Gobernanza en Las Areas Protegidas Marinas y Costeras Caso Ecuador

Gobernanza en las reas Protegidas Marinas y Costeras:
El caso del Ecuador
Prlogo
Ecuador goza de una alta riqueza en ecosistemas marinos y costeros y una alta diversidad biolgica que condicionan una parte importante de la actividad econmica y la soberana alimenticia del pas. Frente a las amenazas que pesan sobre el ambiente marino y costero, las reas protegidas marinas y costeras (APMC) juegan un papel clave en la conservacin de la biodiversidad y su aprovechamiento sostenible. Por esto mismo constituyen un elemento central de las polticas y estrategias del Ministerio del Ambiente del Ecuador con metas claras en trmino de consolidacin de la efectividad de su manejo y de creacin de nuevas reas.
Fundacin Futuro Latinoamericano (FFLA) 2011
Dentro de la misin de la Subsecretara de Gestin Marina y Costera gura el direccionamiento, la gestin y la coordinacin de la conservacin, restauracin, proteccin y aprovechamiento sustentable de los recursos y biodiversidad marina y costera del Ecuador y una de sus misiones especicas es de dirigir y promover una efectiva y eciente gestin y coordinacin intra e interinstitucional para el desarrollo sustentable marino costero incluyendo el conjunto de reas marinas protegidas.
Autores: Edicin y Recopilacin: Revisin: Fotografas: Diseo y Diagramacin: Vincent Gravez, Pippa Heylings, Cristina Rivadeneira y Nelson Zambrano Daniela Castillo y Vincent Gravez Volker Frank FFLA e Isabelle Gravez SOHO Diseo
Esto se sustenta en un fuerte marco normativo o de polticas que reconocen, desde la Constitucin, los Acuerdos Internacionales, la Poltica Ambiental Nacional o las Polticas y Estrategias del Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP) la necesidad de consolidar la gobernanza ambiental y considerando la imprescindible coordinacin y cooperacin entre el sector gubernamental y la sociedad civil a todos los niveles. En este sentido, conocer y entender el funcionamiento de los sistemas de Gobernanza en las APMC representa un aspecto importante de la denicin y la implementacin de las polticas pblicas y del apoyo local de la ciudadana en alcanzar los objetivos de conservacin y de desarrollo sostenible que deben permitir lograr el buen vivir.
Con el apoyo de:
Este documento ha sido elaborado en el marco de la Iniciativa de Gobernanza Marina de FFLA a travs de los proyectos: - IUCN NL/EGP No. 600334 Innovative governance models for marine protected area management in Ecuador - Darwin Iniciative No. 1185: Innovative governance models for marine protected area management in Ecuador en colaboracin con Fauna y Flora International, Conservacin Internacional y el Ministerio del Ambiente. Disclaimer: This document has been prepared with the nancial assistance of the IUCN Netherlands Committee (IUCN NL). The views expressed, the information and material presented, and the geographical and geopolitical designations used in this product do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of IUCN NL or the institutions and organisations providing IUCN NL with funds. Las opiniones expresadas en este documento son de estricta responsabilidad de los autores y no representan necesariamente las opiniones de las instituciones ejecutoras, auspiciantes y colaboradores.
El presente documento, elaborado por la Fundacin Futuro Latinoamericano, representa un primer anlisis sobre la situacin actual de los sistemas de Gobernanza de las APMC en Ecuador, tomando como ejemplo unas de las APMC ms emblemticas de la proteccin de la biodiversidad marina y costera del pas. En este sentido este trabajo representa un punto de partida para profundizar las reexiones sobre la diversidad de los modelos de gobernanza en el manejo de las APMC que deben guiarnos hacia propuestas ms costo-ecientes y equitativas en un contexto normativo, institucional, cultural y social complejo.
Favor citar el documento de la siguiente manera: Fundacin Futuro Latinoamericano, Gobernanza en las reas Protegidas Marinas y Costeras: el caso del Ecuador, Quito, 2011, 40 p. Quito, 2011 ISBN: 978-9978-9960-9-6
Edgar Muoz
Subsecretario Subsecretara de Gestin Marina y Costera
ndice
CAPTULO 1 Las reas Protegidas Marinas y Costeras 9
CAPTULO 2 Qu es la Gobernanza en reas Protegidas Marinas y Costeras? y Por qu el enfoque es importante? 13
CAPTULO 3 Los tipos de Gobernanza en las reas Protegidas Marinas y Costeras del Ecuador 17
CAPTULO 4 Recomendaciones 30
CAPTULO 5 Referencias 37
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rea protegida marina y costera signica toda zona denida dentro del medio marino o contigua al mismo, juntos con las aguas que la cubren, la ora, fauna y rasgos histricos y culturales asociados, que ha sido reservada por acto legislativo o por otros medios efectivos, incluso la costumbre, para que su diversidad biolgica marina y/o costera goce de un nivel de proteccin superior a su entorno.
Denicin de la cop7 de la Convencin sobre la Diversidad Biolgica
Las reas Protegidas Marinas y Costeras
A nivel mundial, los ecosistemas marinos son fuertemente afectados - directa o indirectamente por las actividades humanas. La destruccin del hbitat, la contaminacin, la sobre explotacin pesquera, el impacto destructivo de ciertas actividades de pesca, el cambio climtico y la introduccin de especies amenazan seriamente la biodiversidad, los recursos pesqueros y la seguridad alimenticia a nivel mundial as como la provisin de servicios ambientales. A nivel regional, el desarrollo y la explotacin continua de las regiones costeras de Amrica Latina y del Caribe (ALC) y de sus ms de 600 millones de habitantes han conllevado a la destruccin, erosin, contaminacin de los hbitats costeros litorales, sobreexplotacin de los recursos marinos y reduccin de la biodiversidad.
Frente a esta degradacin de las costas y ocanos, la creacin y el manejo de reas Protegidas Marinas y Costeras (APMC)1 aparece como una de las respuestas para disminuir algunas de las amenazas claves a los ecosistemas marinos. En la actualidad se han creado cerca de 4.500 APMC que cubren aproximadamente 0,6% de la supercie de los ocanos mundiales (PISCO, 2007). En los pases del Amrica Latina y el Caribe, se han establecido ms de 700 APMC, abarcando 300,000 km2 o 1.5% de las aguas costeras. Solamente 51 de estas reas presentan una proteccin estricta y una prohibicin de todo tipo de activi1 Segn la denicin de la COP7 de la CDB (Convencin sobre la Diversidad Biolgica), un rea protegida marina y costera signica toda zona denida dentro del medio marino o contigua al mismo, juntos con las aguas que la cubren, la ora, fauna y rasgos histricos y culturales asociados, que ha sido reservada por acto legislativo o por otros medios efectivos, incluso la costumbre, para que su diversidad biolgica marina y/o costera goce de un nivel de proteccin superior a su entorno.
dad y la mayora permite actividades extractivas. 78 de estas APMC son de uso mixto, es decir que se permiten capturas limitadas en la mayor parte de su supercie pero incluyendo zonas de reserva estricta (Guarderas et al., 2008). Consciente de la necesidad de proteger su patrimonio marino y costero y en base al compromiso adquirido con la rma del Convenio de Diversidad Biolgica, el Ministerio de Ambiente del Ecuador, a travs de la Direccin Nacional de Biodiversidad y ahora de la Subsecretaria de Gestin Marina y Costera2, adopt una poltica voluntaria y proactiva para la creacin y consolidacin de reas Protegidas Marinas y Costeras. Esto se puede ilustrar por la meta 4.1.2 del Plan Nacional de Buen Vivir (2009-2013) que apunta a incluir 2.521 km2 de supercie marino costera y continental bajo conservacin o manejo ambiental al 2013, lo que representara un aumento del 80% de las reas protegidas continentales existentes actualmente en Ecuador. Como muchos otros pases, Ecuador, con el n de cumplir con los compromisos formales de consolidar y fortalecer la creacin y gestin de sus APMC, implementa un enfoque integral de gestin en redes, sean estas nacionales o regionales y que promueven prcticas de buena gobernanza que se ajusten a la realidad local. Por ejemplo, a nivel internacional y como resultado directo de la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro3, con la raticacin de la Convencin sobre la Diversidad Biolgica (CDB)4, y del Programa de Trabajo en reas Protegidas5 de la COP7, Ecuador se comprometi entre otros a: - Establecer y fortalecer los sistemas nacionales y regionales de reas protegidas (con la meta especca a nivel marino, de tener para el 2012 una red global de reas protegidas nacionales y regionales representativa y gestionada ecientemente; Objetivo 1.1); - Mejorar la planicacin y administracin de las reas protegidas, con la meta de que estas cuenten, para el 2012, con una gestin ecaz, en base a procesos de planicacin participati2 La Subsecretara de Gestin Marina y Costera ha sido creada el 10 de marzo del 2009, a travs del Acuerdo Ministerial 024 (reformada a travs del Acuerdo ministerial 108 del 5 de noviembre 2009). 3 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD, Ro de Janeiro, 1992). 4 Ecuador ratic la Convencin sobre la Diversidad Biolgica el 23 de febrero del 1993. 5 Plan de Trabajo de reas Protegidas de la Convencin de Diversidad Biolgica, adoptado por la Sptima Conferencia de las Partes, COP 7, Kuala Lumpur, 9-20 y 27 Febrero 2004.
vos y cientcamente fundados a los que se incorporen objetivos claros, estrategias de gestin y programas de supervisin de diversidad biolgica () y planes de manejo a largo plazo con involucramiento activo de los usuarios (Objetivo 1.4), y - Promover la equidad y la participacin en los benecios, con la meta de establecer [para el 2008] mecanismos de participacin equitativa, tanto en los costos como en los benecios de la creacin y administracin de reas protegidas (Objetivo 2.1) A nivel regional, lineamientos similares estn recogidos en el Plan de Accin para la Proteccin del Medio Marino y reas Costeras del Pacico Sudeste de la Comisin Permanente del Pacico Sur (CPPS), de la cual Ecuador es miembro6. Estos lineamientos y estrategias para la gestin de las APMC ilustran la voluntad de los Estados de considerar aspectos importantes de la gobernanza a nivel local, regional e internacional. Sin embargo, los avances en el tema son escasamente documentados lo que invisibiliza los logros reales. Un anlisis de una amplia muestra de la literatura internacional indica que menos de 5% de la literatura sobre gobernanza en reas protegidas trata del mbito marino y costero en Amrica Latina7 y que la literatura sobre redes de APMC en Amrica Latina y el Caribe es aun ms escasa (1,7% de la literatura mundial sobre redes de reas protegidas). El manejo de cualquier rea protegida se debe concebir como una intervencin sobre un socio-ecosistema, es decir sobre un sistema de interrelaciones entre la sociedad y la naturaleza. En otras palabras es fundamental para un administrador de rea protegida entender no solamente la dimensin ecosistmica del rea sino tambin sus dimensiones sociales, culturales y los varios intereses y necesidades de la poblacin que depende directamente o indirectamente de estos recursos.
6 La CPPS integra adems Colombia, Chile y Per. 7 Taylor Wright, Universidad de Yale, datos no publicados.
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El anlisis de un sistema de gobernanza nos da respuestas a una serie de preguntas: Quin o quienes ejercen la autoridad? Bajo qu reglas y en qu condiciones se toman las decisiones? Cules son las relaciones de poder entre los actores? Quines participan en la toma de decisin y cmo? Cmo se medan las diferencias entre los actores? Cmo se rinden cuentas y a quin(es)?
Qu es la Gobernanza en APMC? y Por qu el enfoque es importante?
Para nes de esta publicacin, entendemos gobernanza como los procesos colectivos (formales e informales), que determinan en una sociedad dada y en relacin a los asuntos pblicos, la manera como las decisiones se toman, las normas y las instituciones sociales elaboradas (Hufty, 2007). En otras palabras, el anlisis de un sistema de gobernanza nos da respuestas a una serie de preguntas: Quin o quienes ejercen la autoridad? Bajo qu reglas y en qu condiciones se toman las decisiones? Cules son las relaciones de poder entre los actores? Quines participan en la toma de decisin y cmo? Cmo se medan las diferencias entre los actores? Cmo se rinden cuentas y a quin(es)?8.
Aunque el trmino parece nuevo o poco familiar, no se trata de un fenmeno propio de nuestra poca. La gobernanza es ineludible en toda sociedad porque siempre es necesario tomar decisiones. Todas las sociedades establecen sus propios procesos y sistemas de toma de decisin, mecanismos de resolucin de conictos y sus propias normas e instituciones. El trmino de gobernanza tambin se aplica para describir las formas de toma de decisiones en reas protegidas. Muchas veces, se analiza la gobernanza de reas protegidas nicamente segn los mecanismos de participacin existentes. No obstante, el trmino gobernanza debera abarcar mucho ms. La gobernanza de reas protegidas se dene como un conjunto de normas, prcticas y relaciones que denen el manejo de los recursos naturales en un rea determinado.
8 2008, Cisneros, P. & Heylings P. Informe Simposio de Gobernanza, Equidad y Calidad de Vida. Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales, Bariloche, Argentina 2007. FFLA, TGER y TILCEPA.
La buena gobernanza Mientras que el trmino de gobernanza no calica o juzga la calidad de la forma de toma de decisin, la discusin sobre la buena gobernanza trata de dar orientaciones y pautas sobre sistemas de gobernanza ecaces y ticas. La ecacia de sistemas de gobernanza en reas protegidas se mide entre otros - por el manejo sustentable de los recursos naturales. En este sentido, se puede argumentar que la participacin de comunidades afectadas (positivamente o negativamente) en la toma de decisin sobre el manejo de los recursos naturales aumenta la apropiacin de la poblacin con estas decisiones y la probabilidad de que las decisiones se implementen con xito. En cambio, la falta de participacin puede conducir a la escalada de conictos, injusticias y dao ambiental. Los paradigmas actuales permiten denir lo que podramos considerar como principios modernos de buena gobernanza, los cuales han sido denidos igualmente para el manejo de las reas protegidas (Cuadro I y Fig. 1), y nos ayudan a reconocer la importancia de las interrelaciones entre los actores y la horizontalidad de estas relaciones, validan la pertinencia del dilogo como herramienta principal de la transaccin entre los componentes de la Sociedad y del trabajo colaborativo para la denicin de los proyectos de cambios sociales.
En este marco, el abordaje de polticas de gestin de los recursos naturales a travs de un enfoque de buena gobernanza tiene su justicacin: el modo de adoptar las decisiones determina el grado de ecacia para manejar la naturaleza y cun justas son para la poblacin afectada. Si la gente participa en las decisiones que afectan a la naturaleza y a ellos mismos, es probable que apoyen dichas decisiones y seguramente stas se aplicarn con xito. Si se les deja fuera, posiblemente surjan conictos, injusticia y dao ambiental. Considerar un enfoque de gobernanza en la gestin de los asuntos pblicos nos ayuda a formular preguntas sobre las dimensiones socio-polticas e institucionales del manejo, el rol y las competencias del Estado y de los otros actores; los derechos formales e informales, las asimetras de poder y las inter-relaciones entre actores. La gobernanza tambin nos ubica en un contexto socio- ecosistmico, reconociendo la necesidad de construir sistemas resilientes9 en los cuales la construccin colectiva se realiza a travs del manejo-adaptativo10. Durante el Congreso Mundial de reas Protegidas de Durban (2003)11, se adoptaron recomendaciones de buena gobernanza relacionadas especcamente al manejo de reas protegidas. La primera menciona en su seccin medular los siguientes aspectos relativos a buen gobierno: el reconocimiento de diferentes sistemas de conocimiento; la apertura, transparencia y rendicin de cuentas en la toma de decisiones; el liderazgo incluyente; la movilizacin de apoyos desde diversos intereses con especial nfasis en comunidades indgenas y locales; y la necesidad de compartir autoridad y recursos en un ambiente de descentralizacin en la toma de decisiones. La segunda hace un llamado a reconocer los diversos tipos de gobernanza; menciona a los sistemas descentralizados, formas de co-manejo, territorios indgenas, sectores privados y a las reas de frontera como ejemplos de esta diversidad.
Estas recomendaciones se plasmaron tambin en el Programa de Trabajo sobre reas Protegidas del Convenio de Diversidad Biolgica (CDB)12 y a nivel regional y con enfoque en las APMC, a travs de las recomendaciones de los grupos de trabajo de la Comisin Permanente de Pacco Sur para una Red Regional de reas Marinas Protegidas (CPPS, 2009). Finalmente el enfoque sobre los modelos y las buenas prcticas de gobernanza se justican, por los Gobiernos, en la bsqueda de caminos ms costo- ecientes, proactivos y equitativos para incrementar el benecio social en la implementacin de sus polticas y programas mientras que para los ciudadanos responde a la demanda de poder incidir en las decisiones que afectan sus vidas y el reparo de injusticias pasadas. En este marco, los principales retos de la buena gobernanza se sustentan en la evidencia de que las estructuras convencionales de gobernanza y roles basados en una autoridad centralizada - ya no es la adecuada y que es necesario para la sociedad probar nuevas y ms exibles formas de toma de decisin que permitan representar y responder ms efectivamente a las preocupaciones del pblico. En este marco general, el manejo de las APMC se enfrenta a una alta complejidad en razn de: 1. La aparente sobre posicin de las competencias y jurisdicciones para el manejo y administracin de las APMC, que se ejerce a travs de las autoridades del Ambiente, de Pesca, de Defensa y de Turismo; 2. La importancia estratgica de las actividades productivas marinas y costeras a nivel nacional: pesca industrial, pesca artesanal, acuicultura, reneras, transporte, etc. 3. La multiplicidad de las organizaciones sociales y productivas a nivel nacional y nivel local; 4. La existencia de pueblos ancestrales costeros y de pueblos indgenas; 5. Los altos niveles de pobreza de las poblaciones costeras y su dependencia a los recursos naturales, y 6. La vulnerabilidad de las zonas costeras a los impactos climticos y sus cambios a nivel global. Por estas razones, la administracin de las APMC implica necesariamente la denicin de modelos innovadores de gobernanza que permiten la institucionalizacin efectiva de la coordinacin interinstitucional y sectorial a nivel del Estado y el empoderamiento de las comunidades locales para la implementacin de los acuerdos sobre el manejo de los recursos y las estrategias de conservacin.
12 Plan de Trabajo de reas Protegidas de la Convencin de Diversidad Biolgica, (ibid).
Cuadro I: La buena gobernanza es, entre otras cosas, participativa, transparente y rinde cuentas. Es tambin efectiva y equitativa. Y promueve la aplicacin de la Ley. La Buena Gobernanza asegura que las prioridades polticas, sociales y econmicas estn basadas sobre amplios consensos en la sociedad y que las voces de los ms pobres y los ms vulnerables son escuchadas en la toma de decisin sobre la asignacin de los recursos para el desarrollo. (Governance for sustainable human development. A UNDP policy document - Good governance - and sustainable human development, 1997).
Direccin Direccin
Alianzas
Bsqueda de consenso
Derechos Humanos No hacer dao Equidad
Interculturalidad
Visin estratgica
Intergeneracionalidad
Enfoque de genero
Legitimidad y voz
Justicia social
Equidad Aplicacin de la ley
Capacidad legal
Liderazgos
Legitimidad y voz
Participacin
Cultura
Gobernanza en reas Protegidas

Responsabilidad
Capacidad de adaptacin del marco legal Delegacin Decentralizacin Adaptacin Desconcentracin Procedimientos Procesos Ciencia
Transparencia Rendicin de Cuentas
Rendicin de Cuentas
Informacin
Subsidiariedad
Resiliencia
Capacidad para responder

Autonomia financiera Gestin del riesgo
Eficiencia
Rendicin de cuentas Transparencia
Gestin del conocimiento
Eficacia
Desempeo
Rendimiento
Principios de Gobernanza IUCN Principios Instituto de Gobernanza Principios Naciones Unidas Conceptos Relacionados
Figura 1: Nube de palabras de los principios de buena gobernanza para las reas protegidas propuestos por la UICN (Dudley, 2008), el Institute of Governance y los principios de las Naciones Unidades sobre los cuales estos estn basados (Graham et al., 2003), las condiciones y los elementos necesarios y los retos de la Gobernanza de las reas Protegidas en los Andes Tropicales (Santilln and Cracco, 2006) y conceptos relacionados.
9 La resiliencia es la capacidad de un sistema de lidiar con cambios y continuar su desarrollo. Para un ecosistema es la medida de cuanto disturbios (como tormenta, fuego o contaminacin) un ecosistema puede aguantar sin mudarse a un estado cuantitativamente diferente. Es la capacidad en suportar un shock y reconstruir los daos ocasionados. Para un sistema social es la capacidad de las comunidades humanas de soportar y recuperarse de estres (como cambios ambiental o social, conmociones econmicas o polticas). La resiliencia en las sociedades y los ecosistemas que les soportan es crucial en mantener las opciones para el desarrollo futuro del ser humano (Resilience Dictionnary, Stockholm Resilience Centre, www. stockholmresilience.su.se). 10 El (co-)manejo adaptativo es un enfoque basado en la colaboracin entre actores mltiples, por ejemplo agencias, cientcos y usuarios locales de los recursos. Se considera que este tipo de manejo, exible y abierto al aprendizaje, estimula el desarrollo sostenible fortaleciendo la resiliencia en los sistemas Humano-Naturaleza. 11 V Congreso Mundial sobre reas Protegidas, Durban, Sudfrica, septiembre de 2003.
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La Constitucin de 2008 dispone que en las reas del Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP), el Estado fomentar la participacin de las comunidades, pueblos y nacionalidades que han habitado ancestralmente las reas protegidas en su administracin y gestin.
Los tipos de Gobernanza en las reas Protegidas Marinas y Costeras del Ecuador
El Art. 405 de la Constitucin Poltica del Ecuador dene el Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP) integrado por cuatro subsistemas: el Subsistema del Patrimonio de reas Naturales del Estado (PANE), el Subsistema de reas protegidas de los Gobiernos seccionales, el Subsistema de las reas Comunitarias y el Subsistema de reas Privadas (Fig. 2). La Rectora de este SNAP es de responsabilidad del Ministerio del Ambiente el cual dene las directrices y normativas generales en coordinacin con los diferentes actores involucrados. En el primer nivel, las reas Protegidas Marinas y Costeras del PANE son administradas por el Ministerio del Ambiente a travs de la Subsecretara de Gestin Marina y Costera como la entidad estatal responsable para su manejo. Las polticas nacionales que garantizan el manejo integral del SNAP estn coordinadas entre la Subsecretara de Gestin Marina
y Costera y la Subsecretara de Patrimonio Natural. A nivel operativo, la administracin de cada rea protegida del PANE se realiza a travs de las entidades desconcentradas que son las Direcciones Provinciales del Ambiente y en dos reas13 especcas se estableci un co-manejo entre el Ministerio del Ambiente y el Ejercito (Arenillas) y entre el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Defensa (Santa Elena). Otras entidades estatales presentan tambin niveles de competencias en espacios acuticos, las reas protegidas y la gestin ambiental, en especial la Subsecretara de Recursos Pesqueros (Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca), el Ministerio de Turismo, y la Fuerza Naval (Ministerio de Defensa Nacional).
13 Reserva Ecologica Arenillas y Reserva de Produccin Faunistica de Santa Elena.
PANE Patrimonio de reas Naturales del Estado
SNAP Sistema Nacional de reas Protegidas
Subsistemas
APGS reas Protegidas de Gobiernos Seccionales
APC reas Protegidas Comunitarias
A nivel descentralizado, la Constitucin del Ecuador otorga competencias de gestin ambiental a los Gobiernos Autnomos descentralizados (es decir los gobiernos provinciales, municipales, de los distritos metropolitanos y parroquiales) para lo cual estn facultados a elaborar normativas que permitan y promuevan la conservacin dentro de su jurisdiccin - costera pero no marina - pero en la actualidad esto no se ha traducido todava en creacin de APMC desde estos niveles. El Art. 19 del Libro de Recursos Costeros del TULA19 faculta al Ministerio del Ambiente para otorgar concesiones de manglar a comunidades y usuarios tradicionales para su conservacin y uso sustentable. Estos Acuerdos de uso sustentable y custodia de manglar son instrumentos que permiten una gestin comunitaria de reas costeras. Estos acuerdos son
contratos entre el Estado y un grupo de usuarios organizados para que stos aprovechen y custodien reas de manglar reconocidas como bien pblico20. Los acuerdos tienen como objetivos fomentar la participacin de las comunidades y los usuarios de los recursos del manglar, ser equitativo en la distribucin de los recursos naturales, otorgar seguridad jurdica a favor de los usuarios tradicionales sobre las reas de manglares que utilizan y de conservar el manglar tomando como base la participacin de los usuarios y el uso tradicional de los mismos. En la actualidad existen 40 de estas concesiones de manglar, totalizando 37.148 ha, ciertas con ms de 10 aos de existencia y experiencias positivas lo que permiti, en ciertos casos mejorar las condiciones de manejo del manglar y su preservacin (Tabl. I).
APPRI reas Protegidas Privadas
Figura 2: Los cuatro subsistemas de reas protegidas denidos por la Constitucin del Ecuador.
Tabla I: Nmero y supercie de las concesiones realizadas a travs de los Acuerdos de uso sustentable y custodia de manglar.
Dieciseis reas protegidas del PANE presentan elementos marino-costeros totalizando 15.167.253 hectreas de las cuales 363.553 hectreas estn en la parte continental. El nivel de proteccin y objetivos de manejo de estas reas se reparten entre varias categoras denidas dentro de la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre14: Parque Nacional, Refugio de Vida Silvestre, Reserva Marina15, Reserva de Produccin Faunstica, Reserva Ecolgica y rea Nacional de Recreacin. Adicionalmente siete reas han sido declarados sitios Ramsar en la costa del Ecuador: el Parque Nacional Machalilla (1991), la Reserva Ecolgica Manglares Churute (1991), el Parque Nacional Galpagos - Humedales del Sur de Isabela - (2003), la Reserva Ecolgica Cayapas Mataje (2003), el Refugio de Vida Silvestre Isla Santa Clara (2003), la Isla Santay en el Golfo de Guayaquil (2001) y La Segua (2000).16
Adicionalmente, a estas normas ambientales, el Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca a travs de la Subsecretara de Recursos Pesqueros declar zona de reserva para la reproduccin de especies bioacuticas a la zona comprendida desde la orilla del perl de la costa continental del Ecuador hasta una milla nutica hacia el mar17, estableciendo un rea protegida de usos mltiples, con regulacin especca, sobre toda la franja costera continental. A travs del mismo mecanismo, esta Subsecretara dispuso una proteccin en el estuario del Rio Chone18 para el manejo de sus recursos bioacuticos acompaada de la necesidad de contar con un Plan de manejo. Aunque estas reas no estn consideradas como parte del PANE se pueden considerar como auxiliares y complementarias a la implementacin de la poltica de proteccin y ordenamiento de los espacios marinos-costeros al servicio de la poltica nacional sobre las reas protegidas. De igual forma constituyen potenciales corredores marino costeros, abriendo oportunidades para una conectividad ecolgica y un mosaico de formas de gobernanza marino costera.
Nmero de concesiones Esmeraldas Manab Guayas Santa Elena El Oro Total 13 1 10 1 15 40
Hectreas 13.419,8 24,3 20.315,7 36,9 3.351,4 37.148,1
Porcentaje (%) 36,1 0,1 54,7 0,1 9 100
14 Ley No. 74. RO/ 64 de 24 de Agosto de 1981 integrada en Texto Unicado de la Legislacin Ambiental Secundaria publicado en la Edicin Especial No. 2 del 31 de marzo de 2003, mediante Decreto Ejecutivo 3516. 15 Reforma de la Ley Forestal a travs de la Ley Orgnica de Rgimen Especial para la Conservacin y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galpagos. 16 Este ltimo sitio RAMSAR no pertece al Sistema Nacional de Areas Protegidas del Ecuador.
17 Acuerdo ministerial 134 del 24 de julio del 2007 (Reforma al Acuerdo Ministerial No. 03 316), Registro Ocial N 151 del 20 de agosto del 2007. 18 Acuerdo Ministerial No. 009, del 30 de enero del 2009 para el manejo de los Recursos bioacuticos en el estuario del ro Chone. 19 Texto Unicado de la Legislacin Ambiental Secundaria, Ibid. Este texto esta completado por el Acuerdo Ministerial 129 del 11 de agosto del 2010 con el cual se actualiz el procedimiento para el otorgamiento de estas concesiones de manglar. 20 Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre.
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El Art. 405 de la Constitucin de 2008 dispone que en las reas del Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP), el Estado fomentar la participacin de las comunidades, pueblos y nacionalidades que han habitado ancestralmente las reas protegidas en su administracin y gestin. Para las reas del PANE, la participacin se puede organizar formalmente a travs de los Comits de Gestin, denidos en el Texto Unicado de Legislacin Secundaria del Ministerio del Ambiente21. Estos Comits de Gestin se conforman para poder participar e incorporarse en el mbito de accin de cada rea protegida del Ecuador. Los Comits de Gestin son principalmente espacios consultivos de apoyo a la gestin del rea. Segn la ley pueden estar integrados por los consejos provinciales, municipios, juntas parroquiales, cabildos comunales, comunidades ancestrales y campesinas; y, en general por entidades pblicas y/o privadas u organizaciones sociales, legalmente reconocidas. El Comit de Gestin es el nico modelo formalmente normado para la participacin en estas reas protegidas a nivel continental (Cuadro II y III). A inicio del 2010, solamente 4 de las reas Protegidas Marinas y Costeras del continente contaban con Comits de Gestin formalmente creados22, mientras que 3 estaban en conformacin23 y 6 no contaban con ningn Comit de Gestin. El Comit de Gestin del Parque Nacional Machalilla, integrado por 42 organizaciones de la Sociedad Civil e Instituciones pblicas, es el ms consolidado a nivel operacional. Los Comits de Gestin, a pesar de no tener capacidades formales para incidir en la toma de decisin sobre el manejo del rea (la cual pertenece a las Direcciones Provinciales del Ambiente), pueden ser un aliado til de la administracin de las reas protegidas continentales pero cuentan con serias debilidades: falta de capacidad de gestin propia, falta de claridad sobre los mecanismos de toma de decisin y el alcance de la participacin, falta de canales de comunicacin, poca pro actividad de sus rganos internos y nalmente falta de capacidades tcnica y operacional.
A nivel insular en cambio, la participacin en el manejo de la Reserva Marina de Galpagos (RMG) est asegurada por el Sistema de Manejo Participativo (SMP, ver Cuadro IV) creado a travs de la Ley Especial de Galpagos24 y organizado a travs del Plan de Manejo de la RMG. La participacin se organiza, a nivel local en una Junta de Manejo Participativo (JMP) integrada por 5 Sectores (administracin del Parque Nacional, el Sector pesquero, el Sector Turstico, el Sector conservacin y educacin y los Guas). A nivel nacional, una Autoridad Interinstitucional de Manejo (AIM), integrada por Ministerios y los Sectores de la JMP permite tomar decisiones vinculantes en caso de que esta no llegue a consenso. En ms de 10 aos de existencia, el SMP de Galpagos ha mostrado varias fases de funcionamiento y xitos que dependieron de los momentum y crisis en las Islas. El SMP contribuy fuertemente en construir una cultura del consenso y de participacin en Galpagos. Fuera de estos dos modelos (Comit de Gestin y Sistema de Manejo Participativo) la participacin en los otros tipos de reas protegidas marinas y costeras (Reservas de Pesca y Concesiones de manglar a comunidades ancestrales) no est normada y recae en los mecanismos establecidos por los beneciarios y responsables del manejo de estas reas (Cuadro V).
Cuadro II: El Comit de Gestin del Parque Nacional Machalilla El Parque Nacional Machalilla (PNM), en la provincia de Manab, se cre el 26 de Julio de 1979 a travs del Acuerdo Ministerial 0322. Cuenta con 56.184 ha de extensin, de las cuales 14.430 ha son reas marinas (franja costera e islas). La administracin del PNM depende del Ministerio del Ambiente y en especial de la Direccin Provincial de Manab como una unidad desconcentrada con relacin y dependencia de este Ministerio. El Responsable del rea del PNM es el funcionario nombrado por la Direccin provincial encargada del manejo del rea protegida. Para articular la participacin de las Instituciones locales, Gobiernos Autnomos Descentralizados y la Sociedad Civil en la coordinacin, la concertacin, y el apoyo a la gestin del Parque Nacional Machalilla, se cre el Comit de Gestin del PNM, mediante Acuerdo Ministerial25 en base a un proceso participativo local de auto-identicacin de sus miembros, y de discusin sobre su conformacin y funcionamiento. Su conformacin representa una coalicin de intereses de individuos y organizaciones locales en apoyo a la gestin del PNM ms que una representacin multisectorial de los intereses afectados por el manejo del rea del PNM. En la actualidad, el Comit de Gestin cuenta con 42 organizaciones miembros organizados en una Asamblea General, un Comit Directivo y 6 Secretaras de Trabajo y Gestin26. Un Coordinador electo dentro de los miembros de la Asamblea General por el perodo de un ao el mismo que coordina las actividades del Comit de Gestin. Los temas identicados por el Comit de Gestin del PNM involucran actividades de ordenamiento y manejo de los usos y recursos tanto en la parte terrestre como en la parte marina. Sin embargo, en razn del retraso que se pudo evidenciar en cuanto al manejo de los usos de los recursos marinos el Comit de Gestin prioriz la necesidad de desarrollar un plan de accin especico para el rea marina del Parque Nacional, la zonicacin, el control y vigilancia, la proteccin de especies simblicas y el manejo de conictos con la ota industrial. El Comit de Gestin presenta una fuerte legitimidad por su creacin a travs de un Acuerdo Ministerial, por el nmero de organizaciones miembros y por un proceso histrico ampliamente participativo anterior a su creacin. Se encuentra adems respaldado por varias organizaciones de apoyo (ONG) que brindan puntualmente asistencia tcnica y capacitacin. Sin embargo, la estructura no logr todava consolidar mecanismos de nanciamiento propios y de gestin, de rendicin de cuentas y tampoco existe claridad en sus canales de incidencia en las tomas de decisin, lo que lo convierte en un ente meramente consultivo. No existe una clara articulacin entre los acuerdos logrados en el seno del Comit Directivo y las decisiones tomadas por el Responsable del rea, por la Direccin Provincial de Ambiente, ni por los municipios en la zona de amortiguamiento o por el conjunto de ONG de apoyo. Estas debilidades estn agudizadas por la falta de mecanismos autnomos de comunicacin y por la falta de claridad en las funciones y medios de intervencin de las Secretaras de Gestin y Trabajo. En el modelo de gobernanza para el Parque Nacional Machalilla y en particular para el manejo de su rea marina y costera no existan mecanismos de coordinacin interinstitucional entre las carteras de Estado con competencias sobre el rea. Uno de los mayores logros del Comit de Gestin entonces ha sido, tras un largo proceso liderado por su Comit Directivo, el acercamiento entre la Armada, la Subsecretara de Recursos Pesqueros, y los Ministerios de Ambiente y del Turismo que se concret con la rma de un Convenio de Coordinacin interinstitucional para el control y vigilancia del rea marina del Parque Nacional Machalilla (26 de julio 2008). De forma sin precedente, el Comit de Gestin tiene el rol de Secretara Tcnica del Convenio y juega un rol de veedura de la implementacin de las actividades acordadas para el control en el rea marina. Aunque es todava temprano para evaluar los resultados tangibles de los operativos conjuntos, esta iniciativa de coordinacin interinstitucional es actualmente considerada como un modelo a nivel de reas marinas protegidas en el pas. En el manejo de la franja costera-terrestre, hubo experiencia exitosa tambin (con altibajos) en la coordinacin interinstitucional a travs de la Unidad de Conservacin y Vigilancia presidido por la Armada a travs del Programa de Manejo de Recursos Costeros. El Comit de Gestin acompa tambin el proceso de diseo y socializacin del Sistema de Manejo de Visitantes en el rea marina del PNM - lo que permiti a este instrumento de ordenamiento de los usos lograr una legitimidad suciente para su aprobacin por parte del Ministerio del Ambiente - y otros procesos que apuntan a proteccin de recursos marinos (conservacin de la concha Spondylus) o acercamiento con organizaciones pesqueras. A pesar de estas experiencias exitosas se evidencian las limitaciones operativas sobre procesos complejos tal como elaboracin participativa de propuesta de zonicacin, de Plan de manejo, abordaje de conictos o denicin de alternativas productivas. La experiencia del Comit de Gestin como apoyo a la gestin del PNM es reciente y precisa todava consolidar muchos aspectos que permitirn garantizar a futuro un adecuado funcionamiento y empoderamiento de la sociedad civil en la proteccin del rea. Por su parte, y en razn de las debilidades mencionadas anteriormente, localmente la Autoridad Ambiental todava no potencia el rol del Comit de Gestin en su papel de plataforma de dilogo permanente y de construccin colaborativa con la comunidad y dems Instituciones; siguiendo las dos Instituciones caminos paralelos con encuentros puntuales. En este marco - y considerando que el Comit de Gestin del PNM es uno de los ms estructurados a nivel de la costa ecuatoriana -, los avances a corto plazo evidenciarn la pertinencia del modelo del Comit de Gestin como un modelo importante y catalizador de la participacin en las APMC del PANE.
21 Acuerdo No. 051 del MAE que se encuentra normado en el Libro IV del Texto Unicado de Legislacin Secundaria del Ministerio del Ambiente, Ibid. 22 Parque Nacional Machalilla, Reserva de Produccin Faunstica Manglares El Salado, Reserva Ecolgica Manglares Churute, Reserva Ecolgica Arenillas (Memoria de taller de coordinacin para la construccin de la Red de reas protegidas Marino-Costeras, 23 de abril 2010, Manta). 23 Reserva Marina Galera - San Francisco, Refugio de Vida Silvestre Islas Corazn y Fragatas y Reserva de Proteccin Faunstica Marino Costera Puntilla de Santa Elena
24 Ley Orgnica de Rgimen Especial para la Conservacin y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galpagos (LOREG; Registro Ocial 278 del 18 de marzo del 1998). 25 Acuerdo Ministerial 163 del 31 de enero del 2007. 26 Las Secretaras de: 1) Recursos Marinos-costeros, 2) Educacin, Capacitacin, Investigacin, Cultura y Comunicacin; 3) Administracin y Finanzas; 4) Secretara de Control, Vigilancia y Manejo de Conictos Socio Ambientales; 5) Turismo sostenible; y de 6) Desarrollo comunitario.
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Cuadro III: La Reserva Marina de Galera-San Francisco La Reserva Marina de Galera San-Francisco (Provincia de Esmeraldas) ha sido creada el 31 de octubre 2008 a travs del acuerdo Ministerial 162. Esta declaracin consagra la proteccin de 54.604 ha de un rea marina identicado como uno de los cinco bloques de mxima prioridad para la conservacin de la biodiversidad marina en el Ecuador continental. El proceso que llev a la declaratoria de la Reserva Marina de Galera-San Francisco (RMGSF) es un ejemplo emblemtico del involucramiento de la poblacin local en la creacin de un rea protegida y su inters expresado en el co-manejo del rea creada. Es un ejemplo tambin del rol que juega una ONG en conjunto con la poblacin local y en apoyo al Ministerio de Ambiente. El proceso toma su origen en el trabajo incansable del Instituto de Investigacin Marina NAZCA en generar informacin y socializar con las comunidades locales el potencial de la creacin de un rea protegida en su desarrollo y en la proteccin de los recursos de los cuales dependen. Es as que, el 28 de noviembre de 2007, un grupo de representantes de las instituciones locales pblicas, privadas y representantes de las poblaciones locales suscribieron una carta al Ministerio del Ambiente solicitando la creacin del rea marina y comprometindose a organizarse para asumir el co-manejo del rea. Adicionalmente, el Instituto NAZCA recibi el mandato de las poblaciones locales de elaborar el expediente tcnico para la declaracin del rea incluyendo el Estudio de Alternativas de Manejo que fue discutido y aprobado por los representantes de los pobladores locales y el Municipio de Muisne en abril de 2008. Estos insumos permitieron al Ministerio del Ambiente la realizacin de la declaratoria de proteccin del rea a travs de la categora de Reserva Marina por la primera vez a nivel continental. El proceso de creacin de la Reserva Marina se acompa de un fuerte movimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) para lograr reconocimiento de un modelo de co-manejo del rea entre las organizaciones locales, la Direccin Provincial de MAE y los representantes provinciales de las carteras del Estado con competencia en el rea marino costero a diferencia del modelo de gobernanza consultiva evidenciado en el ejemplo del Comit de Gestin de Parque Nacional Machalilla. Encontraron dos limitaciones importantes: primero, la falta de una organizacin de segundo grado que permita consolidar la representatividad de las diversas organizaciones locales de primer grado; y segundo, se identicaron dudas a nivel del marco jurdico institucional de la Autoridad Ambiental en cuanto a un modelo de gobernanza para un rea protegida del PANE27 que no sea el Comit de Gestin y que permita una participacin local vinculante en la toma de decisin (es decir, co-manejo) en vez de una participacin consultiva. Para atender el primer limitante las organizaciones locales trabajaron fuertemente en la creacin de una Asociacin de Desarrollo de Galera-San Francisco agrupando lderes de Asociaciones de mujeres, de artesanos, Cooperativas de pesca y de Gobiernos Autnomos Descentralizados locales y a la vez en la consolidacin de alianzas a varios niveles (OSCONG, ONG-Ministerio del Ambiente, OSC-ONG-Programas de desarrollo). En cuanto al modelo de gobernanza, la administracin de la Reserva marina corresponde al Ministerio del Ambiente, pero la declaratoria de la RMGSF dispone que a n de garantizar una adecuada participacin de todos los sectores sociales e institucionales involucrados en esta rea, su administracin, manejo y control se har con el apoyo de un Comit de Gestin integrado por representantes de las Instituciones pblicas competentes y actores locales. La conformacin de este Comit de Gestin, as como sus Estatutos y el diseo de su Sistema de Gobernanza son parte del proceso de elaboracin del Plan de manejo de la Reserva marina (proceso en marcha a la fecha de la publicacin de este documento). La denicin y aplicacin en la prctica de lo que signica apoyo del Comit de Gestin en la administracin, manejo y control del rea; ser crtico para la promocin de diversos modelos de gobernanza. La conformacin del Comit de Gestin y de sus mecanismos de funcionamiento para esta primera Reserva Marina en el continente, representa una oportunidad nica de propuestas creativas e innovadoras en materia de gobernanza de APMC dentro del marco jurdico institucional existente. Presenta la oportunidad para explorar los rangos de participacin potenciales. Es importante sealar que la creacin de esta plataforma de participacin se enmarca no solamente en lo dispuesto por el Libro IV del TULA, pero tambin porque su categora de Reserva Marina implica que por ser sujeto a jurisdicciones y usos variados () la administracin de las reas Marinas ser compartida y participativa () [y que] () los grados de participacin deben constar en los correspondientes Planes de Manejo28. En la actualidad existe un fuerte pro activismo de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (Juntas Parroquiales, Municipio), Instituciones pblica (Ministerio del Ambiente, Subsecretara de Recursos Pesqueros, Instituto Nacional de Pesca, Armada) y de las Organizaciones de la Sociedad Civil para lograr un Sistema de Gobernanza que permita a la vez fortalecer el actuar de la Autoridad Ambiental en el manejo de la zona y brindar a la vez una mayor participacin y poder en la toma de decisin.
Cuadro IV: El Sistema de Manejo Participativo de la Reserva Marina de Galpagos La Reserva Marina de Galpagos (RMG) fue creada en 1998 a travs de la Ley Orgnica de Rgimen Especial de la provincia de Galpagos (LOREG). Se extiende sobre 14.110.000 ha desde la franja costera hasta una extensin de 40 millas en el mar. Es una de las APMC ms grande del mundo y la ms grande a nivel de ALC. La creacin de la RMG fue producto de un proceso intenso de participacin a travs del trabajo del Grupo Ncleo; una plataforma multisectorial de participacin de los actores locales29. El modelo de gobernanza de la Reserva Marina es reconocido en el marco jurdico, la (LOREG) que especca la administracin del rea por parte de la Direccin del Parque Nacional Galpagos (PNG), en coordinacin con la Armada y la Subsecretara de Pesca para efectos de control y vigilancia; y crea un precedente en el pas con el reconocimiento de un Sistema de Manejo Participativo inter-escala compuesto por la Junta de Manejo Participativo (JMP) a nivel local y la Autoridad Interinstitucional de Manejo (AIM) a nivel nacional. La JMP est conformada por 5 sectores de usuarios locales de la RMG: la Administracin del PNG, el Sector Pesquero Artesanal30, el Sector turstico, el Sector Ciencia Conservacin y Educacin y el Sector Guas. El Sector pesquero est representado por la Unin Provincial de Pescadores Artesanales (UCOOPEPGAL) que agrupa las 4 cooperativas existentes a la creacin de la LOREG. El Sector turstico est representado por la Cmara Provincial de Turismo (CAPTURGAL). El Sector Ciencia Conservacin y Educacin despus de un periodo de transicin durante el cual estuvo representado por la Estacin Cientca Charles Darwin (ECCD) est ahora representado por una agrupacin de organizaciones de la Sociedad Civil en estos temas. El Sector guas, est representado por la Asociacin Provincial de Guas naturalistas de Galpagos, la cual solicit su ingreso como nuevo miembro conforme lo dispuesto en su normativa interna. La AIM est compuesta por 4 ministerios (Ministerio del Ambiente, de Defensa Nacional, de Comercio Exterior Industrializacin y Pesca31, y de Turismo), la UCOOPEPGAL, CAPTURGAL y el Sector Ciencia Conservacin y Educacin. El PNG acta en la AIM como Secretara Tcnica32. El funcionamiento de la JMP est organizado por lo dispuesto en la LOREG, el Reglamento de la LOREG y su reglamento interno expedito como Resolucin Administrativa del PNG. Uno de los fundamentos de la toma de decisin en la JMP es la regla del consenso; las sesiones de trabajo apuntan a lograr el consenso entre los Sectores de usuarios. En caso de llegar a consenso sobre los temas debatidos, la administracin del PNG, miembro de la JMP, implementa automticamente el acuerdo. Caso contrario la AIM analiza los elementos del debate y resuelve por votacin, con voto dirimente de la Autoridad Ambiental nacional, el Ministerio del Ambiente. El funcionamiento de la JMP, la cual puede crear comisiones de trabajo segn la necesidades, es irregular a pesar de la obligacin de mantener una reunin mensual dispuesta por su Reglamento interno. En ausencia de fuentes jas de nanciamiento, las condiciones logsticas del funcionamiento de la JMP han sido fuertemente dependientes de los aportes externos de apoyo (ONG, cooperacin internacional). Su agenda anual de trabajo esta generalmente denida por la Direccin del PNG a pesar de una reforma reciente de su reglamento interno que dispone su elaboracin participativa al iniciar el ao. La JMP se desempeo principalmente alrededor de dos temas, el ordenamiento de la pesca y del turismo, aunque sus pronunciamientos sobre otros temas pudieron marcar momentos importantes de su historia. El SMP, con sus 12 aos de existencia, sigue siendo una experiencia reciente y original de co-manejo en Ecuador33. La participacin de los usuarios en el manejo de los recursos no impidi que se llegar a la sobreexplotacin de recursos, en especial el pepino de mar (Isosticopus fuscus) por lo cual se tuvo que establecer vedas. En cambio el manejo de la langosta se establece en la actualidad en base a criterios tcnicos por los cuales existen monitoreos participativos y anlisis permanentes por parte tanto del Sector pesquero como del administrador del PNG y los dems usuarios. De la misma manera, el Capitulo Pesca del Plan de manejo de la RMG se ha podido reformar en base a un proceso participativo de alto nivel tcnico que permite aanzar el apoyo de todos los sectores en su implementacin. De la misma manera, normativas sobre usos tursticos han sido debatidos a travs del SMP llegando a acuerdos duraderos e implementacin de actividades alternativas econmicas (p.e. Pesca vivencial). Al nal, se reconoce en Galpagos una fuerte apropiacin de los procesos de participacin para el manejo de la RMG por parte de los usuarios. Este empoderamiento tiene sus races en los procesos histricos de creacin de la RMG como en los logros en el manejo de usos y la reduccin de la conictividad entre sectores. Esto hace que exista actualmente una reivindicacin fuerte, por parte de la sociedad galapaguea, en la necesidad de espacios de participacin en la toma de decisin. Esta situacin inuyo sobre otras instancias de toma de decisin a nivel provincial o cantonal en el archipilago. Es el nico modelo de co-manejo para una Reserva Marina que requiere una toma de decisin en conjunto entre las carteras de Estado con competencia en el rea marina y entre las autoridades y representantes de sectores locales. Este hecho es facilitado por un marco jurdico institucional que reconoce un Rgimen Especial para Galpagos y por ende permite la
27 Patrimonio de reas Naturales del Estado. Ver Seccin 3 para una explicacin del marco jurdico institucional existente en el pas.
28 Extracto de la categora de Reserva Marina creada por reforma a la Ley Forestal a travs del Ttulo VIII de la Ley Orgnica de Rgimen Especial para la Conservacin y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galpagos.
29 Grupo ncleo. Primera instancia de un proceso participativo local para la revisin del plan de manejo de la Reserva Marina de Galpagos: justicacin y puntos de consenso de los usuarios e instituciones representadas en Galpagos. WorkshopDialogue, 57 Junio 1997, Puerto Ayora; 1997. p. 17. 30 La LOREG prohbe la pesca industrial en la totalidad de la RMG y solamente los pescadores artesanales agremiados tienen la autorizacin de laborar en las aguas de la RMG. Esta autorizacin esta formalizada por un Permiso de Pesca (PARMA) y las embarcaciones tienen una licencia especca (Licencia de Pesca). Estas licencias y permisos estn renovados regularmentes. 31 Ahora Ministerio de la Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca. 32 Heylings P, y Bravo M. 2007.- Evaluating governance: A process for understanding how comanagement is functioning, and why, in the Galapagos Marine Reserve. Ocean & Coastal Management, Volume 50, Special Issue, 174-208 pp..
33 Ministerio de Ambiente, 2010.- Evaluacin del Sistema de Manejo Participativo de Galpagos.
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creacin de un modelo de gobernanza de un rea de PANE fuera de los lineamientos establecidos en las TULAS para la administracin mono institucional por parte del MAE y con la participacin y coordinacin local a travs del Comit de Gestin. No obstante, con el proceso actual de reformulacin de la LOREG, est en discusin la existencia y rol de la Autoridad Interinstitucional de Manejo (AIM), as cuestionando un modelo de co-manejo entre diversas carteras del
Estado y representantes de usuarios y sectores locales. La propuesta actual del Ministerio del Ambiente en el borrador de la LOREG es i) hacer desaparecer la AIM como mxima autoridad, ii) dar responsabilidad total para la administracin del rea a la Direccin del PNG y iii) mantener a la Junta de Manejo Participativo como mecanismo de consenso y participacin local. Se pretender lograr la coordinacin interinstitucional a travs de la instancia de planicacin y rectora de poltica pblica provincial, el Consejo de Gobierno de Galpagos.
En la historia internacional del manejo de reas protegidas, reconociendo que estas se enmarcaban en un espectro de contextos, diferentes autores y varias organizaciones han querido establecer un sistema de categoras basadas en los objetivos de conservacin y el nivel de intervencin del hombre sobre el ambiente. En especial las categoras propuestas por la IUCN en 1994 (IUCN, 1994) han sido ampliamente utilizadas como marco de referencia a nivel internacional. Sin embargo, con el reconocimiento de la importancia de los modelos de gobernanza para el efectivo manejo de las reas protegidas, este sistema de categoras ha sido completado ltimamente por una denicin de varios tipos de gobernanza de acuerdo con lo estipulado en el Plan de Trabajo de reas Protegidas de la Convencin de Diversidad Biolgica, adoptado por la Sptima Conferencia de las Partes. Por esto, una revisin reciente de los lineamientos para la aplicacin de las categoras de la UICN resalta que aunque las categoras de manejo son establecidas independiente de quin es propietario del rea, o quin controla o es responsable para el manejo del rea, la gobernanza del rea es de igual importancia (Dudley, 2008). El nuevo reporte estipula que las categoras de manejo de la UICN son neutrales en cuanto a los dueos, propietarios o autoridades responsables para el manejo. Es decir, que la UICN y la Convencin de Diversidad Biolgica reconocen la legitimidad de un rango de tipos o modelos de gobernanza para todas las categoras de reas protegidas, en funcin de sobre quin recaiga la responsabilidad de la toma de decisiones, la autoridad administrativa y la responsabilidad acerca de las reas protegidas. Se propone reconocer cuatro amplios tipos o modelos de gobernanza (Dudley, 2008): A. la Gobernanza por parte del gobierno B. la Gobernanza compartida C. la Gobernanza privada, y D. la Gobernanza por parte de pueblos indgenas y comunidades locales La denicin de cuatro modelos de gobernanza nos permite analizar y describir cada rea protegida a travs de una clasicacin bidimensional39 que ordena las reas por categora de manejo (es decir objetivo de manejo y nivel de proteccin) y por tipo de gobernanza. Se reconoce que en ciertos casos el tipo de gobernanza no siempre se establece en fun39 Adaptado de un trabajo presentado en: Borrini-Feyerabend, G., A. Kothari and G. Oviedo. 2004. Indigenous and Local Communities and Protected Areas: Towards equity and enhanced conservation. Best Practice Protected Area Guidelines Series No. 11. Gland and Cambridge: IUCN.
cin de quin es dueo del rea. En particular, en el caso de reas marinas, el Estado generalmente mantiene soberana y es dueo de las aguas martimas y suele manejar directamente o delega el manejo del rea; no obstante en ciertos casos el Estado y la sociedad reconocen el acceso ancestral y uso tradicional del mar. En el Ecuador, an no se clasican las reas protegidas de forma bidimensional; es decir, an no se considera denir la categora de manejo independiente de su modelo de gobernanza. Existe reconocimiento explcito de tres de los tipos de gobernanza recomendados por la UICN a travs del Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Protegidas y hasta en la nueva Constitucin del pas: gobernanza por gobierno (central o descentralizado a nivel de gobiernos seccionales autnomos), gobernanza privada y gobernanza por comunidades o nacionalidades indgenas. No obstante, en vez de considerar la aplicacin de estos tipos de gobernanza en todas las categoras de manejo, el gobierno ha decidido crear nuevas categoras de manejo en funcin de su tipo de gobernanza. Todas las categoras de manejo existentes en el Ecuador y que forman parte del Patrimonio de reas Naturales del Ecuador tienen un solo modelo de gobernanza y es por parte del gobierno. Para incluir los nuevos tipos de gobernanza, la nueva Constitucin del Ecuador estipula la creacin de nuevos subsistemas de reas protegidas: Subsistema de reas manejadas por Gobiernos Seccionales, Subsistema de reas Privadas y Subsistema de reas Comunitarias e Indgenas. El Sistema Nacional de reas Protegidas ha sido diseado principalmente para efectos de proteccin y conservacin de reas terrestres, aunque dieciseis reas de PANE son reas marino costeras. Es interesante aplicar la clasicacin bidimensional de la UICN a las reas costeras y marinas en el pas para visualizar el rango de modelos de gobernanza que estn siendo aplicados en la prctica. Una clasicacin terica de los modelos de gobernanza de las reas protegidas marina y costera del Ecuador se ilustra en la Tabla II y Fig. 3-4.
Cuadro V: Los Acuerdos de Uso Sustentable y Custodia de Manglar del Archipilago de Jambel (Provincia de El Oro) Segn la Ley Forestal y de conservacin de reas naturales y vida silvestre, las reas de manglar constituyen bienes del Estado34 y solamente pueden ser explotadas mediante concesiones. El Art. 19 del Libro de Recursos Costeros del TULAS35 faculta al Ministerio del Ambiente para otorgar concesiones de manglar a comunidades y usuarios tradicionales para su conservacin y uso sustentable a travs de Acuerdos de uso sustentable y custodia de manglar. Las concesiones se realizan, por una duracin de hasta 10 aos, en base a un compromiso de los beneciarios de realizar exclusivamente actividades no destructivas del manglar (tal como recoleccin artesanal de fauna y ora o turismo ecolgico) y de custodiar el manglar concedido de cualquier agresin o destruccin. La planicacin de las actividades proyectadas se plasma en un Plan de manejo y su reglamento interno y los beneciarios deben certicar un convenio de asistencia tcnica con una Universidad, ONG, Colegio Profesional o Institucin pblica. Es obligacin del beneciario el rendir cuentas semestralmente a la Autoridad ambiental de su desempeo en el manejo del rea. Entre agosto del 2000 y mayo del 2010, la Autoridad Ambiental ha otorgado, a travs de Acuerdos Ministeriales, quince Acuerdos de uso sustentable y custodia en la Provincia del Oro, por un total de 3.351 ha de manglar. Las concesiones se concentran en la zona del archipilago de Jambel donde los concesionarios aprovechan el manglar a travs de la recoleccin de conchas (Anadara tuberculosa y A. similis) y del cangrejo (Ucides occidentalis) ambos productos de consumo interno nacional y de exportacin. Las reas de manglar concesionadas representan supercies de 12 hasta 925 ha36. Once de los Acuerdos de uso sustentable y custodia se otorgaron a benecio de organizaciones pesqueras (asociaciones o cooperativas) y 4 a benecio de comunas. Ocho de las quince reas reciben asistencia tcnica de la Universidad Tcnica de Machala (UTM) y las otras reciben apoyo del Colegio de Ingenieros de Acuicultores de El Oro (CIACO), Energy Development Company (EDC) o del Programa de Manejo de los Recursos Costeros (PMRC). Las organizaciones pesqueras beneciarias agrupan un promedio de 30 hasta 100 personas en organizaciones con vida jurdica y estn a su vez agrupadas en la Unin de Organizaciones de Produccin Pesqueras Artesanales de la Provincia del Oro (UOPPAO). Tanto en las organizaciones como en las comunidades, las decisiones se toman a nivel de los rganos internos (Asambleas generales y Directiva) conforme la Ley y sus reglamentos internos y la mayora de estas organizaciones recibieron un proceso de capacitacin por parte del PMRC al momento de su conformacin. El funcionamiento de las organizaciones se realiza conforme la normativa y las reglas internas (elecciones, establecimiento de cuotas, multas) y tanto las condiciones de explotacin de los recursos como la organizacin de las operaciones de control y vigilancia en las reas en custodia se realizan por turno entre socios. En la actualidad, y respaldado por la obligacin a las camaroneras de rehabilitar un cierto porcentaje de las reas ocupadas37, se estn realizando operaciones de reforestacin a travs de convenios entre las camaroneras y las organizaciones pesqueras. Las relaciones entre concesionarios y camaroneras han cambiado de relaciones abiertamente conictivas a una normalizacin de las relaciones en lo cual la custodia del manglar es de benecio mutuo. De manera general el sistema Acuerdos de Uso Sustentable y Custodia de Manglar est considerado como una experiencia positiva para la conservacin de las reas de manglar que garantiza al mismo tiempo un acceso exclusivo a los usuarios ancestrales del manglar y una herramienta para su manejo. La custodia de las reas de manglar por parte de las organizaciones locales ha sido una respuesta, a lo menos parcial, a la extensin de la deforestacin ilegal del manglar y el aprovechamiento se organiza alrededor del manejo del recurso. Aunque el sistema de gobernanza del rea concesionada tiene algunas debilidades - poco conocimiento de lo estipulado en el Plan de Manejo, falta de rendicin de cuentas a la Autoridad, debilidad organizacional - la mayora de las organizaciones beneciarias con los acuerdos de custodia de manglar han logrado conservar sus reas generando benecios sociales y econmicos38. El sistema Acuerdos de Uso Sustentable y Custodia de Manglar representa el nico caso en la costa Ecuatoriana de un modelo de gobernanza comunitaria en que el Estado concede la gestin y conservacin del rea de manglar a comunas, comunidades y usuarios tradicionales.
34 Art. 1 de la Ley Forestal y de conservacin de reas naturales y vida silvestre, Registro Ocial 418 de septiembre de 2004. 35 Texto Unicado de Legislacin Ambiental Secundaria (Decreto Ejecutivo 3399 publicado en el Registro Ocial 725 del 16 de Diciembre de 2002) 36 Con una mediana de 150 ha.
37 El Decreto presidencial No. 1391 del 18 de octubre 2008 obliga a las camaroneras que ocuparon ilegalmente zonas de manglar a la reforestacin de 10% hasta 30% de las zonas ocupadas en el marco de un proceso de regularizacin. 38 Ver el anlisis del desempeo de los Acuerdos de uso sustentable y custodia de Manglar en Coello et al. (2008).
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Agencias gubernamentales y comunidades; un continuum de opciones de Gobernanza A. Gobernanza por parte del gobierno Autoridad y responsabilidad por parte del Gobierno y de sus agencias B. Gobernanza compartida Autoridad y responsabilidad compartidas entre agencias gubernamentales y otros actores definidos C. Gobernanza privada D. Gobernanza por parte de pueblos indgenas y comunidades locales Autoridad y responsabilidad por propietarios o comunidades con derechos de costumbres
Tabla II: la matriz de tipos de gobernanza en reas protegidas de la UICN; un sistema de clasicacin de las reas protegidas que comprende tanto la categora de gestin como el tipo de gobernanza. Cada nmero en la matriz corresponde a las reas Protegidas Marinas y Costeras del mapa (Fig. 4).
Tipos de gobernanza
A. Gobernanza por parte del Gobierno
B. Gobernanza compartida
C. Gobernanza privada
D. Gobernanza por parte de pueblos indgenas y comunidades locales
... por organizaciones sin nimo de lucro (por ej,. ONGs, Universidades)
... por organizaciones con nimo de lucro (por ej., propietarios corporativos, cooperativas)
reas y territorios protegidos por pueblos indgenas establecidos y administrados por pueblos indgenas
Gestin delegada por el gobierno (por ej., a una ONG)
Gestin colaborativa (diferentes formas de influencia pluralista)
Hacer respetar la Ley y reprimir violaciones
Figura 3: los tipos de gobernanza propuestos por la UICN denen un continuum de opciones del poder y participacin en la toma de decisin caracterizados por los cuatro tipos de gobernanza (Borrini-Feyerabend, 2007).
Categora de reas protegidas en el SNAP

Reserva Ecolgica Parque Nacional Refugio de Visa Silvestre Reserva de Produccin Faunstica Reserva Marina rea Nacional de Recreacin Acuerdo de usos del manglar Reservas Pesqueras
1, 11 7 2, 4, 5, 6, 9, 13 10 3 (?) 12
Reclamo para un modelo de co-manejo
Gestin conjunta (consejo de gestin pluralista)
Ministerio o Agencia federal o nacional a cargo
Gestin transfronteriza
Ministerio o Agencia subnacional a cargo
14
8 15
Declarada y Administrada por propietarios individuales
Informar y/o consultar sobre las decisiones de manejo
Buscar consensos, tambin a travs de beneficios mutuos
Negociar (implicar en la toma de decisin) y desarrollar acuerdos especficos
Compartir formalmente la autoridad y las responsabilidades (p.e. espacio en rgano de co-manejo)
Reconocer los derechos de costumbre y apoyar en el manejo
17, 18
Nota: los colores se reeren a los casos tratados en este documento.
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reas conservadas por comunidadesdeclaradas y administradas por comunidades locales
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Figura 4: Mapa de las reas Protegidas Marinas y Costeras del Ecuador, Tipo de Gobernanza y Condiciones de Manejo.
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1. Reconocer y fomentar la diversidad en los modelos de gobernanza 2. Operativizar la coordinacin interinstitucional 3. Incentivar la participacin y adoptar un marco conceptual claro al respecto por parte de la Autoridad Ambiental 4. Consolidar la capacidad para transformar los conictos desde las plataformas de participacin 5. Articulacin inter escala
Recomendaciones
Recomendacin 1: Reconocer y fomentar la diversidad en los modelos de gobernanza Los casos de estudio presentados en este documento son evidencia de la diversidad del contexto social, institucional y legal que existe entre un rea protegida y otra. Estas condiciones afectan directamente en los mecanismos de toma de decisin disponibles para el manejo de un rea protegida y su implementacin. Diferentes condiciones locales ofrecen y requieren diferentes escenarios posibles y propicios para la gobernanza del rea protegida; es decir la diversidad en las condiciones locales deber estar reejada en la diversidad en los modelos de toma de decisin, participacin y formas para la distribucin equitativa de los costos y benecios de la conservacin del rea protegida. De esta forma, se apunta no a una falta de reconocimiento de la soberana del Estado sobre el patrimonio nacional, sino a una consolidacin y
coordinacin de las competencias, capacidades y voluntades locales y nacionales para lograr un manejo eciente, permanentemente actualizado, en funcin de los objetivos de conservacin determinados en la declaratoria del rea y su respectivo Plan de manejo. La clasicacin o categorizacin de las reas marinas protegidas en el Ecuador (Tabla II) muestra que ha existido un esfuerzo para atender y adaptarse a las condiciones locales en trminos de los objetos de conservacin, las amenazas que estos pueden sufrir, los usos humanos de los recursos naturales, las metas de la conservacin y por ende el nivel de proteccin necesario dentro de las limitaciones existentes en un Sistema Nacional de reas Protegidas que ha sido diseado principalmente para efectos de proteccin y conservacin de reas terrestres. Por ende, las categoras de manejo son establecidas en funcin de las metas de conservacin y
Recomendaciones
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nivel de proteccin necesaria independiente de quin es propietario del rea, o quin controla o es responsable para el manejo del rea. Es decir, la categora de manejo es neutral en cuanto al modelo de gobernanza. De igual manera, el modelo de gobernanza debera ser establecido independiente de la categora de manejo. Los lineamientos de la UICN sobre la clasicacin bidimensional manejo y gobernanza de las reas protegidas destacan lo siguiente: el modelo de gobernanza debera ser el mejor modelo posible segn las condiciones locales para lograr las metas de conservacin establecidas. En la actualidad, segn el marco jurdico existente, en las reas de PANE varios factores dicultan el reconocimiento de la diversidad de formas de gobernanza. Por un lado, slo existe un modelo de gobernanza: la gobernanza por parte de una cartera del Estado con participacin consultiva de los actores locales a travs de las Direcciones Provinciales y los Comits de Gestin. Por otro lado, las categoras de manejo no consideran la importancia de otras entidades gubernamentales y sus competencias respectivas sobre el espacio marino lo que diculta una adecuada coordinacin interinstitucional en el cumplimiento de los objetivos de manejo. No obstante la Tabla II demuestra que en la prctica de facto existe una leve variedad en los modelos de gobernanza; una diversidad incipiente que existe gracias a las exigencias de las condiciones locales. Una diversidad, al menos a nivel del gobierno. As que tenemos un modelo de coordinacin interinstitucional para el control y vigilancia del rea marina de Parque Nacional Machalilla; y un modelo de co-manejo entre el MAE y el Ministerio de Defensa. Dentro de reas de PANE tambin existen condiciones locales para mantener el modelo de co-manejo para la Reserva Marina de Galpagos; y para construir y reconocer un modelo de co-manejo para la Reserva Galera-San Francisco (entre las autoridades locales y la Asociacin de Desarrollo creada para poder representar a la sociedad civil). Por ende, se recomienda explorar formas de abrir los modelos de gobernanza de reas de PANE a una mayor diversidad: no slo modelos de gobernanza por gobierno descentralizado con participacin consultiva sino tambin modelos de co-manejo entre carteras del Estado con competencia en el rea marina costera y modelos de co-manejo entre el gobierno descentralizado y los actores locales. Por fuera del PANE, existen tambin oportunidades para reconocer diversos modelos de gobernanza, como en el caso de los Acuerdos de Uso Sustentable y Custodia de Manglar como modelos de gobernanza comunitaria; o en los casos de Reservas Pesqueras.
Para superar estas dicultades actualmente se encuentra en construccin la Red de reas Protegidas Marinas y Costeras del PANE y la propuesta de normativas cuyos objetivos apuntan a un manejo integral. Existe una oportunidad enorme para enriquecer el reconocimiento de diversas formas de gobernanza, tan importante dentro de reas marinas costeras del PANE (permitiendo que existen modelos de co-manejo y de manejo comunitario de reas de PANE) y de otros subsistemas. Por ende, se recomienda ampliar el anlisis de sistemas de gobernanza presentado en este documento para incorporar todas las reas marinas costeras en el pas y a ser liderado por el Ministerio de Ambiente. Adicionalmente se recomienda elaborar normas secundarias que consideren la diversidad de ambientes marinos y costeros como son los acuerdos de uso sustentable -concesiones, reservas pesqueras, etc. Mientras tanto, es de suma importancia seguir generando buenas prcticas en las reas marinas costeras e impulsar la participacin de los actores con intereses sobre el rea para contribuir a la creacin de sistemas de buena gobernanza en APMC que sean sustentables en el tiempo y aseguran un buen uso de los recursos marinos.
ambiental y control de contaminacin, monitoreo pesquero y monitoreo ecolgico, control de actividades tursticas martimas. Igualmente las instituciones tienen poco conocimiento/claridad sobre las competencias y los roles de las otras instituciones sobre el rea protegida. La superposicin aparente de normas legales diculta una interpretacin clara de competencias y el cumplimiento de los objetivos institucionales regidos por procesos horizontales de cooperacin y sinergias. En el Programa de Manejo de Recursos Costeros, se experimentaron tres diferentes mecanismos para atender a la seria necesidad de una adecuada coordinacin interinstitucional: la Comisin Nacional de Manejo de Recursos Costeros41 a nivel nacional y los Comits Zonales y las Unidades de Conservacin y Vigilancia a nivel local. Las Unidades de Conservacin y Vigilancia (UCV) sirven como ejemplo muy interesante para mejorar la gobernanza de las APMC42. Los integrantes de las UCV incluyeron el Capitn del puerto o alguien ms designado por la DIGMER (ex DIRNEA), el Jefe del Distrito Forestal, el Inspector Provincial Cantonal de Pesca, el Director Provincial de CETUR y un delegado del INDA (ex IERAC), y fueron creados con los siguientes dos objetivos: La permanente coordinacin interinstitucional para la promocin, conocimiento, cumplimiento y aplicacin de las normas legales y tcnicas, relativas a la proteccin, conservacin y uso sostenible de los recursos costeros. Recibir denuncias y comunicar a las instituciones competentes de las posibles violaciones en proceso, y tomar las medidas pertinentes.43 De esta manera intentaron atender tres problemas principales: solapamiento y sobre posicin de competencias entre diferentes autoridades que dicultaba la aplicacin de reglas y falta de conocimiento del uno sobre las competencias y leyes del otro; sobrecarga de instancias nacionales por falta de capacidad y marco jurdico institucional de las instancias descentralizadas para aplicar la ley; falta de conocimiento de los usuarios de las leyes y reglamentos existentes y falta de comprensin y apropiacin de los motivos y razones por las cuales se generaron los diferentes reglamentos. Mejor co41 Conformada en ese entonces por el Secretario General de la Administracin, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Agricultura y Ganadera, el Ministro de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca (MCIP), el Ministro de Energa y Minas, el Ministro de Turismo, y el Secretario General de Planicacin de la Comisin Nacional de Desarrollo (CONADE) 42 Taylor Wright (en curso).- Historia y analisis del funcionamiento de las Unidades de Conservacin y Vigilancia (UCV). 43 PMRC, 1997.- Reglamento de las Unidades de Conservacin y Vigilancia, UCV. PMRC, 3, 1997.
municacin signic que ya era improbable que infracciones que transgredieron las leyes sectoriales o leyes que involucraron dos o ms entidades del Estado quedaran al margen de sanciones. Lograron investigar infracciones ms rpido y con ms efectividad que antes por agencias gubernamentales dispares. Las UCV abordaron directamente la falta de conocimiento de las leyes ya existentes, intentando mejorar la legitimidad percibida de la ley. A travs de recibir denuncias, las UCV crearon un mecanismo para involucrar a la poblacin en el manejo de sus recursos. En algunos casos, aunque no tratado por los objetivos ociales, los usuarios y la comunidad se alentaron a acompaar las UCV durante patrullajes e inspecciones como es el caso de la UCV de Manta, y de ese modo lograron mejorar a la vez el involucramiento de la sociedad civil y la efectividad de las UCV. Las UCV se limitaron al manejo integrado costero. Para el rea marina y en especco para el manejo de las APMC, se recomienda analizar en profundidad las lecciones aprendidas a travs de la experiencia del PMRC con las UCV. El modelo de gobernanza de las APMC limita en cierta medida las oportunidades y apertura para una efectiva coordinacin interinstitucional. Siendo un modelo de gobernanza mono-institucional a nivel de gobierno centralizado y desconcentrado en el cual el Ministerio de Ambiente ejerce solo la rectora de polticas de conservacin marina y es responsable por el diseo e implementacin de los planes de manejo de las APMC, incluyendo el control y vigilancia en el rea marina. El caso del Parque Nacional Machalilla y el convenio de coordinacin interinstitucional a nivel local demuestra la importancia de superar el modelo mono-institucional y tratar no solo la participacin local de la sociedad civil y gobiernos autnomos descentralizados sino tambin la coordinacin de las autoridades competentes en el rea marina. Por ende, se recomienda incorporar el elemento de la coordinacin interinstitucional en los modelos de gobernanza de las APMC a travs de un reconocimiento implcito de que la administracin de un rea protegida a pesar de estar bajo la rectora nacional del Ministerio de Ambiente requiere las diversas competencias que no se encuentran en una sola institucin. De igual forma, el reconocimiento formal ayuda generar incentivos y un respaldo institucional claro para el funcionario.
Recomendacin 2: Operativizar la coordinacin interinstitucional Ya que el mar es un espacio donde se deben ejercer competencias de varias autoridades (entre estas Ministerio del Ambiente, Fuerza Naval, Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca y Ministerio del Turismo), una adecuada coordinacin inter-institucional es fundamental para el manejo exitoso de las APMC. La coordinacin interinstitucional es un reto complejo que afecta la ecacia y calidad de la toma de decisin, la implementacin de medidas de manejo, el control y la rendicin de cuentas - y por ende es un elemento clave para la buena gobernanza de las APMC. El mismo reto enfrenta el manejo costero y existen muchas lecciones aprendidas relevantes sobre las oportunidades y limitaciones para la coordinacin interinstitucional en el Ecuador a travs de dos fases de implementacin del Programa de Manejo de Recursos Costeros40. Igual que en el manejo costero, el manejo del rea marina de las APMC enfrenta serias dicultades en el momento de cumplir con actividades que correspondan a diferentes carteras del Estado como, por ejemplo: seguridad martima, control y vigilancia, calidad
40 Robadue, Donald, ed. Eight Years in Ecuador: The Road to Integrated Coastal Management. Coastal Resources Center, University of Rhode Island, 1997.
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Recomendacin 3: Incentivar la participacin y adoptar un marco conceptual claro al respecto por parte de la Autoridad Ambiental La participacin como mecanismo de fortalecimiento de la democracia se consolid fuertemente a travs de su amplia armacin en la Constitucin de 2008. No obstante, an faltan normativas claras sobre quienes participan y quienes fomentan la participacin como parte de su misin institucional. Por ello parece necesaria una aclaracin sobre su signicado y de su aceptacin por parte del Estado y de la Autoridad Ambiental en especial en el caso del manejo de las APMC. Tambin, se considera saludable concebir un espectro amplio de niveles de participacin que permitan adaptar los mecanismos de esta a las realidades socio-econmicas por una parte y a los objetivos de conservacin por otra parte. Para esto es necesario analizar la pertinencia de organizar la participacin a travs de, por ejemplo: 1. Plataforma de varias organizaciones (no organizadas en sectores) que permita la concertacin de intereses tal como el ejemplo de los Comits de Gestin, 2. Plataformas multi-sectoriales con pocos sectores representados (p.e. pesca, turismo, conservacin) como en el ejemplo de la Junta de Manejo Participativo de Galpagos. 3. Plataformas comunitarias en la cual se reconoce solamente una entidad - la comunidad - cuyo foro esta autoorganizado (p.e. una cooperativa) como en los ejemplos de concesionarios en el caso de las concesiones de manglar. Es tambin necesario - cualquiera que sea el modelo de organizacin de la participacin adoptado -, que el nivel de incidencia que se quiera lograr en la toma de decisin este sucientemente explicitado y acorde con los objetivos de manejo y de conservacin del rea. En esto se debe reconocer y explicitar que a pesar de que la participacin no sea vinculante, esto no le resta un cierto peso al momento de la toma de decisin. En especial si una amplia consulta permite lograr consensos dentro de las partes involucradas esto puede permitir asegurar en que las decisiones adoptadas por el administrador del rea sean acogidas y respetadas por los usuarios y brindar legitimidad a quin deba responder por estas. De manera general es deseable la bsqueda de consenso ya que, las decisiones debatidas y aceptadas de manera consensuales son ms fcil
de aplicar y operativizar con el respeto de todos las partes y de los usuarios. Finalmente es necesario reconocer los costos de transaccin que acompaan la consolidacin de espacios de participacin. Entre estos costos de transaccin se deben considerar: Los costos de la informacin previo a las decisiones (costos de la bsqueda, sistematizacin e intercambio de la informacin) y atender los riesgos de asimetras en el acceso y procesamiento de la informacin entre actores; Los costos de toma de decisin (costos en trminos de coordinacin, de tiempo, personal, bsqueda de consenso y logstica, costos de oportunidad); Los costos posteriores a la toma de decisin tal como los costos de operacin (implementacin, control, monitoreo) y de adaptacin (costos del sistema de evaluacin y manejo adaptativo). Los mecanismos que permiten la internalizacin de estos costos se deben incluir en los planes de manejo, planes operacionales anuales y concretarse en los correspondientes presupuestos. Por otra parte es necesario denir los mecanismos que permiten registrar y visibilizar - las contrapartes correspondientes a los costos de oportunidad (tiempo dedicado por los actores en la participacin).
humanas y es una expresin de cambio social necesario para la bsqueda del desarrollo sustentable44. As, se debe asumir una predisposicin activa de ver en el conicto su potencial catalizador de crecimiento. A travs de este enfoque, lejos de buscar a terminar con el conicto en si (el contenido) este nos brinda la oportunidad de transformar profundamente los patrones de conducta y las estructuras relacionales destructivas en procesos constructivos de largo plazo. Para esto, las plataformas de participacin deben tambin entenderse como espacios formales de transformacin de conictos. Para asumir esta posicin es necesario consolidar mecanismos formales que permiten y aseguren a los varios actores involucrados un acceso econmico y gil para atender los conictos de usos. Estos mecanismos formales se deben respaldar en una estrategia nacional de resolucin de conictos cuyos lineamientos se deben plasmar concretamente en la denicin de los sistemas de gobernanza de las reas protegidas.
De la misma manera, y considerando que el Estado Ecuatoriano est deniendo su Red de APMC se debe analizar la pertinencia de consolidar un Comit Interinstitucional de la Red de APMC nacional la cual apoyara la denicin de las directrices para la creacin, la gestin integral, la homogeneizacin de los procesos de monitoreo y evaluacin, la integracin de las polticas sectoriales y constituira igualmente el rgano de ltima instancia para la toma de decisin en los temas no resueltos a nivel local.
Recomendacin 5: Articulacin inter escala Uno de los mecanismos que permiti consolidar la efectividad de la participacin en el caso de Galpagos es la existencia de la Autoridad Interinstitucional de Manejo. La existencia de este rgano con poder de decisin vinculante incentiv, por una parte, la bsqueda de consenso a nivel de la Junta de Manejo Participativo y, por otra parte, evit el estancamiento de los procesos de negociacin. Nos parece deseable analizar la posibilidad de replicar este modelo que permitira avalizar los consensos alcanzados en los niveles locales de participacin (plataformas de participacin) y dirimir en caso de no consenso. Semejante organismo se podra establecer con los niveles jerrquicos superiores de las instituciones involucradas a los niveles locales e incluyendo representantes legtimos de la Sociedad Civil afectada por las decisiones. Como en el caso de la AIM las decisiones podran tomarse, en estos niveles, por votacin siempre con voto dirimente de la Autoridad Ambiental en base a la informacin y debates generados a nivel local.
Recomendacin 4: Consolidar la capacidad para transformar los conictos desde las plataformas de participacin La gobernanza y la ecacia de mecanismos duraderos de participacin en las APMC dependen tambin de la capacidad para transformar conictos sobre los usos mltiples en el rea. La forma establecida para mediar las diferencias entre los actores sean gubernamentales o de la sociedad civil es un elemento clave de la gobernanza del rea. La implementacin de las polticas de conservacin implica decisiones de manejo en las reas protegidas que afectan necesariamente el uso de los recursos naturales. Los cambios que se quieren generar en las prcticas y actitudes confrontan los usuarios a adaptaciones difciles en sus modos de produccin y a veces de modelos de vida. Los procesos de cambios llevan en s semillas de conictos, sean estos entre usuarios o entre los usuarios y el administrador. Es necesario considerar que el conicto es una dinmica normal en las relaciones
44 Fundacin Futuro Latinoamericano, Manual de Capacitacin en Dilogo y Negociacin Colaborativa para la Transformacin de Conictos Socioambientales, Quito, 2010.
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Referencias
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Coello, S., Vinueza, D. and Alemn, R. (2008).- Evaluacin del desempeo de los acuerdos de uso sustentable y custodia de manglar de la zona costera del Ecuador. Informe: Ministerio del Ambiente del Ecuador, CI, UICN y PRODERENA. 52 pp. + 4 Figuras + 17 Tablas + 5 Apndices + 29 mapas. CPPS (2009).- Taller Regional sobre Gobernanza, gestin participativa y nanciamiento sostenible en reas marinas y costeras protegidas del Pacco Sudeste, Algarrobo, Chile, 8-10 de julio de 2009. 31 p. Dudley, N. (Editor) (2008).- Directrices para la aplicacin de las categoras de gestin de reas protegidas. Gland, Suiza: UICN. x + 96pp.
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CAPTULO 2 Qu es la Gobernanza en reas Protegidas Marinas y Costeras? y Por qu el enfoque es importante? 13

Las reas Protegidas Marinas y Costeras

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Qu es la Gobernanza en APMC? y Por qu el enfoque es importante?

Qu es la Gobernanza en APMC? y Por qu el enfoque es importante?

Qu es la Gobernanza en APMC? y Por qu el enfoque es importante?

Derechos Humanos No hacer dao Equidad

Gobernanza en reas Protegidas

Transparencia Rendicin de Cuentas

Capacidad para responder

Rendicin de cuentas Transparencia

Gestin del conocimiento

13 Reserva Ecologica Arenillas y Reserva de Produccin Faunistica de Santa Elena.

PANE Patrimonio de reas Naturales del Estado

SNAP Sistema Nacional de reas Protegidas

APGS reas Protegidas de Gobiernos Seccionales

APC reas Protegidas Comunitarias

APPRI reas Protegidas Privadas

Nmero de concesiones Esmeraldas Manab Guayas Santa Elena El Oro Total 13 1 10 1 15 40

Hectreas 13.419,8 24,3 20.315,7 36,9 3.351,4 37.148,1

Porcentaje (%) 36,1 0,1 54,7 0,1 9 100

33 Ministerio de Ambiente, 2010.- Evaluacin del Sistema de Manejo Participativo de Galpagos.

A. Gobernanza por parte del Gobierno

D. Gobernanza por parte de pueblos indgenas y comunidades locales

Gestin delegada por el gobierno (por ej., a una ONG)

Gestin colaborativa (diferentes formas de influencia pluralista)

Hacer respetar la Ley y reprimir violaciones

Categora de reas protegidas en el SNAP

Gestin conjunta (consejo de gestin pluralista)

Ministerio o Agencia federal o nacional a cargo

Ministerio o Agencia subnacional a cargo

Declarada y Administrada por propietarios individuales

Informar y/o consultar sobre las decisiones de manejo

Buscar consensos, tambin a travs de beneficios mutuos

Negociar (implicar en la toma de decisin) y desarrollar acuerdos especficos

Compartir formalmente la autoridad y las responsabilidades (p.e. espacio en rgano de co-manejo)

Reconocer los derechos de costumbre y apoyar en el manejo

Nota: los colores se reeren a los casos tratados en este documento.

reas conservadas por comunidadesdeclaradas y administradas por comunidades locales

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