Concessões florestais sustentáveis

Ministrio do Meio Ambiente
Concesses Florestais e Explorao Madeireira no Brasil

Claudio Ferraz Ronaldo Seroa da Motta
Condicionantes para a Sustentabilidade
Concesses Florestais e Explorao Madeireira no Brasil:

Condicionantes para a Sustentabilidade
Ministrio do Meio Ambiente - MMA Secretaria de Biodiversidade e Florestas Diretoria do Programa Nacional de Florestas Projeto de Uso Sustentvel dos Recursos Florestais Gerente: Newton Jordo Zerbini Projeto de Reflorestamento e Recuperao de reas Degradadas Gerente: Hlio dos Santos Pereira Fotos: Ruy Faquini Reviso: Anette Leal Danielle Said Arte Final e Impresso: GH Comunicao Grfica Ltda Tiragem: 2000 exemplares Apoio: Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil - PPG7 Projeto de Apoio ao Manejo Florestal Sustentvel na Amaznia - ProManejo / Componente I Departament for International Development - DFID Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD
Ministrio do Meio Ambiente - MMA

Secretria de Biodiversidade e Florestas - SBF Programa Nacional de Florestas - PNF
Concesses Florestais e Explorao Madeireira no Brasil:

Condicionantes para a Sustentabilidade*
Claudio Ferraz** Ronaldo Seroa da Motta***
Trabalho elaborado para a SDI/MMA e financiado pelo PNMA/PNUD e sua verso em ingls foi primeiro publicada na Revista Planejamento e Polticas Pblicas n.18 de dezembro de 1998. As opinies apresentadas neste trabalho so exclusivas dos autores. ** Diretoria de Pesquisa, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) *** Diretoria de Pesquisa, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e Universidade Santa rsula
*
Braslia 2002
Ministrio do Meio Ambiente Centro de Informao e Documentao Luis Eduardo Magalhes - CID Esplanada dos Ministrios - Bloco B - Trreo 70068-900 Braslia-DF Tel.: (55 61) 317-1235 Fax: (55 61) 224-5222 e-mail: cid@mma.gov.br Secretaria de Biodiversidade e Florestas Diretoria do Programa Nacional de Florestas Esplanada dos Ministrios - Bloco B - 7 Andar 70068-900 Braslia-DF Tel: (55 61) 317 1140 Fax: (55 61) 317 1493 e-mail: pnf@mma.gov.br
Concesses Florestais e Explorao Madeireira no Brasil: Condicionantes para a Sustentabilidade / Cladio Ferraz e Ronaldo Seroa da Motta; Braslia: MMA/PNF, 2002 52 p, il. 1. Recursos Florestais 2. Regio Norte 3. Desenvolvimento Sustentvel.
Conceitos emitidos e informaes prestados neste trabalho so de inteira responsabilidade dos autores.
Sumrio
Apresentao .................................................................................................. 1. Introduo ................................................................................................... 2. Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas ......................................................................... 2.1 Desmatamento.................................................................................. 2.2 Expanso Agrcola ............................................................................ 2.3 Expanso Madeireira........................................................................ 2.4 Direitos de Propriedade e Manejo Florestal.................................. 3. Experincia Internacional com Sistemas de Concesses ................... 4. Condicionantes para o Caso Brasileiro................................................... 4.1 Aspectos de Incerteza e Informao Assimtrica no Leilo de Concesses ....................................................................................... 4.2 Sistemas de Pagamentos das Concesses .................................. 4.3 Regulao e Monitoramento de Concesses ............................... 4.4 Determinantes da Estrutura Industrial e Concorrncia no Mercado Madeireiro......................................................................... 5. Concluso e Recomendaes .................................................................. Referncias Bibliogrficas............................................................................
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Apresentao
A identificao de alternativas sustentveis que regulem a explorao florestal e inibam o desmatamento predatrio no Brasil , hoje, uma necessidade imperiosa no apenas para o Governo, mas para a iniciativa privada e as comunidades envolvidas na atividade florestal. O Programa Nacional de Florestas, do Ministrio do Meio Ambiente, tem incentivado a definio de parmetros de sustentabilidade do uso e explorao florestal nos mais diversos ecossistemas brasileiros, respeitando a vocao natural de cada regio. Particularmente na regio norte h uma grande preocupao com o estabelecimento de uma poltica de explorao madeireira para a floresta amaznica, a partir dos princpios do desenvolvimento sustentvel. O propsito deste trabalho exatamente analisar uma das mais promissoras alternativas para a silvicultura na Amaznia, que o sistema de concesses pblicas para as Florestas Nacionais (FLONAS). Os autores da anlise apresentam, com muita propriedade e em linguagem clara e acessvel, todos os fatores condicionantes para a sustentabilidade desse sistema, apontando as vantagens e as variveis que tm influncia direta no xito ou fracasso da sua implementao. O documento ora apresentado identifica os indicadores do desmatamento no Brasil, discute o papel dos direitos de propriedade na eficincia da silvicultura, analisa as principais falhas e experincias exitosas do sistema de concesso no cenrio internacional e estabelece os condicionantes desse sistema no Brasil. As recomendaes dos autores, bem fundamentadas na criteriosa anlise que envolve aspectos econmicos, ambientais e sociais, devem ser consideradas importantes subsdios na definio de uma poltica de desenvolvimento sustentvel para a regio Amaznica. Raimundo Deusdar Filho
Diretor do Programa Nacional de Florestas
Introduo
O desmatamento de importantes ecossistemas no Brasil, principalmente nas reas de fronteira, resulta de uma srie de fatores econmicos e sociais, alm da fragilidade institucional de fazer cumprir as normas e regras ambientais em vigor. Estes fatores seriam: a) Um sistema de alta concentrao de terras onde pequenas propriedades (com menos de 10 ha) representam menos que 3% do total das terras produtivas, enquanto que as grandes propriedades (com mais de 10.000 ha) representam mais do que 40%. Adicionalmente, os baixos nveis de produtividade agrcola nas reas de fronteira contribuem para a constante derrubada de reas de floresta; b) Uma distribuio de renda, tambm, altamente concentrada com 66,1% da renda total sendo percebida pelas famlias mais ricas que correspondem a 20% do total de famlias, enquanto que somente 2,3% da renda percebido pelas famlias mais pobres que correspondem a outros 20% do total1. Essa desigualdade cria uma imensa oferta de mo-de-obra de baixa renda disposta a encontrar ocupao em reas de fronteira;
1
Ver Bonelli e Ramos (1993);
10 Introduo
c) Um sistema fiscal e creditcio para atividades agrcolas que desconsidera as caractersticas agroecolgicas do solo e o emprego de prticas de manejo que resultaram de mera transferncia de tecnologias agrcolas de reas com outras caractersticas ecolgicas; d) Titularidade da terra baseada no uso, i.e., baseada na rea convertida para a agropecuria, e, portanto, permitindo a legalizao do desmatamento; e) Devido ao alto valor da madeira nessas reas de fronteira, as atividades madeireiras que desempenham um papel importante no financiamento do desmatamento ou mesmo obtendo vantagens de licenas legais de desmatamento2; f) Programas de desenvolvimento regional em reas de fronteira baseados em construo de estradas que, embora hoje sejam menos ambiciosos, contriburam efetivamente para estimular atividades econmicas e promover fluxos migratrios; Alguns desses fatores no podem ser facilmente revertidos, pois isto requereria ajustes estruturais de longo prazo para minorar as desigualdades sociais, realizar uma reforma agrria satisfatria e at mesmo solucionar questes de remunerao que inibem a capacidade de valorizao dos recursos humanos em agncias governamentais. No entanto, como ser visto adiante, ainda h possibilidade de se implementar um novo modelo de explorao florestal com vistas a mitigar a tendncia atual de desmatamento e perda de importantes ecossistemas. As prticas de manejo sustentvel da extrao de madeira j esto na regulamentao ambiental brasileira. No entanto, no foram bem sucedidas devido grande oferta de madeira oriunda da expanso agrcola e ausncia (ou impossibilidade) de fiscalizao em reas de tais dimenses. Mesmo com a introduo do critrio de sustentabilidade s prticas madeireiras, o desmatamento continuar a ser uma grande fonte de suprimento de madeira. A converso de reas florestais a principal fora motriz da converso do solo florestal. Portanto, a privatizao da floresta via explorao de livre acesso de seus solos tem sido muito danosa aos propsitos ambientais.
O desmatamento na regio Amaznica, por exemplo, era permitido em at 50% da rea total. Ver Seroa da Motta (1993) para uma discusso detalhada do Cdigo Florestal no Brasil. Este limite diminuiu recentemente para 20%.
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Introduo 11
Os agentes econmicos se dirigem fronteira, limpam a terra, vendem a madeira, iniciam atividades agrcolas ou pecurias e, ento, recebem a titularidade da terra. Tal forma de explorao tradicional, mas, pode ser identificada como um tpico modelo de livre acesso no qual a escassez da prpria floresta no percebida e resulta, aps algum tempo, no esgotamento dos recursos florestais. Se do ponto de vista privado, esse esgotamento pode ser considerado atrativo ao agregar valor patrimonial e oportunidades de emprego, do ponto de vista social questionvel ao desconsiderar os valores econmicos associados preservao da floresta. A recente lei de taxao da terra que concede iseno para a silvicultura e para a explorao extrativa pode fazer retroceder a fora motriz deste processo de converso do solo florestal, embora ainda seja cedo para avaliar dado a sua recente implementao. Um sistema de concesses pblicas de Florestas Nacionais (FLONAS) , assim, uma alternativa promissora de poltica para a silvicultura na regio, onde so realizados contratos de concesso de longo prazo para grandes reas de florestas, a partir de concorrncias internacionais entre empresas privadas, sob clusulas que especificam condies para o uso da terra e dos recursos naturais. A no observncia das prticas sustentveis definidas nas licenas de concesso estariam sujeitas a sanes e ao cancelamento da concesso. A superviso e o monitoramento destas concesses poderiam ser compartilhados com comunidades locais e organizaes no governamentais. Este esquema particularmente vivel, por exemplo, na Amaznia onde ainda h uma grande disponibilidade de reas devolutas - mais de 25% de acordo com a mais recente pesquisa realizada pelo Instituto da Reforma Agrria (INCRA). reconhecido que a explorao sustentvel da madeira de alguma forma difcil de ser definida e de possuir regras estabelecidas que garantam impactos ambientais negligenciveis. A despeito destas dvidas sobre os resultados ecolgicos, h algumas vises convergentes nos aspectos econmicos da explorao sustentvel, a saber: a) A extrao da madeira tem que ser seletiva e rotativa para permitir o crescimento das rvores a uma taxa natural. Considerando a variedade de espcies e a densidade da floresta na Amaznia, a rea por unidade de produo dever ser muito maior que aquela utilizada pela explorao madeireira de livre acesso; b) A explorao sustentvel ser mais intensiva em capital, pois a maquinaria e o sistema de transporte na rea de explorao devero ser muito mais tecnicamente avanados. Os ganhos de produtivi-
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dade podem eventualmente ser importantes, mas a necessidade de capital ser muito mais alta que a usualmente necessria nas atividades de livre acesso; c) Sero necessrios cuidados com a rvore e outras atividades ps corte, adicionando um custo extra de produo no usualmente incorrido pela atividade madeireira de livre acesso; d) Infra-estrutura de escoamento da produo, acomodao de empregados e outras facilidades para as atividades florestais sero, tambm, um nus financeiro extra, bem como os custos administrativos para atender as regras e normas de concesso, auditoria e certificao. ainda muito difcil precisar quanto deste custo unitrio mdio mais elevado ser necessrio compensar com um aumento da produtividade fsica pela reduo de perdas e melhoria da qualidade da madeira. No entanto, assume-se que a atividade madeireira sustentvel mais intensa em capital e apresenta um custo mais alto por unidade de produo quando comparada s prticas de livre acesso. Caracterizamos as empresas que desenvolvem empreendimentos concessionais como indstrias ou empresas concessionais como uma tentativa de diferenci-las de empresas de livre acesso. Sero companhias que desenvolvero a atividade madeireira com capital altamente intensivo em tecnologia e necessitaro arcar com altos custos gerenciais e de capital. Alm das dificuldades institucionais para impor este novo e ambicioso modelo de explorao madeireira, muitos procedimentos tcnicos tambm devem ser estabelecidos (prticas gerenciais, perodos de concesso, pagamento de royalties etc.) para definir o novo sistema. Tal mudana no padro de utilizao do solo florestal, alterando direitos de transferncia de propriedade, se tiver sucesso, pode gerar impactos significantes nas economias regional e nacional com mudanas radicais nos preos da terra e da madeira, mercado de trabalho, propriedade do capital e concentrao de terra. No entanto, a questo bsica refere-se estrutura de mercado que surgiria com a introduo de grandes reas de concesso competindo com a atual indstria madeireira da regio. Para que o sistema de concesses possa funcionar, o preo da madeira tem que ser compensatrio. Em outros termos, a produo dos produtores concessionais tem que ser vivel. Se os produtores industriais de madeira perceberem que os produtores privados de livre acesso iro manter seu atual modelo de produo baseado na oferta de madeira barata no sustentvel, no iro considerar a concesso como
Introduo 13
uma boa oportunidade de negcios. Neste cenrio, o sistema concessional poder, ento, assumir o mesmo comportamento da empresa de livre acesso. Mais do que uma soluo ambiciosa, as concesses podero vir a consolidar o atual processo de desmatamento da regio. Portanto, importante avaliar essas questes antes da implementao deste novo sistema florestal na Amaznia. Embora todos estes fatores adversos tenham sido apontados por muitos especialistas, sua compreenso no contexto da anlise econmica do mercado da madeira na regio ainda est incompleta. A presente anlise considerar especificamente estas questes de regulao na qual o governo e os agentes econmicos regulados tm objetivos distintos e mantm uma relao com base em informaes assimtricas. O que na teoria econmica denominado de relao agente-principal com assimetria de informao. Assim, ao invs de propor recomendaes normativas, essas anlise procurar identificar questes relevantes para estabelecer uma agenda que ir requerer maior ateno quando da definio do novo sistema e, consequentemente, determinar uma agenda para pesquisas futuras. Nossos pontos referenciais sero o perfil do estoque de madeira da regio, a experincia internacional, os modelos industriais de explorao madeireira regional e internacional e a capacidade institucional governamental. A anlise identifica especificamente os sistemas de incentivos que o governo ter que se utilizar para garantir que as FLONAS sejam ao mesmo tempo atividades privadas viveis e cumpram seu papel de atividade ecologicamente sustentvel, isto , aborda os aspectos regulatrios e econmicos. Essas questes e seus determinantes sero abordados conforme a seguinte classificao: Processo de concesses com nfase nos procedimentos de leiles. Instrumentos de cobrana para cesso das concesses. Aspectos de regulao e monitoramento. Estrutura industrial e concorrncia no mercado madeireiro. O trabalho est estruturado da seguinte forma: a seo 2 apresenta indicadores de desmatamento no Brasil e caracteriza o processo de desmatamento, discutindo respectivamente, o papel das atividades agrcolas e de extrao madeireira no desmatamento. Posteriormente, descreve-se o papel
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dos direitos de propriedade na eficincia da silvicultura e apresentam-se algumas recomendaes sobre incentivos econmicos dos sistemas concessionais na Amaznia. A seo 3 caracteriza a experincia internacional com sistemas de concesses, notando as principais falhas destes sistemas em outros pases. A seo 4 estabelece e analisa os principais condicionantes para a utilizao de concesses no Brasil. A ltima seo apresenta concluses e recomendaes.
Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas
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Para compreender o contexto conjuntural e histrico em que se propem a criao de florestas nacionais e a utilizao de concesses para a explorao privada de madeira na regio amaznica, fundamental compreender o processo de explorao florestal e desmatamento passado e presente. A seguir, apresentam-se alguns indicadores de desmatamento3, expanso agrcola e explorao madeireira na regio amaznica. 2.1 Desmatamento As atividades econmicas na regio amaznica ocorreram basicamente em ciclos devido demanda externa por mercadorias da regio, assentamentos populacionais e polticas e programas de desenvolvimento governamental. Antes da inveno da vulcanizao da borracha em 1839 e sua comercializao mundial, as exploraes regionais eram restritas a alguns produtos extrativos e a culturas agrcolas esparsas tal como a do cacau. A partir deste perodo, a explorao de borracha tornou-se a principal atividade at o seu declnio depois da I Guerra Mundial com a expanso da produo asitica. No intervalo, imigrantes japoneses nos estados do Par e Amaznia introduziram o cultivo de juta e especiarias. O ciclo da borracha
Ver Seroa da Motta (1993) para uma reviso completa das questes passadas e presentes do desmatamento amaznico.
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na regio foi tambm responsvel pelo plantio de borracha por Henry Ford de 1927 a 1945. Com o incio da Operao Amaznia em 1966, as atividades de pecurias foram encorajadas na regio por polticas governamentais, embora sem impactos significativos na ocupao florestal. Seguindo a iniciativa de Henry Ford com relao produo de borracha, outro complexo agroflorestal se estabeleceu na bacia hidrogrfica do rio Jari no estado do Par. Por razes econmicas, este projeto foi transferido para proprietrios brasileiros em 1982 com financiamento governamental. No entanto, foi somente durante os anos 70 que o governo federal comeou um ambicioso programa de estradas, plos de minerao, concesso de incentivos fiscais e assentamentos para atividades de plantio e pecuria que diversificaram significativamente a produo da regio e geraram um processo de rpida urbanizao com fluxos migratrios significativos do sul do Pas. Descobertas de grandes depsitos minerais criaram as condies para a chegada de milhares de garimpeiros4. Todas estas aes na regio causaram um rpido processo de desmatamento que, consequentemente, afetou tambm as comunidades locais tais como as extrativistas e as indgenas. Os resultados econmicos e distributivos desta ocupao so questionveis, embora sejam expressivos em termos de rea desflorestada. O desmatamento na Amaznia no pode ser medido com base na rea remanescente porque uma regio de fronteira recente com uma rea quatro vezes maior que a Mata Atlntica original, cobrindo quase 50% da rea do Pas. As Tabelas 1 e 2 apresentam taxas de desmatamento da Amaznia. Como pode ser visto, em 1978-79 quando a ocupao recente estava no pico, o desmatamento era de 0,54% ou uma rea equivalente a 21.000 ha. Mantida esta taxa, a floresta estaria totalmente aniquilada em 30 anos. Durante a dcada de 80, a recesso econmica e a consequente ausncia de recursos pblicos e privados para manter os caros e ambiciosos programas de desenvolvimento, associada ao aumento do monitoramento por presso externa, pode explicar o declnio das taxas de desmatamento estimadas para os anos seguintes. Em 1990/91, a taxa de desmatamento caiu para 0,30% ou menos de 11.000 ha. Nos anos seguintes, entretanto, a taxa de desmatamento continuou a crescer alcanando seu pico no perodo 94/95 quando o programa de estabilizao macroeconmica do Real permitiu um ciclo de expanso econmica. O perodo 95/96, no entanto, apresentou uma taxa substancialmente menor, que acompanhou a tendncia econmica recessiva do Pas. Embora a rea de desmatamento atual seja no mais que 10% a 12% da rea total original, corresponde a aproximadamente o tamanho da Gr Bretanha.
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Estima-se que, hoje em dia, em torno de seiscentos mil garimpeiros estejam vivendo na Regio.
Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas 17
Estados de fronteira, tais como Acre, Rondnia, Mato Grosso, Par e Maranho ainda em muito contribuem para este processo de desmatamento. No entanto, as taxas crescentes no Amap, Roraima e mais recentemente no estado do Amazonas, podem indicar novas reas de expanso o que implica que o processo de desmatamento est seguindo seu curso.
Tabela 1 - Taxa Mdia de Desflorestamento Bruto na Amaznia (km2/ano)
ESTADOS Acre Amap Amazonas Maranho Mato Grosso Par Rondnia Roraima Tocantins Amaznia Legal
a
1978/88a 620 60 1.510 2.450 5.140 6.990 2.340 290 1.650 21.130
b
1988/89 540 130 1.180 1.420 5.960 5.750 1.430 630 730 17.860
1989/90 550 250 520 1.100 4.020 4.890 1.670 150 580 13.810
1990/91 380 410 980 670 2.840 3.780 1.110 420 440 11.130
1991/92 400 36 799 1.135 4.674 3.787 2.265 281 409 13.786
1992/94b 482 370 372 6.220 4.284 2.595 240 333 14.896
1994/95 1.208 9 2.114 1.745 10.391 7.845 4.730 220 797 29.059
1995/96 433 1.023 1.061 6.543 6.135 2.432 214 320 18.161
Mdia da dcada -
Binio 92/94
Fonte: INPE (1998)
Tabela 2 - Taxa Anual de Desflorestamento Bruto na Amaznia (%/ano)

ESTADOS Acre Amap Amazonas Maranho Mato Grosso Par Rondnia Roraima Tocantins Amaznia Legal
a
1978/89a 0,42 0,06 0,1 1,79 1,01 0,62 1,11 0,18 2,97 0,54
1988/89 0,39 0,12 0,08 1,3 1,31 0,55 0,78 0,39 2 0,48
1989/90 0,39 0,23 0,04 1,03 0,9 0,47 0,91 0,1 1,61 0,37
1990/91 0,28 0,37 0,07 0,63 0,64 0,37 0,62 0,27 1,26 0,3
1991/92 0,29 0,03 0,06 1,07 1,05 0,37 1,27 0,18 1,17 0,37
1992/94b 0,35 0,03 0,35 1,4 0,42 1,46 0,15 0,95 0,4
1994/95 0,86 0,01 0,14 3,21 2,43 0,78 2,75 0,14 2,29 0,81
1995/96 0,31 0,07 2,01 1,56 0,62 1,45 0,14 0,94 0,51
Mdia da dcada - b Binio 92/94
Fonte: INPE (1998)
Portanto, a tendncia futura do desflorestamento nesta regio depender basicamente das condies polticas e econmicas que assegurem uma reviso constante dos fatores que induzem ao desmatamento. Uma mudana radical nos direitos de propriedade e a introduo de incentivos econmicos para atividades sustentveis, como sero discutidos mais adiante, podem desempenhar um papel importante neste processo.
2.2 Expanso Agrcola Como foi observado, a expanso agrcola um fator muito importante de converso florestal no Brasil. Alm da aplicao de prticas sustentveis nas atividades agrcolas, uma forma eficaz de mitigar as perdas em biodiversidade e de racionalizar a converso florestal induzir a expanso agrcola de acordo com as aptides agroecolgicas dos solos, isto , em direo a reas em que os solos sejam mais apropriados agricultura e pecuria e em que haja menos perturbaes ao ecossistema. Assim procedendo, as atividades agrcolas podem alcanar nveis mais elevados de produtividade com uma intensidade mais baixa de insumos qumicos e perdas de solo, reduzindo-se com isto a expanso sobre florestas virgens. Como exporemos mais adiante, este no parece ser o padro agrcola de uso do solo no Brasil. Estudo da EMBRAPA (1991)5 identifica as aptides agroecolgicas dos solos brasileiros, classificando solos de acordo com seu uso apropriado, como agricultura, pecuria e extrativismo/preservao6. Os principais critrios para definir estas aptides foram: (i) a fragilidade do ecossistema e (ii) os investimentos necessrios realizao de atividades agrcolas. O conceito adotado pela EMBRAPA (1991) para fragilidade do ecossistema um tanto vago em termos de biodiversidade, embora pretenda incluir a raridade e singularidade do ecossistema e sua resistncia ao antrpica. A Tabela 3 apresenta reas de cada regio do Brasil conforme os usos agroecolgicos apropriados do solo indicados em EMBRAPA (1991), os usos atuais do solo e as diferenas entre os usos apropriados e os usos atuais. Os usos atuais so as reas de fato destinadas a: (i) os usos em agricultura e pecuria que foram estimados a partir das reas determinadas no mais recente Censo Agrcola de 1985, incluindo todas as reas produtivas. (ii) os usos efetivos de extrativismo/preservao que foram estimados como sendo as reas oficialmente destinadas s unidades de conservao, s reservas indgenas e s florestas particulares dentro das fazendas. As diferenas entre o uso apropriado e o uso atual na Tabela 3 oferecem bons indicadores da sustentabilidade da expanso agrcola no Brasil e de seus impactos sobre os ecossistemas.
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A EMBRAPA uma empresa estatal que realiza pesquisas agrcolas. A classificao , de fato, mais ampla, mas foi aqui concentrada de forma a permitir clculos.
Tabela 3 - Padro de Uso Regional do Solo no Brasil para 1990

reas por aptido agroecolgica no Brasil (km2) Lavoura Pecuria Preservao Extrativismo Total reas por uso do solo nas unidades agropecurias (km2) Lavoura Pecuria Matas e Florestas Naturais Plantadas Produtivas No Utilizadas Total reas por unidades de conservao (km2) Unidades de conservao Unidades indgenas Total Diferenas entre reas por Aptido Agroecolgica e Uso do Solo (km2) Lavoura** Pecuria Extrativismo e Preservao* Total Norte 314.987 68.958 1.136.958 2.097.437 3.618.340 Nordeste 271.335 407.610 665.954 211.051 1.555.950 712.876 65.542 1.871.971 Centro Oeste 80.718 592.441 217.350 211.474 5.876 40.017 930.526 Centro Oeste 26.087 138.143 164.230 913.206 552.473 Centro Oeste 1.093.553 Sudeste 460.154 389.209 63.843 Sul 369.043 130.872 52.558 Brasil 2.509.072 996.649 2.632.189 2.374.030 8.511.940
Norte 44.904 208.764 297.303 295.649 1.654 48.627 599.598
Nordeste 196.909 351.481 199.254 195.404 3.850 130.318 877.963
Sudeste 145.123 424.874 106.173 77.403 28.770 16.639 692.809
Sul 160.451 214.323 69.756 50.241 19.515 9.590 454.120
Brasil 628.104 1.791.884 889.836 830.170 59.666 245.191 3.555.016
Norte 404.026 869.153 1.273.179
Nordeste 20.707 20.648 41.355
Sudeste 21.346 793 22.139
Sul 12.405 1.897 14.302
Brasil 484.570 1.030.634 1.515.205
Norte 221.456 -139.806 1.663.913 1.745.563
Nordeste -55.892 56.129 636.396 636.632
Centro Oeste 972.818 -592.441 396.838 777.215
Sudeste 298.392 -35.665 -64.469 198.258
Sul 199.002 -83.451 -31.500 84.051
Brasil 1.635.776 -795.235 2.601.178 3.441.719
* Incluindo unidades de conservao, unidades indgenas e reas de unidades agropecurias destinadas matas e florestas naturais e plantadas. ** Incluindo lavoura e terras produtivas no utilizadas. Fonte: EMBRAPA (1991)
Em primeiro lugar, pode-se ver que as atividades pecurias, na totalidade do pas, excedem em cerca de 800.000 km2 a rea a elas apropriada. Mais de 90% deste excesso ocorre nas regies Norte e Central, onde vem acontecendo o desflorestamento mais recente. Isto significa que, excetuando-se a regio Nordeste, a criao de
gado est ocupando reas no apropriadas, conduzindo, assim, converso de frgeis ecossistemas, seja pela expanso da pecuria em si, seja por forarem o recuo da agricultura para reas inadequadas. Existe ainda disponibilidade de reas agricultveis na cifra impressionante de cerca de 1,6 milhes de km2 em todo o pas. Nas regies ao sul, as reas apropriadas agricultura so duas vezes mais extensas do que na regio norte. Isto significa que a expanso das atividades agrcolas em direo Amaznia, levando-se em conta as aptides agroecolgicas, no pode ser recomendada e , de fato, muito limitada. O enorme supervit de rea agricultvel na regio central perde importncia se considerarmos o igualmente enorme dficit quanto a reas apropriadas para a pecuria. Os resultados da Tabela 3 podem tambm demonstrar a carncia total de reas protegidas quando se comparam os usos para extrativismo/ preservao. Enquanto que nas regies ao sul as unidades de conservao e as florestas particulares j se equiparam com as reas agroecolgicas, no resto do pas uma grande proporo de terra ainda aguarda ser destinada ao extrativismo e preservao. No caso da Regio norte, onde predomina a Floresta Amaznica, observando-se a parte inferior da Tabela 3, a rea adequada ao extrativismo constitui cerca de 95% da rea total ainda disponvel para uso7. Conforme critrios agroecolgicos, considerando o estoque de madeira e a disponibilidade do solo, parece que a conservao e produo de madeira so os usos do solo mais indicados na regio. Em suma, caso se queira preservar os ecossistemas, a expanso agrcola no Brasil tem que ser reorientada em termos de dimenso espacial no que se refere adequao dos solos. A Amaznia no se constitui uma regio de aptido agroecolgica para a agropecuria e existem reas imensas com aptido agrcola disponveis em outras regies. Ou seja, do ponto de vista social, a insero da Amaznia na fronteira agrcola no estaria maximizando a utilizao do fator terra do pas. O solo florestal amaznico no um fator escasso nem ocioso cujo o custo de oportunidade seja prximo de zero como o avano da fronteira tem considerado. O uso deste solo florestal para preservao e extrativismo, poderia aumentar a eficincia do seu uso. Todavia, para tal, a atividade madeireira ter que seguir um padro de produo distinto daquele atualmente adotado na regio, e o que se discute a seguir. 2.3 Expanso Madeireira A parcela da produo nacional representada pela produo ama7
Enquanto que no nordeste esta proporo de 100% , no cerrado ela de 50%.
znica de madeira (da regio Norte) aumentou de 9,2% em 1980 para 23,1% em 1991. Esta impressionante elevao percentual revela claramente a importncia crescente das espcies amaznicas na atividade madeireira. A importncia da expanso da produo madeireira no processo de desflorestamento pode ser vista na Tabela 4, onde se apresentam estimativas da produo comercial efetiva e potencial de madeira das reas agrcolas desmatadas8 na regio amaznica no perodo 1975-91 com base em Prado (1995). Produo efetiva a produo de madeira atualmente gerada e produo potencial uma estimativa da produo de madeira que poderia ser gerada. A razo destes dois valores de produo oferece um bom indicador do volume de extrao que vem ocorrendo por conta do desmatamento com fins agrcolas. Na Tabela 4 pode-se observar que os valores desta razo aumentaram de 13% em 1975 para 95% em 1991. Isto significa que a extrao de madeira atualmente associada ao desmatamento para fins agrcolas.
Tabela 4 - Relao entre Volume de Madeira Comercial Disponvel em reas de Desmatamentos e Produo Efetiva de Madeiras em Toras na Regio Norte: 1975-1990
Perodo rea mdia desmatada por ano (em ha.) (A) Volume comercial (B) Produo efetiva de do desmatamento (em toras (em 1.000 m3) 1.000 m3)* 32.386 46.471 118.820 41.292 4064 11476 19539 39087 Relao (B)/(A)
1975/78 1978/80 1980/88 1989/91
1.619.300 2.323.550 5.940.987 2.064.600
0,13 0,25 0,16 0,95
Fonte: Prado (1995)
O produto da extrao de madeira financia o desmatamento e as licenas legais para o desmatamento agrcola legalizam a extrao de madeira. Esta sinergia gera um valor econmico privado para as terras desflorestadas muito mais elevado do que aqueles que se poderiam obter seja das atividades de preservao, seja do manejo agroflorestal sustentvel. Os estudos sobre a atividade madeireira em reas tradicionais da Amaznia apresentados por Almeida e Uhl (1995) estimaram taxas de retorno financeiro acima de 300% para a extrao de madeira e atividades de processamento correlatas em terras arrendadas (terras de desmatamento agrcola). Caso a oferta de madeira tenha origem na atividade madeireira sustentvel realizada em terras destinadas apenas a esta atividade (e no ao desmatamento), as taxas de retorno cairiam a quase 20%. Isto significa que as atividades de processamento podem contar com uma oferta de madeira
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As reas desmatadas so aquelas observadas no perodo e incluem desmatamentos legais e ilegais.
clandestina (por vezes, legalizada via licenas de desmatamento para fins agrcolas) a baixo custo, o que permite um retorno financeiro muito lucrativo, com o qual a atividade madeireira sustentvel no pode competir. Esta associao foi tambm observada no passado com relao Mata Atlntica. Na verdade, a atividade madeireira no Brasil depende ainda majoritariamente das florestas nativas, onde so produzidos mais do que 75% da madeira em tora. 2.4 Direitos de Propriedade e Manejo Florestal As florestas so geralmente caracterizadas na literatura como recursos renovveis. No entanto, a super-explorao das florestas pode levlas exausto. Caso a taxa de extrao exceda a taxa anual de crescimento natural, as florestas sero exauridas, uma vez que o padro de extrao insustentvel. Neste caso, a explorao de madeira pode ser tratada equivalentemente aos recursos no-renovveis. Um caso especfico desta situao ocorre quando a madeira extrada e a terra permanentemente convertida para agricultura e pecuria. Este, como foi anteriormente exposto, bem o caso do desflorestamento da Amaznia brasileira9. Como bem se sabe, os recursos naturais, diversamente ao que ocorre com outros tipos de bens produzidos, no dissipam o excedente do produtor (gerador de rendas que se acumulam acima dos custos marginais) atravs da competio a longo prazo. As rendas associadas a um recurso natural tero geralmente dois componentes: um esttico e outro dinmico. A parte esttica da renda chamada de renda diferencial, ou ricardiana. definida como o excesso do valor de mercado das unidades infra-marginais dos recursos naturais sobre as rendas atuais de escassez. anloga aos retornos decrescentes ricardianos e considerada um excedente esttico. Estas rendas de recursos naturais tm origem na heterogeneidade da qualidade da terra (neste caso, diferenas na qualidade dos recursos naturais) e no tm relao com o tempo. Assim, se os recursos exaurveis so heterogneos, parte da renda uma renda diferencial, ou ricardiana. O componente dinmico da renda total, a renda de escassez ou de Hotelling, relacionado com as caractersticas dos recursos exaurveis. A escassez cria rendas econmicas que so captadas pelo proprietrio do recurso, se os direitos de propriedade forem bem definidos. Estas rendas geradas por um recurso natural so muito relacionadas com o conceito de custo de uso. O custo de uso o valor presente de todos os sacrifcios futuros associados com o uso de uma unidade particular de um recurso natural no presente.
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Para um tratamento formal das florestas virgens enquanto recursos no-renovveis, ver Vincent (1997).
Como qualquer unidade consumida hoje perdida para uso futuro, a extrao e consumo presente do recurso implica em um custo de oportunidade, o valor que poderia ser obtido deste recurso no futuro. A eficiente alocao do recurso atravs do tempo ir implicar em extrair e vender uma quantidade inferior quela que equipare o preo ao custo marginal. Esta diferena entre a funo de custo marginal e o preo o custo de uso. A renda de escassez pode ser definida como o custo de uso da unidade marginal ser extrada em qualquer ponto do tempo. Em outras palavras, o pagamento que recai sobre o proprietrio de um recurso natural quando o custo de uso positivo. Este um conceito de anteviso, enquanto antecipa futuras elevaes na demanda e mudanas nos custos de extrao. Quando h direitos de propriedade perfeitamente definidos e dadas outras condies de regulao10, os agentes exploradores dos recursos iro considerar o custo de uso e maximizar os lucros, em um sentido dinmico. No entanto, se os direitos de propriedade no forem bem definidos, os agentes econmicos, em sua deciso de maximizao, no levaro em conta a escassez futura. Nesta situao, a existncia de rendas positivas no mais garantida e as rendas de escassez sero geralmente levadas a zero. Sob um regime de livre acesso, os agentes econmicos simplesmente decidiro entrar na explorao do recurso baseados em uma comparao entre o custo de entrada e o rendimento esperado que obtero da atividade. Se o benefcio lquido esperado da atividade for positivo, eles sempre decidiro entrar e explorar o recurso natural. O problema deste resultado que a avaliao privada dos benefcios lquidos diferente da avaliao social. Um agente econmico que decida explorar um dado recurso no levar em conta a queda na renda de outro agente que ser causada por sua entrada. Assim, uma externalidade negativa imposta a outros agentes econmicos. Intui-se com este resultado que cada agente atua sob o pressuposto de que no adianta abrir mo hoje de uma extrao visando a um estoque de propores razoveis no dia de amanh porque, se assim o fizer, o recurso ser captado amanh por um outro agente, j que a entrada livre. Desta forma, em uma situao de livre acesso, o agente econmico no ser compensado pelo mercado pelo fato de restringir sua extrao no presente em benefcio de ganhos futuros. Como observam Hanna et al. (1995): Sob um regime de acesso aberto, os direitos aos recursos so realizados no ponto da captao, no tendo os proprietrios qualquer dever especificado de manter o recurso ou de restringir seu uso. No entanto, imA definio dos direitos de propriedade condio necessria mas no suficiente para a explorao eficiente de um recurso natural. Ver Dasgupta e Heal (1979) para um tratamento formal das condies necessrias e suficientes para a explorao eficiente dos recursos naturais.
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portante notar que o acesso aberto no implica necessariamente na extrao ilimitada dos recursos, j que sempre existe um custo de extrao. Da mesma forma, conforme Hanna et al. (1995), os regimes de direitos de propriedade devem desempenhar certas funes, como limitar o uso, coordenar os usurios e reagir mudana das condies ambientais. Estas atividades envolvem os custos de transao da coordenao, aquisio de informao, monitoramento e fiscalizao. Os custos de transao so influenciados pelo contexto e estrutura especfica do regime de direitos de propriedade e tambm pelas condies do sistema ecolgico. Estes custos so, portanto, uma funo da quantidade de agentes a serem coordenados, da rea sobre a qual ocorrero o monitoramento e a fiscalizao e a quantidade de informao necessria. conhecido o fato de que os preos de mercado observados refletem a escassez somente quando no h falhas de mercado na economia. A definio clara e a aplicao dos direitos de propriedade so pressupostos bsicos no clculo das mudanas dos valores dos estoques de recursos naturais. Direitos de propriedade no aplicveis implicam em um preo sombra ineficientemente baixo no estoque do recurso fazendo com que as rendas sejam dissipadas. As rendas de escassez sero diminudas e levadas a zero no caso extremo de um acesso completamente livre, dessa forma, gerando uma explorao ineficiente do ponto de vista social. Embora os direitos de propriedade no sejam definidos ex-ante na fronteira, h alguns mecanismos estipulados para se obterem direitos de propriedade sobre terra desflorestada11. Durante muitos anos este padro de colonizao causou uma corrida em direo a novas terras motivada por razes especulativas. Os agentes econmicos mudavam-se para a fronteira, desmatavam a terra, vendiam a madeira, iniciavam uma atividade agrcola ou pecuria e ento esperavam at obterem um ttulo sobre essa terra. Assim, ex-post, definiam-se os direitos de propriedade, assegurando ao agente econmico uma srie de benefcios no futuro. Este padro, todavia, tenderia a tornar-se mais eficiente com a criao de amplas reas de concesso para extrao de madeira. Neste cenrio, a atividade madeireira capturaria, por condicionantes normativos e pagamentos de concesso, valores de escassez e de internalizao de externalidades ambientais que seria transferido para suas decises de extrao e valorao de estoque e produo.
11
Referir-se Seroa da Motta e Ferraz (1998) e Schneider (1995) para uma explicao destes mecanismos.
Experincia Internacional com Sistemas de Concesses
3
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A estrutura industrial do setor madeireiro nos principais pases tropicais, modificou-se significativamente durante as ltimas dcadas. Essas mudanas no ocorreram de forma homognea em todos os pases, porm, algumas caractersticas comuns desta evoluo podem ser observadas entre pases da sia, frica e Amrica Latina. A explorao de madeira nos pases em desenvolvimento foi dominada por empresas multinacionais at a metade do sculo XX. Esta predominncia tem diminudo desde ento e, principalmente depois do comeo da dcada de 1970, a participao de empresas nacionais na explorao e processamento de madeira tem aumentado significativamente. Simultaneamente, diminuiu consideravelmente o nmero de concesses feitas sob contratos especiais entre governos e empresas. Tais contratos, elaborados especialmente para um projeto e com regras de explorao prprias, variavam de forma ad hoc de um caso de concesso para outro. Hoje em dia, contratos desenhados para um projeto especfico so bastante raros e as concesses so feitas em sua maioria de acordo a uma lei geral prevalecente para todas as empresas madeireiras (Gillis, 1992). Paralelamente s mudanas descritas anteriormente, a importncia relativa da madeira proveniente de concesses aumentou significativamente e, em 1980, representava aproximadamente 90% da madeira industrial explorada nos pases em desenvolvimento (Gillis, 1992).
26 Experincia Internacional com Sistemas de Concesses
Esse dado demonstra a importncia relativa dos sistemas de concesso para a explorao madeireira industrial nos pases em desenvolvimento. No obstante, esse nmero no um indicador apropriado da madeira extrada sob concesso em relao extrao madeireira total j que em vrios pases, grande parte da extrao feita de forma ilegal e no includa em estatsticas oficiais. Dessa forma, a madeira comprada por empresas processadoras e suas toras utilizadas para a produo de madeira serrada, sendo muitas vezes contabilizada a venda do produto, mas no a extrao do insumo12. As concesses florestais so uma forma de arranjo contratual onde direitos de explorao so dados a um usurio privado para a explorao dos recursos de uma floresta pblica. Esse mecanismo foi criado como uma alternativa venda de terras pblicas para a explorao privada. Com a venda de terras pblicas, o governo obtm recursos financeiros transitoriamente, mas a renda associada a explorao do recurso natural apropriada completamente pelo dono da terra13. A transferncia do direito de propriedade de explorao atravs de uma concesso, cobrando um royalty pelo recurso natural explorado , por outro lado, uma alternativa privatizao que permite a captura, por parte do governo, de parte da renda associada explorao do recurso natural em terras estatais. A existncia dessa possibilidade, foi a principal razo que levou governos a darem concesses para a explorao de florestas pblicas por empresas privadas. Porm, tendo objetivos comuns de maximizao de lucros (para a empresa lucros com a madeira e para o governo lucros com o royalty), tanto o governo quanto as empresas se preocuparam meramente com a quantidade e tipo de madeira explorada, deixando de lado qualquer preocupao pela sustentabilidade do processo extrativo14. A preocupao pela preservao ecolgica e sustentabilidade dos servios associados s florestas no foram, nem so objetivos incorporados na maioria dos contratos de concesses florestais. Poore et al. (1989), sugerem que menos de 1% das florestas naturais tropicais (menos de 1 milho de hectares) eram exploradas de forma sustentvel no final da dcada de 8015. Esse perfil de extrao madeireira tem gerado o desaparecimento de grande parte das florestas tropicais dos pases asiticos (principais proA explorao madereira na Amaznia um caso tpico de extrao ilegal. Esta renda consiste na renda de escassez definida anteriormente. 14 Sustentabilidade do processo extrativo consiste, por um lado, em permitir o crescimento natural de novas rvores na rea de extrao e, por outro lado, em manter os servios ambientais da floresta tais como proteo do solo, regular fluxos de gua e reciclar nutrientes. Para uma anlise detalhada dos servios ambientais prestados pelas florestas ver Myers (1997). 15 Mesmo considerando o escopo limitado deste estudo, a sua mensagem clara: a maioria das reas de florestas tropicais exploradas sob concesses no so exploradas em forma sustentvel.
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Experincia Internacional com Sistemas de Concesses 27
dutores mundiais de madeira) e conforme seus estoques comearam a diminuir consideravelmente, as empresas madeireiras buscaram novas fontes de matria-prima, principalmente em pases da frica e Amrica Latina. Sendo o Brasil o pas com maior potencial de madeira explorvel da Amrica Latina, a procura por reas de explorao na Amaznia pelas empresas asiticas aumentou significativamente durante os ltimos anos. Para que o prottipo de explorao madeireira praticado nos pases do sudeste asitico no se repita, necessria uma poltica de explorao sustentvel e controlada por parte do governo brasileiro. Dado que o sistema de concesses florestais tem certos atributos que podem ser aproveitados para tornar a explorao madeireira mais sustentvel, a perspectiva de utilizao de concesses florestais para o estabelecimento de reas de extrao sustentvel de madeira pode ser precursora se seu funcionamento ocorre de forma planejada, gradual e com todos os cuidados devidos, incluindo principalmente a capacidade de monitoramento e o poder de coao por parte da agncia reguladora. Para a formulao de um sistema de concesses que possa promover a explorao florestal de maneira mais sustentvel, necessrio um estudo dos problemas existentes em outras reas de concesses ao redor do mundo, para que desta forma seja possvel entender os incentivos perversos criados em outros pases na estrutura e regulao dos sistemas de concesses e que estes incentivos negativos no sejam repetidos no caso brasileiro. A experincia internacional de concesses, em sua maioria, no foi bem sucedida. Esses sistemas no serviram para o governo capturar a renda desejada e tambm falharam no controle de uma explorao sustentvel da floresta. Nas Filipinas e na Indonsia, por exemplo, o governo coletou somente 16.5% e 38% respectivamente, das rendas associadas extrao madereira (Repetto, 1988). Os problemas associados s concesses em pases em desenvolvimento podem ser classificados em dois tipos: falhas no desenho do sistema de concesso e falhas nas polticas de implementao. Falhas no desenho de polticas As falhas no desenho de concesses ocorrem quando o governo cria sistemas de concesses que no so compatveis com uma explorao florestal sustentvel. reas de concesses muito amplias e perodos de concesso muito curtos so incentivos para a explorao exaustiva da floresta. As reas de concesses e os perodos vigentes so bastante variados nos diferentes pases produtores de madeira. Esta heterogeneidade pode ser observada na seguinte tabela.
28 Experincia Internacional com Sistemas de Concesses Tabela 5 - rea e Tempo de Concesso em Diversos Pases
Pais Filipinas Congo Gabo Camares Gana Honduras Nicargua Guiana Suriname Indonsia Libria at 5.000 at 50.000 at 150.000 entre 80.000 e 100.000 entre 80.000 e 100.000 1 a 5 anos 5 a 10 anos 10 a 20 anos at 20 anos at 20 anos Tamanho da Concesso (ha) 15.000 a 40.000 90.000 a 1.200.000 1.000 a 15.000 (pequenas concesses); 15.000 a 200.000 (grandes concesses) at 200.000 a partir de 500 variado variado incluindo uma rea de 300.000 40 anos at 20 anos Tempo de Concesso at 20 anos
Fonte, Gillis (1992), Gray (1997).
Como pode ser observado na Tabela 5, grande parte dos pases asiticos e africanos, incluindo Filipinas, Indonsia, Libria, Gabo, Sabah e Repblica da frica Central, os perodos de concesso chegam a vinte anos, em outros pases, estes perodos variam na maior parte entre 5 e 10 anos, com exceo de Gana onde o perodo de concesso chega a 40 anos (Gillis, 1992; Gray, 1997). No obstante, a maior parte das florestas tropicais requerem pelo menos de 60 a 100 anos para a sua regenerao parcial16. O concessionrio, tendo em vista um perodo relativamente curto para explorar a sua rea de concesso, agir de forma racional e tentar maximizar os seus lucros. Dado que ele no se beneficiaria de um processo de regenerao da floresta, ele ter todos os incentivos para cortar o mximo de madeira possvel dentro do seu perodo de concesso. Dessa forma, os incentivos dados por um perodo de concesso muito curto so perversos e vo contra qualquer requerimento mnimo de sustentabilidade. Em relao ao tamanho da rea de concesso, pode ser observado na Tabela 1 que varia enormemente entre os pases. Dependendo de vrios fatores como presses sociais, distribuio de terra, poder do governo e poder de barganha das empresas madeireiras, as reas podem variar entre 5.000 hectares para algumas concesses no Suriname a 1.200.000 hectares, como o caso do Congo. O efeito do tamanho da rea sobre os incentivos de explorao sustentvel tambm so importantes. Se por um lado reas relativamente pequenas no permitem a explorao de economias de escala e tornam a explorao invivel economicamente, por outro lado,
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Sendo necessrios mais de 300 anos para que elas atinjam o clmax.
reas relativamente grandes diminuem consideravelmente a percepo de escassez por parte do concessionrio, criando um incentivo para a sobreexplorao florestal. Porm, a compreenso dos aspectos institucionais nos incentivos para a explorao fundamental. Se existe insegurana em relao validade da concesso no futuro ou incerteza quanto ao cumprimento do contrato de concesso, a empresa tentar extrair o mximo de madeira no presente, mesmo tendo um longo perodo de concesso. Por tanto, um perodo de concesso mais longo e reas de concesses mdias podem ser condies necessrias, mas de modo algum suficientes, para garantirem uma explorao madeireira mais sustentvel. Um terceiro aspecto fundamental no desenho do funcionamento das reas de concesso se refere forma como estas so distribudas. A abjudicao dos direitos de explorao podem ser feitas atravs de contratos ad hoc entre o governo e empresas madeireiras, como foi feito na maioria dos pases no passado, ou pode ser feita atravs de um leilo. A distribuio de contratos de forma arbitrria incentivou a corrupo em vrios pases. Oficiais do governo com comportamento de captura de renda (rent seeking behaviour) so incentivados a atuar no sentido de obter concesses para uma empresa especfica em troca de dinheiro ou favores. Tambm as empresas madeireiras so adjudicadas desta forma, com concesses sem critrios de eficincia, competitividade, e principalmente sem considerar seu histrico de desempenho. Colocando parte as questes de corrupo, existem vantagens intrnsecas de um sistema de leilo. Evitam-se dificuldades administrativas e custos de transao associados escolha da empresa entre diferentes competidores e aloca-se, desta forma, a concesso empresa que tem uma maior disposio a pagar, reflexo de sua maior produtividade e seu valor de lucro esperado17. Alm das vantagens previamente mencionadas, o sistema de leilo ainda gera receita para o governo (Gray, 1997). Por que tendo tantas vantagens, o sistema de leilo no praticado na maior parte dos pases? Por um lado, pela falta de informao em relao aos benefcios desse sistema, mas por outro lado, a distribuio arbitrria de concesses est associada ao comportamento das autoridades governamentais de vrios pases. Desse modo, com exceo de alguns poucos pases como Congo e Honduras, e mais recentemente Gana e Cote dIvoire, as concesses so distribudas geralmente de forma ad hoc. Por ltimo, mas no menos fundamental, importante analisar o mecanismo utilizado nos diversos pases para a captao, por parte do
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Se o mercado funciona eficientemente.
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governo, de parte das rendas associadas explorao do recurso natural. A experincia internacional neste sentido bastante variada, existindo uma srie de taxas e royalties cobrados nos diversos pases18. No obstante, existe uma caracterstica comum maior parte dos pases que no pode ser observada na estrutura de cobranas dos diversos pases: as baixas taxas cobradas e/ou coletadas pelos governos aos concessionrios19. Isto uma consequncia, por um lado, da falta de mecanismos de ajuste das taxas inflao e, por outro lado, do comportamento de captura de renda existente nos governos que faz com que as taxas no sejam impostas com valores adequados. Adicionalmente, as taxas muitas vezes no so cobradas. Isto se d tanto pelas complicaes existentes nos sistemas fiscais, quanto pela corrupo existente entre as autoridades encarregadas da cobrana, uma consequncia direta de seus baixos salrios. Consequentemente, as taxas que deveriam incentivar uma explorao mais sustentvel da floresta, terminam incentivando a sua rpida destruio. Falhas nas polticas de implementao Nos vrios pases que se utilizam desses sistemas, alm das concesses serem estruturadas de forma imperfeita, criando incentivos para a explorao predatria da madeira, os principais causadores de ineficincias da explorao florestal so falhas de polticas relacionadas regulao e monitoramento por parte dos governos20. Essas falhas ocorrem quando o governo permite o descumprimento das leis ambientais existentes, incentivando ineficincias na utilizao de recursos florestais. Esse comportamento causado principalmente pela escassez relativa de recursos disponveis para os rgos encarregados do monitoramento ambiental. A tarefa de monitorar vastas reas para verificar o uso adequado da rea concessionada muito complexa e requer, alm de apoio poltico, uma estrutura organizacional forte e tecnologicamente avanada. Dessa forma, na Repblica Central da frica por exemplo, a incapacidade de medir os tipos de toras extradas e seus tamanhos levou o governo a deixar as empresas apresentarem seus dados. Em Camares, por exemplo, o governo faz uma vistoria destes dados somente uma ou duas vezes por ms. Este tipo de prtica comum em pases da frica Central e Oeste (Gray, 1997). Alm do ponto apresentado anteriormente, mesmo se so os funcionrios do rgo regulador os encarregados de fazerem a inspeo, ela feita de forma isolada geograficamente. Se a isso se associamos os baixos
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Ver Gillis (1992). Ver Repetto e Gillis (1988) e Gillis (1992) para analises mais detalhadas desta problemtica. Ver Johnson e Cabarle (1993).
salrios pagos aos funcionrios do rgo regulador, pode-se entender a corrupo prevalecente na grande maioria dos pases. Por outro lado, existe uma incapacidade do governo, nos pases em desenvolvimento, em coletar de forma eficiente taxas e royalties. Estas taxas de coleta so muito baixas como consequncia de sistemas mal estruturados e ineficientes. Alm disso, a existncia de rent-seeking behavior e corrupo abrem a possibilidade de pagamentos s autoridades, evitando desta forma, o pagamento do verdadeiro valor em royalties associado extrao madeireira. Terceiro, existe um problema de incapacidade institucional de fazer-se cumprir as regras preestabelecidas. Devido existncia de fortes interesses econmicos involucrados no processo de desflorestamento, faz-se valer o poder dos proprietrios de terras e o poder das madeireiras para conseguir alcanar seus objetivos. Isto feito por um lado atravs da corrupo, e por outro lado atravs de barganha poltica. Por ltimo, mas no menos importante, existe uma falta de poder de coao e pouca credibilidade associadas s sanes governamentais. Esse ponto independente da incapacidade de monitoramento j que mesmo quando um infrator descoberto, muitas vezes a sano preestabelecida no aplicada. Isso desgasta a imagem do governo como regulador e aumenta os incentivos para explorao madeireira no sustentvel.
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Condicionantes para o Caso Brasileiro
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As experincias internacionais com sistemas de concesses so significativamente vlidas para a elaborao de um sistema brasileiro. No obstante, existem caractersticas intrnsecas ao caso brasileiro que precisam ser ressaltadas e que do seu conhecimento depende o funcionamento adequado do mencionado sistema no Brasil. Dessa forma, apresentam-se a seguir alguns aspectos que devem ser considerados para a elaborao brasileira de um plano de concesses florestais. Muitos desses aspectos tambm so importantes para outras regies, mas no so apresentados de forma clara na literatura existente. 4.1 Aspectos de Incerteza e Informao Assimtrica no Leilo de Concesses Como foi dito anteriormente, o estabelecimento de leiles para a alocao de concesses para a explorao madeireira tem grandes vantagens. No obstante, alguns pontos especficos devem ser observados para que seja desenhado um sistema de incentivos que logre extrair as informaes necessrias dos possveis participantes dos leiles. Devido s caractersticas do contrato proposto pelo governo (o requerimento de um padro de explorao sustentvel), a participao no leilo dever ser restrita. O governo poder utilizar uma srie de informaes para descriminar entre as empresas as possveis participantes. Gray (1997) prope que a aprovao de um candidato seja feita com base na sua solidez
34 Condicionantes para o Caso Brasileiro
financeira, na possesso de um historial de explorao pouco destrutivo em outras reas geogrficas, na experincia com manejo florestal e sua experincia em operaes de extrao e processamento madeireiro em outras regies; nos seus planos de utilizao e operao da rea concessionada; e na perspectiva de gerao de empregos locais. A preferncia relativa por empresas nacionais sobre empresas estrangeiras tambm pode ser um ponto na pauta de deciso. Na prtica, surge um problema de informao: as empresas interessadas na concesso no tero, per se, nenhum incentivo para dizer a verdade em relao sua liquidez financeira ou ao seu manejo de outras reas florestais. Por outro lado, o custo de transao para o governo de obter tais informaes relativamente alto. Dessa forma, o governo tentar desenhar algum mecanismo que leve as empresas a revelar de forma verdadeira suas informaes. Uma possibilidade a utilizao de auditores para conhecer as condies financeiras passadas e presentes das empresas. No entanto, uma auditoria ambiental internacional sumamente complicada e custosa. Esta relao entre o governo e os possveis participantes do leilo pode ser estudada desde a tica da economia da informao21 e vista como uma relao de agente concessionrio-principal (governo) com informao assimtrica. No momento da seleo dos possveis participantes do leilo (a participao do leilo deve ser contingente principalmente em uma atitude passada ambientalmente correta), o governo no tem a informao sobre o passado ambiental das empresas. Dessa forma, mesmo com as regras bem estabelecidas, existe uma grande chance das empresas participantes tentarem esconder certas informaes para conseguirem participar do leilo. Este um caso tpico de seleo adversa22 onde as empresas possuem informaes privadas que no so conhecidas pelo governo23. A consequncia negativa desta assimetria de informao que entraro no leilo empresas com um perfil de explorao destrutiva, o que no aconteceria se o governo tivesse informao perfeita sobre todas as empresas.
A economia da informao se centra em aspectos fundamentais de relaes contratuais onde uma das partes tem ou ter, uma vantagem de informao sobre a outra parte contratual. Desta forma surgem assimetrias de informao que levam a alocao de mercado a ser ineficiente. O enfoque empregado por esta teoria o de agente-principal, onde existe um principal que define os termos do contrato e existe um agente que aceita ou no os termos do contrato. Na terminologia de teoria dos jogos, isto pode ser visto como um jogo de Stackelberg onde o principal se movimenta primeiro e o agente se movimenta posteriormente. Ver Macho-Stadler e Prez-Castrillo (1997), Salani (1997) e Hirshleifer e Riley (1992) para uma anlise detalhada da economia da informao e teoria contratual. Ver Gibbons (1992) para uma anlise introdutria aos modelos contratuais e sua relao com a teoria dos jogos. 22 O termo seleo adversa utilizado para designar qualquer situao entre dois ou mais agentes econmicos onde as caractersticas do agente (neste caso, as empresas) no podem ser perfeitamente observadas pelo principal (neste caso, o governo). 23 O grau de destruio causado pela empresa atravs da explorao florestal em outros pases, por exemplo.
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Devido dificuldade do governo em obter informao verdadeira, o governo teria uma tendncia a ter que acreditar na informao revelada pela empresa, tomando uma deciso com base nas variveis diretamente observveis como solidez financeira e planos de manejo. As empresas, atuando racionalmente, anteciparo esta atitude do governo e se declararo ambientalmente corretas. Existe alguma sada para este dilema estratgico? Uma alternativa para essa situao seria a possibilidade de uma sinalizao24 por parte das empresas ambientalmente corretas. O governo poderia incentivar a separao das empresas oferecendo um contrato da seguinte forma: as empresas se comprometem, assinando um documento, a dizer a verdade em relao a sua atuao ambiental passada. O governo pode ento fazer a seguinte proposta: ele escolher, de forma aleatria, algumas empresas para que seja feita uma auditoria e um estudo do padro de explorao passado. Se a empresa escolhida tiver mentido em relao sua performance passada, ela no ter o direito de participar do leilo e ser obrigada a pagar uma multa. O mecanismo proposto anteriormente s funcionaria se a sano imposta for suficientemente alta. Isto porque a deciso da empresa ser tomada com incerteza. Ela calcular a probabilidade subjetiva de ser escolhida para auditoria e desta forma ela poder calcular a perda esperada associada a ser pega mentindo. Isto ser comparado com o lucro esperado em relao adjudicao da concesso. Sempre que o lucro esperado for maior que a perda esperada, a empresa decidir mentir e correr o risco25. Como foi dito anteriormente, a utilizao de um leilo para a alocao de concesses tem vrias vantagens em relao uma alocao arbitrria por parte do governo. Porm, a principal vantagem a eficincia: a concesso ser dada empresa com maior valorao. Dessa forma, se o governo tivesse informao perfeita sobre o valor que cada empresa tem associado rea de concesso, ele simplesmente daria a concesso a empresa com uma maior valorao. No obstante, a assimetria de informao o principal problema que caracteriza um leilo: o leiloeiro (neste caso, o governo) no tem informao sobre a valorao de cada empresa e tenta extrair esta informao atravs de um esquema de lances (bidding). Deve-se preocupar-se com dois pontos bsicos associados ao resultado do leilo. Por um lado, a receita gerada ao governo deve ser a mUma sinalizao, em modelos de informao assimtrica, representa alguma deciso ou atividade especfica que prova que o agente emissor do sinal tem certa caracterstica ou pertence a algum subgrupo da populao (por exemplo, os ambientalmente corretos). Para que a sinalizao seja informativa para o principal, ela deve ser custosa de tal forma que o nico interessado em emitir uma sinalizao seja o agente que verdadeiramente pertence a dito subgrupo populacional, neste caso, o dos ambientalmente corretos. 25 claro que esta anlise depende da averso ao risco da empresa e de sua percepo sobre o poder de coao do governo.
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xima possvel de forma a capturar parte das rendas associadas explorao florestal. Por outro lado, necessrio que a concesso seja atribuda a empresa que tenha a maior valorao pela rea florestal. Existem na teoria quatro tipos de leiles que podem ser utilizados para a alocao de uma concesso: o leilo ingls, onde o preo do bem a ser vendido elevado sucessivamente at que s resta um agente disposto a compr-lo; o leilo holands, onde o vendedor anuncia um lance inicial e vai baixando at que algum o compra; o leilo de lance selado de primeiro preo (first price sealed bid auction), onde cada comprador potencial submete um lance e o comprador potencial com o lance mais alto o ganhador; e o leilo de lance lacrado de segundo preo (second price sealed bid auction), onde os lances tambm so feitos em forma secreta, mas o ganhador paga o preo final do segundo lance mais alto. Cada um dos tipos apresentados anteriormente criam incentivos estratgicos diferentes para seus participantes (o leilo de ofertas seladas de primeiro preo, por exemplo, ao contrrio do leilo ingls, no permite aos participantes reverem suas ofertas, depois de observarem as ofertas de seus concorrentes). Na teoria, com base nos pressupostos bsicos da teoria econmica de leiles26, os quatro tipos de mecanismos propostos geram, na mdia, uma receita equivalente para o leiloeiro27. No obstante, na realidade, pelo menos um dos pressupostos descritos anteriormente no se cumprem e existe uma divergncia no resultado final dos distintos tipos de leiles. Que tipo de imperfeies podem ocorrer em leiles de concesses florestais e quais so as suas consequncias? Primeiro, o nmero de participantes no leilo pode ser reduzido. Segundo a teoria de leiles, um aumento no nmero de concorrentes aumenta, na mdia, a valorao do segundo maior lance (second-highest-valuationbidder). Dessa forma, o aumento no nmero de participantes (bidders) incrementa, na mdia, a receita para o vendedor28. Consequentemente um nmero reduzido de concorrentes diminui, na mdia, a receita do governo associada ao leilo da concesso.
Os pressupostos bsicos so: (a) participantes so neutros ao risco, (b) os participantes tm valores privados independentes, c) existe simetria entre os participantes do leilo, (d) o pagamento uma funo somente dos lances, (e) os custos de transao associados a formulao e implementao do lance so zero. 27 Este resultado conhecido na literatura como o teorema da equivalncia da receita (Revenue Equivalence Theorem) e foi demostrado pela primeira vez por Vickrey (1961). O resultado no indica que o preo final pago sob os quatro tipos de leiles ser o mesmo, mas que ele ser o mesmo na mdia. 28 Ver McAfee e McMillan (1987) para uma resenha completo da teoria de leiles. Ver Brannman et. all. (1987) para um teste economtrico deste resultado para diversos tipo de leiles, incluindo os de servios florestais nos Estados Unidos.
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Devido ao valor associado rea florestal, o governo deve estabelecer um preo mnimo para que a concesso seja entregue29. Esta uma forma de criar uma percepo de escassez para as empresas interessadas na concesso. No obstante, a imposio de um preo mnimo traz consigo outra consequncia positiva: aumenta, na mdia, o preo de venda do item leiloado30. A imposio de um valor mnimo pode trazer consigo uma consequncia negativa. Dado que a empresa, quando decide participar do leilo, compara seus benefcios esperados com seus custos, um preo mnimo suficientemente alto pode fazer com que nenhuma empresa decida participar do leilo31. Para que isto no acontea necessrio promover e dar informao completa em relao rea de floresta nacional que ser concessionada de forma a atrair investidores. A segunda preocupao fundamental do leilo est associada a eficincia do mecanismo escolhido. Como garantir que a empresa que valore mais a rea florestal seja a ganhadora do leilo? Na teoria, esta eficincia esta garantida se os pressupostos mencionados anteriormente se cumprem. No entanto, na prtica, existe assimetria entre os ofertantes em um leilo32. Esta imperfeio abre a possibilidade para que o ofertante com uma maior disposio a pagar no seja necessariamente o ganhador do leilo, criando uma possibilidade de ineficincia33. Uma possvel soluo para o problema apresentado anteriormente a utilizao de algum instrumento que permita ao governo extrair informao do ofertante sobre a sua valorao pelo objeto leiloado atravs de um sistema de pagamentos pela concesso. 4.2 Sistemas de Pagamentos das Concesses Um sistema de pagamentos das concesses pode ser feito atravs de um sistema de tarifas de mltiplas partes. McAfee e McMillan (1987) mostram que seria do interesse do governo, neste caso, condicionar o pagamento da concesso a informaes que afetam a valorao do ofertante. Por exemplo, neste caso, a quantidade de madeira extrada ex-post34. Consequentemente, se o governo pudesse observar ex-post a quantidade de madeira
Este preo mnimo ser um valor mnimo para a valorao do governo das possveis rendas associadas a rea florestal j que normalmente incluir o valor de uso direto da floresta, mas ignorar tanto o valor de uso indireto, como o valor de opo, de existncia e de herana. Ver Seroa da Motta (1998) para uma sntese elaborada dos valores associados recursos ambientais. 30 Ver McAfee e McMillan (1987) para uma demonstrao matemtica desta proposio. 31 Este caso extremo ocorreu em leiles de concesses madeireiras na Nova Zelndia. 32 Estas assimetrias podem estar presentes pelo perfil das empresas: ambientalmente corretas e incorretas, empresas estrangeiras e nacionais, firmas grandes e pequenas, etc. 33 Myerson (1981) demostrou que com a existncia de assimetria, o leilo de lance selado de primeiro preo no timo. Ver Myerson (1981) e McAfee e McMillan (1987) para a elaborao de um mecanismo teoricamente eficiente na presena de assimetria. 34 Ver Ramsey (1980) sobre a utilizao deste mecanismo para o caso de extrao petroleira.
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extrada, o pagamento cobrado pela concesso, poderia ser feito como uma combinao de uma taxa inicial mais um royalty sobre a quantidade de madeira extrada. O royalty no serve somente para sinalizar a disposio a pagar pela apropriao da concesso, ele tambm permite ao governo apropriar a renda (lucro acima dos custos marginais de produo) da explorao (resource rent ou stumpage value)35. Como j foi dito anteriormente, o grande problema na maioria dos pases onde existem sistemas de concesses florestais reside na impossibilidade de apropriao desta renda associada rvore em p (stumpage value)36. No obstante, devido a que a madeira um bem heterogneo, para capturar eficientemente a renda associada ao recurso natural, o royalty deveria ser diferenciado por tipos de rvores extradas37. Alm disso, existe outro problema prtico associado ao royalty: a observabilidade da quantidade de toras extradas. As empresas tero um incentivo a subestimar o volume de madeira extrado para pagar um royalty mais baixo para o governo. Que outros tipos de taxas podem ser cobradas pelo governo para coletar a renda da explorao? Primeiro, possvel utilizar taxas de concesso (concession fees). Estas podem ser cobradas no incio da concesso para gerar receita de forma a facilitar a cobertura de custos administrativos e diminuir a possvel participao especulativa no leilo, criando desta forma uma barreira entrada. Segundo, podem ser cobradas taxas anuais sobre concesses com base na rea de concesso. Este mecanismo pode substituir os preos de stumpage com base no volume de madeira extrada, que bastante difcil de monitorar na prtica. Uma terceira possibilidade reside na utilizao de taxas florestais mnimas. Desta forma possvel impor um stumpage price mnimo de forma que tente refletir os valores de uso indiretos associados rea de concesso. Estes preos mnimos podem se basear no volume extrado ou na rea de concesso. 4.3 Regulao e Monitoramento de Concesses Uma vez distribudas as concesses, o governo tem que cumprir o papel de regulador se deseja que a extrao madeireira seja feita de maneira sustentvel. As polticas de regulao, associadas ao desempenho das emO stumpage value calculado como o preo de mercado de uma tora de madeira menos os custos de extrao e transporte. No caso de madeira processada, necessrio subtrair os custos de processamento e os lucros associados aos investimentos de extrao e processamento. O stumpage value representa, por tanto, a renda em excesso do lucro normal dos investimentos. Ele pode ser capturado como receita pelo governo atravs de taxas ou pela indstria madereira atravs de lucros excessivos (Gray, 1997). 36 Ver Repetto e Gillis (1988) para crticas a aplicao do sistema de royalties em vrios pases e Vincent (1990) para uma anlise detalhada do caso da Malsia. 37 Ver Vincent (1990).
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presas madeireiras, caracterizam-se tipicamente por informao incompleta e observao limitada por parte do governo. Por um lado, o governo no possui informao perfeita sobre a quantidade de madeira extrada por cada empresa num determinado perodo de tempo. Por outro, se o governo tentar observar esta varivel, sua possibilidade de observao ser limitada devido aos altos custos de monitoramento. Estas duas caractersticas criam possibilidades de comportamentos estratgicos, tanto por parte do regulador, como por parte das empresas. Existe uma diferena bsica nos objetivos das empresas e do governo. As empresas esto interessadas em maximizar seus lucros. Dados os padres de custos, elas buscaro maximizar a quantidade de madeira extrada. O governo, no entanto, est interessado em permitir uma maximizao da extrao florestal, mas de forma sustentvel, isto , mantendo o fluxo de servios ambientais bsicos da floresta. Dessa forma, existe uma clara contradio de interesses. Pode-se definir desta forma, duas tarefas regulatrias bsicas para o governo. A primeira, consiste em desenhar um mecanismo de regulao que seja compatvel com os incentivos necessrios para a explorao sustentvel. A segunda, consiste no monitoramento para que este mecanismo seja cumprido. A regulao do governo sobre a empresa detentora da concesso sofre do problema clssico de informao assimtrica. Como foi dito anteriormente, o governo no sabe posteriormente assinatura do contrato, quanto ser a quantidade de madeira extrada pela empresa. Essa situao conhecida na literatura como perigo moral (moral-hazard)38. O governo, como agente regulador, ter de utilizar uma srie de instrumentos para incentivar as empresas a cumprirem um padro de extrao sustentvel. Esses instrumentos podem ser diferenciados entre mtodos de comando e controle, e instrumentos de mercado39. O mtodo de comando e controle consiste em fixar a quantidade mxima de madeira que pode ser extrada de uma concesso por um perodo determinado de tempo. Desta forma, uma empresa que ultrapasse
Uma situao de perigo moral aparece quando existe uma relao agente-principal e (i) o agente toma uma deciso (ao) que afeta a sua utilidade e a utilidade do principal, (ii) O principal somente pode observar o resultado final resultado da ao do agente e esta observao consiste em um sinal imperfeito da ao tomada pelo agente, (iii) a ao que o agente escolheria espontaneamente no seria tima do ponto de vista Paretiano. Na literatura o problema de perigo moral est associado, normalmente, falta de esforo do agente causada pela impossibilidade de monitoramento direto de sua ao. No nosso caso, a situao seria contrria. O perigo moral surge como um excesso de esforo pelo fato das empresas no poderem ser monitoradas em sua ao diretamente. Para uma anlise detalhada e alguns exemplos relacionadas ao perigo moral ver Salani (1997) e Macho-Stadler e Prez-Castrillo (1997). Para um exemplo do problema de perigo moral associado a regulao ambiental ver Laffont (1995). 39 Para uma reviso da literatura referente regulao ambiental ver Cropper e Oates (1992) e para uma definio de um instrumento de mercado e alguns exemplos para a Amrica Latina ver Seroa da Motta et all. (1997).
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esse limite pagar uma multa fixa. Esta multa tem de ser suficientemente alta de forma a incentivar a empresa a no ultrapassar o limite de extrao preestabelecido. Alm disso, deve existir um poder de coao forte de parte do governo para que o castigo tenha credibilidade. Alternativamente o governo pode utilizar instrumentos econmicos para controlar a quantidade extrada de madeira. Existem vrios tipos de instrumentos econmicos disponveis. J foram mencionados anteriormente taxas e royalties que alm de servir para o governo capturar parte das rendas associadas explorao do recurso natural, tambm servem para desincentivar a empresa a uma explorao j que atuam como um custo varivel. Como j foi mencionado anteriormente, a cobrana de uma taxa por unidade extrada sofre do problema associado informao assimtrica devido impossibilidade de certificar com preciso a quantidade total de madeira extrada. Uma alternativa para esse problema a utilizao de um bnus de desempenho ( performance-bond). Esse mecanismo consiste em coletar a multa associada ao no atendimento das exigncias contratuais antes das atividades de extrao comearem. Este bnus ser posteriormente retornado empresa se ela cumprir com todas as regulamentaes preestabelecidas para a explorao florestal. Tambm pode ser estabelecida uma relao que retorne parte do bnus como uma funo do dano ambiental causado. Essa funo, relacionando o retorno do bnus com o tipo de degradao ambiental, deve ser definida a priori para que os incentivos sejam os mais transparentes possveis e evitem a corrupo dos agentes fiscalizadores40. Em todos os tipos de incentivos apresentados anteriormente necessria a participao de uma agncia reguladora para realizar o monitoramento. Dessa forma, crucial uma reformulao do papel da agncia reguladora e de suas formas de fiscalizao para aumentar a eficincia da regulao e diminuir os incentivos explorao destrutora. Paralelamente importante tambm involucrar as comunidades e associar-se as ONGs de grande porte e reconhecimento internacional, no papel de auditoras, diminuindo os custos de transao associados com o monitoramento.
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Ver Kahn et all. (1998).
A reforma institucional do rgo regulador fundamental para o cumprimento das metas de sustentabilidade. Se a empresa madeireira associa uma probabilidade muito baixa a ser descoberta desviando-se do contrato assinado e sofrer alguma punio custosa, ela se desviar do padro de explorao sustentvel.41 4.4 Determinantes da Estrutura Industrial e Concorrncia no Mercado Madeireiro bastante provvel que a concesso de florestas nacionais amaznicas produza uma transformao nos padres de explorao madeireira na regio. Essas variaes podero ocorrer em relao a trs pontos bsicos: a modificao do perfil tecnolgico; a modificao da concentrao industrial e a modificao da geografia do desmatamento. Em primeiro lugar, existe alguma evidncia demonstrando mudanas no perfil da indstria madeireira amaznica durante os ltimos anos, principalmente em relao ao crescimento do nmero de empresas integradas verticalmente42. Esta tendncia pode ser reforada se as empresas participantes da concesso forem integradas verticalmente, de forma que utilizem a madeira extrada da concesso para seu prprio processamento. O requerimento de explorao sustentvel nas reas de concesso transformaro o perfil tecnolgico de explorao madeireira nestas regies. Este tipo de extrao requer uma tecnologia mais avanada e, portanto, mais intensiva em capital. Se a tecnologia de explorao utilizada for extrao seletiva, ser necessrio um investimento significativo em pesquisa, inventrio da rea florestal e um plano de manejo para minimizar os danos ecolgicos associados extrao43. Um problema associado a este tipo de transformao ser a utilizao de menos mo-de-obra, desestimulando a criao de empregos e aumentando a qualificao mdia necessria para a explorao madeireira. Isto poder trazer como consequncia um impacto negativo sobre a distribuio de renda na regio. A necessidade de uma estrutura produtiva mais capital e conhecimento intensivo tambm afetar a vantagem comparativa relativa entre empresas nacionais e estrangeiras. Devido experincia internacional com
Esta situao pode ser modelada formalmente utilizando a teoria dos jogos. Desta forma pode estudar a relao governo-empresa como um jogo dinmico onde a empresa calcula o valor presente esperado de uma atuao correta e o compara com o lucro associado a desviar-se e extrair mais madeira do que permitida. Se o valor presente esperado de desviar-se for maior que o valor presente do lucro associado a no desviar-se, a empresa extrair madeira em excesso. Para penalidades suficientemente baixas e taxas de desconto altas, pode demostrar-se matematicamente que existe um equilbrio de desvio. Isto no mais do uma aplicao do folk theorem de teoria de jogos dinmicos. Para uma anlise detalhada deste tipo de situaes ver Gibbons (1992). 42 Ver Stone (1997). 43 Ver Kahn et all. (1998).
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manejo sustentvel, a tecnologia necessria para este tipo de explorao poder criar uma barreira entrada de empresas nacionais. Em segundo lugar, importante analisar o possvel efeito das concesses sobre a concentrao de mercado. Se as empresas vencedoras no processo de concesses forem firmas grandes, j presentes na Amaznia e verticalmente integradas, existir uma tendncia concentrao da capacidade produtiva44. Com a existncia de um mercado dual e a dificuldade do monitoramento, abre-se a possibilidade para que essas empresas possam, por um lado, extrair madeira de forma sustentvel na sua rea respectiva, mas por outro lado, e de forma ilegal, comprar madeira no-sustentvel de reas adjacentes por um preo mais baixo. Tais empresas podero dessa forma processar dois tipos de madeira e segmentar os mercados de venda45. A mdio e longo prazo possvel que estas firmas maiores e verticalmente integradas expulsem do mercado as firmas menores e a produo madeireira fique mais concentrada. Este fenmeno depender crucialmente da capacidade do governo de fechar a fronteira para a livre explorao madeireira. Se as possibilidades atuais de desmatamento continuarem, as empresas pequenas podero sobreviver j que sempre tero insumos baratos para processar madeira e vender no mercado local. Consequentemente, com a existncia deste mercado dual, bastante provvel que a explorao sustentvel em reas de concesso seja invivel financeiramente. Esta inviabilidade ocasionada principalmente por dois motivos: primeiro, pela incapacidade de diferenciao do produto. Este um tpico problema de informao assimtrica onde o comprador de madeira no sabe se a madeira foi extrada de forma sustentvel ou no; dessa forma, o comprador estar disposto a pagar somente um valor equivalente madeira extrada de forma no sustentvel46. A nica forma de diferenciar as toras extradas de forma sustentvel atravs de uma certificao ou um selo verde. No entanto, essa certificao s poder ser feita depois de alguns perodos de extrao e a empresa ter que sobreviver at ento vendendo madeira a um preo muito abaixo de seu preo sombra. Adicionalmente, mesmo com uma certificao de produto ambientalmente correto, o mercado interno poder no estar disposto a pagar o diferencial do preo entre a madeira sustentvel e no-sustentvel47.
Esta tendncia de concentrao produtiva j foi notada anteriormente por Stone (1997). Se o tipo de madeira demandada no Brasil for diferente ao tipo de madeira demandada no exterior (madeira de explorao sustentvel certificada), as empresas poderiam atuar como monopolistas vendendo em dois mercado segmentados. 46 Este um caso tpico de seleo adversa onde a sobrevivncia do produto ambientalmente correto depender da possibilidade de certificao para diferencia-lo da mdia. Para um modelo formal desta situao ver Hanley et al. (1997), pag.55. 47 A disposio a pagar por madeira extrada de forma ambientalmente correta surge a partir de um nvel mnimo de renda. Esta hiptese esta associada a existncia de uma curva ambiental de Kusnetz que relaciona degradao ambiental e nvel de renda per capita. Desta forma, a partir de certo nvel de renda per capita, aumentaria a disposio a pagar por bens produzidos de forma ecologicamente correta.
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Em terceiro lugar, existe a perspectiva de que as concesses florestais transformem a geografia do desmatamento. Uma vez esgotadas as possibilidades de extrao nos plos madeireiros existentes48, as empresas madeireiras esto comeando a avanar na fronteira. Se existir uma viabilidade econmica, a fronteira das concesses pode ser tomada por agentes econmicos que desmataro e vendero a madeira para ser utilizada pela madeireira verticalmente integrada. Isto tambm atrair empresas madeireiras de pequeno porte, que com a infra-estrutura de estradas, podero criar novos plos de explorao nas cercanias das concesses. Claramente esse processo pode ser controlado com ao governamental atravs do monitoramento da extrao ilegal.
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Ver Stone (1997) para uma exemplificao deste processo nas reas de Paragominas e Tailndia.
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A criao de Florestas Nacionais (FLONAS) e sua concesso para a explorao privada consiste, teoricamente, em uma soluo para o problema de desflorestamento associado explorao madeireira na Floresta Amaznica. No obstante, esta poltica desenhada e aplicada de forma similar ao que foi feito em outros pases, no controlar, nem mesmo a curto prazo, o problema de desmatamento excessivo na regio. Isto devido a que tais processos so decorrentes de reaes racionais dos agentes econmicos diante do frgil contexto institucional prevalecente, i.e., indefinio de direitos de propriedade, falta de crdito, concentrao da terra e da riqueza, falta de monitoramento, fiscalizao e coao; so necessrias mudanas estruturais e institucionais que promovam um desenvolvimento mais sustentvel da explorao madeireira na regio. Dessa forma, pode-se resumir os principais condicionantes e cuidados necessrios no estabelecimento de concesses florestais no Brasil. As concesses devem ser desenhadas levando em considerao o tamanho e o tempo necessrio para desenvolver a atividade de explorao madeireira de forma sustentvel e, ao mesmo tempo, financeiramente atrativa e vivel. As concesses devem ser estabelecidas atravs de leiles de lance selados de primeiro preo (first price sealed bid auctions), com
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um preo mnimo claramente estabelecido, com concorrncia e com participao restrita s empresas que no tenham um passado ambientalmente incorreto. Taxas de participao dos leiles devem ser cobradas para diminuir a participao especulativa. Royalties e taxas de stumpage devem ser cobradas em relao extrao para criar uma percepo de escassez na empresa madeireira. Adicionalmente, podem ser cobradas taxas em funo das reas de concesses exploradas. Um sistema de monitoramento e de multas e sanes eficiente e com credibilidade deve ser estruturado. As multas no devem ser fixas, e sim uma funo do crime ambiental cometido. Uma forma de penalizar de forma eficiente e incentivar a explorao sustentvel a utilizao de um bnus de desempenho. Envolver a sociedade civil atravs da participao de comunidades e ONGs no sistema de monitoramento e regulao fundamental para diluir os custos de transao do governo, aumentar a eficincia e criar conscincia ecolgica. A verticalizao de empresas, que j est ocorrendo na regio amaznica, no deve ser desestimulada, pois, diminui os custos de transaes associados fiscalizao, e ao mesmo tempo, permite um maior aproveitamento das economias de escala inerentes ao processo de extrao sustentvel. A fiscalizao fundamental para no permitir a existncia de dois mercados paralelos. Isto criaria uma concorrncia desleal para a extrao sustentvel em concesses, e ao mesmo tempo, um incentivo para que estas empresas participem do mercado ilegal/ clandestino de madeira para seu processamento. fundamental uma atuao sobre a demanda de forma a incentivar a compra de madeira de origem sustentvel para compensar seu custo mais elevado. Isto deve ser feito, no s atravs de propaganda e educao ambiental, como tambm utilizando instrumentos diretos de demanda como, por exemplo, rotulagem/certificao ambiental. A maior intensidade relativa de capital na indstria madeireira de explorao sustentvel exigir capital humano mais intensivo em
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conhecimento, acarretando menor demanda de mo-de-obra no qualificada na regio. Consequentemente, fundamental uma poltica paralela de qualificao da mo-de-obra, educao e participao comunitria. Para que a implementao de concesses funcione a longo prazo, mesmo levando em considerao os condicionantes apresentados acima, torna-se necessrio fechar a fronteira para que desta forma seja criado um valor associado escassez do recurso natural49. Esta mudana estrutural e de poltica nacional levar tempo para ser implementada devido principalmente s presses sociais associadas necessidade de uma reforma agrria e oposio poltica de grupos de presso atualmente exploradores dos recurso naturais da regio. Dessa forma, sero necessrias, no curto prazo, outras medidas para assegurar a sobrevivncia das empresas que decidam entrar na explorao das florestas nacionais. Uma opo para o governo seria um incentivo explorao sustentvel em concesses atravs de um subsdio. Se o mercado interno no tem a demanda necessria para esse tipo de madeira, uma soluo seria incentivar a exportao de grande parte da madeira extrada e processada de forma sustentvel. Isso pode ser feito atravs de um subsdio direto exportao. Esta poltica somente seria eficaz na medida em que o governo pudesse assegurar que a tora utilizada no processamento fosse realmente extrada sustentavelmente. Caso contrrio, poder-se-ia criar um incentivo perverso, incentivando a concessionria a adquirir madeira no mercado negro. Assim, exportando madeira processada como se fosse extrada sustentavelmente e ainda recebendo o subsdio. O resultado seria uma falha de poltica criando um efeito contrrio ao desejado. Uma soluo alternativa seria a imposio de preos mnimos. Com isso, o governo aumentaria o preo mdio da madeira em tora tornando mais rentvel a atividade de extrao madeireira. O problema potencial desta poltica que sem a regulao e fiscalizao adequada ocorreria um crescimento significativo do mercado paralelo. Por ltimo, mas no menos importante, como alternativa de poltica para viabilizar a explorao sustentvel, est a captao potencial de rendas associadas aos valores indiretos da floresta, como por exemplo o seqestro de carbono e a preservao de biodiversidade50. Com as negociaes atuais sobre a criao de um mercado de certificados transacionveis de emisses de CO2 (clean development mechanism), o Brasil surge como
Ver Seroa da Motta e Ferraz (1998) para uma exemplificao emprica do baixo valor associado renda de escassez de madeira na regio amaznica. 50 Ver Fearnside (1997).
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um forte candidato a seqestrar carbono e ganhar crditos atravs de venda de certificados51. Este meio de financiamento poderia compensar algumas perdas com a extrao sustentvel permitindo a sobrevivncia das empresas exploradoras de concesses nas florestas nacionais. Um ponto importante que deve ser enfatizado est relacionado questo social na regio Amaznica. Devido ao tamanho necessrio para a explorao florestal sustentvel de madeira, surge um conflito potencial entre a poltica de distribuio de concesses e a demanda atual por uma reforma agrria. A alternativa para superar este dualismo reside na possibilidade de participao das comunidades locais direta ou indiretamente nas atividades de extrao e processamento de madeira. Atravs de crdito, a comunidade poderia organizar-se como cooperativa para prestar servios para a empresa madeireira ou mesmo para explorar uma rea de concesso menor. Teoricamente, a comunidade teria incentivos para explorar a concesso de forma mais sustentvel de forma que parte da fiscalizao e do monitoramento poderia ser feito pela prpria comunidade. Independentemente das propostas anteriores, uma reforma fundamental deve ser feita em relao ao monitoramento, fiscalizao e poder de coao do governo. imprescindvel que haja credibilidade nas normas estabelecidas pelo governo e para isso, ele deve impor sanes e faz-las cumprir. Se existem multas, elas tero de ser pagas e se uma concesso suspensa, a empresa dever ser realmente banida de participar em qualquer atividade de extrao madeireira no pas. Adicionalmente, importante enfatizar que as concesses devem ser feitas de forma paulatina e estudando profundamente os resultados obtidos. Dessa forma, ser possvel melhorar as falhas existentes nas concesses anteriores e avaliar se realmente elas esto servindo aos propsitos para os quais foram criadas. Pode-se concluir, por tanto, que a utilizao de florestas nacionais com desenho adequado do sistema de concesses uma condio necessria, porm no suficiente para garantir a explorao madeireira sustentvel. A vontade poltica, a resoluo de problemas sociais latentes e a implementao de polticas que criem a percepo de escassez nos agentes econmicos envolvidos nos processos de desflorestamento, so condies imprescindveis para garantir uma explorao da Floresta Amaznica compatvel com as possibilidades de desenvolvimento sustentvel para o Brasil.
Inclusive trata-se de uma iniciativa brasileira na reunio de mudana climtica que aconteceu em Kyoto, Japo, 1997.
51
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Referncias Bibliogrficas
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ProManejo
Projeto de Apoio ao Manejo Florestal Sustentvel na Amaznia

Concessões florestais sustentáveis

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Ministrio do Meio Ambiente

Concesses Florestais e Explorao Madeireira no Brasil

Condicionantes para a Sustentabilidade

Concesses Florestais e Explorao Madeireira no Brasil:

Ministrio do Meio Ambiente - MMA

Concesses Florestais e Explorao Madeireira no Brasil:

Claudio Ferraz** Ronaldo Seroa da Motta***

Diretor do Programa Nacional de Florestas

Ver Bonelli e Ramos (1993);

Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas

16 Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas

Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas 17

Fonte: INPE (1998)

Tabela 2 - Taxa Anual de Desflorestamento Bruto na Amaznia (%/ano)

Mdia da dcada - b Binio 92/94

Fonte: INPE (1998)

18 Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas

Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas 19

Tabela 3 - Padro de Uso Regional do Solo no Brasil para 1990

Norte 44.904 208.764 297.303 295.649 1.654 48.627 599.598

Nordeste 196.909 351.481 199.254 195.404 3.850 130.318 877.963

Sudeste 145.123 424.874 106.173 77.403 28.770 16.639 692.809

Sul 160.451 214.323 69.756 50.241 19.515 9.590 454.120

Brasil 628.104 1.791.884 889.836 830.170 59.666 245.191 3.555.016

Norte 404.026 869.153 1.273.179

Nordeste 20.707 20.648 41.355

Sudeste 21.346 793 22.139

Sul 12.405 1.897 14.302

Brasil 484.570 1.030.634 1.515.205

Norte 221.456 -139.806 1.663.913 1.745.563

Nordeste -55.892 56.129 636.396 636.632

Centro Oeste 972.818 -592.441 396.838 777.215

Sudeste 298.392 -35.665 -64.469 198.258

Sul 199.002 -83.451 -31.500 84.051

Brasil 1.635.776 -795.235 2.601.178 3.441.719

20 Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas

Enquanto que no nordeste esta proporo de 100% , no cerrado ela de 50%.

Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas 21

1975/78 1978/80 1980/88 1989/91

1.619.300 2.323.550 5.940.987 2.064.600

0,13 0,25 0,16 0,95

Fonte: Prado (1995)

As reas desmatadas so aquelas observadas no perodo e incluem desmatamentos legais e ilegais.

22 Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas

Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas 23

24 Explorao Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Caractersticas

Experincia Internacional com Sistemas de Concesses

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Experincia Internacional com Sistemas de Concesses 27

Fonte, Gillis (1992), Gray (1997).

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Se o mercado funciona eficientemente.

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Condicionantes para o Caso Brasileiro

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Claudio Ferraz Ronaldo Seroa da Motta*