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ASPETTI TECNICO-GIURIDICI DELLADESIONE DELLUE ALLA CEDU E ANALISI DELLE PROBLEMATICITA IN MERITO ALLA CONTRAPPOSIZIONE RATIONE MATERIAE TRA LA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELLUOMO E LA CORTE DI GIUSTIZIA DELLUNIONE EUROPEA
Davide Iosia
Dottore di ricerca in Scienze Politiche nellUniversit di Catania
ABSTRACT: Il dibattito circa lopportunit delladesione dellUE alla CEDU risale a parecchi decenni addietro
ed ha impegnato i pi eminenti studiosi europeisti. Istituzionalmente proposta, per la prima volta, pi di trentanni fa dalla Commissione delle Comunit europee in un memorandum del 4 aprile 1979, tale questione fu rilanciata in occasione del quarantesimo anniversario della CEDU attraverso una comunicazione presentata dalla Commissione il 19 novembre 1990 nel quale la Commissione stessa chiedeva al Consiglio dei ministri di ricevere il mandato di negoziare le modalit dadesione. Lart . 6 del Trattato di Lisbona non solo crea una base giuridica che ne autorizza ladesione, come richiesto nel noto parere C.J.C.E., avis 2/94. Adhsion de la Communaut europenne la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, Rec., ma utilizza un linguaggio che sembra imporre che tale competenza sia esercitata. Sullaltra sponda, quella del Consiglio dEuropa, lentrata in vigore del Protocollo della CEDU n.14 ha statuito, ex par.2, che lUE potesse aderire alla Convenzione. Come risulta chiaro dallanalisi congiunta dei dispositivi presi in esame, tutte le questioni giuridiche e tecniche conseguenti a tale riforma vengono consapevolmente lasciate in sospeso e rimandate ai lavori delle Commissioni giuridiche delle due organizzazioni

PAROLE CHIAVE: Diritto dellUnione Europea, Diritti umani, Trattato di Lisbona, Consiglio dEuropa

Il processo di adesione dellUE alla CEDU, predisposto dall art. 6 del Trattato di Lisbona, ancora ben al di la dallessere stato implementato ed attualmente work in progress, si sostanzia in unarida complessit giuridica in merito ad alcune questioni tecniche attinenti, in particolare, alla interpretazione ed applicazione della Convenzione ratione materie e ratione personae confliggente tra la Corte di giustizia dellUE e la Corte europea dei diritti delluomo, il rispetto dellautonomia del diritto comunitario, i rapporti tra la
CEDUe

la Carta dei diritti

fondamentali dellUE e che muter profondamente le dinamiche della politica di rispetto dei diritti umani nellUnione europea e nel Consiglio dEuropa ergo nel continente europeo che, vale la pena ricordare, rimane, ad oggi, la regione internazionale con il pi sofisticato ed incisivo sistema di tutela dei diritti in esame al mondo. Lart. 59/1 della
CEDU

sancisce che essa aperta alla firma dei membri del Consiglio

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dEuropa, mentre il secondo comma dello stesso (cos come modificato dal Protocollo n.14) decreta che lUnione europea pu aderire alla presente Convenzione senza individuare le modalit attraverso le quali tale adesione dovr realizzarsi. Presumibilmente, quindi, sar necessaria la stipula di un accordo sotto forma di trattato, protocollo o emendamento alla Convenzione. A tal proposito lart. 188
NTFUE

prevede che ladesione sia deliberata dal

Consiglio europeo allunanimit e poi sottoposta al consenso del Parlamento europeo, prima di essere approvata da ognuno dei 28 Stati membri secondo le procedure costituzionali interne e, nel caso lo richieda uno Stato membro, previo parere della Corte di giustizia. Sul versante del Consiglio dEuropa in corso una complessa procedura di negoziazione in seno al Dipartimento generale dei diritti delluomo e degli affari giuridici e di accettazione da parte dei rappresentanti dei 47 Stati membri. Per i 28 Paesi contemporaneamente membri dellUE e del Consiglio dEuropa, inoltre, si pone la questione sia della compatibilit sostanziale t ra la
CEDU

e la Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea (Carta di Nizza), che in virt

delle disposizioni stesse del Trattato di Lisbona assume valore vincolante, sia della situazione bicefala data dalla presenza di due Corti. Lart. 52 della Carta, al terzo comma, prevedendo che il significato e lo scopo dei diritti corrispondenti dei due dispositivi devono considerarsi uguali e che lUnione pu sempre predisporre una loro protezione pi estensiva, rende la portata dei diritti della CEDU lo standard minimo di tutela nellUE. Evidentemente il fine di tale articolo evitare che gli Stati membri siano soggetti a due standard differenti di protezione nel dare applicazione al diritto europeo. Ci non significa che linterpretazione di tale articolo debba portare necessariamente alla conclusione della obbligatoriet della giurisprudenza di Strasburgo per la Corte europea di giustizia, come talvolta sostenuto. Da ci si potrebbe dedurre, infatti, che essendo la Corte di Strasburgo la sola interprete dei diritti disposti dalla Convenzione, la sua giurisprudenza sia parte integrante del significato e scopo in essa sanciti.1 Considerato che la Corte europea di giustizia, dopo Lisbona, il principale interprete della Carta europea e che, come detto, lart. 52, predispone uninterpretazione identica per uguali diritti, si potrebbe concludere che la Corte di Lussemburgo sia legata alle decisioni di
1

LENAERTS, DE SMIJTER, The Charter and the Role of European Courts, in Maastricht Journal of European Law, 2001, p. 90, 99; BUSSE, Das Projekt der europaischen Grundrechtschartavordem Hintergrund der EMRK, Thuringisches Verwaltungsblatt, 2001, p. 73, 79.

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Strasburgo nellinterpretare la Carta. Orbene questo ragionamento condurrebbe ad una strutturazione gerarchica delle due Corti che vedrebbe la Corte europea dei diritti delluomo al di sopra della Corte europea di giustizia.2 Pur tuttavia, dallanalisi interpretativa dellarticolo in questione si pu pacificamente concludere che lo scopo di esso creare coerenza ed uniformit nel diritto europeo dei diritti umaniattraverso un sistema di Corti comunicanti, non gerarchizzate che possano co-esistere come uguali,3 il rapporto tra le due non pu essere pensato in termini di concorrenza o priorit, (le loro sono relazioni) di complementariet e interazione che presuppongono un clima di fiducia reciproca.4 Come ha avuto modo di dire il presidente della Corte
UERodriguez

Iglesias nel suo discorso alla cerimonia di inaugurazione

dellanno giudiziario della Corte di Strasburgo nellormai lontano 2002: le nostre due Corti condividono un impiego esistenziale in favore dei valori fondamentali che appartengono al patrimonio comune dellEuropa, alla base del quale si trova la democrazia e i diritti fondamentali, ed in questo modo contribuiscono, insieme alle giurisdizioni supreme e costituzionali nazionali, allemergere di ci che ha potuto essere definito uno spazio costituzionale europeo. Sta ora agli esperti dei dipartimenti giuridici del Consiglio dEuropa e dellUE, e alla volont degli Stati, tradurre tali intenti in normative conciliatorie ed equilibrate. Tornando al tema dei rapporti tra normative europee e controllo della Corte
CEDUil

riferimento principale della dottrina va alla celebre sentenza Bosphorus c. Irlanda che sembra avere formalizzato un principio guida generale nel discernimento circa la responsabilit degli Stati che applicano il diritto comunitario di fronte la Corte di Strasburgo. Nella fattispecie il caso riguardava il sequestro, in territorio irlandese da parte di autorit locali, di un aeromobile di una compagnia aerea la cui partecipazione di maggioranza era detenuta dalla
JAT,

di

bandiera Jugoslava. Tale sequestro si giustificato con lapplicazione dellart. 8 del

2

LOCK, The ECJ and the ECtHR: The Future Relationship between the Two European Courts , in The Law and Practice of International Courts and Tribunals ,Matinus Nijhoff Publishers, 8 (2009) 375-398, p. 383, 384. 3 LORENZMEIER, Das Verhaltnis von EuropaischemGerichtshof und EuropaischemGerichtshof fur Menschenrechte Konflikto der Kooperation? In J. BAST et al. (eds.) Die Europaische Verfassungen in Europa, Nomos, Baden Baden, 2005, p. 223. 4 TULKENS, Les aspects institutionnels de ladhesion de lUnion europenne la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, Audition la Commission des affaires constitutionnelles du Parlement Europeen, 18 mars 2010.

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Regolamento comunitario n. 990/93 che recepiva le sanzioni imposte dalla Risoluzione

ONUn.820

dellaprile 1993 a carico della Repubblica federale di Jugoslavia, Serbia e

CEDU,

Montenegro. Orbene, la Corte

UE,

adita per violazione del diritto di propriet ex art.1 del

Protocollo n.1della Convenzione e a seguito della pronuncia di un ricorso pregiudiziale della Corte di giustizia si espressa, in merito, nel senso di affermare che la protezione dei

diritti fondamentali da parte del diritto comunitario possa essere considerata, e sia stata al tempo dei fatti, equivalente al sistema della Convenzione. Di conseguenza sorge la presunzione che lIrlanda non si sia allontanata dai requisiti della Convenzione quando ha dato esecuzione agli obblighi giuridici derivanti dalla sua appartenenza alla Comunit europea. Pi in generale la Corte ritiene che se una equivalente protezione si ritiene offerta da (una qualsiasi) organizzazione (internazionale), la presunzione sar che lo Stato non si allontanato dai requisiti della Convenzione quando non ha fatto altro che dare esecuzione a obblighi giuridici che discendono dalla sua partecipazione allorganizzazione,5 ad eccezione dei casi in cui la tutela dei diritti della Convenzione sia manifestamente insufficiente. In altre parole la Corte ha affermato il principio secondo il quale il sistema giuridico dellUnione offre de facto una garanzia equivalente di protezione dei diritti delluomo a quella della Convenzione, per cui uno Stato membro dellUE non pu essere imputato di fronte la Corte di Strasburgo per atti prodotti in esecuzione di normative comunitarie, in particolare quelli di portata generale, di diretta applicabilit e obbligatori in tutti i loro elementi ex art. 249 CE. Questo era il modo in cui Strasburgo gestiva le relazioni tra la normativa comunitaria e il rispetto della Convenzione. , tuttavia, ampiamente confutabile che la dottrina Bosphorus possa valere anche in uno scenario post-Lisbona. Relativamente alladesione dellUE alla
CEDU,

infatti, si reso necessario provvedere alla edificazione di solide basi legali affinch la

Corte di Strasburgo possa giudicare una presunta violazione dei diritti umani commessa dagli organi dellUnione europea. Tale controllo include, evidentemente, anche le decisioni della Corte di giustizia europea.

Corte, Bosphorus c. Ireland, Sentenza (App.n. 45036/98), 30 june 2005, par. 165 e 156, corsivi aggiunti.

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I principi enunciati nel caso Bosphrus, infatti, valevano in una condizione in cui lUnione europea agisse da soggetto esterno rispetto al sistema della Convenzione, ma dal momento in cui essa aderisce a tale sistema, si vincola, in ogni suo atto, al rispetto dei diritti in essa sanciti e si sottopone ineluttabilmente al controllo degli organi da essa predisposti, esattamente come un suo qualsiasi membro. Una soluzione diversa, daltronde, porterebbe ad una inconcepibile ineguaglianza di trattamento con le altri parti della Convenzione che privilegerebbe ingiustamente lUnione. A seguito della prevista adesione infatti, la Corte di Lussemburgo, non potrebbe pi essere considerata come unaltra istanza internazionale dinchiesta o di risoluzione ex art. 35, par. 2, comma b della Convenzione ma dovrebbe essere concepita come una alta Corte di un qualsiasi Stato membro6 soggetta, in quanto tale, a revisione delle proprie pronunce. C da aspettarsi, dunque, che la Corte europea dei diritti delluomo abbandoni, dopo leffettiva adesione, la giurisprudenza di Bosphorus.7 In riferimento a tale sviluppo, poi, emergerebbe unulteriore criticit da evidenziare. Considerato il carattere esclusivo delle competenze che entrambe le Corti posseggono nello svolgimento delle proprie funzioni, viene da chiedersi quale Corte dovrebbe essere competente ad agire in casi differenti. E chiaro che ne emerge un conflitto giurisdizionale. A complicare oltremodo la situazione, interviene lart. 55 CEDU che predispone che le Alte Parti contraenti rinunciano reciprocamente, salvo compromesso speciale, ad avvalersi dei trattati, delle convenzioni o delle dichiarazioni tra di esse in vigore allo scopo di sottoporre, mediante ricorso, una controversia nata dallinterpretazione o dallapplicazione della presente Convenzione a una procedura di risoluzione diversa da quelle previste da detta Convenzione. Le modalit di risoluzione di tale conflitto sono nelle mani dei relatori della riforma. Taluni hanno sostenuto che la giurisdizione esclusiva concessa alla Corte di Strasburgo dal citato art. 55 non deve essere vista come inibitoria di interpretazioni del disposto della Convenzione da parte di altri forum internazionali,8 ma come protettiva, nei confronti dei membri della

Steering Committee for Human Rights CDDH (2002)010 Addendum 2, par. 48-49; in VAN DIJKe al. (eds.), Theory and Pratice of the European Convention on Human Rights , 4thedn., Intersentia, Antwerp 2006, p. 183. 7 SCHEECK, The Relationship between the European Courts and Integration through Human Rights , 65 Zeitschrift fur auslandisches offentlichesRecht und Volkerrecht, 2005, 837, 862. 8 SHANY, The Competiting Jurisdictions Between International Courts and Tribunals , OUP, Oxford 2004, p.191.

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Convenzione medesima, dallessere soggetti di pronunce da parte di altri organi internazionali contro il loro volere. In altre parole, lart. 55 eviterebbe che una Parte della Convenzione sia costretta a rispondere in una disputa, che riguardi il contenuto della stessa, davanti unaltra corte diversa da quella di Strasburgo. Queste sono solo alcune delle problematicit che il processo in esame, tuttora in corso, ha evidenziato. Non potendo, per ovvie ragioni, approfondirle tutte, si riassumono le ultime tappe del processo negoziale. Dichiarazione di Interlaken sullavvenire della Corte europea dei diritti delluomo del 2010 si limitava a notare con soddisfazione lentrata in vigore del trattato di Lisbona che prevede ladesione dellUnione europea alla Convenzione. Differente approccio, invece, adotta la successiva Conferenza di Izmir, intervenuta ad un anno di distanza che, dopo aver salutato le negoziazioni (nel frattempo intercorse) relative alle modalit di adesione dellUnione alla Convenzione si felicita dei progressi realizzati nel quadro della negoziazione in corso relativa alladesione () e incoraggia tutte le Parti interessate a perseguire e concludere i lavori, al fine di trasmettere in tempi celeri al Comitato dei Ministri un progetto di accordo dadesione oltre che le disposizioni concernenti gli emendamenti necessari alla Convenzione.9 Attualmente il working group informale, stabilito dallo Steering Committee on Human Rights (CDDH) del Consiglio dEuropa allo scopo di discutere e abbozzare, insieme alla Commissione europea, gli strumenti legali per laccesso dellUnione alla Convenzione, ha tenuto tre ulteriori incontri. Esso ha registrato progressi sui temi insoluti in occasione del 72 incontro del
CDDH

tenutosi dal 29 marzo al primo aprile 2011. Al suo ultimo incontro, a

giugno dello stesso anno, tale gruppo informale ha tenuto un secondo scambio di opinioni con i rappresentanti della societ civile. Il gruppo ha finalizzato il suo lavoro a sottomettere al
CDDH una

bozza di accordo di adesione, insieme ad un rapporto esplicativo e una disposizione

da aggiungere agli strumenti del Comitato dei Ministri per la verifica dellesecuzione delle sentenze e le composizioni amichevoli. Il
CDDH

cos chiamato a considerare i risultati del

working group con un parere sulla presentazione del testo al Comitato dei Ministri, al quale
Declaration de la Confrence haut niveau sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme, Plan de suivi, point I, p.6.
9

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ovviamente spetta lultima parola, per leventuale adozione dello stesso in un incontro straordinario tenutosi dal 12 al 14 ottobre. Al termine di tale riunione straordinaria emerso che, date le implicazioni politiche di alcuni dei problemi in sospeso, esso non poteva essere risolto in questa fase n dal dal
CDDH-UE CDDH

(Informal Working Group on the Accession of the European Union to the

CDDH

European Convention on Human Rights). Per questo motivo il

ha deciso di trasmettere

un rapporto sullo stato del dibattito al Comitato dei Ministri per pareri ed ulteriori orientamenti. I rappresentanti dellAssemblea Parlamentare delle 47 nazioni del Consiglio dEuropa e il Parlamento europeo hanno sollecitato i governi nazionali, in particolare Regno Unito e Francia, a non ostacolare tale processo. A tal proposito il 25 gennaio 2012 Kerstin Lundgren, relatore dellAssemblea Parlamentare sullimpatto del Trattato di Lisbona al Consiglio dEuropa, e Barbara Lochbihler, eurodeputato e presidente della Sottocommissione per i diritti umani, in una dichiarazione congiunta, hanno affermato di essere profondamente preoccupati che il processo di adesione, che ricordano essere un obbligo giuridico per lUE nel quadro del Trattato di Lisbona, sia ostacolato da obiezioni di carattere politico dal Regno Unito e, in misura minore, dalla Francia. Essi ritengono che gli intensi negoziati avviati da giugno del 2010 mostrano che i complessi problemi tecnici e giuridici coinvolti in questo processo possono essere risolti. Ci che occorre un chiaro ed inequivocabile impegno politico da parte dei 27 Stati membri dellUE.10 Il 14 giugno 2012 il Comitato dei Ministri ha dato un nuovo mandato al
CDDH

per

procedere alle negoziazioni con lUE in un gruppo ad hoc 47+1, al fine di completare gli strumenti giuridici per laccesso dellUE alla Convenzione. Le negoziazioni di questo gruppo si sono svolte in 5 meeting con la Commissione Europea. Riguardo gli incontri regolari tenutisi tra le due Corti, il 17 gennaio 2011, delle delegazioni della Corte di Strasburgo e della
CJEUhanno

discusso la spinosa questione del possibile propedeutico coinvolgimento della

10

Human Rights Information Bulletin, Council of Europe, n. 83 March-June 2011, ISSN 1608-960X-H/Inf (2011)8, p.134; Human Rights Bulletin, Council of Europe, n. 84 July-October, ISSN 16-089618-H/Inf. (20012)1, p. 105; Human Rights Bulletin, Council of Europe, n. 85 November 2001-April 2012, ISSN 16089618-H/Inf. (2012)2, p. 84.

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CJEU

nei casi in cui lUE agisca come co-imputato. Venerd 5 Aprile 2013 il

CDDH

ha

presentato il report finale del Fifth negotiation meeting between the CDDH ad hoc negotiation Group and the European Commission on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights. Il report finale del
CDDH

contiene gli emendamenti alla Convenzione resisi necessari al

fine di una compiuta adesione. Gi lart. 1, comma 5 contiene le modifiche etimologiche delle categorie giuridiche di Stato/i Parte/i, diritto interno, amministrazione statale, leggi interne, autorit nazionale e domestica, sicurezza nazionale, benessere economico dello Stato, integrit territoriale e vita della nazione per adeguarli mutatis mutandis allordine giuridico dellUE come Parte non-statale. La modifica pi incisiva, tuttavia, intervenuta attraverso lart. 3 del dispositivo in esame che, emendando lart. 36 della Convenzione, introduce un nuovo meccanismo che, sostanzialmente, permette allUE di assumere il ruolo di co-imputato in procedimenti istituiti contro uno o pi dei suoi Stati membri e, specularmente, di permettere agli stessi di intervenire come co-imputati nei procedimenti istituiti contro lUE. Un tale meccanismo stato ritenuto necessario per favorire la situazione specifica dellUE quale entit non-statale con un sistema giuridico autonomo che si approccia a diventare Parte della Convenzione parallelamente ai suoi stessi Stati membri. Il nuovo meccanismo, in sintesi, corrisponde ad un procedimento volto ad ovviare ai deficit di partecipazione, responsabilit ed esecutivit della Convenzione. Seguono la facolt di una delegazione del Parlamento Europeo di partecipare (con diritto di voto) allAssemblea Parlamentare del Consiglio dEuropa al fine di eleggere i giudici della Corte di Strasburgo ex art. 22 della Convenzione (art.7), la partecipazione dellUE al budget annuale del Consiglio dEuropa relativamente allefficiente implementazione della Convenzione, ovvero della Corte, della supervisione dellesecuzione delle sentenze della Corte e del funzionamento delle attivit del Comitato dei Ministri, dellAssemblea Parlamentare e del Segretario Generale, limitatamente allo svolgimento dei lavori della Convenzione. Le Parti hanno, infine, stabilito che tale Agreement entri in vigore il primo giorno del

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mese successivo ad un periodo di tre mesi dalla data in cui tutte le Alte Parte Contraenti e lUE avranno espresso il loro consenso a vincolarsi alle disposizioni del dispositivo attraverso lapposizione dei relativi strumenti di approvazione,accettazione, firma e ratifica.11

11

Fifth negotiation Meeting between the CDDH ad hoc negotiation Group and the European Commission on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, Final Report to the CDDH, Strasbourg 5 April 2013, 47+1(2013)008.

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