (1999). Recin entrada la dcada siguiente esta se reactivar de la mano del Programa Dignidad y del Plan Federal de Vivienda, como veremos seguidamente. Concomitantemente, Catenazzi y Di Virgilio (2001) destacan otras dos estrategias de intervencin en poltica urbana: la privatizacin de los servicios urbanos electricidad, gas, saneamiento, etc.61 - y la planificacin estratgica y participativa, que en la ciudad ha tenido un significativo impulso. En tal sentido, las primeras iniciativas de planificacin estratgica se remontan al gobierno de Aprile - en el marco de una coyuntura econmica y poltica sumamente crtica en la que Mar del Plata ocupaba el primer lugar del desempleo
una poltica sostenida dirigida a este sector. Los programas destinados exclusivamente a los grupos pobres, ejecutados desde 1996, no han tenido continuidad en la asignacin de los fondos, verificndose una alta fluctuacin en los niveles de inversin. Estos factores explican por qu los programas pblicos alcanzan, en promedio, slo al 10% de la poblacin del primer quintil (Catenazzi y Di Virgilio; 2001). 60Cuenya (1997) sostiene que esta descentralizacin obedece tanto al conjunto de reformas estructurales que comenzaron a instrumentarse a principios de los 90 como, sobre todo, al reclamo histrico de diversos actores que vieron en ella una poltica de estmulo a empresas contratistas de grandes obras pblicas, ms que una frmula de suministro de vivienda social a bajo costo y con amplia cobertura social y geogrfica. Por el contrario, tal distribucin fue acotada y selectiva, tanto en relacin a la poblacin objeto como a los sectores econmicos que participaron en la produccin de vivienda. Y en tal sentido, Cuenya se pregunta si la descentralizacin operada motivar un nuevo perfil de polticas provinciales y municipales, con un mapa diverso de agentes econmicos y sociales, o si, contrariamente, se mantendrn las caractersticas centrales del viejo esquema, slo que operado a menor escala. En el camino transitado podemos decir que, al menos en el caso de la MGP, se mantuvieron parmetros similares; sumado a que, como en el resto del pas, la recentralizacin del sistema, operada con la poscrisis del 2001 y el ascenso de Nestor Kirchner (2003-2007), puso fin a los escasos esquemas numerosos legados de la descentralizacin. 61Como excepcin, la gestin del servicio de saneamiento la realiza Obras Sanitarias Mar del Plata Sociedad de Estado (OSSE), creada en 1985, en donde se le transfiere la prestacin realizada hasta el momento por el IMDUR (decreto 1793/84).
en el pas (alcanzando casi el 22%)62 - apenas iniciado su mandato. En ese contexto, en el ao 1996, se crea el Plan de Obras Mar del Plata 200063 , tanto en razn del beneficio que traeran nuevas obras de infraestructura como por la mano de obra que ello generara y la cantidad de dinero que se volcara al circuito financiero local como eje para la reactivacin econmica64, centrndose en la realizacin de obras, en parte, orientadas al recupero del histrico perfil turstico de la ciudad y su reposicionamiento a nivel nacional e internacional, objetivo que decisivamente encarar la gestin de Katz (2002-2007).65 En congruencia con ese perfil, en 1996, el IMDUR fue reemplazado por el Ente Municipal de Servicios Urbanos (EMSUR, decreto 2340), que si bien formalmente ejerci los derechos y obligaciones del primero, orient su accionar hacia la obra de infraestructura pblica, sin desarrollar plan habitacional alguno - quedando las escasas acciones en ese sentido, supeditadas al Departamento de Promocin Social de la Direccin de Vivienda, Proyectos e Infraestructura, dependiente de la Secretaria de Planeamiento Urbano-66.
Para la segunda onda de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC del ao 1995. Mediante la ordenanza 10570, se crea el Fondo Solidario Mar del Plata 2000, destinado a financiar el Plan de Obras, mediante el producido de la recaudacin de las sumas que se cobren en concepto del adicional a
63
62
las Tasas por Alumbrado, Limpieza y Conservacin de la Va Pblica y por Conservacin y Mejorado de la Red Vial Municipal, establecido por el trmino de ocho (8) aos, contados desde la puesta al cobro inicial , y
fijado de acuerdo a la siguiente escala: $3 mensuales para aquellas cuentas que tributan bimestralmente hasta $30 y $4 mensuales para aquellas cuentas que tributan bimestralmente ms de $30. Tambin establece la posible prrroga en el cobro del Fondo, hecho que se produjo y que, habida cuenta de la falta de concrecin de varias de las obras proyectadas, tuvo que interrumpirse. 64 Reza el decreto del ejecutivo municipal 556/96 que solamente estas 25 obras demandarn entre 5.000 y
7.000 puestos de trabajo adicionales que, sumados a los necesarios para el resto de las Obras Pblicas, lograrn poner en marcha los engranajes de la produccin y del trabajo, tanto directa, como indirectamente.
Mantobani y Leguizamn (2004) sostienen que en Mar del Plata paulatinamente, se fue produciendo un cese de la expansin de la actividad turstica, que implica una disminucin relativa de su participacin en el producto bruto geogrfico, en detrimento de otras actividades., sobre todo en la dcada de 1990, el perfil turstico tradicional de la ciudad comenz a ser arrinconado por otras actividades de carcter permanente; lo cual desalent la eleccin de esta como destino de sectores sociales de altos ingresos que optaron por veranear en otras localidades balnearias ms exclusivas y afines con sus formas de consumo (Pinamar, Caril, Punta del Este, etc.). Precisamente, el recupero de este perfil turstico ser un eje central para el reposicionamiento de la ciudad, pergeado a partir de la planificacin estratgica, que si bien ya comienza a delinearse- a partir de la realizacin de los Juegos Panamericanos en 1995- , se impondr decididamente bajo ese rtulo con Katz. 66Concomitantemente, el desempleo mantiene su alta tendencia, principalmente en las reas histricamente ms desarrolladas (pesca, textil, construccin) aumenta estrepitosamente, alcanzando un 25% hacia mayo de 2002. Esta crtica situacin, sumada a diversos cuestionamientos sobre su gestin, provoca la dimisin de Aprile en febrero de 2002, quien es reemplazado por Katz, luego electo intendente en el ao 2003.
65
Luego, hacia fines de 2001, se convirti en el Ente Municipal de Vialidad y Servicios Urbanos (EMVISUR, ordenanza 14411); y en marzo de 2002, en el Ente Municipal de Vialidad, Servicios Urbanos y Gestin Ambiental (EMVISURyGA, ordenanza 14563)67. En ese contexto, en 1999, se destaca la creacin del Programa de Relocalizacin del
Asentamiento Precario Poblacional Paso cuyo objetivo es el traslado de los habitantes que
all habitan bajo el argumento del acceso a la vivienda digna, pero con la finalidad ltima de liberar los terrenos que hoy se hallan en una de las zonas ms valorizadas de la ciudad - para viabilizar una operatoria inmobiliaria especulativa. En el ao 2003, este proyecto luego de acalorados debates durante ms de cuatro aos y que, en parte, persisten hasta el da de hoy - qued enmarcado en el Programa Bonaerense IX Dignidad; y constituy hasta la ejecucin del Programa Federal de Vivienda - la nica poltica de produccin de vivienda de inters social de los ltimos tiempos. Por cierto, un controvertido proceso que lejos de garantizar el acceso a la vivienda y, sobre todo, el derecho a la ciudad pone en evidencia que los histricos intereses especulativos que signaron la poltica urbana de la ciudad, quizs con la configuracin de diversos entramados y con estrategias dismiles, continan teniendo plena vigencia (Canestraro; 2006b)68.
En febrero de 2009, mediante la ordenanza 19019, se pone fin al EMVISURyGA, suprimindose la Secretara de Obras y Servicios Pblicos dentro de la estructura orgnica funcional de la MGP; y se crean el Ente Municipal de Vialidad y Alumbrado Pblico (EMVIAL) y el Ente de Obras y Servicios Urbanos (ENOSUR). 68 A modo de resumen de la operatoria, que hemos estudiado en profundidad (Canestraro; 2006b) puede decirse que ya en 1997, un concejal, ex presidente de AVF en que se asienta la villa, plante la rezonificacin y el reconocimiento de derechos posesorios a algunos habitantes, pero la propuesta tampoco tuvo asidero. En 1999, se aprob el Programa de Relocalizacin, que omite el reconocimiento de tales derechos y traslada el compromiso del Estado con la garanta del derecho a la vivienda hacia zonas perifricas, carentes de infraestructura de servicios. Para ello, el municipio impuls la expropiacin a su favor, y la posterior venta de los lotes para financiar la operatoria y cubrir gastos de indemnizaciones de titulares de dominio. Pero los tiempos se dilataron y el financiamiento habitacional vino del gobierno provincial, con el Programa Dignidad. Sin embargo, no se dio marcha atrs con la expropiacin, siendo pocos los propietarios originarios de las tierras que se presentaron ante el municipio para conciliar los trminos de la indemnizacin por el pago de los lotes. En 2003, los vecinos aledaos a la villa conformaron la Comisin Administradora Mixta MunicipalidadVecinos para la Erradicacin del Asentamiento Paso, para presionar por la relocalizacin. Pero este traslado fue resistido en los barrios de destino, con acciones de movilizacin, presentaciones ante el Concejo Deliberante y acciones judiciales, en general encabezadas por sus AVF. Cuando los habitantes de la villa protestaron, pidiendo indemnizacin para desocupar sus terrenos y elegir dnde vivir, estas AVF los apoyaron tcticamente. Pero las resistencias en contra de la relocalizacin desde la villa fueron escasas, limitndose siempre a la consigna de indemnizacin-eleccin.
67
Recapitulando la poltica urbana de las gestiones municipales de la dcada de 1990, Bcker Zavaro (2005) sostiene que a pesar de las diferencias poltico-ideolgicas de Russak y Aprile, existi una continuidad bastante marcada en las perspectivas con que ambos se desempearon, sobre todo en materia de planificacin urbana. En sendos casos, se destacaron por la aparente relevancia otorgada a las dependencias competentes en esta rea; sin embargo, la dcada se caracteriz por una inexistencia de planes y polticas urbanas, aunque este vaco intent llenarse con programas focalizados y fragmentarios. En contraposicin, Nuez (2004) seala que las crisis y los problemas urbanos de la ciudad no obedecen a la ausencia de planes sino a que las prcticas urbansticas se asientan en una profusin normativa traducida en rigideces, que ha dado lugar o bien a su
desconocimiento, o bien a su manipulacin o su ignorancia, y donde un mero cambio de nombre del instrumento tcnico y programtico, no revertir la situacin socio-urbana actual, haciendo alusin no slo a tal contexto sino, fundamentalmente, a la impronta que
asumir la poltica urbana sucesiva. 3.2.2.2. 3.2.2.2. Derecho a Mar del Plata?69: la dinmica urbana en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial (2002(2002-2009)
Los plazos de ejecucin (240 das) se excedieron y la dilacin trajo nuevos conflictos. El primer traslado de 18 familias se concret recin en noviembre de 2006 y luego hubo una paralizacin de obras. A comienzos de 2008, se produjo la toma de 145 viviendas en construccin en el barrio El Martillo destinadas a la relocalizacin, por unos 300 vecinos del barrio Pueyrredn, tambin con crticas necesidades habitacionales. En virtud del reclamo de las empresas constructoras y la intermediacin municipal, el desalojo se concret en menos de 24 horas. Las siguientes 20 familias se relocalizaron recin en noviembre de 2008 y febrero de 2009 en Barrio Las Heras, en paralelo con la licitacin de obras de agua y cloacas. En este contexto, en enero de 2009, 54 familias del Pueyrredn reincidieron en la ocupacin de El Martillo, generando diversas prcticas autogestivas y acompaados por una red de organizaciones. El 17 de abril del mismo ao, la justicia local orden el desalojo, que se tradujo en un fuerte ejercicio de represin policial. Actualmente, ha sido relocalizada slo casi el 60% de la poblacin de la Villa, restando al mes de marzo de 2010 el traslado de 144 familias. Mientras tanto, Los Sin Techo, expulsados del Martillo, han sostenido un proceso organizativo de corte autogestivo que pugna por la garanta del derecho a la vivienda, encontrndose actualmente en la construccin de 41 viviendas unifamiliares a travs cooperativas. 69 A propsito del slogan utilizado por el Ente Municipal de Turismo (EMTUR) en los afiches de promocin de la ciudad, durante el ao 2006.
El pasaje de la ciudad subsidiada a la ciudad empresaria que vena desarrollndose desde la dcada de 1980 (Cignoli; 1997a) se profundiz en la dcada siguiente y decididamente en los inicios del nuevo milenio, con el impulso de la planificacin estratgica. Con la gestin del intendente Katz, hacia fines del 2002 se conform la Comisin Mixta Plan Estratgico de Mar del Plata (PEM), designando al ejecutivo como presidente honorario. A travs de ella se institucionaliza su Junta Promotora, constituida en junio de 2001, que no surge del propio MGP sino que es formada fundamentalmente por intereses empresarios y profesionales, donde el Estado local es un participante ms; excluyndose adems a las organizaciones vecinales (Nez; 2004). Quienes elaboran el diagnstico del PEM, en el ao 2004, caracterizaron al escenario local por los signos de agotamiento del patrn de crecimiento econmico de la ciudad, la falta
de polticas de desarrollo productivo y de reinsercin laboral y una gestin tradicional de la dirigencia local. En funcin de ello, se prioriz una definicin del perfil turstico de la
ciudad y una poltica de fomento para el desarrollo de infraestructura70. Bcker Zavaro (2005) sostiene que la lgica de esta planificacin estratgica en la ciudad es funcional a las estrategias, exigencias y posibilidades de determinados agentes urbanos. Por tanto, la
participacin es limitada, pues est previsto de antemano quienes y como van a participar, y no supera la posibilidad de opinar sobre temas ya determinados, o tratados en un nivel de generalidad que no permite la percepcin de todo lo que est implicado. Adems, no se reconocen las diferencias de poder e informacin que existen entre los actores sociales, y se parte de un supuesto de homogeneidad social que slo admite diferencias funcionales, y
diagnstico considera que las posibilidades de expansin estn asociadas prioritariamente a la disponibilidad de infraestructura adecuada, mencionndose especialmente un Centro de Convenciones y hoteles 5 estrellas (...) esta opcin turstica permite no slo disminuir la estacionalidad aprovechando la infraestructura instalada de la ciudad sino tambin captar un turista de mayor poder adquisitivo, entre ellos extranjeros. Se sostiene que en la definicin de la poltica turstica es necesario incorporar la mirada de la sociedad local, con una planificacin articulada urbana- turstica que genere una imagen de ciudad- sociedad permanente que alberga a turistas, una ciudad de grandes acontecimientos y de congresos y convenciones, de escapadas de Fin de Semana, asociado a la marca MDP y que requiere un Sol y Playa aggiornado. (Diagnstico PEM, 2004). Con esa impronta, un empresario del turismo llego a proponer la divisin de la ciudad: por un lado la Mar del Plata de las playas, los hoteles y los balnearios y, por el otro, la ciudad de los barrios y su otras industrias, habida cuenta de que dentro de la actual torta presupuestaria queda muy poco dinero en el ao para generar acciones y seguir poniendo en valor a la ciudad (Mar del
70El
Plata dividida?; Diario La Capital; 12/02/07)
no se clarifican los valores e intereses en juego que se diluyen en el marco de una concepcin del desarrollo que se da por supuesta y aceptada (Bcker Zavaro; 2005: 21).
En ese contexto, las decisiones se toman de manera centralizada sin ningn tipo de efecto en el refuerzo del tejido productivo local, objetivo manifiesto del proyecto71. Tal diagnstico deriv, entre otros72, en el diseo de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), en el ao 2006, con el objetivo de convertir al plan en un contrato social entre los
diferentes actores de la ciudad, guiando las acciones para el desarrollo y la transformacin del territorio, a partir de la creacin de proyectos orientados a cuatro lneas:
infraestructuras para la produccin, integracin urbano-social, calidad e identidad local y reequilibrio y sustentabilidad territorial73. La cuestin habitacional qued enmarcada en el segundo eje previndose la concrecin de programas y proyectos de reordenamiento y relocalizacin de asentamientos irregulares, nuevos conjuntos habitacionales y regularizacin de los existentes, completamiento de redes de agua potable, desages, gas natural y energa elctrica y del sistema vial, entre otros. Sin embargo, en los hechos, las ltimas acciones de poltica urbana se han orientado a la puesta en valor del frente martimo viabilizando adems crecientes procesos de privatizacin del espacio pblico, como las Playas Bristol y del Sur -, la recualificacin de centros comerciales como Constitucin y Gemes -, y la construccin de equipamientos de jerarqua: como la Estacin Ferroautomotora y el Museo de Arte Contemporneo. Todo ello, fundamentalmente, en vistas a reposicionar a la ciudad como principal destino turstico del pas, evidenciada en la creacin de la marca amardelplata. En tal sentido, si bien se plantea la necesidad de integrar la ciudad turstica con la ciudad de los barrios superando los desequilibrios que se presentan entre ambas tramas urbanas; las prcticas no
Un discurso que, al decir de Vainer (2000), se sustenta en una triloga: la ciudad es una mercanca, que tiene que ser vendida en un mercado extremadamente competitivo en el que otras ciudades tambin estn a la venta; la ciudad es una empresa, por la cual hay que apuntar a la productividad, a la competitividad y a la subordinacin a la lgica del mercado; y, finalmente, la ciudad es una patria, que necesita la existencia de consenso, sin el cual no hay posibilidad de estrategias exitosas. 72Se propusieron cuatro escenarios 2010: econmico productivo, de inclusin social, de reequilibrio urbano-ambiental y de transformacin del estado municipal. 73 Documento Plan de Ordenamiento Territorial de Mar del Plata y el Partido de General Pueyrredn, ao 2006.
71
hacen sino reforzar el histrico proceso de valorizacin del suelo que caracteriz a la ciudad desde sus orgenes, pesar de que la inclusin de nuevos instrumentos de actuacin urbanstica y la recuperacin de plusvalas urbanas aparecen dentro de los objetivos del POT74. En este marco, las polticas de vivienda quedan supeditadas a lineamientos nacionales que, a partir de la crisis de 2001, viran hacia la recentralizacin, a partir de dos grandes operatorias, priorizados de manera desigual: el Programa de Emergencia Habitacional (Techo y trabajo) fomentando formas cooperativas de produccin habitacional y el Programa Federal de Viviendas - subsidiando la oferta de la produccin empresarial concebida como dinamizadora de la economa (Rodrguez; 2006). Si bien su implementacin es reciente y, por consiguiente resulta prematuro realizar una evaluacin de proceso, se observan diversos inconvenientes a nivel de diseo y ejecucin del programa75. En relacin a ello, hasta el ao 2009 la cantidad de viviendas implicadas en el proceso enmarcadas en las operatorias Dignidad, Federal y Emergencia Habitacional y que se encuentran en diversos estados (terminadas, en construccin, licitadas y sin licitacin superan apenas las 2500 unidades, hallndose muy por debajo de las
necesidades habitacionales de gran parte de la poblacin de la ciudad (Ver Anexo II). Cabe agregar que si bien - a diferencia de la produccin de vivienda masiva en las dcadas anteriores - la provisin de tierra mayoritariamente ya no corre por cuenta del Estado sino de los privados que ofertan el proyecto urbano (modalidad TPU, principalmente en el caso del Federal), la renta se realiza beneficiando an ms a estos intereses, desde un doble proceso: de valorizacin del suelo, antes rural y ahora incorporado al ejido urbano; y, en relacin a aquel, de provisin de servicios a la zona, que impulsa a los operadores inmobiliarios (que, en muchos casos ponen en juego estrategias que diversos actores
Como hemos visto en el captulo anterior tales objetivos se enmarcan en el paradigma del Derecho Urbanstico que, en este caso, parecieran quedar limitados a una expresin polticamente correcta. 75 Por ejemplo, hemos mantenido conversaciones con beneficiarios del Plan Federal en el barrio Belisario Roldn quienes nos han manifestado y mostrado evidencias la existencia de vicios en la construccin (materiales utilizados, terminaciones varias, etc.) y del incumplimiento en la dotacin de infraestructura de servicios y equipamiento comunitario (principalmente, escuelas y salas de salud), que estaba previsto en los pliegos de licitacin de las obras y deba ser concretado antes del traslado de los habitantes al lugar.
74
estatales asumen como propias, configurando as entramados de actores con intereses difusos) a adquirir mayores extensiones de tierras que las necesarias para desarrollar los proyectos, en vistas a retener reas vacantes que se valorizan en virtud de la creciente urbanizacin - y luego pueden vender a mayores precios. As, como sostiene Vio (2008) para el caso de la ciudad de Buenos Aires - esta poltica reproduce un patrn de
distribucin/localizacin de la poblacin destinataria de la poltica habitacional similar al que estructura la distribucin de la poblacin en la metrpolis orientado por la distribucin de las rentas del suelo urbano (2008:16).
Asimismo, cabe mencionar que se est impulsando un proceso de escrituracin masiva76 y se ha anunciado la puesta en marcha del Programa de Urbanizacin de Asentamientos de Emergencia, dependiente del ministerio de Desarrollo Social de la provincia de Buenos Aires.
76
En noviembre de 2009 el intendente Pulti expres que "durante los ltimos 19 meses hemos podido firmar 500 escrituras gracias a la ayuda de la Escribana General de Gobierno de la provincia de Buenos Aires
(Diario La Capital, 19/11/09). Recientemente se ha anunciado que las escrituraciones de viviendas de inters social han alcanzado a 2000 familias y que se prev se haga extensivo a 12000 ms (Diario El Atlntico; 23/04/10).

Tesis MLC - Parte II, Capítulo 3

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Tesis MLC - Parte II, Capítulo 3

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

menor inconveniente () (Jofre, Da Orden y Pastoriza; 1991:94). Asimismo, indicaba que la

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

de la tierra urbana (2000:31). Al respecto, Mariano (2000) analiza la incidencia que

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Grande. A posteriori, la segunda espacializacin se produjo hacia 1910 con el traslado de

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

de lotes en mensualidades sobre todo, en la periferia de la ciudad que implic un

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Reconstruccin urbana para asentamientos humanos y el Programa Familia Propietaria

Reconstruccin de Barrios - a travs del Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos

Programa de Mejoramiento Barrial (PROMEBA), no fueron exitosas57.

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Plata dividida?; Diario La Capital; 12/02/07)

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales

You might also like