CUL ES LA TEORA MS ADECUADA PARA EXPLICAR LAS RELACIONES COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS

ENTRE 1986 Y1994?

El Debate de la Teoras de Relaciones Internacionales

Tatiana Matthiesen*

Durante los aos ochenta la estrategia de los Estados Unidos para persuadir a los pases productores y exportadores de droga en Latinoamrica a cooperar plenamente en la lucha contra las drogas consista en el uso de presin externa, a travs de canales diplomticos, econmicos y (en algunos casos) militares (Tokatlian, 1988a, 1988b, 1995,1996; Lee, 1989; Bagley, 1987, 1988a, 1988b; Craig, 1987; Nadelmann, 1988,1993). Sin embargo, el viraje en la respuesta de Colombia desde 1990 a la presin diplomtica y econmica en el tema de las drogas sugiere que la lgica de la poltica internacional de los Estados Unidos fue equivocada. En comparacin con el gobierno de Virgilio Barco, el presidente Csar Gavina Trujillo cambi el discurso sobre el tema de las drogas, separando el concepto del problema de drogas en dos partes: el narcotrfico y el narcoterrorismo. El consideraba que el narcotrfico

era un problema internacional y el narcoterrorismo un problema nacional. Segn esta conceptualizacin, el gobierno de Gavina se comprometi a luchar contra el terrorismo asociado con el narcotrfico, pero insisti en que con respecto al trfico de drogas haba que encontrar una solucin internacional. Adems el presidente Csar Gaviria cambi
la -poltica de cumplimiento (politics of com-

pliance) de Virgilio Barco (quien se someta a las exigencias de los Estados Unidos)
a una poltica de conciliacin (politics of com-

promise), que reconciliaba la exigencia de Estados Unidos con la de los grupos y partidos dominantes en Colombia . Por ejemplo, Gaviria impuls la poltica del sometimiento a la justicia colombiana (similar al proceso de plea bargaining en Estados Unidos), que permiti a los narcotraficantes una rebaja en sus penas y que asegur la no-extradicin al someterse a la justicia y confesar sus crmenes. Al mis-

* Este ensayo es un captulo de la tesis doctoral (Ph.D.) de la autora con la cual se gradu en la New School for Social Research en mayo 1998. Actualmente la autora trabaja en la GTZ (Cooperacin Alemana al Desarrollo) en Santaf de Bogot. 1 Los trminos politics of compliance y politics of compromise son adaptados de Robert Putnam (1988).

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mo tiempo el gobierno se comprometi a usar solamente el instrumento de la extradicin en caso de que los narcotraficantes se negaran a someterse a la justicia y que fueran capturados por la justicia colombiana. Durante el gobierno de Gaviria se abandon el uso de la extradicin como una de las herramientas ms tiles en la lucha contra el narcotrfico, con lo cual ocurri un cambio institucional importante en el sistema poltico de Colombia. Con la Asamblea Constituyente se dise una nueva Constitucin que abri los canales de acceso a aquellos que se opusieron a una estrategia confrontacional al trfico de drogas y, al mismo tiempo, a una poltica de plena cooperacin a nivel internacional. La nueva Constitucin de 1991 tena previsto un marco para reforzar el sistema judicial, descentralizar el proceso de decisin poltica y de garantizar la proteccin de los derechos humanos y econmicos. De todas formas, la decisin ms importante que se tom en la Asamblea Constituyente fue en el rea de las drogas: la prohibicin de la extradicin de nacionales a los Estados Unidos. Hasta entonces, la extradicin haba sido el eje ms importante en la agenda diplomtica de Colombia y Estados Unidos sobre el tema de las drogas. A nivel conceptual, es interesante la siguiente pregunta: Cmo es posible que un pas en desarrollo como Colombia haya sido capaz de resistir las presiones internacionales, es decir, particularmente de los Estados Unidos, y adelantar una estrategia de drogas menos represiva y dura? Asimismo, cmo logr Colombia cambiar una poltica exterior de plena

cooperacin a una poltica de conciliacin, es decir, una poltica que responda tanto a las presiones internacionales como a los domsticas? El objetivo de este ensayo es discutir diferentes teoras de la literatura sobre relaciones internacionales que pueden servir para interpretar el cambio de poltica exterior de Colombia en 1991 y la dinmica de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, entre 1986 y 1994. Para adelantar un marco terico que sirva como instrumento de anlisis, es pertinente examinar diferentes perspectivas dentro de la teora de las relaciones internacionales y evaluar su utilidad para entender el cambio de poltica del gobierno de Gaviria. La pregunta central que este ensayo busca responder est relacionada con el nivel de anlisis: Pueden ser explicadas las relaciones Colombia-Estados Unidos a partir de un nivel sistmico del escenario internacional y, por consiguiente, entender el comportamiento de poltica exterior de Colombia y Estados Unidos como primordialmente el resultado de presiones y oportunidades externas? O es ms adecuado comenzar por el nivel de anlisis de cada pas y, en consecuencia, el comportamiento internacional de Colombia y Estados Unidos se puede explicar a partir de la organizacin interna de sus sistemas polticos y los procesos internos de cada pas? Qu impacto tienen los actores sociales en las relaciones colombo-estadounidenses? En el presente ensayo se discutirn los enfoques sistmico, Estado-cntrico y socio-cntrico y su utilidad para el anlisis de las relaciones entre estos pases.

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QU TAN TIL ES UNA PERSPECTIVA SISTMICA? Los enfoques sistmicos -tales como el realismo y el institucionalismo liberalse concentran en el sistema internacional como nivel relevante de anlisis, sealando que las relaciones de poder en este sistema internacional determinan el comportamiento del Estado. Aunque el realismo no constituye una escuela homognea, la mayora de los realistas comparten al menos cuatro premisas bsicas acerca de la dinmica de las relaciones internacionales. En primer lugar, ellos argumentan que la fuerza principal que influye las motivaciones y acciones de los Estados subyace en la anarqua estructural o la ausencia de autoridad supranacional para garantizar la seguridad e independencia de los miembros del sistema (Waltz, 1959; 1979; Hoffmann, 1965; Aron, 1966). El carcter sistmico del escenario internacional est asociado primordialmente a los planteamientos que expone Kenneth Waltz en
Theory of International Politics (1979), en

guan por la lgica del inters nacional, usualmente definido en trminos de supervivencia, seguridad, poder y capacidades relativas (Waltz, 1986). Finalmente, en cuarto lugar, la anarqua en el sistema internacional restringe la voluntad de los Estados para cooperar. Por ende, la escuela realista considera que las instituciones internacionales (como la Naciones Unidas, Organizacin de los Estados Americanos) afectan las expectativas de cooperacin slo marginalmente (Waltz, 1977; Morgenthau, 1973; Hoffmann, 1973; Grieco, 1990). Los institucionalistas liberales comparten con los realistas los primeros tres supuestos bsicos sobre el sistema internacional, pero no estn de acuerdo con la ltima premisa de que las instituciones internacionales facilitan la cooperacin internacional (Keohane, 1984, p. 89; Keohane, Nye and Hoffmann, 1993; Krasner, 1983; Oye, 1986). Segn esta perspectiva, los Estados buscan beneficios absolutos (es decir, los que otros pases logran) ms que relativos, lo cual conduce a una visin ms optimista acerca de la posibilidad de cooperacin internacional. Para los institucionalistas liberales, tanto las organizaciones internacionales como una estrategia cooperativa de reciprocidad pueden disminuir los conflictos internacionales. Las organizaciones o regmenes internacionales pueden ayudar a suministrar informacin y transparencia, reducir la incertidumbre y aumentar la predictibilidad; asimismo, pueden alterar los clculos de costo-beneficio de los Estados al otorgarles los beneficios de la cooperacin, regularizar las interacciones y sancionar las deserciones. Ambos enfoques parten

donde el autor, basado en la posicin rousseauniana, seala que una teora de la guerra debe incluir el nivel sistmico (la tercera imagen) y no solamente las primeras (teoras de la naturaleza humana), o segundas (atributos del Estado) imgenes. En segundo lugar, los Estados unificados que actan de forma racional son los actores principales de los asuntos internacionales (Morgenthau, 1973; Waltz, 1979). Tercero, el escenario internacional castiga severamente a los Estados si no logran proteger sus intereses vitales, o si persiguen objetivos fuera de su alcance. Por lo tanto, los Estados son sensibles a los costos externos y se

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del supuesto de que los Estados son los actores principales en los asuntos internacionales y que el curso de la poltica exterior est determinado por las relaciones de poder entre los Estados en el sistema internacional. Los formuladores de poltica son percibidos como actores que responden a un conjunto particular de oportunidades y restricciones que se generan de acuerdo con la posicin que un Estado cualquiera posea dentro del sistema internacional en un momento determinado. La friccin entre los Estados en torno a objetivos en conflicto puede ser resuelta por los formuladores de polticas de los Estados relativamente ms poderosos mediante presiones a otros Estados. De acuerdo con Morgenthau (1973, p. 521), los formuladores de poltica pueden acudir a dos formas de presin externa: la diplomacia y la fuerza. Al emprender un anlisis del cambio de la poltica exterior de Colombia frente a los Estados Unidos en 1990, el impacto no se puede ignorar del sistema internacional en el comportamiento de la poltica exterior de ambos pases. Debido a la relacin asimtrica entre Colombia y Estados Unidos en lo referente a sus capacidades militares, econmicas

y polticas, el margen de maniobra de los formuladores de poltica colombianos fue restringido2. Dada su dependencia econmica en Estados Unidos y sus capacidades militares y polticas relativamente limitadas, Colombia no logr contrarrestar las presiones del pas del Norte relacionadas con el tema de las drogas. Entre 1980 y 1994, el principal socio comercial de Colombia era Estados Unidos; el porcentaje de exportaciones hacia ese pas sobre el total exportado creci del 26.7% en 1980 al 34.54% en 1994. Esto se vio fortalecido por el aumento de los precios del petrleo, producto del cual Estados Unidos se convirti en el mayor importador, con el 34.7% de las exportaciones petroleras del pas (Banco de la Repblica, marzo 1995, p. 72). Por consiguiente, la dependencia econmica con respeto a Estados Unidos exacerb la exposicin del pas a presiones externas y lo hizo altamente sensible a los costos externos. Por ejemplo, el proceso anual de certificacin ha jugado un papel dominante en presionar a pases como Colombia para cooperar plenamente en la lucha contra el narcotrfico3. En las Leyes Anti-Abuso de Drogas de 1986 y 1988, la elegibilidad de pases productores y ex-

Por ejemplo, la invasin a Panam el 20 de diciembre de 1989 le demostr a los formuladores de poltica colombianos que Estados Unidos estaba dispuesto a usar su poder militar para forzar a los pases exportadores y traficantes de drogas a cumplir con sus demandas (Tokatlian, 1990:178). El proceso de certificacin requiere que, al comienzo de cada ao fiscal, el Presidente de Estados Unidos retenga el 50% de la ayuda externa designada para el pas en cuestin, mientras se toma la decisin de certificarlo el 1 de marzo. En esa fecha, el Presidente le enva al Congreso una lista de aquellos pases que ha certificado como elegibles para recibir ayuda completa por parte de Estados Unidos. A partir de ese momento, el Congreso tiene 45 das de sesiones continuas para evaluar las determinaciones del Presidente y, si es necesario, promulgar resoluciones de desaprobacin especficas para un pas determinado.

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portadores para recibir ayuda externa de Estados Unidos se ha condicionado a la cooperacin con Estados Unidos en el control del trfico ilegal de drogas. Bsicamente, la certificacin se justifica a partir de dos argumentos: (1) que el inters nacional vital de Estados Unidos impide la continuacin de las sanciones y que, por lo tanto, se deba desembolsar ayuda; o (2) que un pas haya cooperado plenamente con los Estados Unidos a ponerle freno al trfico de drogas y que haya tomado "medidas adecuadas por su propia iniciativa para prevenir la produccin, procesamiento y trfico de drogas, lavado de dinero, soborno y corrupcin pblica" (Perl, 1998, p. 25). Sin embargo, la premisa de la poltica de antidrogas estadounidense hacia pases latinoamericanos asume implcitamente que los formuladores de polticas de dichos pases pueden hacer caso omiso de las presiones domsticas. Slo las presiones internacionales impuestas en los Estados se identifican como determinantes para la formulacin de poltica exterior, mientras que la poltica domstica se concibe como una caja negra. No obstante, en el caso de las relaciones colombo-estadounidenses durante 1986 y 1994, la dinmica interna de cada pas no se puede pasar por alto. Por ejemplo, segn las estadsticas criminales de la Polica Nacional de Colombia, el nmero de homicidios aument de 5.788 en 1975 a 28.284 vctimas en 1991 y disminuy a 25.398 homicidios en 1995 (Polica Nacional de Colombia, 1995). La revista colombiana Semana de junio de 1990 suministr datos ms especficos sobre homicidios relacionados con drogas {Semana, junio 12, 1990, pp.

38-39). Aunque es difcil en muchos casos establecer la autora de un asesinato especfico, las siguientes cifras dan una idea de cmo la violencia asociada con las drogas aument durante la dcada de los ochenta en Colombia: los homicidios relacionados con drogas se incrementaron dramticamente de 2.023 en 1980 a la alarmante cifra de 11.254 vctimas en 1989. El nivel de violencia asociada con las drogas indica que una decisin sobre poltica exterior de cooperacin total, que fue recompensada internacionalmente, produjo costos sociales y polticos crecientemente altos. En particular, los lderes polticos y funcionarios pblicos, legisladores, jueces, polica y fuerzas militares y periodistas que apoyaban la poltica exterior del pas orientada a una cooperacin internacional -es decir, apoyo al Tratado de Extradicin, la militarizacin de la lucha contra las drogas y altos niveles de erradicacin- se convirtieron en los principales blancos de las organizaciones narcotraficantes. Entre 1980 y 1989, unos 350 empleados judiciales, incluyendo 50 jueces, fueron asesinados en el contexto de la violencia relacionada con las drogas {Semana, junio 12,1990, pp. 38-39). La dinmica interna de Colombia demuestra que, si bien es cierto que el sistema internacional premia algunos tipos de comportamiento bajo determinadas condiciones, y castiga otros, esto es igualmente cierto en el escenario domstico. Los formuladores de poltica exterior no son simplemente agentes del inters nacional, sino "animales polticos" que deben preocuparse por su permanencia en su trabajo y la viabilidad de sus objetivos polticos en su con-

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junto, tanto los domsticos como los internacionales. Existen pocas razones para esperar que coincida el patrn de incentivos y castigos para varias clases de decisiones sobre poltica externa. Cuando los casos no concuerdan, los formuladores de poltica exterior se ven obligados a escoger entre incentivos domsticos con costos internacionales, o incentivos internacionales con costos internos. QU SUCEDE CON LAS PERSPECTIVAS SOCIO-CNTRICA Y ESTADO-CNTRICA? Un cierto nmero de enfoques ha desarrollado marcos tericos que hacen nfasis en la importancia de, primero, los actores sociales y, segundo, las estructuras estatales para determinar el comportamiento de poltica exterior de un Estado. Tales perspectivas se pueden dividir en dos lneas de pensamiento diferentes: la primera hace referencia al papel de los actores sociales (tanto en el nivel domstico como en el internacional), y el otro se centra en el papel de los Estados. Actores sociales a nivel domstico Por ejemplo, a nivel domstico, los enfoques centrados en factores sociales consideran que la poltica exterior de un pas, o bien refleja las preferencias del grupo o clase dominante en la sociedad, o es el resultado de la lucha por la influencia que toma lugar entre varios grupos de inters o partidos polticos. El
enfoque de pluralismo domstico hace n-

perin, 1974). Esta perspectiva supone que los formuladores de poltica se preocupan ms por mantener un alto nivel de apoyo poltico interno. Tal como lo plantea Gourevitch (1986), la interaccin entre los lderes polticos y las coaliciones cambiantes entre las fuerzas sociales y sus asociaciones representativas determinan el grado en que los Estados pueden o estn dispuestos a cooperar con otros Estados. Este autor sostiene que los gobernantes seleccionan aquellas alternativas polticas que reflejan las preferencias de las coaliciones sociales dominantes para ganar y/o mantener el apoyo poltico domstico. Otro enfoque socio-cntrico, el del
anlisis de bloques sociales, pone un mayor

fasis en los grupos de inters domsticos, polticas burocrticas y la opinin pblica, y su impacto en la formulacin de poltica exterior (Allison, 1969; Hal-

nfasis en la sustancia de la poltica domstica e internacional (por ejemplo, el conflicto econmico). Se asume que el poder se concentra en las manos de relativamente pocos bloques sociales, que pueden incluir grupos de inters, partidos polticos o fracciones, corporaciones y otras organizaciones de negocios, y elementos estatales. Las divisiones entre estos bloques tienden ms a perpetuarse que a desaparecer, y las coaliciones son estables y resistentes a diversos temas y al paso del tiempo. Cuando un sistema poltico es dominado por slo uno o unos cuantos bloques fuertes, es poco probable que un lder poltico pueda subir al poder sin una afiliacin explcita a una base particular. En consecuencia, las preferencias de los formuladores de poltica externa reflejan de manera consistente los intereses e inclinaciones ideolgicos del bloque con el cual estn asociados. Desde esta ptica, ni los formuladores de polticas ni las institucio-

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nes juegan un papel interventor autnomo o significativo a la hora de dar forma o restringir los resultados de la poltica exterior. En cambio, esta perspectiva explica la poltica exterior en trminos de los intereses y capacidades de los grupos o coaliciones que compiten en la arena poltica4.
Actores sociales a nivel internacional

Por otro lado, analizando la importancia de los actores sociales a nivel internacional, los transnacionalistas liberales, por

ejemplo, sostienen, de manera similar a

los institucionalistas liberales, que la coo-

peracin entre los Estados puede sobrepasar los aspectos negativos de la anarqua en las relaciones internacionales (Burton, 1972; Keohane and Nye, 1972: 1979: Haas, 1964). Pero en lugar de centrarse en los Estados como los actores primordiales en las relaciones internacionales, se concentran en actores no-estatales -incluyendo, por ejemplo, corporaciones multinacionales y comunidades cientficas-, as como en las transacciones y procesos que los vinculan. Con base en la observacin de que los gobiernos estn enfrentando tareas cada vez ms complejas y globales -o lo que Keohane

y Nye han denominado complejidad creciente de la interdependencia-, los transnacionalistas liberales indican que el sistema internacional estado-cntrico es limitado para explicar las relaciones internacionales. Para ellos, el crecimiento de la interdependencia econmica, el avance en el transporte y las telecomunicaciones, la creciente importancia de los problemas globales y la divulgacin de informacin a travs de una red de medios masivos de comunicacin globalmente organizada, ha forzado a los formuladores de poltica exterior a abandonar la idea de la autonoma nacional al momento de formular la poltica externa. Desde su punto de vista, los actores sociales han sustituido crecientemente la poltica externa de los Estados, y los lazos transnacionales han penetrado la fuerte coraza de la soberana nacional. En esta medida, argumentan que la creacin de vnculos recprocos entre los actores sociales puede mitigar el conflicto internacional.
Estructuras estatales

Por el contrario, los enfoques estadocntricos han enfatizado la importancia de los arreglos institucionales (Skocpol,

El anlisis de bloques sociales abarca una variedad de enfoques, tales como el anlisis de bloques de
inters, el anlisis sectorial y el enfoque del orden social contendiente. Por ejemplo, James Nolt define un

grupo de inters no como una organizacin formal, sino como una red informal que puede incluir grupos de inters, partidos polticos o fracciones, corporaciones y otras organizaciones de negocios, y elementos estatales (1994, p. 6). Seala que "los grupos de inters luchan por cierto orden social definido, alguna forma de organizacin social a nivel mundial, y no por el poder en s mismo" (1994, p. 6). Por lo tanto, los bloques de inters se preocupan ms por asegurar un orden social particular que los privilegios, que por defender por encima de todo la soberana de su Estado, como su inters nacional primordial. El comportamiento estatal en la arena internacional se explica como la funcin de los intereses y propsitos generados por los rdenes sociales ms amplios, en los cuales los Estados se hallan inmersos (Skidmore, 1996).

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1985; Evans, 1979; 1994), los polticos y los funcionarios pblicos de la rama ejecutiva (Allison, 1971; Halperin, 1974; Hermann, 1978), la estructura domstica, redes polticas y el poder del Estado (Gourevitch, 1986; Katzenstein, 1978, 1985; Krasner, 1978), as como el tipo de rgimen domstico (Russet, 1993), para explicar el comportamiento de poltica exterior. Por ejemplo, el enfoque institucional concibe al Estado primordialmente como una estructura organizacional, o un conjunto de leyes y arreglos institucionales moldeados por eventos previos (Skocpol, 1985). Desde esta perspectiva, las instituciones tienden a persistir en el tiempo, lo cual les permite influir en las polticas, an despus que las ideas y coaliciones que inicialmente les dieron inicio ya no sean las dominantes. Por el contrario, el enfoque de la poltica burocrtica se centra directamente en los polticos y funcionarios del ejecutivo como participantes independientes en el proceso poltico. Su nfasis principal es en el proceso poltico de toma de decisiones y el comportamiento orientado a objetivos de los polticos y funcionarios civiles, cuando responden a presiones internas y externas en su esfuerzo por manipular los resultados de las polticas de acuerdo con sus preferencias (Allison, 1971; Halperin, 1974; Hermann, 1978). En aos anteriores, los enfoques Estado-cntricos de poltica exterior han combinado las nociones del Estado como estructura organizacional y como actor. Esta aproximacin, denominada
el enfoque de las estructuras domsticas,

ren en el grado de descentralizacin de sus Estados y sociedades (Katzenstein, 1978,1985; Krasner, 1978). El enfoque de las estructuras domsticas tiene que ver con la naturaleza de las instituciones polticas (el Estado) y con los arreglos institucionales y organizacionales que vinculan al Estado con la sociedad. Se concentra en los canales (las redes polticas), a travs de las cuales las demandas sociales son trasladadas al sistema poltico. De acuerdo con esta perspectiva, los Estados tambin se diferencian en el grado de autonoma del cual los formuladores de polticas gozan con respecto a las fuerzas sociales. Dadas tales diferencias, diversos Estados pueden ubicarse a lo largo de un continuum que los clasifica como dbiles o fuertes en relacin con sus sociedades. Los Estados dbiles son dominados por la sociedad; es decir, la opinin pblica, los grupos de inters, el Parlamento y las acciones burocrticas restringen las acciones de los formuladores de polticas. Por el contrario, los tomadores de decisiones en Estados fuertes son relativamente independientes de las demandas y presiones sociales. Otro enfoque, el del tipo de rgimen (tambin conocido como el enfoque de paz liberal democrtica), asume que el tipo de rgimen domstico determina el comportamiento de poltica exterior (Russet, 1993). En el caso de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos entre 1986 y 1994, el impacto de la dinmica interna no se puede negar. Como ya se ha sealado, el incremento en los costos internos en Colombia asociados con la cooperacin total en la lucha contra las drogas, en combinacin con los cambios

adelantado primordialmete por Peter Katzenstein, sugiere que los pases difie-

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en el marco institucional, deben ser tenidos en cuenta para el anlisis de las relaciones colombo-estadounidenses. Las organizaciones de narcotrfico en Colombia intentaron ante todo forzar al gobierno colombiano a abandonar el Tratado de Extradicin -el cual era la piedra angular de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos en lo relacionado con la estrategia antinarcticos. Buscaban paralizar los altos mandos del sistema nacional de justicia criminal y desanimar a opositores potenciales de la industria de las drogas. Los jueces que estaban manejando casos de narcotrfico en Colombia fueron amenazados bajo el lema plomo o plata-; es decir, muerte si condenaban y soborno si retiraban los cargos. Adicionalmente, con la ampliacin de reformas democrticas e institucionales, se incrementaron los canales de acceso a aquellos actores que rechazaban la poltica confrontacional de drogas y les permitieron influir directamente en el proceso de toma de decisiones. Por ejemplo, en 1990, la creacin de una Asamblea Nacional Constituyente aument las vas de acceso a los actores sociales que se oponan a la cooperacin total con los Estados Unidos, lo cual condujo en 1991 a la prohibicin constitucional de la extradicin para nacionales colombianos a dicho pas. La dinmica interna de Colombia demuestra que los formuladores de polticas estaban asumiendo altos costos por mantener su compromiso con la cooperacin internacional total. Por ende, una decisin sobre poltica exterior que era premiada internacionalmente produca altos costos a nivel do-

mstico. Al mismo tiempo, los formuladores de poltica estadounidenses eran presionados por el pblico para reforzar su compromiso en la guerra contra las drogas. Sin embargo, al tomar las presiones internacionales como conjuntos de opciones que pueden tener o no el apoyo de coaliciones sociales dominantes, y al centrarse nicamente en el arreglo institucional del Estado, los enfoques sociocntrico y Estado-cntrico tienen una capacidad limitada para explicar los resultados de la poltica exterior colombiana. Mientras que en Estados grandes, tales como Estados Unidos, Alemania o Francia, la dinmica domstica an parece ser capaz de contrarrestar las presiones internacionales, ste no es el caso de los pases en desarrollo. Por lo tanto, a pesar de la facultad de los enfoques socio-cntrico y Estado-cntrico de explicar el resultado de la poltica exterior de un Estado, las presiones del mbito internacional necesitan ser integradas al anlisis. HACIA UNA EXPLICACIN MS INTEGRAL Robert Putnam seala que en lugar de teorizar si los factores domsticos influyen en los asuntos internacionales y viceversa, las teoras deben buscar integrar ambas esferas, tomando en consideracin reas de instancias de causacin recproca (1988, p. 433). A su juicio, las preguntas son cundo los factores domsticos e internacionales determinan el comportamiento de poltica exterior y cmo responden a ellos los formuladores de poltica. En su anlisis del comportamiento de poltica exterior de Estados Unidos, Japn y Alemania en la Confe-

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rencia de Bonn en 1978, el autor sostiene que con el aumento de las diversas presiones, "quienes toman las decisiones luchan para conciliar los imperativos domsticos e internacionales simultneamente" (1988, p. 460). En lugar de atenerse a cumplir simplemente con unas u otras presiones, los formuladores de poltica buscan estrategias de conciliacin de ambos tipos de presiones. Putnam sugiere que la poltica internacional puede ser concebida apropiadamente como un juego de dos niveles. A nivel nacional, los grupos domsticos persiguen sus intereses presionando al gobierno a adoptar polticas favorables y los polticos buscan el poder formando coaliciones entre dichos grupos. A nivel internacional, los gobiernos nacionales buscan maximizar su propia habilidad para satisfacer las presiones domsticas, mientras que minimizan las consecuencias adversas del acontecer externo. Para sustentar este argumento, Putnam emplea una metfora de este juego a dos niveles, en la cual describe la vulnerabilidad de los formuladores de poltica tanto a las presiones internacionales como domsticas:
Cada lder poltico nacional se sita en dos mesas de negociacin. En la mesa internacional se encuentran sus contrapartes extranjeras y a lado y lado del lder se sientan los diplomticos y otros consejeros internacionales. En la mesa domstica, detrs de l se sientan figuras de partido y parlamentarias, voceros de agencias domsticas, representantes de grupos de inters importantes y los consejeros polticos propios del lder (Putnam, 1988, p. 434):

Putnam's Two Level Game

Segn Putnam, el grado en que los formuladores de polticas cooperan depende de tres factores: 1. la distribucin de poder, preferencias y posibles coaliciones de posibles ac tores en el nivel domstico 2. instituciones polticas a nivel doms tico, y 3. las estrategias de los negociadores a nivel internacional. Las presiones sociales a los formuladores de poltica se materializan cuando stos ignoran las coaliciones y grupos dominantes. Surgen entonces acciones que amenazan la estabilidad econmica, poltica y social proveda de dichos grupos. Las presiones internacionales hacen referencia a la intensidad de las amenazas y/o acciones que ejerce un pas sobre otro. Dichas amenazas y acciones pueden incluir el ejercicio o amenaza de fuerza militar, el ejercicio o amenaza de sanciones econmicas y el ejercicio de sanciones diplomticas (Putnam, 1988, pp. 441-443). Putnam sostiene que los polticos buscan mitigar las presiones internacionales y domsticas mediante arreglos. La poltica de conciliacin (politics of compromise) se define como la es-

cogencia de una poltica que es aceptable tanto para los grupos rivales domsticos

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como para las contrapartes en las negociaciones internacionales. Descrito por Helen Milner como "uno de los mejores esfuerzos recientes en teora de cooperacin internacional" (Milner, 1992), el modelo del juego de dos niveles fue aplicado en un estudio ms exhaustivo como un marco de anlisis para estudiar la dinmica de las relaciones de Colombia y Estados Unidos en 1986-19945. Este estudio incluy no solamente un nivel de anlisis en particular, sino que integr los tres niveles sugeridos en este ensayo, concordando con las premisas del modelo de Putnam-sistmico, social e instucional. Los resultados y la interpretacin para explicar el cambio en la poltica exterior -de una poltica de cumplimiento de Virgilio Barco a una poltica de conciliacin de Csar Gaviria- se dejan sintetizar de la siguiente manera: A nivel domstico, el aumento de la violencia y del narcoterrorismo empuj el cambio de las preferencias de los diferentes sectores polticos y de los grupos de inters (por ejemplo, la rama judicial, los grupos econmicos, etc.) que cada vez ms se opusieron a una poltica de plena cooperacin con los Estados Unidos, la cual generaba altos costos internos. En los trminos de Putnam, los actores principales que antes haban apoyado una estrategia de plena cooperacin (llamado los internacionalistas) -que inclua especialmente el espinoso tema de la extradicin- cambiaron gradualmente a una coalicin de nacionalistas que exigi del nuevo gobierno una estrategia me-

nos costosa en trminos de terrorismo y violencia para Colombia. El aumento de la presin de los actores y grupos principales en Colombia mostr tambin que una poltica que fue internacionalmente premiada, era castigada a nivel nacional. A partir de este momento, Colombia empez a aplacar gradualmente la guerra contra las drogas, empezando con la poltica de sometimiento a la justicia colombiana para los narcotraficantes. Este cambi demostr que la poltica antidrogas de Estados Unidos se convirti en ineficiente y autoderrotada (selfdefeating), ya que Colombia empez a cambiar esta poltica de plena cooperacin en el tema de las drogas. De la misma manera, a nivel interno, el cambio institucional de crear una Asamblea Constitucional que aument los canales de participacin de aquellos que se opusieron a (y finalmente prohibieron) la extradicin y a la guerra contra las drogas, influy de la misma manera en el viraje de la poltica exterior de Gaviria. De esta manera, los Estados Unidos as como el gobierno colombiano se quedaron sin un instrumento de intimidacin y eficacia en la lucha contra las organizaciones de narcotraficantes. A nivel internacional, a pesar de las relaciones de poder entre Colombia y Estados Unidos, el presidente Gaviria mostr una gran capacidad para vender su nueva poltica antidroga. No hay que olvidar que l hered no solamente el compromiso de Galn, sino tambin un gran capital poltico de Virgilio Barco

5 Vese Tatiana Matthiesen, Narcotrfico, presiones internacionales e influencia domstica: las relaciones Colombia-Estados Unidos, 1986-1994", Mimeo, 1998.

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quin haba cumplido con las exigencias de los Estados Unidos (incluso por compromiso personal) en la lucha contra las drogas. Esto facilit que los Estados Unidos consideraran a Csar Gaviria como un aliado firme en la lucha anti-drogas. Tambin l fue hbil en separar conceptualmente el problema de las drogas en narcoterrorismo y narcotrfico, lo cual le permiti disear una poltica antidroga de forma distinta, pero que caba en el rango de aceptabilidad de los actores y grupos principales en Colombia y Estados Unidos. BIBLIOGRAFA
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