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CARACTERSTICAS DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLTICA AGRCOLA SEGN A FAO

TIPOS DE POLTICAS AGRCOLAS


Despus del por qu de la poltica agrcola, la siguiente pregunta principal es en qu consiste? El contenido de la poltica macroeconmica es inequvoco: el dficit fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus niveles meta, entre otros, el gasto pblico y la recaudacin fiscal, la emisin de bonos, las metas monetarias, las tasas de inters, el encaje legal y los regulaciones bancarias; y, en muchos pases, la tasa de cambio. A pesar de la gran antigedad de la agricultura y de las intervenciones gubernamentales en el sector, no existe un consenso parecido acerca de la sustancia de la poltica agrcola. La concepcin de la poltica agrcola est experimentando cambios en todo el mundo. Histricamente, uno de los principales instrumentos de la poltica agrcola ha sido el gasto pblico. En todos los pases se han efectuado erogaciones fiscales para una variedad de propsitos en el sector. Algunas de las formas ms prominentes de gasto han sido las inversiones en infraestructura para propsitos tales como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisin directa de crdito a los productores y subsidios al crdito privado; la financiacin de la investigacin, la extensin, y la produccin de semillas; financiacin de los dficit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los consumidores a precios ms bajos; y los pagos directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda. La segunda clase principal de medidas de poltica ha consistido frecuentemente en controles, principalmente sobre los precios y el comercio, pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y tambin sobre los propios niveles de la produccin. El uso de precios de sostn y precios administrados, tanto para consumidores como para productores, ha sido una costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero mientras contina siendo una prctica comn en Europa y en Asia oriental y meridional, est siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de Amrica Latina y frica, y reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de instrumentos de polticas en muchos pases ha sido la gestin directa de la produccin y el mercadeo a travs de empresas de propiedad del Estado, que han actuado en un amplio abanico, desde la produccin colectiva, los aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y las empresas de comercializacin. La tendencia en la mayor parte de los pases es a reducir la propiedad pblica de activos en el sector, pero el ritmo de esos cambios vara de regin a regin. Con el creciente consenso internacional sobre la reduccin de la intervencin pblica directa en la economa, lo mismo que del gasto fiscal, la pregunta de qu es la poltica agrcola (y cul es la funcin de los ministerios de agricultura) puede ser enfocada con mayor nitidez. Su importancia aumenta por el hecho de que los niveles de los precios y los volmenes del comercio responden esencialmente a las polticas macroeconmicas y a las condiciones de los mercados internacionales. Qu resta al Ministro de Agricultura excepto quizs manejar el programa de investigacin y extensin y administrar los controles fitosanitarios? Ms precisamente, cmo se puede definir la constelacin de polticas agrcolas que permita aumentar la tasa de crecimiento del sector o elevar los ingresos de los pobres rurales? Entre la poltica macroeconmica y los programas de campo existen grados de libertad tiles remanentes para la poltica sectorial? En una economa liberal, la poltica agrcola es una frase contradictoria? A manera de resumen, la respuesta es que la poltica agrcola tiene un amplio espacio en todos los pases, pero en la mayora requiere enfoques diferentes a los del pasado. Una tarea principal de la poltica agrcola es mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural, con atencin especial al acceso y a las condiciones de la participacin de las familias pobres en dichos mercados. En algunos casos, esto requiere inversin en infraestructura, pero casi

siempre tambin requiere buenas polticas. Los mercados de factores incluyen los de tierras, capital financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales. La participacin de las familias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede mejorar mediante programas de capacitacin y de extensin agrcola. Hoy ms que nunca, la poltica agrcola debe ser coordinada con otras polticas y con los organismos a cargo de stas: por ejemplo, con el Banco Central y el Ministerio de Finanzas en el caso de las polticas financieras rurales, con el Ministerio de Economa o de Comercio para las polticas de comercio exterior agrcola, con el Ministerio de Finanzas respecto a los programas de riego e investigacin, y con el Ministerio del Medio Ambiente o Recursos Naturales para las polticas de riego. En la esfera del gobierno, la poltica de desarrollo agrcola concierne cada vez ms a muchos ministerios y entidades. De igual manera, el buen diseo y aplicacin de la poltica agrcola requieren la participacin de gobiernos locales, asociaciones de productores, asociaciones de usuarios del agua, ONG, oficinas regionales del Ministerio de Agricultura y otras organizaciones descentralizadas. El papel de coordinacin de polticas del Ministerio de Agricultura ocupa de manera creciente el escenario central. Una tarea principal de toda poltica agrcola moderna es promover el desarrollo de instituciones adecuadas para satisfacer los requerimientos de la economa rural en expansin, desde el mercadeo hasta el suministro de servicios y financiacin de la produccin. An cuando muchas de estas actividades puedan ser privatizadas en el largo plazo, el sector pblico tiene una responsabilidad grande en fomentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su funcionamiento durante el perodo inicial. Por ejemplo, en pases en los cuales el gobierno se ha encargado de la comercializacin de los alimentos, a menudo el sector privado no est adecuadamente preparado para asumir esa responsabilidad en el corto plazo. Puede carecer de capacidad financiera y de experiencia tcnica comercial, o puede dudar en entrar en ese campo por no estar convencido de que el gobierno no vuelva a intervenir otra vez. El aumento de la capacidad institucional requiere desarrollar y refinar las reglas del juego para la economa de mercado, y fomentar el respeto de dichas reglas. Esta tarea esencial puede resultar muy difcil en sociedades en las cuales el respeto de la ley en zonas rurales es limitado o el sistema judicial es dbil y no hay suficientes medios para respaldar la obligatoriedad de los contratos. Puede ser un empeo de muchos aos si no de dcadas, lo cual representa una razn adicional para subrayar su importancia. Otra tarea general de la poltica es asegurar que el marco legal sea apropiado para el desarrollo agrcola, que estimule la actividad econmica en vez de obstaculizarla y que al mismo tiempo proporcione el grado adecuado de proteccin a los intereses de los productores, los consumidores y el medio ambiente. Esta tarea puede involucrar una extensa revisin de la legislacin, desde el cdigo de trabajo, el cdigo de comercio y las leyes de proteccin al consumidor, hasta las leyes de tenencia de la tierra, manejo de los recursos naturales y muchas otras normas jurdicas. Algunos ejemplos concretos de instrumentos de poltica agrcola en economas de mercado son los aranceles a la importacin, reintegro de aranceles cobrados a insumos de las industrias de exportacin, precios de garanta al nivel de las fincas, certificados de depsito para financiar el almacenamiento de granos por parte de pequeos productores, reglamentos sobre la calidad de los alimentos, reglamentos que obligan a la subasta pblica de las concesiones forestales, licencias de pesca, estatutos para fondos de tierras, reglamentos del sistema de registro de tierras, legislacin de tenencia de la tierra, polticas sobre la estructura y el funcionamiento de los servicios de extensin agrcola, polticas de devolucin de la propiedad y la administracin de los sistemas de riego a las asociaciones de usuarios, polticas de privatizacin de otros bienes del Estado, leyes de proteccin del medio ambiente rural, polticas de asistencia alimentaria a los pobres y legislacin de los sistemas de financiacin. La lista puede extenderse mucho y vara

necesariamente segn los pases, ya que en definitiva la poltica agrcola debe ser consistente con la historia, las tradiciones y la poltica econmica global de cada pas.

2.2.2 UNA TAXONOMA DE LAS POLTICAS AGRCOLAS


Dada la diversidad de las polticas agrcolas, resulta til analizarlas desde el punto de vista de los requerimientos del productor. Para poder trabajar provechosamente, los productores necesitan tres cosas bsicas: incentivos adecuados para producir, una base de recursos segura (tierra agrcola, agua) y acceso a los mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnologa. En consecuencia, la poltica agrcola consta de tres grandes componentes: Poltica de precios, que en la economa de mercado est determinada en su mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas. Polticas de recursos; incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las polticas de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesqueras). Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados de productos y tecnologa. La poltica financiera rural es una parte importante de la poltica de acceso, ya que la financiacin es en muchos casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos.

Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del mercadeo (mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las fincas y, por tanto, forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia de la poltica de recursos incluye al capital humano, un recurso bsico para el cual son esenciales la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel de la poltica de tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual puede ser tan importante como el acceso fsico a la tierra. La mayora de las polticas son relevantes para todo el sector, o la mayor parte, y generalmente no son especficas para cultivos determinados. En este sentido, no hay una poltica para la yuca o una poltica para el maz, ni una poltica para el trigo o para el pltano. Las buenas polticas facilitan el trabajo del agricultor, una parte del cual consiste en seleccionar la combinacin de cultivos y productos ganaderos. La diferenciacin de polticas segn productos corre el riesgo de crear mayores incentivos para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores criterios para definir los cultivos que tienen perspectivas ms favorables. El mercado y el criterio de los agricultores pueden realizar esa eleccin con mayor confiabilidad. Sin embargo, es prctica comn establecer programas pblicos para productos importantes: programas para la renovacin de los cafetales o el desarrollo lechero o el mejoramiento del arroz. Dichos programas representan uno de los medios para la implementacin de las polticas.

2.2.3 POLTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS


Los programas son limitados en tiempo y recursos. Requieren la participacin activa del gobierno (an cuando su ejecucin sea contratada con el sector privado), y terminan cuando se acaba la financiacin. En cambio, las polticas son permanentes, por lo menos hasta que se disee y ponga en prctica un nuevo sistema de polticas. No siempre requieren gastos del gobierno. Por ejemplo, una ley que elimina las restricciones a la importacin no requiere gastos o personal para implementarla, y es permanente a menos que en el futuro se dicten nuevas limitaciones al libre comercio. Si bien las polticas no siempre representan un costo para el gobierno, frecuentemente implican un costo para los usuarios de servicios pblicos, los productores en general, los agentes del mercadeo, los consumidores y otros grupos de la economa. Parte del arte de formular y ejecutar polticas es balancear estos costos con los beneficios de las nuevas polticas.

Los programas consisten en actividades directamente administradas (usualmente con personal cuantioso), que requieren una interaccin directa con agricultores, instituciones financieras y otros agentes privados de la economa. Muchas polticas, al contrario, ejercen su influencia indirectamente y consisten en la definicin de las reglas del juego econmico a travs de leyes, decretos y reglamentos; en principio muchas de ellas pueden aplicarse con ayuda de un pequeo grupo de especialistas de un ministerio[34]. Los proyectos, al igual que los programas, estn limitados en el tiempo y son intensivos en el uso de personal. Usualmente involucran un componente significativo de inversin. Dependen de la cuenta de capital del presupuesto pblico, mientras que los programas utilizan la cuenta corriente. Sin embargo, algunos programas tambin incluyen gastos de inversin, de modo que la distincin entre programas y proyectos no siempre es precisa. Esto es particularmente cierto en materia de capacitacin (formacin de capital humano), donde se utilizan gastos corrientes para crear capital. Frecuentemente se necesitan tanto programas como proyectos para implementar las polticas de una estrategia. Si no derivan directamente de la estrategia sectorial o subsectorial, deben ser formulados para que sean coherentes con sta. En la jerarqua de decisiones gubernamentales, los programas y los proyectos normalmente estn subordinados y derivan de las polticas, las cuales, a su vez, se formulan a menudo en el marco de la estrategia. En el mundo real de la adopcin de decisiones, con intereses y actores mltiples y contrapuestos, las cosas no funcionan tan claramente; pero el intento de coordinar las polticas, los programas y los proyectos puede aumentar la eficacia de todos ellos. Una inversin en riego es ms productiva si est acompaada de una ley que facilite la creacin y el funcionamiento de asociaciones de usuarios del agua (Captulo 6). Una inversin en ganadera brinda mayores retornos a los ganaderos si el sistema financiero se fortalece y permite financiar el manejo adecuado de los hatos (Captulo 7). Un programa de desarrollo comunitario puede ser ms eficaz si se ha tomado la decisin poltica de descentralizar y hacer ms participativas la investigacin y la extensin (Captulo 8)

OBJETIVOS DE LA POLTICA AGRCOLA

2.3.1 OBJETIVOS NACIONALES Y SECTORIALES


Los siguientes prrafos abordan el por qu y el qu de la poltica agrcola. La pregunta de para qu tambin debe ser respondida. Para qu propsitos se formula la poltica agrcola? La agricultura no es una isla en la economa. Su objetivo ltimo es el de contribuir al desarrollo nacional. En la agricultura, igual que en otros sectores, la poltica econmica responde a los imperativos nacionales y a una visin social y poltica. Est diseada para alcanzar fines societarios que no son exclusivamente de ndole econmica. Por lo tanto, la base de la estrategia, o del conjunto de las polticas, debe ser la definicin de fines sociales, o societarios, de amplio alcance para la agricultura y el medio rural. Fundamentalmente, debe estar relacionado con la promocin del desarrollo humano. Los objetivos especficos del sector agrcola derivan de este fin ms general. En la mayora de los pases, las formas en que la agricultura puede apoyar el desarrollo humano ms eficazmente son: a) asegurando que la nutricin y otras necesidades materiales bsicas sean satisfechas en las zonas rurales, y b) contribuyendo indirectamente a la satisfaccin de esas necesidades en el medio urbano. En algunas economas en transicin, los niveles de nutricin son lo suficientemente altos como para no ser motivo de preocupacin general, pero satisfacer otras necesidades materiales lo es, dada la frecuencia de la pobreza rural. En muchos

pases en desarrollo la nutricin es an deficiente en grupos rurales significativos, aunque es importante reconocer que, para el mundo en su conjunto, la fraccin de la poblacin pobre se ha reducido considerablemente durante las ltimas tres dcadas. Cules subobjetivos, si fueran alcanzados, contribuiran a que la agricultura cumpliera mejor sus objetivos globales? En muchos pases, por mucho tiempo, ha sido habitual definir al aumento de la produccin como el objetivo de la estrategia de desarrollo agrcola. Frecuentemente dicho objetivo se ha planteado en forma ms especfica, como incremento de la produccin de alimentos bsicos, usualmente granos y a veces los principales tubrculos. Sin embargo, si bien producir mayores cantidades de alimentos bsicos puede ser importante, una meta fsica de esta naturaleza no es suficiente para alcanzar el objetivo del desarrollo humano o, siquiera, el objetivo de elevar el bienestar material. La produccin por s sola no es necesariamente el mejor indicador de la situacin econmica de los hogares rurales. El ingreso es un indicador ms adecuado, ya que toma en consideracin los precios recibidos por los agricultores y sus costos de produccin. An ms relevante es el ingreso real, que ajusta los ingresos netos con la tasa de inflacin, para medir el poder de compra de las familias rurales. Por lo tanto, la contribucin ms eficaz de la agricultura a la seguridad alimentaria y a otras necesidades materiales bsicas es la de generar mayores ingresos reales para los hogares rurales. Este aporte, a su vez, depende de tres factores: produccin, precios reales en fincas,[35] y empleo no agrcola en zonas rurales. Los precios reales estn casi siempre fuera del control de los agricultores, pero pueden ser influidos por las polticas. La produccin depende de la superficie cultivada (incluyendo las praderas) y la productividad o rendimientos unitarios. En muchos pases, a medida que se agota la disponibilidad de tierras cultivables (y a veces se sobrepasa), los aumentos de produccin dependen crecientemente de tecnologas que permitan mejorar la productividad. La Figura en la pgina siguiente ilustra esta jerarqua de objetivos y subobjetivos del sector agrcola, incluyendo los aportes indirectos de la agricultura al desarrollo urbano, generando divisas y demandando alimentos procesados y otros productos manufacturados [36]. No debe pasarse por alto que la seguridad alimentaria de las familias rurales tambin depende del grado de control sobre la produccin ejercido por las mujeres en los hogares. En los Captulos 5 a 8 se sealan varias maneras para fortalecer la influencia de las mujeres en las zonas rurales.

2.3.2 LOS PRINCIPIOS DE LA POLTICA AGRCOLA


Adems de establecer los objetivos y los medios de la poltica, el marco estratgico debe tambin tener en cuenta los principios que guan las medidas de poltica . En otras palabras, los objetivos de la poltica no se deben perseguir a cualquier costo. Los principios representan condiciones o lmites a los tipos de acciones (medios) utilizables para intentar alcanzar los objetivos estratgicos. Los cinco principios bsicos para que una estrategia agrcola sea sostenible en el largo plazo son[37]: Sostenibilidad econmica. La estrategia debe encontrar maneras de procurar beneficios econmicos reales al sector rural. Si bien la disciplina fiscal es importante, aquello significa, entre otras cosas, no sujetar pura y simplemente el sector a los recortes fiscales de los programas de ajuste estructural. Vale la pena recordar lo indicado en el Capitulo 1 acerca de la importancia del desarrollo agrcola para el crecimiento de toda la economa. Sostenibilidad social. La estrategia debe tambin mejorar el bienestar econmico de los grupos de bajos ingresos y otros grupos desaventajados, incluyendo las mujeres. De otra manera perdera su viabilidad social.

Sostenibilidad fiscal. No se deben emprender polticas, programas y proyectos cuyas fuentes de financiamiento no sean plenamente identificadas. En una poca de creciente estrechez fiscal en todos los pases, la aplicacin de este principio incentiva la bsqueda de nuevas fuentes de ingresos fiscales y las maneras mediante las cuales los beneficiarios de las polticas, programas y proyectos puedan contribuir a su financiamiento, es decir, maneras de fomentar la recuperacin de los costos. Sostenibilidad institucional. Las instituciones creadas o apoyadas por las polticas deberan ser robustas y capaces de sostenerse por s solas en el futuro. Por ejemplo, las instituciones financieras que solamente otorgan crdito a los agricultores y ganaderos, sin la capacidad de captar depsitos, no tienen muchas posibilidades de sobrevivir a la larga. Igualmente, los servicios de investigacin y extensin sostenidos principalmente por prstamos internacionales y donaciones tampoco son sostenibles a largo plazo. Sostenibilidad ambiental. Se deberan aplicar polticas que fomenten el manejo sostenible de bosques y pesqueras y reduzcan a niveles manejables la contaminacin de las fuentes de agua y la degradacin del suelo. En algunos pases, un reto principal para la poltica agrcola es frenar o detener la expansin de la frontera agrcola, o sea las zonas donde el cultivo es posible slo si se derriban rboles.

Figura 2.1 El papel de los programas agrcolas en el desarrollo econmico nacional

Tal vez algunos observadores preferiran denominar objetivos a estos principios, y la decisin es en parte una cuestin de gusto personal. De acuerdo a las condiciones de cada pas, puede ser necesario agregar otros principios a la lista anterior para guiar la formulacin de estrategias y polticas sectoriales.

EL PAPEL DEL GOBIERNO

El consenso sobre el papel del gobierno en el desarrollo agrcola ha cambiado a travs del tiempo hacia un manejo menos directo de las actividades econmicas y menos controles sobre los precios y las cantidades de factores y productos. Aunque el concepto d e fallas del mercado en el sector privado ha sido reconocido desde hace mucho tiempo en economa, la aceptacin de las fallas del gobierno es ahora mucho mayor que antes. Si bien buena parte de las fallas del gobierno puede atribuirse a incentivos institucionales y a polticas fiscales inadecuadas, esas fallas son una realidad. La gran rotacin de los ministros y el personal principal de los ministerios de agricultura puede dificultar grandemente el proceso de formular y ejecutar polticas coherentes. Sin embargo, los gobiernos tienen un papel sobresaliente en la movilizacin de consensos hacia polticas apropiadas de desarrollo y su traduccin en acciones concretas. Tambin deben corregir, con medidas indirectas, las fallas del mercado ms importantes. Uma Lele, Robert Emerson y Richard Beilock, apoyndose en aportes de Joseph Stiglitz, han resumido adecuadamente el estado del debate sobre el papel del estado en el desarrollo agrcola: La nueva economa institucional subraya que la naturaleza de los acuerdos contractuales, y la distribucin del ingreso y la riqueza, importan porque afectan los incentivos y los efectos multiplicadores que derivan de la agricultura (Stiglitz, 1993 [38]).... Por lo tanto, Stiglitz afirma que el consejo de adoptar sistemas de mercado es demasiado simplista cuando existen serios problemas de falta de equidad en la distribucin de tierras, informacin imperfecta y mercados de riesgo incompletos.... No obstante estos riesgos, en los sistemas de planificacin central la agricultura ha funcionado menos bien que en condiciones de mercado, por muchas razones. Primero, en el sector pblico la organizacin y administracin de la agricultura, y los substitutos institucionales del mercado, tienden a ser malos e inadecuados para reaccionar ante la informacin y los incentivos. Adems, la informacin tiende a ser dbilmente procesada, debido en parte a relaciones jerrquicas que localizan a las autoridades que adoptan las decisiones lejos de los lugares en que se desarrollan las actividades econmicas. La evasin de responsabilidades se convierte en un problema central, la iniciativa individual escasea, las restricciones presupuestarias blandas reemplazan a los presupuestos rgidos y la seguridad de empleo y salarios inhiben respuestas rpidas a la informacin nueva y crucial. Por ende, en los sistemas pblicos de gestin, la reduccin de los riesgos que enfrentan los agricultores tiende a requerir costos enormes. Entonces cul debe ser el papel del gobierno, si no se encuentra en la produccin y la distribucin? Los roles no discutibles de los gobiernos son suficientemente claros: proteger los derechos de propiedad, hacer cumplir las obligaciones contractuales para fomentar la competencia, y suministrar bienes pblicos tales como investigacin, tecnologa, informacin e infraestructura. Los papeles ms controvertidos se relacionan con la redistribucin de recursos a travs de medidas forzosas, la estabilizacin de precios, la absorcin de riesgos y la provisin de crdito. Si los gobiernos donde los mercados privados temen entrar tienen que hacerlo con cautela y considerables resguardos [39]. Gale Johnson ha proporcionado una clara definicin de los seis aspectos tradicionales que requieren accin de los gobiernos. Uno es la correccin de las fallas del mercado, pero es

cauteloso en sus recetas para hacerlo y subraya principalmente la provisin de educacin. Sus afirmaciones, tomadas del original, son las siguientes: Provisin de bienes pblicos ... hay algunos bienes y servicios que los mercados competitivos no suministran o lo hacen en cantidades menores a las ptimas. Estos incluyen a los bienes pblicos cuyo consumo no es excluyente, tales como el mantenimiento de la ley y el orden pblico, proteccin de los derechos civiles, defensa nacional, parques pblicos, investigacin agrcola y algunas formas de comunicacin.... Algunos mercados competitivos pueden no ser ptimos Hay... bienes y servicios que las sociedades consideran que no son suministrados en cantidades adecuadas por mercados competitivos, debido a la existencia de economas de escala (servicios pblicos), o a que no son utilizados en cantidades socialmente ptimas por ciertos segmentos de la poblacin. Este ltimo es el argumento para proveer educacin primaria y secundaria gratuita.... Debido al innovador trabajo de... Theodore W. Schultz (1964 [40]), ha recibido creciente consideracin el importante papel de la inversin en capital humano para el crecimiento econmico. Actualmente existen fuertes evidencias de que la inversin en capital humano, a travs del acceso universal a la educacin primaria y secundaria, contribuye al crecimiento econmico y, al mismo tiempo, limita o evita el incremento de las desigualdades durante el proceso de crecimiento econmico. Al respecto, Taiwan y Corea del Sur constituyen importantes lecciones para los pases en desarrollo. Ambos pases otorgaron importancia temprana a la educacin primaria y secundaria universal. No slo alcanzaron un rpido crecimiento econmico sino que lo hicieron sin un aumento significativo de las desigualdades. Desarrollo de la infraestructura La infraestructura rural no ha recibido la misma atencin e importancia que la urbana. Este fue especialmente el caso de los pases socialistas, en los cuales el descuido de las carreteras mantuvo inaccesibles a una alta proporcin de los pueblos y los hogares agrcolas... en todo o gran parte del ao... Apoyo a la investigacin Las recientes tasas de crecimiento sin precedente de la produccin de alimentos en pases en vas de desarrollo se deben en gran medida a la provisin de un bien pblico, la investigacin agrcola. Hay evidencia abrumadora sobre las altas tasas de retorno a las inversiones en investigacin agrcola (Evenson et al., 1979[41])... Informacin La informacin de mercados es esencial para el eficiente funcionamiento de los mercados. En economas en desarrollo y en aqullas en transicin, es improbable que dicha informacin sea suministrada adecuadamente por las instituciones del mercado y, desafortunadamente, se est haciendo poco para suministrarla de forma sistemtica, en particular en las economas en transicin.... Instituciones Los gobiernos tambin deben activamente limitar la importancia de los monopolios, sea a travs de incentivos a la competencia (incluyendo polticas liberales de comercio internacional), sea

mediante la regulacin cuando la competencia no es una alternativa viable....los monopolios pblicos pueden ser mucho ms poderosos y dainos que los monopolios privados ms fuertes.... La clara definicin y aplicacin de los derechos de propiedad juega un papel principal en la creacin de incentivos para una agricultura eficiente....Los derechos otorgados deben ser jurdicamente aplicados, an contra acciones arbitrarias de los gobiernos y de organismos privados[42]. Los derechos de propiedad pueden ser ampliados a los efectos de incluir las leyes y los reglamentos que garantizan derechos convenidos en contratos, entre ellos los reglamentos de almacenes de depsito de granos, las normas de pesas y medidas en los mercados, y la legislacin sobre contratos de arrendamiento de tierras y la supervisin bancaria sobre instituciones de micro crdito. Estas y muchas otras medidas de ese tipo tienen el propsito demejorar el funcionamiento de los mercados rurales. En las economas modernas, el sector privado y el gobierno juegan papeles de apoyo mutuo, y la frontera entre ambos no siempre est claramente definida. Como ha dicho Stiglitz: La nueva agenda... ve al gobierno y los mercados como complementarios, en vez de sustitutivos. Considera como dogmas que los mercados por s solos no pueden asegurar los resultados deseados y que la ausencia o las fallas de un mercado no requieren que el gobierno asuma la responsabilidad de esa actividad. Ni siquiera pregunta si una determinada actividad debe estar a cargo del sector privado o del pblico. Antes bien, en algunas circunstancias la nueva agenda visualiza al gobierno como asistiendo en la creacin de mercados, como lo hicieron muchos gobiernos de Asia oriental en aspectos esenciales del mercado financiero. En otras circunstancias (como en la educacin) concibe al gobierno y al sector privado como socios trabajando juntos, cada uno con sus propias responsabilidades. Y en otras todava (la banca) considera tarea del gobierno la de asegurar las regulaciones esenciales sin las cuales los mercados no pueden funcionar.... Los gobiernos pueden ayudar a promover la equidad y aliviar pobreza, polticas que en Asia oriental contribuyeron al crecimiento... el papel exacto del gobierno cambia con el tiempo [43]. Desde una perspectiva diferente, Lawrence Smith tambin ha subrayado que la lnea divisoria entre los roles de los sectores pblico y privado no es rgida: La reforma de los organismos paraestatales es frecuentemente considerada en trminos de opcin entre el suministro de bienes y servicios por el sector pblico o por el privado. Sin embargo... esta es una dicotoma falsa y estril porque el suministro de cualquier bien o servicio puede ser desagregado en cuatro componentes: Financiacin del suministro Proceso de produccin del bien o servicio Regulacin del suministro, y Consumo

El punto importante a considerar es que, en teora, no es necesario que todas estas funciones las lleve a cabo el mismo organismo ni, por cierto, el mismo sector de la economa.... Como dice [el Banco Mundial]: La produccin o el mercadeo pblico de semillas bien puede ser un paso necesario para mostrar la existencia de un mercado y suministrar las semillas, en tanto se desarrollan las empresas privadas de semillas[44].

... [Puede existir] la necesidad de que el gobierno contine financiando total o parcialmente algunas actividades, aunque stas no sean llevadas a cabo exclusivamente por una empresa paraestatal. Por ejemplo, si la industria estuviera principalmente interesada en la produccin de semillas de polinizacin cerrada de variedades de alto rendimiento... los agricultores las pueden guardar por varias generaciones, sin gran descenso de los rendimientos. Esto hara difcil que las empresas de semillas recuperen a travs de sus ventas el costo completo de las semillas mejoradas.... Sin un subsidio, la economa nacional no obtendra todos los beneficios alcanzables con el uso de las semillas mejoradas. An en el caso de que ese financiamiento sea canalizado a travs de compaas privadas, el sector privado podra de todos modos no invertir suficientes recursos en estas actividades, lo cual determinara la necesidad de una participacin permanente de la empresa paraestatal[45]. Bardhan ha resaltado el papel de los gobiernos en estimular el desarrollo agrcola dentro de un contexto moderno, y comentado la descentralizacin de las funciones de gobierno: An con todas sus limitaciones (de capacidad administrativa y de vulnerabilidad respecto a costosos procesos de bsqueda de rentas de posicin), el Estado puede jugar al menos un papel catalizador en las etapas iniciales, contribuyendo a la financiacin agrcola y garantizando riesgos, si bien teniendo cuidado en evitar el correspondiente peligro moral de alentar la dependencia. Puede tomar la iniciativa en establecer bolsas de productos, generar y difundir informacin, facilitar los contratos de riesgos y arbitrar las disputas sobre contratos... Despus de las reformas, la inversin pblica en la agricultura ha descendido en muchos pases en vas de desarrollo. Dada la indudable complementariedad entre la inversin pblica y la privada, no es sorprendente que la ltima haya tardado en compensar esa deficiencia. En particular, la disminucin de la inversin pblica en investigacin y desarrollo agrcola est retrasando en muchos pases el progreso tecnolgico del sector, y la reduccin de inversin en mantenimiento y reparacin de sistemas de riego y drenaje, caminos rurales y prevencin de erosin de los suelos ha cercenado la eficacia de anteriores inversiones en la agricultura (recientes proyecciones de IFPRI para China sugieren que cada yuan invertido en las prximas dcadas en investigacin y riego proporcionara retornos de entre 3,6 y 4,8 yuan). El tema de la inversin pblica es tambin de creciente importancia para la investigacin biotecnolgica relacionada con nuevas variedades de plantas y animales, y cultivos nativos adecuados a las condiciones locales (sorgo en frica, mijo en India), una necesidad que probablemente es descuidada por las compaas biotecnolgicas multinacionales protegidas por patentes.... La prioridad de las inversiones pblicas en agricultura se est trasladando de las obras masivas en grandes represas... al mejoramiento del manejo local de sistemas de riego ya existentes y a proyectos de pequeo riego con algn tipo de control comunitario, para mejorar la eficacia de las inversiones. Comparando el modo de operacin de los funcionarios encargados de los canales de riego en Corea del Sur y en India, Wade (1997[46]) encontr que la primera es ms sensible a las necesidades de los agricultores locales y, por lo tanto, ms eficaz. Los sistemas de riego de la India requieren burocracias grandes y centralizadas, a cargo de todas las funciones.... Sus formas de operacin... y fuentes de financiacin... son totalmente insensibles a la necesidad de desarrollar y aprovechar el capital social local[47]. En contraste, en Corea los sistemas de canales estn a cargo de organizaciones funcionalmente separadas: las tareas de implementacin y mantenimiento... se delegan a Asociaciones de Mejoramiento de Tierras Agrcolas, una para cada cuenca, cuyo personal son agricultores locales a tiempo parcial... que conocen las cambiantes condiciones locales, cuyos salarios y presupuesto operativo dependen de las tarifas pagadas por los usuarios agricultores, y se apoyan permanentemente en relaciones locales de confianza. Los mismos problemas de la baja rendicin de cuentas ( accountability) ante la poblacin local afectan al volumen y, en particular, la calidad de la provisin de bienes y servicios pblicos locales en muchos pases en vas de desarrollo.... Fisman y Gatti (1999 [48]), utilizando datos transversales de pases, documentan una correlacin negativa significativa entre la proporcin del gasto

subnacional en el gasto pblico total y diversas mediciones de la corrupcin, lo que sugiere que la descentralizacin puede mitigar la corrupcin. Por supuesto, los efectos adversos de la falta de rendicin de cuentas local sobre la calidad de los bienes y servicios pblicos puede manifestarse en formas menos tangibles de falta de focalizacin y dispersin, no bien relevadas por la medicin de la corrupcin. Yendo ms all del impacto de la rendicin de cuentas local sobre la calidad de los servicios pblicos, es importante sealar que una organizacin comunitaria local, con miembros estables y estructuras bien desarrolladas para transmitir informaciones privadas y normas entre sus miembros, podra potencialmente manejar mejor los recursos de propiedad comn.... Un problema importante que obstaculiza la mayora de los esquemas descentralizados de gobierno es el relacionado con los conflictos distributivos. En zonas de alta desigualdad social y econmica, el problema de la conquista de las instituciones pblicas locales por la elite local puede ser importante, y los segmentos pobres y ms dbiles de la poblacin pueden quedar expuestospenosamente a su compasin y malas acciones.... De igual modo, la colusin entre las elites puede ser ms fcil en el mbito local que en el nacional[49]. En sus diferentes mbitos, un gobierno eficaz asume un compromiso activo hacia el desarrollo del sector, pero tambin es consciente de las limitaciones de la accin pblica y del peligro de crear distorsiones econmicas graves, si las polticas no estn bien concebidas. Es un gobierno que apoya el desarrollo con inteligencia, diagnosticando con precisin y continuidad los problemas que emergen y asumiendo el papel de facilitar el crecimiento del sector. Es un gobierno cuyas instituciones son fuertes y se han desarrollado a partir de la experiencia histrica y el contexto social propio del pas. Si bien la mayor parte de los gobiernos se encargan de la infraestructura, los servicios de investigacin agrcola y otros bienes pblicos, con ha sealado Gale Johnson, su papel legtimo en la promocin del desarrollo puede ser configurado de manera ms amplia. Dani Rodrik ha proporcionado una interesante perspectiva sobre el papel de los gobiernos, el carcter de sus instituciones y el proceso de reforma de las polticas: [Hay] cinco funciones que las instituciones pblicas deben cumplir para que los mercados funcionen adecuadamente: proteccin de los derechos de propiedad, regulacin del mercado, estabilizacin macroeconmica, seguridad social y solucin de conflictos. En principio, diversos sistemas institucionales pueden cumplir estas funciones. Debemos ser escpticos ante la nocin de que una institucin especfica existente en un pas (por decir, los Estados Unidos) es el tipo ms compatible con economas de mercado que funcionan bien. Las reformas parciales y graduales frecuentemente han funcionado mejor, pues es ms probable el xito de los programas de reforma sensibles a las precondiciones institucionales que el de los que suponen que las nuevas instituciones pueden ser construidas masivamente de un da para otro. Estudiar e imitar la experiencia exterior son elementos importantes para una estrategia de desarrollo exitosa. Pero los planes y programas importados deben ser filtrados a travs de la experiencia local y la deliberacin.... La leccin del siglo XX es que el desarrollo requiere mercados apuntalados por instituciones pblicas slidas. Los pases industrializados - Japn, los Estados Unidos, las naciones de Europa occidental - deben el xito a haber desarrollado sus propios modelos de economa mixta. Mientras que estas sociedades son parecidas por el acento que ponen en la propiedad privada, la moneda slida y el dominio de la ley, son dismiles en muchos otros aspectos: sus prcticas en las relaciones laborales, la seguridad social, la administracin de las corporaciones, la regulacin de los mercados de productos y los sistemas de tributacin difieren substancialmente. Todos estos modelos se encuentran en evolucin constante y ninguno deja de tener sus problemas.... Lo que es cierto para las economas avanzadas es tambin cierto para los pases en vas de desarrollo. El desarrollo econmico deriva en ltimo trmino de estrategias hechas en casa,

no por el mercado mundial. Los que toman decisiones de poltica en los pases en desarrollo deben evitar las modas, poner la globalizacin en perspectiva y concentrarse en la construccin de las institucionales nacionales. Deben tener ms confianza en s mismos, en el desarrollo de instituciones nacionales y poner menos fe en la economa global y los planes estndar (blueprints) que emanan de ella[50].

IMPLEMENTACIN DE ESTRATEGIAS Y POLTICAS

Tal como surge del anlisis anterior, existen numerosas clases de tomadores de decisiones en la agricultura de los pases en desarrollo. Adems de las familias rurales como unidad bsica de decisin, los tomadores de decisiones incluyen a muchos tipos de asociaciones de pueblos y productores (a menudo referidas como capital social), empresas locales y extranjeras, ONG, gobiernos locales y provinciales, organismos descentralizados, gobiernos centrales, y organizaciones internacionales de desarrollo. Se acepta cada vez ms que las decisiones deben ser devueltas al mbito ms bajo posible de la jerarqua, esto es, al ms cercano a aquellos que son afectados por la decisin. Esto tiende a asegurar una mejor rendicin de cuentas (accountability) en la toma de decisiones. Sin embargo, puede haber excepciones cuando el mayor peso y la probable neutralidad del gobierno central sean necesarios para evitar las presiones de las elites locales sobre los gobiernos y otras organizaciones locales. En estos casos, lo mismo que en la recaudacin de impuestos locales, el gobierno central puede colaborar con las instituciones de los gobiernos locales. La puesta en prctica de una estrategia requiere el acuerdo y la activa participacin de muchas clases de tomadores de decisiones. El gobierno central tiene normalmente la responsabilidad de liderar la implementacin, pero necesita actuar coordinadamente con los tomadores locales de decisiones. En el contexto de los gobiernos centrales, la aplicacin de las decisiones de polticas ocurre solamente de cinco maneras: Nueva legislacin. Decisiones y decretos administrativos del Poder Ejecutivo, que modifican las reglas que gobiernan el marco econmico de la agricultura y cambian las estructuras institucionales. Asignaciones de inversin pblica (fondos de la cuenta de capital), algunos de los cuales pueden provenir de colaboradores externos al desarrollo. Asignaciones del presupuesto de cuenta corriente del gobierno. Participacin voluntaria en la implementacin, por parte del sector privado y la sociedad civil.

La implementacin puede ocurrir a travs de ms de una de estas formas simultneamente, como en el caso de programas que requieren tanto inversiones como gastos de cuenta corriente, y que son apoyados por nuevos decretos administrativos. La ejecucin de las polticas es una tarea mayor, un desafo que a veces se subestima. Para que sea exitosa, se requiere conviccin, consenso y coordinacin. Se necesita conviccin por parte de aquellos que promueven las reformas, ya que en la mayora de los casos confrontarn muchos obstculos en el camino de su implementacin. Se requiere consenso entre los organismos de gobierno y, sobre todo, con el sector privado, ya que sin su apoyo activo es difcil llevar a cabo plenamente las reformas de las polticas. Tambin deben ser coordinadas con las instituciones internacionales que apoyan el esfuerzo de desarrollo. Adems, se requiere coordinacin entre las propias reformas y tareas de implementacin, para asegurar la coherencia durante todo el proceso y mantener el ritmo de las reformas segn la agenda programada.

Para alcanzar el consenso y la coordinacin requerida, frecuentemente es necesario emprender largas negociaciones con los grupos de inters, dentro y fuera del sector, as como con las instituciones internacionales. Durante este proceso la estrategia se va ajustando a la realidad poltica, pero cuanto ms clara sea la visin inicial y ms convincentes las justificaciones tcnicas, mayor ser la posibilidad de que los principales elementos de la estrategia - o por lo menos algunos de ellos - emerjan intactos de dicho proceso. Al final, las autoridades polticas de la nacin, incluyendo tanto al ejecutivo como el legislativo, a travs de la negociacin con el sector privado, la sociedad civil y los organismos internacionales, determinarn las lneas principales de la estrategia de desarrollo. El intento de formular una estrategia coordinada e internamente coherente, con la participacin de muchos actores, puede elevar la calidad del debate nacional sobre las opciones de poltica y ayudar al mejoramiento de las mismas. En el Captulo 9 se examinan los enfoques participativos para la formulacin de las estrategias. Roger Douglas, Ministro de Finanzas de Nueva Zelandia desde 1984 a 1988, cuando ese pas llev a cabo lo que fue comnmente aclamado como un muy exitoso programa de reforma estructural, hizo los siguiente comentarios sobre la necesidad de actuar rpidamente en un programa de reformas: La rapidez es esencial. Es imposible moverse demasiado rpido. Implementar todo el programa llevar varios aos, an a velocidad mxima.... Si actas demasiado despacio, el consenso en favor de la reforma puede agotarse antes de que los resultados sean evidentes.... Es la incertidumbre, no la velocidad, lo que pone en peligro los programas de reforma estructural (The Wall Street Journal, 17 de enero de 1990). Los gobiernos centrales utilizan comnmente planes operativos anuales para implementar las estrategias. Dichos planes coordinan tanto la cuenta corriente como el presupuesto de inversin del gobierno, as como las actividades de todas las instituciones pblicas y grupos privados involucrados. An las reformas ms sencillas requieren diez o ms pasos importantes (a veces hasta treinta); de modo que los planes operativos deben asignar responsabilidades y fijar fechas meta, y organizar un seguimiento muy estricto de los avances logrados. La complejidad del proceso de implementacin es una de las razones por las cuales es importante impulsar el proceso lo ms rpidamente posible, manteniendo al mismo tiempo la coordinacin entre todas las partes interesadas. La lnea divisoria entre la formulacin, la difusin (para obtener consensos) y la implementacin de las polticas no es rgida. La difusin es esencial para poner las nuevas polticas en vigor y, durante esta fase, la retroalimentacin recibida frecuentemente determina cambios en el diseo. En general, pueden identificarse seis etapas en las fases de difusin e implementacin, es decir, luego de la formulacin inicial de la reforma de las polticas: Promocin de las nuevas polticas entre todos los formuladores de polticas interesados en el tema (incluyendo varios ministerios). Difusin de las nuevas polticas y sus beneficios entre los productores, el pblico en general y las instituciones internacionales. Formulacin del plan o programa para la implementacin, a travs de las cinco formas indicadas anteriormente (cuanto ms concretas sean las propuestas de poltica de la estrategia, ms fcil ser esta tarea). Implementacin de las polticas. Monitoreo de la implementacin. Evaluacin de los resultados y modificaciones al plan de implementacin.

En cualquiera de las cinco primeras etapas, el diseo de las polticas est sujeto a modificacin, a medida que la propuesta incorpora nuevos elementos de la realidad.

A pesar de la flexibilidad que dichos cambios de diseo requieren, es importante mantener a travs del tiempo la coherencia conceptual de las lneas principales de las reformas propuestas. La incertidumbre acerca de las orientaciones bsicas de una estrategia de desarrollo desestimula el consenso, debilita las perspectivas de la implementacin y puede desalentar la produccin e inversin sectorial. La implementacin de las polticas es una tarea exigente y por tal razn merece cuidadosa atencin y enfoques sistemticos. La capacidad de implementacin es frecuentemente un recurso escaso en el sector pblico. Sin una implementacin adecuada, an las polticas mejor diseadas carecen de valor

TEMAS DE DEBATE SOBRE EL CAPTULO 2

Las estrategias proporcionan marcos tiles a las reformas de las polticas. Constituyen tanto una visin del futuro del sector como un mapa de ruta para alcanzarla. Las inversiones pblicas son uno de los medios para implementar las estrategias pero, crecientemente, las estrategias se concentran en temas relativos a instituciones, marcos legales, funcionamiento de los mercados y disponibilidad de recursos. Las estrategias deben tener en cuenta objetivos de equidad y eficiencia. Algunos cuestionan la necesidad de las polticas agrcolas, lo cual coloca al sector en una situacin diversa a la de otros en la economa. Una justificacin tradicional de la estrategia agrcola es el tamao del sector. En la mayora de los pases en desarrollo es el mayor empleador de mano de obra y generador de divisas, y es por lo general ms grande que el sector manufacturero strictu sensu. Tambin plantea grandes exigencias sobre los recursos naturales del pas, especialmente agua y suelos. Una fundamentacin ms importante de la poltica agrcola es que la migracin de trabajadores rurales fuera del sector representa un flujo esencialmente irreversible de recursos; por lo tanto, el descuido de la agricultura puede dar lugar a cambios estructurales permanentes y no necesariamente deseables. Otra consideracin es que las instituciones econmicas estn por lo general menos desarrolladas en el medio rural que en las ciudades, por lo cual necesitan una especial atencin por parte de la poltica pblica. Los instrumentos de la poltica agrcola son crecientemente indirectos y multisectoriales. Los gobiernos estn en la actualidad menos directamente envueltos en actividades productivas y de mercadeo, y ms interesados en asegurar el adecuado funcionamiento de los mercados de factores y productos en las zonas rurales, lo mismo que en el desarrollo de las instituciones econmicas. As, la funcin reguladora y legislativa de las polticas adquiere mayor importancia. Los principales grupos de polticas agrcolas, incluyendo las medidas de apoyo a la macroeconoma y los dems sectores son: 1) polticas que afectan los precios relativos, 2) polticas de recursos humanos y naturales, y 3) polticas que promueven el acceso a los insumos, los mercados de productos y la tecnologa. Para que los programas e inversiones del sector pblico alcancen sus beneficios mximos, deben ser diseados en el contexto de una estrategia o de un marco de polticas. Existen diversos medios para implementar las polticas. El objetivo fundamental de la poltica agrcola no es el de aumentar la produccin sino el desarrollo humano, o sea el de cumplir las necesidades humanas bsicas. Aumentar los ingresos de las familias rurales es un elemento central para alcanzar dicho objetivo, y eso a su vez requiere promover el aumento de la productividad y adecuados precios reales en finca.

Los principios que respaldan las slidas polticas agrcolas son: sostenibilidad econmica (producir beneficios reales), sostenibilidad social (reducir la pobreza), sostenibilidad fiscal, sostenibilidad institucional y sostenibilidad medioambiental. El papel de los gobiernos ha evolucionado considerablemente en las ltimas dcadas. Ahora es ms indirecto que antes, pero no es menos potente. Existe consenso acerca de que la responsabilidad de los gobiernos incluye el suministro de bienes pblicos, la definicin y proteccin de los derechos de propiedad (de varios tipos), la promocin de la competencia, el mejoramiento del funcionamiento de los mercados a travs de la regulacin y el desarrollo institucional, la seguridad social y la estabilidad econmica. Algunas veces el mejoramiento del funcionamiento de los mercados requiere polticas que faciliten el manejo del riesgo. La resolucin de conflictos es tambin un papel importante de los gobiernos. Una funcin ms controvertida, pero aceptada en algunas ocasiones, es la redistribucin de activos entre grupos econmicos. En muchos casos los gobiernos estn en mejor posicin para promover y financiar ciertas actividades, dejando su ejecucin y administracin en manos del sector privado o de ONG. Existen numerosos tomadores de decisiones en la agricultura de los pases en desarrollo, incluyendo varios tipos de organizaciones locales, empresas, ONG, gobiernos locales y organismos pblicos descentralizados lo mismo que el gobierno central. Las instituciones internacionales de desarrollo tambin tienen ese papel en muchas circunstancias. En el mbito del gobierno central, la implementacin de las polticas tiene lugar a travs de cinco formas: nueva legislacin, decisiones y decretos administrativos, proyectos de inversin (gastos en cuenta de capital), programas (gastos en cuenta corriente) y ejecucin voluntaria a cargo del sector privado y la sociedad civil. La implementacin es una tarea compleja que requiere conviccin, consenso y coordinacin. Los planes operativos y el monitoreo son componentes esenciales para el xito de la implementacin.