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PARCERIAS E STRATGICAS - nmero 9 - Outubro/2000

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Desenvolvimento Institucional

A Poltica de Incentivo Inovao


Inovao, Desenvolvimento Econmico e Poltica Tecnolgica FABIO CELSO DE MACEDO SOARES GUIMARES CONCEITOS
O conceito de inovao adquiriu relevncia dentro da teoria econmica a partir dos trabalhos de Joseph Schumpeter por duas razes principais: A primeira foi a introduo da varivel inovao como endgena dinmica econmica, tornando-a elemento primordial na determinao dos movimentos cclicos de transformao das economias capitalistas. A Segunda razo foi a descrio minuciosa realizada por Schumpeter do processo de inovao, dividindo-o em trs etapas (inveno-inovao-difuso) e enfatizando a figura do empresrio inovador ao passar da primeira para a segunda etapa. Na realidade a etapa de inovao consistia no cerne do processo, quando os resultados da inveno eram transformados em produtos (bens ou servios) e processos utilizveis e introduzidos no mercado de forma concreta atravs de empresas. O carter exgeno da inovao sugerido por Schumpeter, que imaginava um estoque de idias em acumulao colocado disposio dos inovadores, foi posteriormente reformulado por inmeros estudiosos do tema, dentre os quais Nathan Rosemberg. De fato hoje se sabe que as etapas de inveno e inovao interagem entre si, o que demonstrado pelo crescente aumento das atividades de pesquisa e desenvolvimento-P&D (cujo resultado se traduz na inveno) nas instituies responsveis pela introduo das inovaes no mercado, ou seja, as empresas. A prpria diviso tradicional do processo de pesquisa em pesquisa bsica, aplicada e desenvolvimento tecnolgico hoje contestada como processo sequencial. No dizer de Rosemberg cincia e tecnologia so de fato coisas diferentes mas , na realidade, no so independentes e se fertilizam mutuamente. So inmeros os exemplos de

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avanos da cincia bsica viabilizados por inovaes tecnolgicas assim como novas tecnologias surgidas de novos conhecimentos cientficos. A associao da formulao de Schumpeter com a Teoria Geral de Keynes, que apontava a deciso de investir por parte do Estado como elemento fundamental para freiar os descenos cclicos das economias capitalistas, fez com que os mecanismos pblicos de incentivo inovao se tornassem parte do arsenal de polticas macroeconmicas que caracterizaram o ps-guerra. No bastavam mais o tradicional trio de polticas econmicas (fiscal, cambial e monetria), mas a ele foram acrescentados o planejamento dos investimentos pblicos, a orientao dos investimentos privados e a poltica de cincia e tecnologia, ou , mais exatamente de pesquisa e desenvolvimento. Isso tudo diz respeito, evidentemente, s economias capitalistas desenvolvidas e lderes, onde de fato se verifica a sequncia Schumpeteriana e onde o perfil das tecnologias em uso coincide aproximadamente com a fronteira das tecnologias dominadas e onde o excedente gerado pela introduo das inovaes realmente impulsiona o investimento. O mesmo no se d nos pases de industrializao tardia e recente, onde o processo ocorre de forma invertida comeando pela difuso das inovaes e, a partir da, em maior ou menor escala, gerando o surgimento de inovaes secundrias e, raramente, de inovaes primrias. Esta realidade produz um hiato entre as tecnologias em uso e as tecnologias dominadas, com vantagem para as primeiras em termos de atualidade. Nsses pases a poltica de incentivo inovao significa sobretudo perseguir o aumento da capacidade de inovar traduzida na reduo do mencionado hiato ou na elevao do nivel de domnio da tecnologia. A isso denomina-se normalmente processo de capacitao tecnolgica. J a simples elevao do nivel da tecnologia utilizada o que em geral se denomina modernizao, erroneamente, a meu ver, frequentemente colocada como objeto da poltica tecnolgica. Se a empresa o veculo natural para a introduo da inovao no mercado tem ela que ser o objeto privilegiado da poltica de P&D, j que, se ela no domina a tecnologia que utiliza improvvel que possa interagir com a pesquisa e desenvolvimento no sentido de realizar inovaes, mesmo que tais inovaes sejam secundrias. Poder, talvez, utiliz -las, mas ter que receb-las prontas de um agente capaz tambm de utiliz-las, ou seja, de outra empresa. verdade que uma empresa no necessita dominar todas as tecnologias que utiliza, podendo portanto conviver com hiatos tecnolgicos, mas para passar da simples capacidade de produo para a capacidade de inovao ter que ter o domnio de alguma tecnologia.

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Cabe ressaltar aqui que quando se menciona empresa supe-se empresa nacional, no sentido de ter seu controle e ncleo decisrio vinculados ao pas em questo. Isso redunda do prprio conceito de capacitao tecnolgica j que, no caso de empresas estrangeiras, no so elas que dominam a tecnologia que utilizam e sim suas matrizes. A vinculao das estratgias tecnolgicas das empresas com seus pases de origem est demonstrada pelo fato de que menos de 10% das atividades de inovao das 500 maiores empresas mundiais est localizada fora daqueles pases, enquanto que mais de 25% de suas atividades de produo est internacionalizada .

DUALISMO TECNOLGICO
A idia de que existe um dualismo tecnolgico natural configurando uma diviso internacional do processo de inovao, onde algumas economias detm e, eventualmente, fornecem inovaes enquanto outras apenas as recebem e utilizam, no se coloca mais apenas como uma questo poltica e ideolgica, como talvez tenha sido nos anos 60 e 70, mas fundamentalmente como uma questo econmica. Os trabalhos de Lundvall sobre a interao entre usurios e produtores de inovao, mostram que tal interao fundamental para a eficincia na prpria utilizao das inovaes e na dinmica dos sistemas tecnolgicos que as abrigam, consistindo essa interao basicamente na contribuio criativa dos usurios em desenvolver e mudar as tecnologias que utilizam. Alm disso tal interao particularmente importante no incio dos ciclos de vida das inovaes e sobretudo nas mudanas de sistemas tecnolgicos ou, mais ainda, nas mudanas de paradigma tecnoeconmico conforme definidos por Freeman e Perez (Freeman e Perez, 1988). nessas mudanas que surgem as janelas de oportunidade que permitem s naes galgar um novo patamar qualitativo no caminho de seu desenvolvimento, propiciando a elas organizar seus prprios sistemas nacionais de inovao e sair do estgio de subordinao tecnolgica e poder, a sim, entrar no mundo da eficincia e da competitividade. Nesses saltos a vantagem dos newcomers , em geral, aprecivel, dado o fato de evitarem os custos relativos eliminao das experincias e externalidades inerentes a sistemas tecnolgicos superados. Mas

Sistemas Tecnolgicos seriam conjuntos de tecnologias interagindo entre si e oriundos de diversas inovaes radicais e incrementais mas, em geral, com origem em apenas uma delas. Ex.: Petroqumica. Paradigma Tecno-Econmico caracterizado por sistemas tecnolgicos hegemnicos que refletem um ciclo longo da economia com origem em inovaes radicais que alteram significativamente os mercados e a estrutura de produo. Ex.: Paradigma Tecno-Econmico gerado pelas inovaes oriundas da micro-eletrnica.

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alguns requisitos prvios so indispensveis. Tirar vantagem de novas oportunidades e condies favorveis requer capacidade em reconheclas, competncia e imaginao para adotar uma estratgia adequada, e condies sociais e vontade poltica para execut-la (Soete e Perez, 1988). Dentro desses pr-requisitos encontra-se um nvel educacional satisfatrio e um mnimo de capacidade em administrao, engenharia e sobretudo pesquisa e desenvolvimento. A vontade poltica acima citada a primeira, e mais importante, pr-condio como bem mostrou o Japo ao, logo no imediato ps-guerra, rejeitar qualquer estratgia de desenvolvimento de longo prazo baseada na teoria tradicional das vantagens comparativas.

MEDIDAS E INSTRUMENTOS
Entretanto, para se implementar uma poltica de C&T compatvel com a meta estratgica de criar um sistema nacional de inovaes so necessrias medidas e instrumentos que satisfaam suas demandas e superem os obstculos que se colocam em seu caminho. Para se definir o perfil dessas medidas e instrumentos preciso responder s seguintes indagaes: a) Como obter a tecnologia necessria ao processo de capacitao tecnolgica, e quais as pr condies para isso? b) Como incorpor-la ao processo de mudana tecnolgica de modo a gerar um sistema de inovaes? c) Qual o papel do Estado nesse contexto?
A)

AQUISIO DE TECNOLOGIA

O passo inicial rumo capacitao tecnolgica sempre a aquisio de tecnologia em condies que permitam seu domnio e que sirva de base para o incio do processo subseqente de inovaes. Da a inadequao da abordagem de alguns analistas da poltica de C&T que colocam a disjuntiva entre adquirir ou produzir internamente a tecnologia necessria, como se o objeto lgico da poltica tecnolgica pudesse ser a substituio de importao de tecnologia. Isso no faz sentido por duas razes: em primeiro lugar, diferentemente dos produtos industrializados, importa menos onde a tecnologia produzida e muito mais quem a produz, e, em segundo lugar, as relaes oferta e demanda aplicadas aos produtos no servem para a tecnologia porque

Sistema Nacional de Inovaes um conceito introduzido por Lundvall que traduz a existncia no mesmo espao nacional de produtores e usurios de inovao interagindo entre si. A existncia de tal sistema seria condio para o relacionamento eficaz com produtores ou usurios situados em outros Sistemas Nacionais de Inovao.

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o tipo de interao entre produtor e usurio condiciona no s a relao comercial entre eles como tambm a natureza especfica da utilizao dada tecnologia, sendo, por sua vez, condicionadas pela capacitao do usurio. A viso ortodoxa de considerar tecnologia como uma receita , pelo menos, incompleta. Ela apenas fornece a partida. A capacidade real de usar tecnologia no adquirvel com ela. Em outras palavras, faz muita diferena quem trabalha com a receita. Uma vez que estamos nos referindo compra de tecnologia strictosensu, ou seja aquela que permite a capacitao tecnolgica do comprador, a nica via normal de efetivao dessa compra so os contratos de tecnologia que permitam o domnio da mesma e no imponham restries ao seu uso. Esse tipo de contrato nunca sofreu obstculos no Brasil, embora isso seja freqentemente apontado. Infelizmente colocou-se debaixo da expresso genrica transferncia de tecnologia coisas que nada tm a ver com o que estamos tratando. So inclusive apontadas por alguns, como principais canais de transferncia de tecnologia, a importao de bens de capital, os contratos de tecnologia e o investimento estrangeiro. Ora, a tecnologia incorporada a um bem de capital tem efeito apenas sobre a modernizao da empresa compradora, mas, uma vez que est disponvel apenas para uso, no podendo se incorporar ao seu acervo tecnolgico, nada tem a ver com a capacitao da empresa. Alis at agora no h notcia de algum pas alcanar o desenvolvimento tecnolgico exclusivamente com a compra de bens de capital, por mais avanados que sejam. Quanto ao investimento estrangeiro tm sido registradas ultimamente afirmaes que apontam como um dos grandes benefcios daquele investimento o fato de trazerem tecnologia. Ora, o que o investimento produtivo vindo do exterior pode trazer o uso de alguma tecnologia por parte da unidade produtiva implantada, mas de modo nenhum servir como base para um processo interativo e dinmico de inovao tecnolgica. Poder eventualmente contribuir para um processo de aprendizado desde que j haja um ambiente cientficotecnolgico eficiente capaz de absorver algo da nova tecnologia, pressupondo-se obviamente a concordncia da firma investidora para que isso se d, o que dificilmente o caso. No por acaso que a poltica japonesa rejeitou o investimento estrangeiro como forma de trazer tecnologia e colocou toda a responsabilidade pela assimilao e aperfeioamento da tecnologia importada sobre a empresa local.
B)

AGENTES DA INOVAO

O processo de insero num sistema tecnolgico atravs de tecnologias adquiridas, pressupe, como vimos, uma seqncia de assi-

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milao e aperfeioamento que tem que ser localizada em algum tipo de organizao. O uso exclusivo de instituies de P&D para esse fim tem revelado resultados bastante limitados por vrias razes, mas principalmente porque a tecnologia s tem significado se ela est envolvida no processo produtivo e, sobretudo, se ela parte de sistemas tecnolgicos interrelacionados em evoluo, gerando sinergias para processos de crescimento auto-sustentado. O envolvimento das instituies de P&D nesse sentido s eficaz no quadro de uma estreita interao com as empresas produtivas, formando um sistema de inovao compartilhado onde o fluxo tecnolgico entre produtor e usurio se d nos dois sentidos. Esse reconhecimento confirmado pela mudana que se tem verificado nas polticas governamentais dos pases mais avanados, na direo de um crescente investimento em capacitao a nvel da empresa, sobretudo industrial, reconhecendo nelas a mola mestra do dinamismo tecnolgico. O Japo que foi pioneiro nesse tipo de abordagem sempre privilegiou a pesquisa e desenvolvimento nas empresas de forma integrada com os diversos elementos do processo produtivo (engenharia, produo, compras, marketing, etc) e fortemente direcionada pela poltica pblica. As prprias cooperativas de inovao inter-empresas tm sido privilegiadas em relao s cooperativas empresas-instituio de P&D. Nos Estados Unidos onde a universidade tem papel tradicional como produtor de inovao, o apoio governamental se concentra mais nos programas conjuntos entre universidade e empresas, mas, dado o desafio japons, a nfase nas empresas vem aumentando. Em 1986 cerca de 35% dos gastos em P&D nas empresas americanas era financiado pelo governo federal. A empresa portanto o elemento chave no processo de transformao das tecnologias dominadas rumo constituio de um sistema nacional de inovaes. Entretanto necessrio que a empresa seja parte desse sistema e tenha, portanto, caractersticas nacionais, no sendo suficiente apenas que ela produza no espao nacional ou para o mercado nacional. As subsidirias de empresas estrangeiras pertencem, de fato, a outros sistemas nacionais de inovao e, como tal, tm escassa utilidade para uma estratgia de desenvolvimento tecnolgico coerente.
C)

PAPEL DO ESTADO

Uma vez que a implantao de um sistema nacional de inovaes no pode ser deixada ao sabor do mercado, dada a natureza peculiar dos fluxos tecnolgicos, especialmente num pas de industrializao

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tardia e economia aberta, bvio e mltiplo o papel que o Estado deve desempenhar, ainda mais que muitos dos componentes do sistema so naturalmente instituies pblicas. Podemos relacionar um elenco de funes que devem ser exercidas pelo Estado caso a opo seja a de aplicar uma poltica de C&T real e ajustada a uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo. a) FUNES DE PLANEJAMENTO

- Definio de objetivos estratgicos claros. - Elaborao de planos que contenham previso de medidas e instrumentos vinculados a polticas explcitas. - Previso plurianual de dispndios pblicos com os diferentes programas includos nos planos. - Proposio de legislaes especficas voltadas para incentivos, regulamentao, e salvaguardas, sobretudo no que diz respeito s indstrias componentes dos sistemas tecnolgicos tpicos do novo paradigma tecno-econmico. b) FUNES DE FOMENTO

- Garantir a manuteno dos principais centros de P&D pblicos, em especial aqueles onde a massa crtica j foi atingida, por perodos de durao razovel. - Coordenar um sistema de financiamento de longo prazo para investimentos em tecnologia nas empresas que garanta volume de recursos e condies adequadas s prioridades dos diversos projetos. - Estimular e co-participar de um sistema de venture capital voltado viabilizao de empresas em setores novos atravs de mecanismos destinados reduo do risco dos investimentos. - Incentivar e financiar a formao e aperfeioamento de recursos humanos em reas estratgicas. - Criar sistemas pblicos de informao. c) FUNES PRODUTIVAS

- Definir o papel das empresas e instituies pblicas como produtoras de tecnologia balizando os meios e os incentivos para isso. - Estabelecer as diretrizes, a natureza e as formas de parceria entre o setor pblico e o setor privado especificando os estmulos para isso. d) FUNES DE CONTROLE

- Estabelecer as regras e os mecanismos do uso da propriedade industrial como instrumento de poltica tecnolgica.

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- Manter sistemas nacionais de metrologia e normatizao. - Fiscalizar eventuais atividades nocivas aos objetivos da poltica de C&T como a prtica de dumping, etc. Como se v, no h muito que inovar no campo institucional, mas consideravelmente no campo da prtica e da execuo. Duas caractersticas deveriam pautar a ao do Estado dentro de uma poltica pertinente ao final do sculo: seletividade e prioridade empresa. Seletividade porque no se trata mais de estabelecer uma infraestrutura de P&D generalizada, e nem de manter um sistema de C&T para pura exibio. preciso conscincia do que est em pauta no mundo para embarcar nos caminhos certos e concentrar esforos nas reas mais promissoras. A empresa deve ser vista como o principal agente de inovao e, portanto, no pode o Estado ter uma postura neutra em relao a ela. A interveno do governo nessa matria tem que ir alm do que preconizou at agora nossa tradio liberal.

Resumo
O presente paper busca apresentar os conceitos que devem envolver a definio de uma poltica tecnolgica num pas como o Brasil e sugerir os objetivos, objetos e diretrizes que poderiam orientar tal poltica.

Abstract
The presente paper presents the concepts that envolve the technological politics definition in a country such as Brazil and suggest the objectives, objects and directions that should orient this politics.

O Autor
FABIO CELSO DE MACEDO SOARES GUIMARES . Chefe do Departamento de Polticas de Cincia e Tecnologia da Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP/MCT, tem formao em Engenharia Industrial e de Produo (PUC/RJ) e mestrado em Economia (UFRJ). Entre outras atividades, durante o perodo de 1985-88 ocupou a presidncia da FINEP e de 1980 a 1984 foi pesquisador e professor do Instituto de Economia da UFRJ.