La necesidad de autonoma de la poltica ambiental y el Instituto Morelense de Planeacin Estratgica Ambiental Ral Garca Barrios, Fernando Jaramillo Monroy,

Manuel Rodrguez Cota, Luis Tamayo, Abril Gmez, Flora Guerrero Goff, Jrgen Hoth, Laura Valds Kuri, Ivonne Mrquez, Jorge Martnez Ruiz.

Ral Garca Barrios, (CRIM-UNAM), rgarciab@servidor.unam.mx; Fernando Jaramillo Monroy, (Fundacin Doster, A.C.), fjm5@hotmail.com; Manuel Rodrguez Cota, (Red Mexicana de Justicia Ambiental), cotamrcota@yahoo.com.mx Luis Tamayo, (CIDHEM), tamayo58@gmail.com. Abril Gmez, (Red Mexicana de Justicia Ambiental), tutareture@yahoo.com; Flora Guerrero Goff, (Guardianes de los rboles), planetaverde7@gmail.com; Jrgen Hoth, (Fundacin Bisfera del Anhuac, A.C.), jurgenhoth1521@gmail.com Laura Valds Kuri, (Red Mexicana de Justicia Ambiental), laukur@prodigy.net.mx; Ivonne Mrquez (Red Mexicana de Justicia Ambiental), mivonne_marquezg@yahoo.com; Jorge Martnez Ruiz (Red Mexicana de Justicia Ambiental), jmartine01@yahoo.com.mx;

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La necesidad de autonoma de la poltica ambiental y el Instituto Morelense de Planeacin Estratgica Ambiental RESUMEN: Este documento tiene como propsito justificar la necesidad de la creacin del Instituto Morelense de Planeacin Estratgica Ambiental (IMPEA) y exponer brevemente su estructura, funciones esenciales y los lineamientos para su creacin. Existe una debilidad estructural en las leyes, instituciones y polticas pblicas morelenses para atender de forma integral y continua los problemas ambientales, y para impulsar, organizar y coordinar una participacin pblica consciente, activa y efectiva. La relacin costo-beneficio de los magros proyectos pblicos de proteccin y saneamiento ambiental es altsima debido a la falta de visin y accin integral y de largo plazo. La eliminacin de estas causas requiere de combatir varios ciclos viciosos que aquejan a la gobernanza poltica y econmica morelense. Como alternativa para generar instituciones pblicas autnomas con participacin pblica obligatoria, para la planificacin y gestin del territorio en Morelos se propone la creacin y funcionamiento del IMPEA, como institucin responsable de planificar, elaborar, consensuar, aprobar, dar seguimiento, evaluar y calificar la poltica ambiental y de desarrollo sustentable en el estado de Morelos, y de planificar y evaluar el nivel de proteccin, restauracin y aprovechamiento sustentable de sus ecosistemas naturales y transformados. Su principal objetivo ser asegurar, en el mbito de la competencia estatal, que en el territorio morelense se cumpla a plenitud el derecho humano a un ambiente sano y adecuado para el desarrollo integral y sustentable establecido en el Art. 4 de la Constitucin mexicana, as como todos los derechos e intereses individuales y colectivos y principios socio-ambientales establecidos en los tratados internacionales de los que Mxico es parte, en concordancia con el Art. 1 de la misma carta magna. El IMPEA deber atender todas las funciones de competencia estatal establecidas por las leyes relativas a la planificacin, seguimiento y evaluacin en materia ambiental, de ordenacin del territorio y de desarrollo urbano; para lo cual se encargar de la elaboracin, consenso, establecimiento, seguimiento y evaluacin de los resultados de las polticas, estrategias, planes y programas relativos a las siguientes lneas estratgicas: ordenamiento del territorio, manejo de cuencas y recursos hdricos, biodiversidad (proteccin, restauracin y uso sustentable), reas naturales protegidas, planificacin del desarrollo urbano, agropecuario e industrial (incluyendo la planificacin de zonas metropolitanas), manejo de residuos, energa, evaluacin de impacto ambiental, economa verde de mercado y alternativa, cambio climtico, educacin y cultura ambiental. Adems el Instituto evaluar y gestionar la modificacin de la normatividad y legislacin ambiental y de desarrollo sustentable que considere necesarias para garantizar la sustentabilidad. El IMPEA debe ser un organismo pblico autnomo de carcter autnticamente democrtico, y su nombre y funciones debern ser establecidos en la Constitucin del Estado de Morelos. Al instituto debe entendrsele como una comunidad de ciudadanos y funcionarios de alto nivel profesional y probada solvencia moral al servicio de la sociedad morelense y bajo continuo acompaamiento y vigilancia de la misma. Debe contar con rganos de gobierno y administracin independientes de cualquier inters poltico o econmico constituido. Deber coordinar su trabajo principalmente con la Secretaria de Desarrollo Sustentable. Deber contar con los recursos e instancias necesarios para aprovechar plenamente el capital humano y social del estado de Morelos, y asegurar la plena co-operacin de la ciudadana, la academia y los diversos grupos de inters en la toma y seguimiento de decisiones para la planificacin, seguimiento y evaluacin de las lneas estratgicas y las acciones, siendo una instancia de discusin y acuerdos intersectoriales, alcanzando as una adecuada y legtima gobernanza socio-ambiental. Palabras clave: institucionalidad, autonoma, poltica, planeacin ambiental.

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Antecedentes, causas y retos para la gobernanza ambiental en Morelos

El territorio del estado de Morelos es privilegiado. Posee uno de los mejores climas del pas y del mundo, hermosas montaas, valles, ros y barrancas; adems de una gran variedad de suelos buena parte de ellos excepcionales para la produccin agrcola y agua superficial y subterrnea de excelente calidad para el consumo humano y el riego agrcola. A pesar de su pequeo tamao (0.25% de la superficie de Mxico) posee una de las mayores riquezas biolgicas en proporcin de su territorio: en el estado estn 8 de los 10 grandes ecosistemas reconocidos en Mxico y el 14 % de las especies de plantas y animales de nuestro pas.

Morelos es una entidad de magna pluralidad de ecosistemas y culturas vivas que tambin apunta a uno de los ndices ms altos de deforestacin, prdida de biodiversidad y riqueza cultural. El estado ocupa el 2 lugar por el deterioro y transformacin de sus ecosistemas naturales, y la prdida de los recursos naturales bsicos va en aumento (contaminacin del agua, erosin del suelo, disminucin de la vida silvestre, etc.). Setenta por ciento de la superficie del estado se considera de vocacin forestal, pero se ha eliminado ms del 80% de la cubierta forestal de la entidad y el 80% de los suelos morelenses presentan diversos grados de erosin. Permanecen 88,000 ha de bosques y selvas, de las cuales anualmente se pierden entre 3,000 y 4,000 hectreas, por lo que de

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continuar a los ritmos actuales la cubierta forestal de Morelos dejar de existir en veinte o treinta aos, y con ello la mayor parte de su biodiversidad y servicios ambientales. La cultura agropecuaria y la seguridad alimentaria estn

amenazadas por un crecimiento urbano irracional y desenfrenado. La corrupcin y negligencia de los gobiernos, y el desconocimiento/la ignorancia y falta de inters de los gobernados, han sido factores determinantes para dar paso a la destruccin sin precedentes del ambiente, y el deterioro ambiental viene acompaado del deterioro de nuestra capacidad econmica y de gobernanza.

Entre las principales causas del agudo deterioro ambiental y ecolgico se encuentran los siguientes: La poblacin humana y las reas urbanas aumentan muy por encima de los promedios nacionales y sin ningn control racional. Se ha abusado en el impulso al financiamiento institucional para la produccin de vivienda de inters social y medio, que en el caso de Morelos va dirigida mayoritariamente a derechohabientes que no radican en el Estado. El modelo de crecimiento econmico que atrae la inmigracin est basado en un desarrollo urbano desordenado que, si bien genera trabajo y riqueza efmeros para la poblacin e ingresos pblicos para los municipios y el estado, no es sostenible y amenaza a los sectores econmicos tradicionales (turismo y agricultura). A pesar de la vocacin forestal y agrcola del estado, las

expectativas de especulacin financiera con la tierra han distorsionado el uso

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del suelo y detenido el desarrollo de la cultura de aprovechamiento diversificado y sustentable de los bosques y selvas. Tres dcadas de restriccin presupuestal han creado una cultura pblica y del pblico morelense de negacin, evasin o simulacin en torno a los problemas y acciones ambientales ms importantes: el manejo integral de los residuos slidos, el manejo sustentable de las cuencas hidrogrficas y sus recursos hidrolgicos, el ordenamiento del territorio y el paisaje, la regulacin real y efectiva de las reas naturales protegidas, la proteccin de la fauna y la flora, etc. Existe una debilidad estructural en las leyes, instituciones y polticas pblicas morelenses para atender de forma integral y continua los problemas ambientales, y para impulsar, organizar y coordinar una participacin pblica consciente, activa y efectiva. La relacin costo-beneficio de los magros proyectos pblicos de proteccin y saneamiento ambiental es altsima debido a la falta de visin integral y de largo plazo, la corrupcin imperante, la descoordinacin interna de las oficinas de gobierno, las restricciones a la actividad competitiva empresarial y la falta de participacin, inters e indolencia de la ciudadana. Las profundas fallas de gobierno y mercado tambin provocan un psimo uso del capital social y humano acumulado en el estado. Las capacidades productivas, solidarias y empresariales de la considerable poblacin de profesionistas, acadmicos y artistas que viven y trabajan en Morelos es desaprovechada casi en su totalidad.

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La eliminacin de estas causas requiere de combatir varios ciclos viciosos que aquejan a la gobernanza poltica y econmica morelense. En el mbito poltico la ms importante es la forma en que se toman las decisiones, en las que el poder ejecutivo juega los papeles tanto de juez como de parte en aprobacin como en la de programas y proyectos. Muchos de estos proyectos, como los desarrollos habitacionales de inters social o de lujo o las super-carreteras, responden a dinmicas del mercado o de la decisin pblica que NO maximizan el bienestar social, violentan todo principio de precaucin y sustentabilidad y operan en detrimento del ambiente, la biodiversidad y la reproduccin de los ecosistemas. En consecuencia, de acuerdo a las leyes que nos rigen, no deberan llevarse a cabo. Por qu entonces son aprobados?

Existen dos motivos principales. Debido a la ignorancia y desinformacin y una economa verde de mercado y alternativa insuficientemente desarrollada, una parte importante del prestigio poltico de las autoridades municipales y estatales deriva de los proyectos de desarrollo de infraestructuras y equipamientos convencionales pblicos o privados. Adems, debido a la corrupcin el ingreso particular y la carrera poltica de muchos funcionarios depende de su disponibilidad para aprobar estos proyectos. (A menos de que cuente con

recursos personales abundantes, un poltico no corrupto es pobre en Morelos; y pobre del poltico pobre!). En consecuencia, un presupuesto pblico elevado

acompaado de una construccin abundante de obra privada y pblica ! '!

convencional no sustentable afirma tanto la carrera poltica como la riqueza personal indebida de los funcionarios. As, en ausencia de una economa verde con proyectos suficientes para constituir un balance a esta dinmica, los funcionarios estn sujetos a un poderoso y muy perverso incentivo para autorizar estos proyectos independientemente de las prdidas de bienestar que esto pueda producir en la poblacin. Pocas autoridades tienen la virtud moral para resistir la fuerza de estos caonazos.

Al convertirse en cultura pblica, esta perversin impregna la lgica institucional en su conjunto y se transmite a la operacin misma de los instrumentos de poltica ambiental. La manifestacin de impacto ambiental (MIA), el ordenamiento ecolgico territorial (OET), la auditora ambiental (AA), las reas naturales protegidas (ANP), etc., no cumplen con los propsitos para los que fueron diseadas. Tomemos como ejemplo el caso de los OET. Los ordenamientos

ecolgicos territoriales locales y las decisiones y autorizaciones fundamentales sobre el uso del territorio rural y urbano estn bajo el fuero de los ayuntamientos, por lo que los cabildos (el presidente municipal y sus regidores) son quienes tienen en sus manos las decisiones para hacer, observar, modificar o desconocer los instrumentos correspondientes. En caso de ya contar con dichos instrumentos en general, los integrantes del cabildo no slo carecen de las capacidades para elaborar o manejar estos instrumentos, sino que responden adems a intereses econmicos, polticos, partidistas y personales ajenos al inters social. De hecho, tienen el incentivo para desanimar o incluso detener la elaboracin de los ordenamientos ecolgicos y mantener un limbo legal que ample su capacidad de ! (!

accin ilegtima. Al respecto cabe resaltar que de acuerdo con las modificaciones que se hicieron a la Ley Estatal del Equilibrio Ecolgico y de la Proteccin al Ambiente del Estado de Morelos (Peridico Oficial Tierra y Libertad del 19 de septiembre de 2001), se estableci en el Artculo tercero transitorio que: El Ejecutivo Estatal tendr un lapso de dos aos a partir de la vigencia del presente decreto, para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artculos 19 y 20 de la Ley de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente del Estado de Morelos, elaborar, consensuar y aplicar el ordenamiento ecolgico del territorio del Estado y los ordenamientos ecolgico regionales. Sin embargo a ms de 10 aos de esta disposicin legal el Ejecutivo estatal ha sido omiso en su cumplimiento. En el mismo caso se encuentran la mayor parte de los ayuntamientos del Estado que no han cumplido con la elaboracin, consenso y publicacin de sus OET.

Este ciclo vicioso tiene efectos profundos en la estructura y funcin pblica. Debido a l las autoridades tienen el incentivo para seleccionar o mantener a funcionarios medios que carecen de las competencias cientficas, tcnicas y

ticas que correspondan a sus competencias legales. Igualmente, de las universidades egresan profesionistas pobremente preparados para abordar estos temas. En consecuencia, las decisiones sobre el uso del territorio y las autorizaciones de las manifestaciones en nuestros municipios y estado en general no corresponden a lo que les exigen los principios constitucionales ni a la observancia de una planificacin y del desarrollo armnico con la proteccin del ambiente. Incluso existe el caso de Cuernavaca, en que un OET fue elaborado con todos los recursos tcnicos y participativos que marca la Ley para ser ! )!

posteriormente modificado de forma ilegal y unilateral por parte del Cabildo, que hizo a un lado la participacin ciudadana y tcnico-acadmica adecuada para responder a intereses ajenos al desarrollo sustentable.

Sustentabilidad y desarrollo institucional. La situacin descrita arriba es absolutamente incoherente y contradictoria con nuestras obligaciones y derechos cvicos en materia de ordenamiento y sustentabilidad ambiental, por lo que el ciclo vicioso que la anima debe ser eliminado completamente de las estructuras de gobierno. El llamado desarrollo sustentable o sostenible configura un tipo o modelo de desarrollo duradero que haga posible la vida de los seres humanos, de la fauna y de la flora en nuestro planeta tierra, todo ello enmarcado en el entorno ambiental que hace las veces de un hbitat. El desarrollo sustentable integra al ambiente y al desarrollo econmico y social actual sin comprometer el de futuras generaciones en el mismo plano jerrquico, como parte de una sola realidad. La sustentabilidad depende del

equilibrio entre la disponibilidad de los recursos naturales y las tendencias de deterioro ocasionadas por su aprovechamiento, lo cual implica la adopcin de acciones que involucran la participacin de la poblacin, el desarrollo de tecnologas y la modificacin de los patrones de consumo en la sociedad, bajo criterios de equidad y justicia. Para que as sea resulta imprescindible que las polticas de desarrollo tomen en cuenta tambin el futuro, porque la perturbacin o el dao ambientales no siempre son inmediatos sino que pueden producirse tardamente si ya, desde ahora, no se adoptan las precauciones necesarias. ! *!

El Art. 4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos prescribe: TODA PERSONA TIENE DERECHO A UN AMBIENTE ADECUADO PARA SU DESARROLLO Y BIENESTAR, y la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin del Ambiente, en su Art. 15 (fraccin XII) establece que la autoridad tomar las medidas para garantizar ese derecho. En el prrafo 3 del Artculo 27 de la Constitucin se seala que el Estado tiene el derecho (facultad) de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y cuidar su conservacin, para lograr el desarrollo equilibrado del pas, as como el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana (Gutirrez et al., 2007:56). En consecuencia, a pesar de que en el derecho conceptos como el de inters pblico o el de utilidad pblica son indeterminados, su concrecin se vuelve efectiva al momento de su aplicacin1, teniendo esta que enmarcarse en cuatro objetivos fundamentales: la distribucin equitativa, la conservacin, el desarrollo equilibrado de las regiones del pas y la elevacin de la calidad de vida de la poblacin. Estos cuatro objetivos establecen el marco bsico para el cumplimiento de otras obligaciones, sealadas tambin en el prrafo 3 del Artculo 27, a saber: El ordenamiento de los asentamientos humanos; El establecimiento de adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Los conceptos de inters pblico y de utilidad pblica en el derecho sirve[n] para delimitar la discrecionalidad administrativa que sustenta[n] y permitir un control de su ejercicio (Huerta, 2007, p. 135).!
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regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; La preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; La disposicin, en los trminos de la Ley Reglamentaria, de la organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades; El desarrollo de la pequea propiedad rural; El fomento de la agricultura, la ganadera, la silvicultura y dems actividades econmicas en el medio rural; y El impedimento a la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Nuestras obligaciones y derechos tambin estn consagrados en diversos instrumentos jurdicos internacionales firmados por el Ejecutivo Federal mexicano y ratificados por la Cmara de Senadores2. Estado mexicano acept voluntariamente Al ratificar estos instrumentos, el realizar progresivamente las

obligaciones que se desprenden de l utilizando el mximo de los recursos disponibles (Gutirrez et al., 2007:44). En consecuencia, como lo marca nuestra Constitucin, la estructura institucional mexicana est obligada a establecer las condiciones para su acatamiento y armonizar con este propsito las leyes secundarias con el fin de evitar contradicciones o ambigedades en su interpretacin. Ms an, la omisin de cumplimiento en este sentido recae

directamente dentro de las responsabilidades del Estado mexicano. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

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De mxima importancia es la Declaracin de Ro sobre el Ambiente y el Desarrollo, suscrito por Mxico en donde se consagran los principios para un desarrollo sostenible y se sientan las bases de un nuevo marco de gobernabilidad ambiental fundado en el derecho a un desarrollo que respondiese equitativamente a las necesidades de las generaciones. Tambin est la Declaracin del Milenio (2000) que en su objetivo 7 plantea la incorporacin de los principios de desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales. En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en el 2002 en Johannesburgo, se acordaron como objetivos centrales la erradicacin de la pobreza, la modificacin de los patrones insostenibles de produccin y consumo, y la proteccin y ordenamiento de la base de recursos naturales. Finalmente, en el Convenio sobre Biodiversidad Biolgica (1992), cuyos objetivos son la conservacin de la biodiversidad, el uso sostenible de los componentes de la diversidad biolgica y la participacin justa y equitativa en los beneficios derivados del uso de los recursos genticos. La LGEEPA (Art. 15 (fraccin V) previene que la responsabilidad respecto al equilibrio ecolgico comprende tanto las condiciones presentes como las que determinarn la calidad de la vida de las generaciones futuras. La Ley adjudica a todos los habitantes de la Repblica Mexicana la responsabilidad de la proteccin del equilibrio ecolgico. Se trata claramente de una responsabilidad jurdica y jurdicamente exigible de todos y de cada uno de los mexicanos que, por la naturaleza de la cuestin involucrada en aquel derecho y en este deber, nos convierte a todos en una especie de agentes pblicos en el cuidado ambiental.

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En el mbito de su competencia, el gobierno estatal todava debe tomar las medidas para otorgar las prestaciones positivas y lograr todo cuanto hace falta en orden a preservar el equilibrio ecolgico, a evitar que otros lo alteren o destruyan, a restaurarlo, etc., y para exigir de los particulares la corresponsabilidad en cada circunstancia en la que el ambiente quede comprometido o perturbado. Morelos an enfrenta el desafo de promover soluciones innovadoras y polticas integradas que permitan simultneamente generar bienestar econmico y social, fomentar el desarrollo productivo y garantizar la sustentabilidad del ambiente. Resulta preciso abordar las amenazas ambientales resultantes de las aceleradas tendencias de crecimiento desordenado; el peligro del cambio climtico; la contaminacin de los acuferos, aguas superficiales y cuencas hidrolgicas; la explotacin insostenible y el agotamiento de los recursos biolgicos; la deforestacin incontrolada; el aumento de las emergencias y riesgos ambientales; el peligro de los productos qumicos peligrosos y las fuentes terrestres de contaminacin. La posibilidad de impulsar polticas y estrategias adecuadas para enfrentar el deterioro medioambiental y ecolgico, y con ello revertir la tendencia presente en Morelos, depende en buena medida de la calidad que imprimamos a las instituciones estatales a travs del uso adecuado de la normatividad vigente, as como a los mecanismos que permitan a la sociedad y el aparato pblico actuar como un todo armnico a mediano y largo plazo, utilizando al mximo nuestros valiosos recursos humanos y sociales. El equilibrio ecolgico surge de la posibilidad de una interaccin productiva y sinrgica entre los cinco componentes del socio-ambiente: ! "$!

los ecosistemas y su biodiversidad los valores instrumentales y servicios de los ecosistemas, el valor social (existencial e instrumental) atribuido al ecosistema y sus servicios,

las decisiones privadas y pblicas de los actores sociales, las estrategias y polticas pblicas.

Estos componentes se organizan en un ciclo de interacciones cclicas que se muestra en la Figura 1.

Incentivos y conducta humana socializada Estrategias y Polticas Pblicas

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Decisiones

Instituciones

Conducta humana autnoma

Impactos humanos

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Valoracin Valor existencial e instrumental Ecosistemas

Valoracin Servicios Ecosistmicos

Funcin de produccin del ecosistema

! Figura 1. Los componentes del socio-ecosistema y sus interacciones.

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Como se muestra en la Figura 1, el proceso de formacin de las instituciones determina que el valor que la sociedad atribuye a los ecosistemas y sus servicios ambientales se refleje ms o menos fielmente en las estrategias y polticas pblicas. stas a su vez influyen en los acuerdos y decisiones que los distintos sectores de la sociedad toman en torno al manejo y los impactos humanos sobre los ecosistemas. El carcter cclico del proceso define la sustentabilidad del

conjunto de los componentes. Las instituciones dbiles o incompletas que no atiendan a los derechos de la poblacin y las necesidades de la sustentabilidad provocan una distorsin entre el valor que la sociedad en su conjunto atribuye a los bienes y servicios ecosistmicos y las estrategias y polticas adoptadas por el gobierno, lo que a su vez distorsiona las conductas y decisiones de las personas o provoca reacciones autnomas de los sectores gubernamentales o ciudadanos probablemente opuestas o no coordinadas con las estrategias o polticas adoptadas3. Este enfoque hace nfasis en los factores sociales y culturales presentes en el contexto institucional y social, y al mismo tiempo reconoce que el !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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propio comportamiento autnomo (individual o colectivo) de los ciudadanos define en ltima instancia la eficacia de los mtodos institucionalizados de control elegidos. Las instituciones efectivas acordes a derecho no slo pueden contribuir a sostener las estrategias y polticas pblicas a travs de crear los incentivos econmicos que estimulen a los diversos actores del estado a perseguirlas coordinada y cooperativamente, sino tambin y muy especialmente por evocar, facilitar, cultivar y resaltar los motivos ticos y emocionales de la conciencia pblica vinculada al bien comn de las generaciones presentes y futuras y la integridad de los ecosistemas en que stas han de desarrollarse. Dichas instituciones evitan la conducta no-tica o antisocial no slo aumentando su costo esperado, sino afirmando y desarrollando a travs de la prctica organizada y reflexiva las capacidades intelectuales y morales de los individuos. Por este carcter

ntimamente socio-psicolgico y pedaggico, cuya promocin debe recaer no en el gobierno sino en la Sociedad en su conjunto, la poltica ambiental requiere para su diseo y evaluacin de instituciones que refuercen el vnculo directo de la sociedad civil y los administradores de los tres rdenes de gobierno, de acuerdo a su mbito de competencia, y permitan a los primeros participar activa y libremente en el proceso de toma de decisin de la asignacin de los recursos pblicos y la regulacin de los recursos privados, colaborar informadamente en la preparacin de las normas ambientales y cumplir, adems, un papel fundamental en el control de la gestin gubernamental. Por ltimo, Morelos cuenta con un gran capital humano/social en el cual basar una participacin ciudadana capaz no slo de

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plantear y caracterizar adecuadamente los principales retos a enfrentar, sino de coadyuvar en la elaboracin y aplicacin de polticas y proyectos de solucin alternativos y viables, adecuados a las exigencias de eficiencia, equidad, corresponsabilidad y sustentabilidad que exigen la ciudadana, nuestra

Constitucin y nuestros compromisos internacionales.

Las instituciones deben

facilitar tanto a la sociedad civil como a la academia su rol de sealar las nuevas cuestiones ambientales a quienes deben tomar decisiones, sensibilizar al pblico, promover ideas y enfoques innovadores, as como estimular la transparencia y la prctica de actividades no corrompidas en la adopcin de decisiones ambientales. En Morelos tenemos los recursos humanos, sociales y materiales necesarios para conseguir la sustentabilidad, no como un concepto abstracto sino como una realidad concreta, con los avances sin precedentes de las tecnologas de produccin y de informacin, con el surgimiento de una generacin joven con un claro sentido del optimismo, la solidaridad y los valores, y con el papel cada vez ms activo de la mujer en la sociedad sealando la aparicin de una nueva conciencia. De la calidad institucional tambin depende la viabilidad econmica, poltica y social de las polticas pblicas y estrategias de desarrollo. El Desarrollo Sustentable implica que la ley se estructure de tal manera que la poltica medioambiental quede plenamente integrada con los diversos temas

convencionales de la poltica pblica: desarrollo social, salud, economa, infraestructura, comunicacin, industria, agricultura, energa, etc. Ello define el tipo y uso de los instrumentos de poltica medioambiental a nuestra disposicin en

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funcin de las condiciones ambientales, la operacin de los mercados, los recursos pblicos, la participacin social y los tipos y niveles de incertidumbre. Las estrategias de desarrollo sustentable tambin requieren de la innovacin tecnolgica y organizativa verde tanto la que estimula el mercado como la que se forma y propaga a travs de mecanismos sociales alternativos, y por ello de instituciones que hagan ms eficiente y limpia(o) el uso de la energa, faciliten la reduccin del impacto de la produccin y sus residuos contaminantes sobre los ecosistemas y hbitat, ayuden a conservar la biodiversidad en todos sus niveles y permitan restaurar los ciclos y procesos naturales. Estas instituciones deben contribuir poderosamente a hacer fluir la informacin de las cuestiones ambientales a quienes deben tomar decisiones en el mbito pblico y privado, lo mismo que a sensibilizar al pblico y estimular la transparencia y legalidad plena. Adems, el dao al ambiente constituye un delito de carcter social, econmico, cultural y tico, por lo que la viabilidad de las polticas y estrategias tambin depende de que las instituciones estatales provean a los gobernantes los instrumentos legales y recursos punitivos necesarios para ejercer acciones de control con el fin de prevenir o reducir los daos que puedan producirse. Es claro que el alcance, efectividad y eficiencia de los instrumentos normativos necesarios para lograr operar estas nuevas instituciones dependen de la capacidad que tenga la autoridad ambiental de coordinarse con el resto de los componentes del Estado en la aplicacin de las leyes y polticas. Las leyes

nacionales prevn y mandan dicha coordinacin. Adems, el estado de Morelos cuenta con la autonoma para superar, en el mbito de su competencia, la falta de

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informacin e interpretacin justa de la ley y su diseminacin entre la poblacin, la descoordinacin econmica, poltica y administrativa, la corrupcin (ilegalidad), las lagunas legales y la violacin de los derechos socio-ambientales humanos, a la par que integra en la toma de decisiones a los organismos ciudadanos y comunitarios de su territorio. A esto se agrega el enorme valor remanente y esperado de sus recursos naturales y culturales, con los incentivos necesarios para enfrentar el deterioro ambiental, restaurar el potencial de los ecosistemas naturales y transformados e impulsar el desarrollo sustentable del municipio, reposicionando a la ciudad y/o metrpoli en su privilegiada imagen nacional.

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Se propone la creacin del IMPEA como institucin pblica autnoma de carcter democrtico, con obligatoria participacin ciudadana, y que tendr como visin, misin, objetivos y funciones las siguientes:

Misin.- Garantizar, en el mbito de la competencia estatal y de la autonoma constitucional, que en el territorio morelense se cumpla con plenitud el derecho humano a un ambiente sano y adecuado para el desarrollo integral y sustentable establecido tanto en la Constitucin Mexicana como en la del Estado de Morelos.

Visin (a 10 aos).- El IMPEA es una institucin autnoma ampliamente reconocida y querida por la sociedad morelense, pues ha conseguido ampliar ! "*!

satisfactoriamente la participacin ciudadana organizada y consolidar programas y proyectos de largo plazo, a travs de los cuales lleva a cabo una planificacin integral y sustentable e investigacin relevante para la sociedad, y se forman hombres y mujeres morelenses ampliamente capacitados que trabajan en la revisin, elaboracin, observancia, seguimiento y evaluacin de la legislacin, las polticas publicas y el debido uso de los instrumentos de promocin de la economa verde empresarial y alternativa, as como en la regulacin de los impactos de la actividad humana, en favor de la proteccin efectiva de la biodiversidad, el ambiente y los recursos patrimoniales naturales y construidos de Morelos.

Objetivo General.- El IMPEA persigue su misin establecindose como la institucin estatal autnoma responsable de investigar, planificar, aprobar, dar seguimiento, evaluar, calificar y adaptar continuamente las estrategias,

instrumentos y productos de la poltica medioambiental y del desarrollo sustentable en el estado de Morelos, para el bienestar de la poblacin morelense del presente y del futuro, con el fin de:

encontrar el balance adecuado entre las necesidades de la sustentabilidad ecolgica, el avance de las capacidades humanas fundamentales, la formacin y distribucin del ingreso estatal, el desarrollo urbano y la poltica econmica y social;

alinear los distintos instrumentos y polticas pblicas medioambientales y del desarrollo urbano;

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en funcin de sus competencias, ordenar el desarrollo urbano, el territorio y el manejo de los ecosistemas y recursos naturales morelenses;

estimular el desarrollo de opciones econmicas sustentables, basada en la promocin de actividades empresariales tanto privadas como sociales y comunitarias;

generar espacios para la participacin y capacitacin ciudadana y el aprovechamiento pleno del capital humano y social en el aparato pblico;

elaborar y garantizar la observancia de los convenios de coordinacin intersectorial gubernamental.

desarrollar y proponer para su aprobacin por el Congreso federal y del estado nuevas y mejores instituciones e instrumentos de poltica ambiental sustentable;

reforzar, ampliar, mejorar los procesos de participacin social no solo en los procesos de planificacin adaptativa sino en el pleno cumplimiento de los preceptos constitucionales, las leyes, normas y convenios sociales;

ampliar y difundir el conocimiento de las necesidades y recursos de la sustentabilidad entre la sociedad en su conjunto.

Funciones Entre las funciones sustantivas que tendr el IMPEA se encuentran las siguientes: 1. Coordinar su trabajo con la Secretaria de Desarrollo Sustentable.
2.

Colaborar con la Secretaria de Desarrollo Sustentable y la Procuradura Morelense de Justicia Ambiental en la observancia de la legislacin ambiental y del desarrollo sustentable.

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3. Elaborar, revisar, aprobar, dar seguimiento y evaluar las polticas pblicas, estrategias, planes, programas, proyectos y dems instrumentos

relacionados con la proteccin del ambiente y el desarrollo sustentable. (En el corto plazo, vigilar que se apliquen y cumplan los principios rectores, lneas estratgicas y actividades establecidas en la Estrategia Estatal sobre Biodiversidad de Morelos.) 4. Planificar adaptativamente y por cuencas hidrogrficas el uso sustentable del territorio4, lo que supone elaborar, consensuar, aprobar, dar seguimiento, evaluar y modificar el programa de ordenamiento ecolgico del territorio del Estado y los programas de desarrollo urbano de zonas metropolitanas, y participar pro-activamente en la elaboracin, evaluacin y modificacin de los programas de ordenamiento ecolgico y desarrollo urbano locales de competencia municipal. En su caso, gestionar los ordenamientos ecolgicos-territoriales regionales con los estados vecinos bajo una visin de cuenca hidrolgica. 5. Apoyar a las autoridades estatales y municipales responsables en la vigilancia del cumplimiento a los ordenamientos ecolgicos territoriales y de desarrollo urbano.

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El Ordenamiento Ecolgico del Territorio (OET) es el mejor instrumento establecido en la Ley para llegar a acuerdos intersectoriales sobre qu queremos para hoy y para maana en cuanto uso del territorio, y para equilibrar los intereses del desarrollo con los de la conservacin de los ecosistemas y sus servicios. Para contar con un ordenamiento del territorio de la entidad integral y funcional es necesario adecuar la legislacin para que se establezca un solo marco normativo de regulacin del ordenamiento del territorio y fusione en un solo instrumento los PDU y POETs, garantizando as la congruencia de todos los planes y programas correspondientes orientados al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y al desarrollo sustentable. !
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6. Evaluar, aprobar y vigilar que se cumplan las manifestaciones estatales de impacto ambiental, obligndose a promover la participacin ciudadana activa y la intervencin de instancias acadmicas en la evaluacin de costos, riesgos e incertidumbres. 7. Planificar y evaluar el manejo de las reas naturales protegidas de competencia estatal y colaborar con los ayuntamientos, poseedores y propietarios de la tierra para la planificacin, establecimiento y manejo de las ANP locales, as como con la federacin para la planificacin de ANP federales. 8. Planificar y dar control, en conjunto con la autoridad competente, al proceso de educacin y capacitacin ambiental continua para los nios,

adolescentes y adultos de Morelos. 9. Gestionar con el Congreso del Estado la aprobacin de iniciativas de adecuacin y reforma de la legislacin relacionada con la proteccin del ambiente y el desarrollo sustentable, lo mismo que gestionar con las autoridades ejecutivas para la adecuacin de la normatividad en estas materias.

Para comprender claramente el carcter con que el IMPEA realizar estas funciones, conviene establecer la diferencia entre un Organismo Constitucional Autnomo (figura que adoptar el Instituto) y un Organismo Descentralizado. Este ltimo se ubica dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, concretamente de la administracin pblica, y debe preferentemente, sino exclusivamente, personificar servicios pblicos. El primero, en cambio, est situado al margen de la clsica ! #$!

divisin tripartita de poderes y debe reservarse para realizar funciones pblicas sustantivas.

La funcin pblica que atender el IMPEA ser garantizar la planificacin adaptativa del desarrollo integral y sustentable con el fin de dar cumplimiento pleno a los derechos colectivos e individuales de la comunidad morelense relativos a la defensa de un ambiente sano. Esta funcin se justifica por la necesidad de que la sociedad morelense y los poderes tradicionales: tengan acceso a una planificacin ambiental estratgica y evaluacin de sus resultados que no est atada a los intereses polticos y econmicos de corto plazo; desarrollen con celeridad y a plenitud sus capacidades de construir un gobierno democrtico; utilicen eficaz e integralmente los recursos cientficos y tcnicos de la entidad; eliminen el doble papel de juez y parte que muchas autoridades ahora detentan; eliminen los excesos y abusos habituales de los funcionarios pblicos, partidos polticos y grupos de inters nacionales y trasnacionales.

El IMPEA atender leyes reglamentarias sobre la materia de sustentabilidad de carcter federal, general y estatal, y sus resoluciones y disposiciones debern ser acatadas por las autoridades estatales y municipales, los organismos pblicos

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y privados y por toda persona cuyas actividades estn relacionadas con la funcin pblica a su cargo.

El IMPEA ser un rgano tcnico de planificacin y control adaptativo (seguimiento, evaluacin y adaptacin) y no se guiar por intereses de partidos o de coyuntura, por lo que requerir para su adecuado funcionamiento no slo de autonoma de los poderes tradicionales, sino de los partidos y de todo tipo de grupos de inters o factores de poder. Ejercer sus funciones a travs de un conjunto de actividades encaminadas a armonizar la poltica pblica en materia de desarrollo sustentable y vigilar que la ejecucin de obras y acciones correspondan a lo establecido en el Plan Estatal de Desarrollo y sus programas, en los planes y programas federales y municipales, as como en el marco normativo ms amplio. El IMPEA funcionar como un mecanismo preventivo y correctivo al asegurar la elaboracin adecuada y el cumplimiento de las estrategias, polticas, objetivos, metas del plan y programas, as como la gestin de los recursos en el Presupuesto de Egresos del Estado necesarios para ello.

El IMPEA ejercer sus funciones a travs de un sistema de administracin que permita el seguimiento integral de las acciones que se planean y ejecutan y el avance peridico de las mismas, a fin de ejercer acciones de retroalimentacin y correctivas en caso de incumplimiento o desviacin. A fin de lograr el cumplimiento de los propsitos establecidos, el IMPEA utilizar indicadores cualitativos y cuantitativos dentro de un contexto de evaluacin socio-ambiental amplio e incluyente, que incluya factores organizacionales, culturales y ticos. ! #&!

El IMPEA ejercer un control normativo y administrativo de verificacin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Estatal y Municipales para que cumplan con los lineamientos y normas administrativas, contables, financieras, jurdicas y procedimientos de planeacin en la elaboracin, ejecucin y evaluacin del Plan Estatal de Desarrollo y sus programas; y en los planes y programas federales y municipales; con el objeto de dar mayor transparencia y racionalidad a las acciones del Sector Pblico.

El IMPEA coadyuvar en el control externo, principalmente en el control financiero, de eficiencia y jurdico de las empresas o entidades pblicas sectorizadas en la Secretara de Desarrollo Sustentable, y en su caso de los municipios, cuando a estos convenga. Apoyar adems en el anlisis y evaluacin de aspectos fiscales a cargo de la Entidad de Fiscalizacin Superior del Congreso del Estado.

El IMPEA coadyuvar en el control interno de las dependencias y entidades estatales a travs de asesora en mtodos y procedimientos coordinados dirigidos a salvaguardar los recursos pblicos, verificar la veracidad de la informacin y promover la eficiencia de operacin y el cumplimiento de las polticas establecidas. Para ello establecer un sistema de procedimientos administrativos mediante los cuales podr vigilarse la autorizacin, tramitacin y aplicacin de recursos humanos, materiales y financieros integrantes del gasto del Sector Pblico Estatal relativos al cumplimiento del Plan y programas y al desempeo de funciones.

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Para la creacin y funcionamiento del IMPEA debern elaborarse un estudio justificativo amplio y exhaustivo, la iniciativa de ley y el plan estratgico, as como las propuestas de los instrumentos legales y normativos correspondientes. Proponemos que el Ejecutivo Estatal encargue la realizacin profesional de estos instrumentos a una instancia acadmica del ms alto nivel, que garantice la calidad e imparcialidad, como puede ser el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y que previo a su aprobacin por el Congreso del Estado de Morelos las propuestas sean sometidas a un amplio proceso de discusin pblica y acuerdo intersectorial.

Como organismo pblico autnomo, el IMPEA deber gozar de: 1. Autonoma de tipo poltico jurdica 2. Autonoma administrativa 3. Autonoma financiera 4. Estar incorporada a la Constitucin Estatal en nombre 5. Estar incorporada a la Constitucin Estatal en objeto u objetos 6. Una estructura democrtica que incluya a todos los componentes del Estado en la toma de decisiones. 7. Mantener con los otros rganos del Estado relaciones de coordinacin. 8. Inmunidad 9. Transparencia 10. Una norma jurdica que asegure su intangibilidad.

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11. Funcionamiento interno apegado al estado de derecho 12. Personalidad jurdica y potestad normativa o reglamentaria 13. Competencias propias y exclusivas 14. Capacidad para elaborar sus polticas, planes y programas respecto de las funciones a su cargo. 15. Capacidad de auto organizarse 16. Ser apoltico, sin influencia de ningn partido. 17. Derecho de iniciativa legislativa, 18. Seleccionar, evaluar a su personal como base para contratacin y permanencia.

La mxima autoridad del IMPEA ser la Junta de Gobierno, la cual estar integrada por 12 miembros distinguidos de la sociedad Morelense que hayan tenido una actuacin relevante y pblicamente reconocida relacionada con el quehacer del IMPEA. Sern elegidos democrticamente a travs del mecanismo establecido por la Ley Orgnica del IMPEA y durarn en su cargo por un periodo de 4 aos, pudiendo ser reelectos en funcin de su desempeo.

Las atribuciones de la Junta de Gobierno sern: (1) nombrar por consenso, evaluar el desempeo y en casos extraordinarios remover al Rector y a los Coordinadores de las comisiones operativas, as como sugerir modificaciones y autorizar (o en su caso, no autorizar) el plan estratgico y programas operativos anuales. La eleccin de Rector deber recaer en un miembro de carrera distinguido del IMPEA o en un acadmico con nivel titular que provenga de ! #)!

cualquier universidad o centro acadmico del pas. Los Coordinadores elegidos debern ser miembros de carrera del Instituto.

El IMPEA contar con un servicio civil de carrera cuyas normas sern establecidas por su Ley Orgnica. La seleccin del personal que conformar el IMPEA se realizar mediante concursos abiertos de oposicin, y deber someterse a mecanismos de evaluacin peridica que garanticen objetividad e imparcialidad en la valoracin de su quehacer, y en la continua mejora de sus capacidades, desempeo y resultados de su trabajo.

El Rector del IMPEA presidir el Comit Ciudadano para el Desarrollo Sustentable (CCDS) del Estado de Morelos, cuya figura legal ser establecida en la Ley Orgnica del Instituto. Las funciones del CCDS sern exclusivas a ella (para evitar redundancia ningn otro rgano ciudadano del estado podr cumplirlas) y sern: 1) el estudio, anlisis, evaluacin, discusin y aprobacin (o no aprobacin) de los programas, proyectos, ordenamientos y resultados del IMPEA; 2) la aprobacin de las manifestaciones de impacto ambiental de competencia estatal; 3) la evaluacin del desempeo y actuacin del Instituto, la autoridad competente y la sociedad en su conjunto en materia de proteccin ambiental y desarrollo sustentable.

El CCDS estar integrado por representantes de los pequeos propietarios, ejidatarios y de los comuneros del estado, empresarios, instituciones de ! #*!

Investigacin y enseanza y organizaciones de la sociedad civil.

Todos los

representantes deben contar con derecho a voz y voto, y debern ser electos democrticamente por el sector al que representan apegndose a normas de representatividad y capacidad establecidas en su Ley Orgnica y Reglamento. Los representantes estarn obligados a mantener informados y consultar a sus representados sobre los asuntos que se traten en el Consejo, para lo cual el Instituto proveer los recursos necesarios.

Todos los asuntos relevantes que vayan a ser analizados y acordados por el CCDS sern obligatoriamente puestos a disposicin del conocimiento, escrutinio y opinin pblica, a travs de los medios electrnicos y otros mecanismos de comunicacin e informacin, con el objetivo de que en todo momento la ciudadana en general pueda opinar sobre los procesos en curso y en su caso puedan someter, a travs del representante de su sector, los asuntos que consideren deban atenderse.

Una de las tareas sustantivas del IMPEA ser la de contribuir a la formacin de lderes vinculados a la gestin del ambiente y el desarrollo sustentable. Para ello, establecer convenios de colaboracin con los centros acadmicos regionales, nacionales y extranjeros, y promover la participacin directa y coordinada de profesores e investigadores en las labores del Instituto y el trabajo de estudiantes de servicio social y tesistas de licenciatura de maestra y doctorado.

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