Coloquio internacional.

América Latina. Gobierno, Diseño Institucional y Políticas Públicas en Ciudades

Capitales

“Políticas de seguridad y lucha contra el narcotráfico

en la ciudad de Buenos Aires”

Ponente: Dr. Norberto Emmerich

Lugar sede:
H. Cámara de Diputados
Av. Congreso de la Unión no. 66
Colonia El Parque
Del. Venustiano Carranza
México, DF

Universidad Autónoma Metropolitana

Casa de la Primera Imprenta de América
Calle Primo Verdad no. 10 esq. Moneda
Centro Histórico de la Ciudad de México

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Políticas de seguridad y lucha contra el narcotráfico en la Ciudad de Buenos Aires
Dr. Norberto Emmerich

Este estudio aborda el problema de la seguridad desde el punto de vista político y afirma
que los problemas de seguridad tienen una triple raíz: institucional, social y política.
El Estado, naturalmente responsable de la elaboración de políticas públicas, es al mismo
tiempo un importante factor de inseguridad.
La seguridad pública requiere la adopción por parte del Estado de un determinado
marco de políticas frente a la problemática del crecimiento del delito. El narcotráfico
representa otro tipo de problema.
1. El narcotráfico no es exclusivamente un problema de seguridad, es además un
problema político. Siendo el narcotráfico, sobretodo en su mercado de consumo,
esencialmente territorial, disputa con el Estado nacional el elemento definitorio
del Estado y la política: la territorialidad.
2. El narcotráfico tiende a convertirse en actor político, no sólo en acumulador
económico. Los delitos comunes, por más violentos y crecientes que sean, no
representan una amenaza política para el Estado nacional. El narcotráfico
convierte a los narcotraficantes en un sector social que se desprende de los
segmentos ilegales del proceso y se convierte en parte de la economía nacional.
3. El narcotráfico no tiene orígenes sociales nacionales sino globales. No se origina
por la pobreza, la marginalidad o la desigualdad, como podría sostenerse en el
caso de los delitos predatorios comunes, sino que es parte de un proceso de
acumulación mundial de capital. Al nacionalizarse aprovechará todas las
dimensiones del sitio nacional, tanto la desigualdad social como la
concentración de capital.
4. El narcotráfico tiene la capacidad de convertirse en organizador del universo
criminal. Su penetración implica que el aumento cuantitativo de los indicadores
de delitos ceda lugar a una transformación cualitativa. Esto implica una presión
sobre las fuerzas de seguridad, que agregan a las tradiciones delictivas con las
que estaban asociadas (juego clandestino, piratería del asfalto, desarmaderos de
autos, prostitución) una nueva dimensión de acumulación de capital.

2
 5. El narcotráfico implica un congelamiento de la política de seguridad. Cuando la
seguridad entra a formar parte de las políticas públicas, sumándose a los temas
que ya estaban allí desde antes, como salud, educación, trabajo, etc., entra en
crisis el tratamiento tradicional burocrático del delito. El circuito ley-policía-
justicia-prisión resulta inadecuado para frenar el ascenso del delito. La política
apela a la excepción y adopta mecanismos decisionistas. El narcotráfico supera
los frenos decisionistas porque manifiesta un comportamiento criminal poco
visible. Las fuerzas de seguridad enfrentan y acceden a los últimos eslabones del
narcotráfico, los más emparentados con el control territorial y los crímenes
predatorios. El narcotráfico se aleja rápidamente de las drogas y se convierte en
una actividad económica.
En consecuencia el trabajo enfocará el análisis de estas tres dimensiones de la
seguridad: la penal-institucional (policía, cárceles, justicia), la socio-económico
(pobreza, desempleo, desigualdad) y la específicamente política (intendencias, partidos
políticos, Estado nacional), apuntando siempre a la doble vertiente anunciada, el delito
común por un lado y el narcotráfico por el otro.

Datos preliminares
La ciudad de Buenos Aires tiene casi 3 millones de habitantes y una superficie de 202
km2. El PBI del año 2007 superó los 46 mil millones de dólares y la administración
cuenta con un presupuesto anual de 4 mil millones de dólares. Con un PBI per cápita de
16.300 dólares, Buenos Aires ocupa el segundo lugar en América Latina después de la
ciudad de México. La CABA constituye un todo geográfico y social con el GBA,
formando entre ambos el AMBA (Area Metropolitana de Buenos Aires), donde viven
10 millones de personas.

3
1. Aspecto socio-económico
1.1. Globalización, Estado y narcotráfico
El final de la guerra fría estructuró una agenda política cargada de nuevos temas. Entre
ellos comienza a ocupar un lugar preponderante el tráfico de drogas a través de fronteras
más permeables que en el pasado. Los decisores políticos se encuentran con
“dificultades analíticas y de clarificación cada vez más evidentes: la globalización del
capital y las comunicaciones; tratar o no la permeabilidad a las drogas en las fronteras
estatales...” [Falk, 2002: 15].
Las fronteras ya no pueden funcionar tan eficientemente como containers de poder
porque en la globalización “el dinero, las tecnologías, las mercancías, las informaciones
y las intoxicaciones ‘traspasan’ las fronteras, como si éstas no existieran. Inclusive
cosas, personas e ideas que los gobiernos mantendrían fuera del país (drogas,
emigrantes ilegales, críticas a sus violaciones de los derechos humanos) consiguen
introducirse” [Beck, 1999: 42].
1. Para la visión antiglobalizadora, que ve un Estado erosionado por la presión externa,
el narcotráfico es una excusa que forma parte de una política de expansión imperialista.
Richard Falk lo dice con claridad: “A menudo, claro está, este impulso (del Estado) de
extender el control significa que el más fuerte proyecta su poder a expensas de la
territorialidad del más débil, por ejemplo, desarrollando una ‘guerra contra las drogas’
en los países proveedores mientras se realizan vertidos tóxicos y se distribuyen
productos farmacéuticos de baja calidad en esos mismos países. De forma inevitable, al
irse integrando más plenamente las realidades globales, los más débiles devuelven golpe
por golpe, y la desesperación genera fenómenos tales como ataques terroristas y hordas
de refugiados económicos y políticos” [Falk, 2002: 34-35]. Si antes de la globalización
los Estados periféricos disponían de un bajo poder de decisión, “la ola neoliberal llevó
al colapso o a drásticas reducciones a numerosas administraciones públicas. El Estado
se retiró de vastas zonas urbanas marginales, convertidas en tierra de nadie” [Beinstein,
1999:76]. Aquí es donde encaja la visión de varios autores para los cuales el
crecimiento del delito en la Argentina es resultado de fallas, ausencias o debilidades del
Estado nacional. Diego Gorgal, Marcelo Saín, Peter Waldmann, Halvor Mehlum y
Vadim Volkov, entre otros, otorgan a los grupos delictivos un rol protagónico y un
grado de fortaleza que les permite acorralar al Estado y suplantar su rol. Calificadas

4
ahora de “fenómenos para-estatales” [Gorgal, 2003] las actividades delictivas,
especialmente el narcotráfico, son una nueva presencia institucional. El Estado ya no es
un Estado fallido sino que está amenazado de extinción, una visión diametralmente
opuesta a la de Clapham, Sorensen y Spanger para quienes el Estado tiene un grado de
estatalidad que habrá que determinar pero que siempre existe.
2. En la visión de la ortodoxia globalizadora, el narcotráfico es un resultado inevitable
de la expansión del capitalismo global. Al mismo tiempo que se le exige al Estado la
desregulación de gran parte de la actividad económica, se le pide que modere las
consecuencias negativas que pueda tener tal conducta. Si “la idea misma de una
economía nacional va perdiendo sentido” [Robert Reich, citado por Ohmae 1997: 27], si
es necesario “renunciar a cierto grado de soberanía nacional” [Turow, 1996: 151], si el
Estado ya no tiene que desempeñar el papel de creador de mercado [Ohmae, 1997: 19] y
si el Estado no tiene suficientes posibilidades de amortiguar las secuelas no deseadas de
los mercados trasnacionales [Habermas, 2000: 73], el conjunto de las actividades
delictivas encuentra mejores posibilidades de circular con mayor libertad y adquirir un
carácter transnacional. En esta postura, donde la globalización implica debilidad del
Estado, el narcotráfico es un efecto indeseado de un proceso necesariamente positivo,
un agente “extraño” al que se debe combatir pero que formará parte del nuevo orden
social.
3. En la visión relacional el narcotráfico encuentra un Estado con un determinado grado
de soberanía, en un mundo donde ningún Estado es completamente autónomo ni
completamente débil. La primera diferencia con el resto de los análisis es que no hay
diferencias profundas entre Estados exitosos y Estados fallidos. El narcotráfico, que
existe en todos ellos, tiene incluso una presencia mejor estructurada en los Estados
exitosos que en los fallidos, por ejemplo en el mercado de lavado de dinero.
La segunda diferencia es que la visión relacional rescata la vinculación entre las
preferencias sociales y los comportamientos estatales. Si el Estado ha dejado de ser el
clásico Estado de derecho y se trata de un Estado que al mismo tiempo participa de la
economía global y hace (o tiene capacidad formal de hacer) reserva de soberanía, el
derecho puede contradecirse con la norma social. La conducta del Estado respecto al
narcotráfico dependerá de cómo se vayan modificando las expectativas y
comportamientos sociales.

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En tercer lugar, esta tercera perspectiva abandona la conceptualización del Estado
fallido, y prefiere postular un Estado que siempre, por acción u omisión, está presente.
Las políticas de seguridad y de lucha contra el narcotráfico, que otras perspectivas
interpretan y definen como “ausencia”, en esta postura describen políticas que priorizan
el gasto externo y no el gasto social, que se simplifican en un decisionismo de “mano
dura”, que toleran procesos de criminalización, corrupción institucional y clientelismo
político, etc.

1.2. El cambio en el orden social

La problemática de la seguridad ha estado íntimamente vinculada a las condiciones
sociales existentes en nuestro país donde hubo un crecimiento del factor estructural
determinante de la violencia y la criminalidad, es decir, la exclusión y marginación
social [Saín, 2002: 71].
En los años ‘90s las políticas de ajuste heterodoxo inauguraron el fenómeno al que
algunos autores llamaron desempleo de masas refiriéndose a un proceso de
desocupación masivo, permanente y estable, con sectores que no accederían a un puesto
de trabajo y ya no esperaban hacerlo, dando origen a un sector social especifico de
“trabajadores desocupados”. No se trata de un índice estadístico que indica una
magnitud numérica sino que aparece un nuevo actor social: los desocupados. Estos
sectores no aparecen en las estadísticas de desempleo, que en Argentina miden a
quienes buscan empleo y no lo encuentran en el mes inmediatamente anterior a la
encuesta1.
Estos sectores quedan “fuera” de la estructura social, a la que la ligan, en forma
contradictoria, dos instituciones: la policía y la escuela. La actuación policial organiza la
actividad económica de exclusión y la escuela propone un esquema intelectual de
inclusión. Los excluidos se organizan económicamente y legitiman sus propias
instituciones. Entre los desempleados, ahora excluidos, se cosecha la mano de obra del
narcotráfico.
Las antiguas organizaciones existentes en las “villas” funcionaban como integradores de
sus habitantes en la sociedad nacional en las esferas política, cultural y social. La caída
de esas organizaciones no fue reemplazada por ninguna otra, excepto en algunos casos
1
El “efecto desaliento”, como lo denominaron los medios de comunicación, da importancia a la
diferencia entre desocupación estadística y desocupación real.

6
puntuales y específicos. Ante la desmovilización, la aparición de la exclusión social
como fenómeno de masas profundiza la marginalidad y el Estado elabora políticas
asistencialistas que se dirigen en parte a la reproducción física y sobretodo a mantener la
externalidad de los excluídos. El narcotráfico, por el contrario, ingresa y promueve la
integración económica. Sin organizaciones con quienes disputar el control territorial, la
instalación fue hecha a costa de eliminar la poca resistencia inorgánica de los habitantes.
Posteriormente la delincuencia masiva comenzará la disputa por la participación ilegal
en la renta nacional y se expandirá necesariamente al exterior, buscando mecanismos
paralelos de inclusión. La sociedad formal carecerá ahora de organizaciones en las que
recluirse porque el poder político es inoperante frente al régimen de acumulación ilegal,
al que sólo intenta estandarizar, pero que no puede eliminar.
La exclusión social y el desempleo de masas crean las bases de una sociedad “paralela”,
con pocos contactos con la sociedad formal. La única senda de contacto desde la
exclusión social hacia la sociedad formal es la delincuencia, porque el segundo camino
(la escuela) es inconducente. Esta segregación de base territorial apunta a un tipo de
segregación física y geográfica. Los excluídos se excluyen para afirmarse y refugiarse,
se autosegregan en barrios impenetrables donde tejen sus propias redes de legitimidad y
solidaridad. Los incluidos, para protegerse y autoafirmarse, se excluyen también en
countries impenetrables y superprotegidos, donde privatizan la seguridad y prefieren
pagar impuestos privados para garantizar intereses particulares en vez de abonar
impuestos públicos para garantizar intereses colectivos.
En este escenario el Estado revela una adaptación sumisa a la globalización, los
gobiernos parecen degenerar en órganos de ejecución complacientes y niegan a sus
Estados nacionales y a los sistemas democráticos capacidad de futuro. Se anticipan
disputas entre diferentes identidades étnicas y una desagregación en unidades regionales
o cotos tribales, en zonas de dominio de sucesivos warlords. En los países
latinoamericanos aparecerán procesos de fragmentación nacional.
En la década siguiente, a comienzos del siglo XXI, el orden social cambia nuevamente.
La crisis del 2001 con la expulsión del presidente De la Rúa supone una revitalización
de las organizaciones sociales y del protagonismo de la sociedad civil.
Los excluidos rompen con la segregación territorial y se transforman en actores
sociales. Aunque el modelo económico manifiesta el mayor crecimiento

7
macroeconómico de la historia argentina, el modelo social expresa una desigualdad
persistente porque “parece existir una clara correlación entre inequidad económica y
crimen… por lo que países con distribución más desigual del ingreso tienden a tener
mayores tasas criminales que aquellos con patrones equitativos de distribución del
ingreso” (Fainberg, 2003: 28). Como consecuencia del mejoramiento de la calidad de
vida, nace un incremento de la criminalidad, “ya que la elevación de dicha calidad
solamente para una pequeña minoría engendra frustración” (Fainberg, 2003: 29).
El escenario será contradictorio, entre un decrecimiento objetivo y lento de los
indicadores de delito, dentro de un rango históricamente elevado, y un crecimiento de la
“sensación de inseguridad”. Aunque los reclamos sociales se dirigen contra los delitos
callejeros, el fenómeno nuevo es el crecimiento del crimen organizado, con escaso
impacto social. “Es obvio que los delitos de índole política o financiera no afectan de
manera específica y directa la vida, la incolumidad psicofísica de las personas”
[Fainberg, 2003: 30]. Estos delitos que no afectan a personas individuales sino a sujetos
colectivos no provocan reacciones colectivas.

Cuadro 1. Pobreza e indigencia en menores de 14 años

Gran Buenos Aires Ciudad de Buenos Aires

Indigentes Pobres Indigentes Pobres
2003 31.7 68.3 9.5 37.4
2004 27.5 66.4 7.1 22.4
2005 23.3 60.5 6.8 23.4
2006 18.9 48.3 7.2 24.0
Fuente: INDEC

Cuadro 2. Pobreza, indigencia y desempleo. Total del país

Indigencia Pobreza Desocupación

1990 12.7 42.6 6.0
2000 9.0 33.4 14.7
2001 11.6 35.9 19.0
2002 24.8 53.0 18.8
2003 20.5 47.8 20.7
2004 15.0 40.2 16.3
2005 12.2 33.8 13.5
2006 8.7 26.9 11.0
Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Objetivos del Milenio, págs. 18 y 19.

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Entre 2002 y hasta 2006 los indicadores de pobreza e indigencia descienden pero son
todavía muy elevados. La situación en los menores de 14 años es mucho más grave, con
un 24% de menores pobres y un 7,2% de menores indigentes en la Ciudad de Buenos
Aires. El desempleo bajó más que la indigencia y la pobreza, apareciendo una franja de
trabajadores pobres o indigentes2. En concreto la distribución de la riqueza siguió
aplicando el modelo de la “teoría del derrame”, que tanta resistencia había provocado en
los cientistas sociales durante los dos mandatos de Carlos Menem. A fines de 2008 la
crisis mundial inicia un proceso de despidos industriales.
1. ¿Este contexto social –de pobreza- permite establecer un vínculo directo entre la
pobreza y la delincuencia? Taxativamente no [Saín, 2004: 17]. Lo que por cierto parece
dar lugar a la confirmación de situaciones de violencia y en su marco de delincuencia
violenta es otra cosa. Se trata de la desigualdad social existente en determinados
ámbitos urbanos aceleradamente desagregados y deteriorados y en cuyo contexto
durante las dos últimas décadas se fue desarrollando un abarcativo proceso de rápida
marginación [Saín, 2004: 18-19].
2. La criminalidad organizada no basa su expansión y diversificación en la marginalidad
y la desigualdad social. El negocio del tráfico y comercialización de drogas ilegales, el
de lo secuestros, el de los robos de mercancías en tránsito perpetrados por los
denominados piratas del asfalto, el de los asaltos a bancos o a camiones de caudales y el
del robo de vehículos para su posterior desguace en los desarmaderos y la venta ilegal
de autopartes constituyen complejas empresas económicas que no crecieron como
consecuencia de la pobreza o la marginalidad sino, más bien, de la existencia de un
sistema policial y judicial deficiente en su desarticulación cuando no directa o
indirectamente connivente con tales emprendimientos [Saín, 2004: 19-20].
La expresión más significativa de la violencia surgida en el nuevo marco social de los
‘90s ha sido el creciente aumento y complejización del fenómeno delictivo así como la
aparición de nuevas formas de criminalidad organizada. Este crecimiento está
relacionado con la crisis social pero también deriva de ciertas condiciones
institucionales como la crisis del Estado en su función de regulación, mediación y

2
Hasta fines de 2007 muchas escalas salariales no alcanzaban la línea de pobreza.

9
resolución de los conflictos sociales básicos y sobretodo en su incapacidad de prevenir y
conjurar exitosamente las diferentes actividades delictivas.
El retorno de la democracia no ha significado la consolidación del imperio efectivo de la
ley sino que además ha supuesto también el ejercicio de un poder ilegal y arbitrario por
parte de ciertas agencias públicas, en particular las agencias policiales.
La democratización política enmarcó la conformación de un Estado fallido, incapaz de
asegurar la efectividad de sus leyes. Las relaciones entre el Estado y la sociedad
quedaron signadas por un bajo grado de institucionalización. El Estado tiene marcadas
deficiencias en la elaboración de diagnósticos apropiados de las nuevas problemáticas
de seguridad y en la estructuración de un sistema institucional de seguridad pública
actualizado y eficiente en sus bases doctrinales. Esto ha generado una estatalidad
debilitada en el ejercicio del monopolio de la fuerza frente a los grupos y sujetos que
disputan dicho monopolio y en particular frente al delito, una estatalidad incapaz de
hacer cumplir las leyes y decretos.
El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales es la actividad ilícita más
importante y de mayor rentabilidad de los nuevos núcleos delictivos.
En general las autoridades gubernamentales han mantenido un recurrente desinterés y
desconocimiento de los asuntos de la seguridad pública, abandonando las funciones de
gobierno y administración de estas cuestiones, delegando tales tareas a las agencias
policiales. Estas agencias han ejercido su tarea siguiendo los conceptos y prácticas
conformadas durante décadas en el interior de las instituciones policiales. Esa impronta
delegativa se asentó en un pacto en el que las autoridades gubernamentales se
comprometían a no intervenir en la vida institucional de la policía a cambio de que ésta
garantiara ciertos niveles políticamente aceptables de seguridad pública.
Pero el incremento y complejización delictiva volvieron anacrónico este sistema de
intercambio.
3. Hay un último factor a tener en cuenta para comprender el aumento de la
criminalizada. La seguridad/inseguridad también tiene una dimensión subjetiva, que es
muy importante en la configuración del fenómeno de la percepción de la seguridad y de
su representación social. Los medios masivos de comunicación juegan un papel
sumamente importante en el tema [Fainberg, 2003: 16].

10
La investigación de las condiciones que hacen surgir o modifican la criminalidad, no
constituyen el último avance de la criminología moderna. Las nuevas escuelas estudian
el fenómeno que se denomina labeling approach (etiquetamiento) reprochando a las
anteriores teorías etiologicistas que, aferradas a la búsqueda de los factores de la
criminalidad, olvidaron que no hay criminalidad sin criminalización [Fainberg, 2003:
67].

1.3. El Estado fallido y el crimen.

Saín afirma categóricamente que en el Gran Buenos Aires se vive una perspectiva de
Estado fallido [Saín, 2004].
En América Latina el incremento de la actividad criminal, específicamente el
narcotráfico, es una de las formas que adopta el Estado fallido. Philippe Delmas dice
que “el narcotráfico nunca será vencido mientras encarne una forma simple, inmediata,
de justicia social, de equidad económica y de mínima prosperidad para todos. La lucha
armada contra los traficantes no tendrá éxito mientras sean más legítimos que el Estado
ante los campesinos” [Delmas, 1996: 22]. El entonces vocero de las FARC, Raúl Reyes,
lo expresaba así: “el neoliberalismo expulsó a los campesinos de la producción de
alimentos y no les quedó otra alternativa que internarse en la selva para cultivar coca y
amapola” [Uribe Marín, 2001: 31].
El fenómeno del “failed state” nos muestra un Estado cuya principal característica es la
debilidad. La debilidad del Estado es la causa principal y común de las inestabilidades.
“Cuando barrios enteros de las ciudades y regiones completas del campo escapan
totalmente al orden público, excepto si éste adopta a su vez una forma criminal
(escuadrones de la muerte, secuestros) cuando ninguno de los servicios más elementales
está asegurado –como por ejemplo el abastecimiento de agua potable-, el Estado deja
sencillamente de existir y pierde, por supuesto, toda legitimidad. Al difuminarse, abre la
puerta a múltiples contra-poderes que mezclan la acción criminal y la reivindicación
política” [Delmas, 1996: 25].
En materia de seguridad el orden internacional reposa sobre el principio de Estados
soberanos, capaces de asegurar su propia cohesión. En la década del `90 América Latina
realizó profundas reformas estructurales, en un proceso en el que junto al crecimiento
económico se dispararon una serie de procesos políticos, institucionales y sociales.

11
Diego Gorgal afirma que, junto a esos cambios, también hubo una significativa
transformación de la seguridad [Gorgal, 2003]. Tradicionalmente la seguridad era
entendida como seguridad de los Estados y protección de los intereses nacionales
(defensa nacional) con una agenda que estaba sesgada por las relaciones cívico-militares
y las hipótesis de guerra. Esta situación cambió en la década de los ‘90s. Las relaciones
cívico-militares se consolidaron dentro de un esquema democrático, la probabilidad de
guerras a nivel regional se redujo al mínimo y América Latina se convirtió en una
región de relativa paz. Los especialistas calificaron a la región como una “zona azul”,
con pocas posibilidades para los conflictos militares clásicos.
Pero mientras las condiciones de consolidación del régimen democrático, la apertura
económica y la globalización sentaban las bases materiales del crecimiento, “en
América Latina se experimentaba un deterioro de los estándares de seguridad de la
población, no solo del Estado o de la Nación” [Gorgal, 2003]. La posibilidad de guerra
entre Estados se reducía, pero aumentaba la violencia entre particulares.
El tema de la seguridad incorporó la dimensión interior, sumándose a la cuestión de la
seguridad de los Estados y las naciones (defensa nacional). Por lo tanto los delitos
empiezan a ser percibidos como un problema público que requiere la intervención del
Estado, sumando la cuestión criminal a la cuestión educativa, laboral, etc.
El Estado, desbordado por la explosión cuantitativa del delito y la violencia y por la
heterogeneidad y complejidad de sus manifestaciones, no es capaz de cumplir con la
principal razón de ser del Estado moderno: la protección de los ciudadanos que caen
bajo su jurisdicción. El aumento del crimen lleva directamente a la cuestión de la crisis
del Estado moderno en la región.
La falta de capacidad estatal y la baja calidad institucional hacen que la efectividad de la
ley se distribuya de forma irregular en las sociedades latinoamericanas, dando lugar a
espacios con baja presencia del Estado –y de la ley- y “donde fenómenos para-estatales
de distinta intensidad y escala funcionan como autoridad y ley“ [Gorgal, 2003].
La problemática de la seguridad ha extendido la mirada a estas áreas marginales de las
grandes ciudades, donde el Estado no tiene presencia. Ya no es necesario identificar la
ausencia estatal y la existencia de poderes para-estatales en zonas remotas de la
geografía nacional, como en el pasado reciente. El “failure” ya no proviene de amenazas
políticamente organizadas sino del interior de una sociedad fragmentada.

12
Las futuras generaciones se socializan en un espacio que desconoce el poder público y
el orden jurídico y social que éste garantiza. La tradicional marginación social se
convierte ahora en marginación institucional.
En los guettos urbanos de pobreza surgen sistemas de valores y creencias distintos al
resto de la sociedad, y su principal característica es la ausencia de la ley. Estos espacios
sin Estado tienen un solo contacto estatal: la policía, percibida más como una amenaza
que como una defensa.
Sobre esta estructura el narcotráfico produce un nuevo cambio estructural, que impone
una nueva presencia institucional para-estatal con las graves consecuencias políticas que
esto supone [Gorgal, 2003].
Entre esas condiciones despunta, por cierto, la crisis del Estado y su incapacidad “para
prevenir y conjurar exitosamente las actividades delictivas en sus diferentes
manifestaciones, cuya cara más visible ha estado centrada en el colapso del sistema
judicial-penal, penitenciario y, particularmente, el sistema policial” [Sain, 2004: 5].
La vigencia del estado de derecho y el ejercicio exitoso del monopolio sobre los medios
de violencia son condiciones institucionales indispensables de la democracia. Los
sistemas de seguridad pública de los Estados encuentran en estas funciones sus
respectivos horizontes legales y simbólicos [Sain, 2004: 5].
En el caso argentino la democratización política “enmarcó la conformación de un
Estado fallido” [Sain, 2004: 5], un Estado incapaz de asegurar la efectividad de sus
leyes, disposiciones y políticas a lo largo del territorio.
La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemática criminal en la
Argentina ha puesto en evidencia las deficiencias institucionales existentes en su
sistema de seguridad y, muy particularmente, aquellas deficiencias derivadas del
desempeño de los decisores gubernamentales y de las agencias policiales que los
componen [Sain, 2004: 13].
Las autoridades gubernamentales han mantenido desinterés y desconocimiento por los
asuntos de la seguridad pública, las cambiantes problemáticas delictivas y el intrincado
funcionamiento policial. Abandonaron las funciones de gobierno y administración de
tales cuestiones, delegándolas a las agencias policiales. Éstas las han ejercido siguiendo
el conjunto de orientaciones, concepciones y prácticas autónomamente conformadas y
reproducidas durante décadas en el interior de las propias instituciones policiales. En la

13
mayoría de los casos, esa impronta delegativa se asentó en un pacto –implícito o
explícito- en el que las autoridades gubernamentales se comprometían a no tener ningún
tipo de ingerencia en la vida institucional de la policía a cambio de que ésta garantice
ciertos niveles políticamente aceptables de seguridad pública [Sain, 2004: 13].
El resultado de este “acuerdo” conformó un sistema policial ineficiente para registrar,
prevenir y conjurar las nuevas manifestaciones delictivas. También se estructuró “un
circuito estable de autofinanciamiento policial generado en un conjunto de dádivas y
fondos provenientes de diversas actividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas
a cabo por los propios agentes policiales y avaladas políticamente” [Sain, 2004: 14].
En este escenario de seguridad pública, la Argentina detenta un Estado fallido, con una
estatalidad debilitada en el ejercicio del monopolio de la fuerza frente a los grupos y
sujetos que disputan dicho monopolio y, en particular, frente al delito, “incapaz de hacer
cumplir por todos las leyes y los decretos y no sólo promulgarlos” [Waldmann, 2003:
15].
Este Estado fallido ha combinado ciertos rasgos, recurrentes en las últimas décadas:
1. ausencia de voluntad gubernamental para abordar y agendar como cuestión central
la problemática criminal y los asuntos de la seguridad pública;
2. permanente delegación de la seguridad pública en las agencias policiales,
permitiendo niveles elevados de autonomía y de autorregulación policial;
3. falta de registro y elaboración de un cuadro de situación permanente de la
problemática delictiva, de su envergadura, despliegue y evolución, y el consecuente
monopolio policial de ese conocimiento;
4. sistemático desconocimiento gubernamental del verdadero estado institucional del
sistema policial en el desempeño de sus tareas preventivas e investigativas e
inexistencia de un funcionariado gubernamental especializado;
5. constante falta o desmerecimiento de estrategias de reforma y modernización del
sistema de seguridad pública y, en particular, del sistema policial, y el consecuente
mantenimiento del actual esquema institucional anacrónico y desactualizado.
6. connivencia gubernamental con los bolsones de corrupción policial y con las
recurrentes prácticas policiales de regulación delictiva [Sain, 2004: 16-17].
Hay una “división de tareas entre los que ejercen violencia y aquellos que protegen
contra la violencia, y cada emprendedor elige la actividad más redituable. Todos los

14
emprendedores interactúan en un mercado de base extorsiva” [Mehlum, 2001] lo que
explica el crecimiento paralelo del crimen y de las compañías privadas de seguridad, y
que también expone una fuerte vinculación sistémica entre seguridad y delito, llegando
a que “algunos grupos criminales establezcan sus propias empresas de seguridad”
[Volkov, 2000: 494].

1.4. El crecimiento del narcotráfico

En comparación con otros países de América Latina, Argentina enfrenta el problema del
consumo, el tránsito y el lavado de dinero, además de un incipiente problema con la
producción de droga a partir de la pasta base.
El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales constituyen la actividad ilícita
más importante y de mayor rentabilidad de los nuevos núcleos delictivos [Sain, 2004:
10]. En los últimos años, este tráfico, distribución y consumo local se ha incrementado
notablemente, en particular, la cocaína de Bolivia y la marihuana de Paraguay [Unodccp
2000].
La marihuana y la cocaína ingresan a nuestro país a través de la frontera norte y
nordeste por grupos de traficantes locales o extranjeros que, si bien no están
cartelizados, son cada vez más concentrados [OGD, 2000].
Durante los años ’90, se produjo un incremento de entre un 10 y 30% del tráfico y
consumo local de estupefacientes, aunque otros estiman que en los últimos 15 años el
consumo de drogas se ha quintuplicado3.
En 1999 se incautaron 18.301 kgs. de marihuana, 1.662 kgs. de cocaína, 34 kgs. de
pasta base de coca y 7,962 kgs. de heroína. En 2000, los niveles de incautación fueron
superiores, 25.538 kgs. de marihuana, 2.280 kgs. de cocaína, 71 kgs. de pasta base de
coca y 47 kilos de heroína [Sedronar 2001: 10-11]. El aumento de la incautación de
drogas responde a una mejor labor preventiva y represiva, pero también indica un
incremento del tráfico y del consumo. Durante el año 2002, solamente la Gendarmería
Nacional incautó 586 kilos de cocaína y 1.669 kilos de marihuana, mientras que en los
primeros cuatro meses del año siguiente incautó en la frontera con Bolivia y Paraguay
483 kilos de cocaína y 6.964 kilos de marihuana, lo que da cuenta de aquel incremento
[Sain, 2004: 10].

3
Clarín, 28 de julio de 2003.

15
Cuanta más droga entra en el territorio argentino queda un margen mayor disponible
para el uso local originando un mercado. Los narcotraficantes pagan el tráfico con
drogas, no con efectivo; los distribuidores bajan el precio para conquistar mercados.
Un informe de la Dirección Antidrogas de la Gendarmería Nacional parecía ratificar la
tendencia señalada. Entre enero y abril de 2005 fueron detenidas 64 personas y
confiscados 42 Kg. de cocaína. Según el mismo informe, “el número de detenidos por
transportar esa droga en su cuerpo aumentó un 90% durante el primer trimestre en
comparación con el mismo período del año anterior”4. El ministro de Seguridad de la
Provincia de Buenos Aires, informó que la incautación de cocaína en 2005 había
aumentado en un 90,9%.5 Las cifras del primer semestre estarían por encima de las del
2004: 3.048 kgs del primer semestre de 2005 contra 2.794 de todo el año 2004. Lo más
grave es que esa cifra representaría entre un 10% y un 30% del total de la droga que
circula en el país6.

Cuadro 3. Detenidos por infracción a la ley 23.737 de Estupefacientes

Detenidos
1° trimestre
13.744
2006
2005 36.156
2004 31.156
2003 27.291
2002 24.070
2001 26.011
2000 31.084
1999 30.294
1998 14.549
1997 16.066
1996 12.432

4
La Nación, 6 de mayo de 2005.
5
De acuerdo a la SEDRONAR durante el 2005 se secuestraron 13.200 Kg de marihuana, frente a los 54.785 Kg del
2004 y los 58.340 del 2003. En cambio, durante el primer semestre de 2005 se secuestró la misma cantidad de
cocaína que durante todo el año 2004. Clarín, 28 de junio de 2005 y La Nación, 30 de junio de 2005.
6
Lucas Guagnini, Con 466 kilos por mes, el año es record en secuestro de cocaína, Clarín, 27 de agosto de 2005.

16
 1995 13.960
Fuente: Sedronar

Se ha incrementado también el desmantelamiento de “cocinas” en el Gran Buenos

Aires, laboratorios que producen cocaína a partir de la pasta base importada por la
frontera norte, por vuelos ilegales o mediante el contrabando de las mulas. Si bien el
incremento de la detección es importante, la cantidad de laboratorios localizados es
pequeña, según la SEDRONAR, porque la producción de las cocinas produce un
volumen suficiente para “asegurar la producción de seis toneladas de cocaína que se
consumen al año sólo en la Provincia de Buenos Aires.” Parte de dicha droga también es
exportada a Europa y Estados Unidos7.
Debe tenerse en cuenta la advertencia de Walsh respecto a que los indicadores
tradicionales en la guerra contra las drogas son ambiguos y producen interpretaciones
contradictorias. Cuando aumentan las cifras de incautación o detenidos, se presentan
como prueba del progreso de las actividades del control sobre la oferta de drogas, pero
también pueden interpretarse como un impasse o un empeoramiento de la situación.
“Los decomisos de mayores dimensiones y frecuencia quizás demuestren que en
realidad se trafica una cantidad mayor de droga”. Las estadísticas por sí mismas no
aclaran la cuestión8.

7
Daniel Gallo, Cada vez se produce más cocaína en el país, La Nación, 5 de junio de 2005; Los detienen con 120
litros de ácido para fabricar cocaína”, Clarín, 26 de mayo de 2005; Leonardo De Corso, Desmantelan un laboratorio
de cocaína en La Matanza, Clarín 1º de junio de 2005; La Nación, 15 de junio de 2005.
8
Walsh, John M., ¿Ya llegamos? Midiendo el progreso obtenido en la guerra contra las drogas en Latinoamérica,
Drug War Monitor, marzo de 2005, pág. 11.

17
2. Aspecto penal-institucional
2.1. La policía
En 1996 las fuerzas de seguridad contaban, en todo el país, con 135.000 agentes,
distribuidos de la siguiente manera:

Cuadro 4. Cantidad de agentes por fuerza. Año 1996.

Policías provinciales: 78.513
Policía Federal: 33.091 (40% del presupuesto total de las fuerzas de
seguridad)
Gendarmería: 18.558
Prefectura: 16.257
Fuente: Rehenes de la violencia, Eugenio Burzaco, pág. 36.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires no tiene policía propia9 ni tribunales penales

propios ni cárceles propias. En el organigrama del gobierno de la ciudad no hay
instituciones responsables del combate al narcotráfico ni al consumo de drogas. ¿Esto
implica una ciudad sin seguridad?
1. La responsable de la seguridad en la Ciudad es la Policía Federal que, mediante
la Superintendencia de Seguridad Metropolitana, tiene destinados 17.000
agentes en la ciudad.
2. La ley 23.950 permite a la Policía Federal Argentina detener a cualquier persona
hasta por 10 horas por “averiguación de antecedentes”.
3. Además en territorio de la CABA es de aplicación el Código Contravencional,
que penaliza conductas que no son delitos sino “contravenciones”.
4. La Policía Federal Argentina tiene una división especializada en Narcotráfico, la
Superintendencia de Drogas Peligrosas.

9
El Art. 129 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires prevé el traspaso de la policía a la Ciudad.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires no es provincia ni municipio, pero es la Capital de la República,
por lo que el gobierno federal ejerce funciones sobre su territorio. Pero la Ley 24.588 (Ley Cafiero):
establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá jurisdicción vecinal, contravencional, de faltas,
contencioso-administrativo local y tributaria local. La única nueva es la contravencional. No le
corresponde una justicia ordinaria nacional (penal). Por lo tanto un “traspaso” estaría violando la ley
24.588 (Burzaco, 2001: 40).

18
 5. En el año 2008 la legislatura de la Ciudad votó la creación de una Policía
Metropolitana, que ya convocó a la inscripción de agentes. La división de
funciones con la Policía Federal deberá consensuarse.

Cuadro 5. Recursos humanos de la Policía Federal Argentina

Año Cantidad de agentes
2001 31.706
2002 33.822
2003 36.822
2004 37.332
2005 41.122
2006 41.122
2007 41.622
2008 41.622

Fuente: Boletín del ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, N° 5.

Si la Policía Federal tiene unos 41.000 agentes en todo el país, esto implica que casi la
mitad de ellos se abocan a la Ciudad de Buenos Aires, con 3 millones de habitantes. Si
restamos el personal dedicado al resto de responsabilidades de la Policía Federal, unos
pocos miles de agentes actúan sobre los 37 millones de habitantes del interior del país10,
en un territorio de 3 millones de km2.
El resto de funciones de la Policía Federal son: [Burzaco, 2001: 37]
- Policía de la Ciudad de Buenos Aires e interior del país
- Servicios de INTERPOL
- Seguridad ferroviaria
- Fiscal Tributaria
- Policía migratoria y aduanera auxiliar
- Identificación de personas y expedición de pasaportes
- Cooperación en defensa antiaérea pasiva

10
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo supone una población de 41.474.000 de habitantes
para el año 2010. Ver Objetivos de Desarrollo del Milenio, pág. 13. En
http://www.undp.org.ar/docs/ODM2007.pdf

19
 - Sistema de información para el control de salida e ingreso de personas por las
fronteras (decreto 591/93)
Esto significa que en los hechos no hay una fuerza de seguridad que prevenga y reprima
el delito federal en el interior del país, como hace el FBI en Estados Unidos [Burzaco,
2001: 3].

2.1.1. El crecimiento del delito

Las causas del crecimiento del delito son múltiples. Algunos autores hacen hincapié en
cuestiones culturales, otros en los medios de comunicación, muchos responsabilizan al
consumo de drogas. Los cientistas sociales hablan de anomia, los especialistas hablan de
la crisis de las instituciones penales sumada a la pobreza, la desigualdad y el desempleo;
unos pocos mencionan el desinterés del Estado. Entre las causas no se menciona a la
policía.
Los factores sociales (marginalidad y desigualdad), aunque importantes, no son causa
de la expansión y diversificación de la criminalizada organizada. El negocio de las
drogas ilegales11, los secuestros extorsivos, los robos de mercancías en tránsito por los
“piratas del asfalto”, los asaltos a bancos o a camiones de caudales y los robos de
automotores para su desguace en desarmaderos y la venta ilegal de autopartes,
constituyen empresas económicas que no crecieron como consecuencia de la pobreza o
la marginalidad sino por la “existencia de un sistema policial y judicial deficiente en su
desarticulación cuando no directa o indirectamente connivente con tales
emprendimientos” [Saín, 2004: 19-20].
La sensación de inseguridad es incentivada o retenida en base a las necesidades políticas
policiales, sobretodo en la provincia de Buenos Aires. Los medios de comunicación, los
reclamos vecinales y los decisores políticos actúan en función de esos intereses y, en

11
En mayo de 2005 la jueza federal Laura Cosidoy denunció que “hay policías que cobran dinero para
amparar a narcotraficantes”. La magistrada ordenó investigar “por presunta irregularidad en la
investigación a dos jefes policiales de Drogas Peligrosas, a dos Comandantes de Gendarmería Nacional, a
un Juez y a un Fiscal”. El Tribunal sostuvo que existen tres problemas: a) “un alto nivel de tráfico de
droga que no se condice con la menor cantidad de casos que llegan a juicio ni con el número de personas
juzgadas”; b) “que los procedimientos se cortan siempre en los eslabones más bajos de la cadena:
consumidores, transportadores y distribuidores pequeños y c) “nunca se llega a los grandes proveedores
porque las investigaciones de la policía se interrumpen antes”. Clarín, 5 de mayo de 2005.

20
consonancia, los jóvenes y los pobres son criminalizados [caso Brian12], [caso
Caballito13].
El crecimiento del delito es una afirmación apriorística que los autores sostienen
coincidentemente aunque las estadísticas no presentan un grado de evidencia tan alto
como la “sensación de inseguridad” afirma.

Cuadro 6. Evolución de hechos delictivos – Años 1990-2005 y tasa de delincuencia

(cada 10.000)

Tasa Cdad. Tasa Pcia. Tasa

Total país
c/100.000 Bs. As. c/100.000 Bs. As. c/100.000
1990 560.240
1991 489.290 42.796 1422 109.903 863
1992 519.138 30.987 1027 147.798 1146
1993 558.860 38.306 1267 146.184 1120
1994 627.212 64.086 2119 159.290 1205
1995 710.467 1032 120.394 3976 149.113 1114
1996 762.730 2166 126.920 4185 170.276 1260
1997 816.340 2288 144.080 4744 207.821 1516
1998 922.948 2555 172.047 5659 243.680 1756
1999 1.062.241 2904 191.755 6301 312.092 2223
2000 1.129.900 3051 199.587 6551 301.910 2124
2001 1.178.530 3250 202.083 6633 300.470 2114
2002 1.340.529 3697 202.315 6627 359.905 2607
2003 1.270.725 3504 192.458 6298 327.328 2372
2004 1.243.827 3430 192.257 6384 295.438 2148
2005 1.206.946 3329 195.225 7032 235.342 1731
Fuentes: Ministerio de Justicia de la Nación - Dirección Nacional de Política Criminal
Dirección General Estadística y Censos – Ciudad de Buenos Aires
Dirección Provincial de Estadística – Provincia de Buenos Aires
ILSED – Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia.

12
En octubre de 2008 una movilización vecinal del partido de San Isidro, en la zona norte del Gran
Buenos Aires, reclamó mayor seguridad, impulsada por el reciente asesinato del ingeniero Barrenechea a
manos de un grupo de adolescentes. Brian, de 16 años, habitante de una villa del Partido de la Matanza,
tercera sección electoral, confesó ser el autor material. El gobierno de la Provincia impulsó la baja de la
edad de imputabilidad penal de 16 a 14 años. Las maestras y vecinos de Brian protestaron por la
detención del joven. Su declaración fue anulada por haber confesado bajo tortura.
A raíz del proyecto del gobierno provincial de bajar la edad de imputabilidad a los menores se realizó una
manifestación en contrario el 12 de noviembre de 2008 en la ciudad de La Plata. En la misma se denunció
que el gobierno emitió información falsa al informar sobre las estadísticas de hechos delictivos cometidos
por menores.
13
Coincidentemente con los hechos de San Isidro se hizo una movilización vecinal en el barrio de
Caballito, zona de clase media en la ciudad de Buenos Aires. La consigna central era mayor seguridad y
se pedía el desalojo de un barrio precario instalado al costado de las vías del Ferrocarril Sarmiento.
Finalmente el desalojo no se efectuó por una orden en contrario del Juez Gallardo.

21
Hasta el año 2002 hay un crecimiento de los indicadores de delincuencia en los tres
niveles de la muestra (nación, provincia y ciudad). En los años 2003, 2004 y 2005 las
tres magnitudes decrecen, sobretodo en la provincia de Buenos Aires, aunque debe
notarse un leve aumento del indicador en la Ciudad de Buenos Aires durante el año
2005. Mientras a nivel nacional hay un descenso sostenido, en la Ciudad hay un proceso
de amesetamiento14. Debe tenerse en cuenta que siempre la Ciudad ha tenido una tasa
de delincuencia cada 100.000 habitantes superior al promedio nacional.
Cuantitativamente no podemos avalar la hipótesis de un “crecimiento del delito”. Pero
en los últimos 10 años el nivel de delincuencia sigue girando alrededor del millón de
hechos. Para afirmar un retroceso cualitativo del delito la tendencia decreciente debería
volver a un rango de 500.000 hechos por año (años 1990-1993).
En la ciudad de Buenos Aires la cantidad de delitos está detenida desde hace 10 años
alrededor de los 190.000 hechos, todavía dentro de un rango históricamente elevado.
Con una tasa de delitos cada 100.000 habitantes tendencialmente creciente, la
“sensación de inseguridad” es un resultado lógico.
Los indicadores de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes avalan esta última
suposición.

Cuadro 7. Evolución de la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes

Nación Ciudad
1995 7.85 5.42
1996 8.52 5.84
1997 9.02 5.14
1998 7.22 4.97
1999 7.29 5.39
2000 7.16 4.89
2001 8.41 5.48
2002 9.52 6.16
2003 7.93 5.12
2004 6.23 4.57
2005 5.83 4.68

Fuente: Boletín del ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, N° 1.

14
La urgencia de una ciudad con policía propia, Mariano Ciafardini y Alberto Binder, Boletín del
ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, N° 1.

22
Desde 1995 la tasa de homicidios dolosos de la ciudad está por debajo de la tasa
nacional. Pero mientras la Nación ha bajado notablemente sus indicadores, la Ciudad los
mantiene en el mismo nivel.

2.1.2. La actuación policial

La seguridad de la Ciudad está a cargo de la Superintendencia de Seguridad
Metropolitana y es una de las múltiples responsabilidades de la fuerza. El gobierno de la
Ciudad elegido en diciembre de 2007 acaba de votar favorablemente la creación de la
Policía Metropolitana, que entrará en funciones el año 2009, colisionando con el rol que
está ejerciendo actualmente la Policía Federal.
Esta futura disputa oculta otros problemas mayores. La Coordinadora contra la
Represión Policial e Institucional (Correpi) monitorea un acumulado histórico de
muertos por la policía. La mayoría de las muertes que figuran en el reporte
corresponden a policías provinciales, sobretodo a la Policía de la Provincia de Buenos
Aires, pero un 10% de ellas son responsabilidad de la Policía Federal.

Cuadro 8. Casos de represión ilegal según fuerza a la que pertenece el imputado.

1983-2007
Fuerza % Casos
Policías provinciales 66.30% 1.550
Servicios penitenciarios 17.32% 405
Policía Federal 9.75% 228
Otras fuerzas 2.05% 48
Seguridad privada 2.01% 47
Gendarmería 1.58% 37
Prefectura 0.98% 23

Fuente: Correpi – Presentación del archivo de casos 2007.

En http://cablemodem.fibertel.com.ar/juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf

23
Cuadro 9. Cantidad de casos por distrito. 1983-2007
Provincia Casos Porcentaje
Buenos Aires 1.101 47.11%
Santa Fe 262 11.21%
Córdoba 210 8.99%
Ciudad de Buenos Aires 174 7.45%
Mendoza 110 4.71%
Santiago del Estero 64 2.74%
Corrientes 62 2.65%
Tucumán 51 2.18%
Entre Ríos 47 2.01%
Salta 27 1.56%
Río Negro 32 1.37%
Neuquen 26 1.11%
Catamarca 24 1.03%
Chubut 24 1.03%
Jujuy 22 0.94%
La Pampa 18 0.77%
Formosa 15 0.64%
La Rioja 14 0.60%
San Luis 14 0.47%
Chaco 11 0.39%
Misiones 9 0.39%
Tierra del Fuego 9 0.30%
Santa Cruz 7 0.17%
San Juan 4 0.13%

Fuente: Correpi – Presentación del archivo de casos 2007.

En http://cablemodem.fibertel.com.ar/juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf

24
Gráfico 1. Proporción según cada fuerza interviniente. 1983-2007

Fuente: Correpi – Presentación del archivo de casos 2007.

En http://cablemodem.fibertel.com.ar/juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf

Gráfico 2. Distribución por rango de edad. Muertos por la represión policial ilegal.
1983-2007

Fuente: Correpi – Coordinadora contra la Represión Policial e institucional –

http://www.correpi.lahaine.org/articulo.php?p=755&more=1&c=1

25
Gráfico 3. El crecimiento de la represión policial ilegal. 1983-2007

Fuente: Correpi – Coordinadora contra la Represión Policial e institucional –

http://www.correpi.lahaine.org/articulo.php?p=755&more=1&c=1

En este sentido la ciudad de Buenos Aires comparte con el resto del país un sentimiento
de descrédito y desconfianza hacia las instituciones policiales.

Cuadro 10. Confianza en la policía en la Ciudad de Buenos Aires. Porcentaje de

personas que cree que la Policía hace un buen trabajo.

Años %
1997 31.4%
1998 36.4%
1999 36.7%
2000 34.2%
2001 37.7%
2002 38.0%
2003 36.5%
Fuente: Boletín del ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, N° 1.

2.1.3. El modelo policial tradicional. Una visión general.

Saín sostiene que el modelo tradicional de seguridad pública tiene las siguientes
características [Saín 2002: 37 y ss.]:

26
1. Recurrente desgobierno político [Saín, 2002: 37 y ss.]: las autoridades
gubernamentales delegaron el monopolio de la administración de la seguridad
pública a las agencias policiales. Se estableció entre ambos un pacto tácito, a cambio
del cual la policía garantiza una cierta tranquilidad, independientemente de que tal
tranquilidad derive de un cierto vínculo de complicidad, encubrimiento o sociedad
entre la policía y la actividad delictiva [Saín, 2002: 42].
2. Autogobierno policial de la seguridad pública y del sistema policial mismo [Saín,
2002: 42]. Por eso la unicidad funcional y el centralismo organizacional. Estructura
de personal militarista.
3. Prácticas policiales autoconservativas15. Más que prevenir delitos la policía se
autoadjudicó la tarea de preservación del orden público, no circunscripta al
ordenamiento jurídico positivo sino a criterios de criminalidad definidos por la
propia policía (Saín, 2002: 49). Algo de esto figuraba en la ley orgánica de la PF y
también ocuparon ese lugar los edictos policiales [Saín, 2002: 50]. Todo esto
dirigido no sólo al disciplinamiento social sino también al control político [Saín,
2002: 52].
En ciertas ocasiones, la impronta de extralegalidad llevó a la participación policial
directa e indirecta en las actividades ilícitas desenvueltas por diversas
organizaciones y grupos criminales, conjugando diferentes modalidades de
complicidad, encubrimiento y protección de esos grupos con la intervención regular
de policías en ellos [Saín, 2002: 61].
4. La comunidad quedó excluida de la seguridad pública.
Este modelo tradicional colapsó en la década de los 90s. En julio de 2003, el entonces
ministro de Justicia de la Nación, Dr. Gustavo Béliz, lanzó un plan de cuarenta medidas
para cumplimentarse a corto, mediano y largo plazo. Se impuso a los jefes de comisaría
desarrollar un mapa del delito, se instauraron los “premios a la productividad” y se
proyectó la creación de fiscalías barriales o de distrito [Fainberg, 2003: 35].

15
Se refiere al policiamiento disuasivo y reactivo, el autofinanciamiento ilegal, el sistema penal
subterráneo. A esto se suman una serie de previsiones legales que van más allá de la represión o la
prevención del delito. Un fuerte origen del financiamiento ilegal son los grupos de tareas que debían
autofinanciarse porque el ordenamiento legal de la época no permitía desviar recursos públicos a esos
fines (64).

27
El Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia sostiene que la Policía Federal
Argentina sufre de anacronismo, burocratización y falta de plan estratégico16.
1. La institución sufre una anacronía del marco normativo, vigente desde 1958. El
autoritarismo característico de las dictaduras pasadas atraviesa todo el andamiaje
normativo de la fuerza. El art. 744 del Libro V de la Ley Orgánica de la Policía Federal
afirma que es tarea de la fuerza “realizar en todo el territorio de la Nación, por sí o
coordinándolas con otros organismos nacionales o provinciales, las tareas conducentes a
contrarrestar la acción subrepticia de potencias extranjeras, de grupos subversivos o de
las personas que constituyan una amenaza para la Seguridad del Estado”. Muchas de las
disposiciones relativas al seguimiento de personas y la vigilancia de asociaciones violan
la ley de inteligencia nacional (Ley 25.520).
2. Otra característica de la Policía Federal es la sustentación de un modelo policial
militarizado, incorporando criterios propios de instituciones encargadas de la defensa
nacional. Su estructura orgánica es centralista, con rango militar para el desempeño de
cargos, la conducción es ejercida por un Estado mayor, hay una fuerte centralidad del
concepto de disciplina17 y el personal se divide en superior y subalterno. Dentro de este
contexto el estado policial es extensivo18, sin límites de horario condición; la vida
privada de los agentes está sujeta a la notificación y parecer de los superiores19.
3. El profesionalismo también está cargado de anacronías. Las posibilidades de ascenso
se basan en criterios administrativos y por antigüedad, en menoscabo del desempeño y
la capacitación.
4. La normativa no presenta una clara enunciación de los principios básicos de la
actuación policial. Los ejes centrales son la subordinación y la disciplina. El deber de
obediencia al superior se cumple “en todo tiempo y lugar”. El texto legal no contempla
la posibilidad de rechazo a las órdenes que atenten contra los derechos de las personas.
5. No existe un organismo ajeno a la fuerza policial que lleve a cabo el control sobre la
legalidad de la actuación policial, avalando la suposición de autogobierno.

16
ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, Boletín N° 5, octubre de 2008.
17
“La disciplina es la base de la institución. La sujeción al régimen disciplinario se manifiesta por la
subordinación, el respeto y la obediencia a las órdenes del superior, a la vez que por la voluntad de
alcanzar el fin que esas órdenes se proponen” (Decreto 1866/83, art. 6).
18
El personal que realiza tareas no policiales –administrativas- también tiene obligatoriamente rango
policial.
19
Los agentes que deseen contraer matrimonio deben elevar una solicitud de permiso a la jefatura.

28
6. El diseño institucional muestra una policía altamente burocratizada, con estructura de
mando centralista, fragmentada, poco especializada y “multitarea”. La institución tiene
734 dependencias, desarrollada sin control del poder político. Aunque la estructura
operativa está signada por una unicidad funcional existen áreas que cumplen tareas
vinculadas a una misma función (por ejemplo, la seguridad compleja) que trabajan en
forma dispersa. Es el caso de las superintendencias de drogas peligrosas.
La Policía Federal Argentina tiene un presupuesto de 600 millones de dólares y gasta el
83% del total en remuneraciones al personal.

Cuadro 11. Presupuesto de la Policía Federal Argentina

Gasto presupuestado,
Año
en dólares
2001 208.759.393
2002 219.227.575
2003 243.336.155
2004 313.741.583
2005 350.017.763
2006 411.066.296
2007 493.427.214
2008 590.626.730

Fuente: ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, Boletín N° 5, octubre de 2008.

2.2. La justicia
El problema de fondo del sistema judicial no radica en cambios legislativos, es decir, en
votar leyes más duras o códigos más estrictos; las diferencias claves son operativas, así
como de aplicación de las normas vigentes. Nuestro sistema condena a muy pocas
personas por hechos ilícitos, y aun menos personas (6/1000) cumplen con prisión
efectiva [Burzaco, 2001: 63-64].

29
Cuadro 12. Homicidios con sentencia condenatoria. Ciudad de Buenos Aires

Años Homicidios Homicidios Total

Culposos Dolosos Homicidios
2002 52 79 131
2003 39 57 96
2004 29 56 85
2005 29 68 97

Fuente: Ministerio de Justicia – Dirección de Política Criminal

Cuadro 13. Comparativo del total de delitos y sentencia condenatoria.

Ciudad de Buenos Aires

Total de delitos Con sentencia condenatoria

2002 202.315 6.928
2003 192.458 7.027
2004 192.257 6.384
2005 195.225 6.720
Fuente: Dirección General Estadística y Censos – Ciudad de Buenos Aires
Fuente: Registro Nacional de Reincidencia

La brecha entre los detenidos por la policía y los efectivamente condenados por la
justicia, es llamativa en el caso de las infracciones a la ley 23.737 de Estupefacientes.

Cuadro 14. Comparativo del total de delitos y sentencia condenatoria.

Ley de estupefacientes. Ciudad de Buenos Aires

Años Total de delitos Total de delitos % de delitos Ley Con sentencia

Ley 23.737 23.737 s/total condenatoria
2002 202.315 9.913 4.9% 299
2003 192.458 9.430 4.9% 239
2004 192.257 8.843 4.6% 200
2005 186.878 7.661 4.1% 239
2006 212.310 8.704 4.1% 199
Fuente: Ministerio de Justicia – Dirección de Política Criminal

El problema de la justicia argentina es un problema de eficiencia [Burzaco, 2001: 64].

La Argentina gasta más presupuesto en justicia que otros países, tiene más jueces por
habitante que otros países y más funcionarios judiciales por habitante que otros países.
Pero la cantidad de causas resueltas es menor que otros países.

30
1. Uno de los problemas es la sobrecarga en determinados juzgados, sobretodo
correccionales y de instrucción. Por otro lado, según el Ministerio de Justicia, solo se
denuncia el 30% de los ilícitos cometidos [Burzaco, 2001: 64-65].
2. Otro de los problemas es que todas las resoluciones del caso las debe tomar un juez,
aunque el peso de la causa recae en los secretarios y demás empleados del juzgado.
3. Además todas las causas, sean complejas o simples, siguen el mismo diseño. No hay
trámites diferenciados para causas más simples..
4. Aproximadamente un 80% de las causas no tienen autor identificado, por lo que son
archivadas por incapacidad del sistema para investigarlas.
5. Es difícil unificar bases de datos para ver si hay patrones o zonas delictivas donde se
pueda realizar una acción preventiva o se descubra que individuos o bandas son autores
de una serie de delitos.
6. Escasa implementación de recursos informáticos [Burzaco, 2001: 74].
El primer factor de corrupción en el Poder Judicial ha sido, durante los últimos años, la
utilización política del mecanismo de designación y elección de magistrados, que ahora
se intenta superar con escasos resultados con la introducción del Consejo de la
Magistratura [Burzaco, 2001: 77].
Las imposibilidades de obtener justicia frente a los daños implican afrontar una nueva
injusticia.

Cuadro 15. Acceso a la justicia

N° de jueces N° de defensores
% Presupuesto N° de defensores
Año N° de jueces por 100.000 Año públicos por 100.000
Nacional públicos
hab. hab.

2000 3.2 4.106 11.1 2001 857 2.3

Fuente: La democracia en América Latina, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, pág. 113, en
http://www.democracia.undp.org/Informe/Default.asp?Menu=15&Idioma=1

2.3. La cárcel
La cárcel hoy en día es una “fábrica” de criminales” [Burzaco, 2001: 98-99].
Los problemas de la población carcelaria se resumen en cuatro situaciones:
1. Un porcentaje de presos detenidos en comisarías del 40%
2. Un porcentaje de presos sin sentencia firme del 66%

31
 3. falta de discriminación en la cárcel por tipo de delito. Hay cárceles de máxima,
media y mínima seguridad y colonias penales. Pero la falta de espacio fuerza la
convivencia de delincuentes con antecedentes menores con otros
experimentados. Así la cárcel se convierte en “escuela del delito” [Burzaco,
2001: 105-107].
4. Superpoblación.
En definitiva, sólo el 23% de los presos está alojado en dependencias del Servicio
Penitenciario Federal [Burzaco, 2001: 110].
Este crítico estado del sistema penitenciario es otro factor que contribuye al auge de la
actividad delictiva. El hacinamiento de la población reclusa, las pésimas condiciones en
materia de salud, higiene y alimentación, la escasez o falta de recursos para mejorar las
instalaciones, condiciones, programas y personal a cargo, la falta de nuevas fórmulas
para el tratamiento de reeducación e integración social de los recluidos, los continuos
abusos que se cometen y que lesionan sus derechos, la falta de centros de atención
juvenil para el adecuado tratamiento de los internos y la violencia, responsable en
muchos casos de la muerte o lesiones de reclusos como consecuencia de disputas
internas, entre otros factores, caracterizan la situación dominante en este campo
[Fainberg, 2003: 71].

32
Cuadro 16. Población carcelaria, presos sin sentencia, hacinamiento y categorías
de prisioneros. Total del país.
Tasa de población Detenidos sin Nivel de
Total de población Prisioneros
Año carcelaria proceso / sin ocupación
carcelaria menores de edad
por 100.000 hab. condena carcelaria

1999 38.604 107 55.2% 119.9% 4.4%

2002 44.969 124 58.9% 117.7% 1.6%
2004 50.346 138 s/d 144.2% s/d

Fuente del año 1999: La democracia en América Latina, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, págs 114 y 115, en:
http://www.democracia.undp.org/Informe/Default.asp?Menu=15&Idioma=1
Fuente del año 2002: elaboración propia sobre datos del Ministerio de Justicia - Dirección Nacional de Política Criminal.
Fuente del año 2004: elaboración propia en base a datos del censo penitenciario 2004 del Servicio de Estadísticas Penitenciarias, en
http://ppn.gov.ar.nwd-online.com.ar/system/contenido.php?id_cat=18

Cuadro 17. Estimación de exceso de capacidad penitenciaria y de hacinamiento

sobre el total nacional de reclusos. Año 2004

Total Total % de Población % de

Otras Sobrepoblación
nacional nacional de Sobrepoblación hacinada Población
dependencias20 efectiva total21
censado prisioneros efectiva total22 hacinada
54.472 10.879 65.351 20.591 31,51% 30.303 46,37%

Fuente: cálculo propio en base a datos del censo penitenciario 2004 del Servicio Nacional de Estadísticas Penitenciarias

La ineficiencia de la acción judicial derrama sus consecuencias sobre el sistema

penitenciario que aloja en sus dependencias alrededor promedio de un 75% de detenidos
no condenados, con presunción de inocencia según la Constitución Nacional. En
noviembre de 2008 la Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó la libertad en
todo el territorio nacional de los detenidos no condenados.
En la ciudad de Buenos Aires esa situación sigue fielmente los indicadores nacionales:

20
Reclusos en Comisarías, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval. Datos estimativos, comenzaron a
ser mensurados en el año 2002 (Dirección Nacional de Política Criminal)
21
Suma de la sobrepoblación efectiva penitenciaria y de los detenidos en otras dependencias.
22
Suma de la sobrepoblación hacinada penitenciaria y de los detenidos en otras dependencias bajo la
consideración de que estas últimas no garantizan condiciones básicas de detención.

33
Cuadro 18. Población penal Ciudad de Buenos Aires – Servicio Penitenciario
Federal. Alojada en unidades 1-2-16 y anexo – 18-20-21-27

Años Cantidad Condenados Procesados

1995 3.099 20.2% 78.5%
1999 3.732 20.8% 77.0%
2000 1.968 23.7% 73.0%
2001 1.774 31.4% 65.2%
2002 2.307 25.5% 71.9%
2003 2.245 20.6% 77.3%
2004 1.608 18.4% 78.6%
2005 2.247 19.5% 75.0%
Fuente: Registro Nacional de Reincidencia

A pesar de la ineficiencia judicial y del colapso del sistema carcelario, la cantidad de

presos no cesa de crecer año tras año. La Argentina sigue, aunque todavía de lejos, los
estándares norteamericanos del “mass incarceration” postulado por Loic Wacquant. La
“sensación de inseguridad” postula una adhesión más firme a esa perspectiva.

Cuadro 19. Población penal total del país

Año Total
2002 44.969
2003 51.998
2004 54.472
2005 55.423
Fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Subsecretaría de Política Criminal. Dirección Nacional de Política Criminal.

Si analizamos la tasa de población penal la Argentina se encuentra en el centro de la

tabla mundial, aunque creciendo.

34
Cuadro 20. Países con 50.000 reclusos y más, ordenados por tasa de reclusos cada
100.000 hab. Año 200223.

Ubicación País Tasa Reclusos

1 Estados Unidos 738 2.186.230
2 Federación Rusa 603 858.900
20 Kazajstán 364 52.713
20 Ucrania 364 170.057
26 Sudafrica 335 157.402
42 Taiwan 259 59.342
43 Tailandia 257 164.975
49 Polonia 229 87.409
53 Irán 206 142.851
60 México 194 210.169
72 Marruecos 174 54.200
88 Argentina 148 56.313
91 Inglaterra y Gales 145 77.962
93 España 144 63.582
113 China 118 1.548.498
119 Filipinas 108 89.639
123 Vietnam 105 88.414
127 Italia 102 59.960
131 Alemania 95 78.581
141 Francia 88 52.908
143 Egipto 87 61.845
158 Turquía 76 54.296
173 Japón 62 79.055
182 Pakistán 57 89.370
189 Bangladesh 50 71.200
193 Indonesia 45 99.946
207 India 31 336.152

Fuente: World Prison Population Brief (International Centre for Prison Studies, Kings College, London) en
www.kcl.ac.uk/depsta/rel/icps

En el caso específico de los detenidos por infracción a la ley 23.737 de estupefacientes,

el cuadro es revelador:

Cuadro 21. Distribución de la población penal por situación legal según delito24.

Procesados Condenados
Delitos contra las personas 13.4% 16.1%
Delitos contra la integridad sexual 2.4% 5.8%
Delitos contra la propiedad 37.4% 45.7%
Ley 23.737 29.1% 27.7%
Otros 17.7% 4.6%

Fuente: Elaboración propia en base a información del Servicio Penitenciario Federal.

23
La cifra de la Argentina es superior al total presentado en otras tablas porque incluye los presos en
comisarías.
24
Informe “Las cárceles en Argentina”, Defensor del Pueblo de la Nación, 2006, pág. 34.

35
Esto significa que alrededor de un 30% de la población carcelaria total está constituido
por infractores a la ley 23.737, siendo la segunda categoría delictual en cantidad de
reclusos, superada por los delitos contra la propiedad y superando a los delitos contra
las personas. La jurisprudencia argentina condena el consumo de drogas, por lo que
asistimos a un alto porcentaje de población carcelaria constituido por consumidores de
drogas, en momentos en que el Poder Ejecutivo Nacional, a través del ministro de
Justicia y Seguridad, está debatiendo la despenalización del consumo de drogas.

3. Aspecto político
3. 1. El Estado nacional
El gobierno nacional que asumió sus funciones en diciembre de 2007 no había
elaborado un plan estratégico de seguridad como parte de su campaña electoral. El
anterior gobierno de Néstor Kirchner, que había gobernado en el período 2003-2007,
tampoco había tenido una política pública de seguridad a mediano o largo plazo.
Esporádicamente, sobre todo frente a la presión popular encabezada por Juan Carlos
Blumberg, el Congreso había votado una serie inconexa de nuevas leyes criticadas por
políticos, juristas y defensores de los derechos humanos, que en definitiva resultaron
inoperantes.
La presidencia de Néstor Kirchner adoptó un matiz discursivo defensor de los derechos
humanos y estableció una alianza política con los organismos de las Madres y Abuelas
de Plaza de Mayo. Al mismo tiempo impulsó el juzgamiento definitivo de las
violaciones a los derechos humanos de la dictadura militar que gobernó el país entre
1976 y 1983.
Este rasgo progresista debe convivir con una alta represión a la protesta social y la
prolongación de la represión ilegal, lo que se denomina “gatillo fácil”. Desde mayo de
2003, 847 personas han muerto como resultado de torturas o fusilamientos en cárceles y
comisarías, sosteniendo en los 54 meses de gobierno el promedio más alto desde 198325.
El nuevo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner llevó como candidato a
gobernador en la provincia de Buenos Aires a Daniel Scioli, quien desestimó la reforma
policial de León Arslanián, secretario de seguridad del anterior gobernador, Felipe Solá.

25
Correpi, Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional, Presentación del archivo 2007, en
http://cablemodem.fibertel.com.ar/juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf

36
Anclado en un discurso simplista, optó por entregar la política de seguridad en manos
policiales. “Los jerarcas de la Policía Bonaerense tienen buenos motivos para celebrar
el año nuevo. Recuperaron a un jefe para la fuerza, vuelven a tener un poder
concentrado en la conducción, ya no sufrirán purgas sistemáticas, se despiden de la
policía paralela26 que amenazaba con desplazarlos, y van por más. Apenas tres
semanas pasaron desde la asunción del gobernador Daniel Scioli y su ministro de
Seguridad, Carlos Stornelli, pero son sensibles las señales sobre el rumbo que tomará
la policía de la provincia. "Tendrá más poder de fuego", dijo Stornelli, en una de sus
pocas declaraciones desde que asumió la responsabilidad de mejorar la seguridad de
los 15 millones de bonaerenses”27.

3.2. La lucha contra el narcotráfico

En los primeros días del gobierno de Carlos Menem (1989), el Poder Ejecutivo sancionó
el Decreto Nº 471/89, por el cual se organizó la Secretaría de Programación y
Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico
(Sedronar), modificando a tal efecto los Decretos 528/88, 833/88 y 300/89.
En el Artículo 1º se estableció que la Sedronar giraría en la órbita de la Presidencia de la
Nación y que de acuerdo a su artículo 2º su función sería la de asistir al Presidente en
todo lo atinente a la programación de la fiscalización, el control y la legislación de la
lucha contra el tráfico ilícito y el uso indebido de drogas, estupefacientes y
psicotrópicos y en la coordinación de las políticas nacionales y su relación con la
política exterior en la materia.
En su Artículo 3º se determinó que dicha Secretaría contaría con el personal permanente
y transitorio que hasta ese momento reportaba en la Comisión Nacional Coordinadora
para el Control del Narcotráfico y el Abuso de Drogas.
Se siguió la política norteamericana de penalizar a los eslabones terminales de la cadena
delictiva, los consumidores. Hasta el año 1986 la Corte Suprema de Justicia no

26
Se refiere a la Policía Buenos Aires 2, que había creado León Arslanián y operaba en algunos
municipios del Gran Buenos Aires.
27
El plan de seguridad de Scioli es darle más poder a la policía, Gerardo Young, Clarín, 30 de diciembre
de 2007.

37
consideraba delito la tenencia de drogas para el consumo personal28, pero la
jurisprudencia cambió con la nueva Corte ampliada29.
La Ley Nº 23.737, aunque prevé que los Jueces puedan someter a un adicto a
tratamiento, también establece la pena de un mes a dos años de prisión “cuando, por su
escasa cantidad y demás circunstancias, sugiere inequívocamente que la tenencia es para
uso personal”30.
Para explicar que el 65% de los casos que llegan a la Justicia Federal corresponde a
casos de menor envergadura, se suele hacer hincapié en la corrupción de las fuerzas
policiales o en la ineficacia del Poder Judicial pero hay que tener en cuenta lo dispuesto
en la Ley Nº 23.737, cuando se puso énfasis en la persecución de los consumidores.
Si la mayor parte del esfuerzo legislativo y de represión ha sido puesto en los eslabones
más bajos de la cadena de comercialización la transferencia de los casos a las justicias
provinciales31 no logrará una mejor eficacia y eficiencia federal en la persecución del
narcotráfico, de las grandes bandas y no sólo de las mulas. Por ahora esta respuesta no
ha impedido que el consumo de drogas continúe en ascenso32.

Cuadro 22. Detenidos por tenencia y tránsito de drogas33.

Años Detenidos
2000 31.084
2001 26.011
2002 24.070
2003 27.291
2004 31.156
2005 26.156
Primer trimestre 2006 13.744

Fuentes: Sedronar - Secretaría de Programación y Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el
Narcotráfico y Cicad – Convención Interamericana para el control del abuso de drogas (OEA).

28
Caso Bazterrica 308: 1392. En
http://www.todoelderecho.com/Apuntes/Fallos%20Nacionales/Apuntes/bazterrica.htm
29
Caso Montalvo. La Corte Suprema de Justicia confirmó la constitucionalidad del art. 6 de la Ley Nº 20.771 y del
art. 14 de la Ley Nº 23.737. En
http://www.todoelderecho.com/marco_maestro.htm?http://www.todoelderecho.com/Apuntes/Fallos%20Nacionales/A
puntes/CASOMONTALVO.htm
30
Artículos 14 y 18 de la Ley Nº 23.737.
31
Clarín, Las causas por droga, a las provincias, 28 de julio de 2005.
32
Vázquez Acuña, Martín, Drogas: no sirve penalizar, Clarín 17 de agosto de 2005.
33
Incluye detenidos por tráfico y tenencia.

38
En lo que respecta al lavado de dinero, tras cinco años de discusiones, el Congreso
sancionó en el año 2000 la Ley Nº 25.246 que penalizó el lavado de dinero proveniente
de ilícitos y creó la Unidad de Información Financiera (UIF). Como la ley tardó algún
tiempo en reglamentarse, el Banco Central continuó recibiendo las denuncias del
sistema financiero sobre operaciones presuntamente ilegales. Entre mayo de 1996 y
diciembre de 1999 sólo se presentaron 47 denuncias; durante el gobierno de la Alianza
(1999-2001) los bancos abrieron 21 expedientes. El Banco Central informó que entre
1996 y 2000 sumó 80 casos, 60% de los cuales eran analizados por la entidad.
Más allá de la conducta delictiva en sí misma, el lavado de dinero implica riesgos
adicionales para la Argentina. Podría distorsionar los mercados de bienes y financieros,
restringiendo el margen de maniobra del Estado, que no podría actuar contra los
“carteles” por la amenaza de “corridas financieras”. Además, un aumento en el control o
una legislación más estricta que el resto de los países, descolocaría a la Argentina frente
a los capitales extranjeros. Por otro lado Estados Unidos, un país con mayor actividad
de lavado de dinero, tiene una fortaleza económica que lo pone a salvo de riesgos que
son inevitables para economías menos sólidas. Este ingreso adicional de dinero le
permite atenuar las consecuencias de los ciclos económicos de recesión y crecimiento.
Durante el año 2005 el Poder Ejecutivo decidió enviar al Congreso Nacional34 una ley
para endurecer las penas por lavado de dinero35, ante la posibilidad de sufrir
cuestionamientos por parte del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)36.
Según el especialista británico Andrew Mitchell, esta iniciativa es importante porque la
“ley argentina contra el lavado de dinero está hecha para fracasar”37.
Asimismo, la CICAD de la OEA criticó al Gobierno argentino por la falta de una norma
para regular el comercio de sustancias químicas, que mejore lo dispuesto en el Decreto
PEN Nº 1095/96. Esa ley se encontraba demorada en el Congreso desde que comenzó
su discusión en el 2002 ante una queja de los EE.UU.38 Finalmente el 8 de junio de
2005 se dio sanción a una ley por la cual se le brinda a la SEDRONAR “la posibilidad

34
Esta ley recibió media sanción en la Cámara de Diputados el 1 de junio de 2005 y fue finalmente aprobada el 30 de
marzo de 2006.
35
El Lavado de Dinero movería entre 300.000 y 500.000 millones de dólares (GAF), el 5% del PBI mundial (FMI).
En Argentina desde la creación de la UIF en el 2000, se recibieron 1.014 denuncias, de las cuales sólo 133 avanzaron
y 64 llegaron a convertirse en expedientes, aunque hasta mayo de 2005 no había ninguna sentencia firme, Clarín, 23
de mayo de 2005.
36
La Nación, 6, 9 y 22 de mayo de 2005; Infobae, 11 de mayo de 2005. Clarín, 16 y 17 de agosto de 2005.
37
Lucas Guagnini, La ley argentina contra el lavado de dinero está hecha para fracasar, Clarín, 1º de junio de 2005.
38
La Nación, 9 de mayo de 2005.

39
de controlar más fuertemente a todas las empresas que producen y comercializan esas
sustancias, llamadas precursores químicos”39. En el año 2008 se expandieron las
capacidades de control sobre las operaciones comerciales con precursores químicos, a
raíz del “triple crimen” y el descubrimiento de una ruta de exportación de efedrina hacia
México.
Argentina cooperó con el Gobierno de los Estados Unidos en una iniciativa que
implicaba capacitar a oficiales de Gendarmería y de la Policía de la provincia norteña de
Salta (fronteriza con Bolivia) en la lucha contra la droga cuyo objetivo era coordinar
acciones en el punto de ingreso de la cocaína. Más allá de los planteos relativos a la
Triple Frontera, no se avanzó mucho en la solicitud norteamericana sobre la
participación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico.
En 1998 se dio a conocer un non paper del Ejército Argentino, en el cual se sostenía que
“pareciera que el fenómeno del narcotráfico y sus conexiones con otros delitos y
acciones ha alcanzado una importancia tal a nivel mundial, que hace trascender lo
policial para ser considerado una amenaza a la seguridad de los Estados. Frente a ello se
hace necesaria una respuesta a nivel de la defensa, tanto en el marco nacional, como
regional y hemisférico” [citado por Eissa, 2005: 46]. Sin embargo, la Ley de Defensa
Nacional Nº 23.554 y la Ley de Seguridad Interior Nº 24.059, establecen límites
precisos para el accionar militar. La Ley de Seguridad Interior establece en sus artículos
26 a 32 que las Fuerzas Armadas sólo prestan apoyo logístico a las operaciones de
seguridad interior, cuando lo requiera el Comité de Crisis. Establece también que
cuando se atente contra una jurisdicción militar la obligación primaria de las Fuerzas
Armadas será restablecer el orden en dicha jurisdicción. Y el Presidente de la Nación
podrá disponer el uso de las Fuerzas Armadas cuando "(…) el sistema de seguridad
interior (…) resulte insuficiente a criterio del (mismo) para el cumplimiento de los
objetivos establecidos en el Artículo 2". En todos estos casos, el empleo de las Fuerzas
Armadas deberá ajustarse a las siguientes normas: a) La conducción de las Fuerzas
Armadas y de Seguridad queda a cargo del Presidente; b) se designará un Comandante
operacional, subordinándose todas las fuerzas de seguridad y policiales y c) no podrá
haber modificación en la doctrina, organización, equipamiento y organización de las
Fuerzas Armadas.

39
Más controles a los químicos usados para producir cocaína, Clarín, 10 de junio de 2005.

40
Por su parte, el Decreto del PEN Nº 1116/96 establece que “la Defensa Nacional es una
obligación esencial e indelegable del Estado” y que la misma “sustenta un pensamiento
en el que prevalece una estrategia de carácter disuasivo, con el propósito de resguardar
y proteger los intereses vitales de la Nación y coadyuvar al mantenimiento de la paz y la
seguridad internacional”. De esta manera, las Fuerzas Armadas “planificarán el empleo
del instrumento militar en forma disuasiva y efectiva frente a los riesgos y a las
eventuales amenazas externas”. Asimismo, el Decreto sostiene que la Misión
fundamental de las Fuerzas Armadas es la de “preservar la soberanía e independencia, la
integridad territorial, la autodeterminación, la vida y la libertad de los habitantes y
recursos de la Nación”. Para ello, se utilizará el principio de racionalidad estratégica
“que propone respuestas proporcionales a la agresión recibida y procura el efecto
deseado sobre el oponente con el menor daño posible, sin que ello afecte la eficacia
operativa de las propias Fuerzas”. Por último, se puede decir que hace mención a tres
misiones secundarias:
1) Participación en el marco de las Naciones Unidas;
2) Seguridad interior: a) Operaciones de apoyo a requerimiento del Comité de Crisis, b)
Operaciones destinadas a la preservación de las Fuerzas Armadas y el restablecimiento
del orden dentro de la jurisdicción militar y c) Operaciones destinadas al
restablecimiento de la normal situación de seguridad interior; y 3) La participación de
las Fuerzas Armadas en el desarrollo de un Sistema de Defensa Regional.
Mediante un Decreto Secreto de 1991 (Nº 717/91) se creó un Plan Nacional contra el
Tráfico Ilícito de Drogas [Eissa, 2005: 47]. Allí se constituía una Comisión Nacional
Operativa Contra el Tráfico Ilícito de Drogas en el ámbito de la Sedronar, en la cual las
Fuerzas Armadas participaban junto a las fuerzas de seguridad y otras agencias. Pero el
mismo fue luego reemplazado por el Plan Federal, que preveía la coordinación en la
lucha contra el narcotráfico entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales.
La escasez de presupuesto y de coordinación entre las fuerzas de seguridad nacional y
provincial perjudica la lucha contra el narcotráfico. Las principales instituciones
responsables de la lucha contra la droga son la Policía Federal, la policía de la Provincia
de Buenos Aires, Gendarmería Nacional y la Prefectura Nacional. Las policías
provinciales y los servicios Nacionales de Aduanas tienen una responsabilidad anti-
narcóticos incrementada con la sanción de la ley del 27 de julio de 2005, que “transfiere

41
la competencia de la justicia federal a las respectivas justicias provinciales de las causas
de narcotráfico consideradas de menor envergadura”. Estos casos representan el 65%
del total de delitos de narcotráfico que llegan a la Justicia Federal.

3.3. El tránsito de droga en la Argentina

La Argentina es considerado un país de tránsito de droga, no un productor como
Colombia, Perú y Bolivia, aunque cada vez tiene mayor consumo interno. En ese
sentido figura entre los puntos de preocupación de la política norteamericana40.
En 1999 el entonces jefe de la DEA en Buenos Aires, Abel Reynoso, había alertado
sobre el agujero negro de Ezeiza y por quejas del menemismo debió regresar a su país41.
El zar antidrogas de Estados Unidos, John Walters, dijo que la aparición de la Argentina
como país de paso de las drogas en ruta hacia los Estados Unidos o Europa se debe a la
necesidad que tienen las organizaciones de narcotraficantes de conseguir nuevas vías de
ingreso, ante la presión que se ejerce sobre ellos en los puertos del Caribe y del
Pacífico42.
Desde Menem hasta ahora ningún gobierno aceptó la idea de crear una DEA nacional y
la Sedronar tiene cada vez menos presupuesto. Para el año 2005 su presupuesto era de
10 millones de pesos –el más bajo de su historia- del cual sólo el 4,6% se dedicaba a la
lucha contra el narcotráfico, el resto es para la recuperación de drogadictos43.
“Muchos de los funcionarios argentinos concuerdan en que el tráfico de drogas es un
problema. Los envíos de droga se concretan en su mayoría vía aviones comerciales, el
sistema portuario y en ciertos casos, pequeños cruceros privados”, detalló el informe del
Bureau for Internacional Narcotics and Law Enforcement Affaire, difundido en marzo
de 2004, desde el Departamento de Estado44.
“Los transportes de cocaína desde el aeropuerto de Ezeiza se destinan a Europa,
Sudáfrica y Australia, mientras que los de heroína van a Estados Unidos”, detalló el
informe45.

40
Hugo Alconada Mon, Los narcos se esfuerzan por llegar a la Argentina, La Nación, 13 de marzo de 2005.
41
Daniel Santoro, Las preocupaciones de Estados Unidos, Clarín, 20 de febrero de 2005.
42
Hugo Alconada Mon, Los narcos se esfuerzan por llegar a la Argentina, La Nación, 13 de marzo de 2005.
43
Daniel Santoro, Las preocupaciones de Estados Unidos, Clarín, 20 de febrero de 2005.
44
Hugo Alconada Mon, Un foco que preocupa a los Estados Unidos, La Nación, 20 de febrero de 2005.
45
Ibidem.

42
Cuatro años antes, una advertencia casi idéntica se encontraba en el Reporte sobre
Estrategias para el Control del Narcotráfico Internacional, al apuntar otra vez a Ezeiza
como un foco preocupante46.
Las dificultades políticas suscitadas por el descubrimiento de 60 kgs. de cocaína en un
vuelo de SW a España, le abrieron un escenario más favorable a los reclamos del
Departamento de Estado de Estados Unidos47.
El informe sobre la Argentina integra un documento más amplio –de más de 1500
páginas- titulado “Reporte sobre las Estrategias para controlar el narcotráfico
internacional 2005”. Lo firmó la secretaria de Estado, Condoleezza Rice, y alerta que el
tráfico de drogas colombianas “ha incrementado mucho su presencia en todos los
aspectos del comercio de narcóticos desde la Argentina”48. El narcotráfico, perseguido
sistemáticamente en los países productores, está eligiendo puertos y aeropuertos
alternativos de embarque, como Buenos Aires49.
“Los narcóticos se envían fuera de la Argentina utilizando el transporte aerocomercial y,
en ciertos casos, en buques de pasajeros. Los envíos de cocaína se destinan
primordialmente a Europa”50.
“La corrupción sigue siendo un asunto de alto perfil público en la Argentina”, aun
cuando destaca que el gobierno “continúa esforzándose por eliminar la corrupción y
juzgar a aquellos implicados en investigaciones sobre corrupción”.
Curiosamente el reporte señala que uno de los proyectos bilaterales de cooperación
llevados a cabo entre Argentina y Estados Unidos estuvo referido a los controles
aeroportuarios, que fracasaron al menos una vez en el caso Southern Winds51. De todos
modos –se aclara- la cooperación entre ambos países “siguió siendo excelente durante el
2004”52.

46
Ibidem.
47
Fernando González, Presión de EE.UU. para apurar leyes contra el narcotráfico y terrorismo, Clarín, 26 de
febrero de 2005.
48
Hugo Alconada Mon, Drogas: “La situación en Argentina, en un punto crucial”, La Nación, 5 de marzo de2005.
49
Joaquín Morales Solá, ¿Se instala el narcotráfico en la Argentina?, La Nación, 27 de febrero de 2005.
50
Hugo Alconada Mon, Drogas: “La situación en Argentina, en un punto crucial”, La Nación, 5 de marzo de 2005.
51
En setiembre de 2004 4 valijas con 60 kgs de cocaína fueron descubiertos en el aeropuerto de Barajas,
en Madrid. Habían llegado en un avión de la empresa argentina Southern Winds, eludiendo todos los
controles del aeropuerto argentino de Ezeiza. Southern Winds era una empresa subsidiada por el gobierno
argentino.
52
Ana Barón, Preocupa a EE.UU. el tránsito de drogas desde Colombia, Clarín, 5 de marzo de 2005.

43
Cuadro 23. Cantidad y tipo de drogas incautada, en kgs.

Años Cocaína Marihuana Pasta base

1999 1.662 18.301 34
2000 2.280 25.538 71
2001 2.087 33.052 199
2002 1.562 44.823 76
2003 1.918 58.340 74
2004 3.048 54.785 66
2005 5.399 36.481 102
Primer trimestre 2006 1.687 18.971 4

Fuente: Sedronar Secretaría de Programación y Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el
Narcotráfico, en:
http://www.asociacionantidroga.org.ar/superint/Estadisticas/Proyecto%20Ley%20Plan%20Nac.%20contra%20las%20%20Drogas.p
df

Las cantidades de droga incautada siguen siendo importantes año tras año. La nación ha
implementado mejoras en los controles aeroportuarios, mediante la disolución de la
vieja Policía Aeronáutica Nacional (PAN) y la creación de la Policía de Seguridad
Aeroportuaria (PSA). Al mismo tiempo los controles aduaneros en puertos incorporaron
escáneres para contenedores. Sigue conspirando contra la capacidad de control
fronterizo la legislación comercial del MERCOSUR, que impide la apertura de
contenedores en camino dentro de los países signatarios del acuerdo. No parece haber
mejorado la capacidad de control en las fronteras terrestres, sobretodo en la frontera
norte53.

3.4. Políticas públicas de seguridad y lucha contra el narcotráfico en la ciudad de

Buenos Aires
En la ciudad de Buenos Aires nunca gobernó el Partido Justicialista desde que en 1994
se constituyó como Ciudad Autónoma de Buenos Aires y comenzó a elegir a sus

53
La localidad de Salvador Mazza, fronteriza con Bolivia, es un caso emblemático de persistencia del
tránsito de drogas y falta de adecuado control fronterizo. Desde 1998 se suceden las noticias provenientes
de Salvador Mazza que se relacionan con el tránsito de drogas, asesinato de agentes de gendarmería
nacional, dirigentes políticos ligados al narcotráfico, policías federales transportando cargamentos de
cocaína, asesinatos de vendedores ambulantes, etc.

44
autoridades ejecutivas54. Desde diciembre de 2007 el gobierno de la Ciudad está a cargo
del Ingeniero Mauricio Macri, fundador del partido político PRO.
En su campaña electoral la seguridad fue una consigna importante, pero los roces con el
gobierno nacional y la insistencia en la necesidad y urgencia de contar con una policía
propia acapararon la atención ciudadana sobre el nuevo gobierno.
En la Secretaría de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad se implementó un
Plan de Seguridad Integral que contiene cuatro ejes: políticas de prevención, sistema de
alerta, fortalecimiento de la Justicia y la creación de la Policía Metropolitana55.
a. las políticas de prevención se centran en la coordinación de las políticas de gobierno,
entre las áreas de salud, educación, desarrollo social, espacio público, justicia y
seguridad.
En concreto, en el aspecto de justicia y seguridad, funcionan cinco programas de
aplicación cotidiana:
1. Plan de prevención del delito: dirigido a los vecinos en general, a quienes se
convoca a asambleas barriales en los Centros de Gestión y Participación para
efectuar sus denuncias, reclamos y propuestas.
2. Prevención mayor: para adultos mayores de 60 años
3. Redes vecinales: interacción con los vecinos de cada barrio, a fin de prevenir
delitos.
4. Senderos seguros: vinculación con comerciantes, vecinos, Policía Federal para
asegurar el trayecto de los escolares.
5. Estrategia de prevención social del delito: para jóvenes entre 16 y 30 años que se
encuentren en situación de vulnerabilidad.
b. El sistema de alerta trabaja sobre una mejora en el manejo de información,
incorporando la elaboración de un mapa del delito como herramienta esencial.
c. Policía Metropolitana: prevé un sistema de asuntos internos por fuera de la institución
policial y se presenta como una “policía orientada a la comunidad”. Tendrá cuatro
grandes partes: seguridad, administración, tecnico-científica e investigación.
d. El fortalecimiento de la justicia prevé la creación de 36 fiscalías, juzgados penales y
Policía Judicial.

54
Hasta 1994 el Intendente de la ciudad era elegido por el Poder Ejecutivo Nacional.
55
“La ciudad trabaja por más seguridad”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en
http://estatico.buenosaires.gov.ar/apps/contenido/archivos/14671.pdf

45
La visión institucional sobre la nueva policía plantea una concepción moderna, con una
dependencia de asuntos internos por fuera de la fuerza, orientada a la comunidad, con
acento en la prevención, con capacitación permanente y no militarizada y la creación de
una policía judicial.
La seguridad en general expresa un planteo integral, de imbricación entre las áreas de
salud, educación, desarrollo social, espacio público y justicia. Es una visión eficientista,
que concibe la política como management, sin una expresa adhesión a valores
democráticos, defensa de derechos humanos, crítica a la desigualdad social, etc. En
ningún caso se hace mención al narcotráfico. El planteo neutro de la Policía
Metropolitana enfrenta algunos condicionantes:
1. Aunque uno de los objetivos de la Policía Metropolitana es asegurar “la plena
vigencia de los derechos y garantías constitucionales”, la nueva policía tendrá
que hacer cumplir el Código de Convivencia de la ciudad, sumamente restrictivo
y controversial.
2. La nueva policía seguirá aplicando la ley 23.950 que faculta a la policía a
detener a cualquier persona por hasta 10 horas por averiguación de antecedentes.
3. La capacitación permanente que menciona este Plan de Seguridad Integral
incorpora nuevos policías tras un curso de apenas 40 semanas.
4. La ciudad de Buenos Aires expresa con crudeza los indicadores de pobreza,
desempleo e indigencia de todo el AMBA, limítrofes con la ilegalidad56 y
habitualmente reprimidos por las fuerzas de seguridad.
5. Por otro lado la adopción de una estrategia comunitaria de seguridad, como la
que esboza este Plan de Seguridad, parece débil frente a los delitos complejos y
la criminalidad organizada.
6. Esta Policía Metropolitana deberá enfrentar las necesarias tareas de inteligencia,
logística, comunicación, soporte informático, conexión internacional y
capacitación superior, sin las cuales no hay forma de reducir los altos

56
El 22 de febrero de 2008 el nuevo gobierno de la ciudad expulsó violentamente, mediante la Policía
Federal, a un numeroso grupo de cartoneros que acampaba desde hacía varios días en el barrio de
Belgrano ante la cancelación definitiva y unilateral, por la empresa privada TBA, del “tren blanco” que
hasta entonces transportaba su mercadería. En agosto de 2002 Mauricio Macri, candidato a jefe de
Gobierno porteño por un sector el justicialismo, decía que “la ciudad de Buenos Aires está inundada de
miles de delincuentes que todos los días ‘se roban la basura’ que la gente saca a la vereda”. ‘Los vamos a
sacar de la calle’, prometió el candidato, en referencia a los cartoneros. Y amenazó con ‘meter preso’ a
quienes no se allanen a su política de ‘higiene urbana’. Diario Página 12, 28 de agosto de 2002.

46
 indicadores históricos de la ciudad de Buenos Aires. Por un lapso de 3 a 5 años
no se verificarán los resultados de la creación de la nueva policía.
7. El proceso de asentamiento de un cartel de consumo en la ciudad tendrá mejores
posibilidades de desarrollo aprovechando las disputas interburocráticas entre las
dos policías.
8. La falta de justicia penal y de servicio penitenciario propios no son
mencionados.
Son problemas que el poder político local deberá convertir en desafíos para la nueva
institución.

3.4.1. ¿Una ciudad insegura?

Las superposiciones institucionales que presenta la ciudad de Buenos Aires agravarán
aun más los indicadores de inseguridad en la ciudad de Buenos Aires. Por ahora la
Policía Federal es responsable de la seguridad de la población ciudadana y en definitiva
el Estado Nacional.

Gráfico 4. Distribución del delito en la ciudad. Por comuna.

Fuente: Encuesta de victimización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Informe Final, 13 de agosto de 2007, pág. 41.

47
Gráfico 5. Distribución de comunas por barrio de la ciudad.

Fuente: Encuesta de victimización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Informe Final, 13 de agosto de 2007, pág. 3.

Las comunas 1, 2, 14 y 13 corresponden a los barrios de sectores NSE alto (zona norte
de la ciudad). Las comunas 4, 8 y 9 corresponden a los barrios de NSE bajo (zona sur de
la ciudad).
Las que presentan mayor incidencia delictiva son la 4 y 8 (NSE bajo) ubicadas al sur de
la ciudad y que comprenden, entre otros, los barrios de Barracas, Villa Lugano y La
Boca, mientras los de menor incidencia delictiva son las comunas 2 y 14 (ubicadas en el
norte y que comprenden los barrios de Recoleta y Palermo) [EV, 41].
En la medición por estratos socio-económicos los sectores de mayores recursos son más
“victimizables” ya que el índice de victimización presenta un valor de 33,9 para el NSE
alto, un valor de 26,2 para el sector de NSE medio y de 19,5 para el NSE bajo. Esto
significa que los sectores de mayores ingresos estuvieron expuestos a algún delito al
menos una vez y media más que los sectores bajos [EV, 42]. Sin embargo las comunas
de mayor poder adquisitivo (Recoleta, Palermo, Belgrano y Caballito) son las que

48
reportan menores tasas de victimización. Es que los ciudadanos NSE altos que viven en
comunas NSE bajas son los sectores más vulnerables al delito patrimonial.

Cuadro 24. Percepción de inseguridad en los barrios vulnerables (villas)

Barrio Villa 1.11.14 Villa 21-24 Villa 31
Muy inseguro 51.5% 61.2% 38.1%
Fuente: Encuesta de victimización, informe final, agosto de 2007, pág. 271 y ss.

Cuadro 25. Evaluación del trato de la policía en los barrios vulnerables (villas)
Barrio Villa 1.11.14 Villa 21-24 Villa 31
Muy en desacuerdo 38.3% 40.9% 28.7%
Fuente: Encuesta de victimización, informe final, agosto de 2007, pág. 417 y ss.

Cuadro 26. Medidas para combatir la inseguridad en los barrios vulnerables

(villas)
Barrio Villa 1.11.14 Villa 21-24 Villa 31
Más y mejor educación 27.9% 28.1% 30.8%
Terminar con la corrupción policial 21.5% 16.2% 8.5%
Combatir la pobreza/desempleo 18.9% 16.9% 21.3%
Aplicar la pena de muerte 1.4% 0.7% 21.4%57
Fuente: Encuesta de victimización, informe final, agosto de 2007, pág. 571 y ss.

La situación en los barrios vulnerables de la ciudad (Villa 31, Villa 1.11.14 y Villa 21-
24) revela que:
- El 20% de los menores de 19 años habría sido amenazado o agredido
físicamente.
- La amenaza o agresión en la franja etaria de 25 a 34 años es del 16.5%
- Una de cada 11 mujeres fue robada con violencia.
- La tasa de robo a hogares es la más alta de la ciudad.
- Las mujeres tienen un 80% de posibilidades de ser víctima de hurtos respecto a
los hombres [EV, 169].

57
En la villa 31 la propuesta de aplicar la pena de muerte es al mismo tiempo la medida más aprobada y
más rechazada por los vecinos.

49
3.5. El narcotráfico en la Ciudad de Buenos Aires
El Ministerio del Interior y la Procuración General de la Nación crearon tras el
escándalo Southern Winds la Unidad de Apoyo Fiscal para la Investigación de Delitos
Complejos en materia de Drogas y Crimen Organizado (UFIDRO). A cargo de la nueva
unidad especial de fiscales para la lucha contra el narcotráfico quedó Mónica Cuñarro,
que renunció al poco tiempo, en enero de 2007.
“Uno de los síntomas más claros del fracaso de las políticas en marcha es que se satura
el sistema sólo con hechos de flagrancia, con lo que encuentran por la casualidad en el
cateo, abandonado u oculto de alguna manera. Gendarmería secuestra la droga que
detecta cuando cruza la frontera. Prefectura la detecta cuando hace el patrullaje en el río.
La policía lo que se le cruza en la calle. Se encuentra droga, cada vez más, pero casi
nunca hay detenidos clave por esos hallazgos, porque en realidad escasean las
investigaciones que lleguen a los niveles más altos de las organizaciones criminales”58.
La UFIDRO alertó sobre la presencia del narcotráfico en la ciudad de Buenos Aires. En
la zona de las comisarías 34, 36 y 38 se relevan más de 30 causas con parámetros
similares, sumado a los trabajados del cuerpo médico forense: mulas evisceradas que
denotan la pericia de un profesional en la intervención quirúrgica. La Cámara del
Crimen alertó que detrás de ciertos crímenes podía estar el narcotráfico.
“Lo que nosotros advertimos en todas las causas era que… ante un hecho o
enfrentamiento se les daba la novedad a distintos jueces y a distintos fiscales, y a veces
no se los imponía de los antecedentes de estos hechos. De esa manera, el funcionario o
magistrado, un fiscal o un juez, no puede tomar acabado conocimiento sobre el delito”.
De los 140 heridos por armas de fuego que ingresaron al hospital Piñeiro en seis meses,
un 60% correspondía a la comisaría 36° y el resto a la 38° y la 34°. “Esto es lo
preocupante, que se denuncia que posiblemente las fuerzas de seguridad protejan al
narcotráfico”.
Fijar una política criminal que persigue al adicto por considerarlo el primer eslabón de
una cadena produce que la mayoría de los condenados son consumidores o pequeños
comerciantes. “El combate contra el narcotráfico es un fracaso”.

58
La policía y la guerra de narcos en la ciudad, Cristian Alarcón, diario Página 12, 8 de enero de 2007.

50
En los barrios vulnerables de la ciudad se libra una guerra por el control de la droga en
la ciudad. La fiscal Mónica Cuñarro sostiene que esos grupos, que tienen como asiento
principal la Villa del Bajo Flores, están protegidos por la Policía Federal.

4. Conclusiones
1. La Ciudad de Buenos Aires tiene carencias institucionales. No tiene policía
propia, tribunales penales propios ni servicio penitenciario propio. La creación
de la Policía Metropolitana fue efectuada sin acuerdo con el gobierno nacional y
aportará mayor confusión al cuadro general.
2. En términos socioeconómicos, aunque es la segunda ciudad de América Latina
en PBI per cápita, tiene tres barrios vulnerables en dos de los cuales (Villa
1.11.14 y Villa 31bis) se está asentando un cartel de consumo, con las
consecuencias territoriales que eso implica.
3. Los indicadores de delito son más altos que el estándar nacional y se han
amesetado, mientras en el nivel nacional e incluso en el Gran Buenos Aires han
decrecido.
4. El criterio eficientista y profesional, aunque moderno, con que se plantea el Plan
de Seguridad Integral del gobierno de la Ciudad ampara concepciones
economicistas y de rational choice. El delito se mueve en un andarivel político,
de conflicto y persistencia de intereses; no es una preferencia individual, es un
proceso social.

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