Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria

GUERRERO SIN HAMBRE

Una Política Pública de Desarrollo Rural Sustentable basada en la Atención
Prioritaria a los Campesinos Pobres
Mientras que en el país, la pobreza alimentaria rural aumentó en 7% de 2006 a 2008, Guerrero Sin Hambre
001 la pobreza alimentaria de los beneficiarios en 18% y la desigualdad en la distribución del ingreso de
redujo
los pobres alimentarios en 22% en esos mismos años
Resultados de la evaluación de impacto Colegio de México AC - Universidad de California, Davis EUA

Objetivo principal de Guerrero Sin Hambre
(GSH): revertir las causas estructurales de la
pobreza extrema y la inseguridad alimentaria
Guerrero sin Hambre es una estrategia de política
pública impulsada por el gobierno de Zeferino
Torreblanca Galindo dirigida a revertir y erradicar
gran parte de los factores que provocan la pobreza
extrema rural, los cuales responden principalmente a
un ambiente económico adverso, procesos productivos
fragmentados, pérdida de capital humano, degradación
de recursos naturales y mercados financieros
incompletos.
La estrategia trabaja sobre cinco objetivos específicos:
1. Atender la situación alimentaria de los campesinos
más pobres a través del mejoramiento de sus
sistemas productivos de milpa, traspatio y
saneamiento del hogar.
2. Fortalecer las capacidades técnicas, productivas y
organizativas de las unidades familiares.
3. Establecer un sistema de microfinanzas rurales de
carácter permanente, competitivo y eficiente.
4. Consolidar esquemas de acopio y comercialización
de excedentes de alimentos.
5. Restauración y Conservación de suelos, agua y
biodiversidad.

GSH complementa al programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, el cual permite a los hogares pobres
mejorar las condiciones de salud y educación en niños
y jóvenes. A pesar de ser un gran avance, las
transferencias al ingreso sólo representan una mejora
momentánea ya que no contribuyen a un desarrollo
económico y financiero del hogar de carácter
permanente.
Los objetivos anteriores contribuirán a la creación de
un escudo o dique económico que blinde la economía de
los campesinos más pobres y los haga pasar de su
cualidad de rezago y aislamiento, a una dinámica de
acumulación de riqueza y desarrollo territorial.
Para lograrlo, se requiere una adecuada combinación
de subsidios al capital de los hogares por lo que GSH
tiene 4 componentes de apoyo:

Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Guerrero. Carretera Nacional México-Acapulco km 274.5 Col.Burócratas. Chilpancingo, Gro.
Tels 01 747 471 92 10 ext. 27109, 27151
 El universo a atender es de 2,417 localidades con
Cobertura Guerrero Sin Hambre: en 2009 100,000 familias aproximadamente.
atiende 25,000 hogares en localidades rurales
Del total, las localidades que se atienden primero se
de alta y muy alta marginación, en todas las definen en función de un mayor índice de potencial
regiones del Estado. productivo, pertenecer a los municipios de menor
desarrollo humano, o bien que exista coincidencia con
PRESUPUESTO otras estrategias de desarrollo estatal como es el caso
del proyecto para la Sierra de Guerrero o las
La fuente de recursos presupuestales se ha logrado comunidades DIFerente del DIF Guerrero. Todos estos
desde el año 2007, mediante la asignación criterios se revisan y formalizan cada año en los
extraordinaria para Guerrero en el Presupuesto de lineamientos operativos PESA-GSH.
Egresos de la Federación y la operación se logra a
través de los programas federales convenidos con el RESULTADOS DE LA ESTRATEGIA
Gobierno del Estado.
Recursos ejercidos por componente
(millones de pesos)
2006 2007 2008 2009*
Hogares
530 5,500 19,576 25,000
beneficiados
Seguridad
4.8 49.5 163.1 117.35
alimentaria
Conservación
2.6 38 110 115.4
ambiental
Capacitación 1.5 37.5 97.3 114.25

Microfinanzas 1.6 15 10.2 0

*2009 es programación presupuestal actualmente en operación.
Fuente: SDR. Este presupuesto incluye gastos de operación,
supervisión y evaluación.
Resultados obtenidos
2006 2007 2008
Hogares
Para el caso de los componentes seguridad alimentaria 530 5500 19576
beneficiados
y asistencia técnica y capacitación los programas que Seguridad 1,458 8,042 25,000
se operan son de SAGARPA (Programa para la alimentaria proyectos proyectos proyectos
Adquisición de Activos Productivos y Programa 20,000 40,000
Conservación hectáreas con hectáreas con
Soporte); para el caso de conservación de ecosistemas 350 proyectos
ambiental obras de obras de
se ha operado tanto a través del Programa PROARBOL conservación conservación
de la Comisión Nacional Forestal como de COUSSA 8 Agencias de 20 Agencias
15
(Programa de Conservación y Uso Sustentable de Prestadores
desarrollo de desarrollo
Suelo y Agua) de SAGARPA y en materia de rural, 92 rural, 160
de servicios
Prestadores Prestadores
Microfinanzas se han asignado recursos de la inversión Capacitación profesionales
de servicios, de sevicios,
estatal directa, así como también del Programa para la 29
186 Técnicos 547 Técnicos
técnicos
Adquisición de Activos Productivos. comunitarios comunitarios
comunitarios

Selección de beneficiarios y población objetivo 13 IFR, 11.3

7 IFRs, 10
mdp en
mdp en
530 cuentas ahorro, 13.4
Microfinanzas cartera de
La población objetivo es el conjunto de familias de ahorro
crédito 5 mdp
mdp en
beneficiarias del programa de Desarrollo Humano cartera de
en ahorro
crédito
Oportunidades que habitan en localidades rurales con
alta y muy alta marginación con una población entre
50 y 500 habitantes. La selección de beneficiarios se Como parte de los resultados de tipo cualitativo cabe
realiza en dos etapas: primero se eligen las localidades destacar que se han dado cambios importantes a lo
y al interior de éstas, las familias. largo de la operación.

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 2006 fue el año
del programa
piloto en el cual
el esquema de
asistencia
técnica y OCDE, Banco Mundial y la FAO han planteado la
capacitación se
dio a partir de la
contratación
directa de
prestadores de
servicios profesionales y técnicos comunitarios.
A partir de 2007, el esquema de asistencia técnica se
realiza contratando organizaciones privadas con
orientación técnica y profesional adecuada para el tipo
de servicios requeridos. Las organizaciones se
denominan: Agencias de Desarrollo Rural, las cuales
contratan a su vez un equipo de Prestadores de
Servicios Profesionales y Técnicos Comunitarios. De
esta manera, el gobierno administra un conjunto de
contratos con estas Agencias de Desarrollo Rural y las
labores de monitoreo, evaluación y supervisión son
eficientes y dirigidas a mantener la calidad en los
servicios que se brindan a los beneficiarios.
Asimismo, el componente de microfinanzas ha sufrido
cambios cualitativos importantes, ya que durante el
año de arranque, el gobierno subsidió la apertura de
cuentas de ahorro en Bansefi. En el año 2007, se buscó
desarrollar un sistema de microfinanzas en todo el
Estado que atendiera en primera instancia a los
beneficiarios de Guerrero Sin Hambre, por lo que se
subsidió la apertura de cuentas de ahorro en 5
microbancos que estaban siendo monitoreados a través
del programa PATMIR de Sagarpa y 2 dispersores de
crédito que operaban con FIRA.
En 2008, por la naturaleza de los recursos
presupuestales no fue posible subsidiar la apertura de
cuentas de ahorro, sino que se contó con apoyos a
través del Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA, los cuales fueron
otorgados a 13 instituciones financieras rurales
(microbancos y dispersores de crédito) y como contra-
prestación estas instituciones financieras otorgan
servicios de ahoror, crédito y microseguros a las casi
20,000 familias.
El componente ambiental se ha dado en diversas
modalidades, en 2007-2008 se operó a través de
lineamientos especiales del programa Proárbol para
conservación y restauración de suelos. En 2008
también se tuvieron recursos del programa de
conservación de suelo y agua de Sagarpa (Coussa).
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Guerrero Sin Hambre: una estrategia con
diseño innovador y a la vanguardia en materia
de desarrollo rural:
Diversos organismos multilaterales como la CEPAL,
necesidad de dar un nuevo enfoque al desarrollo rural
en países en vías de desarrollo, que permitan lograr
impactos contundentes en reducción de marginación.
Guerrero sin Hambre, tanto en su diseño como en su
filosofía se pone a la vanguardia en materia de política
pública ya que incorpora diversos aspectos que han
sido planteados por estos organismos mundiales. Por
ejemplo:
• La CEPAL1 señala que para tener cambios
contundentes frente a la pobreza es
importante considerar las instituciones en las
cuales se toman decisiones estratégicas,
principalmente tres: i) la familia rural en la que
se deciden aspectos básicos sobre la
utilización de recursos humanos y materiales.
ii) la organización rural colectiva que
incrementa las capacidades y las ventajas
competitivas de los habitantes y iii) los
mercados locales en los que se llevan a cabo los
intercambios de bienes y servicios básicos, se
genera empleo y se ubican fuentes de
financiamiento, estos mercados por lo regular
se encuentran fragmentados y limitados, esto
incluye los mercados incompletos básicamente
de microfinanciamiento y seguros.
• La OCDE en el documento El Nuevo
Paradigma Rural2 hace un análisis de la
necesidad de enfocar el desarrollo rural de
manera territorial, lo cual implica dejar atrás
las políticas sectoriales y estandarizadas hacia
una revaloración de los activos locales, la
explotación de recursos poco tradicionales
para el medio rural tales como el turismo, la
manufactura, la industrialización, entre otros,
en forma intersectorial y combinada. Lo
anterior implica dirigir recursos en forma de
inversión y no de subsidio, además de
involucrar múltiples actores (gobiernos
federal, local y municipal, OSC, empresas,
inversionistas financieros y otros dependiendo
de la región).
1
CEPAL, 2001.
2
OECD, 2006.
 • La FAO, por su parte, señala que la seguridad
alimentaria entendida como el acceso de las
personas, de tipo físico y económico a
suficientes alimentos inocuos y nutritivos para
satisfacer sus necesidades alimenticias y
preferencias a fin de llevar una vida activa y
sana3 es una de las metas del milenio de las
Naciones Unidas, la cual todavía está lejos de
cumplirse y más aún frente a la crisis
alimentaria mundial, por lo que urge a los
países a tomar acciones concretas para la
producción de alimentos de campesinos de
pequeña escala, lo cual contribuirá al
incremento de la oferta y estabilización local
de precios.
• La organización internacional Vía Campesina
definió la soberanía alimentaria en 1996
durante la Cumbre Mundial de la
Alimentación de la FAO en Roma. El concepto
constituye una crítica a la organización actual
de los mercados agrícolas, dominados por los
modelos especializados e insostenibles de los
países desarrollados que marginan y someten
económicamente a los pequeños productores
campesinos de los países en desarrollo.
• El Banco Mundial4 propone que las políticas
públicas de agricultura y desarrollo rural
adquieran una visión “a favor de los pobres”
para lo que deben incidir en el acceso
equitativo a los activos como tierra, educación,
infraestructura y crédito. Asimismo
recomienda cambiar la asignación del gasto
público de los grandes subsidios a productores
hacia la inversión en bienes públicos como
infraestructura básica, capital logístico, capital
social, capital institucional.
*****
Bases Conceptuales de Guerrero Sin Hambre
Soberanía y Seguridad Alimentaria: conceptos
base en el diseño y operación de Guerrero Sin
Hambre
3 Ver http://www.fao.org
4 Banco Mundial, 2005.
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En México, soberanía y seguridad alimentarias son
conceptos al margen de las políticas alimentarias y
rurales predominantes bajo el modelo neoliberal.
Desde hace tres décadas ha sido hegemónica la idea de
que es mejor integrarse a los mercados globales y
aprovechar la existencia de granos básicos y otros
alimentos que se encuentran en abundancia y a bajo
precio en los mercados internacionales, para
importarlos en vez de fomentar su producción interna.
Esta política ha significado marginar a las pequeñas
unidades de producción campesina y relegarlas al
asistencialismo puro, abandonar prácticamente por
completo las políticas de fomento a la producción
campesina de maíz y apostar cuantiosos recursos
fiscales a una pequeña porción de productores
agroindustriales, con la expectativa de incrementar las
exportaciones de este reducido sector.
Si bien no se pretende dejar de considerar el mercado
internacional es importante señalar que en México no
ha existido un contrapeso que fomente el mercado
interno para desarrollar territorios y generar riqueza
local.
Guerrero Sin Hambre ha dado atención
prioritaria a los campesinos más pobres frente a
la crisis alimentaria y Financiera Mundial
A principios del año 2008, los países del mundo
sostenidos por la generación de energía a partir de
combustibles fósiles se vieron en serios problemas
frente a una burbuja creciente de los precios del
petróleo, esto incrementó los costos de la producción
en todos los sectores, incluyendo el alimentario.
A este hecho se sumó el crecimiento económico de
China e India y su respectiva demanda por alimentos
ejerció presión mundial sobre la disponibilidad de
granos básicos; estos últimos, a su vez, comenzaron a
ser utilizados en un “boom” económico, como materia
prima para la fabricación de etanol, desplazando el
cultivo de otros alimentos, lo cual reduce la oferta
mundial de otros alimentos básicos. Asimismo, las
 alertas naturales atribuibles al cambio climático han
reducido en los últimos años la producción en los
grandes graneros del mundo como Australia, Estados
Unidos, Brasil, Argentina, principalmente.

Los sucesos descritos revirtieron la tendencia hacia la

baja en el precio de los alimentos de los últimos treinta
años, de tal suerte que organismos internacionales
como la FAO, la OCDE y el Fondo Monetario
Internacional anunciaron que los alimentos dejaban de
ser baratos, para esperar un crecimiento sostenido en
los próximos 15 años (2008-2023). Tan sólo para el
primer trimestre del año 2008, los precios de alimentos
estaban 53% por encima del mismo periodo de 20075.

En el futuro, los precios de los alimentos, además de ir

en aumento, serán mucho más volátiles, porque se Las microfinanzas rurales son determinantes para el
tienen pronósticos de producción más bajos y la desarrollo de las familias campesinas en extrema
demanda responderá menos a los cambios de precios, pobreza y proveen muchas ventajas sobre los hogares
provocando una mayor especulación de la oferta. rurales que no tiene acceso ya que permiten:

Los países más afectados ante la crisis alimentaria
son los importadores de alimentos, como México.
A fines del año 2008, la crisis alimentaria se vio
opacada mediáticamente por la irrupción de la crisis
financiera mundial, a pesar de esto, el problema de la
escasez de alimentos lejos de haber desaparecido, se
profundiza y agudiza al añadirse un escenario de
inflación mundial de precios, devaluaciones en los
tipos de cambio y afectación en los términos de
intercambio entre países, lo cual eleva el costo de la
vida con impactos más recalcitrantes en la población
pobre.
Este es un ambiente muy complicado para todos los
países, pero también es una ventana de oportunidad
para redireccionar recursos públicos hacia la
producción local de alimentos, incrementar la oferta y
reducir precios locales de alimentos. Esta es también
una oportunidad para llevar a cabo un modelo con
posibilidades de desarrollo local considerando que
mucha mano de obra de inmigrantes regresará
desempleada a sus comunidades y que los ingresos que
enviaban como remesas se reducirán o desaparecerán.
Microfinanzas Rurales: mecanismos sostenibles
para reducción de vulnerabilidad y pobreza

Mejora la toma de decisiones de consumo e
inversión productiva

Diversificación de actividades productivas

Permite reducir vulnerabilidad por riesgos
asociados a choques externos como: muerte,
accidentes, catástrofes climáticas, etc.

Permiten complementar fuentes informales de
ahorro y crédito como las tandas, los
prestamistas locales.

Incrementa el poder de decisión de las mujeres
dentro del hogar en cuanto a qué se consume,
qué se produce y cómo se distribuye el tiempo
familiar.

Las Microfinanzas en el mundo han
desmitificado a las familias pobres como
aquellas imposibles de bancarizar.
La restauración ambiental: factor decisivo para
superar pobreza
La destrucción ambiental es un fenómeno visible en
todas las regiones de marginación debido a que la
condición de pobreza no es únicamente relativa al
ingreso, sino que se traslada a ámbitos como la pérdida
de capacidades y la adopción de patrones productivos
adversos para la sostenibilidad de la vida en el mediano
y largo plazos.

La destrucción ambiental configura un circulo vicioso

en el cual a mayor pobreza, mayor deterioro ecológico
y en la medida que los recursos naturales se destruyen,

5
FAO, 2008.

Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Guerrero. Carretera Nacional México-Acapulco km 274.5 Col.Burócratas. Chilpancingo, Gro.
Tels 01 747 471 92 10 ext. 27109, 27151
las posibilidades productivas se reducen y la pobreza
se hace mayor6.
En Guerrero, el proceso de deterioro ecológico tiene un
importante factor en los sistemas de producción de
maíz que se realizan preponderantemente en terrenos
de ladera.
Los agro sistemas tradicionales en su origen guardaban
equilibrio con los procesos de regeneración natural.
Sin embargo, el incremento demográfico y las
modificaciones tecnológicas, entre las que desatacan la
introducción del arado y el uso inadecuado de
fertilizante químico, han hecho que los impactos
ambientales de los sistemas maiceros se incrementen,
haciendo de la producción campesina de maíz uno de
los principales factores de deterioro ambiental.
Actualmente estamos ante un escenario de uso y
desecho de tierras agrícolas, que es uno de los factores
más importantes de desforestación y conforme avanza
el desmonte se van dejando terrenos con alto grado de
erosión.
La Secretaría de Desarrollo Rural realizó una
evaluación de impacto de los ejercicios 2006-2007
para lo cual contrató al Colegio de México A.C. y a la
Universidad de California Davis, así como a dos
consultores expertos en temas de capacitación y medio
ambiente para evaluar estos dos componentes. El
periodo de encuesta se fijó de agosto 2007 a
septiembre 2008.
Para medir los impactos del programa se utilizó una
técnica estadística de gran rigor científico, moderna y
en concordancia con los lineamientos de evaluación de
impacto del Consejo Nacional de Evaluación
(CONEVAL) la cual consiste básicamente en
comparar las diferencias entre un grupo de hogares
beneficiarios de Guerrero Sin Hambre y otro grupo de
hogares no beneficiarios con características
sociodemográficas similares.
Con esta metodología se diseñó un cuestionario en una
muestra representativa para 450 beneficiarios de
Guerrero Sin Hambre (grupo de tratamiento) y 450
No-beneficiarios (grupo de control).

Los impactos más relevantes se presentan a

Por tal motivo, la atención integral a la pobreza rural
continuación:
no puede dejar fuera la recuperación y conservación
que constituye un insumo primordial para la IMPACTOS EN INGRESO:
alimentación y la supervivencia de la población rural.
• Los hogares con GSH tienen en
promedio $11,304.00 pesos más en
ingreso neto anual.
• Los hogares con GSH tienen en promedio
$1,601.00 pesos más en ingreso agrícola
neto anual.
• Los hogares con GSH tienen en promedio
más ingreso no monetario por
autoconsumo valorado en $1,357.00 pesos
anuales.
IMPACTOS EN ALIMENTACIÓN:
• Los hogares con GSH consumen en
promedio 327 calorías per capita más
que los no beneficiarios.
• Los hogares con GSH consumen en
IMPACTOS DE GUERRERO SIN promedio más carne de aves.
HAMBRE EN ALIMENTACIÓN, • Los hogares producen en promedio 155
INGRESOS Y REDUCCIÓN DE LA kilos más de huevo, de los cuales el 50% se
POBREZA destina a autoconsumo y la otra mitad a la
venta.
6
Toledo, C. & Bartra, A. (Coords.), 2000. IMPACTOS DE MICROFINANZAS

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 • Los hogares que tuvieron acceso a
Microfinanzas tienen en promedio $230.00
más ingresos alimentarios respecto de quienes
no lo tienen.
El acceso a Microfinanzas ha significado
incremento en bienestar para los hogares
• El acceso al sistema financiero formal ha
permitido complementar los procesos
productivos mediante créditos para la compra
de insumos. 54% de los créditos se destinaron
al proyecto productivo.
• 92.5% de los beneficiarios no tenían acceso a
financiamiento. Esto indica que Guerrero sin
Hambre está cubriendo a una población que en
otro caso no tendría crédito de ningún tipo.
IMPACTOS EN POBREZA Y DESIGUALDAD
Los impactos más trascendentales se dieron en
reducción de pobreza alimentaria al disminuir
18% mientras que en el mismo periodo en el
país aumentó 7%
• Reducir pobres alimentarios en 18%.
• Disminuir la desigualdad entre los pobres
alimentarios en 22%, es decir que este
porcentaje de hogares se acercó más a la
línea de pobreza.
• Aminorar la severidad de la pobreza en
38.7%, es decir, entre los paupérrimos,
existió una mejora en su condición7.
Los datos anteriores indican en el orden que se
presentan i) la Proporción de Pobres, ii) Desigualdad
entre los Pobres y iii) Severidad de la Pobreza
respectivamente de acuerdo a los índices P-alfa que
calculó el evaluador.
Estos últimos datos son sumamente importantes
porque significan que el efecto del programa es mucho
más eficaz para los hogares en pobreza pero en peores
condiciones de entre los pobres.
A pesar de que aún muchos beneficiarios no rebasaron
la línea de pobreza alimentaria, los índices P-alfa que
denotan reducción en la desigualdad, señalan que de
continuar recibiendo el apoyo de manera integral,
7
Estos datos de reducción también se observan para las líneas de
pobreza de capacidades y patrimonial.
Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Guerrero. Carretera Nacional México-Acapulco km 274.5 Col.Burócratas.
Tels 01 747 471 92 10 ext. 27109, 27151
Guerrero sin Hambre podría lograr empujarlos por
encima de la línea de pobreza en un futuro cercano.
PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA
EVALUACIÓN AL COMPONENTE DE
CAPACITACIÓN & ASISTENCIA TÉCNICA
• La principal conclusión es la importancia que
da el Programa a las labores de capacitación,
asesoría y asistencia técnica, ya que permite
dar continuidad en la operación de los
proyectos y consolidar los efectos en la familia.
• La evaluación destaca la forma novedosa de
conseguir la transferencia de conocimientos,
mediante organismos privados prestadores del
servicio (Agencias de Desarrollo Rural),
dejando a las instancias gubernamentales la
normatividad y la evaluación.
• A pesar de que esta forma de fortalecer las
capacidades locales y regionales implica una
inversión inicial alta, el evaluador pronostica
que esta situación se estabilizará conforme se
genera un mercado local de servicios técnicos
y profesionales e incluso, plantea que la
perspectiva en el mediano plazo es la
reducción en su costo, cuando las demandas
de los grupos seguramente serán más de corte
productivo que asistencial o de equipamiento
urbano básico.
• Por otra parte, el enfoque familiar a través de la
mujer rompe con la tendencia de apoyo a
organizaciones de productores. Con esto
Guerrero sin hambre responde a una demanda
histórica en zonas marginadas.
• A pesar de que los apoyos son dirigidos a BIB
mujeres muchas de la obras de infraestructura
son ejecutadas por los hombres de la familia.
• Esta forma de trabajo integra los miembros de
la familia y revalora la aportación de la mujer a
la economía rural más allá de las labores
caseras.
PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA
EVALUACIÓN AL COMPONENTE
AMBIENTAL
En el tema ambiental quedan aún muchos más
retos, ya que no obstante se realizaron obras y
prácticas de conservación y saneamiento del
hogar, la evaluación señala que: Chilpancingo, Gro.

El componente ambiental debiera
enfocarse más a vincular el tema de la
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