ITM Programa

Capítulo 5:
Lecciones Aprendidas
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José Luis Lezama

Sergio Sánchez
María Eugenia Ibarrarán
Capítulo 5 47 MIT, Octubre 2000

Introducción
Hace cuarenta años que se publicaron las primeras investigaciones acerca del incipiente
deterioro de la calidad del aire en la ZMVM y de sus potenciales efectos sobre la salud de sus
habitantes. No obstante, en ese entonces la protección al ambiente no se encontraba entre las
prioridades políticas del país. Las instituciones ambientales eran apenas incipientes y no
existía un marco legal en la materia. A pesar de que pocos años después se instalaron las
primeras estaciones de monitoreo y se elaboraron los primeros inventarios de emisiones, no se
concretó una colección sistemática de información que permitiera contar con una base de datos
histórica. Tampoco se había generado una conciencia social acerca de la importancia del
deterioro ambiental.
El Programa Coordinado para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México fue anunciado
en 1979, el cual retomó las recomendaciones del grupo internacional de expertos convocado
por la Comisión Intersecretarial de Saneamiento Ambiental en noviembre de 1988. Sin
embargo, los logros de este programa fueron muy limitados debido a la baja prioridad política
que se dio a la atención del problema, a las persistentes deficiencias institucionales, a la
ausencia de un marco legal sólido y a la falta de financiamiento.
A mediados de la década de los ochenta, el evidente agravamiento de la contaminación del aire

hizo crecer el descontento y la protesta social. Los datos generados por la Red Automática de
Monitoreo Atmosférico y las mediciones independientes de la Universidad Nacional mostraron
que la mayoría de las concentraciones de los contaminantes estaban fuera de los límites
permisibles. El ozono mostraba una drástica tendencia al aumento. La presión política fue en
aumento. En ese contexto, el gobierno anunció en 1986 las “21 medidas contra la
contaminación del aire en la ZMVM” y en 1987 las “100 acciones necesarias para reducir la
contaminación”.
Los Programas Recientes de Calidad del Aire
En 1988, una instrucción a nivel presidencial dio origen a la preparación del Programa Integral
contra la Contaminación del Aire (PICCA). El PICCA fue publicado en octubre de 1990 y
estuvo vigente hasta 1995. Para la preparación del programa se recibió un amplio apoyo de las
principales agencias gubernamentales. Para enfrentar la falta de coordinación de las
instituciones responsables, en 1992 se creó la entonces Comisión Metropolitana para la
Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (CMPCC), la cual fue sustituida en 1995
por la actual Comisión Ambiental Metropolitana (CAM). En 1996 entró en vigor el Programa
Integral Contra la Contaminación Atmosférica 1995-2000, en cuya elaboración participaron
también las instituciones integrantes de la Comisión Ambiental Metropolitana. A continuación se
resumen las estrategias propuestas por el PICCA y el Proaire, así como sus principales logros,
deficiencias y lecciones aprendidas.
Reducción de emisiones en vehículos automotores

A fines de 1990, la industria automotriz inició la introducción de convertidores catalíticos en los
vehículos nuevos a partir de los modelos 1991. Al mismo tiempo, PEMEX inicio la distribución
de la gasolina sin plomo, la cual es imprescindible para el funcionamiento de los convertidores
catalíticos. Estas acciones marcaron el inicio de la modernización del parque vehicular del país,
con el establecimiento de límites de emisión progresivamente más estrictos para inducir la
introducción de tecnologías de control cada vez más avanzadas. Con ello se ha contribuido a la

reducción de las emisiones de origen vehicular, a pesar del aumento en el número de vehículos
automotores en circulación.
En fechas recientes, las autoridades ambientales han llegado a acuerdos con la industria
automotriz para una actualización continua de los límites de emisión de los vehículos nuevos,
con la intención de aplicar en México niveles equivalentes a las normas federales de los
Estados Unidos, con un rezago no mayor a dos años. Por su parte, la industria automotriz ha
requerido a las autoridades y a Pemex que la programación de dichos límites de emisiones se
armonice con el mejoramiento de la calidad de los combustibles.
No obstante, los vehículos 1990 y anteriores no cuentan con sistemas de control de emisiones.
Debido a ello y al deterioro derivado de su uso, sus emisiones son mucho más altas que las de
los vehículos de modelos más recientes. Por esta razón, la agilización de renovación de la flota
vehicular es una de las tareas pendientes que requiere una mayor prioridad.
Actualmente, la gasolina que se distribuye en la ZMVM cumple con especificaciones

comparables a las de los Estados Unidos y Europa y el diesel que se distribuye en México es
reconocido como uno de los de mejor calidad a nivel mundial por su bajo contenido de azufre y
alto índice de cetano. Para que esto fuera posible, Pemex realizó cuantiosas inversiones
destinadas a la modernización de la planta de refinación del país. El costo de estas inversiones
se ha incorporado en el precio de los combustibles.
Uno de los logros más relevantes de la política de calidad del aire la ZMVM y en México ha sido
la eliminación de las emisiones de plomo en los vehículos automotores. Ello fue resultado de un
proceso gradual de reducción del contenido de plomo en la gasolina iniciado en 1986, la
introducción de gasolina sin plomo y la eliminación definitiva de la gasolina con plomo en la
ZMVM en septiembre de 1997 y a nivel nacional a principios de 1998. En este proceso, las
concentraciones de plomo en el aire dejaron de ser una preocupación de salud pública, al
pasar de concentraciones excesivamente altas a fines de los ochenta que superaban en más
de 3 veces lo admitido por la norma de protección a la salud, a niveles muy bajos con respecto
a la norma.
Por otro lado, se establecieron especificaciones estrictas para limitar en la gasolina el contenido
de compuestos reactivos (olefinas y aromáticos) con la finalidad de reducir el potencial de
formación de ozono, así como su contenido de benceno. También se ha reducido la volatilidad
de la gasolina mediante la reducción de la presión de vapor Reid. Para mayores detalles, en el
capítulo 7 se presenta una comparación de las especificaciones actuales con las vigentes para
Europa y los Estados Unidos. El cumplimiento de las especificaciones definidas en la norma
oficial mexicana sobre combustibles establecida en 1994 por el INE, las cuales on obligatorias
para Pemex. Está pendiente la revisión de esta norma, para fijar las especificaciones de los
combustibles para los próximos años. Por otra parte, la UNAM vigila el cumplimiento de las
especificaciones de la gasolina que se distribuye en la ZMVM, por encargo del GDF. No
obstante, no existe una vigilancia similar para el diesel.
Con respecto a los motores a diesel, la aplicación de normas más estrictas similares a las que
se aplican en los EUA permitieron la introducción de nuevas tecnologías menos contaminantes.
La exención al Hoy No Circula a los vehículos con motores a diesel avanzados y menos
contaminantes es un incentivo para la modernización de la flota. No obstante, los camiones a
diesel siguen siendo uno de los modos de transporte más contaminantes, y en ellos destaca
que una parte importante de la flota tiene más de 40 años de edad, y la renovación de la flota

en este sector es especialmente lenta. La verificación de emisiones del transporte de placa
federal es prácticamente inexistente.
La verificación vehicular constituye la columna vertebral de la política de control de emisiones

vehiculares. La centralización en un número limitado de centros destinados exclusivamente a la
inspección permitió a las autoridades tener un mayor control del programa, en contraste con las
múltiples dificultades con los más de mil talleres que eran juez y parte al realizar la verificación
y la reparación al mismo tiempo. La continua modernización tecnológica de los sistemas de
medición también ha sido relevante. No obstante, aún persisten serios problemas
administrativos que limitan la eficacia del programa (ver Capítulo 6).
El polémico programa Hoy No Circula se aplica en forma obligatoria desde noviembre de 1989.
Lo que fue originalmente una medida de carácter temporal se convirtió en un programa
permanente, cuyos efectos sobre la demanda de vehículos nuevos, la permanencia de
automóviles viejos y el aumento del consumo de combustibles y de número de viajes aún se
encuentran en discusión. Actualmente, la utilización del programa como un instrumento para
fomentar la renovación vehicular tiene impactos positivos, como un instrumento de respuesta
rápida para limitar la circulación de vehículos en caso de contingencia atmosférica y para
restringir y controlar el tipo de vehículos en circulación.
En la década de los noventa se fomentó la conversión de vehículos de uso intensivo a gas LP,
con equipos certificados para garantizar los beneficios ambientales y la seguridad de la
operación de este combustible. Esta medida ha tenido beneficios ambientales importantes en
diversas flotillas de reparto, las cuales cuentan con una organización adecuada para dar un
buen mantenimiento y vigilar las condiciones de los equipos. No obstante, de acuerdo con
estimaciones de la Secretaría de Energía, existen alrededor de 90 mil vehículos a gas licuado
de petróleo que no están regulados. En estas condiciones, estos vehículos podrían ser más
contaminantes que los de gasolina, además de que incrementan el riesgo de accidentes por el
uso de este combustible.
Con respecto al uso del gas natural, las autoridades ambientales y del Estado de México han
impulsado su uso mediante la introducción de vehículos dedicados al uso de gas natural y
vehículos convertidos para ser utilizados como patrullas y camiones recolectores de basura,
entre otros. El sector privado participa a su vez con la instalación y operación de estaciones de
recarga y la conversión a gas natural comprimido de vehículos de gobierno y microbuses. A la
fecha, solamente existen alrededor de mil 200 vehículos a gas natural comprimido y 2
estaciones de recarga, lo cual significa un impacto ambiental aún muy pequeño. Para fomentar
el uso del gas natural, aún está pendiente una revisión de la política de precios relativos para
hacerlo más competitivo frente a la gasolina, el gas LP y el diesel. También está pendiente la
revisión de las normas de vehículos nuevos y en circulación para establecer límites de emisión
que fomenten la introducción de vehículos de bajas emisiones contaminantes.
Reducción de emisiones en industrias y servicios

A través de un proceso gradual que inició en 1986 y concluyó en 1992, las centrales
termoeléctricas Valle de México y Jorge Luque dejaron de quemar combustóleo y en su lugar
introdujeron gas natural. En esos años Pemex extendió la disponibilidad del gas natural en el
Valle de México de tal forma que las grandes industrias consumidoras de combustibles
utilizaran gas natural. Por otra parte, el uso de combustóleo (con más de 3% en peso de
azufre) fue prohibido en 1992. En su lugar fue introducido el gasóleo industrial con menos de
2% de azufre. Este contenido de azufre se fue reduciendo hasta alcanzar 1% de azufre. Más
allá, en 1999 la oferta de gasóleo industrial se sustituyó totalmente con diesel de 0.05% de

azufre. Con estas medidas, se abatieron las concentraciones de bióxido de azufre en la ZMVM
y se contribuyó a la reducción de emisiones de partículas y sus precursores. No se ha
analizado el efecto sobre las emisiones de óxidos de nitrógeno de la sustitución por
combustóleo en las centrales termoeléctricas.
Los problemas de contaminación del aire de las grandes empresas están relativamente bien
controlados. No así el de las medianas, pequeñas y micro. Sobre todo en estas dos últimas,
persisten serios problemas de obsolescencia de sus procesos y equipos, prácticas de
producción inadecuadas, así como una deficiente organización, lo cual se refleja en niveles de
emisiones a la atmósfera y descargas de aguas residuales y residuos tóxicos al ambiente. Por
otra parte, existen indicios de un uso clandestino de combustóleo lo cual es inducido por el bajo
costo de este combustible en relación con otros energéticos de uso industrial.
Con respecto al sistema de distribución de combustibles, el control de emisiones evaporativas

ha contribuido significativamente a la reducción de emisiones de compuesto orgánicos volátiles.
Las principales medidas adoptadas incluyeron la instalación de sistemas de control de
emisiones en los tanques de almacenamiento de gasolina (membranas y techos flotantes), así
como de sistemas de recuperación de vapores en el sistema de distribución de gasolina (en las
terminales de distribución, los autotanques y las gasolineras). Sin embargo, el efecto positivo
de estas medidas puede verse disminuido ante la ausencia de un programa de inspección que
asegure el adecuado funcionamiento de estos sistemas.
El establecimiento de la Licencia Ambiental Unica y de la Cédula de Operación Anual para los

giros de jurisdicción federal ha constituido un paso importantes para establecer criterios
unificados de registro y operación y de esta forma mejorar la gestión ambiental de la industria.
No obstante, aún está pendiente la extensión de este sistema a los giros de jurisdicción local.
La inspección de establecimientos industriales de las fuentes de jurisdicción federal es
responsabilidad de la PROFEPA, mientras que la de los giros locales compete al Distrito
Federal y al estado de México en el ámbito de sus territorios. Los resultados de inspección
muestran ahora una cierta reducción de irregularidades detectadas en la industria en
comparación con los inicios de la década de los noventa. En el caso de las fuentes locales, el
Distrito Federal reporta un mayor número de irregularidades que el Estado de México. Las
auditorías ambientales han sido un instrumento eficaz para agilizar la identificación de
problemas y solución de problemas ambientales en la industria. No obstante, apenas un poco
más de cien industrias ha llevado a cabo estas auditorías para certificarse como “Industrias
Limpias”.
Mejoramiento del sistema de transporte

La expansión y organización del transporte colectivo han sido estrategias consideradas
prioritarias tanto en el PICCA como en el Proaire para el mejoramiento de la calidad del aire.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados, el sistema de transporte ha sufrido un
dramático deterioro en los últimos años. A lo largo de la década de los noventa se alcanzaron
logros importantes en el mejoramiento tecnológico de los vehículos, la sustitución acelerada de
taxis viejos por vehículos equipados con convertidor catalítico y la sustitución de motores en los
autobuses de la ex Ruta 100. No obstante, estas medidas solamente pueden tener un beneficio
temporal ante la ineficacia de las políticas de organización del transporte y las deficiencias en la
aplicación de los reglamentos y normas relacionadas. Por otro lado, las autoridades están
realizando grandes esfuerzos para consolidad las bases legales e institucionales que permitan
dar una mayor certeza jurídica al transporte y mejorar en forma integral su operación.

Si embargo, hoy en día el transporte de la ZMVM está desarticulado. Los medios de
transporte masivo como el Metro están perdiendo pasajeros a pesar de la costosa expansión
de su infraestructura. El número de autobuses se ha reducido dramáticamente en el Distrito
Federal y el servicio que se presta en el estado de México tiene grandes deficiencias. La oferta
de transporte de pasajeros está dominada por microbuses, cuya propiedad atomizada en miles
de individuos dificulta su control y determina su caótica operación. Los vehículos de transporte
público tienden a hacerse cada vez más viejos a falta de una aplicación efectiva de los
lineamientos vigentes, los pueden modificarse en forma discrecional. La verificación vehicular
de los vehículos de transporte público es especialmente ineficiente debido a que
frecuentemente los transportistas buscan por todos los medios posibles evadir sus
responsabilidades ambientales y de seguridad.
La Integración de políticas metropolitanas

Las deficiencias del transporte se agravan por la falta de avances en la integración de las
políticas metropolitanas relevantes (uso del suelo, calidad del aire) y la falta de conexión con
las políticas generales de población y energía, entre otras. La experiencia indica para superar
esta situación se requiere de una importante voluntad política y el desarrollo de una mayor
capacidad institucional, además de una creciente coordinación local, estatal y federal.
Recientemente, COMETRAVI desarrollo una propuesta para la adopción de una estrategia
integral de transporte y calidad del aire para la ZMVM. Sin embargo, esta estrategia no se
integrado en los programas oficiales. Por otra parte, los programas de uso del suelo no han
logrado frenar las tendencias actuales de expansión de la ZMVM ni modificado los patrones de
movilidad de la población y de accesibilidad a las actividades económicas.
Es necesario enfatizar que los programas de calidad del aire no han propuesto lineamientos
generales de política dirigidas a los factores más generales que determinan la contaminación
del aire, como la política demográfica, de desarrollo urbano, de desarrollo tecnológico, de
desarrollo social y una política educativa y cultural. En cuanto a los aspectos energéticos, la
política ha tenido una influencia determinante sobre la calidad de los combustibles y la
introducción de combustibles alternos. No obstante, ha sido escasa su incidencia sobre la
composición de la oferta y la demanda de combustibles, las políticas de ahorro de energía y la
introducción de otras fuentes alternas de energía.
Evaluación General
Actualmente no es posible cuantificar los resultados en reducción de emisiones que se han

alcanzado con las políticas aplicadas en la ZMVM, debido a la falta de comparabilidad de los
inventarios de emisiones disponibles. No obstante, se han observado resultados de las políticas
instrumentadas en la calidad del aire. Los altos niveles de contaminación presentes a fines de
la década de los ochenta han sido reducidos substancialmente. Las concentraciones de plomo
ya no constituyen una preocupación para la salud pública. El bióxido de azufre se encuentra
ahora en relativamente bajos, dentro de la norma. Se han eliminado las tolvaneras que eran
frecuentes en las décadas pasadas.
No obstante, el ozono sigue siendo una importante preocupación. A pesar de que las
concentraciones de este contaminantes se estabilizaron en comparación de las tendencias al
alza de fines de los ochenta y de que ahora se presenta una ligera tendencia a la baja, los altos
niveles de ozono que prevalecen constituyen aún un serio riesgo a la salud. Las
concentraciones actuales de PM10 constituyen también un serio a la salud de los habitantes de
la ZMVM. Las lecturas de la RAMA indican que el control de NOX ha sido poco exitoso.

Lecciones Aprendidas
La Gestión de la Calidad del Aire en la Ciudad de México ha dejado una rica experiencia para
el país y las metrópolis de países en vías de desarrollo, principalmente en Latinoamérica. Ello
incluye tanto aciertos como errores que es necesario asimilar.
Una mejor calidad del aire requiere un compromiso político permanente

La contaminación del aire afecta severamente la salud y el bienestar de la población. Los
problemas de contaminación del aire están ligados a otros trastornos urbanos, como aquellos
relacionados al transporte y al desarrollo urbano. Por ello, Los programas de calidad del aire
requieren de un compromiso político permanente al más alto nivel, para garantizar su éxito.
También se necesita de una participación social incluyente

La creación de una conciencia social es un requisito indispensable para obtener el apoyo
necesario para instrumentar las estrategias de control de la contaminación del aire. Esta
conciencia debe construirse sobre la base de los impactos que la contaminación del aire tiene
sobre la salud y el bienestar, así como de la contribución de los sectores económicos y los
individuos a la generación de la contaminación del aire. Para ello es indispensable el
establecimiento de una estrategia de comunicación social.
Diversos investigadores opinan que los hallazgos de la comunidad científica muchas veces no
llegan a las oficinas de gobierno y, cuando lo hacen, es sólo en la medida que convalidan la
visión gubernamental. Se afirma también que los diferentes sectores de la comunidad solo han
sido convocados para validar diagnósticos ya elaborados y decisiones ya tomadas. Estas
opiniones resaltan la necesidad de reforzar los mecanismos de incorporación del conocimiento
disponible en el proceso de toma de decisiones y de incorporar la participación social en todo el
proceso de gestión. A través de los mecanismos adecuados, las organizaciones sociales y, en
general, los la habitantes de en la zona metropolitana deben hacerse partícipes
corresponsables e informados del reconocimiento del problema, del diseño y la adopción de las
políticas, la instrumentación de las acciones comprometidas y la evaluación de los resultados
obtenidos.
Es importante contar con una visión integral y de largo plazo

No existen soluciones mágicas o instantáneas al problema de la contaminación del aire. Por
ello, los esfuerzos deben sostenerse en el largo plazo, en un proceso de actualización
permanente y de renovación de los compromisos para actuar.
Asimismo, los programas parciales no son efectivos y tienden a disminuir y aislar sus efectos.
Es necesario establecer programas integrales con estrategias y acciones articuladas y
consistentes. Algunos de los aspectos que se requieren para la gestión de la calidad del aire
son los siguientes:
q Un Diagnóstico amplio que incluya el análisis de las fuerzas determinantes de la

contaminación del aire (población, desarrollo, uso del suelo, movilidad, energía, educación
y cultura, políticas relacionadas, etc.), así como la determinación de las interrelaciones
entre dichas fuerzas las emisiones, la calidad del aire y los efectos de la contaminación
sobre la salud y el bienestar.
q Un ámbito de actuación a nivel metropolitano y regional, que tome en cuenta tanto la
importancia de la contaminación a nivel local como temas de interés mundial, como el
calentamiento global de la atmósfera.

q Un enfoque multimedios, que tome en cuenta las sinergias de la prevención y el control de
la contaminación del aire con otros problemas ambientales relaciondos con el agua, el
suelo y la preservación y restauración de los recursos naturales.
q Una participación efectiva de los actores sociales relevantes
q Un enfoque interdisciplinario y multidisciplinario, que de cabida a una formulación e
instrumentación de las políticas de calidad del aire, así como a su evaluación integral.
q Una gestión integral del control del ozono y las partículas. El combate al ozono y las
partículas en su fracción respirable requiere de esfuerzos que deben sostenerse en el largo
plazo que puede ser más efectivo si las estrategias para su control se enfocan a la
reducción de sus precursores comunes.
La gestión de la calidad del aire debe ser un proceso sistemático y verificable

En los últimos años se han realizado avances considerables en México en el mejoramiento de
su marco normativo e institucional. No obstante, existen grandes oportunidades para mejorar
el proceso de gestión de la calidad del aire. Una de estas oportunidades consiste en la
consolidación, integración y sistematización de los diferentes instrumentos de planeación ya
contemplados en la normatividad actual, que entre otros incluyen a los inventarios de
emisiones, el monitoreo y modelación de la calidad del aire y la vigilancia de los efectos a la
salud. Otra gran oportunidad consiste en el establecimiento y aplicación de objetivos y metas
de los programas de calidad del aire legalmente verificables, así como de un proceso de
evaluación del desempeño de los programas en la materia, con los cuales se podrían mejorar
significativamente todo el proceso de toma de decisiones y de instrumentación de las políticas.
Para ello se requiere, entre otras cosas, hacer efectivo el carácter obligatorio de las normas de
protección a la salud que establecen máximos permisibles a la concentración de contaminantes
en el aire, que en estos momentos solamente funcionan como meros lineamientos de
evaluación.
Las leyes, reglamentos, normas y acuerdos deben aplicarse y su incumplimiento debe

sancionarse. No hay soluciones efectivas si las autoridades no cuentan con marcos completos
de regulación que les permitan vigilar y sancionar en forma expedita y justa. Tampoco hay
soluciones efectivas si el marco regulatorio no se aplica consistentemente a pesar de su
existencia.
La “rendición de cuentas” es una de las demandas más actuales de la sociedad. La realización

de auditorías de desempeño del programa de calidad del aire y de las auditorías a programas
específicos es importante para asegurar el cumplimiento de objetivos y metas, así como para la
adecuada identificación de problemas y oportunidades de mejoramiento.
La definición de estrategias de control debe apoyarse en conocimientos y análisis

sólidos
Los aciertos y oportunidad en la toma de decisiones pueden tener grandes y duraderos
beneficios. De la misma forma, la falta de acción oportuna y de decisiones adecuadas puede
magnificar los problemas existentes y extender los efectos en el largo plazo. Por ello es
importante contar con conocimientos sólidos acerca de los diversos aspectos del problema de
la contaminación del aire, incluyendo a las ciencias naturales, las ciencias sociales y la
tecnología.
Con base en este conocimiento, la formulación y evaluación de las estrategias debe incluir una
evaluación de los costos, efectividad y beneficios de las políticas propuestas, un análisis de la

factibilidad técnica, económica y social, la definición de mecanismos para su instrumentación y
vigilancia, la definición de mecanismos de financiamiento para asegurar su sostenibilidad, así
como la construcción del consenso político y de participación social que garanticen su
ejecución.
La capacidad institucional debe fortalecerse

La efectividad de los programas de combate a la contaminación requiere de mecanismos ágiles
de coordinación sectorial, principalmente en los aspectos de salud, transporte, desarrollo
urbano, finanzas públicas y manejo de recursos naturales. En el caso de la ZMVM, la solución
de los problemas exige una dimensión no sólo metropolitana, sino una "megalopolitana”, que
considere los sistemas de intercambios entre las diversas entidades de la región.
El orden jurídico de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no contempla

ninguna forma de gobierno o de autoridad para los casos de conurbación, como los están
ocurriendo en las zonas metropolitana de la Ciudad de México, Cuernavaca, Puebla, Tlaxcala,
y Pachuca. No obstante, sí se contempla la creación de comisiones y convenios de
coordinación a diferentes niveles empezando por el municipal para resolver problemas
comunes.
La Comisión Ambiental Metropolitana (CAM) ha tenido un éxito relativo para enfrentar, de

manera coordinada, problemas de ámbito regional. No obstante, carece de la autoridad
requerida para llevar a cabo sus funciones. Los distintos órdenes de gobierno que la integran
actúan con la lógica de sus propias entidades o niveles de gobierno, por lo que la CAM no esta
habilitada para llevar a cabo las tareas de planeación que le corresponden y su estatuto jurídico
no le da un carácter de obligatoriedad. La función de la CAM es coordinar la planeación y
ejecución de acciones en la ZMVM en materia de protección al ambiente y preservación y
restauración del equilibrio ecológico. Sin embargo, la CAM no ha elaborado una política
ambiental que sirva de marco de referencia a las políticas y programas de los distintos medios,
como el aire, agua y recursos naturales. Su estatuto jurídico es el de un órgano de coordinación
de esfuerzos que se sustenta en un acuerdo de voluntades. Para que la CAM sea más efectiva
tendrían que proponerse cambios legislativos a nivel de congreso federal, que la dotaran de
autoridad y autonomía sobre los distintos niveles de competencia gubernamental que
comparten las tareas del gobierno en la ZMVM. En particular, se requiere el fortalecimiento del
Secretariado Técnico de la CAM, con la finalidad de hacer operativos los mecanismos de
coordinación y apoyar el diseño, preparación, adopción, ejecución, seguimiento y evaluación de
los programas de calidad del aire.
Por otro lado, la creación de ministerios o secretarías del medio ambiente a nivel nacional o
estatal ha sido un avance para el tratamiento de los problemas ambientales, pero sólo
funcionan como un sector más de la administración. No tienen control sobre la legislación y las
acciones de los otros sectores con fuertes impactos ambientales, ni cuentan con el personal
adecuado para la planeación.
El financiamiento y rentabilidad de las acciones debe ser sostenible

La sostenibilidad de los programas de calidad del aire depende en gran medida del
establecimiento de mecanismos de financiamiento adecuados. A través de éstos, los que
contaminan deben contribuir al financiamiento de las soluciones necesarias. En este sentido, la
creación de un Fondo o Fideicomiso Ambiental puede jugar un papel fundamental al poner a
disposición recursos para financiar proyectos de baja o nula rentabilidad comercial (ejem.
reforestación, educación ambiental, etc.).

Los programas de control de la contaminación bien diseñados incrementan empleos, ingresos y
actividad económica, así como fomentan la participación del sector privado. La mayor parte de
las medidas de control pueden ser autofinanciables, transfiriendo su costo al contaminador (ver
Capítulo 9).
La cooperación internacional
La cooperación internacional en materia técnica y científica, constituye un recurso importante,
ya que permite aprovechar las experiencias exitosas y lecciones aprendidas en otros países.
Para que este beneficio sea permanente, es importante asegurar la formación de recursos
humanos locales.
Recomendaciones para una Política del Aire Comprensiva e Integral
La contaminación del aire es resultado de dos factores. En el primero se encuentran las

emisiones de contaminantes y las condiciones meteorológicas y topográficas. En el segundo se
tienen a las actividades económicas (producción y consumo), que son las responsables
directas de las emisiones antropogénicas de contaminantes. La intervención gubernamental por
medio de políticas sectoriales directas o indirectas sobre la materia ambiental influyen en las
características de la contaminación, ya sea generando deterioro y daño ambiental o mejorando
la calidad del medio ambiente, y en este caso, la calidad del aire.
La política del aire deberá plantear diferentes ordenes de acciones:
q Una política con objetivos, metas y acciones concretas, dirigida a atacar el problema en las
fuentes directas.
q Proponer lineamientos generales de política dirigidas a los factores más generales que
explican la contaminación (política demográfica, de desarrollo urbano, de desarrollo
tecnológico, de desarrollo social, y una política educativa y cultural).
q Que promueva la negociación y concertación con los diferentes sectores involucrados en la
contaminación del aire.
q Que promueva, por un lado la negociación sectorial y elaboración de criterios ambientales
para regir la operación de los sectores de la administración pública con mayor impacto en el
medio ambiente y, por otro lado, cambios legislativos que den mayor poder de influencia
sectorial a las oficinas públicas encargadas de la gestión ambiental. Para esto es necesario
reestructurar las oficinas encargadas de la planeación ambiental y promover una estructura
que les permita llevar a cabo sus tareas.
q Que permita la participación de los sectores de la sociedad en el diseño y operación de las
acciones para mejorar la calidad del aire.
q Debe permitir la revisión y readecuación de la política energética y de la CAM, de tal forma
que sea más eficiente la participación de los distintos niveles de gobiernos representados
por la CAM.
q Plantear líneas de acción para identificar y explotar las sinergias de las estrategias de
prevención y control de la contaminación del aire con las de la gestión de la calidad del
agua, del suelo y la preservación y restauración de los recursos naturales. Las políticas del
sector ambiental deben ser integradas incluyendo las de otras áreas de la administración
pública.

q

Capítulo 6:
Transporte y Contaminación del Aire

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Arnold Howitt
Rodolfo Lacy
Luisa T. Molina
Sergio Sánchez
Robert Slott
Joseph Sussman

Introducción
El sector transporte es una de las fuentes más importantes de contaminación en la Ciudad de

México, contribuyendo con casi todo el CO que se emite ahí, además de más del 75 % de los
NOx, 35 % de los COV, 24 % del SO2, y 41 % de las partículas PM10. Sin embargo, el
transporte es un sector crítico en el desarrollo de las actividades económicas, y muy benéfico
para las interacciones sociales.
El reto que enfrenta la región metropolitana del Valle de México es entender qué beneficios le
puede proporcionar el sector transporte, sin incurrir en los impactos negativos que en
ocasiones pueden resultar si se cae en el “círculo vicioso” del transporte urbano que se ilustra
en la Figura 6.1. El transporte puede facilitar innumerables actividades, y con ello impulsar el
crecimiento económico; al lograrse este último, a su vez, es posible provocar de nueva cuenta
impactos en el transporte, que muy frecuentemente se manifiestan en un mayor número de
viajes, incrementos en el grado de motorización, cambios hacia modalidades de transporte más
rápidas, y mayores distancias recorridas. Estos efectos en el transporte pueden de nueva
cuenta producir impactos económicos, y algunos efectos “externos” negativos, tales como la
congestión vehicular, accidentes de tráfico, y contaminación del aire.
Servicios de Crecimiento Económico

Transporte • Incremento en las
• Facilitar el movimiento actividades industriales
de bienes y servicios • Aumento en el ingreso
• Mejorar el acceso al personal
trabajo, educación, Permite • Incrementos en el consumo
etc.
Provoca
Limita s
Impactos Económicos y Impactos en el Transporte

Ambientales
• Crecimiento en número de
• Congestión viajes
• Degradación de los recursos • Motorización
(Aire, Agua, Suelo) Produce • Cambios en la distribución
• Mayor uso de energía modal
• Expansión urbana
Figura 6.1. El Círculo Vicioso del Crecimiento
Estos efectos negativos no solamente impiden la provisión efectiva de los servicios de

transporte, también inhiben el crecimiento económico, y representan pérdidas de recursos en
diferentes formas, por ejemplo por la pérdida de tiempo y los daños a la salud. En esta etapa
del “ciclo” del transporte urbano es en la que más frecuentemente emergen conflictos. Por un
lado, se requieren algunas formas de inversión o intervención para reducir los impactos
negativos del transporte y continuar permitiendo el desarrollo económico, aunque por otra
parte, muchas intervenciones se vuelven difíciles, si no imposibles, dadas las restricciones que
se enfrentan, tales como la resistencia de los grupos de interés que se verían afectados por
cierta medida, o simplemente la carencia de recursos financieros. Surge el dilema de cómo
mitigar o eliminar los efectos negativos del transporte, permitiendo a la vez que cumpla sus

propósitos como espina dorsal de la economía urbana. En el Anexo 4, se presenta una
evaluación detallada del sistema de transporte en la ZMVM.
Crecimiento Urbano y Demanda de Transporte
El dilema mencionado se complica bajo condiciones de rápido crecimiento urbano. Entre 1970
y 1995, el número de habitantes en la zona central de la ciudad se redujo entre un 1.7 y un 2 %
anual, mientras que los “anillos” sucesivos alrededor de la ciudad absorbieron una parte
relativamente mayor de la población de la ciudad, tal como se explica en el Capítulo 4. El área
inmediata alrededor del centro, está todavía en crecimiento, aunque no tan acelerado como
hace algunos años, ya que pasó del 3.6 % anual que experimentó en los años 70, a solamente
un poco más de 0.5 % en 1995. Aunque el primer anillo todavía concentra la mayor proporción
de habitantes de la ZMVM, las áreas más distantes están experimentando un crecimiento
mucho mayor.
De continuar las tendencias actuales, el número de habitantes en la ZMVM aumentará

alrededor del 2 % anual entre 1995 y 2020, lo que implica un crecimiento mayor al promedio del
país, que se calcula en alrededor del 1.7 % al año. Para 2020, la población de la ZMVM
alcanzará los 26 millones, que representarán la quinta parte del país. Si se incluye la “corona”
de ciudades alrededor del Valle de México, se tendrá una Megalópolis que contendrá el 27 %
de la población del país, con alrededor de 36 millones de habitantes. De acuerdo a la
trayectoria actual, los municipios urbanizados o en proceso de urbanización en el Estado de
México experimentarán las mayores tasas de crecimiento (aproximadamente 4 % al año). Con
ello, El Estado de México aumentará grandemente la proporción de la población de la ZMVM
que habita ahí, pasando de ser igual a la del D.F. en 1995, a ser el doble de ésta para 2020.
El gobierno ha desarrollado proyecciones de crecimiento alternativas para la región, con base

en los objetivos generales de propiciar el desarrollo regional, tomando ventaja de la
infraestructura urbana existente, reduciendo las tendencias de crecimiento actuales en el
Estado de México, y protegiendo las áreas ecológicamente sensitivas de cualquier intento de
desarrollo. Bajo este escenario (el del llamado “crecimiento programado”), el gobierno sería
capaz de alterar de alguna manera los patrones de crecimiento actuales que se muestran en la
Figura 6.2. Falta poner en práctica los mecanismos regulatorios específicos, las inversiones
públicas, y los incentivos para el desarrollo privado que serían necesarios para lograr este
efecto.
20
18 DF
Segmentos de Población, Millones
16 Urbanized EM
Corona
14
12
10
0
1995 2020 - “Current Trend” 2020 - "Programmed" Growth
Figura 6.2. Crecimiento Poblacional en la Ciudad de México

Usos del suelo
Las influencias económicas han tenido un papel importante en la formación del espacio urbano
y los usos del suelo en la región, particularmente en la relación entre el D.F., el Estado de
México, y el resto de la “Megalópolis”. Cinco de las más importantes arterias que buscaban
conectar a la ciudad con el resto del país se han convertido en corredores de desarrollo
(concentrando una parte importante de los centros comerciales, etc.) que han contribuido a
incrementar la importancia del D.F. como centro financiero y tecnológico. El resultado ha sido
una formación urbana policéntrica, aunque aún altamente dependiente de las funciones que
desarrolla el centro. Dentro de la ZMVM, el D.F. contiene cerca del 49 % del área urbanizada
total, 47 % de las viviendas, 31 % de la industria, y 81 % de los usos de suelo
mixtos/comerciales. Se espera que el D.F. continúe sirviendo como un punto importante de
concentración de los usos del suelo comercial y de servicios, y que el Estado de México
absorba una cantidad creciente de viviendas e industria. El Capítulo 4 presenta una descripción
más detallada de las ligas entre uso de suelo, transporte y contaminación del aire.
Transporte de pasajeros y distribución modal en la ZMVM

De acuerdo a la documentación disponible, en 1994, se realizaron aproximadamente 29.1
millones de tramos de viajes vehiculares en la ZMVM. En lo que respecta a la distribución
espacial de viajes, 54 % de ellos se realizaron dentro del D.F., 26 % entre el D.F. y el Estado
de México, y el restante 20 % exclusivamente dentro del Estado de México. En términos de los
puntos de atracción de viajes, el centro de la ciudad es el más importante (con 23 %, de los
cuales alrededor de la mitad se generó internamente). Los puntos de atracción de viajes que le
siguen incluyen una zona en el norte del D.F., y dos grandes porciones urbanas en el Estado
de México, una en el oeste/noroeste, y otra directamente al norte del centro de la ciudad. Estas
áreas concentran entre el 11 y 14 % de los viajes atraídos. En la Figura 6.3. se ilustra la
distribución de viajes.
ESTADO DE
HIDALGO RESTO DEL ESTADO
ESTADO DE PUEBLA
DE MÉXICO RESTO DEL
ESTADO
MUNICIPIOS DE MÉXICO NORTE
CONURBADOS DEL
EDO. DE MÉXICO
ESTADO
23 % DE TLAXCALA
20 % MUNICIPIOS
CONURBADOS DEL ESTADO
EDO. DE MÉXICO DE
PUEBLA
DF
RESTO DEL
ESTADO
DE MÉXICO
57 %
RESTO DEL
ESTADO
DE MÉXICO
ESTADO DE MORELOS
Figura 6.3. Viajes entre el D.F y el Estado de México

Al examinar los modos de transporte, vemos que la mayoría de los viajes en el transporte
público se dieron desde o hacia el centro de la ciudad, mientras que los viajes en automóvil
tuvieron destinos mucho más dispersos. De los viajes en automóvil, poco menos de la mitad
fueron por razones de trabajo, 27% para hacer alguna compra, y 25% para realizar alguna
actividad social. La Figura 6.4. muestra cómo cambiaron los patrones de viaje durante los diez
años que van de 1988 a 1998. En términos de la distribución modal total, usando los datos de
COMETRAVI sobre segmentos de viaje para 1994, se tiene que los modos de “ocupación
menor” concentraron la mayor proporción del mercado. Los colectivos tienen más del 50 % de
los segmentos de viaje, y los autos y taxis otro 20 %. Entre los “modos de alta ocupación”, el
Metro contribuye con únicamente 13% de todos los viajes y los autobuses urbanos y
suburbanos con el 10%.
El crecimiento futuro de la demanda de viajes de pasajeros depende enormemente de las

condiciones económicas, que tienen gran influencia en general en los viajes realizados (es
decir en las tasas de crecimiento de viajes) y en la elección de los medios de transporte
utilizados. De acuerdo a las proyecciones oficiales, los tramos totales de viaje aumentarán, de
29 millones en 1994, a cerca de 37 millones en 2020. Prácticamente todo este crecimiento se
espera en el Estado de México, que pasaría de 9.6 millones a 16.4 millones, en concordancia
con el crecimiento poblacional que experimentará esta zona, y que quedó ilustrado en la Figura
6.2. En el caso del D.F., el incremento será muy pequeño, pasando de 19.5 a 20.5 millones de
viajes. La Tbla 6.1. muestra estas proyecciones, asumiendo una distribución modal constante.
High- 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Capacity
Modos de Alta
Public 13.2 13.1 Metro
Metro
Capacidad 19.1
Transport
Unitaria 24.7
20.9 1.1 1.2 LightLigero,
Tren Rail, Trolleybus
Trolebús
Modes
1.7 3.2
3.1 17.8
22.2 PrivateParticulares
Vehículos Autos/Light
Trucks
Low-
Modos de Baja 23.1 16.3
Capacidad
Capacity 25.0 8.2
Unitaria
Private 8.5 Taxi
5.9 Taxi
Modes 5.0
5.0
5.2
5.5
34.6 50.8 Combis, Colectivos,

Colectivos, Combis,
46.6 Microbuses
Medium-
Modos de Minibuses
Capacidad
Capacity
Unitaria 46.0
Public 42.3
Media
Transport
Modes
19.0
9.0 8.4 Autobús
Bus
1983 1986 1989 1992 1995
Figura 6.4. Total de Viajes Diarios Promedio en el Distrito Federal

(Fuente: COMETRAVI, V1, 1999, p.184)
Desde la perspectiva de la calidad ambiental y la eficiencia del transporte, las proyecciones

sobre el dominio continuo que tendrá el transporte público y los relativamente bajos niveles de
viajes realizados son bienvenidas. Sin embargo, es posible que tales proyecciones sean
irreales si no se cuenta antes con una fuerte y decidida intervención por parte del gobierno.
Incluso el crecimiento económico moderado, pero sostenido, en este período de tiempo, tendría

efectos importantes en los patrones de viajes, tanto en términos del número de viajes como de
la distribución modal, dado que mucha gente prefiere viajar en automóviles privados y taxis
conforme su ingreso aumenta.
Tabla 6.1. Tramos de Viaje Diarios para Vehículos Automotores en la ZMVM

1994 2020
Tramos de % por Tramos de Viaje Tramos de % por Tramos de Viaje
Viaje Modo per Capita Viaje Modo per Capita
ZMVM 29.1 1.7 37.0 1.41
Publico 24.0 82% 30.6 83%
Privado 5.1 18% 6.4 17%
DF 19.5 2.29 20.5 2.28
Publico 15.9 82% 16.7 82%
Privado 3.6 19% 3.8 19%
Edo.Mex. 9.6 1.11 16.4 0.95
Publico 8.1 84% 13.8 84%
Privado 1.5 16% 2.6 16%
Fuente: COMETRAVI, v6, p. 26; estimaciones per capita basadas en proyecciones de
“tendencias” de crecimiento poblacional para la Ciudad de México
Viajes de carga
Igual que la localización de los lugares de residencia, empleo y recreación influye sobre los
viajes de pasajeros, la de las instalaciones comerciales e industriales, que obedece a las áreas
de demanda, determina los patrones de los viajes de carga. El dominio de la Ciudad de México
en la actividad económica nacional, con más de un tercio del PIB, refuerza la importancia de los
viajes de carga dentro de su zona metropolitana. Los viajes de carga pueden ser divididos, a
grosso modo, en intra-urbanos e inter-urbanos. Dentro de los últimos, una parte importante son
viajes “a traves”, que no tienen a la Ciudad de México ni como destino ni como origen. La
participación de mercado de los viajes de camiones intra-urbanos incrementa conforme
disminuye la distancia de los viajes. Las leyes aplicables en la región metropolitana prohiben
que los camiones muy grandes (definidos por peso) den servicio durante el día. En total, cerca
del 29 % de la carga se origina en delegaciones del D.F., 12 % en municipios del Estado de
México, y 59 % fuera de la ZMVM.
Oferta de Transporte
Vialidad y vehículos
Durante los últimos veinte años, el desarrollo de infraestructura de transporte ha tratado de
estar acorde con la masiva expansión de la población. Durante principios y mediados de los 70,
los logros más importantes incluyeron la creación del Circuito Interior, así como la creación de
muchas vías secundarias con dirección al oeste. Un desarrollo primordial fue la creación de los
ejes viales en 1979-80. Con ellos se logró dar forma a un sistema de calles de alta capacidad
hacia el centro. A principios de los 90, se completó el Anillo Periférico, y se logró la
modernización de otros proyectos, muchos de los cuales se centraron en la introducción de
cambios en la vialidad para mejorar los flujos de tránsito en las arterias principales.
Recientemente, dentro de los trabajos de construcción de vías más importantes, se ha incluido
el desarrollo de una nueva autopista de cuota en el oeste/noroeste de la ciudad (La Venta-
Lechería), la expansión de una vía rápida en el norte (Cuautitlán-Tlalnepantla), y la expansión y

construcción de nuevas vías en el este. Para 1995, se había completado la mitad norte del
tercer anillo (aunque como carretera de cuota), y la parte sur estaba en construcción. Se cree
que cualquier desarrollo futuro tendrá mayores limitaciones en la parte norte de la ciudad, dada
su topología. Esto podría afectar el desarrollo del transporte en los municipios del Estado de
México localizados en esa zona, mientras que las limitaciones en el noroeste afectarían
mayormente al transporte entre el D.F. y el Estado de México. En general, las conexiones entre
las vías del D.F. y las del Estado de México continúan teniendo algunos problemas, debido a
las variaciones en la capacidad y discontinuidad en el diseño de las calles.
Como se indica en la Tabla 6.2., existen disparidades significativas entre el D.F. y el Estado de
México. Mientras que el 28 % de la superficie del D.F. está cubierta por algún tipo de calzada,
en los municipios metropolitanos del Estado de México no se llega al 12 %. La inequidad en el
desarrollo de infraestructura, particularmente al compararse con la distribución de la población
y de los viajes, hace resaltar una causa básica de los problemas de congestión que contribuyen
a las emisiones generadas por fuentes móviles en el Estado de México.
Nivel de servicio
Como parte del desarrollo de reportes de COMETRAVI, un equipo de consultores llevó a cabo
encuestas de campo en 30 de las principales intersecciones y 14 de los corredores más
importantes, para estimar los niveles de servicio en estos puntos. Se encontró que 73 % de las
intersecciones tenían serios problemas de tráfico durante las horas pico. El retraso promedio en
estas intersecciones estuvo entre 85 y 130 segundos. A nivel de corredores (con base en la
velocidad de los viajes durante las horas pico), los niveles de servicio fueron, en general, más
aceptables, encontrándose que sólo 2, de un total de 14 corredores estudiados, tenían niveles
de servicio pobres.
Tabla 6.2. Resumen de la Infraestructura de Transporte Existente en la ZMVM

Tipo D.F. Estado de México
Caminos Primarios 198.4 km. 352 km. de autopista
(67% con acceso controlado)
Ejes Viales 310 km. 47 km. (Vías Rápidas
Urbanas)
Vías Principal 552.5 km. 616 km.
Vías Secundarias 8,000 km. (8150) 250 km.
Metro 178 km. -
Trolebús 377 km. -
Tren Ligero 26 km. (13 en cada dirección) -
Espacios de 126,257 espacios (10,000
Estacionamiento estacionamientos)
Señales de Tránsito 1,973 electrónicas 298
870 computarizadas, 58
mecánicas
Paradas de Autobuses 2,347 290
Carriles a Contraflujo 13 carriles
186 km.
Parquímetros 1,535
Fuente: COMETRAVI, v6, 1999; pp. 15-16. Molinero, 1991; 131.

Estacionamiento
De los 3.6 millones de espacios de estacionamiento que se estima existen (en 1994) en la
ZMVM, 39 % están en las calles, 5 % están en edificios y terrenos de propiedad pública, y 56 %
son propiedad de particulares. De estos últimos, la mayor parte se encuentra en viviendas.
Aunque al parecer no existe escasez de espacios de estacionamiento en la ciudad, existen
algunos puntos, en particular en las zonas centrales, donde se percibe un déficit. Se estima que
en el D.F., el déficit de espacios de estacionamiento (debido primordialmente a viajes de
trabajo o comerciales) equivale aproximadamente al 56 % del total de espacios de
estacionamiento de paga existentes. Exceptuando algunas áreas muy densas del centro de la
ciudad, las tarifas de estacionamiento no han sido generalmente lo suficientemente altas como
para desincentivar el uso de veículos privados.
Vehículos
Flota Vehicular
Existen inconsistencias en los datos referentes al tamaño y la composición de la flota vehicular,
debido a que no existe un sistema metropolitano de registro. En un intento por hacer concordar
los registros de la flota vehicular con la encuesta de demanda de transporte de 1994, los
consultores de COMETRAVI generaron estimaciones sobre el tamaño de la flota en el D.F. y el
Estado de México. De acuerdo con estas estimaciones, que se muestran en la Tabla 6.3.,
existen alrededor de 3.5 millones de vehículos en la ZMVM. La mayor parte de casi todas las
categorías de vehículos (75 – 80 %) se encuentra en el Distrito Federal, exceptuando los
camiones, que están divididos más o menos en mitad y mitad entre el D.F. y el Estado de
México.
Tabla 6.3. Estimaciones del Tamaño de la Flota en la ZMVM (1994)

Tipo de Vehículo DF* Edo. Mex. Total
Autobuses 6,180 2,000 8,180
Ÿ Urbanos 2,800 2,800
Ÿ Suburbanos 2,000 2,000
Ÿ Otros Privados 3,380 3,380
Colectivos 88,500 26,100 114,600
Ÿ Microbuses 10,500 10,500
Ÿ Combis 88,500 15,600 104,100
Taxis 21,500 5,000 26,500
Autos Privados 2,262,000 577,000 2,839,000
Camiones de Carga 195,500 184,000 379,500
Motocicletas 29,000 10,000 39,000
Vehículos en Circulación 165,000
Total de Vehículos 2,602,680 804,100 3,571,780
Fuente: COMETRAVI, v1, 1999; p. 186.
* De acuerdo a la comunicación personal de A. Villegas, las Combis y Microbuses en
el D.F. suman 27,000 y los Taxis 85,000, por lo que los datos reportados por
COMETRAVI para estos vehículos pudieran estar equivocados.
Más allá de la gran incertidumbre sobre el tamaño, composición y edad de la flota vehicular, es
importante y evidente su bajo nivel de renovación, especialmente al comparar los datos de la
verificación vehicular de 1999 con los de algunas ciudades de los Estados Unidos (Figura 6.5).

100.00%
A tlanta, Georgia 98 6.2 yrs
A u g u s t a & M a c o n G e o r g ia 9 8 7.1 yrs
10.00%
M e x ico City DF 99-1 10.7 yrs
NewYork 98 7.1 yrs
1 .0 0 %
Porcentaje
0 .1 0 %
0 .0 1 %
0 10 20 30 40 50 60
Edad en Años
Figura 6.5. Edad Promedio y Distribución por Edad de los Vehículos Ligeros a Gasolina
Automóviles Privados
La mayoría de las fuentes consultadas sugieren que la flota vehicular en la ciudad de México
ha estado creciendo a una tasa de 6 % al año. Sin embargo, de acuerdo con otros datos, ésta
incrementó en promedio alrededor de 10 % anual entre 1976 y 1996. Esta estimación más alta
implica un estimado adicional del incremento de la tasa de motorización (vehículos/cápita) de
más de 5 % al año: pasando de 78 autos por cada 1000 habitantes en 1976, a 91 para 1986, y
a 166 en 1996.
Taxis
En lo que respecta al número de taxis, COMETRAVI estima que existen 26,500 taxis
registrados en la región, 20,000 de los cuales se encuentran en el D.F. Aproximadamente
8,000 de estos se encuentran en sitios fijos, operando normalmente desde una base. Sin
embargo, otras estimaciones calculan el total de taxis en la ZMVM en alrededor de 81,000, de
los cuales 10,000 serían taxis de base. Esta confusión puede ser resultado de cómo se
clasifique a los colectivos. Las estimaciones más altas, resultantes de las bases de datos del
registro vehicular y de la verificación, no incluyen una categoría separada para los colectivos,
que ellos llaman “taxis de ruta fija” (ver Figura 6.6).
Autobuses
El sistema de autobuses de la ZMVM ha pasado por muchos cambios significativos desde fines
de los 70. Las compañías de autobuses, que históricamente eran de propiedad privada,
estuvieron a punto del colapso en esos años, y el gobierno del D.F. tomó bajo su control 19
compañías en 1981. Se creó entonces la Ruta-100, que era propiedad y estaba operada por el
Estado, con la intención de proporcionar un servicio limpio y eficiente, operando con paradas
establecidas, con buenas prácticas de mantenimiento, una política de precios integrada, y rutas
y jerarquías bien definidas. La Ruta-100, sin embargo, cayó víctima de las presiones, por un
lado, de las demandas de su sindicato de trabajadores, y por otro de la apertura del mercado
de transporte público para los colectivos/minibuses. Finalmente, en 1995, esta compañía fue
declarada en bancarrota.

25%
20%
Porcentaje
15%
10%
5%
0%
0 2 4 6 8 10
Edad en Años
Figura 6.6. Distribución de Taxis por Edad en el D.F. en 1999,

de acuerdo a los Datos de la Verificación Vehicular
Desde la desaparición de la Ruta-100, el gobierno ha realizado diversos esfuerzos para dar en

concesión nuevos servicios de autobús al sector privado. Sin embargo, la Ciudad de México ha
tenido relativamente poco éxito en esta tarea. Los retos de las concesiones a particulares de
servicios de autobús derivan mayormente de la competencia que les representa el oligopolio de
los colectivos, y de la inhabilidad del gobierno para garantizar un mercado transparente para
los inversionistas/operadores potenciales de las nuevas compañías de autobuses. La flota de
autobuses ha sufrido una caída notable en los últimos 20 años, pasando de alrededor de
15,000unidades (divididas casi por igual entre el Estado de México y el D.F.) en 1976, a un
poco más de 2,500 en 1996, y en el D.F. a 825 en 1998.
Fuera del D.F. (en el Estado de México), los llamados autobuses suburbanos han sido
operados exclusivamente por el sector privado. En general, a estos autobuses no se les
permite la entrada al D.F. (igual que a los servicios de transporte público del D.F. se les prohibe
entrar al Estado de México), aunque existen algunas iniciativas de COMETRAVI que buscan
desarrollar y aprobar la operación de “Rutas Metropolitanas”, que permitan a las compañías
ofrecer servicios de autobús entre jurisdicciones. Los autobuses suburbanos proporcionan,
entre otros, servicios importantes como alimentadores del Metro.
Colectivos
La convergencia de las políticas de liberalización, las políticas de empleo, el pobre manejo de
las alternativas (p.ej. Ruta-100), y la cada vez menor capacidad institucional para manejar la
demanda de transporte en el D.F., llevó a una explosión del “sector informal” dentro del sistema
de transporte público (representado por los colectivos, también llamados “taxis colectivos de
ruta fija”). Originalmente, los colectivos eran taxis “sedán” compartidos operando en rutas fijas;
con el tiempo, la flota evolucionó hacia vans (de 12 asientos), y más recientemente a minibuses
(de hasta 25 asientos). Para el 2000, el 84% de los colectivos que operan en el D.F. son
minibuses, con una edad promedio de seis años.
A mediados y finales de los 80, la expansión de la red de colectivos generó una fuente masiva
de empleo y una expansión muy amplia de la red de servicios de transporte. En una metrópoli
en rápido crecimiento, los colectivos (muchos de los cuales transportaban media docena de
pasajeros o menos) proporcionaban un servicio casi ubicuo y de respuesta rápida. En algunos

casos, las redes de autobuses no podían responder suficientemente rápido, y en otros no era
conveniente enviar autobuses hacia caminos no planeados y sin pavimentar, localizados
generalmente en áreas de desarrollo irregular. Por consiguiente, los colectivos dieron acceso a
segmentos enteros de la población.
La estructura de operación típica del servicio de colectivos es la del vehículo-persona: el dueño

del vehículo toma decisiones a micro-nivel respecto al mantenimiento, conductores, etc. de su
vehículo. Sin embargo, las decisiones sobre la operación de las rutas se toman en las
asociaciones que las manejan. Los propietarios de los vehículos no son necesariamente los
dueños de una concesión. Las concesiones son frecuentemente propiedad de personas en un
nivel diferente dentro de la jerarquía de las asociaciones de ruta. En el D.F., existen 103 rutas
registradas, operadas por unos 27,000 vehículos. En el Estado de México, hay 94 compañías
de colectivos registradas y 172 asociaciones de rutas. En total, se estima que existen alrededor
de 22,000 kilómetros de cobertura total de las rutas de colectivos en la ZMVM, divididos casi a
la mitad entre el Estado de México y el D.F. En 1991, aproximadamente el 60% de los
colectivos pasaban por una estación del Metro, lo que sugiere que los colectivos representan
una fuente alimentadora importante para este el servicio de transporte.
En términos de las operaciones, la estructura del sistema de colectivos tiene implicaciones

importantes. Debido a la propiedad individual y atomizada, existe un nivel de competencia
significativo en el mercado, lo que provoca conductas de manejo peligrosas y altas tasas de
accidentes. En muchas ocasiones, hay también una pobre coordinación de los horarios y
frecuencia de los vehículos. Más aún, la falta de empresas formales, de gran escala y
técnicamente capaces, dificulta que los propietarios tomen ventaja de algunas economías de
escala en sus operaciones (p.ej. en el mantenimiento, reparación, reemplazo, o
financiamiento). Las ineficiencias las pagan, en última instancia, los usuarios de este sistema,
mediante tarifas más altas. Entre los problemas crónicos del servicio se incluyen: la
incapacidad para obedecer las reglas de operación, exceso de oferta en horas de menos
movimiento, tiempos de espera altos (para asegurar que los vehículos se llenen) en las
terminales, y competencia entre operadores. Típicamente, los conductores de los vehículos no
trabajan bajo contrato, cumplen horarios de 10 horas diarias, seis días a la semana, y no
cuentan con ningún beneficio ni seguro en caso de accidentes.
El sistema de colectivos es descrito con mayor detalle en el Anexo 11: “El Caso de los Taxis
Colectivos con Itinerario Fijo: Limitantes Institucionales para la Implementación de Políticas en
el Transporte Público de la Ciudad de México.”
Vehículos de Carga y Reparto

Como se muestra en la Figura 6.7, la flota de camiones que opera en México es vieja, y su tasa
de renovación muy lenta. Cualquier medida que busque reducir las emisiones de la flota de
camiones mediante la introducción de mejores tecnologías en los camiones nuevos tomará
mucho tiempo en ser efectiva.

(Carga Mercantil usa el eje de las "Y" de la derecha,
y el resto de categorias el de la izquierda)
7 0.7
CARGA GENERAL
6 0.6
OMNIBUS
5 0.5 PARTICULAR
% de camiones
% of trucks
4 0.4 REMOLQUE
3 0.3 CAMIÓN
MATERIALISTA
2 0.2
O. URBANO DE
PASAJEROS
1 0.1
CARGA MERCANTIL
0 0
12
16
20
24
28
32
36
40
44
48
52
56
60
0
Edad en años
Figura 6.7. Distribución por Edad de los Vehículos de Carga y Reparto
Transporte sobre rieles

Metro
Desde la construcción original de tres líneas a fines de los años 60, la red del metro ha crecido
hasta lograr una extensión de casi 200 kilómetros en la actualidad. A fines de los 70, el
Presidente López Portillo impulsó una expansión prolongada de la red, a un ritmo de 15 km. por
año, de tal manera que se llegara a un sistema de 400 km. para el 2010. Aunque hubo
oposición por parte de los operadores del transporte público en los 70, una crisis financiera a
mediados de los 80, y otra a mediados de los 90, que afectaron la construcción de nuevas
líneas, se ha logrado desarrollar una red de 12 líneas, ocupando un área de aproximadamente
300 km2. Una característica clave de este sistema es el hecho de que las tres líneas originales
(que conforman apenas un tercio de la longitud de la red) satisfacen la mayor parte (65%) de
los viajes realizados. Estas líneas tienen por mucho la mayor tasa de ocupación en horarios
pico (y en el resto del día), y en general trenes pasando con mayor frecuencia.
A pesar de la expansión de la red, la adición de nuevos trenes (compuestos por nueve

vagones), y el incremento de 20% del uso de energía, el número de viajes realizados en el
Metro ha permanecido estancado, llegando incluso a decrecer en los años más recientes. Más
aún, como se mencionó anteriormente, la participación relativa de este medio de transporte ha
caído desde su máximo de 25%, logrado en 1983, a menos del 15% en 1995 (ver Figura 6.4).
Una razón importante que podría explicar esta caída en el número de viajes, es el hecho de
que mientras la población de la ciudad se encuentra en constante movimiento, y se ha
expandido a zonas cada vez más lejanas del centro, resulta muy difícil que el Metro crezca.
Algunos datos de COMETRAVI indican que las tarifas del Metro cubrieron apenas
aproximadamente el 50% de sus costos de operación durante 1992–1993, y que el Metro
requirió un subsidio de 37% para cubrir sus costos de operación en 1995.
El desarrollo más reciente en el Metro ha sido la creación de dos nuevas líneas que cruzan al
Estado de México. La importancia de este desarrollo resalta una característica crítica en una
inversión de capital tan importante como la expansión del Metro, que consiste en su capacidad
como opción para reducir emisiones contaminantes. A diferencia de los modos de transporte de

superficie tales como los autobuses, y especialmente los colectivos, toma mucho tiempo
planear, desarrollar y poner en uso una nueva ruta de Metro. Dado que los colectivos pueden
responder casi de forma inmediata a nuevos patrones de crecimiento, desarrollan más
fácilmente un lazo con algunos sectores nuevos del mercado. Además de las barreras
institucionales tan fuertes, esta condición del mercado ha dificultado que el Metro llegue a
zonas residenciales en crecimiento fuera del D.F. sin coordinarse con algún otro modo de
transporte. Se ha visto con las experiencias de las líneas construidas después de las tres
primeras, que la localización del servicio de Metro es fundamental en el desempeño futuro de
este modo de transporte.
El Metro es administrado por una dependencia relativamente independiente, el Sistema de

Transporte Colectivo (STC), bajo la responsabilidad de la Secretaría de Transporte y Vialidad
(SETRAVI) del Gobierno del D.F. Aparentemente, el STC tiene bastante autonomía en la
planeación y evaluación de la red, y ha desarrollado sus propios ejercicios de pronóstico de la
demanda para propósitos de planeación. Algunos críticos del Metro sugieren que el sistema
mismo ha contribuido a la expansión urbana, en cuyo caso el desarrollo del sistema está
poniendo en peligro su propia viabilidad. Otros sugieren que se ha fallado en incorporar de
forma efectiva el desarrollo urbano al desarrollo del Metro. Hay argumentos que sostienen que
la función de planeación del Metro debería caer en una autoridad de planeación independiente,
que se encargue de vigilar la planeación estratégica del transporte para toda la región (p.ej.
COMETRAVI).
Tren Ligero
El Sistema de tren ligero de la ZMVM es un sistema de una sola línea con una extensión de 13
km. y 18 estaciones. Un tren individual está formado por dos vagones. La línea va de la
estación terminal al sur de la línea 2 del Metro, hacia el sur/sureste, hasta la Delegación
Xochimilco. El sistema de tren ligero ha experimentado muy poca expansión desde 1992, con
la adición desde entonces de únicamente 1 km. y cuatro vagones. Como resultado, el
kilometraje recorrido anualmente por cada tren ha incrementado 40%, llegando a 1,649 km. en
1998. El número de usuarios de este servicio también ha incrementado desde 1992, pasando
de 6.9 millones de viajes en ese año, a 15.7 millones en 1998, lo que representa un incremento
de 127%. A pesar de este crecimiento en el largo plazo, se ha visto mucha fluctuación en las
cifras (el número de viajes aparentemente llegó a 32.3 millones en 1996), lo que sugiere
inconsistencias en las fuentes de información. De acuerdo a COMETRAVI, las operaciones del
tren ligero requieren un subsidio del 60% para cubrir sus costos de operación.
Actividad Vehicular
La extrapolación de las tendencias actuales en la actividad vehicular nos llevaría a una

congestión inaceptable y costos económicos muy altos. Los costos por las externalidades
anuales del tráfico han sido estimados por COMETRAVI en 7,000 millones de dólares, siendo
las congestiones de tráfico y los accidentes responsables por el 85 % del total. Sin embargo, no
existe un sistema de reporte de accidentes a nivel metropolitano que permita cuantificar
adecuadamente los accidentes relacionados con el transporte.
Las fallas en el sistema de autobuses públicos en la ZMVM, el poco o nulo crecimiento en el

número de viajes que atiende el Metro, y la expansión de la ciudad, han motivado la explosión
del “sector informal” del transporte público, que se manifiesta en la expansión de los colectivos.
Con estas condiciones, se ha incrementado el tráfico de los sistemas de transporte público de
baja densidad. La propiedad privada de un automóvil también ha aumentado enormemente, lo

que ha provocado un gran crecimiento en el tráfico en general, con la presencia creciente de
modos de baja densidad, y las consecuencias previsibles en la congestión.
Los colectivos son un medio de transporte popular, por las muchas paradas que hacen para
recoger o dejar pasajeros. Sin embargo, los colectivos son más caros, más peligrosos, y menos
cómodos que otros medios de transporte público. Las paradas continuas y las formas de
conducir de sus operarios contribuyen a la congestión en la Ciudad de México. Para los taxis,
buena parte de sus viajes se consume buscando pasajeros. En general, los equipos de control
de emisiones de los colectivos y taxis no tienen mantenimiento adecuado.
La circulación de camiones en la Ciudad de México contribuye a la congestión por la actividad

misma de estos vehículos, y porque con frecuencia se estacionan en “doble fila” cuando
descargan mercancías. Actualmente, no existen pasos en circunferencia alrededor de la
Ciudad de México, por lo que los camiones pesados que quieren ir de un punto a otro entre los
que ésta les quede de camino, tienen que atravesarla. Las ubicaciones de las terminales de
carga no son las óptimas para la minimización del tráfico y las emisiones. Una mejor ubicación
de estas terminales podría permitir que los camiones pesados transfirieran sus cargas a
camiones más pequeños y con mejores sistemas de control de emisiones.
Envejecimiento y renovación de la flota

Existe una estrecha correlación entre la edad de los vehículos y sus emisiones, por dos
razones: los vehículos más viejos tienen sistemas de control de emisiones menos sofisticados
(los más viejos incluso no tienen sistema alguno), y las condiciones de los equipos de control
de emisiones se deterioran con el tiempo y uso. Los límites de emisión se determinan de
acuerdo a las emisiones por distancia recorrida. Entre más viaje un vehículo, mayores son sus
emisiones.
Los controles de emisión para los vehículos de uso intensivo, taxis y colectivos, son por
consiguiente especialmente importantes. Aunque se supone que los taxis y colectivos no deben
tener una edad mayor a los ocho años, las regulaciones al respecto no son observadas de
forma estricta. Alrededor del 15 % de los taxis y colectivos que se inspeccionaron en el D.F. en
1999 tenían 9 o más años de edad. De acuerdo a los registros de la verificación vehicular de la
segunda inspección de 1999, se han adquirido pocos taxis desde 1993. Para cumplir con los
límites de edad establecidos para los taxis y colectivos, se requiere un rejuvenecimiento
considerable de la flota a partir del año próximo. Un programa como el que se precisa no es
posible sin algún tipo de subsidio, ya que los propietarios de los taxis y colectivos son
considerados como sujetos de crédito de alto riesgo para los bancos.
Emisiones vehiculares
De los 1.5 millones de vehículos inspeccionados en el D.F. en la segunda mitad de 1999:
• 43% eran de modelos anteriores a 1991, que fue cuando se requirió la instalación de
convertidores catalíticos;
• 30% eran de modelos 1991-1993, equipados con convertidores catalíticos;
• 23% eran de modelos 1994-1998, con controles computarizados; y
• 4% eran de modelos 1999 y posteriores, equivalentes a Tier 1 de los Estados Unidos,
aunque sin garantía.
En los Estados Unidos, los vehículos de los modelos más recientes no son fabricados para
cumplir con niveles bajos de emisión únicamente cuando nuevos, ya que sus tasas de
deterioro de emisiones son relativamente muy bajas. En México, las normas de emisión

vehicular de 1999 son equivalentes a las de los vehículos de modelo 1994 en los Estados
Unidos, y las de los vehículos modelo 1994 de México equivalen a las del modelo 1991 en los
Estados Unidos. Allá han existido garantías y requerimientos de durabilidad para los equipos
automotores que afectan los sistemas de control de emisiones por muchos años, y los límites
de edad han incrementado para los componentes relacionados con el control de emisiones. En
México, no se obliga a que el productor de vehículos otorgue garantías.
La introducción de nuevos vehículos a la flota de la Ciudad de México se detuvo por la crisis del
Peso de fines de 1994. A principios de los 90, sin embargo, se habían adquirido tantos
vehículos privados que, para 1994, ellos contribuían en 84 % al total de la flota de la ZMVM,
dejando con un 11% a los camiones de carga, y 3% a los colectivos. La Figura 6.8 muestra el
índice de emisiones por viaje de pasajeros.
4
Buses Colectivos
Taxis Private Cars
3
0
PM10 SO2 CO NOx VOCs
Figura 6.8. Indice de Emisiones por Viaje de Pasajeros
Las tecnologías de los vehículos nuevos y las mejoras en los estándares de los combustibles
que se dieron en los 90, han reducido las emisiones de los vehículos en circulación. Al
comparar un estudio de percepción remota de 1991 con uno del 2000, se ve que en el segundo
las emisiones de CO de la flota (kg. de CO por kg. de combustible) son equivalentes a 1/3, y las
de HC derivados de la combustión (kg. de HC por kg. de combustible) a 1/9 de las que se
observaban en 1991 (ver Tabla 6.5). Al comparar el estudio de la Ciudad de México, del 2000,
con tres del mismo tipo realizados en 1999 en tres ciudades de los Estados Unidos, se observa
que la flota de la ZMVM emite tres veces la cantidad de CO observada en los Estados Unidos,
y 30 % más HC. Estas mediciones no son inesperadas, dados la diferencia de edad de la flota
y el retraso relativo de México en la introducción de tecnologías de control de emisiones.
Una de las fuentes de incertidumbre en los inventarios de emisiones para fuentes móviles es la
proporción de las emisiones evaporativas en comparación con las emisiones en el tubo de
escape (derivadas de la combustión). Aproximadamente la mitad de la flota vehicular de la
ZMVM no cuenta con controles para sus emisiones evaporativas.

Tabla 6.5. Mediciones mediante Percepción Remota en la ZMVM y los EUA
MCMA MCMA Riverside, Denver,
California Colorado
Año del 1991 2000 1999 1999
estudio
Promedio
CO% 4.3 1.67 0.55 0.45
HC (ppm) 2100 247 200 130
NO (ppm) No medido 1,330 370 600
La información sobre los camiones que circulan en la ZMVM es también incierta. Se estima que
la flota de camiones en la ZMVM constituye ¼ de la flota vehicular existente en todo México. La
flota de camiones es vieja y no se renueva con frecuencia. Aproximadamente 28 % de la flota
es de modelos de 15 o más años de antigüedad. La Figura 6.9 muestra la distribución de
emisiones por modo de transporte.
50%
Private Automobiles
Combis & Micros
Porcentaje de las Emisiones
40% Taxis
Heavy Diesel Trucks & Buses
30%
20%
10%
0%
PM10 NOx
Figura 6.9. Distribución de las Emisiones por Modo de Transporte
Calidad de los Combustibles
La calidad de la gasolina en México ha mejorado considerablemente durante la última década,

particularmente en lo que respecta al plomo (la gasolina sin plomo salió al mercado en México
por primera vez en octubre e 1990, y la gasolina con plomo se dejó de vender por completo en
septiembre de 1997). La calidad del diesel también mejoró, especialmente al bajársele el
contenido de azufre. En las Tablas 6.6 y 6.7 se muestra una comparación de la gasolina y el
diesel que se tenían en la Ciudad de México en 1998, con los combustibles europeos y
estadounidenses.
Tanto en Europa como en los Estados Unidos se planea contar con niveles de azufre
considerablemente menores en la gasolina y el diesel dentro de los próximos 10 años, esto
para permitir el uso de equipos de control de emisiones más sofisticados en camiones y

automóviles. Lograr esos niveles de azufre en México requeriría una inversión de capital en los
procesos de refinación muy significativa, dado el alto contenido de azufre y la pesadez que
tiene el petróleo crudo nacional.
Tabla 6.6. Comparación de los Combustibles: Gasolina Reformulada/Oxigenada

Pemex Magna EUA EUA Europa
Ciudad de Reformulada California
México
Aromáticos, 23 20 19 30
%vol.
Olefinas, %vol. 9 7 3 13
Benceno, %vol. 0.9 0.7 0.6 2.2
Azufre, ppm 380 160 30 250
Oxígeno, 1.6 2.0 2.2 0.6
%peso
Fuente: NIPER, Motor Gasoline, Invierno 1997-98, Agosto 1998, CONCAWE: A Survey of European Gasoline
Qualities, Verano 1998, Pemex Refinación, 1998
Tabla 6.7. Comparación de los Combustibles: Diesel Reformulado/Oxigenado

Pemex Diesel EUA EUA Europa
Ciudad de Costa Este Costa Oeste
México
Índice de 55 45 49 51
Cetano
Aromáticos, 26 38 23 40
%vol.
Azufre, ppm 400 320 210 388
Temperatura 339 317 310 340
90% DFF, C
Fuente: Worldwide 1998, Winter Diesel Fuel Quality Survey, Paramins 1998, Pemex Refinación, 1998
Decidir a qué nivel debería reducirse el azufre en la gasolina y diesel mexicanos no es tan fácil.
La compañía petrolera mexicana, Pemex, es de propiedad nacional, por lo que cualquier
inversión en la infraestructura y procesos de refinación afecta directamente el ingreso
disponible del gobierno. Además, la proporción de la contaminación que proviene de vehículos
viejos es mucho más alta en México que en los Estados Unidos o Europa. Los recursos
políticos y financieros para mejorar el medio ambiente pueden emplearse mejor si se dedican a
remover los vehículos más viejos que si se invierten en reducir los niveles de azufre de los
combustibles para aminorar las emisiones de los vehículos nuevos, tal como se hace en el
caso de los combustibles y vehículos del nivel Tier 2 de los Estados Unidos.
No es obvio cuál puede ser el mejor momento para la introducción en México de combustibles y
vehículos equivalentes a Tier 2 de los Estados Unidos. Si ésta se retrasa, podría reducirse el
costo y el riesgo de elegir prácticas de refinación de combustibles por debajo de la óptima,
aunque, por otro lado, este retraso podría reducir los beneficios ambientales de esta medida.
Aplicando modelos atmosféricos a diferentes escenarios futuros con una composición de la
flota vehicular variable, es posible estimar las consecuencias ambientales de retrasar la
introducción de los vehículos y combustibles del nivel Tier 2.

Debería evaluarse la posibilidad de reformular la gasolina para reducir emisiones, y en
específico la introducción de combustibles oxigenados para reducir las emisiones de monóxido
de carbono. Los combustibles oxigenados fueron introducidos en los Estados Unidos a
principios de los 90, para cumplir con las enmiendas del Acta de Aire Limpio de 1990, que
especificaba que en aquellas áreas en las que se excedieran las normas para CO deberían
usarse combustibles oxigenedos, con un contenido por perso de al menos 2.7 % de oxígeno.
Esto se logró agregando, en la generalidad de los casos, un 15 % (por volumen) de metil-
terbutil-éter (MTBE) o 7.8 % (por volumen) de etanol. Recientemente, se ha encontrado MTBE
en algunos depósitos subterráneos de agua, y se cree que este compuesto podría provocar
algún tipo de efectos en la salud humana si se ingiere o se tiene contacto cutáneo con él. Como
resultado de la preocupación sobre los riesgos potenciales a la salud, los estados de California
y Nueva York anunciaron la eliminación del MTBE de las gasolinas.
Actualmente, se está usando el MTBE como aditivo en las gasolinas que se comercializan en la
ZMVM. Es recomendable analizar las aguas subterráneas de la región para deterctar la posible
presencia de MTBE, y tratar de estudiar con mayor detalle sus efectos potenciales a la salud.
Como parte del componente de Educación de este proyecto, se planea discutir la conveniencia
de desarrollar un taller de evaluación de riesgos del MTBE.
Verificación y Mantenimiento
El Programa de Verificación Vehicular fue la primera medida masiva y obligatoria que se aplicó
en la ZMVM, iniciando en 1988, con el propósito específico de reducir la contaminación
generada por los vehículos en circulación. Todos los vehículos registrados en la ZMVM deben
ser verificados cada seis meses, de acuerdo con el último dígito de sus placas o con el color de
su calcomanía de registro. El propietario de cada vehículo tiene dos meses cada semestre para
realizar su verificación, conforme a un calendario predeterminado. El mantenimiento de los
vehículos es enteramente responsabilidad de sus propietarios. Los límites máximos de emisión
permitidos han generado medidas más estrictas: a) se ha modernizado la flota vehicular; b)el
Programa de Verificación Vehicular se ha coordinado con el Programa Hoy No Circula:
Dependiendo del año modelo del vehículo, el tipo de combustible que usa, y sus niveles de
emisión, éste puede obtener exenciones de diferentes tipos (que se conocen de acuerdo a la
calcomanía que se le asigna al vehículo); y c) se han introducido medidas de control para
incentivar la renovación (“retrofit”) de los convertidores catalíticos.
Organización del sistema

El Programa de Verificación Vehicular de la ZMVM utiliza estaciones de prueba centralizadas.
Las estaciones están localizadas tanto en el D.F. como en el Estado de México. Los equipos y
la metodología son los mismos, pero la administración es diferente, dado que caen dentro de
las atribuciones de gobiernos con marcos jurídicos distintos. Los vehículos privados registrados
en el D.F. y el Estado de México pueden ser verificados en cualquier VerifiCentro de la ZMVM.
Los vehículos de uso intensivo, tales como los taxis y colectivos, deben ser verificados en el
lugar en el que están registrados. En septiembre de 2000, existían 161 VerifiCentros en
operación en la ZMVM, 84 de cuales operan en el Estado de México, y 77 en el D.F.
Procedimientos
Los procedimientos de prueba y los límites máximos permisibles son definidos por la Secretaría
de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) del gobierno federal. Los
requerimientos del Programa se han vuelto cada vez más estrictos, ya que habiendo
comenzado con dos analizadores de gas manuales (para CO y HC) en 1989, progresivamente

han ido introduciendo diferentes tecnologías. Actualmente, los VerifiCentros usan pruebas de
dinamómetro ASM similares a las usadas en las pruebas de California (Smog Check II), y
miden cinco gases (CO, HC, NOx, CO2 y O2).
Estadísticas relevantes del programa

Cada semestre, se realizan cerca de tres millones de verificaciones en la ZMVM, como se
observa en la Figura 6.10. Existen fluctuaciones en el número de vehículos inspeccionados
entre una mitad del año y la otra, que pueden ser explicadas por dos razones: a) deficiencias
en el manejo de la información de las inspecciones, y/o b) algunos conductores no cumplen con
el Programa. Entre otras anomalías, se ha observado que en los centros del Estado de México
el porcentaje de vehículos verificado que no cuenta con convertidor catalítico es mucho mayor
que el que se tiene en el D.F. Esto podría indicar, por un lado, que una proporción mayor de los
vehículos de altas emisiones se ubica en el Estado de México, o bien que muchos de los
propietarios de estos vehículos, sin importar de qué lado residan, prefieren verificarlos en el
Estado de México.
Conforme crece el número de VerifiCentros del Estado de México, aumenta el número de

inspecciones realizadas ahí, y disminuye el del D.F. En 1997, se verificaron 2,123,545
vehículos en el D.F., para el primer semestre de 2000, este número (computado para el año
entero) descendió a 1,407,252, que equivale a 34 % menos. Más de 7,000 propietarios de
vehículos decidieron no verificar en el D.F., y prefirieron hacerlo en el Estado de México,
algunos porque les resultaba más cómodo, pero otros seguramente porque consideraron que
allá era más fácil pasar la verificación. No hay datos disponibles sobre el número de
inspecciones realizadas en el Estado de México.
La Figura 6.11. muestra la caída en el número de pruebas realizadas en los VerifiCentros del
Distrito Federal, por tipo de vehículo y año modelo. Una parte desproporcionada de los
vehículos que dejaron de verificar le corresponde a los modelos equipados con carburador, y
aquellos que tuvieron dificultades para pasar la prueba con el procedimiento CAM-97 (ASM o
PAS 5024-2540).
2,500,000
2,115,903
Cero Uno Dos Rechazos Verificaciones Totales

1,939,066
2,000,000
1,544,479
1,520,793
1,500,000
1,057,634
1,037,401
1,000,000
627,297
595,872
571,607
550,304
532,469
382,089
292,108
270,332
246,837
236,563
500,000
232,685
207,235
152,028
127,780
-
98 1er. Sem 98 2do. Sem 99 1er. Sem 99 2do. Sem
Figura 6.10. Verificaciones Realizadas en los VerifiCentros del Distrito

Federal por Tipo de Calcomanía (1998-1999)

160,000
Autos
140,000
Camionetas
120,000
Pickups
100,000
80,000
Microbuses
60,000
40,000
20,000
0
to 60 61-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 91-95 96-99
Figura 6.11. Vehículos que Dejaron de Verificar el el Distrito Federal

por Año Modelo de 1997 a 1999
Auditorías y calibración
Las operaciones de los VerifiCentros son auditadas a través de:
a) Sistemas internos de control y vigilancia a distancia;
b) Inspección mediante una visita oficial al VerifiCentro;
c) Certificaciones voluntarias (ISO-9000); y
d) Auditorías externas
La verificación vehicular es fortalecida mediante las revisiones visuales de las emisiones

contaminantes en las calles, realizadas coordinadamente por los gobiernos del D.F. y el Estado
de México, la PROFEPA y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Este programa
persigue vigilar especialmente a los camiones de carga y a los autobuses urbanos y
suburbanos. La Tabla 6.8. resume las fortalezas y debilidades del Programa de Verificación
Vehicular.
Tendencias Clave
Las siguientes tendencias muestran consideraciones importantes para cualquier desarrollo

futuro de los sistemas de movilidad en la ciudad de México:
q La dispersión rápida y cada vez más intensa de las actividades que se realizan a lo
largo de la ZMVM, provoca nuevos patrones/interacciones de movilidad entre el
D.F. y el Estado de México, que el sistema de transporte actual no puede satisfacer
adecuadamente;
q Las tendencias en la distribución modal han evolucionado hacia medios de baja
capacidad;

q Mayores conflictos entre los colectivos y los autobuses que podrían sustituirlos,
alimentados por el crecimiento masivo de los colectivos, las presiones políticas de
sus propietarios/operarios, y las dificultades subsecuentes para concesionar
exitosamente los servicios de autobús;
q Altos niveles de subsidio para los modos de transporte público del D.F. (Metro,
trolebuses, tren ligero), combinados con un número de usuarios constante o incluso
decreciente;
q Grandes disparidades en el desarrollo de infraestructura y la capacidad institucional
entre el Estado de México y el D.F., se han dado algunos planes para el transporte
orientados al desarrollo de infraestructura, enfocados en la expansión de la oferta, y
se percibe una aparente incapacidad para tomar en cuenta la generación
subsecuente de viajes, los cambios en los usos del suelo, y la generación de
contaminación del aire;
q Grandes disparidades aparentes entre el Estado de México y el D.F, en lo referente
a las tasas (tanto actuales como futuras) de movilidad y uso del transporte de sus
residentes;
q Con relación al punto anterior, se perciben inconsistencias e incertidumbre en
relación a la información sobre viajes con que se cuenta (tanto la actual como,
especialmente, la de proyecciones futuras);
q Datos inconsistentes en relación con el tamaño de la flota vehicular, su crecimiento,
y su distribución a lo largo de las distintas áreas geográficas y zonas con usos del
suelo diferentes (p.ej. colectivos vs. taxis); y
q Falta de recursos y autoridad suficientes para realizar una planeación, recolección
de información y modelación centralizadas en la ZMVM.

Tabla 6.8. Fortalezas y Debilidades del Programa de Verificación Vehicular
Fortalezas
Institucionales
q La Comisión Ambiental Metropolitana (CAM) apoya, discute y resuelve controversias entre las dos entidades, D.F. y
Estado de México.
q Los gobiernos del Distrito Federal y el Estado de México han creado unidades administrativas (por área) con
personal y procedimientos específicos para apoyar las necesidades de operación y administración del programa.
Regulaciones
q Un conjunto de normas federales y regulaciones locales le dan sustento jurídico al programa.
q Las normas han llevado a requerimientos de emisión más estrictos para pasar las pruebas.
Desarrollo de Infraestructura
q Existe una red de 161 VerifiCentros distribuidos geográficamente, con sistemas de control en línea, imágen y
regulaciones homogéneas. Existe la capacidad tecnológica, administrativa y gerencial, para verificar dos veces al
año. Es posible atender a todos los vehículos que son conducidos en (o a través de) el Valle de México, estimados
en cerca de 3.5 millones.
q Existe también una red de compañías a nivel local capaces de suministrar y dar mantenimiento a los equipos.
Debilidades
Administración y Operación Desigual
q Los VerifiCentros del D.F. están relativamente mejor equipados y operan mejor que los del Estado de México,
especialmente los de municipios adyacentes al área metropolitana.
q El D.F. utiliza solamente a las patrullas ecológicas para vigilar el cumplimiento del programa en las calles, mientras
que el Estado de México opera con sus patrullas de tránsito tradicionales.
q Los VerifiCentros del Estado de México están ligados física y comercialmente a algunos talleres de reparación, lo
que induce a la corrupción.
q La SCT no cuenta con VerifiCentros autorizados.
q Hay cierta migración de la verificación desde el D.F. al Estado de México, donde se ha demostrado que ésta es más
laxa.
q No hay suficiente coordinación entre las autoridades ambientales y la policía.
q No existe un programa de comunicación social en la televisión y la radio para motivar e informar a los conductores
sobre los propósitos del programa de verificación vehicular y las regulaciones relacionadas.
q Existe una red de talleres que afinan los motores de los vehículos antes de la verificación, cuyos servicios no son
regulados y están frecuentemente ligados con actos de corrupción, ya que hacen algunos ajustes temporales para
que los vehículos “pasen” la prueba.
q Los cambios de administración dentro del gobierno, con o sin cambio de partido político. Esto ha causado una falta
de continuidad en el diseño y administración del programa.
Retraso Tecnológico
q La verificación de los vehículos a diesel no es efectiva.
q No existen pruebas para los sistemas de control de las emisiones evaporativas.
q El software usado no está ligado con el registro de vehículos a nivel local o nacional.
q Los centros de control en línea del D.F. y el Estado de México no están interconectados entre sí, y no son capaces
de acceder a los archivos de los VerifiCentros automáticamente.
q La SCT no cuenta con registros de sus actividades de verificación consistentes y accesibles en línea.
q La atención que prestan al público los VerifiCentros no siempre es buena. Hay mucha rotación y poco
entrenamiento del personal en los VerifiCentros.
q No hay planes para introducir nuevas tecnologías de apoyo tales como: túneles de dilusión, sensores remotos,
pruebas para emisiones evaporativas, detección de fugas de CFC, I/M 240, así como pruebas dinámicas y con
carga para vehículos a diesel.
Escasa o Nula Vigilancia en las Calles

q No existe una detención y sanción efectiva para los vehículos que no poseen una calcomanía de verificación válida.
Dada esta falta de vigilancia en las calles, muchos conductores han dejado de verificar sus automóviles.
q Los vehículos a diesel con placas federales son las principales fuentes generadoras de humo negro, sin embargo, la
SCT no vigila que se cumplan los requerimientos relativos a estas emisiones
Robos de Papelería Oficial (certificados y calcomanías)

q En lo que va del 2000, se han registrado 29 actos de robo de calcomanías, lo que implica que podría haber hasta
14,048 automóviles con calcomanía de verificación sin haber pasado la prueba respectiva.

Políticas Propuestas
Al desarrollar opciones de política para el transporte, la movilidad y el medio ambiente en la

Ciudad de México, puede ser útil considerar el siguiente esquema:
Los patrones de uso del suelo son determinantes en la demanda de transporte, tanto de
personas como de carga. Mientras que el transporte y la movilidad son primordiales para las
actividades económicas y el crecimiento, este mismo transporte también es una causa
fundamental de la contaminación del aire. De hecho, el sector transporte es la principal fuente
antropogénica de generación de contaminantes atmosféricos en la ZMVM. La cuestión
fundamental es cómo equilibrar las necesidades de movilidad de la población de la ZMVM con
los impactos ambientales que esta actividad provoca. Esto visto en una situación en la que los
patrones de uso del suelo de la ZMVM la han hecho expandirse, con la generación de nuevos
centros de población en la periferia, que son a su vez causa de una creciente demanda de
transporte. La Figura 6.12 muestra la interrelación de estos aspectos.
Para abordar esta relación crítica para las cuestiones ambientales que enfrenta la Ciudad de
México, es importante considerar múltiples estrategias de política, usando herramientas de
evaluación integral para analizar los impactos potenciales de los conjuntos de opciones
posibles. Dado que se espera un crecimiento económico sostenido en la ZMVM, que provocará
una demanda de transporte aún mayor, la creación de un sistema de transporte que sea
armonioso con el medio ambiente es una tarea que se antoja muy difícil y compleja, imposible
de lograr con la aplicación de medidas individuales, y posible sólo mediante la instrumentación
de una serie amplia de políticas concertadas e integradas. Desde el punto de vista de los
riesgos a la salud pública, la prioridad es aplicar políticas capaces de reducir en primera
instancia los NOx y las partículas (PM), que son considerados los contaminantes más
importantes, tal como se mencionó en el Capítulo 3.
USO DEL
SUELO
TRANSPORTE MEDIO AMBIENTE
CREC. CALIDAD
ECONOMIC DE VIDA
Figura 6.12. Esquema de la Interrelación entre el Transporte y el Medio Ambiente
A continuación se presenta un conjunto de áreas de política en las que puede trabajar la ZMVM
para crear un sistema de transporte/movilidad/ambiente sustentable. Aunque es mucho lo que
ya se sabe, también hay cuestiones un poco nebulosas, sobre todo por la falta de

entendimiento y de información sobre algunas de las fuerzas motrices de este sistema, y por lo
mucho que falta por investigar.
1. Composición y operación de la flota

Las flotas que operan en la ZMVM son necesarias para la movilidad, a la vez que son causas
importantes de la contaminación atmosférica. Los camiones, autobuses, colectivos, taxis y
autos privados son las flotas en operación más importantes.
Al analizar las flotas de vehículos, es importante considerar el hecho de que algunos de sus
componentes pueden tener un impacto ambiental negativo, aún cuando no están en operación.
Al analizar la flota de automóviles deben tomarse en cuenta, por ejemplo, sus características
evaporativas, aún al estar estacionados.
Son particularmente importantes las emisiones causadas por los camiones que operan con
diesel. Pueden ser muy valiosas las estrategias encaminadas a renovar (“retrofit”) los equipos
de esos camiones para reducir sus emisiones, y que buscan crear incentivos para sacar de la
circulación a los más viejos. Vale la pena tomar en cuenta que en los asuntos relacionados con
la flota de camiones es donde más se manifiesta la tensión existente entre desarrollo
económico y medio ambiente. El movimiento de bienes en y alrededor de la Ciudad de México
es fundamental para el crecimiento económico de la región, pero los impactos ambientales
asociados con estas actividades de movilidad son bastante considerables.
Pueden encontrarse estrategias similares para las flotas de autobuses, colectivos y taxis, así
como para los automóviles privados (vehículos propiedad de individuos). De nueva cuenta, son
muy útiles las estrategias que buscan la remoción de los vehículos más viejos y más
contaminantes de la región, y el desarrollo de nuevos estándares vehiculares que reduzcan las
emisiones. Es también de la mayor importancia la mejora continua de las tecnologías de control
de emisiones para los vehículos nuevos, incluyendo requerimientos de durabilidad y garantía,
así como la vigilancia más estricta de las regulaciones sobre verificación y mantenimiento.
De hecho, los automóviles privados son una de las causas más importantes de la
contaminación atmosférica del Valle de México. Se requieren políticas efectivas encaminadas
a atraer a los usuarios de automóviles privados hacia medios de transporte más eficientes y
menos contaminantes. Esta idea nos conduce a la siguiente opción de política.
2. Transporte público
Las mejoras al transporte público son de importancia fundamental.
En este punto se incluye buscar hacer más efectivo al sistema de colectivos, que es un sistema
cuya calidad de servicio es con frecuencia buena, pero muchas veces con efectos colaterales
negativos. Lo ciudadanos de la Ciudad de México con frecuencia valoran el servicio que les
proporcionan los colectivos, que tienen una estrategia de mucha frecuencia y poca capacidad
por unidad, aunque con impactos negativos en la congestión. Valdría la pena diseñar
estrategias que permitan tomar ventaja de los puntos fuertes del sistema de colectivos,
mientras se busca mejorar sus puntos débiles.
También es esencial desarrollar una estrategia efectiva para mejorar las características de
desempeño del Metro y los servicios que ofrece. Las dos estrategias anteriores son ejemplos
de iniciativas para usar de mejor manera lo que ya existe en el sector transporte en la Ciudad
de México.

Además de lo anterior, es importante considerar de forma más explícita los servicios del
transporte público intermodal.
3. Combustibles
Los impactos en la calidad del aire que provocan algunos vehículos están estrechamente
ligados con los combustibles que usan. Las mejoras a los combustibles para reducir su
contenido de azufre y hacerlos “más limpios” pueden tener un efecto importante en la calidad
del aire, aunque no se reduzca el número de kilómetros viajados .
Pemex está realizando inversiones por un monto de aproximadamente 5,800 millones de

dólares para modernizar sus seis refinerías y elevar su producción. Este programa tiene
grandes beneficios ambientales potenciales, así como una derrama de beneficios económicos
para el país. Los objetivos más importantes del programa de reconversión de las refinerías
incluyen: producir combustibles de mejor calidad y combustión más limpia; reducir las
importaciones de gasolina; satisfacer la demanda doméstica de gas-avión, diesel, gasolina, y
otros combustibles; e incrementar los rendimientos financieros de sus refinerías.
Además de las estrategias anteriores, valdría la pena analizar la conveniencia de crear

condiciones para utilizar el gas natural como combustible alternativo para el sector transporte.
4. Infraestructura/tecnología
El desarrollo de infraestructura nueva puede tener un efecto positivo tanto en el medio
ambiente como en el transporte/movilidad. De nuevo, al relacionar los impactos de los
camiones de carga con la calidad del aire de la Ciudad de México, se ve la necesidad de vías
que permitan circular alrededor de las zonas congestionadas de la ciudad sin necesidad de
entrar en ellas, con lo que se lograrían tanto un impacto en la reducción de la congestión, como
mejoras en la calidad del aire.
En lo que respecta a la tecnología, los Sistemas de Transporte Inteligentes (STI), están
mostrando algunas cualidades importantes para el manejo del tráfico y la reducción de
congestión en las ciudades alrededor del mundo en las que se usan. Estos sistemas, que son
menos costosos y menos molestos en su etapa de desarrollo que las obras de infraestructura
tradicionales, pueden ser útiles para lidiar con los problemas ambientales y de transporte de la
ZMVM.
Una aplicación particular de los STI es la fijación de precios como una medida para hacer
explícita a los conductores la contaminación y congestión que causa su automóvil (es decir, las
externalidades). Al diseñar e instrumentar mecanismos de precio efectivos, es posible reducir la
demanda de viajes motorizados, mitigar la necesidad de infraestructura nueva, y (en principio)
compactar el área urbana. Aunque es una estrategia de difícil arranque, la ZMVM ofrece una
plataforma ideal para promover entre el público y los tomadores de decisiones la aplicación de
algunos mecanismos de precio como los mencionados.
5. Estrategias regionales de uso del suelo

Como se mencionó anteriormente, la dispersión continua y crecimiento absoluto en el tamaño
de la ZMVM hace que crezca la necesidad de viajar, y esto se haga a distancias mayores. El
desarrollo, en muchos casos irregular y desordenado, de nuevas comunidades en la periferia
de la ciudad crea problemas tanto ambientales como de movilidad. La creación de una
comisión de planeación a escala regional, con una capacidad de vigilancia fuerte, es
fundamental para generar un sistema transporte/ambiente sostenible en la ZMVM. Esto se
menciona reconociendo ampliamente las dificultades que implica, desde la perspectiva política,
social y económica, un desarrollo institucional de esta índole. Sin embargo, hay que ser

realistas y reconocer que muchas de las estrategias de política mencionadas podrían no ser
efectivas sin un cambio fundamental en los patrones de uso del suelo de la ZMVM.
6. Instituciones
La planeación del transporte y la del medio ambiente son desarrolladas por instituciones
diferentes. Es crucial hacer los arreglos institucionales necesarios para que las organizaciones
relevantes puedan trabajar juntas para crear y poner en práctica opciones de política viables.
Algunos de los asuntos críticos en el desarrollo institucional son:
a) Transporte y medio ambiente: Es importante lograr una conexión más fuerte y efectiva entre
la planeación ambiental y la planeación del transporte. Debería desarrollarse una estructura
de planeación regional que entrelace de manera más efectiva estos segmentos.
b) Cooperación entre el D.F. y el Estado de México: Es particularmente importante desarrollar

conexiones institucionales efectivas entre el D.F. y el Estado de México, entre quienes
existen grandes disparidades en el desarrollo de infraestructura y capacidad institucional, y
con frecuencia una falta literal de continuidad o conexión en los servicios de transporte.
c) Regulaciones: Es necesario desarrollar instituciones reguladoras que monitoreen

adecuadamente los diferentes aspectos de los sistemas de transporte de la ZMVM,
incluyendo los políticamente tan poderosos colectivos, y la aplicación correcta y vigilancia
de la verificación.
d) Perspectiva regional: Como se mencionó en el punto 5, es fundamental contar con

instituciones capaces de poner en práctica planes de uso del suelo a escala regional.
e) El desarrollo de una base de datos regional para el registro de vehículos es considerado

como condición y herramienta esencial para una gestión apropiada e integrada del
transporte y la calidad del aire.
Conclusión
Las seis áreas de opciones de política mencionadas anteriormente crean una red de
oportunidades para fortalecer la movilidad a la vez que se reducen los impactos ambientales
negativos de los sistemas de transporte. Tal como se enfatizó líneas arriba, es de relevancia
fundamental lograr lo anterior en el contexto de una evaluación integral de las políticas. La
recomendación más importante aquí es desarrollar tal análisis, con base en los estudios sobre
las opciones individuales descritas en este reporte.
El conjunto de opciones debe considerar los efectos tanto de corto como de largo plazo en los
sistemas transporte/ambiente, y también, desde luego, la evaluación costo-efectividad de las
diferentes estrategias, así como sus impactos diferenciales en los distintos grupos relevantes
en la ZMVM.
Pasos a Seguir
Es esencial un siguiente paso en la investigación. El desarrollo de modelos de alto nivel puede

ayudar a los investigadores y tomadores de decisiones a identificar y analizar las estrategias
para mejorar el medio ambiente en la Ciudad de México, sin afectar la movilidad del transporte.
Podrían emplearse modelos con hojas de cálculo simples, que permitirían desarrollar análisis

de sensibilidad que generen estimaciones de primer orden sobre los impactos en el transporte
y el medio ambiente que provocarían, tanto en el corto como en el largo plazo, las diferentes
estrategias que se analicen.
Hay que enfatizar que no se sugiere aquí el uso de un modelo detallado de equilibrio oferta-
demanda, si no de un modelo de primer orden que lleve algunas herramientas de evaluación
muy valiosas a las manos de los investigadores y los tomadores de decisiones. Estos modelos
se desarrollarían dentro del contexto del enfoque de evaluación integral que ya se puso en
práctica por parte del equipo de investigadores encargados de este proyecto.
Los modelos referidos requerirían datos precisos si se planea desarrollar políticas útiles con
base en sus resultados. El equipo de estudio ha tenido algunas dificultades para obtener datos
útiles, precisos y coherentes, y serán necesarios esfuerzos adicionales para generar u obtener
esos datos.
Para terminar, hay que recalcar la importancia de ciertas áreas que requieren atención
especial:
q Camiones: Los camiones tienen un profundo impacto en los problemas ambientales, y

tienen también una importancia económica fundamental. Deben ser analizadas las
estrategias dirigidas a renovar y modernizar la flota de camiones, así como a desarrollar la
infraestructura vial, por ejemplo para crear vías que eviten el paso por las áreas más
congestionadas.
q Automóviles: La continua motorización de la ZMVM es un tema fundamental. Son vitales

todos los esfuerzos que puedan realizarse para mejorar la composición de la flota, desde la
perspectiva de sus emisiones (nuevas normas para vehículos, verificación y mantenimiento,
vigilancia), al igual que es importante generar opciones diferentes al uso del vehículo
privado.
q Transporte público: El fortalecimiento de los servicios de transporte público (colectivos,

autobuses, Metro) como un mecanismo para atraer una demanda mayor de viajes y limitar
el uso de los automóviles privados, es una estrategia básica y útil. Hacer que los sistemas
que ya están funcionando se vuelvan más efectivos es una estrategia razonable. Mejorar la
seguridad y confiabilidad de los sistemas de transporte público y de los estacionamientos
en los puntos de transferencia intramodal es esencial para atraer a los propietarios de
vehículos privados hacia los medios de mayor capacidad. Es necesario realizar encuestas
entre los usuarios actuales y potenciales del transporte público para buscar la manera de
hacerlo más agradable para el público y con ello incrementar su uso.
q Estrategias regionales para la planeación del uso del suelo: Tanto la movilidad como las
cuestiones ambientales son afectadas por la expansión constante de la ZMVM. Conforme
crece la población en términos absolutos, especialmente en las zonas de la periferia, toma
mayor preeminencia una estrategia de largo plazo para controlar los usos del suelo
desordenados.
q Verificación y Mantenimiento: Para poder mejorar la eficiencia en la detección y el control

de los vehículos contaminantes, es necesario introducir nuevas tecnologías en los
procedimientos de prueba, para la detección de estos vehículos en los VerifiCentros, así
como para analizar en las calles los vehículos ostensiblemente más contaminantes.
Deberían considerarse las siguientes acciones: a) uso regular de sensores remotos para

auditar el Programa de Verificación; b) introducción de pruebas dinámicas con carga para
vehículos a diesel; y c) la aplicación de pruebas para monitorear los sistemas de control de
emisiones evaporativas y detectar fugas de combustible.
Para que el Programa de Verificación Vehicular alcance mejores niveles de eficiencia, debería
integrarse en términos de las regulaciones aplicables y adaptarse a las condiciones y
necesidades de las tres entidades responsables de su aplicación en la ZMVM: los gobiernos
del D.F. y el Estado de México, y la SCT. Es recomendable que los estados adyacentes a la
ZMVM, incluyendo Hidalgo, Puebla y Morelos, adopten este mismo sistema.
Considerando lo complicado que puede resultar lograr la integración deseada, se presentan las
siguientes recomendaciones, que son las más relevantes para el mediano plazo:
a) Homogeneización total de la gestión de los VerifiCentros del D.F., el Estado de México, y la

SCT, o separación de la inspección de las emisiones conforme el lugar de expedición y tipo
de placas;
b) Aplicación en los VerifiCentros de pruebas de emisiones dinámicas para vehículos a diesel,
especialmente para aquellos con placas federales;
c) Integración a los VerifiCentros de la revisión técnica del transporte público y los vehículos
de carga, para mejorar su cumplimiento tanto con las normas ambientales como con los
requerimientos de seguridad;
d) Aplicación de auditorías periódicas, independientes y públicas;
e) Integración de un sistema en línea entre el Programa de Verificación y el sistema de
registro de vehículos automotores, para mejorar el nivel de cumplimiento y de seguridad
(por los casos de robo de automóviles o de calcomanías de verificación); y
f) Centralización de la recolección de información y procesamiento de datos de inspección de
emisiones. Los gobiernos estatales del D.F. y el Estado de México deberían unir y compartir
sus respectivas bases de datos.

Capítulo 7:
Otras Fuentes de Contaminación del Aire

Adicionales al Transporte
___________________________________________________________________________
Sergio Sánchez
Stephen Connors

Visión General
En la Zona Metropolitana del Valle de México se realizan día con día diversas actividades que
se suman al transporte en la generación de contaminantes atmosféricos. Entre los más
importantes destacan: la generación de energía eléctrica; la producción de bienes y servicios
en la industria y los establecimientos mercantiles; la preparación de alimentos, el calentamiento
de agua y el uso de diversos productos de consumo en los hogares y el manejo y distribución
de combustibles. Por otro lado, también se generan emisiones contaminantes como resultado
de la erosión de los terrenos donde antes se encontraban los antiguos lagos, de las zonas
agrícolas y de las áreas deforestadas, así como de las calles sin pavimentar, pero también de
aquellas que están pavimentadas. Otra causa de contaminación es la descomposición de la
basura en rellenos sanitarios y tiraderos. Por otra parte, la vegetación contribuye a evitar la
erosión y a atrapar contaminantes del aire, pero también genera hidrocarburos que contribuyen
a la formación en la atmósfera del ozono y de las partículas respirables
En la Figura 7.1. se ilustra la contribución de estas fuentes diversas a la generación de

contaminantes del aire y su comparación con el transporte. En términos generales, el conjunto
de estas fuentes emite aproximadamente el 57% de las emisiones de PM10, una quinta parte de
las emisiones de óxidos de nitrógeno, las dos terceras partes de los hidrocarburos y el 75% del
bióxido de azufre. Por otra parte, el consumo de combustibles fósiles está dividido
aproximadamente en una proporción 50/50 entre el transporte y el resto de las fuentes.
PARTICULAS MENORES A 10 MICROMETROS OXIDOS DE NITROGENO
Residencial
0.6% Servicios
Servicios 1.7%
1.2% Residencial
Industria 1.8%
14.5% Biogénicas
Otros Transporte O tros 5.2%
Transporte 18.5%
43.3% 56.7% 81.5%
Erosión In d u s t r i a
40.5% 9.8%
HIDROCARBUROS BIOXIDO DE AZUFRE
In d u s t r i a
2.9%
Residencial
9.5% Servicios
Biogénicas 20.2%
O tros 11.9%
Transporte Otros
67.7% Transporte
32.3% 24.3% 75.7%
Servicios Industria
43.4% 55.5%
Figura 7.1. Emisiones en diversos sectores de la ZMVM

(Fuente: Comisión Ambiental Metropolitana,
inventario de emisiones 1998)

La Generación de Electricidad
La electricidad es un insumo básico para la generación de bienes y servicios. Esto se traduce

en ingresos para las familias, las empresas y el gobierno, los cuales permiten el consumo e
inversión que estimulan la demanda de bienes y servicios y, por lo tanto, la producción y el
empleo para satisfacer esa demanda. Todo ello conlleva al crecimiento de la economía.
Así, la energía eléctrica contribuye de manera directa en las actividades productivas y es un

factor fundamental para el bienestar de la población. De ella depende la iluminación artificial, el
movimiento las máquinas y equipos en la industria y los servicios, el transporte eléctrico, el
bombeo de agua, la informática y las comunicaciones, entre muchas actividades más. Al mismo
tiempo, la generación de electricidad también tiene repercusiones ambientales importantes,
tales como la emisión de contaminantes atmosféricos.
Más de un 77% de la energía que se suministra a la Zona Metropolitana del Valle de México se
importa desde centrales de generación que se localizan en otras zonas del país que forman
parte del Sistema Interconectado Nacional. El restante 23% de la electricidad necesaria se
genera principalmente en las centrales Valle de México y Jorge Luque, ubicadas al norte y
noroeste de la propia zona metropolitana, respectivamente. Estas termoeléctricas influyen
directamente en la calidad del aire de la región, debido principalmente a sus altas emisiones de
óxidos de nitrógeno.
En los últimos 15 años se han alcanzado grandes avances en la reducción de contaminantes

generados por las centrales Jorge Luque y Valle de México. Ello se ha debido
fundamentalmente a la sustitución de combustóleo pesado por gas natural, así como a la
instalación de quemadores de baja emisión de NOx y a la reingeniería de varias de las
unidades de generación de la central Valle de México y Jorge Luque. No obstante, la central
Jorge Luque tiene ya más de 40 años de estar operando (su unidad más antigua tiene más de
47 años), lo cual dificulta su modernización y la reducción de sus emisiones. Por otro lado,
cada invierno se aplican programas de mantenimiento programado en las dos centrales, en los
cuales la salida de operación de las unidades de generación contribuye a disminuir las
emisiones contaminantes en dicha época donde suelen presentarse condiciones que favorecen
la acumulación de contaminantes en la atmósfera.
A pesar de estos logros, la CFE y la Cía. de Luz y Fuerza del Centro (que son los organismos
que operan la central Valle de México y la Jorge Luque, respectivamente), aún tienen
compromisos pendientes de reducción de emisiones contraídos con la CAM, como parte del
ProAire 1995-2000. Como paso inmediato, se requiere una revisión del cumplimiento de las
metas de reducción de emisiones establecidas en relación con las centrales Jorge Luque y
Valle de México, así como de la efectividad de las acciones emprendidas hasta ahora para
definir las acciones subsecuentes.
En la última década, la demanda de energía eléctrica creció un 35% en la ZMVM. Mientras

tanto, la potencia disponible dentro de esta zona no se ha incrementado desde el año de 1985
y las unidades de generación han ido reduciendo su vida útil ante la falta de nuevas
inversiones. Todo ello provoca dificultades en el suministro de energía eléctrica a la ZMVM.
Ante esta situación, el Sector Eléctrico mexicano está analizando las alternativas para enfrentar
estos problemas, con la finalidad de definir las inversiones necesarias para satisfacer las
crecientes demandas de energía eléctrica del país. Esta coyuntura constituye una gran
oportunidad para la incorporación de objetivos ambientales como parte integral de la

planeación en la materia. Las estrategias a ser consideradas incluyen desde la ampliación y
modernización de la infraestructura de generación existente, hasta la administración de la
demanda de energía eléctrica en la ZMVM.
La Producción Industrial
Las emisiones del sector industrial están asociadas principalmente al consumo de combustibles
y al manejo y transformación de materias primas para la elaboración de productos. En la
década de los setentas, las emisiones del sector industrial fueron las primeras en ser
reguladas. No obstante, fue hasta la década de los noventa que la oferta de combustibles
industriales de mejor calidad permitió avanzar en la reducción de las emisiones industriales.
Actualmente la industria utiliza como energéticos principalmente gas natural y gasóleo industrial
de bajo contenido de azufre. PEMEX prevé que en fechas próximas el gasóleo industrial será
totalmente sustituido por diesel de bajo contenido de azufre (con menos de 0.05% de azufre en
peso).
Ello ha coincidido con la reducción de la participación del sector industrial de la ZMVM en el

producto interno bruto y en la generación de empleos que se ha registrado en los últimos veinte
años. En este mismo período, se ha observado un movimiento de relocalización industrial hacia
las zonas costeras, la franja fronteriza y diversos puertos industriales. En gran medida, ello ha
sido el resultado de las políticas de reestructuración de la economía nacional, caracterizada por
una apertura comercial y una menor intervención del Estado en la economía. El resultado neto
es una reducción de la contribución del sector industrial a la generación de contaminantes en el
Valle de México.
En términos generales, la industria grande que constituye el 2% de los establecimientos

industriales de la ZMVM y una fracción de las industrias medianas se encuentran relativamente
bajo control. No obstante, persisten problemas de emisión de contaminantes atmosféricos en
la mayoría de las empresas medianas así como en la pequeñas y micro.
En México, la normatividad ambiental ha avanzado de manera significativa. Sin embargo, la

problemática ambiental del país y en particular de la ZMVM se había enfrentado hasta
mediados de la década de los noventa a través de un enfoque “comando y control”, el cual ha
tenido a su vez deficiencias en su aplicación. En los últimos años, las autoridades ambientales
han buscado el establecimiento de una estrategia integral y sistemática que incluya criterios
preventivos, mediante la sensibilización de los agentes involucrados, la capacitación de las
partes interesadas, la transferencia de tecnología y mediante la diseminación de la información.
En este contexto, la educación ambiental y la investigación desempeñan un papel de alta
relevancia en la producción más limpia, ya que se requieren cambios de actitudes, el ejercicio
responsable de la administración ambiental y la evaluación de opciones tecnológicas.
Entre los principales instrumentos de política ambiental que se aplican actualmente en México
a la industria se encuentran la regulación directa, la autorregulación y los instrumentos
económicos. Dada la importancia de estos instrumentos, es altamente relevante su
consolidación e integración.
La regulación directa
Las Normas Oficiales Mexicanas son actualmente la base más importante que sostiene el
esquema comando-control en México, ya que estas definen una serie de condiciones mínimas
bajo las cuales deben llevarse a cabo las operaciones de la industria. Aunque las normas cada

vez son más completas y cubren un mayor número de actividades, aún existen diversos
procesos que faltan por ser normados.
La Licencia Ambiental Unica (LAU) es un instrumento de regulación directa que permite
coordinar en un solo proceso la evaluación y dictamen de las obligaciones y trámites que en
materia ambiental le corresponde cumplir a los establecimientos industriales de jurisdicción
federal en materia de aire para poder operar dentro de la ley. Hasta ahora, su adopción ha sido
limitada dentro del universo de miles de establecimientos industriales candidatos a operar bajo
esta licencia. Hasta agosto del 2000, solamente 224 establecimientos contaban con Licencias
Ambientales Únicas, de los cuales la mayoría corresponden exclusivamente a nuevos
establecimientos industriales.
La cédula de operación anual (COA) es un reporte anual multimedios (aire, agua y suelo),
relativo a la emisión y transferencia de contaminantes ocurridos en el año calendario anterior.
Su presentación forma parte de las obligaciones fijadas en la LAU. Uno de los objetivos de la
COA es incorporar en un formato único el reporte anual de emisiones y transferencia de
contaminantes ocurridos en el año anterior a su presentación. Un aspecto que debilita la
confiabilidad de los datos reportados en la COA es el hecho de que aún no se han
implementado mecanismos de evaluación de la calidad y veracidad de la información
proporcionada.
La información proporcionada en la COA sirve entre otras cosas para integrar el Registro de
Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RECT) donde se concentra la información sobre
la emisión de contaminantes al aire, agua y suelo. En el RECT se pueden identificar los tipos
de contaminantes emitidos, los tipos de fuentes de emisión y la localización geográfica de las
fuentes de emisión. Como se mencionó en el párrafo anterior dada la débil confiabilidad de la
COA, actualmente el RECT no proveé la información suficiente para la toma de decisiones
ambientales gubernamentales.
La evaluación de impacto ambiental es el procedimiento a través del cual se establecen las

condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar
desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidas en las disposiciones
aplicables para proteger el ambiente, preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o
reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente. Este proceso se realiza a través del
Manifiesto de Impacto Ambiental (MIA). Hasta la fecha se han expedido seis NOMs en materia
de impacto ambiental que establecen especificaciones de protección ambiental de algunas de
las actividades reguladas.
La inspección y vigilancia ha sido uno de los pilares de la actividad del Estado para responder a
las tendencias de deterioro del ambiente, los ecosistemas y los recursos naturales. Este
programa se ha orientado hacia la revisión de las condiciones operativas establecidas en el
conjunto de autorizaciones y disposiciones que integran el licenciamiento y la normatividad
vigente. Derivado de este programa se han diseñado los Indices de Cumplimiento de la
Normatividad Ambiental. Este instrumento ha permitido a la autoridad tener un indicador
cuantitativo de desempeño de la industria proporcionando una clasificación a cada
establecimiento como consecuencia de la visita de inspección.
La autorregulación
La autorregulación es definida por el Instituto Nacional de Ecología como el conjunto de
acciones encaminadas a proteger el ambiente incluyendo aspectos que aún no han sido
contemplados en la legislación nacional. Estas acciones también tienden a mejorar las
relaciones de la industria con la comunidad, el gobierno y la sociedad en general.

Entre las iniciativas de autorregulación en marcha se encuentra el Programa Voluntario de
Gestión Ambiental que tiene como propósito fomentar la capacidad de autorregulación de la
industria al favorecer la relación de los intereses privados como la productividad y la
competitividad y los intereses públicos a favor de la protección al ambiente. Sin embargo, a
poco más de 3 años de su concepción teórica no ha podido ser implementado.
La Auditoría Ambiental tiene como objetivo principal la identificación, evaluación y control de los
procesos industriales federales y locales y de las actividades de los establecimientos
mercantiles y de servicio que pudiesen estar operando bajo condiciones de riesgo o
provocando contaminación al ambiente, a fin de emitir las recomendaciones preventivas y
correctivas a que haya lugar. La Auditoría Ambiental no es obligatoria por la Ley, sin embargo,
puede ser requerida por las autoridades ambientales cuando a juicio de ella, una instalación
industrial represente un problema potencial de la planta y fuera de ella; en este caso forma
parte de los instrumentos de regulación directa. Su importancia radica en que, al ser un acto
concertado, puede incluir situaciones aún no reglamentadas pero técnicamente requeridas, de
manera tal que se cumpla más allá de la legislación ambiental.
La Auditoría Ambiental ha sido hasta ahora el esfuerzo más importante y exitoso de

autorregulación en México, desde el punto de vista del número de participantes en esta
iniciativa voluntaria. Desde 1992 a la fecha se han llevado a cabo a nivel federal 1439
auditorías, que han derivado en el otorgamiento de 465 certificados de Industria Limpia de los
cuales 110 se han renovado mediante el proceso de rectificación.
Instrumentos económicos
En México, a pesar el gran potencial de instrumentos económicos y de información para que
los agentes productivos internalicen los costos ambientales, su instrumentación ha sido escasa.
Actualmente se limita a la amortización acelerada de inversiones en tecnología limpia y a la
eliminación de aranceles a la importación de equipos y sistemas de control de emisiones.
Los Servicios y el Sector Residencial
En la ZMVM del Valle de México existe una gran diversidad de establecimientos mercantiles
que son generadores de contaminantes atmosféricos. Entre estos establecimientos se
encuentran hoteles, hospitales, centros deportivos, baños públicos, tintorerías, panaderías,
tortillerías, restaurantes, asadores al aire libre, talleres de pintura, gasolineras, imprentas, etc.
Estos establecimientos están ampliamente distribuidos en el territorio de la ZMVM. A ello se
suman los más de 5 millones de hogares en donde cotidianamente se generan contaminantes
a la atmósfera como resultado de la utilización de combustibles para cocinar alimentos y
calentar agua y la aplicación disolventes entre otros.
Los establecimientos industriales y mercantiles que son de jurisdicción local también cuentan
con una normatividad ambiental de acuerdo con su naturaleza. Entre las obligaciones que
tienen estas fuentes se encuentra la Licencia de Funcionamiento Local y la Cédula de
Operación Anual, las cuales se encuentran actualmente en una fase inicial de instrumentación
tanto en el Distrito Federal como en el Estado de México.
La eliminación del uso de combustóleo a principios de la década de los noventa y la

introducción de combustibles de menor contenido de azufre tuvo un impacto significativo en la
reducción de emisiones relacionadas con los procesos de combustión en este tipo de

establecimientos. No obstante, aún existen equipos muy viejos, los cuales son frecuentemente
operados en forma inadecuada, lo cual se refleja en mayores emisiones contaminantes.
Almacenamiento y distribución de gas licuado de petróleo

Por otra parte, el sistema de almacenamiento, distribución y uso de gas licuado de petróleo es
uno de los principales generadores de emisiones de hidrocarburos debido a fugas y
combustible no quemado. A pesar de la baja reactividad del butano y propano que componen
al gas LP, su elevada concentración en la atmósfera puede tener un impacto significativo en la
formación de ozono. Más de tres cuartas partes de dichas emisiones se generan en
instalaciones domésticas: se estima que por esta causa se fugan más de 58 mil 156 toneladas
de gas LP al año. En el corto plazo podrían alcanzarse reducciones significativas de estas
emisiones a través de acciones relativamente sencillas, como la revisión de la hermeticidad de
tuberías y conexiones, así como con la sustitución y/o la clausura de pilotos. La educación de
usuarios y la capacitación de instaladores es también de una alta relevancia.
Como una alternativa para la reducción del uso de gas LP y, por lo tanto, para la reducción de
las emisiones asociadas, la Comisión Ambiental Metropolitana está llevando a cabo estudios
para determinar la factibilidad de la introducción masiva de energía solar como un auxiliar para
el calentamiento de agua. Por otra parte, está en proceso la ampliación de la red de suministro
de gas natural en la ZMVM, la cual tiene como objetivo central a los consumidores industriales
pero en el mediano plazo podría tener también un impacto en la reducción del consumo de gas
LP en los servicios y en el sector residencial. El análisis de las interacciones entre estas
políticas es una tarea pendiente para la CAM.
Productos de consumo
Las regulaciones aplicables a reducir las emisiones relacionadas con los productos de
consumo tales como disolventes, está actualmente limitado a la formulación de pinturas y a su
aplicación para el caso de las carrocerías de automóviles nuevos. No obstante, la aplicación
de pinturas y disolventes al aire libre, en condiciones no controladas, es una práctica muy
extendida en la ZMVM. La importancia de las emisiones relacionadas con estas prácticas es
incierta, por lo cual requiere un análisis detallado. No obstante, la experiencia en otros sitios
con problemas de ozono como Los Angeles muestra que la regulación de este tipo de
productos y prácticas podría ser importante, dada la alta reactividad de algunos de estos
compuestos para la formación del ozono y partículas respirables, además de su toxicidad
intrínseca.
Almacenamiento y distribución de gasolina

Los tanques de almacenamiento de gasolina de las terminales de distribución en la ZMVM ya
cuentan con sistemas de control de emisiones evaporativas. Por otro lado, está casi terminada
la instalación de equipos de recuperación de vapores de gasolina en todo el sistema de
distribución que incluye gasolineras, los autotanques de distribución y terminales de
distribución. No obstante, no existe un programa de inspección y vigilancia que asegure el
continuo funcionamiento adecuado de estos controles. De no establecerse, se corre el riesgo
de perder las inversiones realizadas y los beneficios ambientales ganados.
Ahorro de energía
En México se utiliza una mayor cantidad de energía para generar el mismo ingreso que en
otros países con economías más desarrolladas. Si bien ello se debe en gran medida a
problemas relacionados con la persistencia de tecnologías y procesos obsoletos, también se
explica por deficiencias operativas y de organización empresarial.

El ahorro de energía constituye una importante alternativa para reducir emisiones, con múltiples
co-beneficios como ahorros económicos y un aumento en la eficiencia de los procesos.
Diversos estudios realizados en Estados Unidos, Europa y México demuestran que la inversión
en proyectos de eficiencia energética tiene un impacto significativo en la emisión de
contaminantes locales y gases de efecto invernadero. Además tienen el potencial de generar
una capacidad generadora equivalente importante, a un costo menor del que se requeriría al
invertir en infraestructura. En China, por ejemplo, se está respondiendo a problemas de
desabasto de energía con fuertes inversiones en energías renovables, un uso intensivo de la
cogeneración y una reducción de los subsidios para carbón y petróleo. México debiera
considerar el ahorro de energía como una prioridad para satisfacer las crecientes demandas de
energía, antes que aumentar dramáticamente su capacidad generadora.
Actualmente está en proceso un estudio financiado por el GEF y coordinado por la CAM que
está analizando la situación actual en México en materia de intensidad energética, así como las
alternativas de política pública que podrían implantarse para su reducción. Se espera que los
resultados de dicho estudio estén disponibles a mediados de noviembre de este año.
La Erosión y las Fuentes Biogénicas
Los ecosistemas que constituyen la ZMVM han sufrido profundas transformaciones a lo largo
de más de seis siglos, y los ambientes originales han sido sustituidos por áreas agrícolas,
industriales y urbanas. Este crecimiento ha puesto en peligro no sólo la existencia de los
ecosistemas naturales, sino además la degradación en la calidad de vida de los habitantes de
la ZMVM, ejemplo de ello son los efectos de la contaminación atmosférica sobre la salud. La
interacción entre los recursos naturales y la contaminación del aire se pueden identificar en la
Figura 7.2.
AIRE CONTAMINADO
Contribuye Contribuye
(-) ( - y +) Contribuye
Afecta (-)
(-) Afecta
(-) Afecta
(-)
Destruye (-)
CIUDAD Vegetación Suelo
Beneficia (+) Beneficia (+)
Beneficia
(+)
Flora y Fauna
Recursos Naturales
Figura 7.2. Interrelaciones entre los Recursos Naturales y la Contaminación

Atmosférica (Fuente: Comisión de Recursos Naturales del Distrito Federal)

Entre los problemas que enfrentan los recursos naturales en la ZMVM se encuentran la
deforestación, la degradación de suelos, la erosión y los incendios forestales. El Gobierno del
Distrito Federal estima que en su territorio se pierden un promedio de alrededor de 500 ha
anuales de suelo forestal, mientras que la información disponible indica que en Estado de
México podría ser todavía más alta. La principal degradación del suelo ocurre como una
consecuencia de la agricultura de temporal, la extracción ilegal de tierra negra y humus vegetal
con fines de comercialización para jardinería y producción de plantas de ornato y viveros, la
salinización de terrenos y las restricciones en el flujo de aguas. La erosión causada por el agua
y por el viento son responsables de la mayor pérdida de suelo: más del 93% del suelo de
conservación del Distrito Federal presenta en algún grado de erosión.
Políticas propuestas
Gestión integral de la oferta y la demanda de energía eléctrica

Una planeación integrada de la política de energía y de la política de calidad del aire es un
requisito fundamental para dar congruencia a las futuras inversiones en materia energética.
Como un primer paso de esta planeación integrada, es necesario fortalecer en el Programa
Nacional de Energía y en la prospectiva del sector eléctrico las consideraciones relativas a la
protección al ambiente, mediante la incorporación del análisis de las repercusiones ambientales
de las diversas opciones consideradas.
Un estudio reciente financiando por el Fondo Mundial del Medio Ambiente a través del Banco
Mundial, recomienda que el gobierno federal deje de gastar en la rehabilitación de las centrales
Jorge Luque y Valle de México, las cuales operan con baja eficiencia y altos índices de
contaminación. En lugar de ello, se recomienda la construcción de nuevas termoeléctricas
modernas, de mayor capacidad, para garantizar el abasto oportuno de electricidad a la ZMVM.
La alternativa tecnológica más promisoria y de mejor costo efectividad es el ciclo combinado.
Por lo tanto, dichas centrales podrían ser mucho menos costosas que las actuales y menos
contaminantes. Asimismo, es posible ubicarlas fuera del Valle de México, con lo cual se
evitarían impactos a la calidad del aire. Al instalarse a una menor altitud, el funcionamiento de
las unidades de generación podría ser más eficiente que si se instalaran a la altura del Valle de
México. Por otro lado, existen oportunidades para el mejoramiento del sistema de transmisión,
mediante la incorporación de sistemas de superconducción, la generación en alta tensión y la
transmisión multifásica. Todo ello requiere un análisis detallado para definir las alternativas
más efectivas y de menor costo.
Mientras tanto, el acceso a los registros del monitoreo continuo que se realiza en las Centrales
Jorge Luque y Valle de México mejoraría sustancialmente la información disponible acerca de
las emisiones y, por lo tanto, para tomar decisiones informadas en relación con este tema.
Por otra parte, además de las políticas orientadas a garantizar la adecuada satisfacción de las
necesidades de energía de la ZMVM, se requiere aplicar políticas orientadas a hacer un uso
más eficiente y racional de la energía disponible. Los proyectos de ahorro de energía a nivel
masivo deben ser considerados como una opción igualmente válida que la construcción de una
planta generadora nueva. Para ello es recomendable continuar con la expedición y reforzar la
expedición de normas oficiales mexicanas de eficiencia energética, adiciones a la normatividad
de la construcción y el establecimiento y aplicación de incentivos económicos y financieros para
la inversión en proyectos de ahorro de energía. También es conveniente llevar a cabo
proyectos demostrativos de ahorro de energía en inmuebles de la administración pública
federal, lo cual podría tener un efecto multiplicador en otros sectores. De una importancia
especial es la implantación de programas educativos y campañas de comunicación para la

formación de una cultura de ahorro de energía. Para instrumentar estas acciones la ampliación
de las competencias de las instituciones dedicadas al ahorro de energía (CONAE, FIDE), así
como aumentar significativamente el presupuesto disponible para estas instituciones.
Producción más limpia de bienes y servicios

La experiencia internacional y mexicana muestran que para lograr una producción limpia es
necesaria la aplicación de una estrategia ambiental integral a procesos, productos y servicios
con el propósito de incrementar la eco-eficiencia y reducir los riesgos a los humanos y al
ambiente. Con respecto a los procesos productivos, se requiere aplicar medidas para la
conservación de materias primas y energía, eliminado materias primas tóxicas y reduciendo la
cantidad y toxicidad de todas las emisiones y residuos desde la fuente. En relación a los
productos, reducir los impactos negativos a lo largo de todo el ciclo de vida del producto desde
el diseño hasta su disposición final. En los servicios, incorporar medidas de protección
ambiental tanto en el diseño como en la entrega de los servicios. En el caso de la ZMVM y del
país, para ello se requiere la consolidación y operativización del Sistema Integrado de
Regulación y Gestión Ambiental.
Algunos de los aspectos que se consideran importantes de ser tomados en cuenta en el campo
de la normatividad son los siguientes: a) enfocar más las normas hacia la productividad e
intensidad con la que se utilizan los recursos dentro de los sistemas de producción y establecer
así requerimientos mínimos de ecoeficiencia; b) internalizar de manera sistémica los costos
sociales y privados de las actividades industriales; c) establecer límites regionales y locales
particulares a partir de normas generales (sobre todo en regiones críticas o ecosistemas
frágiles); d) considerar el enfoque multimedios (aire, agua, suelo) y, por ende, la transferencia
de contaminantes entre los medios lo cual permita normar por tipo de emisión; e) integrar el
análisis costo beneficio para establecer parámetros o máximos permisibles en el diseño de las
normas; f) incorporar los parámetros de mejor tecnología disponible, estándares de calidad
ambiental, objetivos de calidad ambiental, análisis costo beneficio, etc.
Por otro lado, las disposiciones de licenciamiento deben tomar en cuenta las afectaciones
ambientales a lo largo del ciclo de vida completo de productos y servicios. La evaluación de
impacto ambiental debe considerar el análisis de ciclo de vida, considerando efectos totales y
no solo los efectos de la instalación y producción de una obra o actividad.
La COA deberá consolidarse como la interfase sólida de recepción de información ambiental de

la industria, en donde la obligatoriedad en el llenado completo de las mismas en sus distintas
secciones es necesaria si se pretende tener un sistema de información ambiental robusto,
como base de toma de decisiones. En este mismo sentido la tendencia debe ser ampliar la
base de establecimientos industriales que reportan con este formato hacia la industria estatal y
municipal.
Con respecto a la autorregulación, es necesario: a) desarrollar nuevos instrumentos con mayor

alcance para lograr desligar al crecimiento de la economía (incrementos en la producción y en
el PIB industrial) con la generación ( volumen y concentración) de emisiones contaminantes; b)
desarrollar las iniciativas de autorregulación con un enfoque integral que tome en cuenta el
ciclo de vida completo de productos y servicios en sus impactos ambientales; c) difundir en
mayor medida las garantías de reconocimiento público que otorga la autoridad ambiental; d)
desarrollar instrumentos al alcance de todos los sectores (pequeña y mediana empresa); e)
desarrollar instrumentos que permitan una aplicación conjunta de instrumentos económicos y
comerciables con los de autorregulación directa.

Protección y manejo de los recursos naturales
El cuidado de los recursos naturales de los que dispone la Zona Metropolitana del Valle de
México es fundamental para avanzar en el control de la erosión, la cual es causa importante de
la emisión de partículas suspendidas. También es necesario para asegurar que los recursos
naturales contribuyan a la retención de los contaminantes y a la evitar la pérdida de suelos.
Para ello se requiere de la aplicación de dos estrategias: Por una parte, la protección del suelo
de conservación y, por otra parte, el manejo y restauración de los recursos naturales. Además
de sus beneficios en el mejoramiento de la calidad del aire, estas estrategias tienen un impacto
en el mejoramiento integral de los ecosistemas del Valle de México con múltiples beneficios
ambientales, sociales y económicos.
Con respecto a la protección de los ecosistemas naturales, una de las líneas de acción
consiste en la ampliación y mejoramiento del marco jurídico a nivel regional, estatal y municipal,
incluyendo: a) la elaboración, actualización y homogenización de programas de ordenamiento
ecológico; b) la rehabilitación de áreas naturales protegidas; y c) el reforzamiento de las
disposiciones legales relativas a la protección de las áreas de conservación. Asimismo, se
requiere la ampliación y mejoramiento del sistema de inspección, vigilancia y sanción para
asegurar la protección. Este sistema estaría integrado por el monitoreo del crecimiento de la
mancha urbana, el control y ordenamiento de los asentamientos humanos en el suelo de
conservación y la vigilancia mediante un grupo de inspección especializado. Por otra parte, es
recomendable establecer la delimitación espacial de las áreas de protección y/o conservación,
estableciendo límites fijos al crecimiento de la población, la definición de zonas para la
conservación de ecosistemas y la definición de derechos de propiedad cuando sea el caso.
Por otra parte, la estrategia de mejoramiento del manejo de los ecosistemas naturales incluiría,
entre otras acciones, la recuperación de ecosistemas naturales perturbados, a través de
programas de reforestación y de disminución de las tasas de reforestación. Asimismo, se
requiere el propiciar el aumento del valor del suelo en relación con el valor de cambio a través
de acciones de reordenamiento, el aumento de la productividad agrícola, el impulso al
desarrollo agropecuario y el mejoramiento de las prácticas de trabajo. En todo ello, el papel de
la educación es de una especial relevancia. También se requiere el establecimiento de
programas de prevención y combate de incendios forestales.
Conclusiones
El bienestar social depende en gran medida del suministro oportuno y suficiente de energía,
bienes y servicios. En gran medida, el deterioro de la calidad del aire ha sido el resultado de la
falta de congruencia entre las políticas dirigidas a atender las necesidades de satisfactores
sociales con la preservación del ambiente. Las medidas adoptadas en años recientes para
mejorar los combustibles y adecuar la producción de bienes y servicios a lineamientos
ambientales ha permitido contener el deterioro de la calidad del aire. No obstante, los
problemas que permanecen todavía son muy serios.
La sociedad y gobierno de la ZMVM cuentan en estos momentos con grandes oportunidades

para avanzar en el combate a la contaminación del aire, al mismo tiempo que se mejora la
gestión de la energía, la producción de bienes y servicios y el cuidado de los ecosistemas
naturales. Para lograrlo se requiere una creciente integración de las políticas acerca de estos
temas. En este documento se han delineado algunas de las opciones de política que podrían
instrumentarse.

La evaluación y eventual adopción de estas opciones requiere un análisis detallado en el cual
se tomen en cuenta los efectos de corto, mediano y largo plazo, así como los impactos
diferenciales entre los diversos actores sociales en la ZMVM.
En el corto plazo se recomiendan acciones inmediatas dirigidas a los siguientes propósitos: i)

propiciar una planeación integral en la definición de los próximos programas de energía,
industria y servicios y medio ambiente, a través de la cual se favorezca la armonización y la
satisfacción simultánea de los distintos objetivos sectoriales; ii) Establecer mecanismos de
coordinación efectivos para la instrumentación de las políticas; iii) Evaluar en forma integral las
medidas específicas a aplicar en todos los sectores, incluyendo su costo-efectividad,
beneficios, factibilidad técnica, económica y social, así como mecanismos de instrumentación y
evaluación retrospectiva; iv) la formulación y aplicación de un programa de investigación y
desarrollo que apoye la toma de decisiones y la instrumentación de las políticas.

Capítulo 8:
Educación y Comunicación Ambiental

___________________________________________________________________________
Gerardo Mejía
Luisa T. Molina

Introducción
Como se establece en la Declaración de Tbilisi, en 1978 por la UNESCO, la educación

ambiental es un proceso de enseñanza que incrementa el conocimiento y conciencia de la
gente acerca del ambiente y los desafíos asociados, desarrolla las habilidades necesarias y la
experiencia para afrontar los desafíos, y promueve actitudes, motivaciones, y compromisos
para tomar decisiones informales y acciones responsables.
La educación ambiental mejora el pensamiento crítico, la solución de problemas, las

habilidades para toma de decisiones, y enseña a los individuos a ponderar los diferentes lados
de un aspecto ambiental para tomar decisiones bien informadas y responsables. La educación
ambiental no aboga por un punto de vista en particular ni por un camino de acción.
Hay varios componentes de la educación ambiental:
1) Conciencia y sensibilidad hacia el medio ambiente y los desafíos del ambiente.
2) Conocimiento y entendimiento del medio ambiente y los desafíos ambientales.
3) Actitudes de preocupación por el medio ambiente y una motivación por mejorar o

mantener la calidad ambiental.
4) Habilidades para identificar y ayudar a resolver los desafíos ambientales.
5) Participación en actividades que conduzcan a la solución de los desafíos ambientales.
En el caso de la Ciudad de México el público esta consiente del problema de contaminación del
aire en el área metropolitana, pero pueden no entender bien las estrategias y,
consecuentemente, muestran una falta de compromiso en el éxito de los diferentes programas.
La pregunta importante entonces es ¿cómo se puede lograr este compromiso? Para encontrar
una respuesta a esta pregunta es importante tener una idea clara acerca de lo que la gente
conoce y lo que quieren conocer acerca de los problemas de contaminación del aire y las
estrategias desarrolladas para su control. En México, los programas de educación oficial en
educación primaria y secundaria incluyen tópicos acerca del cuidado del ambiente,
contaminación del aire y del agua, y manejo de residuos. Las universidades ofrecen una buena
cantidad de programas de licenciatura y maestría relacionados a la contaminación ambiental y
a la administración del ambiente. Sin embargo, poco material educativo esta disponible y es
dirigido a la población en general.
Educación Ambiental
Frecuentemente se cita a la falta de conocimiento público de los detalles de muchos problemas

ambientales como la causa del deterioro ambiental, pero es prácticamente imposible para los
ciudadanos tener el conocimiento de todos los detalles científicos, económicos y políticos
importantes que rodean complejas controversiasde ciencia, tecnología y política ambiental. Una
buena ciudadanía requiere ilustrarse acerca de como interactúan los elementos científicos y de

toma de decisiones, esto es, familiarizarse con los procesos sociales que acompañan a
muchos de los aspectos ambientales y algún entendimiento de como funciona el método
científico. Políticos, periodistas, líderes de negocios, y ciudadanos tomadores de decisiones
deben aprender a hacer las preguntas correctas a los expertos: (1) ¿Que puede suceder? (2)
¿Cuales son las oportunidades? y (3) ¿Cómo lo sabe?
El conocimiento ambiental no requiere de la habilidad de evaluar los méritos técnicos de lados

opuestos en conflicto, solamente la habilidad para evaluar la credibilidad de los procesos en los
cuales varios postulados científicos o fuentes de experiencia están fundamentados. Dicho
conocimiento no requiere de la habilidad de discernir que componentes del debate tratan con
aspectos verdaderos o teóricos y cuales son juicios con valor político. Un ciudadano interesado
no necesita entender todos los detalles técnicos de un debate de política ambiental. El
ciudadano necesita tener competencia en juzgar la credibilidad del proceso mismo de
evaluación. Así, como el conocimiento ambiental no es simplemente estar bien versado en el
conocimiento y métodos de disciplinas ambientales relacionadas, incluye el tener familiaridad
con el proceso de integración interdisciplinaria, el proceso de diseño de políticas, evaluaciones
basadas en conocimiento contra defensa y los diferentes grados de incertidumbre que
necesariamente acompañan la mayoría de los debates políticos.
Los programas educacionales pueden transmitirse por diferentes medios: periódico, radio, TV,
Internet, etc., y mediante cursos cortos, seminarios, etc. Estas opciones representan
herramientas importantes para lograr metas específicas incluidas en las estrategias. Los
programas educacionales deben ser desarrollados para diferentes niveles de educación. Por
ejemplo, el Curso de Gestión de la Calidad del Aire para Profesionales llevado a cabo como
parte de este proyecto en junio del 2000 fue exitoso basado en la calidad de los expositores y
el alto nivel técnico de la audiencia que asistió. Por otro lado, algunas de las ideas y aspectos
tratados en ese curso podrían ser adaptados para ser comunicados a una audiencia más
general.
Los resultados de la educación ambiental pueden ser vistos en el mediano y largo plazo. Sin
embargo, en algunas áreas, el éxito de algunos programas puede ser alcanzado en el corto
plazo con pequeña inversión. Por ejemplo, creando conciencia acerca de tirar basura, uso
excesivo del automóvil, aire acondicionado (calentando o enfriando) innecesario, lo cual puede
llevar a mejorar la calidad del aire y a limpiar la ciudad.
Actividades Desarrolladas bajo este Proyecto
Como parte de este proyecto varias actividades educacionales y de comunicación han sido
desarrolladas. Ellas incluyen:
• Talleres: El proyecto a llevado a cabo tres talleres conjuntos Mexico-EUA (Enero de 1999,
Febrero del 2000, Junio del 2000)a los cuales asistieron investigadores del proyecto y
estudiantes y se incluyeron a invitados representando al gobierno, a diferentes agencias y a
las industrias. Habrá talleres dos veces al año alternando entre el MIT y México. Artículos
de revisión del conocimiento del problema de Ciudad de México y este reporte son
resultados de presentaciones en estos talleres. Las memorias de los talleres se anexan a
este documento.
• Investigación en colaboración: incluyendo investigadores y estudiantes del MIT, Harvard y
México.

• Profesores e investigadores visitantes distinguidos en el MIT: varios investigadores
Mexicanos han visitado el MIT desde una semana hasta un año para trabajar con
investigadores del MIT y Harvard.
• Curso de Gestión de la Calidad del Aire para profesionales: En junio del 2000 el proyecto
condujo un curso de 2 semanas sobre Gestión de la Calidad del Aire para profesionales,
diseñadores de políticas, y representantes de ONGs, los medios y la industria. Expuesto
por una combinación de colaboradores Mexicanos y de los EUA del proyecto y por otros
expertos en contaminación del aire y áreas relevantes de la política, el curso es un modelo
sobre el cual construir para expandir el curriculum sobre desarrollo sustentable. El resumen
del curso se encuentra en el Anexo 7.
• Comunicación con los grupos involucrados: A principios de octubre, los investigadores del
proyecto se reunieron con un selecto grupo de personas interesadas en el problema de la
contaminación del aire en la ZMVM para compartir hallazgos clave del Proyecto y sus
recomendaciones; para recibir retroalimentación de los participantes en las
recomendaciones propuestas y para obtener recomendaciones adicionales para enriquecer
los resultados del proyecto; para contribuir a lograr un consenso para futuras acciones
sobre mejoramiento de la calidad del aire; y para intercambiar ideas con los grupos
involucrados sobre la conciencia ambiental.
• Una revisión de los programas relacionados a contaminación ambiental ofrecidos como
pare de los programas de educación ambiental formal e informal en México: Se detectaron
oportunidades en educación a nivel posgrado, licenciatura, preparatoria, secundaria,
primaria y educación informal de la sociedad a través de discusiones con profesores de
México, el MIT y Harvard así como mediante entrevistas con funcionarios de gobierno de la
SEMARNAP, INE, y la SMA. Se anexa un reporte de estas actividades.
En general, creemos que el Proyecto de la Ciudad de México provee una excelente

oportunidad para fortalecer la capacidad de investigación, educación y política ambiental. Las
interacciones llevadas a cabo se extienden más allá de colaboraciones científicas: además de
aquellas entre científicos de los EUA y México, el Proyecto ha conjuntado a un número de
académicos y profesionales de varios sectores y disciplinas que anteriormente habían estado
aislados el uno del otro. Creemos que el integrar el trabajo de científicos, economistas,
sociólogos y diseñadores de políticas es esencial para enfrentar adecuadamente los complejos
e interrelacionados aspectos ambientales como son la contaminación urbana y el calentamiento
global. Las actividades del Proyecto de la Ciudad de México contribuyen al intercambio
internacional, a la enseñanza participatoria y empírica, a fortalecer la naturaleza
interdisciplinaria del proyecto y ayudará a desarrollar relaciones más fuertes entre
investigadores de los EUA y Mexicanos y los tomadores de decisiones.
Necesidades a Largo Plazo y Recomendaciones

En México varias universidades e instituciones de gobierno ofrecen programas y cursos
relacionados a ingeniería, ciencia y gestión ambiental. Las universidades en México ofrecen
varios programas de nivel maestría y muy pocos de nivel doctorado y de licenciatura. La
mayoría de estos programas son en ingeniería o ciencias. Instituciones de gobierno y
universidades ofrecen una buena cantidad de cursos de extensión en áreas de ingeniería,
ciencia, y gestión ambiental. De estos cursos, hay muy pocos relacionados a contaminación del
aire y los que hay están generalmente dirigidos a profesionales en ésta área. Las universidades
no han desarrollado programas de educación ambiental para el público general; los grupos de
educación en el gobierno, específicamente la CAM y el Centro de Educación y Capacitación
para el Desarrollo Sustentable (CECADESU), han iniciado un esfuerzo por desarrollar
programas y materiales educativos para crear conciencia en la gente usando diferentes

medios. El grupo educación de la CAM preparó el Programa Rector Metropolitano Integral de
Educación Ambiental (PREMIA) y el CECADESU inició un esfuerzo a en los programas de
primaria y secundaria para que los programas oficiales de educación incluyan tópicos
relacionados a recursos naturales y al ambiente. Esto representa un buen esfuerzo, pero es
todavía limitado en su contenido y en el material cubierto. Otro esfuerzo de capacitación
ambiental es el CENICA, inaugurado en 1997 con apoyo financiero del Gobierno del Japón, el
cual tiene como objetivo fortalecer la capacidad de gestión ambiental en el gobierno, de la
industria, y de la academia (véase también el Capítulo 3). A la fecha han organizado cursos,
talleres, seminarios, conferencias y otros eventos relacionados a contaminación ambiental.
Existen grandes oportunidades para educar a la gente en aspectos ambientales, y en particular

en el campo de la contaminación del aire. Investigación substancial se ha llevado a cabo en
varias universidades relacionadas a entender los orígenes, efectos, prevención y control de la
contaminación del aire. Las áreas cubiertas incluyen efectos en salud, evaluación del riesgo,
modelación, evaluación de emisiones, monitoreo, equipo de control, aspectos de transporte,
ecología industrial, eficiencia energética, diseño de productos verdes, combustibles alternos,
planeación urbana y regional, evaluación económica, desarrollo y evaluación de políticas, y
otras. Se han realizado algunos trabajos para integrar los hallazgos de diferentes áreas en
proyectos multidisciplinarios, como en el actual proyecto que es desarrollado para Ciudad de
México. Los hallazgos y lecciones de este proyecto multidisciplinario representan una gran
cantidad de trabajo y de recursos económicos, y la experiencia debe ser usada para desarrollar
programas de educación ambiental para alcanzar diferentes audiencias. Lecturas, material
impreso, casos, etc., son herramientas para alcanzar los objetivos deseados.
No es una tarea sencilla el desarrollar programas de educación ambiental para una audiencia
general, a través de diferentes medios, y con un gran impacto. El contenido, desarrollo,
transmisión, e impacto deben ser monitoreados continuamente. El tiempo necesario para
desarrollar los programas y lograr los objetivos debe estimarse cuidadosamente. El
conocimiento desarrollado por los científicos debe adaptarse a la audiencia, incluyendo
objetivos específicos y contenidos para desarrollar no solo conocimiento, sino también
actitudes y valores en la gente. Esta es una tarea que debe llevarse a cabo con la ayuda de
gente entrenada en diferentes técnicas de comunicación, como TV, radio, periodismo, Internet,
etc., para alcanzar en forma efectivamente la audiencia seleccionada. La gente que desarrolla
el material debe considerar las diferentes herramientas disponibles al elaborar el programa de
educación. Tiempo y recursos financieros deben ser dedicados para entrenar a profesionales
en educación ambiental y comunicación. Por ejemplo, para entrenar a profesores de
secundaria o preparatoria en el uso de material para educación ambiental para sus cursos o en
los medios o para entrenar comunicadores para transmitir los resultados de las estrategias al
público y mantener su apoyo. Esto es importante ya que maestros de secundaria y preparatoria
y los comunicadores son los profesionales que llegan a la gente joven y a la audiencia general,
respectivamente. El mensaje que den puede preservar el apoyo o revertir el sentimiento de la
gente con relación a un programa ambiental.
Fortalecer la Capacidad
En México hay una clara necesidad de incrementar el número de profesionales en el gobierno,
la industria, las instituciones académicas, las ONGs con un entendimiento básico de los
aspectos ambientales, y de mantener a los ciudadanos locales informados conforme las
políticas son diseñadas e implementadas.
Es importante ser exitoso al implementar programas de educación ambiental para el público en

general. Un buen entendimiento del problema facilita el alcanzar acuerdos entre los grupos

involucrados y para obtener el apoyo en el desarrollo y el éxito de las estrategias de control de
la contaminación. Para lograr esto, los hallazgos deben estar disponibles para el público en un
lenguaje que puedan entender. Diferentes formatos y medios pueden ser usados para esta
tarea, donde los programas son desarrollados por investigadores en calidad del aire asistidos
por expertos en educación.
Educar a los Estudiantes

Es necesario asegurar que se provee a los estudiantes que se involucrarán en aspectos de
calidad del aire en el futuro un entendimiento básico de estos diferentes aspectos del problema.
Es importante fortalecer la conciencia sobre el ambiente en educación e investigación en
instituciones de educación superior. Esto puede ser llevado a cabo al promover el desarrollo de
cursos para enfrentar campos emergentes, servir como un centro de información de cursos y
actividades ambientales, y para apoyar actividades ambientales interdisciplinarias. El Proyecto
de Ciudad de México en el MIT puede ser usado como un ejemplo.
Además, el descubrimiento y entendimiento se avanzará con el involucramiento de estudiantes

de grado y de licenciatura mientras que a la vez se promueve la enseñanza, la capacitación, y
el aprendizaje. Además de involucrarlos en las actividades de investigación descritas arriba, los
estudiantes deben participar también en seminarios, reuniones, talleres, etc., como parte de su
educación y capacitación en investigación de cambio global.
Desarrollar la Conciencia Ambiental

Como se discutió anteriormente, la falta del entendimiento público de los detalles de muchos
problemas ambientales es frecuentemente citado como una causa de deterioro ambiental. Es
imposible para los ciudadanos conocer sobre todos los detalles (esto es, contenidos)
científicos, económicos, o políticos importantes que rodean las controversias técnicamente
complejas sobre ciencia, tecnología y política ambiental. La ciudadanía requiere ilustrarse
sobre como interactúan los elemento científicos y de toma de decisiones, esto es, familiarizarse
con los procesos sociales que acompañan a muchos aspectos ambientales y sobre como
funciona el método científico. Se debe aprender a preguntar como son posibles los resultados,
que posibilidades pueden estar asociadas a cada resultado, y cual es la naturaleza del proceso
de evaluación que puede reintroducir a los ciudadanos como participantes relevantes en la
arena de la política ambiental para que sus valores se tomen en cuanta.
Muchas de las necesidades en educación listadas anteriormente pueden ser enfrentadas con
materiales y métodos de capacitación similares como sigue:
• Expandir las oportunidades para que Mexicanos pasen un semestre o dos en instituciones
de los EUA o internacionales como investigadores o científicos visitantes. Estos
intercambios fortalecen las relaciones de colaboración entre instituciones Mexicanas y de
los EUA además de los beneficios individuales que se obtienen.
• Desarrollar cursos de educación a distancia usando computadoras y telecomunicaciones

para alcanzar el mayor número de profesionales y estudiantes que no pueden pasar un
tiempo significativo en el extranjero.
• Desarrollar programas como el de grado interdisciplinario conjunto del MIT-Harvard,

actualmente bajo desarrollo, que llegará a estudiantes de México y otros países de Latino
América.

• Desarrollar materiales básicos para cursos cortos, los cuales pueden ser ajustados a
estudiantes, profesionales y ONGs.
• Establecer talleres conjuntos, similares al curso organizado por este proyecto en junio del
2000.
• Asignar recursos financieros para programas de educación ambiental. Los resultados de

esta inversión pueden esperarse en el mediano y largo plazo. Es importante apoyar a
instituciones con infraestructura disponible para educación e investigación, por ejemplo el
CENICA y otros centros de investigación y capacitación, así como a los grupos trabajando
en educación básica e informal.
.

Capítulo 9:
Financiamiento de Programas de Calidad del Aire

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Fernando Menéndez Garza

Estrategia General de Financiamiento
Para que exista sustentabilidad en los programas ambientales, debe de asegurarse su

sustentabilidad financiera. Los esfuerzos de saneamiento de la calidad del aire, que requieren
la instrumentación de acciones sostenidas durante largos años, no pueden estar sujetos a las
disponibilidades presupuestales de los gobiernos, cuya prioridad se establece anualmente. Por
el contrario, deben de realizarse fundamentados primordialmente en la auto-generación de
recursos. La obtención de éstos recursos se basa en dos principios básicos:
1. El que contamina paga el costo de mantener bajo control sus emisiones, así como el de la
remediación de los daños que causa.
2. El que se beneficia de un servicio ambiental debe de pagar por el costo de su dotación.
El primer caso se ejemplifica típicamente con la estrategia de financiamiento utilizada para

controlar las emisiones de la flota vehicular. En México, a partir de los modelos 1991, los
vehículos empezaron a incorporar convertidores catalíticos. Ello fue resultado del acuerdo del
gobierno con la industria automotriz y el compromiso de Pemex de proporcionar la gasolina sin
plomo necesaria para el adecuado funcionamiento de los convertidores. El costo del
convertidor y su equipo complementario simplemente se agregó al costo total del vehículo. Hoy
en día nadie puede llegar a adquirir un vehículo nuevo y pedir que se lo entreguen sin el
convertidor catalítico para ahorrarse costos. El usuario del vehículo paga así el costo de
controlar la contaminación que este produce.
De igual manera se transfirió el costo de controlar (hasta donde tecnológicamente es posible)

las emisiones contaminantes de los vehículos en circulación. Con la obligatoriedad de la
verificación de emisiones vehiculares, dos veces por año, el dueño de un automotor tiene que
pagar por la prueba necesaria para certificar que su medio de transporte se encuentra dentro
de los límites de emisiones permitidas. Para lograr cumplir con éstos límites, es muy probable
que antes de hacer la prueba de verificación acuda a un taller mecánico a afinar el motor de su
vehículo. Si no aprueba la verificación, el vehículo debe recibir el mantenimiento necesario. En
el caso de haber terminado la vida útil del convertidor catalítico, debe ser sustituido. Así, el
costo de mantener bajo control las emisiones de los automotores y el sistema que fiscaliza su
cumplimiento, son cargados al que contamina (el dueño del vehículo).
Estos ejemplos pueden repetirse en casi todos los programas de saneamiento atmosférico. Al
igual que la verificación de emisiones de los vehículos, debería existir un sistema de
verificación de emisiones de las industrias y servicios, para que estas comprobaran el
cumplimiento de la normatividad que fija sus límites máximos de emisiones. El costo de
realizar mejoras en los combustibles y en el transporte, deben también transferirse a su
consumidor.
Por otro lado, existe la necesidad de reconocer que los servicios ambientales que presta la
naturaleza no son gratis y que para conservarlos hay que pagar por ellos. Los costos de
producir los servicios ambientales que se reciben, también deben de transferirse al
contaminador y/o al consumidor del servicio. Por ejemplo, el mantenimiento de las áreas
verdes y las acciones de reforestación, necesarios para evitar la erosión del suelo y las
tolvaneras y para capturar el bióxido de carbono generado por la combustión que tiene efectos
sobre el calentamiento global del planeta, deben de ser pagadas por los que emiten los

contaminantes y por la población en general (que recibe los múltiples beneficios que brindan
las áreas naturales).
Aunque no es estrictamente un problema de atmósfera (excepto por la contribución que

realizan para estabilizar el micro clima de la ciudad y el nivel de humedad en la atmósfera) otro
caso de pago por servicios es el que corresponde a la generación de agua, que para la ciudad
proveen los ecosistemas del Suelo de Conservación. En las 86 mil hectáreas de esta zona del
Distrito Federal, sus bosques y áreas agrícolas capturan parte de la lluvia que reciben y 12.5%
de ella se infiltra para recargar el acuífero de la cuenca del Valle de México. De este acuífero
depende el 60% del abasto de agua para la Ciudad de México. Sin embargo, hoy en día, los
consumidores de agua no pagan los costos de mantener estos bosques. Consecuentemente,
estas áreas verdes están siendo deforestadas y la tierra ocupada por viviendas. Por ello, es
necesario que el uso ambiental de este Suelo de Conservación sea más alto que su valor de
cambio como suelo urbano. En otras palabras, hay que pagar por el servicio ambiental (abasto
de agua) que le presta a la ciudad o resignarse a perder este beneficio, para el cual no hay
fuente alterna que lo substituya.
Recuperar lo Invertido para Reproducir los Beneficios
Como una acción complementaria al pago de los servicios ambientales que presta la
naturaleza, existe la necesidad de incorporar las externalidades que generan los
contaminadores, haciéndoles pagar por el costo de limpiar su daño.
Así, los recursos invertidos en la prevención y remediación de la contaminación, así como los
costos de operación de programas, infraestructura y sistemas, deben recuperarse para
reproducir los beneficios. Si le pasamos al contaminador o al beneficiario del servicio los
costos de los programas de saneamiento, automáticamente estaremos incorporando y
cobrando las externalidades económicas y sociales a sus causantes. Además estaremos
creando un mercado económico atractivo a la inversión privada. Como en el caso de la
verificación de emisiones vehiculares, el sector privado puede prestar un servicio permanente
de fiscalización del cumplimiento de las normas, lo que libera recursos al estado para invertir en
los estudios que permitan avanzar en el saneamiento del aire diseñando nuevas acciones. Al
establecer un esquema de financiamiento que implique la recuperación de la inversión, se hace
viable la utilización de créditos para materializar los programas. De esta manera ya no es
necesario depender de los limitados recursos presupuestales para hacer avanzar la agenda
ambiental. La posibilidad de recuperar los recursos invertidos y los costos de operación de los
programas, les da una sustentabilidad financiera que garantiza la permanencia del esfuerzo
ambiental.
Fideicomiso Ambiental
La Ciudad de México ya posee un importante instrumento de financiamiento en el Fideicomiso

Ambiental que se opera a través de la Comisión Ambiental Metropolitana y que administra la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Entre principios de 1995 y fines de 1997, este
fideicomiso se alimentó con la aplicación de un sobreprecio de dos centavos por cada litro de
gasolina vendida en la Zona Metropolitana del Valle de México. Desde 1998, la aplicación de
este sobreprecio no ha sido renovada.
La creación y operación de este fideicomiso ambiental brinda alternativas de financiamiento

que permiten superar barreras inherentes a la presupuestación anual gubernamental. La
creación de este fideicomiso ambiental permite:

• Tener una fuente permanente de capital que alimenta los recursos disponibles en el
fideicomiso.
• Que la fuente de recursos sea quienes consumen combustibles de hidrocarburos (aunque
ahora solo se aplica a las gasolinas) y que, en consecuencia, son los generadores de las
emisiones a la atmósfera.
• Depositar los recursos destinados a los programas ambientales (que requieren de un
esfuerzo sostenido durante un largo plazo) en un instrumento cuya disponibilidad no está
condicionada a una autorización presupuestal anual. Esto garantiza que los recursos estén
disponibles cuando las acciones ambientales los requieran.
• Establecer esquemas de subsidios cruzados entre programas ambientales, para compensar
la desigualdad de ingresos entre los grupos sociales. Así, por ejemplo, el que utiliza
automóvil para desplazarse y que por pasajero transportado contamina muchas veces más
que aquel que realiza sus viajes en transporte colectivo, debe pagar un costo
proporcionalmente mayor del esfuerzo de saneamiento atmosférico.
• Cobrar por los servicios que presta la autoridad ambiental. Desde el otorgamiento de
concesiones al sector privado para prestar servicios públicos, hasta los costos y resultados
(sanciones, multas, derechos y aprovechamientos) de fiscalizar el cumplimiento de las
normas.
Es importante conservar este valioso instrumento, reactivar el sobreprecio a la gasolina y

ampliar sus fuentes de recursos y rango de acción de programas elegibles. Para esto último,
es recomendable integrar un equipo técnico que coordine la preparación de proyectos
considerando una visión integral (ambiental, técnica, institucional, legal, social, económica y
financiera) que garantice la viabilidad y sustentabilidad de los programas.
Financiamiento de la Banca de Desarrollo
Existen abundantes recursos en la banca de desarrollo de México (muchos de ellos co-

financiados con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo) para apoyar la
instrumentación de los programas ambientales. La condicionante para el uso de éstos recursos
crediticios, es la recuperabilidad de las inversiones. El Banco Nacional de Obras y Servicios
Públicos (Banobras) y Nacional Financiera (Nafin) cuentan con suficiente capital y un marco
legal que les permite adaptarse a casi cualquier necesidad y diseño.
Las principales instituciones internacionales de financiamiento del desarrollo (el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Japonés de Cooperación Internacional (JBIC) y
Banco Mundial) actualmente cooperan (o han participado hasta muy recientemente) con las
autoridades mexicanas financiando programas y prestando asistencia técnica para la
preparación de los proyectos en materia ambiental. Para los programas de calidad del aire de
la Ciudad de México, destacan tres operaciones crediticias: una con el JBIC (antes OECF) que
apoya la reforestación del Suelo de Conservación que rodea a la metrópoli, una más del BID
para reforestar la zona urbana y uno más del Banco Mundial, recientemente terminado, que
apoyó las acciones de control de emisiones provenientes del transporte. Adicionalmente, para
producir gasolinas sin plomo y menor reactividad, el JBIC otorgó un préstamo a PEMEX y el
ExIm Bank de Japón financió la desulfurización del combustóleo de uso industrial. Todas estas
instituciones de financiamiento han manifestado su voluntad de continuar apoyando los
programas de saneamiento atmosférico de la Ciudad de México. De hecho, el Banco Mundial
está trabajando activamente con las autoridades de la Comisión Ambiental Metropolitana, en la

preparación de una segunda operación para continuar avanzando en la recuperación de la
calidad del aire.
No obstante, la experiencia de la década pasada señala que la existencia de programas de

financiamiento es una condición necesaria pero no suficiente para la realización de proyectos
de mejoramiento de la calidad del aire. Para que los recursos puedan ejercerse oportunamente
se requiere la existencia y aplicación eficaz de un marco regulatorio adecuado, que defina los
incentivos y las penalidades a las que están sujetos los generadores de la contaminación
atmosférica. Muestra clara de ello han sido las bajas inversiones que se han realizado para la
modernización del transporte y el control de emisiones industriales (principalmente en la
pequeña y mediana empresa). Asimismo, se requiere el diseño de nuevos instrumentos
financieros que hagan más ágil el financiamiento a estos sectores.
Por otro lado, debido a razones sociales y económicas, hay programas donde en forma
temporal o definitiva, no es posible lograr una recuperación total de la inversión requerida para
instrumentar un programa ambiental. En estos casos es recomendable estudiar la posibilidad
de realizar mezclas de recursos: crediticios, presupuestales, privados, autogenerados,
donaciones, etc.
Presupuesto Gubernamental y Donaciones
La inversión realizada en la investigación científica, así como en la mayoría de los estudios de

factibilidad, el diseño de proyectos y la preparación de programas, generalmente no es
recuperable en forma directa. Ello a pesar de que sus resultados permitan optimizar las
inversiones que de ellos se derivan, generando considerables ahorros y mejorando la eficacia
de los programas. En consecuencia, para su realización hay que usar recursos presupuestales
y/o donaciones nacionales e internacionales que no requieren recuperación.
Una fuente importante de donación de recursos es el Fondo Global Ambiental (GEF, por sus
siglas en Inglés) que maneja el Banco Mundial. Este fondo financia estudios que permiten
diseñar acciones de abatimiento de gases con efecto invernadero y proyectos que requieren un
apoyo económico marginal para darles competitividad en el mercado. Por ejemplo, el GEF ha
considerado cubrir los costos diferenciales del uso de combustibles alternativos en el transporte
público, en efecto subsidiando el costo de adquirir la nueva tecnología de autobuses dedicados
a gas natural, para que sea competitiva con la tradicional a diesel.
Opciones de Financiamiento para Algunas de las Medidas Identificadas
Con base en la estrategia de financiamiento planteada al inicio de este capítulo, en la Tabla 9.1
se sugieren las alternativas y mecanismos de financiamiento que permitirían la instrumentación
de las medidas identificadas en el Proyecto de la Ciudad de México. Es conveniente aclarar
que éste se trata de un primer análisis, el cual podrá ser posteriormente detallado en el proceso
de evaluación de las medidas cuya instrumentación sea acordada.

Tabla 9.1 Programa de Calidad del Aire para la Zona Metropolitana del Valle de México
Medidas propuestas, posible fuente de financiamiento
y políticas para su realización
Medidas ambientales Fuente de financiamiento Políticas

1. Mejoramiento de la Crédito para adquisición de Requiere que el ahorro energético
eficiencia energética en equipo. Institución: Nacional aportado por el nuevo equipo y/o
industrias y servicios. Financiera. mejoramiento de operaciones y
procesos, genere ingresos suficientes
para amortizar el crédito.
Puede requerir un rediseño de la
política de precios e impuestos para
los energéticos.
2. Instrumentación de planes Presupuesto gubernamental Requiere instrumentos efectivos de
de uso del suelo metropolitanos coordinación entre los diferentes
Impuestos prediales y otros gobiernos que administran el uso del
diferenciados de acuerdo con suelo dentro del área metropolitana.
usos del suelo, como fuente de
recursos e incentivos para el
ordenamiento territorial.
3. Desarrollo e Para el desarrollo de planes: Créditos: se requiere fortalecer el
instrumentación de planes de presupuesto gubernamental. actual sistema de créditos, con
desarrollo rural Para su instrumentación: asistencia técnica para garantizar su
créditos y transferencias de los óptimo aprovechamiento.
habitantes urbanos que se Transferencias: se requiere cobrar al
benefician de los servicios habitante urbano por los servicios que
ambientales que el área rural aporta el área agrícola (i.e. captación
presta. de agua).
4. Reciclaje de áreas urbanas Tareas de planeación y Créditos: se requiere ampliar los
con infraestructura concertación social: recursos a la construcción a través de
presupuesto gubernamental. créditos que se recuperen con pagos
Ejecución de programas de atados a porcentajes del salario
vivienda, servicios y mínimo, para evitar caer en cartera
comerciales: a través de vencida cuando hay cambios bruscos
créditos. en las tasas de interés. El Banco
Mundial y México tienen una amplia
experiencia a través del esquema
“FONHAPO”.
5. Redensificación de áreas Mismo que anterior Mismo que anterior
urbanas
6. Sustitución de viajes a Inversión gubernamental en Requiere de un diseño de sistemas
través de tecnología de sistemas de información, de información que permitan realizar
información. equipo de computación y tramites vía teléfono y otras
comunicación. telecomunicaciones . También
requiere de un marco legal que de
seguridad al usuario del servicio
gubernamental. Además de una
amplia y permanente política de
capacitación de usuarios de los
servicios públicos y de los
prestadores de servicios.

7. Fortalecimiento y Fortalecimiento de normas: Establecer el marco normativo para la
fiscalización de las normas de presupuesto gubernamental. concesión del servicio.
control de emisiones de
industrias. Fiscalización: concesionar al
sector privado la fiscalización
(como ahora se realiza la
inspección vehicular).
Ampliar la capacidad
gubernamental cubriendo los
costos del aparato de
fiscalización parcial o
totalmente con los ingresos por
multas y concesión de
servicios.
8. Localizar fuera del Valle de Créditos para la modernización Establecer el marco normativo para
México a las industrias más ambiental de la industria. su reubicación.
contaminantes. Fuente: Nacional Financiera. Aplicar sanciones a empresas
contaminantes.
9. Incentivar la instalación de Mismo que anterior. El tamaño del mercado del área
industrias limpias, de alto valor metropolitana es un atractivo
agregado, en el Valle de suficiente. Se requiere brindarles
México. orientación y facilidades (localización,
permisos, etc.) a los potenciales
inversionistas, así como la aplicación
efectiva de los procedimientos de
evaluación de impacto ambiental.
10. Sistema integrado de Concesión del servicio al sector Se requiere del diseño de un sistema
regulación (fiscalización) privado y/o presupuesto de inspección permanente, tipo la
directa. gubernamental, ampliado con verificación de emisiones vehiculares.
ingresos por multas y
sanciones.
11. Fortalecimiento de la Mismo que el anterior. Mismo que el anterior.
certificación industrial, consumo
de energía y auditoría
ambiental.
12. Control de emisiones de Presupuesto de la Comisión El consumidor debe pagar el costo
las termoeléctricas Jorge Luque Federal de Electricidad. La del servicio, pero es indispensable
y Valle de México. inversión se recupera a través reducir la ineficiencia del aparato
del cobro del consumo de burocrático del organismo.
electricidad. El que más
consume, más paga. Para la
inversión inmediata se pueden
obtener recursos del Banco
Mundial.
13. Instrumentación de un Créditos de los proveedores La instalación de los equipos solares
programa de energía solar para privados. debe ser económicamente atractiva a
reducir el consumo de GLP en La Corporación Financiera sus adquirientes, demostrando un
el sector comercial y Internacional del Banco Mundial ahorro a través de un menor consumo
residencial. podría otorgar crédito a los de GLP.
proveedores. También se
podrían buscar subsidios del
GEF.

14. Expansión del uso de gas Crédito a industrias y servicios El precio del gas natural debe permitir
natural en industrias y servicios. para la instalación de ramales ahorro en gastos de producción a la
de distribución, realizar las industria, comparado con el uso de
conexiones y cambios de otros combustibles. De lo contrario,
quemadores necesarios. se requiere una norma de emisiones
Fuente: Nacional Financiera. que obligue a su uso y un aparato de
fiscalización constante y estricto.
15. Reducción de las fugas de Fortalecimiento del aparato Incluir en la normatividad las fugas de
GLP en hogares, industrias y fiscalizador en industrias y GLP en industrias y servicios, como
servicios. servicios a través del emisiones contaminantes. Los
presupuesto gubernamental. mensajes educativos deben enseñar
Campañas de educación sobre a detectar fugas por razones de
detección de fugas en medios seguridad y ahorro en gasto
masivos: presupuesto energético.
gubernamental.
16. Mejorar la eficiencia Créditos de Banobras y Nafin. Se requiere que los ahorros
energética en edificios públicos FIDE económicos por la retroadaptación de
y privados. los edificios permita amortizar los
créditos.
Establecer normas para que los
nuevos edificios cumplan con una
eficiencia energética.
17. Reforestación urbana y Financiamiento de la Se requiere una intensa campaña
rural. reforestación a través de pública de difusión sobre estos
créditos del BID y Banco beneficios. Se debe incorporar a las
Mundial. Recuperación de lo tarifas de agua y del predial, el costo
invertido y su mantenimiento a de producir estos servicios
través de pagos de los usuarios ambientales.
de agua y de la cuenca
atmosférica por los servicios
ambientales que la
reforestación les aporta.
18. Restauración de áreas Financiamiento de la La erosión del suelo de las montañas
erosionadas restauración a través de que rodean a la ciudad, es arrastrada
créditos del BID y Banco por la lluvia a través de las cañadas y
Mundial. finalmente es capturada por el
Recuperación de la inversión a drenaje urbano donde crea
través del ahorro en costos de “taponamientos” y provoca
desazolve del drenaje urbano. inundaciones que dislocan la
movilidad del transporte. Hay un
doble costo de oportunidad: cuesta 20
veces más desazolvar un metro
cúbico de tierra del drenaje, que fijarlo
en las montañas con programas de
reforestación. Además las
inundaciones en la zona urbana
causan enormes pérdidas
económicas.
19. Ampliar las áreas naturales Mismo que para el punto 17. Mismo que para el punto 17.
protegidas. Además las áreas naturales Establecer actividades de ecoturismo
protegidas pueden ser su que sean sustentables
propia fuente de ingresos a financieramente.
través de programas de
ecoturismo.

20. Programas de prevención Créditos del Banco Japonés de Mismo que para el punto 17.
de incendios forestales. Cooperación Internacional
(JBIC) del BID y/o del Banco
Mundial.
21. Fortalecimiento de la Financiamiento de estudios con Establecer criterios estrictos de
cooperación entre presupuestos gubernamentales evaluación de proyectos (costos,
universidades y agencias y fondos no reembolsables de reducción de emisiones, beneficios
gubernamentales. agencias donantes nacionales ambientales, viabilidad técnica,
e internacionales sustentabilidad financiera, soporte
legal, aceptabilidad social,
costo/eficiencia, etc.) para asignarles
recursos.
22. Educación pública Presupuestos gubernamentales Crear Consejo Asesor con
y donaciones de agencias destacados educadores,
nacionales e internacionales. ambientalistas y expertos en medios
masivos de comunicación, para
determinar contenidos, medios y
formas.
23. Fortalecimiento de los Para la zona metropolitana del Mantener el Fideicomiso Ambiental
fondos ambientales y sus Valle de México existe un federal para la zona metropolitana.
alcances. Fideicomiso Ambiental Público Identificar nuevos rubros de captación
que se alimenta de un sobre de recursos para los fideicomisos del
precio a las gasolinas. Distrito Federal y del estado de
El Gobierno del Distrito Federal, México.
acatando la Ley Ambiental, está Fortalecer la capacidad institucional
creando un Fideicomiso propio para preparar proyectos integrales,
que permita ampliar las fuentes viables y sustentables.
de financiamiento.
El Gobierno del estado de
México también ha creado su
fideicomiso.
24. Rediseño del órgano de Fondos presupuestales. Cada Los efectos ambientales deben ser
coordinación regional de la dependencia gubernamental obligatoriamente considerados en
política ambiental. debe participar en base a sus todos los proyectos que preparen o
facultades y recursos para evalúen todas las diferentes
atender las responsabilidades autoridades gubernamentales.
que legalmente le
corresponden en la solución de
la problemática.
Fortalecer la capacidad
institucional de respuesta, a
través de apoyos de los
fideicomisos ambientales.
25. Adopción de una Recursos presupuestales de los Es imprescindible erradicar la
planeación ecológica del gobiernos, complementados corrupción en los cuerpos de
territorio y fortalecimiento de la con cobros por los servicios fiscalización, entre otras cosas
capacidad de implementación. que se presten y sanciones que pagando mejores sueldos y
se apliquen. capacitando a los inspectores.
26. Creación de un programa Fideicomisos ambientales y Tiene que concertarse una sólida
de información y comunicación presupuesto gubernamental. voluntad política para superar las
entre las agencias. reticencias gubernamentales a
compartir información.

27. Desarrollo de factores de Presupuesto gubernamental, Requiere voluntad política para su
emisiones para fuentes apoyados en estudios que aplicación a las fuentes.
distintas al transporte. pueden financiar los
28. Medición de emisiones de Los estudios pueden ser Como los sitios y condiciones en que
fuentes distintas al transporte financiados con fondos de los se mide son muy variables, los
con sensores remotos. fideicomisos ambientales. resultados no son estables. La
información generada solo sirve
como insumo para el análisis
estadístico.
29. Hacer pública la Los laboratorios necesarios Hacer obligatoria la certificación.
información sobre emisiones y para medir estos parámetros
consumo/eficiencia en pueden ser constituidos con
combustible de los recursos del Banco Mundial y la
automotores. inversión recuperada través de
cobros a las empresas
productoras de vehículos por
certificar sus emisiones y
eficiencia energética.
30. Establecer límites Presupuesto gubernamental. El Aplicar voluntad política.
progresivamente más estrictos costo incremental de los
para los nuevos vehículos a sistemas avanzados de control
gasolina. de emisiones debe ser
absorbido por los propietarios
de los vehículos.
31. Establecer límites Presupuesto gubernamental. El Aplicar voluntad política.
progresivamente más estrictos costo incremental de los
para los nuevos vehículos a sistemas avanzados de control
diesel. de emisiones debe ser
absorbido por los propietarios
de los vehículos.
32. Adaptación de trampas de Como en el caso de los Los dueños de los vehículos a diesel
partículas en vehículos usados convertidores catalíticos, se necesitan un incentivo para invertir en
a diesel. puede crear un servicio privado realizar la adaptación del equipo. El
de adaptación de trampas de incentivo más eficaz, es hacer más
partículas. Los concesionarios estricta la norma de emisiones en el
de este servicio pueden ofrecer programa de verificación, para que
facilidades de pago por la solamente los motores más eficientes
instalación del equipo. ambientalmente o aquellos a los que
se les ha adaptado la trampa de
partículas, puedan recibir su permiso
para circular por la ciudad. Esta
política automáticamente crearía un
mercado que el sector privado podría
atender.

33. Introducción de GNC como El sector privado puede atender Acordar con PEMEX y SHCP
combustible para vehículos de este mercado. No obstante, en mecanismos para que el GNC sea
uso intensivo. las etapas tempranas del económicamente más atractivo que la
proyecto se requiere un apoyo gasolina y el diesel.
gubernamental para generar la Establecer como requerimiento de las
demanda y reducir costos. concesiones del transporte la
introducción gradual de vehículos de
bajas emisiones y/o de combustibles
alternos.
34. Acelerar el reemplazo de Las agencias automotrices y la El incentivo más eficaz, es hacer más
vehículos privados viejos. banca otorgan créditos para la estricta la norma de emisiones en el
adquisición de autos nuevos. programa de verificación, para que
solamente los motores más eficientes
ambientalmente, puedan recibir su
permiso para circular por la ciudad.
35. Reemplazo de taxis viejos. Las agencias automotrices y la Hacer más estricta la norma de
banca otorgan créditos para la emisiones en el programa de
adquisición de autos nuevos. verificación, para que solamente los
motores más eficientes
Se requiere hacer cumplir cuando
menos el reglamento vigente que
obliga a reemplazar las unidades con
una edad de uso mayores a diez
años. Dado el deterioro que sufre
este tipo de unidades, sería
recomendable regresar a la edad
límite de seis años que se aplicaba en
el pasado.
36. Substitución de microbuses Existen recursos crediticios del Se requiere voluntad política para
por unidades de mayor Banco Mundial en Banobras hacer cumplir el reglamento vigente
capacidad. para financiar el reemplazo. que obliga a reemplazar las unidades
con una edad de uso mayores a siete
años.
37. Reemplazo de camiones Las agencias automotrices y la El incentivo más eficaz, es hacer más
de carga y reparto de banca otorgan créditos para la estricta la norma de emisiones en el
mercancías. adquisición de transportes de programa de verificación, para que
carga nuevos. solamente los motores más eficientes
Existen recursos crediticios del ambientalmente, puedan recibir su
Banco Mundial en Banobras permiso para circular por la ciudad.
para financiar el reemplazo. Se puede establecer una edad límite
a la antigüedad del vehículo y vigilar
que efectivamente se cumpla.
38. Adaptación de Existe el servicio y la Se requiere otorgar el incentivo de
convertidores catalíticos en infraestructura para su exentar del “Hoy no circula” a los
vehículos usados. realización, manejada por el vehículos que lo adopten.
sector privado.
39. Requerimientos de Presupuesto gubernamental Se requiere voluntad política.
garantía y durabilidad para el para establecer el
equipamiento ambiental de los requerimiento. La industria
nuevos vehículos. automotriz y el usuario deben
asumir los costos.

40. Mejoramiento del programa Fondos de los fideicomisos Se requiere decisión.
de inspección de emisiones ambientales para realizar los
vehiculares. estudios.
El costo del mejoramiento debe

ser asumido por los
concesionarios y los usuarios
del servicio.
41. Fortalecimiento del Presupuesto gubernamental y Se requiere decisión.
programa de inspección de fondos ambientales para la
emisiones vehiculares en las adquisición de vehículos y
calles. equipo de medición.
Los costos podrían recuperarse

con las sanciones a los
infractores.
42. Mejoramiento en la calidad Es viable la negociación de El consumidor del combustible
ambiental de las gasolinas (en créditos con el Banco Mundial o amortiza el costo de la inversión a
particular, reducción del el Banco Japonés de través de un ajuste en el precio de la
contenido de azufre) Cooperación Internacional, para gasolina.
realizar las adecuaciones a las
refinerías.
43. Mejoramiento en la calidad Es viable la negociación de El consumidor del combustible
del diesel (en particular reducir créditos con el Banco Mundial o amortiza el costo de la inversión a
azufre y PAH). el Banco Japonés de través de un ajuste en el precio del
Cooperación Internacional, para diesel.
realizar las adecuaciones a las
refinerías.
44. Diseño, organización e Fondos de los fideicomisos El diseño no tiene problema, su
instrumentación de un ambientales para realizar los instrumentación requiere voluntad
transporte público multimodal. estudios. política.
Las adecuaciones a la flota y la

instalación de la infraestructura
necesaria deben ser aportados
por los usuarios.
45. Reemplazo de taxis: Mismo que medida número 35. Mismo que medida número 35.
aplicación de la edad límite.
46. Substitución de Mismo que medida número 36. Mismo que medida número 36.
microbuses: aplicación de la
edad límite.
47. Reemplazo de camiones Mismo que medida número 37. Mismo que medida número 37.
de carga y reparto de
mercancías.
48. Restringir el número de Presupuesto gubernamental Se requiere decisión política.
taxis.
49. Establecer bases para Fondos de los fideicomisos Se requiere decisión política.
taxis. para realizar los estudios.

50. Modernización de la flota Existen recursos crediticios del El incentivo más eficaz, es hacer más
de autobuses del Estado de Banco Mundial en Banobras estricta la norma de emisiones en el
México. para financiar el reemplazo. programa de verificación, para que
Se debe fiscalizar el cumplimiento de
la norma que establece la edad límite
a la antigüedad del vehículo.
51. Introducción de tecnologías Pueden captarse recursos del Se requiere establecer una política de
y combustibles alternativos en Banco Mundial y Banco precios de los energéticos
la ZMCM. Interamericano de Desarrollo alternativos, que les den una ventaja
para financiar la adquisición de económica competitiva sobre los
equipo industrial y de combustibles tradicionales.
transporte, así como para la
construcción de infraestructura
para la producción y
distribución de los
combustibles.
52. Segregación de carriles Presupuesto gubernamental Se requiere voluntad política.
exclusivos para transporte
público.
53. Modernización del sistema Presupuesto gubernamental. Se requiere voluntad política.
de semaforización de la
vialidad.
54. Mejoramiento de la Presupuesto gubernamental. Depende de los fondos disponibles.
infraestructura vial.
55. Mejoramiento de la Presupuesto gubernamental. Depende de los fondos disponibles.
infraestructura vial en áreas
que enfrentan mayores
congestionamientos.
56.. Mejoramiento del sistema Fondos de los fideicomisos Se requiere voluntad política.
de registro de vehículos. ambientales para financiar los
estudios y adquirir los equipos
de computo necesarios.
57. Actualización de los Fondos de los fideicomisos Se requiere voluntad política.
estudios de origen-destino para cubrir los costos de los
estudios.
58. Actualización de las Fondos de los fideicomisos Se requiere voluntad política.
estadísticas de tráfico vehicular. para cubrir los costos de los
estudios.
59. Desarrollo de factores de Presupuesto gubernamental, Requiere voluntad política para su
emisiones locales para fuentes apoyados en estudios que aplicación a las fuentes.
de transporte. pueden financiar los
60. Mediciones con sensores Los estudios pueden ser Como los sitios y condiciones en que
remotos para mejorar el financiados con fondos de los se mide son muy variables, los
inventario de emisiones de los fideicomisos ambientales. resultados no son estables. La
transportes. información generada solo sirve
como insumo para el análisis.

61. Hacer pública la Presupuesto gubernamental. Se requiere voluntad política.
información existente sobre Podría buscarse el
vehículos, combustibles y autofinanciamiento, mediante el
emisiones. pago de los usuarios de esta
información
62. Centralizar base de datos El diseño del programa y la Se requiere voluntad política.
de la verificación de emisiones adquisición del equipo puede
vehiculares. financiarse con recursos del
fideicomiso ambiental. Los
costos de las inversiones deben
transferirse al dueño del
automóvil.
63. Reducir el diferencial del Los estudios que se requieran Se requiere voluntad política.
costo del registro vehicular pueden ser financiados por el
entre autos nuevos y antiguos. fideicomiso ambiental.
64. Verificar las emisiones de La infraestructura necesaria Se requiere desarrollar y aprobar
NOx y PM en todos los puede ser desarrollada por el legalmente la nueva norma de
camiones. sector privado. emisiones.
65. Mejoramiento de la flota de Existen recursos crediticios del El incentivo más eficaz, es hacer más
autobuses. Banco Mundial en Banobras estricta la norma de emisiones en el
para financiar el reemplazo. programa de verificación, para que
Se puede establecer una edad límite
a la antigüedad del vehículo.
66. Establecer los estándares El costo de establecer los Se requiere voluntad política.
de los EUA para vehículos estándares debe cubrirse con
Mexicanos, con un retraso presupuesto gubernamental.
máximo de dos años.
El costo de los equipos de
control avanzados debe ser
cubierto por los usuarios
67. Instituir tarifas multi- Presupuesto gubernamental. Se requiere voluntad política.
modales para el transporte
público.
68. Mejoramiento de la Presupuesto gubernamental. Se requiere voluntad política.
seguridad en transportes Algunos costos se pueden
públicos y en estacionamientos transferir al usuario del
que conectan con el transporte estacionamiento.
público. Un ejemplo puede ser cargarle
a la tarifa del estacionamiento
el costo de tener sistemas de
televisión en circuito cerrado y
el costo de contratar a los
policías.

69. Establecer carriles Los estudios necesarios se Se requiere evaluar su eficiencia y
exclusivos para vehículos de pueden financiar con fondos del voluntad política para su
alta ocupación. fideicomiso ambiental. Las establecimiento.
inversiones para el
confinamiento y señalizacion
con presupuesto
gubernamental.
70. Percepción social negativa Presupuesto gubernamental. Se requiere diseñar un programa de
sobre la calidad de los comunicación social, que esté
combustibles. sustentado en acceso social a datos
de evaluación sistemática de la
calidad de los combustibles.
Fortalecer el control de calidad

gubernamental y/o independiente de
los combustibles.
71. Establecimiento de Presupuesto gubernamental. Instrumentar una campaña de
parámetros de eficiencia difusión obligatoria en los centros de
vehicular en el consumo de exhibición y venta donde se presente
combustibles. de forma ostensible la información de
vehículos sobre la relación
kilómetro/litro de cada modelo.

APÉNDICE: LISTA DE ACRÓNIMOS
ACS American Cancer Society.

CAM Comisión Ambiental Metropolitana.
CECADESU Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable.
CENICA Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental.
CENSA Centro Nacional de Salud Pública.
CFE Comisión Federal de Electricidad.
CLyFC Compañía de Luz y Fuerza del Centro.
CMPCC Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la
Contaminación Ambiental.
COA Cédula de Operación Anual.
COMETRAVI Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad.
CONAE Comisión Nacional para el Ahorro de la Energía.
COV Compuesto Orgánico Volátil.
FIDE Fideicomiso para el Ahorro de Energía Eléctrica.
Gas LP Gas Licuado de Petróleo.
GATT General Agreement on Tariffs and Trade.
GEF Global Environment Facility.
GNC Gas Natural Comprimido.
HPA Hidrocarburo Poliaromático.
IMADA-AVER Investigación Sobre Materia Particulada y Deterioro Atmosférico –
Investigación sobre los Aerosoles y la Visibilidad, campaña de
intensiva de monitoreo, 1997
LAU Licencia Ambiental Unica.
MIA Manifiesto de Impacto Ambiental.
MIT Massachusetts Institute of Technology.
MTBE Metil-terbutil-éter.
NOx Oxidos de nitrógeno.
OECD Organization for Economic Co-operation and Development.
OECF Overseas Economic Cooperation Fund; Japan.
PEMEX Petróleos Mexicanos.
PIB Producto Interno Bruto.
PICCA Programa Integral contra la Contaminación del Aire.
ProAire Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México
1995-2000.
PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.
PREMIA Programa Rector Metropolitano Integral de Educación Ambiental.
RAMA Red Automática de Monitoreo Ambiental.
RECT Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes.
STC Sistema de Transporte Colectivo.
Apéndice 125 MIT, Octubre 2000

SETRAVI Secretaría de Transporte y Vialidad.
SIG Sistema de Información Geográfica.
SIN Sistema Interconectado Nacional.
TLC Tratado de Libre Comercio.
UNESCO United Nations for Educational, Scientific and Cultural Organization.
VKR Vehículos - kilómetros recorridos.
ZMVM Zona Metropolitana del Valle de México.
Apéndice 126 MIT, Octubre 2000

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Capítulo 5:

José Luis Lezama

Capítulo 5 47 MIT, Octubre 2000

A mediados de la década de los ochenta, el evidente agravamiento de la contaminación del aire

Los Programas Recientes de Calidad del Aire

Reducción de emisiones en vehículos automotores

Capítulo 5 47 MIT, Octubre 2000

Actualmente, la gasolina que se distribuye en la ZMVM cumple con especificaciones

Capítulo 5 48 MIT, Octubre 2000

La verificación vehicular constituye la columna vertebral de la política de control de emisiones

Reducción de emisiones en industrias y servicios

Capítulo 5 49 MIT, Octubre 2000

Con respecto al sistema de distribución de combustibles, el control de emisiones evaporativas

El establecimiento de la Licencia Ambiental Unica y de la Cédula de Operación Anual para los

Mejoramiento del sistema de transporte

Capítulo 5 50 MIT, Octubre 2000

La Integración de políticas metropolitanas

Actualmente no es posible cuantificar los resultados en reducción de emisiones que se han

Capítulo 5 51 MIT, Octubre 2000

Una mejor calidad del aire requiere un compromiso político permanente

También se necesita de una participación social incluyente

Es importante contar con una visión integral y de largo plazo

q Un Diagnóstico amplio que incluya el análisis de las fuerzas determinantes de la

Capítulo 5 52 MIT, Octubre 2000

La gestión de la calidad del aire debe ser un proceso sistemático y verificable

Las leyes, reglamentos, normas y acuerdos deben aplicarse y su incumplimiento debe

La “rendición de cuentas” es una de las demandas más actuales de la sociedad. La realización

La definición de estrategias de control debe apoyarse en conocimientos y análisis

Capítulo 5 53 MIT, Octubre 2000

La capacidad institucional debe fortalecerse

El orden jurídico de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no contempla

La Comisión Ambiental Metropolitana (CAM) ha tenido un éxito relativo para enfrentar, de

El financiamiento y rentabilidad de las acciones debe ser sostenible

Capítulo 5 54 MIT, Octubre 2000

Recomendaciones para una Política del Aire Comprensiva e Integral

La contaminación del aire es resultado de dos factores. En el primero se encuentran las

La política del aire deberá plantear diferentes ordenes de acciones:

Capítulo 5 55 MIT, Octubre 2000

Capítulo 5 56 MIT, Octubre 2000

Transporte y Contaminación del Aire

Capítulo 6 57 MIT, Octubre 2000

El sector transporte es una de las fuentes más importantes de contaminación en la Ciudad de

Servicios de Crecimiento Económico

Impactos Económicos y Impactos en el Transporte

Figura 6.1. El Círculo Vicioso del Crecimiento

Estos efectos negativos no solamente impiden la provisión efectiva de los servicios de

Capítulo 6 59 MIT, Octubre 2000

Crecimiento Urbano y Demanda de Transporte

De continuar las tendencias actuales, el número de habitantes en la ZMVM aumentará

El gobierno ha desarrollado proyecciones de crecimiento alternativas para la región, con base

Figura 6.2. Crecimiento Poblacional en la Ciudad de México

Capítulo 6 60 MIT, Octubre 2000

Transporte de pasajeros y distribución modal en la ZMVM

Figura 6.3. Viajes entre el D.F y el Estado de México

Capítulo 6 61 MIT, Octubre 2000

El crecimiento futuro de la demanda de viajes de pasajeros depende enormemente de las

High- 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

34.6 50.8 Combis, Colectivos,

1983 1986 1989 1992 1995

Figura 6.4. Total de Viajes Diarios Promedio en el Distrito Federal

Desde la perspectiva de la calidad ambiental y la eficiencia del transporte, las proyecciones

Capítulo 6 62 MIT, Octubre 2000

Tabla 6.1. Tramos de Viaje Diarios para Vehículos Automotores en la ZMVM